Sociedade, Ecologia, Economia e Mudanças...

V Encontro Nacional da Anppas 4 a 7 de outubro de 2010 Florianópolis - SC – Brasil _______________________________________________________

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Sociedade, Ecologia, Economia e Mudanças Climáticas no litoral paulista

Zoraide Amarante I. Miranda (NEPO/UNICAMP) Engenheira Agrônoma, Doutora em Economia, Pós Doutorado em Economia do Meio Ambiente,

[email protected]

Resumo

No presente artigo, discuto as possibilidades de contribuição da Economia Ecológica ao estudo sobre vulnerabilidade, mitigação e adaptação às mudanças climáticas no litoral paulista, no âmbito do Programa FAPESP de Mudanças Climáticas Globais. Nesse contexto, procuro subsidiar os estudos sociais e ecológicos com uma leitura diferenciada da ciência econômica. Trata-se de esforço de agregação à análise econômica de condicionantes ecológicas para além da questão dos níveis de estoques de recursos naturais necessários à atividade econômica. Ecologia como ciência que estuda os ecossistemas, distribuição, abundância e interações dos seres vivos com o meio ambiente. Ecologia e Economia deveriam se aproximar no estudo da “casa” - oikos - interações, costumes, gestão, tendo em vista a sobrevivência, reprodução, e bem estar dos diferentes seres que habitam esses “lugares”. Originalmente, a Ecologia se propõe estudar as funções vitais de indivíduos e grupos, cuja definição pressupõe a capacidade de reprodução, a Economia, a gestão da “casa” e de seus “recursos” escassos. Entende-se como relevante integrar esses temas em estudos que se propõem não só aproximar como realizar esforços para mostrar a importância de se subordinar a atividade econômica à condicionantes sociais e ecológicas. Uma primeira aproximação desse estudo, objeto do presente artigo, se dá pelo levantamento, análise e discussão de impactos de investimentos públicos previstos para o litoral norte paulista na geração de emprego, na intensificação da ocupação dessa região, no possível comprometimento de áreas de preservação ambiental, e na vulnerabilidade de grupos sociais mais frágeis aos efeitos das mudanças climáticas. Palavras-chave dimensões humanas das mudanças climáticas, vulnerabilidade, economia ecológica.


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Introdução

No presente artigo, discuto as possibilidades de contribuição da Economia Ecológica ao estudo sobre

vulnerabilidade, mitigação e adaptação às mudanças climáticas no litoral paulista, no âmbito do

Programa FAPESP de Mudanças Climáticas Globais. Nesse contexto, procuro subsidiar os estudos

sociais e ecológicos com uma leitura diferenciada da ciência econômica. Trata-se de esforço de

agregação à análise econômica de condicionantes ecológicas para além da questão dos níveis de

estoques de recursos naturais necessários à atividade econômica. Ecologia como ciência que estuda

os ecossistemas, distribuição, abundância e interações dos seres vivos com o meio ambiente.

Ecologia e Economia deveriam se aproximar no estudo da “casa” - oikos - interações, costumes,

gestão, tendo em vista a sobrevivência, reprodução, e bem estar dos diferentes seres que habitam

esses “lugares”. Originalmente, a Ecologia se propõe estudar as funções vitais de indivíduos e

grupos, cuja definição pressupõe a capacidade de reprodução, a Economia, a gestão da “casa” e de

seus “recursos” escassos. Entendo como relevante integrar esses temas em estudos que se propõem

não só aproximar como realizar esforços para mostrar a importância de se subordinar a atividade

econômica à condicionantes sociais e ecológicas. Uma primeira aproximação desse estudo, objeto do

presente artigo, se deu pelo levantamento, análise e discussão de impactos de investimentos

públicos previstos para o litoral norte paulista na geração de emprego, na intensificação da ocupação

dessa região, no possível comprometimento de áreas de preservação ambiental, e na vulnerabilidade

de grupos sociais mais frágeis aos efeitos das mudanças climáticas.

A partir de revisão bibliográfica sobre os principais referenciais teóricos – mudança climática,

população e ambiente, vulnerabilidade, e economia ecológica, nessa etapa da pesquisa relativa aos

primeiros meses de trabalho, procurei levantar os principais investimentos públicos previstos para o

litoral norte paulista. Essas informações foram extraídas de documentos oficiais elaborados sob a

coordenação das Secretarias de Desenvolvimento, Transportes, e de Meio Ambiente do Governo do

Estado de São Paulo no período 2005 – 2010. Para tanto, selecionei os seguintes trabalhos:

zoneamento ecológico-econômico do litoral norte, avaliação ambiental integrada do litoral norte,

avaliação ambiental estratégica do projeto Portuário, Industrial, Naval, Offshore – PINO para o litoral

paulista, estudos de impacto ambiental para o licenciamento ambiental do projeto de ampliação do

Porto de São Sebastião e da Unidade de Tratamento de Gás de Caraguatatuba.

