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FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL Viviane Feitosa Simon PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTAL O Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade Porto Alegre 2011

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FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE

DO SUL

Viviane Feitosa Simon

PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTAL

O Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade

Porto Alegre

2011

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VIVIANE FEITOSA SIMON

PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTAL

O Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade

Monografia submetida à Fundação Escola

Superior do Ministério Público do Rio

Grande do Sul para a obtenção de título

de Especialista em Direito Urbano

Ambiental.

Orientador: Professor Luciano de Faria

Brasil

Porto Alegre

2011

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Resumo

O direito à cidade e ao meio ambiente saudável e equilibrado, após a promulgação

da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, foram agregados ao

planejamento urbano de forma irreversível. Esta monografia, tendo como objeto a

cidade de Porto Alegre, revisa a maneira como os antigos planos de organização

territorial e de obras incorporam os princípios da manutenção e da preservação do

meio ambiente para as gerações futuras tendo como base o licenciamento

ambiental, instrumento de gestão, ocupação e controle do uso do solo e que

estabelece condições e restrições para uso e ocupação deste. As investigações

realizadas demonstram que ainda existe um caminho a trilhar, passando pela

necessidade de uma maior compatibilização entre os órgãos gestores deste

processo e da definição dos objetivos ao qual o instrumento de fato se destina,

considerando que alguns dos valores a proteger como meio ambiente,

sustentabilidade e livre iniciativa entram em conflito aparente à medida que a

construção da cidade demanda uma intervenção efetiva no ambiente.

“Palavras-chave:” legislação urbano-ambiental, planejamento urbano, licenciamento

ambiental, planos diretores Porto Alegre

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Abstract

After the Federal Constitution of 1988 and the Statute of the City Law, the right

to a city and to a healthy and balanced environment, were added to the urban

planning irreversibly. This paper have used the city of Porto Alegre as a sample and

had the intention to research how the old land organization plans and building plans

absorbed the principles of maintenance and environment preservation to the future

generations using the environmental licensing, an instrument that regulates

occupation and land use and that establishes conditions and restrictions for their use

and occupation. The investigations accomplished that there is still a way to pass by.

It passes by the increase of compatibility between the administrative responsibles of

the process and by the definition of the objectives to which the instrument was

created for, considering some values to protect as the environment, sustainability

and free enterprise when this values are conflictant to the construction of the city,

that demands an effective intervention in the environment.

“Keywords:” urban-environmental law, urban planning, environmental licensing, Porto

Alegre urban development plans

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Sumário

1. Introdução ............................................................................................................... 7

2 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos .............. 14

2.1 O Urbanismo .................................................................................................... 14

2.2 O Direito Urbanístico........................................................................................ 15

2.3 O Direito ambiental .......................................................................................... 19

2.3.1 Princípios constitucionais de proteção do ambiente:................................. 22

2.3.2 Atuação do Direito ambiental e seus princípios ........................................ 23

2.4 O princípio da função social da propriedade e o direito a cidade .................... 25

2.5 O Direito a Cidade Sustentável ........................................................................ 27

3 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável ............... 29

3.1 O que é Planejamento Urbano? ...................................................................... 29

3.2 Planejamento Urbano e Gestão Urbana são conceitos equivalentes? ............ 36

3.3 Como o Planejamento e a Gestão Urbana conduzem a um Desenvolvimento

Sustentável? .......................................................................................................... 37

4. Planejamento Urbano e Ambiental em Porto Alegre – Os PDDUA’s .................... 42

5. Planejamento Urbano e Licenciamento Ambiental ................................................ 53

5.1 O Plano Diretor como instrumento da Política Urbana .................................... 53

5.2 O Estatuto da Cidade....................................................................................... 53

5.3 O Licenciamento Ambiental, o Zoneamento Ambiental e o Planejamento

Urbano ................................................................................................................... 58

6. Licenciamento Ambiental na prática ...................................................................... 63

6.1 O instrumento Licenciamento Ambiental ......................................................... 63

6.2 O Licenciamento Ambiental em Porto Alegre .................................................. 66

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7. O Licenciamento Urbanístico Ambiental na cidade de Porto Alegre para

empreendimentos residenciais .................................................................................. 75

7.1 Licenças Ambientais Municipais ...................................................................... 75

7.2 O processo de licenciamento urbanístico ambiental: ....................................... 77

7.2.1 Processo administrativo de aprovação e licenciamento ambiental de

projetos de edificação: ....................................................................................... 78

Tabela 1 – Elementos necessários a aprovação de projeto arquitetônico e

licenciamento da construção na 1ª e 2a fases conforme art. 40 Dec. Mun.

12.715, de 23 de março de 2000 e alterações. .................................................. 80

Conclusão ................................................................................................................. 90

Bibliografia................................................................................................................. 97

Anexos .................................................................................................................... 101

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1. Introdução

Inexoravelmente o mundo está cada vez mais urbano. Em 2030 todas as regiões em desenvolvimento, incluindo Ásia e África, terão mais pessoas morando em áreas urbanas do que no campo. Nos próximos 20 anos, o Homo sapiens, “o humano sábio”, se tornará em Homo sapiens urbanus em praticamente todas as regiões do planeta. (Relatório Estado das Cidades do Mundo 2010/2011 - ONU, IPEA, 2010)

Em meados do século 20, três em cada 10 pessoas do planeta moravam em

áreas urbanas. Naquela época e ao longo das três décadas seguintes, a expansão

demográfica teve o crescimento mais rápido nas cidades do mundo todo.

Posteriormente, teve lugar um processo lento, mas constante, de desaceleração.

Na atualidade, metade da população mundial vive em áreas urbanas e até a

metade deste século todas as regiões serão predominantemente urbanas. Segundo

as previsões atuais, praticamente todo o crescimento populacional do mundo

durante os próximos 30 anos estará concentrado nas áreas urbanas.

Esta constatação, que já não é uma novidade para aqueles que trabalham na

área urbanística, demanda de maneira urgente um novo olhar sobre o objeto cidade.

É preciso que entendamos como a cidade se estrutura, como seu território se

constrói e quais as estratégias realmente eficientes para conduzir estes processos.

O primeiro passo já foi dado, que é a percepção da necessidade de

trabalharmos por um prisma multidisciplinar, pois a cidade, antes vista como um

território físico, hoje apresenta um sem número de planos de análise, alguns

intangíveis e pertencentes aqueles que ainda não nasceram.

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Este novo olhar sobre a urbe, ao mesmo tempo em que suscita múltiplas

análises, conduz a um ponto de convergência que é a qualidade de vida dos que

nela habitam.

Alguns podem dizer que a qualidade de vida sempre foi o foco dos que

trabalham com a cidade nas suas mais diversas matérias, é verdade. O inicio dizia

respeito à melhora das condições sanitárias, depois na qualidade do trânsito, depois

na organização das funções. A qualidade de vida sempre foi premissa. O que mudou

então?

Mudou o conceito de qualidade e com ele o conceito de cidade.

A partir dos anos 20 a organização do espaço urbano passa a ser tema de

preocupação daqueles que gerenciam os aglomerados urbanos, pois o incremento

dos mesmos começa a dar sinais de evolução rápida e constante. Estavam certos.

Surgem então os Planos Diretores de Obras e os primeiros ensaios do que se

tornará o Planejamento Urbano.

No Brasil não foi diferente. Os primeiros trabalhos a surgirem foram os planos

de embelezamento, dentre os quais um dos mais significativos foi o Plano de Pereira

Passos no RJ, seguidos pelos planos de conjunto, dos quais podemos citar o Plano

Agache e o Plano de Vias de São Paulo, os planos de desenvolvimento integrado,

aonde estão a maioria dos trabalhos desenvolvidos no País e hoje trabalhos que

podemos chamar de planos de desenvolvimento urbanísticos ambientais.

Os técnicos de cada época, a seu modo, tratavam os temas mais pertinentes,

para não dizer urgentes, a condução do crescimento das cidades. Verifica-se que a

história recente dos programas de planejamento urbano oriundos de uma orientação

tecnocrática anterior à década de 70 instituiu políticas de natureza burocrática e, por

muitas vezes, descontextualizadas da realidade.

Até a promulgação da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade em

2001, o caráter civilista apoiado por:

[...] uma ordem jurídica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de propriedade imobiliária que, ignorando o princípio da função social da propriedade que consta de todas as Constituições Federais desde 1934, seguiu afirmando o paradigma anacrônico do Código Civil de 1916, reforçando assim a tradição histórica de reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificação”. (FERNANDES, 2010, p 56)

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Este histórico fundamentado no papel individual da propriedade gerou planos

diretores orientados para o tratamento exclusivo do espaço físico configurando-se,

em sua grande maioria, em planos de ordenamento territorial e não em documentos

de planejamento urbano, como já foi mencionado.

Com o advento da Constituição e principalmente do Estatuto da Cidade,

foram incorporados à temática das questões urbanas alguns conceitos que forçaram

um novo olhar sobre um objeto definido dentro dos limites físicos do território,

demonstrando agora sua complexidade e exigindo dos gestores uma análise

multidisciplinar sobre a cidade e sua dinâmica de construção. Deve-se agora

considerar as interações sociais, políticas, culturais, econômicas e ambientais que,

ao se mesclarem, produzem uma identidade e, por conseguinte, um novo território.

Alguns conceitos já existentes, em relação ao princípio da função social da

propriedade, foram recepcionados e potencializados quando se trabalha a função

social da cidade, trazendo para o centro da discussão que a cidade é construída a

partir das propriedades, sejam elas privadas ou públicas. (FERNANDES, 2010)

Outros foram anexados a partir da percepção da complexidade que compõem

a cidade e das modificações que sua consolidação impõe ao meio natural, como é o

caso da proteção e preservação do meio ambiente e do desenvolvimento

sustentável.

Agora o planejamento urbano deve dar conta de atender os preceitos legais

estabelecidos, interpretá-los na sua melhor forma, aglutinar os diversos atores

sociais envolvidos na construção da cidade, elaborar um plano geral de

desenvolvimento que contemple o ordenamento territorial e aplicá-lo na forma de

uma gestão democrática e participativa. (LACERDA, 2005)

Para que toda esta responsabilidade depositada sobre o planejamento urbano

venha a resultar em um processo coerente de construção das cidades, é

fundamental que os conceitos de planejamento e gestão sejam claros, pois, caso

contrário, as medidas adotadas serão pontuais e estanques, não atingindo seu

objetivo.

O Estatuto da Cidade reforça a importância do Plano Diretor como um

importante instrumento de planejamento, que visa orientar as ações dos agentes

públicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, quando este for

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capaz de interagir com os diversos envolvidos na construção da cidade. O seu maior

desafio é a combinação e a conciliação entre as questões urbanas propriamente

ditas e as questões ambientais, agora incorporadas através do principio do

desenvolvimento sustentável.

Portanto,

[...] a aproximação entre as questões ambiental e urbana, questionando a aparente trajetória que vai da oposição, fundada na visão dual entre ambiental e social, à conciliação, que toma corpo em propostas de políticas e se expressa no conceito de sustentabilidade. (COSTA; BRAGA, 2002, p 1)

A simultaneidade com a qual os eventos acontecem no processo de

construção e consolidação da cidade, ou seja, as questões sociais, urbanas e

ambientais não ocorrem dissociadas e nem podem ser assim analisadas, mas as

políticas públicas que pretendem ordenar e tratar tais questões as fracionam e

individualizam como peças estanques de sistemas separados. (COSTA, 2002)

A dualidade entre social e ambiental é muito clara1, e como estas duas

questões se aproximam na forma destas políticas públicas, quando há o interesse

para tal, isso demonstra a possibilidade da solução de conflitos que não podem ser

dissociados de seus elementos sociais, bióticos e abióticos, ou seja, a formulação

das políticas públicas em torno das questões ambientais, sociais e urbanas, mesmo

partindo de origens diversas, deve apontar um ponto de convergência que é o

conceito de desenvolvimento sustentável. Esta convergência não conduzirá a

apenas um ponto, mas sim a vários caminhos de convergência.

Para auxiliar os gestores na formulação destas políticas públicas sistêmicas,

alguns instrumentos legais foram criados e integrados ao planejamento e a gestão

urbana e o Licenciamento Ambiental, instrumento da Política Nacional do Meio

Ambiente que permite a ação do Poder Público na regulação da implantação de

empreendimentos potencialmente poluidores ou que degradem o ambiente natural, é

1 Poucos conceitos têm sido tão amplamente utilizados como o de desenvolvimento sustentável, num aparente consenso revelador mais de imprecisão do que de clareza em torno de seu significado. Com base em uma revisão de abordagens recentes, argumenta-se que a noção de desenvolvimento urbano sustentável traz consigo conflitos teóricos de difícil, porém não impossível reconciliação: a) entre as trajetórias da análise ambiental e da análise urbana que, originando-se em áreas do conhecimento diferentes, confluíram na proposta de desenvolvimento sustentável [...] (COSTA, 1999, p 1)

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aquele que congrega os princípios da preservação e manutenção do meio ambiente

e do desenvolvimento sustentável.

Vários conceitos compõem o entendimento sobre a utilização do instrumento

do licenciamento ambiental, seu foco de atuação, e como ele interage com as

diversas questões – sociais, culturais, territoriais, etc..- para atingir seus objetivos de

preservação do meio ambiente, seja ele natural, artificial, construído ou urbano, pois,

conforme Costa (1999, p. 56) “o discurso ambiental invade e se mistura com o do

planejamento e da intervenção sobre o ambiente construído, como se sempre

tivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios à oposição conceitual

mencionada.”

Assim, a questão central desta monografia é o instrumento do Licenciamento

Ambiental como um instrumento de gestão e construção da cidade, a partir do

exame de dois elementos fundamentais: a história recente do planejamento urbano

no Brasil e em Porto Alegre e da legislação existente.

Se, por um lado, se pretende verificar de que forma se consolidou o conceito

de meio ambiente como plano de análise do território urbano, por outro, se pretende

avaliar em que medida o Licenciamento Ambiental é de fato um instrumento de

proteção deste meio ambiente dentro da cidade.

Em relação aos conteúdos, cabe esclarecer que por constituírem matéria

abrangente e complexa, não se pretende detalhá-los e avaliá-los criticamente.

Entretanto, quando a situação assim exigir, serão tratados de forma específica,

especialmente para demonstrar a importância dos mesmos frente às questões

levantadas. Em primeiro lugar, a partir da matéria ambiental e sua inserção como

premissa para o planejamento urbano e, em segundo lugar, do Licenciamento

Ambiental como instrumento de realização e garantia deste para os moradores das

cidades.

