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JOÃO NEUDO SILVA GOMES A AÇÃO CIVIL PÚBLICA: INSTRUMENTO PROCESSUAL-CONSTITUCIONAL PARA GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS TRANSINDIVIDUAIS CAPIXABA-AC, JULHO DE 2012.

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JOÃO NEUDO SILVA GOMES

A AÇÃO CIVIL PÚBLICA:

INSTRUMENTO PROCESSUAL-CONSTITUCIONAL PARA

GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

TRANSINDIVIDUAIS

CAPIXABA-AC, JULHO DE 2012.

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JOÃO NEUDO SILVA GOMES

A AÇÃO CIVIL PÚBLICA:

INSTRUMENTO PROCESSUAL-CONSTITUCIONAL PARA

GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

TRANSINDIVIDUAIS

Artigo Científico apresentado como

requisito parcial à obtenção do grau de

Especialista em Gestão Pública com

Ênfase em Controle Interno, do Curso de

Pós-Graduação em MBA em Gestão

Pública com ênfase em Controle Interno,

do IBPEX – Instituto Brasileiro de Pós

Graduação e Extensão S/S Ltda.

Orientador (a): Prof.ª Sonia de Oliveira

CAPIXABA-AC, JULHO DE 2012.

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A AÇÃO CIVIL PÚBLICA: INSTRUMENTO PROCESSUAL-

CONSTITUCIONAL PARA GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

TRANSINDIVIDUAIS

GOMES, João Neudo Silva1

OLIVEIRA, Sonia de.2

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo mostrar, de maneira geral, a importância da ação civil pública como instrumento processual em defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Inicialmente será efetuada uma breve demonstração sobre o Estado Democrático de Direito, sem se aprofundar na evolução histórica, mas fazendo uma análise desde a sua fase embrionária até se consolidar a sua concretização. Em seguida, será discutido o acesso à justiça, princípio indispensável para a proteção de garantias e direitos fundamentais, legalmente constituídos. Também serão temas de estudo as categorias de interesses metaindividuais; os entes legitimados para propor a ação civil pública; e o objeto a ser tutelado; ambos em conformidade com a Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor. Na pesquisa bibliográfica, foram utilizados livros, revista, artigos, teses, monografias, publicações encontradas na Internet, legislação pátria, bem como jurisprudências e acórdãos de tribunais superiores e inferiores. Para complementação, foram incluídos dados sobre o quantitativo de ações civis públicas ajuizadas na Vara Única Cível da Comarca de Capixaba-AC.

Palavras-chave: Ação Civil Pública. Aceso à Justiça. Direitos e Garantias Fundamentais. Direitos Metaindividuais.

ABSTRACT

This paper aims to show, in general, the importance of civil action as procedural

tool in defense of interests, collective and homogeneous. Initially a brief

demonstration will be performed on the democratic rule of law, without delving

into the historical evolution, but doing an analysis from its embryonic stage to

consolidate until its completion. Then will be discussed access to justice,

principle essential to the protection of fundamental rights and guarantees,

legally constituted. We will also study topics of interest metaindividual

categories: the ones standing to propose a civil action, and the object to be

1 Graduado em Letras em Língua Portuguesa e respectivas literaturas; aluno do curso de

Especialização em Gestão Pública com ênfase em controle interno do Instituto Brasileiro de Pós Graduação e Extensão S/S Ltda – IBPEX. 2 Graduada em Direito; Especialista em Direito Criminal; Advogada. Orientadora Acadêmica do

Grupo Educacional Uninter.

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protected, both in accordance with the Public Civil Action Law and the Code of

Consumer Protection. In the literature, were used books, journal articles,

theses, monographs, publications found on the Internet, homeland legislation

and case law and judgments of superior and inferior courts. For completeness,

we included data on the amount of civil lawsuits filed in Stick Single Civil Court

of Capixaba-AC.

Keywords: Public Civil Action. Lit to justice. Fundamental Rights and

Guarantees. Rights Metaindividuais.

INTRODUÇÃO

No ordenamento jurídico brasileiro, o direito positivo se divide

em ramos, denominados segundo Dimoulis (2003) “ramos do direito”, os quais

são: direito constitucional, direito administrativo, direito, direito eleitoral, direito

financeiro e tributário, direito judiciário, direito ambiental, direito penal, direito do

consumidor, direito civil, entre outros. Esse enquadramento é superimportante

quando se trata do Direito Processual, pois cada assunto deve ser processado

e julgado no juízo competente para a tal matéria. Isso implica dizer que as

demandas referentes ao direito penal não podem ser processadas nas varas

de competência cível, e vice-versa.

Toda nação tem um ordenamento jurídico próprio, sendo o seu

topo a sua constituição federal, a qual é superior, hierarquicamente, aos

demais dispositivos legais. Alem disso, é dela que emanam todos os ramos dos

direitos supracitados, pois a carta magna de um país é a base jurídica criada

para fundamentar as relações jurídicas das diversas naturezas.

Apesar de que o direito processual enfoca principalmente os

interesses individuais, existem também as demandas de interesses coletivos,

como a ação popular, o mandado de segurança coletivo, o mandado de

injunção e ação civil publica. É sobre essa última que este trabalho irá

desenvolver a sua temática, no sentido de informar e conscientizar que em

alguns casos concretos um determinado assunto dever ser abrangido de forma

coletiva e não individual.

O presente trabalho enfocará uma análise sobre o Estado

Democrático de Direito, que tem por fundamentos a soberania, a cidadania, a

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dignidade da pessoa humana, dentre outros, passando a promover a

construção de uma sociedade livre, justa e solidária tendo os seus direitos

devidamente protegidos por leis (COSTA, 2008). Nessa perspectiva, o acesso

à justiça ganha nova dimensão e importância no Estado Democrático de

Direito, sendo elevado à categoria de direito fundamental, pois se trata de um

fator de consolidação da democracia, na busca da redução das desigualdades

sociais e econômicas a fim de garantir o acesso à justiça a todos.