Adicionalmente, analisei também a expansão da mancha urbana dos municípios do litoral norte ao

longo da última década, bem como dados socioeconômicos relativos às dinâmicas demográfica e


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econômica da região (população, fixa, flutuante, taxa de crescimento populacional, PIB municipal).

Essas análises são especialmente uteis para nortear a segunda etapa da pesquisa, já em curso, além

de um aprofundamento das análises sociais, econômicas e ecológicas, o desenvolvimento de

trabalhos de campo, especialmente para subsidiar a discussão sobre o que estou entendendo como a

principal categoria de análise para o desenvolvimento desse trabalho, onde procuro problematizar a

discussão do conceito de “vulnerabilidade do lugar”.

O que é e a que ser vulnerável? Situação socioeconômica – dimensão familiar, situação espacial - em

relação a elementos que produzem perigos ou que fornecem condições de enfrentá-los

(MARANDOLA & HOGAN, 2009). Nesse artigo, os autores enfatizam a importância de se considerar

a abordagem ecológica - que “entende o meio como um conjunto físico-social que influencia e é

influenciado pela população”, e a abordagem materialista - que “concebe a relação sociedade-

natureza como um devir histórico-social que se pauta pela produção contraditória e desigual do

espaço e da sociedade”. Para entender a relação de causalidade entre os lugares e as pessoas, a

população e o ambiente, esses autores elencam as possíveis influências de diferentes abordagens:

da economia política, da ecologia humana, da sociologia ambiental e da geografia, ressaltando para o

pouco diálogo que ainda existe entre elas. É nesse contexto que me interessa apresentar para

discussão a importância de se complementar e aprofundar as análises sociais, econômicas e

ecológicas com a aproximação do “objeto” de estudo ao se buscar conhecer o lugar, a relação entre

população e ambiente, sem que um prevaleça sobre o outro, ou que haja uma relação a priori de

causalidade.

A região de estudo tem sido objeto de intensas modificações em suas condições originais ao longo da

segunda metade do Século XX. A primeira década do Século XXI mostrou que existe uma clara

tendência dessas modificações se acentuarem, especialmente por conta dos projetos previstos e em

curso já apontados que deverão acirrar processos migratórios, tanto de pessoas que vão para se fixar

de forma mais permanente, quanto àquelas que vão temporariamente, em períodos de férias e

feriados.

As características de ocupação dessa região reforçam as tendências atuais de enfraquecimento de

relações de vizinhança observadas por esses autores no estilo de vida contemporâneo fluido

“pautado na não-permanência, na mudança constante e na alta mobilidade... [que] diminui a pausa

necessária para a experiência e a densificação dos lugares”. Entendo tratar-se de características que

acentuam características de vulnerabilidade e de insegurança.


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Por conta dessas questões, procurei incorporar a esses estudos a perspectiva teórico-metodológica

que adota o que esses autores denominaram de “prática qualitativa de campo”, a partir da abordagem

do lugar, na dimensão da experiência pessoal e coletiva, social e historicamente construída. Entendo

ser possível enriquecer a análise integrada dos elementos sociais e ecológicos, bem como a análise

de riscos e perigos, e as capacidades de resposta de grupos sociais.

Um dos interesses dessa pesquisa reside na possibilidade de se identificar e analisar como a ação de

governos pode viabilizar e intensificar a produção do espaço de forma a provocar rupturas nos

“lugares”. Para tanto, é importante vivenciar esses lugares, descrevê-los, através de trabalhos de

campo que permitam conhecê-los melhor do ponto de vista social e espacial para além das

estatísticas oficiais de produção, renda, escolaridade, longevidade.

“O que começa como espaço indiferenciado transforma-se em lugar à medida que o

conhecemos melhor e o dotamos de valor. A partir da segurança e estabilidade do

lugar estamos cientes da amplidão, da liberdade e da ameaça do espaço, e vice-

versa. Além disso, se pensamos no espaço como algo que permite movimento, então

lugar é pausa; cada pausa no movimento torna possível que localização se

transforme em lugar.” (TUAN, 1983, p.6)


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A região e os projetos

Documentos apresentados pelas Secretarias de Desenvolvimento, Transportes, e de Meio Ambiente

do Governo do Estado de São Paulo (SÃO PAULO, 2009a, 2010a), para subsidiar o processo de

licenciamento ambiental dos projetos, dão conta de investimentos da ordem de R$ 160 bilhões em

curso e previstos até 2030, associados direta e indiretamente à indústria do petróleo, ao sistema

portuário, e a obras de melhoria de acessibilidade, responsáveis pela geração de 175 mil empregos,

entre diretos e indiretos e temporários e permanentes.

Esses investimentos se referem principalmente a obras de ampliação e modernização dos portos de

Santos e São Sebastião, a instalação e operação de unidade de tratamento de gás em

Caraguatatuba, e implantação e ampliação de dutos e rodovias ligando essa região ao Vale do

Paraíba, São Paulo e interior do estado.