Desta forma, embora o pressuposto desta dissertação seja tratar do conteúdo

relacionado ao meio ambiente como Direito Positivado pela Constituição Federal de

1988 e como este é contemplado no Planejamento Urbano de modo geral e de

modo particular em Porto Alegre, tendo o Licenciamento Ambiental como

instrumento para tal, a diferença em relação ao grau de profundidade dado ao

tratamento das diversas questões, que porventura possa ocorrer, será consequencia

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das necessidades de esclarecimentos que surgem e não desatenção com os demais

assuntos que também são essenciais.

O material pesquisado é composto de textos, publicações, entrevistas e

anotações de aula de diversas origens.

A presente monografia se estrutura em sucessivas partes que propiciaram,

por justaposição de conteúdos, fazer associações e analisar em que medida o

projeto apresentado em julho de 2010 pode ser verificado positivamente em algumas

de suas hipóteses e em outras não, demonstrando a necessidade de novas

investigações.

Portanto, no capítulo 2, faz-se referência a legislação que orienta a atuação

daqueles que operam na esfera urbanística e ambiental, abordando os principais

conceitos do Direito Urbanístico e do Direito Ambiental e suas sobreposições

quando tratamos do objeto cidade.

No capítulo 3, em uma seqüência de questionamentos que pretendem

embasar o ponto de partida da transformação da teoria legal em prática, que

acontece através do Planejamento Urbano, busca-se compreender as origens e as

transformações desta área de estudo e suas aplicações na construção e gestão do

território.

No capítulo4, apresenta-se uma síntese das experiências vividas pela cidade

de Porto Alegre através de uma visão panorâmica dos Planos Diretores existentes e

suas principais características.

No capítulo5, apresenta a relação entre o Planejamento Urbano e o

Instrumento do Licenciamento Ambiental segundo a abordagem dos artigos 182, 183

e 225 da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01.

No capítulo6, o instrumento do Licenciamento Ambiental é abordado a partir

de sua origem legal e faz-se uma comparação de seu efetivo emprego na cidade de

Porto Alegre através dos órgãos municipais responsáveis.

No capítulo 7, a partir de um objeto definido, no caso empreendimentos da

construção civil para uso residencial, busca-se entender o processo do

Licenciamento Urbanístico Ambiental de aprovação junto a municipalidade ao qual

estes são submetidos.

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Por fim, No capítulo 8, conclui-se a presente monografia, identificando-se as

principais intenções do legislador ao criar o instrumento do Licenciamento Ambiental

e as dificuldades encontradas por seus operadores quando da sua utilização,

destacando a necessidade da multidisciplinaridade para sua efetiva consolidação

como instrumento de construção e gestão da cidade.

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2 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos

Esta seção tem por objetivo relacionar brevemente a legislação Urbanística e

a legislação Ambiental de forma a proporcionar uma base para a avaliação do

instrumento do Licenciamento Ambiental e como ele se insere dentro dos dois

conjuntos legais. É importante que alguns conceitos sejam pontuados para que, ao

longo do trabalho, tenhamos claro a partir de que premissas estamos construindo

nossas conjecturas e proposições. Não é intenção deste capítulo, e nem seria

possível, aprofundar o tema na medida de sua importância, mas tentaremos sim,

relacionar aspectos relevantes de ambas as legislações para realizar um trabalho

prático e focado, apontando os princípios e suas aplicabilidades para a

implementação e uso do instrumento.

2.1 O Urbanismo

O urbanismo, termo utilizado para definir o campo do conhecimento que se

ocupa em ordenar e distribuir as atividades que se desenvolvem dentro do território

da urbe (urbe, do latim significa cidade), de forma a constituir uma análise multi e

interdisciplinar para que seja alcançada a melhor qualidade de vida possível para a

população que nela habita, surgiu como demanda obrigatória à solução dos

problemas oriundos do crescimento das cidades.

Segundo a Sociedade Brasileira de Urbanismo:

O Urbanismo surgiu entre o final do séc. XIX e o início do séc. XX, com a necessidade de intervenções nas cidades que sofriam com o grande aumento da população, em função do êxodo rural, a insalubridade, problemas de habitação e de circulação, à época da revolução industrial. A sua maturidade teórica só foi alcançada em meados do século XX. O termo urbanismo teria surgido com o seu atual significado em 1868 quando Ildefonso Cerdá escreveu a Teoria General de la Urbanización. Contudo existem outras versões para o surgimento do termo Urbanismo. Segundo Bardet (1990) este termo surgiu por volta de 1910, na França, no Bulletin de la Societé Geographique, para denominar uma “nova ciência” que se diferenciava das artes urbanas anteriores por seu caráter crítico e reflexivo e, pela sua pretensão científica, sendo, epistemologicamente, o estudo da

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cidade. (http://sburbanismo.vilabol.uol.com.br/o_urbanismo.htm, acesso em 02/02/2011)

Com o aumento da necessidade de ordenação técnica das cidades surgiram

os planos de obras, planos diretores o planejamento urbano e a regulação jurídica

destes temas, que vem a ser o Direito Urbanístico e seu arcabouço legal agregado.

A necessidade de solucionar os conflitos oriundos da ocupação do solo

urbano, do acesso a moradia e do próprio ordenamento do território, que

ultrapassaram a esfera das questões viárias, sanitárias e estéticas, naturalmente

conduziram a “novas formas de pensamento, de planejamento e de gestão do solo

da cidade, especialmente, a adição de novos conteúdos ao estudo das questões.

urbanas.” (VIZZOTTO, 2009, p. 12)

Com estes novos conteúdos, a análise urbana passa a ter um olhar sobre os

aspectos econômicos, socioculturais e ambientais da cidade, extrapolando os limites

físicos do território e fazendo com que as teorias até então vigentes necessitassem

de uma nova abordagem. Isto é muito claro em relação, por exemplo, a propriedade,

que hoje coexiste com o principio da função social da propriedade, que, além de

questionar a forma de um dos direitos mais clássicos do mundo legal, também altera

a relação da construção do território com seu módulo básico.

Em resposta a todas estas demandas, o Direito Urbanístico consolida-se

como um ramo autônomo da ciência do Direito. O planejamento urbano2, mesmo

estando correlacionado ao direito urbanístico possui objeto de trabalho distinto e

será tratado em outro capitulo de forma mais específica.

2.2 O Direito Urbanístico

2 Enquanto o urbanismo se refere aos processos e programas de otimização e sustentabilidade do

espaço urbano nos seus mais variados aspectos territoriais, socioeconômicos e ambientais, incidindo sobre a produção, ocupação, estruturação e renovação desse solo, o planejamento urbano pode ser definido como a atividade técnica multidisciplinar correspondente ao estudo dos fenômenos urbanos, da regulação e do controle do espaço urbano na visão macro e não apenas de ordenação fisica-territorial. (VIZZOTTO, 2009.p.13)

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No Brasil, após a promulgação da Constituição de 1988, o Direito Urbanístico

passa a ser um ramo do Direito positivado.

Conforme Andrea Vizzotto:

O Direito Urbanístico é o ramo do direito publico que trata da política espacial da cidade. Todavia, essa política não se restringe à ordenação territorial do espaço urbano, mas a analise e à regulação do espaço urbano na sua dimensão física, econômica, sóciocultural e ambiental. Todos esses aspectos reunidos representam o direito à cidade, englobado o direito a moradia, à regularização fundiária, aos serviços de saneamento básico, à saúde, ao trabalho, a educação, ao lazer a gestão democrática da cidade e ao meio ambiente sustentável e equilibrado. A questão urbanística, portanto, cerne do Direito Urbanístico, poderia ser traduzida como o conjunto de atividades destinadas ao planejamento e a gestão do solo urbano nas suas mais diversas etapas técnicas, visando não só a ordenação, mas também a racionalidade, a estética, a salubridade do espaço urbano, com garantia de acesso aos serviços e à infra-estrutura urbana, o direito à moradia, ao trabalho e ao lazer, tendo por fio condutor da(sic) sustentabilidade da cidade para as presente e futuras gerações e visando ao bem estar dos habitantes. Didadicamente (sic), o Direito Urbanístico poderia ser conceituado como o ramo do Direito Publico que busca discutir, sistematizar e interpretar o conjunto de princípios e regras reguladoras da atividade urbanística, entendida na sua amplitude moderna. (VIZZOTTO, 2009. p.13)

O Brasil é, segundo o artigo 1o da sua Constituição Federal, uma República

Federativa formada por estados, municípios e Distrito Federal, sendo estes, entes

autônomos e juridicamente responsáveis dentro dos seus âmbitos de competência

conforme estabelece a própria Constituição em capítulos e artigos específicos. É

importante para a compreensão de como o Direito Urbanístico e suas leis

influenciam as diversas esferas de competência entender que estas competências

acontecem de forma sistemática.

Pode-se afirmar que competência constitucional equivale à parcela de poder de atuar, dispor e legislar. A repartição de competências constitucionais é, portanto, a essência do modelo federativo. Levando a comparação para outro ramo do Direito, diríamos ainda que a competência equivale à capacidade do Direito privado, isto é, ao poder de praticar atos jurídicos. De fato, no caso da organização federativa, atribuir competência à União e aos estados significa capacitá-los para o exercício dos poderes que a cada um incumbe nos termos da Constituição. No caso do Direito Urbanístico e da política urbana, as competências constitucionais estão distribuídas na forma de sistema. Aqui, a imagem de movimento de um conjunto de engrenagens traduz a idéia concreta do funcionamento das competências de forma sistemática. (VIZZOTTO, 2009. p.17)

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Mas qual o objeto do Direito Urbanístico? Mesmo institucionalizado, este ramo

da ciência do Direito tem suas bases em uma composição multidisciplinar de

conhecimentos. Esta prerrogativa não é exclusividade do Direito Urbanístico, que

“dialoga diretamente com o Direito Constitucional, onde esta sua matriz diretiva, com

o Direito Ambiental, com o Direito Administrativo [...], Direito Civil, [...], e com ramos

do conhecimento não-juridicos, como o Urbanismo, a Historia, a Sociologia e a

Antropologia, entre outros [...]”(VIZZOTTO, 2009. p.14), mas que acaba por se

traduzir na construção de conceitos “abertos”, o que é uma peculiaridade em relação

as demais normas jurídicas.

Esta característica se faz necessária para que, ao longo do tempo, o conjunto

de leis e normas elaborado possa evoluir juntamente com seu objeto que é a cidade.

Como diz o Arq. Newton Burmeister: “A cidade que amanhece não é a mesma

que adormece, e a que adormece não é a mesma que amanhece.” (Jornal do

Comércio, 26/10/2009)

É importante saber que as normas que compõem o Direito Urbanístico são

normas de ordem pública3 e que agem na proteção de direitos difusos, esta

condição é reafirmada quando da promulgação da Lei 10.257 de 2001 – Estatuto da

Cidade - que no seu artigo 1o “ratifica a natureza jurídica das normas urbanísticas ao

afirmar que a referida lei estabelece normas de ordem pública e interesse social.”

(VIZZOTTO, 2009. p.16)

Nossa Constituição menciona o Direito Urbanístico no inciso I, do artigo 24

que trata das competências concorrentes da União, Estados e Distrito Federal o que,

já poderia indicar a autonomia da matéria, mas longe de se esgotar neste artigo,

encontramos ainda um capítulo com dois artigos (art. 182 e 183) que trazem ao texto

Constitucional muitas inovações em relação aos textos anteriores, principalmente

em relação à função social da propriedade e ao uso do Plano Diretor como

instrumento indicador desta.

3 O Direito Urbanístico é composto por normas de ordem publica. Isso significa dizer que são exigíveis de imediato, de plano. Esse tipo de norma pode ser classificado como norma publica na medida em que regula e impõe, imediatamente, um modo de agir determinado, na proteção de direito difuso, [...] Como normas publicas que são as normas urbanísticas possuem força cogente, ou seja, são impositivas. Por consequencia, não são transacionáveis e, portanto, são indisponíveis. (VIZZOTTO, 2009.p.15)

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Também são elencados os deveres do ente federativo competente de ordenar

o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de

seus habitantes, conforme diretrizes gerais fixadas na Lei 10. 257/01, que vem a

regulamentar estes artigos.

Depreende-se então que “o princípio da função social da propriedade constitui

o núcleo central do Direito Urbanístico”. Também é possível relacionar outros

princípios Constitucionais que conferem ao Direito Urbanístico autonomia e

relevância material, como o princípio da dignidade da pessoa humana e o princípio

da igualdade. (GUIMARÃES, 2004)

Segundo Nathalia Guimarães:

O princípio da dignidade da pessoa humana está disciplinado na Constituição Federal de 1988 no Art. 1º, inciso III. Tal princípio reveste-se do entendimento atual de que o ser humano deverá ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano. É de tal relevância o princípio da Dignidade da Pessoa Humana que na elaboração da nova Carta Constitucional da União Européia tal preceito encontra-se à frente mesmo do direito à vida. Não é dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito Urbanístico, uma vez voltado ao desenvolvimento das técnicas de ordenação dos territórios e utilização social da propriedade, apresenta-se como ciência das mais relevantes para a concretização do direito à dignidade da pessoa humana. Não há dignidade sem moradia, sem condições de habitação, sem instrumentos urbanos que garantam a circulação, o lazer e o trabalho. O Direito Urbanístico é fundado, ainda, no princípio da igualdade. O princípio da igualdade do cidadão perante a lei, consagrado na Constituição Federal do Brasil no artigo 5º, caput. É, pois, um direito fundamental do cidadão brasileiro. Considerando a vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade, esta deve se traduzir na elaboração e aprovação de planos que estabelecem regras respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo urbano ou rural. A todo cidadão deve estar garantido, igualitariamente, o acesso à cidade. (GUIMARÃES, 2004. p. 8)

Também podemos extrair destes artigos4 outras normas e conceitos como a

determinação prévia e justa indenização em dinheiro para o caso de

desapropriações de imóveis urbanos, Imposto Predial e Territorial progressivos,

Usucapião urbano para fins de moradia e o principio da função social da cidade.

4 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Constituição Federal).

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Mas é com a Lei Federal n. 10.257/2001, o “Estatuto da cidade” que fica

definitivamente consolidada a chamada “Ordem Urbanística”, entendida como

conjunto de normas de Direito Urbanístico, ramo autônomo na disciplina jurídica.