Além disso, busca analisar a tutela dos direitos difusos,

coletivos e individuais homogêneos à luz da Lei da Ação Civil Pública,

demonstrando a importância desta ação coletiva como instrumento de tutela de

tais direitos, quando passaram a serem objetos de tutela estatal, bem como

demonstrar a eficácia da ação civil pública na proteção desses direitos.

Ainda relata o rol as instituições legítimas para propor ação civil

pública, prescritas na Lei nº 7.347/1985, destacando a importância do

Ministério Público e da Defensoria como partes essenciais para concretização

do pedido civil no caso concreto. Consequentemente, o objeto da ação civil

pública, em conformidade com a supracitada lei, que pode ser sobre o meio

ambiente, consumo, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,

turístico e paisagístico, defesa da ordem econômica e da livre concorrência

ordem urbanística e qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

Quanto à metodologia aplicada, utilizou-se pesquisa

bibliográfica, através de livros, revista, artigos, teses, monografias, legislação

pátria, publicações encontradas na Internet sobre o tema. Também a pesquisa

de jurisprudências e acórdãos do Superior Tribunal de Justiça, do Supremo

Tribunal Federal e do Tribunal de Justiçado Estado do Acre. Ainda haverá

levantamento de dados sobre o quantitativo de ações civis públicas ajuizadas

na Vara Única Cível da Comarca de Capixaba-AC.

ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Sem se aprofundar em questões históricas, o surgimento do

Estado Moderno ocorre na passagem da Idade Média para a Moderna. Pois no

sistema feudal não havia ainda a figura do Estado, pois nesse sistema cada

senhor feudal determinava as normas internas de feudo, as quais eram

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cumpridas a rigor dentro daquela propriedade. Como existiam muitas unidades

feudais, cada uma delas tinhas as suas regras preestabelecidas por seu

proprietário. A figura do Estado surge com a implantação do Absolutismo,

conforme afirma Sérgio Rezende de Barros (on line), da seguinte forma:

“A transição do feudal ao nacional definiu historicamente o Estado pela soberania. Se doutrinariamente também for definido pela soberania, será forçoso reconhecer que, assim definido, o Estado surgiu apenas no início da Idade Moderna. Não foi propriamente o Estado moderno que então surgiu, mas o próprio Estado.”

Assim nasce o Estado Soberano, que tem o domínio do

território nacional, através de um representante soberano, que legisla, executas

as leis e julga, ou seja, o rei detinha o poder sobre a nação, que a governava

de maneira absoluta sem ser submetido a qualquer regra interna ou externa.

Esse tipo de Estado decaiu com influência dos ensinamentos

de Montesquieu sobre a tripartição dos poderes. Sendo que com o advento da

revolução francesa e o ideal liberalista surge o Estado Liberal, que recebeu a

nomeação de “Estado Liberal de Direito”. A partir dali a constituição passou a

ser escrita, formal e rígida, com forma de garantir a liberdade individual. A

liberdade era um direito quase absoluto, só podendo ser mitigada mediante

uma lei igual para todos e visando ao bem comum. O império do rei agora

sofria com o império interposto pela lei. Esta, sendo produto da vontade do

povo, obrigava ao Estado respeitar a liberdade do indivíduo. Em suma, eram

impostos ao Estado limites para a sua atuação, tornando-o submisso ao

comando legal, daí se evidenciando o princípio da legalidade.

Nessa primeira fase histórica, o Estado de Direito, dotado da

ideologia do Liberalismo, passou a se chamar Estado Liberal de Direito;

caracterizado pela limitação do poder estatal e o respeito aos direitos

fundamentais do ser humano, colocava o indivíduo no centro da sociedade,

consagrando a liberdade individual COSTA (2008).

Com o passar do tempo, já estando implantado o Estado de

Direito, através de movimentos socais, cria-se também o Estado Democrático.

Pois a nomenclatura hoje existente “Estado Democrático de Direito” é junção

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dos dois tipos de Estados citados. Pois uma nação pode ser um Estado de

direito sem, portanto ser democrático, como é o caso dos Estados Nazistas e

Comunistas.

Para melhor compreensão do termo “Estado Democrático de

Direito”, precisa-se fazer menção dos dois termos. Assim, se entende por

Estado de Direito àquele que impõe a todos os cidadãos, sejam administrados

ou administradores, o respeito à lei, tomada esta em seu amplo espectro, ou

seja, todos estão sujeitos às normas legais, prescritas na constituição e

dispositivos infraconstitucionais.

Já o Estado Democrático, além de está regido pelas normas

jurídicas, traz outros temas de igual relevância e descritos na própria norma

constitucional, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana,

os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, todos

conferindo efetiva participação da sociedade no trato da coisa pública.

Desta forma, pode se afirmar que o Estado Democrático de

Direito é uma instituição regida por normas legais. Sendo que as quais devem

ser respeitadas por todos aqueles que estejam sobre sua abrangência. Sendo

sua principal característica funcional a disposição de garantias individuais e

coletivas para que os cidadãos tenham proteção até contra o próprio Estado.

Com o Estado brasileiro isso acontece com a promulgação da

Constituição Federal de 1988, que previu a instituição do Estado Democrático

de Direito já em seu preâmbulo, quando afirmou que os representantes do

povo, reunidos em assembleia nacional constituinte, instituíram tal Estado,

destinado a tutelar os direitos e garantias fundamentais, bem como a propiciar

uma sociedade fraterna. O constituinte originário foi mais além, tratou de

estabelecer mecanismos que abrissem “perspectivas de realização social pelo

exercício dos instrumentos que oferece à cidadania fundada na dignidade da

pessoa humana” (SILVA, 2001, Apud COSTA, 2008, p. 20).