No presente artigo, as análises socioambientais estão concentradas na região do litoral norte paulista,

por entender que é justamente onde deverá haver maiores impactos socioambientais. Essa região

apresenta, de um lado, expressivas taxas de crescimento demográfico ao longo das três últimas

décadas que deverão se acentuar com esses investimentos e de outro lado, significativa fragilidade

em seus ecossistemas naturais.

Desse conjunto de projetos, alguns já estão em fase adiantada de construção, como é o caso da

Unidade de Tratamento de Gás de Caraguatatuba – UTGCA, localizada na Fazenda Serramar,

projetada para processar cerca de 3 milhões de m3/d de gás extraído da plataforma de Mexilhão, e

ser enviado por dutos em construção para Taubaté – GASTAU, prevista para entrar em operação em

dezembro de 2010.

Para o Porto de São Sebastião, no Estudo de Impacto Ambiental sob a responsabilidade da

Companhia Docas (2009), responsável pela sua administração, estão previstos investimentos de

cerca de R$ 2,5 bilhões para sua ampliação e modernização, e para a construção e ampliação de

dutos e rodovias, e geração de 7.260 empregos (2.700 na obra, 4.560 na operação, 3.360 diretos,

3.900 indiretos). Segundo notícia veiculada pelo Portal do Governo do Estado de São Paulo em 2008,

o movimento portuário havia crescido 38% em relação a 2007, como primeiro resultado de

investimentos na infra-estrutura feitos naquele ano. A matéria se referia à transformação de “São

Sebastião na principal plataforma de escoamento do etanol brasileiro, plataforma logística na

exploração das novas descobertas do campo de Tupi e do gás no campo do Mexilhão e ainda sirva


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como alternativa no Estado, sobretudo para cargas do Vale do Paraíba e interior paulista,

desafogando o gargalo do sistema portuário brasileiro”.

O Estudo de Impacto Ambiental desse projeto foi protocolado no IBAMA em 2009, e prevê as

seguintes obras complementares: construção de uma rodovia com 25 quilômetros de extensão entre

Caraguatatuba e São Sebastião para acesso dos caminhões ao porto, construção de um duto entre

São Sebastião e Paulínia com extensão de 253 quilômetros, para escoar parte significativa da

exportação de etanol para a Europa, cujo montante estimado é de 6 bilhões litros em 2011, indicando

crescimento de 73% sobre as exportações de 2007.

Além do etanol, o projeto do porto prevê a construção de áreas para containers, novo ponto para a

travessia das balsas que ligam São Sebastião a Ilhabela, museu do mar, parque de lazer, novo

terminal de passageiros para receber cruzeiros e centro de convenções.

Dados do último relatório disponibilizado pela Secretaria Estadual de Transportes sobre o Porto de

São Sebastião dão conta que o número de empregados do porto mais que dobrou entre 2007 e 2008,

passando de 200 para 550.

Está prevista ainda a dragagem do canal de São Sebastião, passando dos atuais 7 m para 8 m de

profundidade. Em relação à exploração de gás da Plataforma Mexilhão, o porto ganha importância

logística com a entrada em operação do gasoduto de 140 km de extensão que liga a plataforma à

Unidade de Tratamento de Gás de Caraguatatuba – UTGCA.

Os principais produtos de importação do Porto de São Sebastião são a barrilha, sulfato de sódio,

malte, cevada, trigo, produtos siderúrgicos, máquinas e equipamentos, bobinas de fio de aço e cargas

gerais, e de exportação, são peças, máquinas e equipamentos, alimentos, produtos siderúrgicos, e

veículos.

A Companhia Docas de São Sebastião (2010) informa que o Ibama cancelou as audiências públicas

do processo de licenciamento ambiental programadas para fevereiro de 2010, em “atendimento à

solicitação da Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo para que o EIA-RIMA, protocolado em 2 de

setembro de 2009, seja complementado com análises referentes a duas novas regulamentações

paulistas: 1) Resolução SMA-68, de 22/set/2009: Medidas mitigadoras habitacionais para grandes

empreendimentos no Litoral; e 2) Lei Estadual n° 13.798, de 9/nov/2009: Lei (paulista) de Mudanças

Climáticas.”


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Do ponto de vista dos conflitos sociais, é possível identificar na imprensa, movimentos favoráveis e

contrários a esses investimentos, objeto do processo de licenciamento ambiental. Noticia veiculada

pelo jornal Folha de São Paulo, de fevereiro de 2010, sobre o anúncio da suspensão das audiências,

dá conta que o prefeito de Ilhabela, a ONG Ilhabela Sustentável e o Movimento Sem Container, são

contra o terminal de contêineres previsto no projeto, empresários e trabalhadores operadores

portuários em São Sebastião, bem como o prefeito de São Sebastião, são favoráveis ao projeto. A

licença prévia do Ibama é necessária para a abertura do processo licitatório para contratação da

empresa que fará a obra, prevista para começar em 2011. A viabilidade de expansão do porto

depende da implantação da estrada entre São Sebastião e Caraguatatuba, cujo EIA/RIMA foi

protocolado na Secretaria Estadual de Meio Ambiente em 27/02/2010.