2.3 O Direito ambiental

Fazendo uma breve análise sobre a ocorrência da temática do meio ambiente

nas constituições brasileiras, podemos dizer que a primeira a abordar a questão,

mesmo que de maneira diversa aquela como hoje fazemos, foi a Constituição de

1934, que trazia em seu texto alguns dispositivos de proteção às belezas naturais,

patrimônio histórico, artístico e cultural e também a competência da União em

matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua

exploração.

Em 1937, a Carta Magna a época preocupava-se com os monumentos

históricos, artísticos e naturais. Atribuía competência para União legislar sobre

minas, águas, florestas, caça, pesca, subsolo e proteção das plantas e rebanhos, Os

mesmos itens foram registrados na constituição de 1946, que, além de manter a

defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico, conservou a competência

legislativa da União sobre saúde, subsolo, florestas, caça, pesca e águas.

Dispositivos semelhantes estavam presentes também na Constituição de 1967 e na

Emenda Constitucional nº 1/69, sendo que nesta última, aparece pela primeira vez o

vocábulo “ecológico”. (MASCARENHAS, 2004)

Estes dispositivos preconizavam a garantia da perpetuação econômica das

atividades desenvolvidas no país, visto que a exploração dos recursos naturais, e

estamos falando quase que especificamente do extrativismo, era a base da

economia da época e não o uso racional dos recursos ou a proteção do meio

ambiente.

Apesar dos critérios hoje equivocados a luz do conhecimento presente, não

podemos desconsiderar a importância significativa destas regulamentações

(referentes ao subsolo, à mineração, à flora, à fauna e às águas, por exemplo), pois

alguns dos códigos, como o Código Florestal que foi promulgado em 1965, ainda

hoje presta relevante contribuição a preservação ambiental.

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20

A Constituição Federal de 1988 trouxe grandes inovações junto ao tema, foi a

primeira a efetivar a tutela ao meio ambiente, pois até então esta temática estava

contemplada em várias leis infraconstitucionais, como alguns Códigos específicos e

a Lei 6938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.

Com a promulgação da CF em 1988, que consagra a proteção ambiental em

um capitulo específico intitulado Do Meio Ambiente5 e em outros artigos esparsos,

este tema ganha vulto e acaba por permear outras várias esferas do Direito, como

por exemplo, o Direito Urbanístico.

Como bem coloca José Afonso da Silva:

O ambientalismo passou a ser tema de elevada importância nas Constituições mais recentes. Entra nelas deliberadamente como direito fundamental da pessoa humana, não como simples aspecto da atribuição de órgãos ou de entidades públicas, como ocorria em Constituições mais antigas. (SILVA. 2003. p. 43)

E ainda, complementa o mesmo autor: a “Constituição de 1988 foi, portanto, a

primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela é

uma Constituição eminentemente ambientalista. (2003. p. 46)

Herman Benjamin, em seu texto Proteção Constitucional do Meio Ambiente

faz alguns questionamentos sobre a necessidade do legislador em adicionar o tema

a Constituição. Diz ele: “É preciso constitucionalizar? Haveria essa necessidade

absoluta de contar, no texto da norma maior, com dispositivos tratando do tema

[...]?” (2002. p. 62)

E constata que sim, que a constitucionalização do meio ambiente parece ser,

como o autor coloca;

[...] uma tendência universal, de certa maneira irresistível, [...]. Hoje são poucos os países que ainda não alteraram a sua carta maior para incluir tal tutela. Um dos últimos a fazê-Io, e o fez após tentativas varias no decorrer dos anos, foi a Alemanha na sua Constituição unificada, após a queda do muro de Berlim, todavia ainda ha uns poucos países onde essa norma constitucional pelo menos não esta prevista expressamente, como é o caso dos Estados Unidos e da Itália. (BENJAMIN, 2002. p. 62)

5 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

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E esta necessidade se mostra relevante no momento em que, ao inserir na

Constituição esta proteção, “a questão ambiental fica elevada ao plano máximo da

hierarquia das leis” e como conseqüência positiva é possível buscar um sentido

redistributivo dos benefícios e custos ambientais. (op.cit. 2002. p. 63)

Outro ponto importante do discurso de Herman Benjamin é sua abordagem

comparativa ao Código Civil:

[...] com a norma constitucional, especialmente na forma redigida em 1988, estabeleceu-se um dever de não degradar, ou seja, inverteu-se aquele paradigma clássico do Código Civil de que tudo é possível, inclusive destruir, desde que sejam respeitados os direitos dos vizinhos. E por vizinhos, entendemos, tradicionalmente, na civilística, pelo menos naquela seguida pelo Brasil, os geograficamente próximos Afora esse ponto, o Direito Privado, na sua base, permitia fizéssemos, como dominus e ate como posseiros, ou sem ser dominus ou posseiros, tudo o que quiséssemos, inclusive destruir - e isso acabou influenciando o Direito Publico. E a Constituição, no art. 225, altera integralmente esse paradigma civilístico que dominou o nosso ordenamento jurídico e a própria doutrina ate bem recentemente. (BENJAMIM, 2002. p. 63)

Como o Direito Urbanístico, o Direito ambiental tem as suas peculiaridades, e

a primeira delas, e a mais importante talvez, é o fato de tutelar bens que são de

interesse plurindividual, ou seja, são interesses que superam os interesses

individuais ou coletivos, e esta característica já confere a este ramo do direito a

necessidade de uma compreensão diferenciada.

Também é importante, perguntarmos se o Direito ambiental é um ramo do

Direito Público ou do Direito Privado? Podemos deduzir que é um ramo do Direito

Público, mas os interesses defendidos por ele não pertencem a categoria de

interesse publico (direito público) nem de interesse privado (direito privado).

Podemos dizer que o Direito ambiental trata da proteção dos interesses difusos6,

pois cuida, sim, de interesse pertencente a cada um e ao mesmo tempo, a todos.

O objeto do Direito ambiental é indivisível, e os titulares deste direito são

indetermináveis, ligados apenas por circunstancia de fato. Trata-se do conhecido

interesse transindividual como já mencionamos no parágrafo anterior. São

interesses dispersos ou difusos situados numa zona intermediaria entre o publico e o

privado.

6 Interesses difusos: São aqueles de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas.

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O Direito ambiental foi um apêndice do Direito Administrativo e do Direito

Urbanístico, e só adquiriu sua autonomia com base na legislação vigente e, em

especial, com o advento da Lei 6938/81. (SIRVINSKAS, 2011)

Segundo Wanderley Rebello Filho, podemos entender por Direito ambiental “o

conjunto de normas e princípios editados objetivando a manutenção de um perfeito

equilíbrio nas relações do homem com o meio ambiente.” (2002, FERNANDES

NETO apud REBELLO FILHO, Wanderley, s/d. p.15).

Quanto a relação do Direito ambiental com os demais ramos do Direito, pode-

se depreender que este não se encontra em "paralelo" a outros "ramos" do Direito.

O Direito ambiental é um direito de coordenação entre estes diversos "ramos". E, nesta condição, é um Direito que impõe aos demais setores do universo jurídico o respeito as normas que o formam, pois o seu fundamento de validade é emanado diretamente da Norma Constitucional. (ANTUNES apud, REBELLO FILHO, 2002, p. 13, 1996. p. 21)

2.3.1 Princípios constitucionais de proteção do ambiente:

Para extrairmos das normas constitucionais os princípios relativos à proteção

e preservação do meio ambiente devemos fazer uma análise sistêmica das mesmas.

Esta análise conduzirá as diretrizes para todo o ordenamento jurídico existente na

Carta Magna.

A proteção ao meio ambiente e o direito a ele são um verdadeiro amalgama

de vários princípios, como por exemplo: os princípios da supremacia do interesse

público na proteção do ambiente em face dos interesses privados, do direito humano

fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, da obrigatoriedade da

intervenção estatal para preservação e recuperação do ambiente, da prevenção, da

precaução, da proteção da biodiversidade, da responsabilização pelo dano

ambiental, do desenvolvimento sustentável, etc... (JELINEK, s/d).

Chama a atenção Paulo José Leite Farias sobre os princípios diretamente

relacionados à norma matriz da proteção ambiental:

Dispõe a Constituição Federal no "caput" do art. 225, integrante do Titulo da Ordem Social: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida,

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23

impondo-se ao Poder Publico e a coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Insculpidos na Constituição Federal de 1988, no referido artigo 225 da C.F./88, destacam-se os seguintes princípios: a) principio da obrigatoriedade da intervenção estatal (caput e parágrafo primeiro); b) principio da prevenção e precaução (caput, § 1o, inciso IV, com a exigência do EIA/RIMA); c) principio da informação e da notificação ambiental (caput e § 1o VI); d) principio da educação ambiental (caput e § 1°, VI); e) principio da participação (caput); f) principio do poluidor pagador (§ 3o); g) princípios da responsabilidade da pessoa física e jurídica (§ 3o); h) principio da soberania dos Estados para estabelecer sua política ambiental e de desenvolvimento com cooperação internacional (§ 1o do artigo 225 combinado com as normas constitucionais sobre distribuição de competência legislativa); e i) principio do desenvolvimento sustentado: direito intergerações (caput) (FARIAS, 1999. p. 247)

2.3.2 Atuação do Direito ambiental e seus princípios

Segundo Sirvinskas;

O direito ambiental atua na esfera preventiva (administrativa), reparatória (civil) e repressiva (penal). Compete ao Poder Executivo, na esfera preventiva, estabelecer medidas preventivas de controle das atividades causadoras de significativa poluição, conceder o licenciamento ambiental, exigir o estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório (EIA/RIMA), fiscalizar essas atividades poluidoras etc. Compete ao Poder Legislativo ainda, na esfera preventiva, elaborar normas ambientais, exercer o controle dos atos administrativos do Poder Executivo, aprovar o orçamento das agencias ambientais etc. Compete ao Poder Judiciário, na esfera reparatória e repressiva julgar as ações civis publicas e as ações penais publicas ambientais, exercer o controle da constitucionalidade das normas elaboradas pelos demais poderes etc. Compete ao Ministério Público, por fim, na esfera reparatória e repressiva, firmar termo de ajustamento de condutas -, instaurar inquérito civil e propor ações civis publicas e ações penais publicas ambientais. [...] Como se vê, o direito ambiental esta se transmigrando do direito do dano para o direito do risco. Esse novo ramo do direito deve atuar mais intensamente na esfera preventiva, pois a reparação do dano nem sempre poderá reconstituir a degradação ambiental. (SIRVINSKAS, 2011, p. 90)

Os princípios servem como base para o estudo e a compreensão do conjunto

de leis que compõem determinado ordenamento jurídico. É importante que

tenhamos claro os princípios que fundamentam o Direito Ambiental e toda a análise

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que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01 suscitam, pois ao tratarmos dos

objetos tutelados por estas, deveremos utilizar aqueles que estão nos seus núcleos

e não outros, ainda que correlatos aos mesmos objetos.

Celso Antônio Bandeira de Mello nos diz que:

“ [...] violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais.” (MELLO, 1980, p. 230).

A partir do art. 225 podemos dizer que a base constitucional da nossa política

ambiental está assentada no direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e nos

princípios do desenvolvimento econômico sustentável, da ordem econômica e da

função socioambiental da propriedade

O termo direito fundamental se aplica àqueles direitos arrolados e positivados

na esfera do direito constitucional. Com a Constituição de 1988, o direito ao meio

ambiente equilibrado foi integrado à categoria de direito fundamental.

E a garantia deste direito é dever e obrigação dos Poderes Públicos e da

coletividade, que deverá defendê-lo e preservá-lo e ainda previsiona a adoção de

sanções para as condutas ou atividades lesivas. Com isto, este direito passa a ter

influência direta sobre a vida e a economia do país, pois solicita claramente que

sejam revistos os modos de operação da sociedade até então praticados.

Nesse contexto, o desenvolvimento das cidades e o adensamento demográfico não podem descuidar da necessidade de preservação ambiental – aqui compreendida toda a extensão do conceito de meio ambiente –, para garantir sadia qualidade de vida à população. (JELINEK, s/d, p. 3)

É importante então que o crescimento econômico e o meio ambiente, na

medida em que um é fonte de recurso para o outro, devam coexistir de forma

harmônica e complementar. Nesse sentido, a adoção de políticas de gestão urbana

e ambiental coerentes e complementares podem permitir o desenvolvimento

ecologicamente equilibrado, sem comprometer os recursos naturais necessários

para esta e para as futuras gerações.

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25

A necessidade de um crescimento e de um desenvolvimento sustentável

desencadearam então, a discussão das atividades e empreendimentos que causam

impacto ambiental e precisam ser avaliadas, controladas, mitigadas, compensadas e

monitoradas, a fim de que a qualidade de vida no meio ambiente urbano possa

melhorar.

Este crescimento, que deve acontecer de maneira sustentável, também tem

seus fundamentos em outros artigos da mesma Constituição de 1988. É relevante

citarmos que o modelo capitalista adotado pela ordem econômica existente no Brasil

e que dentre os princípios que a sustentam, elencados no art. 170 da Constituição

Federal, estão o da propriedade privada (inc. II) e da livre concorrência (inc. IV),

reforçados pelo princípio da livre exploração econômica, inserido no parágrafo único

do mencionado artigo, que diz que a todos é livre o exercício de qualquer atividade

econômica, independente de autorização dos órgãos públicos, salvo os casos

expressos em lei.

Aqui temos um claro exemplo do comentado no início deste tópico, onde foi

citado que “É importante que tenhamos claro os princípios que fundamentam o

Direito Ambiental e toda a análise que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01

suscitam, pois ao tratarmos dos objetos tutelados por estas deveremos utilizar

aqueles que estão nos seus núcleos e não outros, ainda que correlatos aos mesmos

objetos.” Pois, estando o crescimento e o desenvolvimento (e aqui estamos

enfocando o crescimento e o desenvolvimento econômico que são força motriz da

sociedade e integram a ordem econômica) no mesmo plano dos princípios que

fundamentam o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estes devem

ser analisados sob o mesmo prisma e não sob interesses diversos.