Prosseguindo, em seu artigo 1º a carta magna declara

expressamente sobre a instituição do Estado Democrático de Direito, bem

como os seus fundamentos, que são a soberania (inciso I), a cidadania (inciso

II), a dignidade da pessoa humana (inciso III), os valores sociais do trabalho e

da livre iniciativa (inciso IV) e, por fim, o pluralismo político (inciso V). Vale

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salientar que no parágrafo único deste mesmo artigo evidencia plenamente a

soberania popular quando afirma que todo o poder emana do povo.

Diante do exposto, se entende que o Estado Democrático de

Direito tem o seu fundamento na soberania popular; na efetivação da vontade

do povo, através de uma democracia representativa, pluralista e livre; na tutela

dos direitos fundamentais do indivíduo; no fomento à justiça social; na

observância dos princípios da legalidade, igualdade e segurança jurídica. E,

por fim, na existência de órgãos, instituições operadoras do direito e

mecanismos que sejam capazes de solucionar conflitos individuais, coletivos

ou até mesmo nos casos em que o Estado estiver em um dos polos da relação

jurídica, com a finalidade de promover a paz social.

O ACESSO À JUSTIÇA

A instituição do Estado Democrático de Direito, no caso do

Brasil, ocorreu após a promulgação da Carta Magna de 1988, a qual já garante

em art. 5º, LXXIV, a assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados

financeiramente. Em seguida, no mesmo artigo, inciso LXXIII, prescreve que

todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração

do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Diante

destes dispositivos constitucionais supracitados, verifica-se que legalmente

existe amparo legal para que realmente ocorra esse acesso de forma igualitária

a todos.

Posterior à Constituição Federal de 1988, outros dispositivos

infraconstitucionais foram instituídos para tornar o acesso à justiça mais

abrangente, como a Lei nº 9.099/1995 e a Lei nº 10.259/2001, que dispõem

sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da

Justiça Estadual e Federal, respectivamente. Com a instituição dos Juizados

Especiais a Justiça Brasileira avança significativamente no que consiste no

acesso ao judiciário pelo cidadão; pois nessa modalidade jurisdicional, “o

processo orientar-se-á pelos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade,

economia processual e celeridade, buscando, sempre que possível, a

conciliação ou a transação” (art. 2º da Lei nº 9.099/95).

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Outro diploma legal, instituído para dar celeridade ao processo

e o efetivo acesso à justiça foi a Lei nº 12.153/2009, que dispõe sobre os

Juizados Especiais da Fazenda Pública. A referida lei veio preencher uma

laguna existente na Lei nº 9.099/1995, em seu art. 3º, § 2º que exclui da

competência dos Juizados Especiais as causas de interesse da Fazenda

Pública. Enquanto que a Lei dos Juizados da Fazenda Pública, incluiu em sua

apreciação esse tipo de causas, com exceção àquelas previstas no art. 2º, §

1º,I, II e III.

Vale ressaltar que os dispositivos legais supracitados vieram

para facilitar o acesso ao Judiciário de maneira individual. Para as demandas

coletivas não houve avanço no sentido formal, que viesse a facilitar a

acessibilidade à justiça. Todavia, merece destaque a atuação efetiva do

Ministério Público e da Defensoria Pública na defesa dos direitos

metaindividuais, como aqueles referentes aos interesses dos consumidores, de

criança e adolescentes, ao meio ambiente e do idoso, por meio da ação civil

pública como instrumento processual eficaz na defesa desses interesses.

Em relação à Defensoria Pública, tem sido um canal importante

para o acesso à justiça daqueles que não tem condições de arcar com

honorários advocatícios. Além do mais, esse órgão existe para cumprir uma

determinação constitucional para defesas dos direitos fundamentais.

No entanto, na pratica, a situação ainda é de desconforto

jurídico, o acesso à justiça não se efetiva em sua plenitude, haja vista que

existem muitos entraves que contribui para não efetivação desse princípio

constitucional de grande importância à sociedade.

Essas dificuldades de acesso à justiça acontecem no âmbito

externo e interno. Quanto aos obstáculos externos, em primeiro aparece a

denominada “opacidade do fenômeno jurídico”, a qual consiste em um

profundo desconhecimento da juridicidade de que se reveste grande parte dos

atos praticados, motivo pelo qual as pessoas realizam, cotidianamente, uma

variedade de atos que têm sentido e efeitos jurídicos, sem, contudo, se

atentarem desse fato, na grande maioria dos casos. Isso se observa

constantemente na sociedade, como por exemplo, nas transações de compra e

venda que as partes, na maioria das vezes, deixam de assinar contrato, nas

vendas de mercadorias de pessoas físicas entre si; quando a outra parte não

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satisfaz sua obrigação o credor não dispõe de meios que possa provar a

existência da dívida em juízo. Outra situação semelhante é quanto ao direito

previdenciário, onde as pessoas tem o direito de aposentadoria ou pensão,

porém algumas não conseguem provar o direito alegado.

Cunha (2009, p. 60) afirma que, “uma das consequências da

opacidade do jurídico é o fato de as pessoas, em geral, não demonstrarem ter

uma postura preventiva no que tange à possibilidade de virem a atender a

requisitos mínimos para comprovarem”.

Em segundo lugar o desconhecimento das leis seguido pela

falta de compreensão, tem causado uma enorme dificuldade na tutela

jurisdicional da população. Isso ocorre pela grande quantidade de leis em vigor,

das quais a população não tomou conhecimento, por não haver ampla

divulgação das leis que são criadas. Pois qualquer dispositivo legal entre em

vigor após sua publicação do diário oficial do estado ou da União, que não é

acessado por todos.