Uma das discussões em curso diz respeito aos impactos do porto sobre os manguezais do entorno,

ainda que o projeto preveja a suspensão dos novos espaços do nível do mar de oito berços de

atracação para grandes navios, sendo dois para navios de etanol, quatro para contêineres, e dois de

multiuso. O projeto prevê ainda a ocupação de 1 milhão de m2, incluindo área para estacionamento

de caminhões e armazenamento de até 50 mil contêineres, objeto de acaloradas contendas e

divergências de dados: o governo fala de “mera faixa” e ONGs falam de “pilha de container e paredão

de navios”.

As últimas notícias levantadas acerca desses projetos datam de fevereiro e março desse ano: Diário

Oficial do Estado de São Paulo de 27/02/2010, que trás o anúncio feito pela Secretaria dos

Transportes, de protocolo junto à Cetesb do Estudo de Impacto Ambiental da nova estrada que liga a

Rodovia dos Tamoios, em Caraguatatuba, e o Porto de São Sebastião. (DOE, 27/02/2010, página

57); página da Secretaria Estadual de Meio Ambiente que em 02/04/2010 disponibilizava uma minuta

de documento relativo a Avaliação Ambiental Estratégica do PINO e que depois foi retirado

(http://www.ambiente.sp.gov.br/cpla/www.desenvolvimento.sp.gov.br/infraestrutura/pino).

Enfim, esboça-se aqui uma questão considerada central do processo decisório sobre as questões

econômicas e ambientais, que são os conflitos sociais em torno de interesses diversos. È possível

identificar manifestações de setores da sociedade com acesso a informações. Mas, não se tem

notícia dos impactos e das opiniões de grupos sociais mais frágeis e com menos acesso a

informação.

Nas palavras de Ferreira (1999, p. 40), “as lutas pela hegemonia ideológica caracterizam tanto os

conflitos pela mudança social quanto as lutas pelo poder e pelo dinheiro”.


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Análise social, econômica e ambiental

Do ponto de vista da dinâmica econômica, a região do litoral paulista como um todo vem

apresentando indicadores expressivos, obviamente com diferenças intra-regionais igualmente

expressivas. Para essa análise, é possível comparar os dados do Produto Interno Bruto (PIB)

municipal e estadual divulgado pela Fundação Seade, ainda que ele seja mais apropriado para se

comparar regiões e, portanto, perca qualidade conforme seu grau de desagregação espacial. Mas,

pode servir como indicador econômico na falta de outros melhores.

Nos últimos cinco anos apresentados pela Fundação Seade (2003 – 2007), é possível identificar que

o crescimento médio anual dos municípios do litoral paulista foi superior à média do estado (7,8% e

5,1%, respectivamente). A soma de todos os municípios do litoral paulista para 2003 era de 4,1%,

passando para 4,6% do total do estado em 2007. A menor taxa de crescimento desse período ficou

com o Guarujá (0,8%), e a maior ficou com Santos (14%). Proporcionalmente ao número de

habitantes, os maiores PIB per capta de 2007 ficaram com São Sebastião, Cubatão e Santos e, os

menores ficaram com Cananéia, São Vicente e Itanhaem. Santos experimentou um rápido

crescimento de seu PIB per capta (66%), mais que o dobro da média regional (26%).

Como era de se esperar, a composição setorial da região do litoral apresenta uma distribuição

diferenciada em relação à média estadual, e com composição estável ao longo desse período: 0,5%

no setor agropecuário (2% do estado), 28% no setor industrial (30% do estado), e 71% no setor

comercial (68% do estado). Existe uma expressiva e esperada heterogeneidade intrarregional, com

Cananéia concentrando a atividade agropecuária (20%) de um lado, e Cubatão concentrando a

atividade industrial (67%) de outro lado. O nível salarial médio da região é 15% superior à média do

estado, puxado pela indústria que na região paga 54% a mais que a média do estado. Como

esperado, a região revela uma especialidade produtiva nos setores de transportes marítimos,

extração de petróleo e gás, e pesca.

Com relação à dinâmica populacional, os dados da Fundação Seade (2010) apresentam uma grande

e também esperada heterogeneidade regional, tendo Ilha Comprida de um lado com pouco mais de

nove mil habitantes, e de outro Santos como a maior metrópole regional com cerca de quinhentos mil

habitantes. Santos, São Vicente e Guarujá juntos respondem por 53% da população regional. As

taxas de crescimento populacional são um importante indicador para a análise da pressão sobre

recursos materiais e naturais. A média de todo o litoral é superior a do estado, sendo que o município


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que mais cresceu nos anos 2000 foi Bertioga com 2,2% a.a., provavelmente funcionando como

cidade dormitório da atividade econômica de Santos e Cubatão, cujas taxas de crescimento foram

relativamente baixas (0,2% e 0,7% a.a.). Ilhabela, São Sebastião e Caraguatatuba foram os

municípios do litoral paulista com as maiores taxas de crescimento populacional das últimas três

décadas. Ainda que essas taxas tenham caído consideravelmente nos anos 2000 em relação as duas

décadas anteriores (de 5 para 1,5% a.a.), essa região está recebendo parcela expressiva desses

investimentos e pode, portanto, voltar a apresentar novo crescimento para a próxima década que se

inicia.