É na esteira desse entendimento que se nota o inter-relacionamento do art. 225 (que trata do meio ambiente) com o art. 170 (que trata da ordem econômica) e o art. 193 (referente à ordem social), em conformidade com os princípios fundamentais inscritos nos arts. 1o e 3o, todos da Constituição Federal. (JELINEK, s/d, p. 6)

2.4 O princípio da função social da propriedade e o direito a cidade

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A partir da Constituição Federal de 1988 que confere a propriedade

privada a obrigatoriedade de desempenhar uma função social e com a promulgação

da Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamenta os

artigos 182 e 183 do Capítulo da Política Urbana, o Direito Urbanístico é de fato

consagrado. Mesmo possuindo outros diplomas legais que o ampare, este ramo do

Direito encontra nesta lei específica o instrumento de gestão urbana que deverá

ordenar a conduta de todos os Municípios brasileiros,

Esta nova condução inicia por afirmar que o livre uso e gozo da terra urbana

bem como o planejamento das cidades não são mais competências exclusivas do

particular ou do gestor público respectivamente.

Este novo conjunto de regras, e mais do que regras, princípios, obrigam um

olhar coletivo sobre os espaços nomeados cidades, fazendo-se necessário a

compreensão de instrumentos que proporcionem esta interação entre o privado e o

público de maneira a congregar a todos na responsabilidade pela construção do

meio ambiente urbano em toda a sua abrangência e plenitude.

O Licenciamento Ambiental é um instrumento que originalmente integrava

somente a Política Nacional do Meio Ambiente estabelecida pela Lei 6938/81 e que

foi recepcionado entre os instrumentos do planejamento urbano instituídos pelo

Estatuto da Cidade juntamente com o Estudo de Impacto Ambiental e o Estudo de

Impacto de Vizinhança. Estes compõem, juntamente com outros instrumentos, os

chamados Instrumentos de Democratização da Gestão Urbana.

O Zoneamento Ambiental, indispensável para a coerente execução do

Licenciamento Ambiental também foi elencado como instrumento de Política Urbana,

inserindo o tema de forma definitiva no contexto da cidade, extrapolando a noção de

meio ambiente clássica para inserir o ser humano e seu modo de vida como parte

integrante deste.

Este instrumento está colocado no estatuto da Cidade para assegurar aos

moradores urbanos um “meio ambiente artificial”, e tem o objetivo de disciplinar de

que forma devem ser compatibilizados o desenvolvimento industrial, as zonas de

conservação da vida silvestre e a própria habitação do homem, tendo em vistas

sempre a manutenção de uma vida com qualidade às presentes e futuras gerações

(art. 225 da CF)”.

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Desta maneira, a função social das propriedades e o espaço por elas

ocupado, também devem contemplar, de certo modo, uma função ambiental, já que

se faz necessário estabelecer a reserva de espaços para a preservação e proteção

do meio ambiente.

2.5 O Direito a Cidade Sustentável

O conceito de sustentabilidade pode ser entendido de diversas maneiras e ao

ser lido através de matérias específicas como a biologia, por exemplo, pode,

inclusive, tornar-se antagônico aos conceitos de desenvolvimento social e meio

ambiente urbano.

Quando lemos o parágrafo único do artigo 1o da Lei Federal 10.257/2001 que

diz: “Para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece

normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade

urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem

como do equilíbrio ambiental.” entendemos que a cidade sustentável a qual

devemos almejar é aquela onde os fatores econômicos, ambientais e sociais

coexistam de maneira sensata, harmoniosa e duradoura.

Conforme cita Isaac Ribeiro de Moraes:

Há de se levar em conta que a política de desenvolvimento urbano sistematizada no Estatuto da Cidade deve ser um processo de melhoria contínua, se adequando as mudanças (econômicas, sociais e ambientais) geradas pelo adensamento populacional. Neste sentido, tal missão torna-se comprometida, caso não se disponibilize os recursos humanos e materiais necessários para que as Prefeituras apliquem o que estabelece a lei. Lembrando que o Estatuto da Cidade apenas define as diretrizes gerais, cabendo aos municípios a regulamentação dos vários artigos da lei, para que se crie assim o dispositivo necessário para aplicação dos instrumentos do controle e planejamento urbano. (MORAES, s/d)

Vemos então que o Estatuto da Cidade fornece ao município, uma forma

engenhosa de comprometer não só o estado como gestor público, mas também

aqueles atores anônimos que compõem a grande massa que movimenta a

engrenagem do desenvolvimento. O Estatuto da Cidade aparelha a sociedade com

instrumentos de controle, participação, fiscalização e gestão destas políticas,

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chamando à responsabilidade aqueles que antes, por imposição, e até este

momento por conforto, se omitiram das decisões.

Ainda segundo Isaac Ribeiro:

Assim sendo, pode-se afirmar que os vários instrumentos sistematizados pelo Estatuto da Cidade dão ao Administrador Municipal as condições necessárias para planejar a cidade que desejamos, corrigindo os problemas existentes e prevenindo um desenvolvimento urbano sem controle que comprometa a garantia do direito a cidades sustentáveis. Quanto à aplicação do Estatuto da Cidade, cabe ainda realçar a complexidade que envolve as ações de preservação, recuperação e revitalização das áreas urbanas, cuja dinâmica em muito se difere do meio ambiente natural, requerendo do poder público, ações integradas multidisciplinares que ao mesmo tempo crie restrições à ocupação do solo, organize a circulação e estabeleça medidas legislativas de respeito à convivência nas cidades, tendo por objetivo básico desenvolver da melhor maneira possível o que estabelece a Carta de Atenas, ou seja, dar aos cidadãos condições favoráveis de habitação, trabalho e lazer. Feitas estas considerações, pode-se afirmar que depois da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, não há mais como o poder municipal ignorar o direito do cidadão a uma vida digna e ao meio ambiente equilibrado, bem como este mesmo meio ambiente passou a ser o patrimônio necessário a garantia da vida no planeta, como nos ensina José Afonso da Silva (1999, p. 818) “ [...] a qualidade do meio ambiente se transformara num bem, num patrimônio, num valor mesmo, cuja preservação, recuperação e revitalização se tornaram num imperativo do Poder Público, para assegurar a saúde, o bem-estar do homem e as condições de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o direito fundamental à vida.” (MORAES, s/d)

A Política Urbana estabelecida no Estatuto da Cidade busca a redução dos

efeitos satânicos da urbanização promovendo um urbanismo com qualidade de vida

em nossas cidades e o planejamento urbano será o mecanismo de consolidação

desta nova política.

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3 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável

Esta seção tem por objetivo construir os conceitos que serão a base

para analisar o instrumento do Licenciamento Ambiental como item preponderante

dentro das práticas de Planejamento e Gestão Urbana em nossa cidade.

3.1 O que é Planejamento Urbano?

Segundo José Afonso da Silva o planejamento urbano “é um processo técnico

instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos

previamente estabelecidos”. Desde os mais remotos tempos, a humanidade busca

uma forma de tornar melhor sua realidade e a vida urbana é o objeto de muitas

teorias e estudos com esse intuito, desenvolvendo um processo técnico do

planejamento urbano. (SILVA, 2003. p.87)

O que experimentamos hoje como planejamento urbano pode ser

considerado uma evolução das diversas teorias formuladas e difundidas pelas

escolas alemã, francesa, inglesa e norte-americana.

Antes porém, é importante lembrar que a cidade objeto de interferência

analisada neste trabalho é um constructo da industrialização e do capitalismo, e não

a urbe original ou os aglomerados pré revolução industrial. Segundo Bárbara Freitag

citando a escola alemã, a nossa cidade é “um objeto de estudos privilegiado da

modernidade.” (2006. P.17)

Freitag diz que as teorias e práticas urbanas norte-americanas no Brasil são

“hegemônicas” (p. 131). Para ela, percebemos isso na arquitetura dos arranha-céus,

shopping centers e na implantação do transporte rodoviário. “Assim, as cidades

brasileiras encontram-se organizadas à lógica do automóvel e com todos os

problemas causados por esse emprego monolítico de transporte.” (FREITAG, 2006)

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Em ordem de importância, as escolas que influenciaram o planejamento

urbano no no Brasil foram a norte americana, a francesa e por último a britânica.

(FREITAG, 2006)

Exemplificando a influência norte-americana, é clara a fusão das teorias

elaboradas pela escola de Chicago, nos anos 30, e das críticas e tentativas de

desconstrução destas a partir da década de 70, quando então é iniciada uma

releitura do conceito formal e restrito de planejamento urbano, originando um novo

paradigma, mais complexo, abrangente e multidisciplinar.

A escola de Chicago, considerada como a precursora do conceito clássico de

planejamento urbano, baseava sua teoria de crescimento e organização do território

em um conceito biológico evolutivo, aonde os cidadãos, habitantes destes

agrupamentos denominados cidades, seriam influenciados diretamente por

comportamentos inerentes a sua condição de “seres vivos” que têm segundo Souza

(2008. p. 26), “ ‘a luta pela vida’ e ‘sobrevivência do mais forte’ ”, como instintos

motores para a organização dos grupos e das comunidades dentro do espaço.

A escola de Chicago, com a sua chamada abordagem ecológica, faz o

primeiro esforço teórico para a compreensão da mecânica social que opera em uma

cidade, suas interações e consequencias. Este olhar técnico científico ganha força

nos Estados Unidos, principalmente no período entre guerras, ocasião em que

várias cidades, dentre as quais Chicago, está experimentando um crescimento

urbano-industrial acelerado que conduz a uma diferenciação funcional e social no

uso dos espaços, e gera o que foi chamado de, conforme MONTE-MÓR (2006. p.

64) “ ‘mosaico urbano’: a justaposição de diversos tipos de usos do solo formando

uma aglomeração metropolitana que se distinguia claramente da cidade tradicional.”

Um dos estudiosos mais relevantes desta escola foi Robert Ezra Park, que

influenciado por Darwin, Durkheim e Comte, enxerga a construção da sociedade

como uma consequencia da transformação das relações de competição e

sobrevivência em relações de estabelecimentos de consensos e objetivos comuns,

como forma de equilíbrio de uma comunidade.

Este equilíbrio “natural” que conduz à adaptação social ao ambiente urbano

faz com que Park identifique alguns processos necessários de “competição,

dominação, sucessão e invasão de áreas naturais” que posteriormente formará o

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modelo de organização e expansão urbana mais utilizado até hoje, “com cinco zonas

concêntricas propostas por Ernest Burgess (Park, Burgess, McKenzie, & Wirth,

1925) resultando em uma segregação ‘natural’ por valores e interesses comuns e,

no médio prazo, levando ao famoso ‘mosaico urbano’ ” MONTE-MÓR (2006. p. 65)

Este modelo traz na sua raiz um forte viés espacialista, que encontrará

analogia também na área da economia, colaborando para propostas de padrões de

organização compartimentados, ou seja, os espaços deverão ser utilizados de

maneira a otimizar custos e serem os mais funcionais possível, o que atualmente é

uma das bases do planejamento sustentável.

Esta cultura espacialista vai conduzir a uma hierarquização do território,

propondo padrões de organização vinculados as atividades desenvolvidas dentro da

cidade, marcadas por uma distribuição concêntrica – o mais importante ao centro e

menos importante a margem – reduzindo as dinâmicas sociais que suportam esta

construção a meros modelos de ecologia urbana.

Esta qualificação das atividades e dos espaços concretiza os conceitos

antagônicos de urbano e rural, associando ao urbano, e na mesma esteira de

conceitos, a metrópole, a noção de modernidade, de futuro, de crescimento, de

progresso. Por sua vez, ao rural, restaram as noções de antiquado, retrógrado,

velho.

Conforme MONTE-MÓR:

A explicação e o referencial teórico da cultura urbana, definindo o urbanismo (e por oposição, o ruralismo) como um modo de vida, informou as percepções da cidade e do processo de modernização da sociedade por várias décadas. A urbanização passou a ser vista cada vez mais como uma necessidade da transformação das sociedades em busca de um futuro moderno (e melhor), com aprofundamento da divisão do trabalho, libertação das amarras da vida rural, sua complexificação e integração à vida citadina. Entretanto, talvez a principal herança prático-teórica desse período entre guerras para o planejamento urbano tenha sido o zoneamento do uso do solo que, inspirado na famosa Carta de Atenas produzida pelos urbanistas progressistas europeus, ganhou dimensões mais expressivas quando suportado pelas teorias sociais e econômicas gestadas nos Estados Unidos. De fato, o zoneamento proposto em Atenas ainda informa, de modo mais ou menos rígido, a grande maioria dos planos urbanos realizados no país. (MONTE-MÓR, 2006. p. 67)

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Também faz parte da escola de Chicago a visão chamada culturalista,

fundamentada nos ensinamentos de Simmel e Tönnies, entre outros e que tem em

Louis Wirth, discípulo de Park e Simmel seu principal representante.

Esta visão (ou teoria) relaciona as dimensões individuais com as formas

sociais em construção, ou seja, as características de um determinado grupo, fossem

elas sociais, individuais (referindo-se a heterogeneidade de seus integrantes), bem

como das suas relações, influenciavam nas transformações, tanto dos indivíduos

deste grupo quanto daqueles com que o grupo se relacionava. Assim é apontada

uma relação de retro-alimentação entre a sociedade e a cidade. Esta relação era

identificada mas ainda pouco clara.

Em 1938 Louis Wirth publica o famoso artigo teórico – “O urbanismo como

modo de vida” (Wirth,1979) – e consolida definitivamente a corrente da cultura

urbana da sociologia americana. MONTE-MÓR (2006. p. 66 - grifo do autor)

Em contraponto a escola de Chicago, a escola socialista francesa, com

alguns de seus pensadores, dentre os quais Lefebvre inicialmente e depois Castells

e Harvey constroem uma crítica a estas teorias, que são por eles, consideradas

simplistas.

Para estes autores, segundo Marcelo Lopes de Souza, a escola norte-

americana reduz o cidadão, o individuo, a um mero consumidor, que apenas cumpre

o seu papel dentro da condução capitalista da construção da cidade, sendo sua

colaboração limitada a este status.

Castells e Harvey buscam uma nova interpretação desvinculada desta

ideologia capitalista e atribuem ao individuo e aos seus movimentos, uma condição

de operadores do sistema e não apenas de meros espectadores. Para Castells e

Harvey, o individuo e seus papeis passam de conseqüência a causa do processo,

agora revestidos de conteúdo político e social.

Com este novo olhar sobre a dinâmica da construção da cidade, estes

autores entendem as teorias de planejamento urbano derivadas da escola

americana como “instrumento a serviço da manutenção do ‘status quo’ capitalista”

(SOUZA, 2008. p.26.)

As críticas ao modelo de planejamento dito intervencionista e regulador feitas

pelos pensadores marxistas da escola francesa acabam por se enfraquecer com o

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passar do tempo, tendo em eventos como a queda do muro de Berlim e a extinção

do bloco soviético um agravamento negativo aos argumentos por eles utilizados.