Além disso, os termos jurídicos são de difícil compreensão,

pois as leis são frequentemente elaboradas de forma exageradamente

tecnicista, com uma linguagem muitas vezes esotérica. Embora o direito

legislado seja escrito na linguagem vernácula, muitas expressões para ser

compreendidas precisam de auxílio hermenêutico de especialistas.

A outra questão de ordem externa é “a dificuldades de ordem

econômica”. Pois é certo afirmar que a situação econômica da maioria da

sociedade se constitui em um fator impeditivo do acesso das pessoas à

Justiça, dadas as despesas necessárias ao litígio. Apesar de que a assistência

judiciária para os necessitados representou um importante avanço na

viabilização do acesso à Justiça para uma parcela extremamente significativa

das pessoas. Há, contudo, ainda muito a fazer nessa direção, haja vista que o

órgão que cuida desta questão é a Defensoria Pública, a qual apresenta um

número bastante reduzido de Defensores Públicos, muito longe do necessário

e, mesmo, absolutamente irrisório — está longe de ser satisfatória (CUNHA.

200 p. 73).

Os obstáculos internos ao acesso à Justiça no âmbito do Poder

Judiciário destacam-se os seguintes: o desajuste entre a máquina judiciária, a

dinâmica das relações sociais contemporâneas e as demandas de massa; o

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distanciamento entre a formação dos juízes e o que a prática profissional deles

exige; a desigualdade efetiva das partes; e a morosidade da Justiça.

Nas últimas décadas as inovações tecnológicas se avançaram

significativamente, reduzindo bastante o tempo de concretização das relações

sociais. Muitas das informações que eram apenas relatadas por meio da

escrita, chegavam aos destinatários de modo temporalmente defasado. Hoje os

acontecimentos são transmitidos em tempo real, seja por meio da televisão,

seja pela internet. Diante do advento da informática, contratos são firmados,

independentemente da distância. A respeito dos avanços tecnológicos e das

novas formas de concretização das relações sociais e jurídicas, o Poder

Judiciário brasileiro ainda faz uso muito baixo da informatização no

processamento dos feitos que lhe são submetidos.

Sendo que é verdade que vários tribunais já trabalham com o

processo eletrônico, o uso de teleconferência para ouvir partes, sem o

deslocamento do indivíduo até à comarca do processo. Todavia, o uso dessas

ferramentas ainda é bastante restrito, uma vez que os tribunais não estão

acompanhando a plenitude dos avanços tecnológicos, motivo pelo qual tem

deixado a desejar no processamento das demandas que lhes são impostas.

No tocante ao distanciamento entre a formação e o que exige a

prática profissional dos magistrados, existem algumas divergências funcionais.

Pois no Brasil opta-se por um Judiciário onde a máquina judicial é administrada

pelos próprios juízes, ao invés de por técnicos especializados, inclusive, até o

mais alto escalão da administração do Poder Judiciário é gerido por

profissionais da área jurídicas, os desembargadores. A falta de conhecimentos

técnicos na área de gestão influencia negativamente na prestação jurisdicional,

enquanto os juízes deveriam apenas se preocupar com questões judiciais.

A desigualdade efetiva das partes também interfere na

obtenção do direito pleiteado. Considerando que sempre uma das partes se

sobressai melhor em relação à outra, em geral, por possui mais conhecimento

da lei, assistência jurídica eficaz e poder de persuasão. Apesar de que,

conforme o princípio da isonomia, todos devem ter as mesmas chances de

atingir o conteúdo da norma, a finalidade a que se presta. No entanto, devido à

desigualdade social neste País, tal princípio perdurará por vários séculos, sem

sua efetivação plena.

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A morosidade do sistema judiciário, essa última, considerada

de maior relevância, porque o Judiciário não possui a devida estrutura

organizacional para responder aos anseios da sociedade de forma satisfatória

em tem hábil. Sendo que os tribunais detêm poucos juízes e servidores para

lidar com uma elevada demanda processual.

A Constituição Federal prescreve que: “a todos, no âmbito

judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os

meios que garantam a celeridade de sua tramitação” (art. 5º, LXXVIII, da

CRFB/1988). Nesse sentido, muitos serventuários da justiça vêm se

esforçando para o cumprimento do citado dispositivo. Contudo, é de

conhecimento público que o mesmo não vem sendo atendido.

Sem afastar a responsabilidade do Poder Judiciário a esta

questão, uma boa parte dos juízes se constitui o maior mal da justiça, por não

atentar para atender as demandas sociais em tempo hábil. Essa é uma das

razões da descrença de muitos jurisdicionados, que os levam muitas vezes não

buscarem a prestação jurisdicional. Vale ressaltar que a chamada morosidade

da Justiça não decorre somente de problemas de competência do Judiciário.

Ela é fruto, também, da atuação do Poder Legislativo e do Poder Executivo.

CATEGORIAS DE INTERESSES

Para se compreender as modalidades de interesses é

necessário que se saiba a definição do termo. Segundo o Dicionário Aurélio da

Língua Portuguesa, a palavra “interesse” significa: “lucro material ou

pecuniário; ganho; parte ou participação que alguém tem nalguma coisa;

vantagem; proveito; beneficio; cobiça, avidez; zelo, simpatia ou curiosidade por

alguém ou algo; empenho”.

Se o referido termo for analisado em conformidade com a

linguagem jurídica, é possível que os significados acima citados não se

enquadrem adequadamente ao seu verdadeiro sentido. Pois nessa esfera

emprega-se a expressão “interesse jurídico”, que segundo Leyser (2007, p. 12),

“é aquele que possui valor material ou processual, imputado pelas normas do

direito positivo, pertinente aos indivíduos isoladamente ou a coletividade”.