Com relação ao movimento regional de cargas e pessoas, os dados da Secretaria Estadual de

Transportes (2010) mostram que o predomínio é do modal rodoviário, respondendo por mais de 90%

de todo o movimento estadual. Para o litoral norte, esses movimentos se dão pela rodovia Tamoios,

SP 99, e secundariamente, pelas rodovias Anchieta, SP 150, Imigrantes, SP 160, Mogi – Bertioga, SP

98, Rio-Santos, SP 55 e BR – 101, e a partir de abril de 2010, pelo Trecho Sul do Rodoanel Mario

Covas (a maioria operada sob concessão privada do governo do estado de São Paulo). Essa malha

viária atende além do movimento turístico, o transporte que sai dos portos de Santos e São

Sebastião. O porto de Santos é o mais importante do país, respondendo por mais de 25% do

comércio exterior, administrado pela Companhia Docas de Santos, do Governo Federal. Segundo

dados apresentados em seu portal, apresentou um crescimento de seu movimento de 7,4% entre

2003 e 2007. O Porto de São Sebastião é o principal porto de entrada de petróleo cru, diesel,

gasolina e nafta no país - pelo Terminal Almirante Barroso – TEBAR, operado pela Petrobras. Possui

ainda o cais operado pela Companhia Docas de São Sebastião, pertencente ao governo do estado,

cuja ampliação prevê o aumento de 527 mil toneladas para 27 milhões de ton/ano até 2035. Como a

malha ferroviária não atende o litoral norte, se restringindo a Santos, para viabilizar essa ampliação, o

governo estadual prevê a implantação de novas rodovias ligando a região.

Para a análise preliminar da expansão da mancha urbana regional, foram utilizadas as imagens de

satélite disponibilizadas pelo Zoneamento Ecológico Econômico do Litoral Norte. Para os anos de

2000 a 2005 foi possível identificar um aumento médio de 11%, sendo 17% em São Sebastião, 13%

em Ubatuba, 7% em Caraguatatuba, e 5% em Ilhabela. Será adquirida imagem de satélite pelo

projeto para atualizar esse dado.


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Período Municípios (área urbanizada em hectares)

Caragua Ilhabela São

Sebastião Ubatuba Total

até 2000 4.034,42 1.398,24 2.443,63 2.716,18 10.592,47

2000 a 2005 295,33 74,90 409,03 355,51 1.134,77

Aumento (%) 7% 5% 17% 13% 11%

Fonte: Elaborado por Allan Iwama (cálculo feito no software ArcGIS 9.3, a partir de imagens de satélite do Zoneamento Ecológico Econômico do Litoral Norte (2005).


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É possível identificar um grande número de ferramentas e metodologias, adotada para subsidiar a

elaboração de uma análise integrada dos diferentes aspectos que envolvem o licenciamento e

monitoramento ambiental de grandes empreendimentos. Entre elas, a Avaliação Ambiental Integrada

– AAI, a Avaliação Ambiental Estratégica – AAE, e o Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE, para

a mesma região, desenvolvidos pelo Governo do Estado de São Paulo entre 2005 e 2010. A análise

desses documentos sugere a ocorrência de uma sobreposição de informações, muitas vezes tratadas

de forma superficial, sem o necessário aprofundamento e entrelaçamento dos diferentes conjuntos de

estudos. O Zoneamento Ecológico Econômico do Litoral Norte foi regulamentado em 2004, por meio

do Decreto Estadual 49.215 como um dos um dos instrumentos do Plano Estadual de Gerenciamento

Costeiro em vigor desde 1998.

Esses documento apontam para a situação crítica de uso e ocupação do solo de regiões costeiras, e

seu não enfrentamento, como na maior parte dos centros urbanos brasileiros, aliado a maior

fragilidade dessas áreas, tem sido responsável por desastres sociais e ecológicos de grande

magnitude, com perdas de vida, materiais e de patrimônio histórico e ambiental. No último verão, de

janeiro a abril de 2010, foram incontáveis tragédias. Falta de políticas públicas de habitação de

interesse social, falta de planejamento urbano e ambiental, falta de vergonha de muitos, inclui-se aí

instituições públicas e privadas.