Marcelo Lopes de Souza traça uma linha temporal muito clara entre o

momento da crítica oposicionista dos pensadores marxistas aos modelos

americanos, a construção de uma teoria generalizante, e em uma análise

comparativa, tão simplista quanto à anterior, e a retomada de um modelo mais

consciente dos papeis desempenhados por cada um dos atores envolvidos - estado,

individuo e mercado.

O pensamento do autor quanto à conduta destes pensadores é clara no

parágrafo:

“Diante da argumentação dos “marxistas urbanos”, reveladora sob muitos aspectos mas, em última análise, abusivamente generalizante, o autor se vê tentado a qualificar essa retórica falaciosa de ‘infantil’, inspirado na famosa crítica de Lenin ao ‘esquerdismo’.” (SOUZA, 2008. p.29.)

No entanto, as críticas ao modelo de planejamento estabelecido possuem

fundamento e são retomadas na medida em que se verifica uma inoperância das

ações intervencionistas do estado de um modo geral. O estado mostra-se incapaz

de evitar as crises e salvar o capitalismo de si próprio, demonstrando “um

enfraquecimento das bases materiais do planejamento típicos do ‘welfare state’7 dos

países capitalistas centrais: o crescimento econômico e a capacidade de

investimento e regulação do estado.” (op.cit. p. 30)

Toda esta “falência” da capacidade do estado fica evidente após o primeiro

choque do petróleo (meados dos anos 70), abalando as estruturas dos sistemas de

planejamento operantes até o momento.

Marcelo L. Souza sintetiza esta transição do modelo norte-americano clássico

para um modelo misto quando observa:

7 A definição de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de serviços e benefícios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa "harmonia" entre o avanço das forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimo de base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de uma estrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente. (GOMES, 2006. p. 203)

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“Os primeiros sinais de esgotamento das estratégias keynesianas8 de sustentação do crescimento econômico e dos modelos de ‘desenvolvimento’ baseados em elevados gastos sociais por parte do Estado, estimularam o assanhamento dos (neo)liberais; avolumam-se, então, os clamores por um ‘Estado mínimo’ e por maior confiança no ‘mercado livre’.” (SOUZA, 2008. p.30.)

Ele salienta que, mesmo os governantes das maiores potências capitalistas

da década pós 70 – Margareth Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos EUA –

representantes de uma nova direita, conduzem seus modelos para uma maior

tendência desregulamentadora e privatista, consolidando a crise do welfare state e,

portanto, um rompimento das práticas de planejamento que estavam associadas a

um Estado fortemente intervencionista, mas não negam e não abandonam a prática

do planejamento em si, transformando-o e adaptando-o a uma nova realidade.

Com a decadência deste modelo uma nova modalidade de planejamento

começa a se apresentar, dando lugar as governanças locais, mais descentralizadas

e próximas a realidade da cidade.

Marcelo L. Souza, ao citar que:

“O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela popularização do termo gestão [...] o que é muito sintomático: como a gestão significa, a rigor, a administração dos recursos e problemas aqui e agora, operando, portanto, no curto e médio prazos, o hiperprivilegiamento (sic) da idéia (sic) de gestão em detrimento de um planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos ideólogos ultraconservadores do ‘mercado livre’. Em outras palavras, ele representa a substituição de um ‘planejamento forte’, típico da era fordista, por um ‘planejamento fraco’ (muita gestão e pouco planejamento), o que combina bem com a era do

8 John Maynard Keynes foi o teórico que ensejou a construção de um modelo de capitalismo

restaurado, capaz de contornar às crises cíclicas que o caracterizam e oferecer o bem-estar ao cidadão comum.Para entendermos as ideias de Keynes, precisamos entender o contexto em que se produziu a sua teoria global. O mundo na época dele era de desemprego e depressão. Os mecanismos que antigamente promoviam a acumulação de capital de forma automática desapareceram. Os investimentos privados estavam deprimidos. A solução seria encontrar um novo mecanismo que estimulasse os investimentos privados. Para Keynes somente existia uma possível fonte de estímulo, e esta era aumentar os investimentos do setor público. O ponto central da mensagem de Keynes era que o dispêndio do governo poderia ser uma política econômica essencial para que o capitalismo deprimido tratasse de recuperar sua vitalidade. A proposta de Keynes de aumentar os gastos do governo em época de grave depressão não deve ser confundida com o desejo de intervenção permanente por parte do Estado em assuntos da economia privada. A proposta de Keynes era a de uma intervenção seletiva, que ajudasse a restaurar a economia de mercado. Tão logo os investimentos privados se recuperassem, o Estado devia se retirar do cenário e cuidar de suas atividades reguladoras e deixar o mercado trabalhar em perfeita harmonia. http://www.omeu.net/direito/direito/economia/keyneseointervencionismoestatal.doc acesso em 02/08/2010.

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pós-fordismo, da desregulamentação e do ‘Estado mínimo’’[...]”. (SOUZA, 2008. p.31.)

Sinaliza o início de uma nova atitude frente à conduta do “construir a cidade”,

que agora, como já citado, está sob a gerência e sob a influencia de atores locais e

mais dissociada de um poder central, e que, consequentemente, abandona os

grandes planos urbanos e parte para ações mais “‘mercadófilas’ de planejamento,

mais próximas da lógica da gestão” (SOUZA, 2008. p.31).

Surgem então novos modelos de planejamento associados diretamente aos

interesses do capital privado, uma vez que o estado, agora representado pelas

governanças locais, sofre um esvaziamento técnico e financeiro, perdendo sua

credibilidade política e seu status econômico.

Estes novos modelos tendem, em um primeiro momento a negar a

experiência anterior, acusando-a de imobilismo e até de um engessamento por

excesso de controle, mas novamente verifica-se que é necessária uma fusão entre o

modelo antigo e as novas propostas para que de fato se opere um sistema eficiente,

focado e sintonizado com as necessidades da cidade.

Neste contexto alguns conceitos e modelos são importados de outras

ciências, como o modelo gerencial ou administrativo, o modelo empresarialista e o

conceito de gestão que vem da área da economia e da administração.

Os novos modelos de planejamento, principalmente o empresarialista, que

está fortemente subordinado as tendências de mercado e as necessidades do

capital privado, conduzem o estado a um papel cada vez mais frágil e

desnecessário, o que se torna perigoso no momento em que desassiste temas como

os direitos sociais e outras questões que não geram receita imediata.

Quanto a este abandono do estado, Marcelo L. Souza comenta:

“ [...] ir contra o Estado e fazer a crítica do Estado e do que ele representa, não quer dizer que se deva ignorá-lo e que se deva esquecer que a margem de manobra propiciada pela intervenção estatal, na nossa sociedade, é apreciável (já que muita coisa depende de leis, de autorizações, de recursos vultosos etc.) desde que a correlação de forças permita que a ação do Estado não seja simplesmente reacionária.”. (SOUZA, 2008. p.33.)

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3.2 Planejamento Urbano e Gestão Urbana são conceitos equivalentes?

“Planejamento e gestão não são termos intercambiáveis, por possuírem referências temporais distintos e, por tabela, por se referirem a diferentes tipos de atividades. [...] planejar sempre remete ao futuro: planejar significa tentar prever a evolução de um fenômeno ou, [...] tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente, com o fito de tirar partido de prováveis benefícios. [...] gestão remete ao presente, gerir significa administrar uma situação dentro dos marcos dos recursos presentemente disponíveis tendo em vista as necessidades imediatas. [...]” (SOUZA, 2008. p.46.)

A partir deste comentário de SOUZA, podemos dizer que planejamento e

gestão são conceitos complementares e não excludentes, sendo que ambas as

atividades são imprescindíveis a boa administração e organização da construção da

cidade, pois o planejamento faz uma análise do cenário atual e das necessidades

futuras, e estrutura os planos de ação para que os objetivos elencados sejam

atingidos. A gestão é o braço executivo do planejamento.

Ao analisarmos os termos planejamento e gestão relacionados a cidade, é

importante também que alguns conceitos sejam agregados a esta construção, como

desenvolvimento urbano, análise urbana, senso comum, dentre outros, já que é

fundamental “[...] ao se lidar com o planejamento e a gestão urbanos [...] integrar a

reflexão sobre aquilo que [...] deve ser a finalidade do planejamento e da gestão – o

desenvolvimento urbano, ou a mudança social positiva da e na cidade [...]”

(SOUZA, 2008. p. 40, grifo do autor)

A noção de desenvolvimento urbano e todas as suas variantes agregadas

como desenvolvimento humano, ecodesenvolvimento e desenvolvimento

sustentável, bem como o conhecimento dos bens sobre os quais estes conceitos

operam9, por exemplo, são fundamentais para que as bases sobre as quais se

desenvolvem os programas de planejamento e depois de gestão sejam facilmente

identificáveis.

9 Marcelo Lopes de Souza cita que “a expressão desenvolvimento urbano, embora de uso corrente tanto na linguagem ordinária quanto científica, permanece basicamente na condição de uma noção pré-teórica, antes que um verdadeiro conceito científico (SOUZA apud SOUZA, 1998).

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O que muda neste cenário pós década de 70 são os atores participantes

deste planejamento. Passa-se a um planejamento com maior representatividade

democrática e é clara a adoção de modelos menos centralizados e rígidos, não

apenas como ideologia, mas como necessidade econômica e política, (SOUZA,

2008) mas, ainda assim, percebe-se que a prática do planejamento em si “vem

perdendo espaço diante do imediatismo e do privatismo característicos da ação do

Estado pós-desenvolvimentista no Brasil.” (SOUZA, 2008. p 54)

Este abandono, ou pelo menos, esta negação ao planejamento cede espaço

a prática da gestão como se esta fosse substituta do primeiro, o que já vimos não

ser, conduzindo a administração pública a uma postura empresarialista e

mercadófila, que deverá esvaziar-se com o passar do tempo e perder força, pois

este tipo de ação acabará por conduzir a estagnação, já que não haverá foco a

médio e longo prazo.

A partir deste tipo de conduta o desenvolvimento é cada vez mais lento. Esta

observação é pertinente quando retomamos o sentido de planejamento e gestão

como duas ações justapostas no tempo aonde a segunda deriva da primeira e não

ao contrário, portanto, podemos deduzir que sem planejar não há o que gestionar,

comprometendo a evolução e o desenvolvimento da cidade.

3.3 Como o Planejamento e a Gestão Urbana conduzem a um Desenvolvimento

Sustentável?

Todas as ações, tanto de Planejamento quanto de Gestão têm, a priori, como

objetivo, sejam elas conduzidas pelo estado ou não, o desenvolvimento da

sociedade.

Entender como este desenvolvimento é articulado e quais suas

conseqüências pós década de 70 tem sido objeto de análise de diversos autores,

pois nem sempre desenvolvimento significa crescimento e é imprescindível que hoje,

ele esteja pautado sob conceitos de sustentabilidade e pluralidade.

“Em países com uma larga tradição e uma cultura de planejamento

consolidada, o planejamento urbano é, de fato, um campo que congrega os mais

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diferentes profissionais.” (SOUZA, 2008. p. 55) e esta diversidade de olhares sobre

como construir a cidade vai também lançar múltiplas interpretações sobre o tema do

desenvolvimento, que será então desmembrado em várias matérias como

desenvolvimento urbano, econômico, humano, etc..

Hoje se operam nas cidades e agora como orientação legal (no Estatuto da

Cidade e em outras leis relacionadas ao expediente do Direito Urbanístico e do

Direito Ambiental) a orientação de que deva se trabalhar em prol do

desenvolvimento sustentável, que garantirá um equilíbrio entre as demais formas de

desenvolvimento, conduzindo então a uma sociedade mais harmônica e menos

excludente.

Este desenvolvimento sustentável vem revestido de um viés ambiental

(conservacionista e preservacionista) mais do que necessário, já que uma das

razões do colapso dos modelos de planejamento da era fordista é justamente a

construção de uma cidade hostil e com baixa qualidade de vida, aonde o capitalismo

desenfreado privilegiou a produção e a máquina em detrimento do homem e do meio

ambiente.

Para entendermos o significado deste conceito, é preciso que se faça uma

revisão de abordagens a partir de elementos da economia política, ecologia política

e do pós-estruturalismo10, pois ao se tentar construir a noção de desenvolvimento

urbano sustentável, ou de cidades sustentáveis se constata a existência de conflitos

teóricos de difícil, mas não de impossível reconciliação.

Heloisa Costa destaca como conflitos mais aparentes a diferença da origem

dos campos de análise urbana e ambiental, que oriundas de matérias diversas, ao

tentarem convergir em um foco comum acabam por não lerem o mesmo objeto e

também as divergências e conflitos entre as formulações teóricas e as propostas

práticas de intervenção, que demonstram um distanciamento entre a análise

social/urbana crítica e o planejamento urbano em si. (1999)

10 Chama-se de pós-estruturalismo a corrente de pensamento ligada atavicamente ao estruturalismo e empreendida por pensadores formados sob as idéias que acabamos de expor, mas que se adiantam sobre elas. Correndo o risco da imprecisão que costuma ladear as simplificações, diremos que o estruturalismo preocupa-se em estabelecer os padrões da análise estrutural, e falamos de pós-estruturalismo quando os temas são ampliados e o método estrutural começa a ser flexibilizado e a abranger a cultura do século 20 como um todo, e seus conceitos estruturantes - a maior parte advinda do pensamento iluminista - são revisitados e desconstruídos, para usar um termo tipicamente pós-estruturalista criado por Jacques Derrida.

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A maior parte das discussões a respeito do tema acabam por referir-se mais

enfaticamente aos aspectos econômicos, fixando estes como motores do

desenvolvimento da sociedade, mas a adoção do conceito de desenvolvimento

sustentável, recorrente no planejamento urbano traz um novo viés de análise e

realimenta estas discussões, mesmo sem ter muita clareza das “formulações

teóricas que lhe servem de suporte” (COSTA, 1999, p. 56). O que se observa é uma

solução de conflitos a partir da prática, e não o inverso.

Heloisa Costa faz uma análise sobre a pulverização do tema

desenvolvimento urbano, refazendo a trajetória dos estudos da década de 70 e

traçando um paralelo de como hoje ele está inserido no contexto da academia e do

planejamento.

O fato de há três décadas o objeto de estudo ser muito mais claro, pois,

mesmo sendo reconhecido como uma tendência, ainda existia um limite entre o

urbano e o não urbano (urbano x rural), conferia a questão urbana uma relação

direta com a provisão dos chamados meios de consumo coletivos.