Assim, os interesses jurídicos se dividem quanto à natureza em

duas classes: a primeira são os “interesses materiais”, que são os interesses

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públicos propriamente ditos, são as conveniências em que a norma jurídica

pretende defender, como o direito a vida, e a propriedade. A segunda classe

são os “interesses processuais”, que corresponde à necessidade de invocar o

poder judiciário para tutelar um interesse material.

Outra classificação é quanto à titularidade, que se dividem em

três tipos: interesses públicos, que segunda a doutrina se subdividem em

interesse público primário, aquele pertencente a toda coletividade e interesse

público secundário, que corresponde ao próprio interesse do Estado como

pessoa jurídica; interesses privados, que são os interesses individuais de cada

pessoa; e interesses metaindividuais, que são os interesses que extrapolam a

esfera individual, no entanto, não chegam ser público, pois alcança somente

uma determinada categoria de pessoas.

Como o objetivo deste trabalho é explanar sobre a ação civil

pública, os interesses públicos e privados não serão analisados, e sim os

interesses metaindividuais, os quais o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº

8.078/90), os classifica em três classes e conceitua cada uma delas:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.

Analisando o Código de Defesa do Consumidor em seu art. 81,

verifica-se que os interesses metaindividuais estão subdivididos em três

categorias. A primeira, prescrita no inciso I, consiste nos direitos ou interesses

difusos, que são “de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas

indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”, ou seja, são aqueles em

que os titulares são previamente indeterminados, os quais se encontram

ligados por circunstâncias de fato. Embora pertencente a uma categoria

abrangente de pessoas, não se pode afirmar com precisão a quem pertence,

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nem a medida quantitativa a ser compartilhada entre eles, haja vista que esses

interesses são indivisíveis. Um exemplo disso quando se trata de questões

ligadas ao meio ambiente.

Como direitos ou interesses coletivos, são assim “entendidos,

os de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de

pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica

base” (art. 81, II, do CDC). Ao contrário dos difusos, os interesses coletivos

compreendem somente uma categoria determinada de pessoas, um grupo ou

classe de indivíduos ligados pela mesma relação jurídica base. Como se dar

num sindicato de classe e com os moradores de um bairro, que requerem

pavimentação das ruas. A semelhança com os interesses difusos ocorre

porque ambos têm natureza indivisível, não podendo ser compartilhado entre

seus titulares.

Já os direitos ou interesses individuais homogêneos são “assim

entendidos os decorrentes de origem comum” (art. 81, III, do CDC). Nessa

categoria estão os direitos cujos titulares são identificáveis e o seu objeto

divisível e cindível. Diferencia-se dos anteriores em virtude da divisibilidade do

direito tutelado pelos vários sujeitos. A caracterização de um direito individual

como homogêneo é a natureza comum e similar entre os interesses de cada

um dos vários titulares (LEYSER, 2007, 23).

Esta foi uma grande novidade do Código de Defesa do

Consumidor, permitir que esses direitos individuais pudessem ser defendidos

coletivamente. Não se trata de pluralidade subjetiva de demandas, mas de uma

única demanda coletiva, com objetivo de tutelar os direitos individuais

homogêneos, ainda que de conteúdo genérico a eventual condenação daquele

que tenha infringido tal modalidade de interesses transindividuais (art. 95, da

Lei nº 8.078/1990).

A título de exemplificação, se numa série de bens produzidos

por uma indústria, se toda série de produto apresentou o mesmo defeito,

embora vendido para consumidores finais diferentes, o interesse é homogêneo.

Pois embora o interesse abranja um grupo de pessoas, é possível cada

individual ser indenizado individualmente.

Para identificar corretamente a natureza de interesses

transindividuais ou de grupos, devem-se responder as seguintes questões: a) o

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dano causou lesões divisíveis, variáveis e quantificáveis individualmente? Se

sim, trata-se de interesses individuais homogêneos; b) o grupo lesado é

indeterminável e o proveito reparatório, em decorrência das lesões, é

indivisível? Se a resposta for afirmativa, está-se diante de interesses difusos; c)

o proveito pretendido em decorrência das lesões é indivisível, porém o grupo é

determinável, e o que une o grupo é uma relação básica comum, que deve ser

resolvida de maneira uniforme para todo o grupo? Caso afirmativo, encontra-se

diante de interesse coletivos (MAZZILLI, apud LEYSER, 2007, p. 26).

A AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO

No direito brasileiro existem três instrumentos processuais

destinados à defesa de interesses coletivos, os quais são: a ação popular, o

mandado de segurança coletivo e a ação civil pública. Essa última, objeto do

presente trabalho, tem por objetivo a tutela de interesses difusos, coletivos e

individuais homogêneos. Todavia, vem sendo manejada insistentemente,

principalmente pelo Ministério Público, visando a proteção de direitos

individuais indisponíveis, para garantir o acesso a medicamentos de alto custo

para aqueles portadores de doenças crônicas, pelo fato que o Estado não tem

disponibilizado efetivamente esses medicamentos.

Nessa esfera, esse tipo de ação passa a defender interesses

atípicos, uma vez que fogem aos interesses mencionados no art. 81 do CDC.

Nesse campo há a tutela de interesses individuais não homogêneos, mas

indisponível, ou seja, aquele em que o indivíduo não tem condições jurídicas de

pleitear quando lhe são negados pela via administrativa.

Entretanto, ação civil pública, por analogia ao objeto a ser

tutelado em conformidade com a Lei nº 7.347/85, não foge da sua competência

ao dispor a defesas de interesses individuais indisponíveis. Haja vista que não

existe taxatividade do objeto a ser tutelado.

Quanto ao conceito, Rocha (2001, p. 22) define a ação civil

pública como “a ação de responsabilidade por danos ou ameaças causados a

interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos”. O referido autor ao

mencionar esse conceito afirma que os bens elencados no art. 1º da Lei nº

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7.347/85 são exemplificativos, permitindo assegurar o alcance constitucional

dos referidos bens.