O litoral paulista é área de domínio da mata atlântica. No litoral norte, a Serra se aproxima do Mar,

com vertentes íngremes e elevado índice pluviométrico. Esse tipo de floresta que originalmente cobria

cerca de 80% do território do estado, hoje está circunscrito a menos de 7%, dos quais 5% estão no

litoral (WWF, 2006). Existem várias unidades de conservação incidentes sobre essa região. A

primeira iniciativa se deu em 1971 com a criação do Parque Nacional da Bocaina, cuja área chega

até o litoral norte paulista. A UC de maior área é a do Parque Estadual da Serra do Mar com 315 mil

ha, criado em 1977. A Área de Proteção da Serra do Mar, criada em 1984, cobre 469 mil ha. A APA

Cananéia-Iguape-Peruíbe, também criada em 1984, cobre 217 mil ha. Ao todo somam 41 UCs no

litoral paulista, cobrindo cerca de 2 milhões de ha, sendo 6 APAs, 4 ARIEs – Áreas de Relevante

Interesse Ecológico, 6 RDs – Reservas de Desenvolvimento Sustentável, 3 RESEXs – Reservas

Extrativistas, e 5 RPPNs – Reservas Particulares do Patrimônio Natural.

Segundo as categorias previstas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação instituído pela

Lei Federal 9985/2000, as unidades de conservação de proteção integral da região são 5 EEs –


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Estações Ecológicas e 1 RVS – Refúgio de Vida Silvestre. Das 41 UCs, 28 são estaduais, 11

federais, e 2 municipais. O litoral paulista possui ainda 9 terras indígenas de povos Guarani, que

abrangem uma área de cerca de 21 mil hectares. Além dessas, existem as áreas das Serras do Mar e

do Paranapiacaba tombadas pelo CONDEPHAAT, que cobrem 1 milhão e 300 mil ha.

O Programa Biota-Fapesp mapeou fragmentos remanescentes que estavam fora dessas UCs e

indicou como áreas para compor Reserva Legal Obrigatória – RLO de domínio privado exigidas pelo

Código Florestal a ser averbadas pelo proprietário.

Diferente de Baixada Santista que teve uma ocupação mais antiga ligada ao porto e ao pólo

petroquímico, o litoral norte teve uma ocupação mais ligada ao turismo contida por uma

acessibilidade mais precária até os anos 1980. Com a melhoria das estradas de acesso à região essa

ocupação se intensificou especialmente a partir dos anos 1990.

As precárias condições históricas de acessibilidade do litoral sul bem como a existência de uma

atividade econômica de subsistência ligada ao cultivo da banana e a atividades pesqueiras artesanais

restringiram sua ocupação.

Num levantamento preliminar da ocupação regional, é possível identificar que a região metropolitana

da Baixada Santista é essencialmente urbana, além da presença marcante do pólo industrial de

Cubatão, cuja atividade impulsionou movimentos migratórios expressivos especialmente a partir da

década de 1950, com intensificação da verticalização das áreas urbanas. A crise econômica da

década de 1980, seguida da ruptura do padrão de financiamento público, da desregulamentação do

Estado, e precarização das relações de trabalho, provocou uma favelização dessa região para cima

de áreas ambientalmente frágeis: 41% da população de Cubatão, 40% de Guarujá, e 9% de Santos,

vivem em habitações chamadas de “sub-normais” (AGEM, 2002). A demanda turística de 2ª.

residência exerceu pressão sazonal na infraestrutura pública, aumentando os custos das

municipalidades. A melhoria da acessibilidade dessa região ocorreu a partir da década de 1970, com

a implantação das rodovias dos Imigrantes, Cubatão – Pedro Taques, Manoel da Nóbrega, e

Piaçaguera –Guarujá. Com o processo de comprometimento da qualidade ambiental dessa região, os

destinos turísticos passaram a se dirigir para o litoral norte.

A ocupação de Bertioga está circunscrita ao trecho entre a orla, a estrada, e o canal junto à balsa,

onde se situa o núcleo central com equipamentos urbanos de comércio e serviços, e se identifica a

presença de marinas. Toda a área urbana está assentada sobre Área Natural Tombada, configurando

conflito entre uso e zoneamento. Em direção a São Sebastião, existem condomínios de alto padrão,


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como a Riviera de Sâo Lourenço, ocupando área de restinga. Assim como em Cubatão, o

Zoneamento Municipal contraria as diretrizes de preservação previstas no Zoneamento Ecológico

Econômico, nesse caso em relação a permissão de ocupação do entorno da Estrada assentada em

área de planície aluvial dos rios Itapanhaú, Itaguá, e da Barra do Itaguaré.

A ocupação de São Sebastião se dá junto às vertentes da Serra do Mar, onde se localizam várias

ANTs e ARIEs. Ao sul do município predominam condomínios horizontais de padrão médio e alto, de

2ª. residência, associados a pequenos núcleos urbanos com instalações de comércio e serviço, e

núcleos de ocupação irregular de pessoas atraídas pela geração de empregos principalmente para os

serviços domésticos. O Zoneamento Municipal prevê a expansão urbana das áreas menos íngremes

dessas praias, conflitando com restrições previstas no ZEE para unidades de conservação de

reservas indígenas. O centro urbano de São Sebastião é ocupado por edificações históricas,

portuárias, da Petrobrás, residências permanentes, e ocupações irregulares. E, a ocupação de

Ilhabela é eminentemente turística de padrão alto, junto às praias, que vem ganhando as vertentes de

seus morros.