Com o avanço da urbanização, não há como pensar em ambientes não

urbanos, seja pela interferência direta dos processos de construção da cidade, seja

pelas relações sociais estabelecidas, e isto conduz a um olhar mais interiorizado na

questão da urbanização, tratando seu conjunto de mecanismos como escopo de

análise e não como meras conseqüências de um processo. Dentre estes os mais

importantes são o acesso a moradia e a bens e serviços urbanos.

Também é importante pensarmos as diferenças nos processos ocorridos nos

países Europeus (chamados de primeiro mundo) e nos países terceiro mundo,

sendo que no primeiro as questões básicas acabaram por serem resolvidas com

maior ou menor grau de sucesso, não tendo ocorrido o mesmo no terceiro mundo,

que experimentou e experimenta um modelo de crescimento que pula etapas,

beneficiando a uma parcela da população e excluindo a outra do desfrute desta

modernidade.

O fato das questões relacionadas ao desenvolvimento urbano parecerem ter

sido banalizadas pela diversificação de enfoques e multiplicidade de abordagens

para o terceiro mundo e seu modelo atravessado de crescimento, deixa pendente

várias questões centrais que parecem ter sido resolvidas e suplantadas em países

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europeus e até nos Estados Unidos, mas que continuam sendo muitíssimo

presentes em nossa realidade, e acabam por serem trazidas novamente ao centro

da discussão agora sob a roupagem do tema da problemática sócio ambiental, “mais

moderna e alinhada com o nosso tempo”. (COSTA, 1999) Esta nova caracterização

em nada desmerece ou torna menos relevante à necessidade de tratar o assunto.

Heloisa Costa traz a visão de Topalov, que observa parecer existir um

esquecimento de todos os estudos realizados, principalmente aqueles de inspiração

marxista, e que é notável uma tentativa de ultrapassagem dos limites destes

enfoques, o que acaba, em alguns momentos por gerar um retrocesso, como já foi

mencionado por SOUZA anteriormente.

A autora, citando Castells, constrói uma diferenciação entre o momento

anterior e o momento atual, no qual afirma que a busca da identidade é o principio

organizador da sociedade atual, e isto se consolida ao enfatizar a importância dada

aos processos sociais urbanos (também entendidos como culturais e ambientais),

que acabam por interferir nas demandas de planejamento e na configuração e

estruturação dos espaços físicos e na modelagem do território.

Ao mesmo tempo que os processos sociais tornam-se efetivos na construção

deste novo urbano, existe uma visão dos autores mais críticos que indica existir uma

tendência da manutenção do staus quo através da prática do planejamento urbano,

demonstrando existir pouco espaço para as diferenças. A incorporação dos

conceitos relacionados a sustentabilidade urbana demanda a urgência de uma

explicitação de seus conteúdos.

Sobre esta falta de definição, Heloisa Costa diz:

“Poucos conceitos têm sido recentemente tão utilizados e debatidos como o de desenvolvimento sustentável. Por isso mesmo, falta-lhe precisão e conteúdo, cabendo as mais variadas definições. Muitas vezes utilizado como se fosse expressão de generalizada aceitação por algum tipo de senso comum, o conceito traz à tona um amplo debate tanto em torno da idéia de desenvolvimento como da noção de sustentabilidade. porém interessa-nos aqueles aspectos considerados centrais para a discussão das potencialidades e limitações de uma análise crítica do ambiente urbano, bem como para a compreensão das práticas socioespaciais que se estruturam em torno de questões ambientais. Pode-se identificar claramente uma mudança de enfoque na definição da problemática ambiental nos últimos anos: da passagem de enfoques considerados conservacionistas, prevalecentes no início dos anos 70, para aqueles que buscam associar desenvolvimento econômico à preservação ambiental, consagrando assim a idéia de sustentabilidade, considerada

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como a atual linguagem do ambientalismo houve um avanço significativo ao se afirmar que não há desenvolvimento que não seja sustentável. Nesse contexto, a noção de sustentabilidade ambiental corresponde a uma dimensão a ser incorporada à própria noção de desenvolvimento e não a um conceito fundamentalmente diferente do anterior.” (COSTA, 1999. p.61.)

Como já foi mencionado, o conceito de sustentabilidade se conecta a vários

temas fundamentais na compreensão da estrutura do território, pois remete a meio

ambiente natural mas, também a economia, e um olhar abrangente sobre estes é

fundamental para estabelecer planos e metas coerentes para uma cidade,

resultando em planejamentos e planos diretores reais e exeqüíveis.

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4. Planejamento Urbano e Ambiental em Porto Alegre – Os PDDUA’s

Esta seção tem por objetivo contextualizar o planejamento urbano em Porto

Alegre e demonstrar através de uma breve análise dos Planos Diretores existentes a

relação deste instrumento com a construção e as necessidades do território face às

modificações na legislação no tempo e ao aumento da sua abrangência.

O planejamento urbano sempre foi muito caro a todos aqueles que, de uma

forma ou de outra, passaram pelos cargos de decisão em nossa cidade. Essa longa

experiência no planejamento urbano faz com seja quase possível afirmar que Porto

Alegre é uma das pioneiras neste tema.

Podemos dividir nossa história relacionada ao planejamento urbano em dois

períodos bastante distintos:

• O período dos primeiros Planos Diretores, que vai de 1910 a 1979,

compreendendo 6 trabalhos (planos, anteprojetos e projetos);

• O período pós 1999, que se inicia com a publicação da Lei Complementar

434/99 que institui o 2o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano

Ambiental, e que faz uma nova aproximação ao território, incorporando

novos conceitos e novos sujeitos, e, de certa forma, rompe o ciclo

anterior.

O período que vai de 1910 a 1979 se caracteriza por trabalhos que buscam a

organização do sistema viário, o saneamento e o ordenamento do crescimento da

cidade, configurando-se basicamente em planos de obras. É neste período que são

realizadas em Porto Alegre as grandes obras de infra-estrutura.

Os planos que Porto Alegre conheceu neste período foram:

• 1914 - Plano Geral de Melhoramentos (Projecto de melhoramentos e

orçamentos) - elaborado pelo Engenheiro Arquiteto João Moreira Maciel e

data de 26 de agosto de 1914. Este plano, que pode ser considerado um

projeto de organização viária, não abrangia todo o território da cidade, na

verdade, estava restrito a área central, que era aquela que começava a

sofrer com alguns problemas relacionados a hierarquização dos espaços e

vias e carecia de um ordenamento. O trabalho de João Moreira Maciel foi

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realizado de maneira muito séria e realística, tanto que serviria de base

para os trabalhos futuros. (NYGAARD, 2005. p.127) Neste plano foram

traçadas algumas das grandes vias que hoje cruzam a nossa cidade como

as avenidas Júlio de Castilhos, Otávio Rocha e Borges de Medeiros (na

altura da Rua Coronel Genuíno) e a primeira ponte sobre o Arroio Dilúvio.

(Apresentação, SPM/PMPA, disponível em

http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/default.php?p_secao=125, acesso

em 05/01/2011).

Entre o período que vai de 1915 a 1937 não ocorreram estudos urbanos

dignos de nota (NYGAARD, 2005. p. 137) sendo apenas um período de execução

de obras.

• 1938 - Plano Gladosch (Anteprojeto do Plano Diretor) – Previamente a

contratação do Arquiteto Arnaldo Gladosch pelo então prefeito José

Loureiro da Silva, Edvaldo Ruy Pereira Paiva e Luiz Arthur Ubatuba de

Faria, ambos funcionários e técnicos da Prefeitura Municipal elaboraram

um estudo revisando e ampliando as propostas de João Moreira Maciel.

Este estudo acabou por ser considerado restrito ao sistema viário,

conforme PAIVA apud NYGAARD:

[...] ‘planos viários’, que não planificam o corpo urbano, não organizam a atual cidade caótica e, na realidade, marcham a reboque dos acontecimentos (PAIVA, 1951. p.11 apud NYGAARD, 2005. p. 137)

Mas, este trabalho foi importante por apontar vários problemas urbanos

relacionados à dificuldade de conduzir o crescimento da cidade. Estes

problemas eram os seguintes:

- a intensa especulação imobiliária ocorrida entre 1926 e 1929 resultou em um processo de crescimento não controlado, desorganizando por Completo a vida da cidade e anexando loteamentos de forma desordenada que se estendiam a grandes distâncias, proporcionando um crescimento territorial não proporcional ao crescimento da população; - centralização excessiva da cidade em um ponto que não era o seu centro geométrico; - o centro dos negócios se desenvolvia em meio a ruas estreitíssimas, com o acesso cada vez mais difícil pela inexistência de grandes vias que o ligassem ao resto do Estado; a tendência do centro seria congestionar-se;

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- o fator econômico da cidade estava assumindo importância cada vez maior, sendo previsível que o futuro da cidade estaria na indústria e no intercâmbio de produtos; - face as suas particulares condições topográficas, a cidade se encontrava dividida em várias partes, com insuficiente número de vias de acesso, bem como aos centros comerciais, cívico e ao porto; - grande parte da cidade, principalmente os vales, apresentava más condições higiênicas, pioradas por grandes cheias periódicas. (NYGAARD, p. 138)

Com a contratação do Arq. Gladosh havia a expectativa de que estes

problemas fossem abordados e integrassem o novo Plano Diretor.

O governo de Loureiro da Silva foi sim, marcado por grandes obras,

principalmente viárias, e isto acontece com o uso da discricionariedade

corrente na época que permitia a realização de grandes desapropriações

necessárias que em outras ocasiões teriam sido impossíveis. (NYGAARD,

2005. p.138)

Para que se tenha noção do poderio político e econômico conferido ao

chefe do Executivo, basta dizer que, de outubro de 1937 a maio de 1939,

Loureiro desapropriou 154 propriedades para a construção da Av.

Farrapos e mais 54 prédios para outras obras. (SILVA, 1943, p. 136 apud

NYGAARD, 2005. p. 139)

Do trabalho de Gladosh, o mais importante que se depreende é que já

nos primeiro meses, em sua primeira apresentação ao Conselho do Plano

Diretor, ele enfatiza a necessidade do poder público, assessorado por

cientistas e técnicos, tomar as rédeas do crescimento e da construção da

cidade, separando este do campo de atuação do político.

Gladosh foi 8 vezes ao Conselho do Plano Diretor apresentar suas idéias

e proposições, mas:

[...] ele não chegou a concluir seu trabalho, ’[...] cuja complementação indispensável ficou a cargo de repartições municipais, insuficientemente preparadas para a tarefa e sufocadas pela rotina burocrática’ Todo o seu trabalho, composto principalmente por quatro estudos - uma proposta geral e três detalhamentos, ficou reduzido a uma melancólica "lei de recuos de alinhamento", perdendo-se totalmente a idéia da concepção geral para a cidade. As críticas feitas ao seu trabalho foram principalmente de natureza técnica: a ausência de pesquisa socioeconômica, a falta de conhecimento objetivo da cidade, a ênfase quase única aos aspectos viários e a ausência de uma análise das atividades urbanas e da conseqüente ausência de um zoneamento, o caráter superficial de muitas das soluções, a

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inexequibilidade financeira das mesmas e a ausência de uma orientação teórica firme e definida. (NYGAARD, 2005. p. 149)

• 1947 – Algumas sugestões para o estudo do Plano Diretor de Porto

Alegre - Edvaldo Ruy Pereira Paiva, que já havia realizado estudos

prévios a contratação do Arq. Gladosh, agora se fixava como um dos

profissionais mais influentes na matéria. Após profundos estudos sobre o

Plano Agache (Plano Diretor do Rio de Janeiro), Plano de Avenidas da

cidade de São Paulo e seus estudos junto ao urbanista Maurício Cravotto

na Faculdade de Arquitetura de Montevidéu, trouxe para Porto Alegre a

diretiva de que um Plano Diretor deve ser elaborado em três etapas

consecutivas: Anteprojeto, Expediente Urbano e o Plano definitivo. (op.

cit, 2005. p. 155).

Ao incorporar esta metodologia no processo que se firmava junto aos

técnicos da Prefeitura, Paiva altera o modelo de análise e condução dos

estudos que se realizaram para os futuros planos, e segundo Nygaard

este novo modo se mostra importante, pois:

Para o estabelecimento dessas premissas, parecem assumir uma importância pequena, no procedimento metodológico de Paiva, a determinação de relações entre o passado e o presente ou ainda, a determinação de leis mais gerais, mais duradouras, a serem induzidas a partir do Expediente Urbano. Isto porque o presente, mais do que sua relação com a história e com seu passado, é analisado e avaliado através de uma lógica que se apóia em uma idealização de cidade, em critérios de classificação, de hierarquia e de funcionalidade, em concepções de higiene, de saúde e de igualdade, cujo referencial se encontra menos no específico contexto socioeconômico estudado e mais na doutrina do urbanismo modernista. (op. cit, 2005. p. 159)

De todas as inovações trazidas por Paiva, sua maior “contribuição” para a

condução dos novos planos foi a de que o zoneamento era a espinha

dorsal do instrumento. Esta afirmação era uma contraposição aos

modelos anteriores que preocupavam em pensar o viário primeiro e

depois na distribuição dos equipamentos. Nygaard relata:

“Paiva entendia que, pelo fato da "urbanística moderna" preocupar-se, em primeiro lugar, com o estudo da função regional da cidade, para depois tratar do "organismo-cidade" em si, de suas falhas e de seus habitantes, da separação das suas principais funções e da localização mais racional para os seus órgãos e equipamentos, o "zoneamento", e só então tratar da "[...] maneira mais racional de ligar todos estes órgãos entre si - no esquema

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viário [...]", teria sido dado um grande passo na direção do plano diretor "mais científico", já que na orientação antiga, dizia ele, estabelecia-se primeiro o esquema viário para depois serem localizados todos os órgãos necessários à vida do aglomerado, desconsiderando sempre os aspectos econômicos e a separação de funções.” (op. cit,, 2005. p. 161)

Paiva acaba por reproduzir, assim como Gladosh, no momento em que

assumem os ideais do urbanismo modernista, uma cidade idealizada e

que minimiza suas relações com o passado, mesmo tendo estas como

um ponto importante nos seus discursos.

Esta influência de Edvaldo Pereira Paiva vai se fazer notar nos próximos

trabalhos desenvolvidos pela PMPA.