Para se entender melhor a relevância dos processos coletivos,

é necessário que conheça alguns princípios que norteiam esse tipo processual.

Segundo Ada Pellegrini Grinover existe princípios e institutos fundamentais do

direito processual coletivo, diferentes daqueles que regem o direito processual

individual. A autora destaca sete princípios que deve ser analisados no âmbito

do processo coletivo, embora alguns também sejam de alta relevância aos

processos individuais.

O primeiro princípio a ser examinado é o princípio do acesso à

justiça, que “não indica apenas o direito de aceder aos tribunais, mas também

o de alcançar, por meio de um processo cercado das garantias do devido

processo legal, a tutela efetiva dos direitos violados ou ameaçados”

GRINOVER, 2006, P. 303).

Outro importante princípio é o da universalização da jurisdição,

o qual está ligado ao primeiro princípio, e tem alcance mais restrito no processo

individual. Mas assume nova dimensão no processo coletivo, fazendo com que

as classes submetam ao judiciário novas causas, as quais não são possíveis

através do processo individual. O terceiro princípio se refere ao da participação,

o qual está presente em qualquer processo; no individual pelo contraditório e

ampla defesa, no coletivo pela participação popular no processo e pelo

processo.

Em seguida, tem-se o princípio da ação. Esse princípio indica a

iniciativa de provocar a função jurisdicional para apreciar a demanda. Também

o princípio do impulso oficial, que após o impulso da parte ao ajuizar a lide,

segue com impulso do juiz. Esse impulsionamento deve ser mais rigoroso

quando se trata de demandas coletivas.

Quando se ajuíza uma ação coletiva, entrelaçado a isso, se

pratica o princípio da economia processual. E como último principio

apresentado pela já mencionada autora, o princípio da instrumentalidade das

formas, que demanda os procedimentos em que o processo deve seguir, sem,

no entanto, sufocar os escopos jurídicos, sociais e políticos. Devem assumir o

formato adequado para assegurar as garantias das partes e o destino final do

processo, ou seja, a pacificação com a justiça.

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Como institutos fundamentais do processo coletivo, Ada

Pellegrini Grinover relaciona os seguintes: legitimação; representação

adequada; coisa julgada; pedido e causa de pedir; conexão, continência e

litispendência; preclusão; competência; inversão do ônus da prova; liquidação

da sentença e indenização pelos danos provocados. Os quais fazem parte dos

processos individuais, todavia nas ações coletivas esses institutos ganham

afeições própria, diferentes do direito processual individual. Da mesma forma

os princípios processuais também apresentam uma diferença substancial no

campo do processo coletivo.

A fundamentação jurídica das ações civis públicas esta

assentada na Constituição Federal e em norma infraconstitucionais, como a Lei

da Ação Pública, Código de Defesa do Consumidor, Código de Processo Civil e

outros dispositivos legais. Isso possibilita o ajuizamento dessas ações

envolvendo as mais diversas matérias, sejam elas de natureza trabalhista,

consumerista, meio ambiente, e demais assuntos ligados aos interesses civis.

Assim sendo, a ação civil pública é dos instrumentos de

proteção mais eficaz quando se trata de interesses metaindividuais. Pois

nesses interesses estão incluídos os interesses ao “meio ambiente; ao

consumidor; a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e

paisagístico; a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; por infração da

ordem econômica; e à ordem urbanística” (art. 1º. I, II, III, IV, V, VI da Lei nº

7.347/85).

A obrigação imposta Lei nº 7.347/85, coage de muitas formas o

causador do dano, pois além de impor a obrigação de fazer e não fazer, incluir

condenação e indenização em dinheiro pelo dano causado. Que em

conformidade com o art. 13, “se reverterá a um fundo gerido por um Conselho

que participarão o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo

seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados”.

Se o dano for conceptível de difícil reparação ou a demora da

sentença do juiz causar dano irreparável ao objeto tutelado, poderá a parte

autora da ação requerer a antecipação de tutela e/ou a medida liminar. Os

bens e interesses que são o objeto da ação civil pública e os legitimados legais

serão retratados detalhadamente dons próximos tópicos.

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LEGITIMAÇÃO PARA ATUAR

Quanto se trata de processos judiciais, em regra, tem-se dois

polos, que juridicamente recebem a denominação de polo ativo, que é a parte

que propõe a lide em juízo. Por outro lado, aparece a figura do polo passivo,

que é aquela parte a qual a ação é proposta a seu desfavor.

Tratando-se da legitimidade ativa, a lei 7.347/85 em seu art. 5º,

relaciona o rol dos legitimados ativos para propor a ação civil pública, os quais

são: Ministério Público (I); Defensoria Pública (II); União, Estados, Municípios

(III); autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista

(IV); e associações civis (V). No que se refere a estas ultimas, deve estarem

constituídas há pelo menos um ano e que “inclua, entre suas finalidades

institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem

econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,

turístico e paisagístico” (V, “b”).

Diante dessa relação de legitimados para agir na ação civil

pública, o Ministério Público é considerado um legitimado por excelência, pois

possui vantagens e importância na participação superior aos demais, como

afirma Juliana Fioretto (on line), da seguinte forma:

A vantagem de o Ministério Público promover a ação civil pública se dá pelo fato de que este possui uma independência institucional e, além disso, certas atribuições funcionais que o isentam de custas e honorários em casos em que a demanda é improcedente. A importância da participação do Parquet neste tipo de ação fica evidente com base na leitura do texto legal. O art. 6º, da lei 7.347/85 averba que: “Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção”. Ainda em relação a esta relevante presença do Ministério Público, o art. 7º da mesma lei dispõe: “Se, no exercício de suas funções, os juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para as providências cabíveis”. Por fim, ainda podemos observar a concessão, dada pela lei 7.347/85, ao Ministério Público da faculdade de instaurar o inquérito civil. Assim, o § 1º, do art. 8º estabelece que: “O Ministério Público poderá instaurar, sob a sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias (...)”