A ocupação de Caraguatatuba é contínua desde a divisa com São Sebastião até a área central, ao

longo da estrada que liga esses dois centros. O centro urbano se assenta em planície relativamente

ampla que ainda possui fazendas não urbanizadas, sendo uma delas ocupada pela UTGCA. O

Zoneamento Municipal prevê verticalização nessa região e usos industriais, contrariando o ZEE que

restringe essa região para manutenção de baixa densidade de ocupação. Nas demais praias ao norte

do núcleo urbano, a ocupação é residencial de padrão médio a alto, unifamiliar de 2ª. residência,

junto a núcleos de comércio e serviços. Esse padrão se estende pelo município de Ubatuba,

mudando a partir do centro urbano em direção ao Rio de Janeiro, onde passa a ter uma ocupação

mais rarefeita, com existência de alguns núcleos caiçaras, e da Área Natural Tombada e do Núcleo

Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar.

Uma comparação ainda que preliminar desse conjunto de estudos, projetos, planos e programas,

especialmente para o litoral norte, permite identificar conflitos entre usos pretendidos, sem contar os

usos indiretos advindos de ocupações irregulares induzidas pelos investimentos. Em Caraguatatuba,

existem trechos de expansão e adensamento urbano, que vão até o Parque Estadual da Serra do

Mar, conflitando com a zona de amortecimento desta unidade de conservação, até a Área de

Proteção Ambiental (APA) Marinha Litoral Norte, setor Cunhambebe. Em São Sebastião, esse conflito

ocorre com a previsão de crescimento de ocupação irregular em direção a Caraguatatuba e ao

Parque Estadual da Serra do Mar. Em Ubatuba, esse conflito se evidencia na expansão da zona


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urbana em praias localizadas dentro do Parque. Em Bertioga, existem zonas de expansão urbana

que se sobrepõem a áreas de preservação tanto na praia de São Lourenço quanto junto ao canal de

Bertioga. E mesmo na baixada santista, os planos diretores de Santos e Guarujá prevêem ocupação

de áreas de manguezais e áreas limites ao Parque Estadual.

Considerações finais

As questões aqui apresentadas apontam para a necessidade de aperfeiçoamento, de um lado, das

análises integradas, de maneira a permitir que elas sejam aprofundadas e que haja um melhor

encadeamento entre os diferentes temas que permeiam as ciências sociais, econômicas e ecológicas

e, de outro lado, de mecanismos que garantam cada vez mais a ampliação e efetividade da

participação social.

O Projeto Orla desenvolvido pelo Ministério do Meio Ambiente em 2004 propõe a análise de

viabilidade de adoção de “metodologia multicritério de apoio à tomada de decisão”, na busca de

ordenamento de espaços litorâneos, baseada em proposta objeto de estudo da Economia Ecológica.

Suas diretrizes objetivam fortalecer a capacidade de atuação e articulação de diferentes atores

públicos e privados, desenvolvendo mecanismos de participação e controle social para a gestão

integrada de áreas com ecossistemas de grande beleza cênica e muito frágeis objeto de ocupação

desordenada, com aumento de processos erosivos e de contaminação. Esse esforço se deve

também ao caráter estratégico desses espaços. A metodologia de análise multicritério prevista no

Projeto Orla propõe o seguinte ordenamento dos fatores econômicos a serem considerados na

análise de usos de recursos naturais:

– fatores definidos pelo mercado e interesses privados;

– fatores estabelecidos pelos interesses públicos e institucionais;

– fatores de encadeamentos econômicos, ou seja, a geração de renda, emprego e efeitos sobre

outros setores da economia.

As principais variáveis econômicas consideradas propostas para a análise no contexto do Projeto

Orla são as seguintes:

Determinadas pelo mercado:

- ganhos econômicos privados geradores de pressão pelo uso dos recursos naturais e pela ocupação

de áreas urbanas: valorização imobiliária da terra; uso residencial urbano; uso residencial periurbano

e rural (segundas residências, chácaras de lazer); empreendimento de lazer, turístico e/ou de


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hotelaria; uso agrário; uso industrial; atividade portuária (privada ou pública); estruturas de apoio

náutico; uso econômico de recursos ambientais (minerais, hídricos, florestais e pesqueiros etc.).

- ganhos econômicos privados geradores de pressão por conservação de condições naturais:

valorização imobiliária devida às qualidades ambientais naturais; manutenção de áreas naturais para

atratividade turística e de hotelaria; atividades extrativas sustentáveis e/ou dependentes das

qualidades ambientais naturais; empreendimentos ecoturísticos; patentes genéticas – biodiversidade.

Determinadas pelo Estado:

- custos públicos geradores de ganhos sociais e geradores de pressão de uso de áreas naturais:

obras de infra-estrutura (como saneamento básico); vias de transporte; atividade portuária (pública);

geração de energia; estruturas de comunicação (torres, linhas de transmissão)

- custos públicos geradores de ganhos sociais e geradores de pressão por conservação de áreas

naturais: gastos públicos em áreas de lazer, esporte e turismo, ou unidades de conservação; e

captação de recursos hídricos.