• 1951 – Anteprojeto de planificação de Porto Alegre – Este trabalho,

elaborado por Edvaldo Pereira Paiva com a colaboração de Demétrio

Ribeiro foi o primeiro plano físico de desenvolvimento que Porto Alegre

conheceu e serviria de base para o Primeiro Plano Diretor da cidade. Este

material abordava claramente “[...] as quatro funções da cidade

preconizadas por Le Corbusier – habitação, circulação, trabalho e

recreação [...]” (op. cit,, 2005. p. 165)

A cidade foi segmentada em zonas, cada qual com parcelas aonde as

atividades se desenvolveriam, conectadas por vias rápidas que poderiam

ser vias novas ou melhoramentos nas radiais existentes.

• 1959 – O Plano Diretor de Porto Alegre – Este trabalho foi o resultado

de todas as construções teóricas e intelectuais dos momentos anteriores,

tendo como base os planos e estudos iniciados na década de trinta e

suas evoluções.

Este Plano foi desenvolvido já pela equipe da Prefeitura Municipal de

Porto Alegre, tendo como coordenador o Eng. Edvaldo Pereira Paiva.

Foi promulgado em 30/12/1959 e foi revisto quanto ao seu zoneamento

de usos e abrangência territorial em 1961, 1964, 1967 e 1972. Apesar das

"extensões", como foram chamadas as revisões para incorporação de

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novas áreas ao plano terem ocorrido em épocas distintas, todas seguiram

as mesmas idéias, regras e critérios do plano inicial. (NYGAARD, 2005. p.

183).

Segundo Nygaard:

"Se por um lado, o Plano Diretor de 1959 contribuiu de maneira decisiva para a formação da imagem espacial da cidade, por outro lado, frente as idéias e concepções que incorporou e que estão na base de suas propostas, é muito provável também que tenha contribuído para o crescimento dos problemas gerais da cidade." (op. cit,, 2005. p. 183)

• 1979 – O Plano Diretor de Porto Alegre – Durante 20 anos o Plano

editado em 1959 e suas revisões regeram e ordenaram o crescimento da

cidade. Em 1975, quando foi aprovada a extensão que D, que expandia o

território de abrangência do plano ao limite leste do município (divisa com

Alvorada e Viamão) os técnicos entenderam que estava na hora de

"revisar profundamente o Plano Diretor de 1959" (op. cit, 2005. p. 200)

Iniciam-se então os movimentos para a formulação do 1° Plano Diretor de

Desenvolvimento Urbano, realizado inteiramente pelos técnicos da

Secretaria Municipal de Planejamento Urbano.

Segundo Nygaard:

"Um grande conjunto de fatores convenceram os técnicos da SPM de que havia chegado a hora desta revisão. Dentre os mais importantes constam: • a desatualização de informações existentes, tanto sobre a área original do Plano de 1959 quanto sobre suas diferentes extensões, produzindo graus significativos de desconhecimento dos espaços da cidade; • o grande volume de decretos, resoluções e pareceres existentes, não isentos de contradições, apresentando enormes dificuldades para sua consulta e aplicação; • notórios avanços com a preocupação ambiental, como a recente definição de áreas de preservação do ambiente natural, a elaboração do Plano Básico das Ilhas do Delta do Jacuí e o reconhecimento e identificação de Áreas de Interesse Paisagístico; • a conclusão dos planos metropolitanos de transporte de massa, por ônibus e trem, além do Plano de Desenvolvimento Metropolitano - PDM, que fora concluído em 1973 e se encontrava em plena implementação,requerendo preocupação do nível municipal com as propostas regionais. Foram destacados, ainda, como fatores importantes, o impacto de variáveis econômicas e sociais ocorrido nestes últimos quase vinte anos e a 'I...] natural evolução das técnicas e dos recursos de planejamento urbano [ ..l. como a utilização das novas possibilidades eletrônicas para o controle e supervisão das transformações da estrutura urbana". (op. cit, 2005.p. 201)

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Na justificativa prevista na Exposição de Motivos do Plano Diretor de 1979

a elaboração de um novo plano diretor se dá "pela força da natural

evolução das técnicas e dos recursos do planejamento urbano e pelo

impacto de variáveis econômicas e sociais, a influírem decisivamente no

crescimento e desenvolvimento da cidade e da região (...) o objetivo maior

da revisão do plano diretor de 1959 é uma constituição de uma lei única,

coerente e atualizada em seus conceitos". (OLIVEIRA FILHO, 2007. p.7)

Esta nova lei, da maneira como é formulada, pode ser vista como um modelo

legítimo dos Planos Integrados da década de 70. Mesmo buscando suas referências

nos planos anteriores, o PDDU rompe com alguns paradigmas do passado, como

por exemplo, “o abandono do modelo de cidade analítica, cuja forma resultava da

superposição de matrizes espaciais e funcionais, por uma matriz sintética, disposta

sobre modelo de divisão territorial idealmente neutro” (ABREU FILHO, 2006, p. 7)

Esta neutralidade, uma negação ao modelo controlador dos planos anteriores,

acaba por conduzir, ou melhor, por não conduzir a cidade, fazendo com que a

construção do território ocorra de maneira frouxa e levando a cidade a perder suas

linhas e suas definições estruturais.

Abreu Filho cita em sua Tese de Doutoramento que:

A neutralidade transforma-se em indefinição estrutural e morfológica, e a cidade vai perdendo sua forma, na imprevisibilidade generalizada do modelo. Uma rede de pólos e corredores de comércio e serviços deveria imantá-lo, mas seu excesso, aleatoriedade e a dissociação da normativa com relação à continuidade morfológica das vias comprometem sua efetividade na construção de qualquer forma urbana compreensível. (op. cit, , 2006, p. 7)

O modelo proposto pelo PDDU incita uma cidade fragmentada, com o

estabelecimento de diversos pólos autosuficientes, compartimentando a estrutura e

conferindo uma leitura de pequenas cidades dentro da cidade, conectadas em um

“continuun” de vias mas sem a obrigatoriedade de referência ou ligação morfológica

entre si.

É importante lembrar que:

“O zoneamento do 1º PDDU atinge toda a área urbana e de expansão urbana, mas ignora as áreas de urbanização marginal ao redor de toda a cidade, especialmente nos morros apontados como áreas de preservação ambiental, e o Sistema Viário Principal incide frouxamente sobre a área

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prioritária de expansão a Leste. O Modelo de Polarização Comercial, prevendo centros comerciais secundários, pólos e corredores de comércio e serviços minuciosamente delimitados, foi superado já em 1982 pela implantação do Shopping Iguatemi em local não previsto; sua nova centralidade faz imediatamente implodir o modelo de localização comercial, e com ele o modelo espacial do Plano.” (ABREU FILHO, 2006, p. 8)

Encerra-se então o primeiro ciclo de planos diretores da cidade e inicia-se um

novo período marcado por uma "nova" concepção de planejamento, com um olhar

global e multidisciplinar sobre o território, que não será mais apenas o território

físico, mas todas as suas dimensões: econômica, social, política e ambienta! É

formatado então o 2° Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano

• 1999 – 2o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de

Porto Alegre

Segundo Maria Tereza Fortini Albano:

“A necessidade de reformulação do 1o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - 1o PDDU11 – é fruto de um longo processo de críticas e constatações que vinham, aos poucos, se consolidando entre todos aqueles que interagiam com a questão planejamento e plano diretor, tanto os construtores da cidade, gestores públicos, técnicos especializados, quanto a comunidade em geral. Os anos de implementação do 1o PDDU mostraram ser impossível prever todas as situações que podem ocorrer na dinâmica de uma cidade, ao desenhar seu futuro de acordo com modelos ideais e padrões quantitativos pré-determinados.” (ALBANO, 1999, p. 2)

Também é importante lembrar que o final da década de 70 e o início dos

anos 80 representam a transição de um sistema político associado à

centralização e ao controle para um sistema democrático e com grande

ênfase na participação popular. Esta contextualização temporal é

necessária para que, ao analisarmos a maneira como foi elaborado o 1o

PDDU, produto de uma escola tecnocrática e centralizadora, possamos

distinguir suas contribuições positivas daquelas que são meras

reproduções ideológicas de uma época. Com a evolução do panorama

político a reavaliação do 1o PDDU passou a ser um reclame geral da

sociedade.

11 Lei Complementar 43/79, aprovada em 21 de julho de 1979.

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Para fomentar ainda mais as necessidades de mudanças, “as aprovações

das Constituições Federal e Estadual e a Nova Lei Orgânica para o

município de Porto Alegre, em 1988, 1989 e 1990 respectivamente,

trazem novos referenciais de atuação para o planejamento urbano, [...]”

(ALBANO, 1999, p. 3)

Havia, desde 1989 um compromisso da administração municipal em

iniciar a revisão do PDDU, mas isto de fato só ocorre em 1993 com o

lançamento do projeto Cidade Constituinte.

Este projeto era uma proposta municipal as demandas existentes, tanto

na sociedade civil organizada quanto dentro da própria prefeitura em

discutir um projeto para o futuro de Porto Alegre. (ALBANO, 1999, p. 41)

Este projeto se inicia tendo como objetivo duas preocupações que surgem

já na abertura dos trabalhos: as desigualdades sociais cada vez mais

evidentes e a participação social efetiva no processo de construção do

Plano Diretor. Estas duas pautas ou estes dois temas já servem para

indicar a mudança de estratégia na revisão do 1o PDDU e na elaboração

do documento que o sucederia.

As discussões iniciadas em 1993 resultaram em várias proposições e

diretrizes que foram aprovadas em dezembro de 1993 no 1o Congresso

da Cidade.

Após este evento, vários conteúdos que até o momento estavam restritos

ao campo das idéias e dos discursos “foram aos poucos incorporados

pela legislação municipal de Porto Alegre, mesmo antes da formulação do

2o PDDUA, e apresentaram um dos impulsos definitivos para seu

encaminhamento a partir de 1995.” (ALBANO, 1999, p. 88)

Em 1994, ocorreu um “esfriamento” das atividades quanto à forma como

foram executadas em 1993 com o Projeto Cidade Constituinte, derivado

do 1o Congresso da Cidade, tendo o governo se retirado do processo de

uma maneira bastante clara e ficando o mesmo ao encargo da SPM, que

então optou por retomá-lo como a revisão do PDDU e não mais como

fórum de discussões, o que vinha até então acontecendo.

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Vários estudos internos foram realizados pela SPM e em março de 1995

foram apresentados em Audiência Pública.

“Os resultados dos estudos foram discutidos em dezembro de 1994, em seminário interno da SPM, e definiram de forma fragmentada, os principais enunciados da reformulação do plano diretor apresentados na Audiencia Publica de 22 de março de 1995, quando a recomendação de reformular o 1o PDDU expressa como vontade da sociedade no 1o Congresso da Cidade em dezembro de 1993, se tornou realidade. Neste momento foi oficialmente aberta a discussão, como primeiro movimento de um processo sem precedentes na história do planejamento de Porto Alegre. (ALBANO, 1999, p. 114)

Em 1996, após inúmeras discussões entre diversos grupos, entidades

públicas e privadas e os técnicos da SPM, foi encaminhada a Câmara dos

Vereadores a primeira versão do 2o PDDUA. Na Câmara, uma nova

rodada de discussões se estabeleceu, agora em torno do “plano regulador

da cidade, com ênfase no tema Dispositivos de Controle de Edificações.”

(ALBANO, 1999, p. 117). Neste mesmo ano é contratada a Fundação

CEPA – Centro de Estudos e Projetação Ambiental, para auxiliar na

metodologia e formatação dos dados e resultados obtidos até então.

Uma nova proposta é enviada a CMPA em 1997, após revisões a

proposta enviada em 1996. O 2o Plano de Diretor de Desenvolvimento

Urbano Ambiental é aprovado como a Lei 434 em 1o de Dezembro de

1999 e que tem como justificativa o seguinte texto:

Justificativa da Lei Complementar 434/99:

O planejamento se insere atualmente, em um processo dinâmico, retroalimentado e aberto, a ser continuamente reavaliado e readequado às novas realidades que surgem. Esta concepção reflete o caminho da sociedade em busca da participação democrática, do espírito humanista, na crescente e inadiável necessidade de superar a fragmentação a que o mundo e as cidades estão submetidos. Neste sentido, o ato de planejar implica na articulação de diversos sujeitos e interesses, fazendo com que a participação mais ampla tenha reflexos na melhoria da qualidade de vida, através da interpretação técnica. Enfim, o processo democrático passa a ser um componente essencial da proposta de planejamento, garantindo sua vinculação com a diversidade da vida urbana. (Lei Complementar 434/99)

Este parágrafo inicial já demonstra as mudanças ocorridas no processo

de construção do documento e na quebra de paradigmas das

administrações passadas, pois fica claro que Porto Alegre entende o

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planejar de uma maneira diversa daquela até então praticada, e isto

resultará em um novo arranjo entre o território e seus construtores, e

neste termo estão inseridos todos aqueles que de alguma forma, direta ou

indireta exercem alguma ação sobre a cidade.

O próximo passo dado é a internalização dos novos princípios apontados pela

Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, incorporando todas os planos de

análise que compõem o território.

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53

5. Planejamento Urbano e Licenciamento Ambiental

Esta seção tem por objetivo analisar o instrumento do Licenciamento

Ambiental como item preponderante para o Planejamento e Gestão Urbana na

busca do Desenvolvimento Urbano Sustentável.

5.1 O Plano Diretor como instrumento da Política Urbana

A Constituição Federal de 1988, que prevê o município como executor das

políticas de desenvolvimento urbano e instituí o Plano Diretor como principal

instrumento desta política, faz com que o planejamento urbano no Brasil retome seu

papel fundamental dentro das estratégias de crescimento das cidades.

Ao definir em lei os instrumentos e o alcance desta política, as cidades e seus

gestores não podem negar a necessidade de construir modelos que atendam as

diretrizes pontuadas na Constituição, ou seja, deverão desenvolver políticas voltadas

para a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,

garantindo o bem- estar de seus habitantes.

A promulgação da Lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade e que

estabelece diretrizes gerais da política urbana vem definitivamente “dar suporte

jurídico consistente e inequívoco à ação dos governos e da sociedade organizada

para controle dos processos de uso, ocupação, parcelamento e desenvolvimento

urbano” (FERNANDES, 2010. p55.)

5.2 O Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade vem, além de regulamentar os artigos que integram o

capítulo Constitucional da Política Urbana, consagrar definitivamente as bases para

o que hoje chamamos de reforma urbana e que atende a várias demandas, objeto

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de iniciativas da participação popular quando da elaboração da Constituição Federal

de 198812.