Considerando que a ação civil pública pode ter como objeto a

tutela de direitos e interesses transindividuais, a legitimação concedida ao

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Ministério Público deve ser considerada de tal modo em que não haja

restrições, agindo o órgão, portanto, de maneira ampla. Tal liberdade visa à

tutela jurisdicional compatível com a natureza e magnitude da lesão ou ameaça

aos bens e valores tutelados.

Além disso, esse órgão dispõe de um importante instrumento

investigatório, que é o inquérito civil, o qual, assim como o inquérito policial é

essencial para proceder investigações criminais por parte da Polícia Civil, o

inquérito civil é para o Parquet como peça fundamental na ação civil pública.

De posse desse procedimento é possível se analisar se propositura da ação é

cabível ou não ao caso concreto.

Em seguida, tem-se a Defensoria Pública, que vem destacando

significativamente na defesa dos interesses metaindividuais, apesar de que

esta não foi incluída originariamente pela Lei nº 7.347/85, somente em 2007,

através da 11.448, de 15 de janeiro de 2007, que altera o art. 5º da Lei da Ação

Civil Pública para incluir no rol de legitimados a Defensoria Pública.

Destarte, ao art. 134 da CF/88 se acrescenta, através de

interpretação, um novo conceito de necessitados, indo além das necessidades

econômicas. Pois neste contexto pode-se definir como necessitados aqueles

que têm carência jurídica e de informações.

Os entes federados: União, Estado, Município, Distrito Federal

e seus órgãos são partes legitimas para propor a ação civil pública, inclusive,

em defesa dos interesses coletivos do consumidor, o que já consta na

Constituição de 1988. Contudo, o mais comumente encontrado nos tribunais

são os entes públicos ajuizarem ação civil pública como tutela repressiva, para

tutelar improbidade administrativa e desvio de recursos públicos.

No tocante as associações civis, as quais têm tomado pouco

uso da legitimidade prescrita no art. 5º, V; haja vista que, na maioria dos casos,

na proteção as finalidades constitucionais, tais como meio ambiente, ao

consumidor, a ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio

artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, essas instituições passam a

responsabilidade ao Ministério Pública. Isso faz com haja atraso na propositura

do processo, uma vez que as referidas associações podem atuar em seu

próprio nome.

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A respeito do rol de legitimados para propor a ação civil

pública, em pesquisa realizada na Vara Única Cível da Comarca de Capixaba,

uma unidade jurisdicional com apenas trezentos e oitenta processos em

trâmite, foi constatada a existência de dez processos de ação civil pública, que

foram ajuizados de 2007 a 2012. Das quais seis de autoria do Ministério

Público, três da Defensoria Pública e uma conjunta pelos dois órgãos. Os

objetos de interesse pleiteados encontram-se fatos relacionados com a

iluminação pública, fornecimento de energia elétrica, transporte escolar,

improbidade administrativa e anulação de atos de pleitos eletivos e concurso

público.

Outro lavamento de dados sobre as ações civis públicas foi

realizado na 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Rio Branco-AC,

através do Sistema de Automação do Judiciário – SAJ; onde se verificou a

existência de 79 (setenta e nove) processos de ação civil pública. Dentre as

quais 54 (cinquenta e quatros) são de autoria do Ministério Público. Isso afirma

a concepção doutrinária de que “a maior parte desse tipo de ação é proposta

pelo Ministério Público - cerca de noventa e cinco por cento (95%)”.

Quanto à legitimidade passiva, pode fazer parte desse polo

todos aqueles que causarem dano a um grupo de pessoas, lesando interesses

difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Assim poderão ser sujeitos

passivos pessoas físicas ou jurídicas, entes de direito público ou privado, que

tenha causado algum dano aos interesses transindividuais, que em razão disso

deva ser responsabilizados.

OBJETO DA ÇÃO CIVIL PÚBLICA

A lei da ação civil pública em seu art. 1º prescreve que a

referida lei rege as ações de responsabilidades por danos morais e

patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio

público, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e turístico, por

infração da ordem econômica e da economia popular, ou à ordem urbanística,

podendo ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de

obrigação de fazer ou não fazer.

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Em se tratando do meio ambiente, a própria Constituição da

República já enfatiza no art. 225, a proteção e preservação do meio ambiente

como sendo um direito de todos:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O dispositivo constitucional supracitado, afirma que qualquer

lesão ao meio ambiente ocasionada por pessoa de direito público ou privado,

que venha causar danos sociais é objeto de ação civil pública ou ação popular.

Em seu parágrafo primeiro, reza que incumbe ao Poder Público a efetividade

desse direito, como: a preservação e restauração dos processos ecológicos

essenciais (I); preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético

(II); definir áreas de reservas ambientais em todas as unidades da Federação

(III); exigir estudo de impacto ambiental para as obras de grande potencial de

degradação ao meio ambiente (IV); “controlar a produção, a comercialização e

o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a

vida, a qualidade de vida e o meio ambiente” (V); promover a educação

ambiental para conscientizar sobre a preservação ambiental (VI); e proteger a

fauna e a flora (VII).

A lei nº 7.347/85 menciona também a proteção ao consumidor.