- receitas públicas: tributação; e empreendimentos públicos rentáveis (serviços portuários, cobrança

por visitação a parques e outras unidades de conservação, terminais de embarques de passageiros e

terminais de desembarque de pescado).

Além disso, o Projeto Orla propõe a análise dos seguintes encadeamentos econômicos:

- das atividades privadas: renda; emprego; efeitos sobre outros elos na cadeia.

- das atividades públicas: renda; emprego; efeitos sobre outros elos na cadeia.

E, dos seguintes fatores sociais não-econômicos

- benefícios sociais em bem-estar e lazer – atividades de lazer e esportivas, em praia e mar; e em

cultura – preservação de identidade cultural e histórica (populações tradicionais, patrimônio histórico

etc.); em saúde pública - praia e mar como elementos de boa saúde; em educação – ambiente como

fator de conscientização e valores éticos.

- custos Sociais em bem-estar e lazer – perda da atratividade da orla para o bem-estar e lazer; em

cultura – perda de identidade cultural e histórica e deterioração de sítios históricos e culturais; em

saúde pública – doenças transmissíveis por contaminação e intoxicação por poluentes na praia e

mar; em educação – perda de elementos relevantes para o processo educativo; e, das catástrofes

naturais: tempestades, erosão e inundação.


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A questão da propriedade da terra e sua valorização pela exploração turística é fator relevante no

processo de urbanização e degradação ambiental do litoral norte paulista. Nesse contexto, a segunda

etapa dessa pesquisa, em curso, prevê a realização de um aprofundamento dos estudos econômicos

sobre a dinâmica da valorização imobiliária junto com as análises sobre as perspectivas de ocupação

do solo da região. A expansão imobiliária deve acirrar problemas de degradação de recursos naturais

e de expulsão de comunidades tradicionais de suas áreas originais dando lugar a empreendimentos

imobiliários do tipo condomínios residenciais, resorts, etc.

Na maior parte das cidades do litoral norte paulista vem se reproduzindo padrões de urbanização

onde é possível identificar processos de espraiamento da mancha urbana, movimentos pendulares, e

periferização da população de mais baixa renda para áreas sem infra-estrutura e ambientalmente

frágeis, acirrando sua condição de vulnerabilidade.

Ainda que na Constituição brasileira, a atribuição legal para ordenamento do uso e ocupação do solo

urbano seja concorrente entre os três entes da federação, sua aplicação e monitoramento acabam se

restringindo às municipalidades que, além de não possuírem estrutura adequada de planejamento e

fiscalização, estão mais diretamente expostas a pressões de interesses imobiliários.

O litoral norte paulista é área de domínio do bioma mata atlântica cuja proteção legal não vem sendo

capaz de impedir sua degradação. Sobre a discussão da insuficiência dos tradicionais mecanismos

de comando e controle, a Economia Ecológica, aporta elementos relevantes na análise de diferentes

formas de gestão e financiamento da preservação ambiental, no âmbito dos instrumentos econômicos

de gestão ambiental, desde que sejam objeto de discussão e decisão social. Instrumentos como

pagamento por serviços ambientais, ICMS ecológico, e outras formas de compensação ambiental

pelo não uso econômico da terra, também podem ser objeto de análise de sua viabilidade de

implementação.

A Economia, enquanto uma Ciência Social e, a partir da análise dos dados demográficos e

econômicos, deve procurar subsidiar essas análises. No entanto, a abordagem econômica tradicional

ignora a complexidade das relações entre população e ambiente. “O desenvolvimento consiste na

eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de

exercer sua condição de cidadão" (SEN, 2001).

Nos estudos sobre as vulnerabilidades, mitigação e possibilidades de adaptação de cidades do litoral

paulista, é preciso pensar propostas de alternativas mais apropriadas para o desenvolvimento local e

regional, que incluem um aprofundamento da avaliação dos impactos dos investimentos públicos em


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infra-estrutura em curso e previstos, da quantificação e qualificação das atividades econômicas,

emprego e renda, atuais e perspectivas futuras, do perfil tributário municipal atual e futuro, e

conseqüente capacidade financeira de governos municipais e estadual de fazer frente às atuais e

novas demandas sociais e ambientais.

Entende-se, portanto, que a contribuição da economia ecológica deve se dar na análise da

capacidade de adaptação da região, incluindo governos, empresas e grupos socialmente mais

vulneráveis, a diferentes cenários frente às mudanças climáticas.

A Economia Ecológica trabalha com uma abordagem transdisciplinar, apoiada em conceitos e

ferramentas da ecologia, a partir de uma crítica ao esquema analítico convencional ainda

predominante da economia ambiental neoclássica. Nesse sentido, busca-se identificar possibilidades

de sustentabilidade socioambiental para além do processo tradicional de precificação de bens e

serviços como forma de se estabelecer critérios de preservação e uso de recursos naturais.

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