Que de acordo com o Código de Defesa do Consumidor, são assim

denominados: “toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou

serviço como destinatário final”. Neste contexto é considerado consumidor a

coletividade de pessoas, ainda que indeterminada, com intervenção em relação

de consumo. Concomitante com essa lei, o CDC preleciona no art. 81 que a

defesa dos interesses do consumidor poderá ser exercida individual ou

coletivamente. Sendo a defesa coletiva exercida quando se tratar de direitos ou

interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Em seguida, o art. 82

legitima, concorrentemente, os entes que defenderão esses interesses em

juízo.

A proteção de bens e direitos de valor artístico, estético,

histórico, turístico e paisagístico, a Lei nº 7.347/85, em seu art. 1º, III, menciona

a defesa em Juízo desses direitos; mas não os define claramente, e deixa de

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exigir prévio tombamento deles. Vale ressaltar que esses bens integram ao

patrimônio cultural e o conceito se encontra no art. 216 da Constituição da

República, da seguinte forma:

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

Assim, qualquer meio de manifestação cultural ou artística se

constitui em bens culturais de uma determinada comunidade. Apesar de que

conforme a Carta Magna, esses bens precisam ser tombados; todavia há

entendimento doutrinário que expõe que o tombamento é dispensável quando

se trata patrimônio cultural. Um exemplo prático podem-se citar as tradicionais

festas juninas que acontece com frequência em alguns municípios brasileiros

sem que haja registros das quais. Mesmo assim, será objeto de ação civil

pública se alguém tentar impedir a realização desses eventos, desde que eles

ocorram de forma pacífica e que não esteja ferindo nenhum outro bem,

também considerado cultural.

Além disso, a Lei da Ação Civil Pública abre um legue bastante

extenso quanto ao objeto a ser tutelado jurisdicionalmente, incluindo ainda

“qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. Isso implica afirmar que não existe

limitação para a defesa dos interesses transindividuais.

Destarte, além das hipóteses elencadas no art. 1º da Lei nº

7.347//85 e em legislações esparsas, quaisquer outros interesses difusos,

coletivos ou individuais homogêneos podem ser defendidos em juízo através

de ação coletiva, por qualquer um dos co-legitimados ativos mencionados no

art. 5º da supramencionada lei.

Por meio desses interesses, posteriormente, foram

recepcionados os interesses de defesa das pessoas portadoras de

deficiências, regidos pela Lei nº 7.853/89; da defesa dos investidores do

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mercado de valores imobiliários, normalizada pela Lei nº 7.913/89; a defesa da

criança e do adolescente, prescrita pela Lei nº 8.069/90; defesa do consumidor,

Lei 8.078/90; improbidade administrativa, Lei nº 8.429/92; e defesa do idoso,

prevista pela Lei nº 8.842/94.

Portanto, em conformidade com o art. 1º. § 1º, da Lei nº

7.347/85, não é cabível ação civil pública quanto o objeto tutelado se trata de

tributos, contribuições previdenciárias, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

e outros fundo de natureza institucional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do que foi apresentado sobre a ação civil pública,

observa-se que ela é um instrumento de alta relevância no ordenamento

jurídico brasileiro. Por tutelar diversos ramos de interesses, desde que se

classifique como metaindividuais, ou seja, aqueles que não são individuais e

nem pertencente a toda a coletividade.

Ao tratar de interesses de grupos de indivíduos, esse

instrumento processual, abrange de maneira bastante eficiente o princípio da

economia processual, haja vista se uma determinada situação cem pessoas

envolvidas pela mesma relação jurídica tiverem que procurarem o Judiciário

para propositura de processo judicial, serão cem novos processos acrescidos

aos já existentes. Considerando as limitações do Poder Judiciário Brasileiro a

resposta pode não acontecer em tempo hábil. Por outro lado, se houver a união

dessas mesmas pessoas, através de uma associação que os represente ou

através do Ministério Público, será apenas mais um processo que irá tramitar

no judiciário. Assim, o juiz procurará analisar os fatos com mais atenção,

porque se refere não somente ao pedido de indivíduo isolado, mas de uma lide

com ênfase social. Isso fará com a resposta jurisdicional tenha a possibilidade

de acontecer em tempo oportuno e com maior eficiência.

Contudo, não se pode negar que o direito processual coletivo

ainda não é de conhecimento amplo dos membros da sociedade. Pois o direito

brasileiro é voltado para as demandas individuais. Não existe ainda um código

de processo coletivo. Os instrumentos processuais dessa natureza estão

normatizados em legislação esparsa. A Constituição Brasileira usa muitas

normas programáticas para determinados assuntos, como por exemplo, o que

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consta no art. 1º em relação a “construção de uma sociedade livre e igualitária”.

Não determina como isso acontecerá e quando.

Na conjuntura jurídica brasileira, existe realmente um Estado

Democrático de Direito. Pois a Carta Magna está repleta de direitos e garantias

fundamentais, individuais e coletivos. Porém muitos não usufruem desses bens

constitucionais. Muitas vezes por desconhecimento, e outras por lhes serem

negados.

Isso se torna notório quando se analisa minuciosamente o

princípio do “acesso à justiça”, tão comentado nos últimos anos. Mas será que

todo cidadão brasileiro tem acesso à justiça como prescreve a Constituição de

1988? Se essa pergunta for feita a uma determina quantidade de pessoas, a

resposta será negativa, pelos mais diversos motivos já comentados no tópico

que trata desse assunto.

Desta forma, para que haja maior acessibilidade jurisdicional, é

necessário que se apliquem os instrumentos processuais coletivos, inclusive, a

ação civil pública. Ainda se necessita a criação de um código de processo civil

coletivo. Com a aplicação dos meios processuais coletivos e com a elaboração

de um código que formaliza de forma mais ampla os processos coletivos,

haverá um desafogamento significativo das Varas Jurisdicionais. E, com a

ampliação e estruturação da Defensoria Pública, o acesso à justiça se tornará

mais efetivo equitativamente à sociedade.

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REFERÊNCIAS

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