Dentre as várias demandas populares que integraram o texto, uma delas

propunha “a aprovação de uma série de dispositivos constitucionais reconhecendo o

direito coletivo ao meio ambiente equilibrado” (FERNANDES, 2010. p 58.)

Esta solicitação foi incorporada ao texto constitucional no capítulo VI, que

garante a todos os cidadãos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

declarando este como de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida

e, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo

para as presentes e futuras gerações. Ainda incumbe ao poder público, no texto do

artigo 225, parágrafo 1o, inciso IV o dever de:

exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade. (Constituição Federal)

Em consonância a este dispositivo, o Estatuto da Cidade incorpora a temática

ambiental tornando-a obrigatória “na fixação das exigências fundamentais de

ordenação da cidade, não se podendo vislumbrar uma aplicação estrita das leis de

parcelamento do solo urbano, sem estarem em consonância com a legislação de

tutela ao meio ambiente.” (JELINEK, s/d, p. 19).

Portanto, a partir do estabelecimento do Estatuto da Cidade, todas as leis e

normas já existentes e que versavam sobre o tema ambiental são chamadas a

integrar o escopo mínimo do planejamento urbano, e com isto, construir o conceito

de desenvolvimento sustentável ou desenvolvimento urbano-ambiental.

[...] por comporem o ordenamento sistêmico, as normas ambientais não podem ser visualizadas sem a ideologia constitucional em que agem. Da mesma forma, as normas de outros ramos jurídicos, que se relacionam

12 Conforme texto de Edésio Fernandes, o processo de urbanização começou no Brasil na década de 1930 e teve seu auge na década de 1970 e, durante esse período, diversas Constituições foram promulgadas e/ou outorgadas — 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda nº 1 de 1969. No entanto, até o momento em que a Constituição Federal de 1988 entrou em vigor, não existiam dispositivos constitucionais específicos para guiar o processo de desenvolvimento urbano e para determinar as condições de gestão urbana. Foi o capítulo original introduzido pela Constituição de 1988 que estabeleceu as bases jurídico-políticas iniciais para a promoção da reforma urbana. O próprio processo constituinte havia sido objeto de um grau sem precedentes de participação popular e grande parte do capítulo constitucional foi baseada na Emenda Popular de Reforma Urbana que tinha sido formulada, discutida, disseminada e assinada por mais de 100 mil organizações sociais e indivíduos envolvidos no Movimento Nacional de Reforma Urbana. FERNANDES, Edésio, 2010. p 58.

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como o amplo conceito de meio ambiente não podem ser aplicadas sem se levar em conta as normas ambientais que impregnam a ideologia constitucional. Assim, a ideologia adotada na Constituição Federal de 1988 permite que se fale em Estado de Direito Ambiental, o que impregna todas as normas que se relacionam com o vasto leque do domínio normativo da expressão ‘ambiente’. (FARIAS, 1999, p.226)

A Lei 6.938, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente e institui o

Sistema Nacional do Meio Ambiente, já havia definido em seu art. 3o que meio

ambiente é o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física,

química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

Este conceito é recepcionado pelas leis posteriores, mas mostra-se amplo e

indefinido como todos os demais conceitos que fazem parte deste tema.

Os planejadores e gestores, agora obrigados a considerar preferencialmente

esta variável no momento de elaborar seus planejamentos, iniciam um processo de

estabelecimento de novas estratégias para a estruturação das cidades que

compreendam modelos integrados de sustentabilidade urbana, ambiental e humana,

buscando em outras ciências conceitos que ajudem a consolidação deste olhar

multidisciplinar sobre a construção do tecido urbano.

Conforme cita Osório Queiroz Jr.:

Essas novas questões que incidem na temática urbano-ambiental passam a conferir ao planejamento urbano o caráter de uma nova área do conhecimento, e a requerer dos profissionais que nela atuam novas posturas para o seu enfrentamento. A partir de agora, faz-se necessário repensar o planejamento e a gestão da cidade como um campo interdisciplinar do conhecimento, no qual está em jogo uma série de direitos fundamentais, protegidos constitucionalmente: o reconhecimento, em cada cidadão, como sujeito de direitos, passa a ser o princípio informador essencial do ordenamento jurídico do país. (QUEIROZ JR, 2009)

Com a expressa eleição constitucional do Plano Diretor como principal

instrumento para a execução do Planejamento Urbano, é necessário então que

todos os demais instrumentos de Política Urbana guardem com este estreita relação

e sincronia, harmonizando princípios, normas e diretrizes. Portanto, a partir de

agora, o Planejamento Urbano deve considerar não só a ordenação do território

físico e material, mas uma ordenação que conduza a preservação e conservação do

ambiente existente e qualificação e restauração do que não está de acordo com a

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orientação do direito a cidade sustentável e um meio ambiente ecologicamente

equilibrado.

Mas, como pergunta Marcelo Lopes de Souza, “... de que sustentabilidade se

trata? O que se deseja sustentar, para quem e de que maneira? Que visão de

mundo suporta as terapias propostas sob a égide do ‘desenvolvimento urbano

sustentável’? (2008. p 145.)

Heloisa Costa, em seu artigo Desenvolvimento Urbano Sustentável: Uma

contradição de termos?, aborda o mesmo questionamento de SOUZA mas de outra

forma, trazendo à discussão as ambigüidades em torno do conceito de

Desenvolvimento Sustentável e demonstrando como seu emprego tem por vezes

uma função mais pacificadora do que explicativa13.

Maria Helena Machado também chama a atenção de que:

“Embora os temas da sustentabilidade ambiental, de forma geral, e do desenvolvimento urbano sustentável, mais especificamente, venham permeando a produção acadêmica, o discurso dos formuladores de políticas públicas e, mais recentemente, dos formadores de opinião pouco tem desvendado sobre o que, de fato, venham a ser ou significar tais terminologias para certas áreas do conhecimento. Adotam-se os termos sem a necessária compreensão dos seus limites conceituais e de sua relação com o conceito de desenvolvimento econômico tornado hegemônico, a partir de meados deste século. O que se tornou senso comum, no entanto, é que as questões ambientais são globais e, portanto, comuns à forma dominante da vida em sociedade, ou seja, a cidade contemporânea.” (MACHADO, 2000. p. 81)

O planejador urbano deve então, após a identificação dos problemas e das

potencialidades do seu município e reconhecendo os limites e capacidades de

intervenção, definir os instrumentos, ações e prazos que conduzam a maior

convergência de interesses dos atores envolvidos, tendo no Plano Diretor seu

principal guia.

Mas como lidar com uma herança histórica de um planejamento focado na

divisão e organização territorial simplesmente planimétrica?

Esta questão se torna ainda mais complexa quando os gestores se deparam

com os problemas ocasionados por este tipo de condução, já que, independente de

13 Conforme citado anteriormente na sessão 2, p. 10.

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existir um planejamento ou da eficiência deste, as cidades continuaram e continuam

a crescer.

Hoje os responsáveis pelo pensar a cidade devem lidar com um imenso

passivo social de irregularidades advindos deste crescimento desordenado e da

produção ilegal do espaço, e que, infelizmente, está fortemente associado à

degradação ambiental e a baixa qualidade de vida, justamente por ocuparem áreas

de risco e espaços não reconhecidos oficialmente. Neste contexto, são trazidos a

discussão conceitos sobre justiça social e justiça ambiental, já que o direito a cidade

sustentável é agora, uma previsão legal.

No texto de Heloisa Costa e Tânia Braga - Entre a conciliação e o conflito:

dilemas para o planejamento e a gestão urbana e ambiental – é mencionada a

dualidade entre os temas relacionados ao urbano e ao ambiental e como estas duas

questões se aproximam na forma de políticas públicas, quando há o interesse para

tal.

Estas políticas públicas surgem em resposta, ou como resposta, a solução de

conflitos em torno da apropriação e do uso do território, que não pode ser dissociado

de seus elementos sociais, bióticos e abióticos.

A partir de uma análise sobre a formulação das políticas públicas14 em torno

das questões ambientais, sociais e urbanas, suas origens e finalidades, constatam

que, mesmo partindo de origens diversas, todas acabam por apontar um ponto de

convergência que é o conceito de desenvolvimento sustentável. Este ponto de

convergência é dito virtual. Esta convergência, segundo COSTA e BRAGA, não

conduziria a apenas um ponto, mas sim a vários “caminhos de convergência”.

(COSTA; BRAGA, 2002.)

A simultaneidade com a qual os eventos acontecem em nosso meio, ou seja,

as questões sociais, urbanas e ambientais não ocorrem dissociadas e nem podem

ser assim analisadas. Mas as políticas públicas que pretendem ordenar e tratar tais

14 O campo dos conflitos estruturado em torno da questão urbano-ambiental caracteriza-se por uma dinâmica intrincada de relações e disputas de poder que produz diferentes matrizes discursivas sobre a cidade e o meio ambiente e gera importantes limites à formulação e legitimação de diretrizes de política ambiental. (COSTA, 1999.)

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questões as fracionam e individualizam como peças estanques de sistemas

separados. (COSTA; BRAGA, 2002.)

Como já citado, algumas características e peculiaridades do processo de

urbanização brasileiro, como por exemplo, os conflitos sociais-ambientais e a

produção informal do território, foram e são pensadas apenas como uma expressão

inata do processo em si, e as vezes tidas como geradoras deste processo, quando

na verdade, acabam por demonstrarem ser conseqüências deste e não sua causa.

Estes conflitos acabam por aparecer de maneira implicita e não são

considerados com a relevância devida por trazerem a discussão temas espinhentos

como o direito ao uso do solo, a propriedade privada e a autonomia do proprietário.

As políticas públicas que são formuladas na tentativa de lidar com estes

temas, reconhecem, em sua essência, a existência destes conflitos e a intenção

clara de lidar com eles. Para isto, lançam mão de dois conceitos complementares, o

de conflito e o de justiça sócio-ambiental.

Heloísa Costa e Tânia Braga ressaltam:

A noção de justiça ambiental surge a partir da prática de movimentos sociais, originalmente nos Estados Unidos nos anos oitenta, articulando lutas de caráter social, territorial, de direitos civis e ambientais. (COSTA; BRAGA, 2002)

Nos Estados Unidos a desigualdade ambiental é uma expressão clara da

desigualdade social o que não é diferente no Brasil, mas por motivos incertos, no

nosso caso, parece ser menos evidente, ou ao menos, não é a primeira associação

a ser feita por nossa sociedade.

O Estatuto da Cidade, ao estabelecer os princípios que norteiam a Política

Urbana a ser desenvolvida no Brasil, tenta de certa forma, proporcionar aos

planejadores e aos gestores instrumentos que aliem os temas e facilitem sua

conjugação.

5.3 O Licenciamento Ambiental, o Zoneamento Ambiental e o Planejamento

Urbano

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O Licenciamento Ambiental é mais um dos instrumentos a disposição do

planejador para que se façam cumprir as funções sociais da cidade e da

propriedade, já que esta função social agora também pode ser lida como uma

função ambiental e mais ainda, como garantia do principio da sustentabilidade

ambiental.

Para a correta aplicabilidade de todos os demais instrumentos, e

principalmente para a elaboração do Plano Diretor, é fundamental que a cidade

saiba o que deseja para seu futuro. É importante que exista um conhecimento claro

das potencialidades e das fraquezas do seu território, de sua economia, de sua

cultura e de sua população.

A correta avaliação do território por parte dos que o planejam, do conteúdo

ambiental que ele encerra e seu estado de conservação é de suma importância para

que, ao definir o Zoneamento Ambiental do Município, estes o façam pautados em

valores reais e que subsidiem tomadas de decisão positivas ou negativas frente às

necessidades de crescimento e expansão da urbanização.

Diretrizes de política urbana municipal

Gestão democrática da cidade

Gestão orçamentária participativa

Plano Plurianual

Plano Diretor Diretrizes

orçamentárias e orçamento anual

Planos de desenvolvimento

econômico e social

Disciplina do parcelamento uso e ocupação do solo

Zoneamento Ambiental

Planos, programas e projetos setoriais

Figura 1 - Organograma dos Instrumentos da Política Urbana. (LACERDA et al, 2005.)

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Como podemos ver na figura 1, o Zoneamento Ambiental está

hierarquicamente igualado ao disciplinamento do Uso e Ocupação do Solo,

demonstrando que ambos têm o mesmo peso quando da tomada de decisão.

Visto desta forma, seria sensato o estabelecimento do uso do solo

consonante com a aptidão ambiental do mesmo, e não a adaptação da condição

ambiental ao disciplinamento e categorização de uso estabelecidas pelo Plano

Diretor.

Outro ponto importante a ser considerado quando do estabelecimento de

padrões de utilização do solo e do zoneamento da área urbana é o conhecimento da

verdadeira intenção pretendida para a cidade. O planejador deve ter muito

claramente que futuro almeja para sua cidade, pois, a partir de uma perspectiva

definida e do conhecimento real de seu território, é possível demarcar que áreas

serão preservadas, que áreas estarão sujeitas a uma urbanização intensiva e como

o equilíbrio entre estas ocorrerá.

Sabe-se que a pressão imobiliária, aliada ao estabelecimento de padrões

urbanísticos descontextualizados e a um conjunto de leis (e aqui podemos entender

as leis urbanísticas fixadas pelos Planos Diretores) excessivamente flexível acabam

por conduzir a construção de um tecido urbano pouco sustentável e cada vez mais

ambientalmente instável e fragmentado.

Como pretendido no início do capítulo, cabe tentar visualizar quais os pontos

de convergência entre o Planejamento e a Gestão Urbana e o instrumento do

Licenciamento Ambiental.

Julgo ser possível dizer que o Licenciamento Ambiental é um dos

instrumentos de gestão mais importantes, se não o mais importante, a disposição do

gestor urbano.

Traçando um paralelo entre Planejamento e Gestão, o Zoneamento Ambiental

está para o Planejamento da mesma forma que o Licenciamento Ambiental está

para a Gestão. O Zoneamento Ambiental possibilita ao planejador pontuar dentro de

seu território as características de cada área, estimulando ou desestimulando sua

ocupação e conduzindo o crescimento e a construção do tecido urbano de modo a

utilizar, qualificar e preservar os recursos naturais existentes. O Licenciamento

Ambiental possibilita ao gestor aplicar o planejamento, garantido que o crescimento

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ocorra de forma organizada e de maneira sustentável, ou seja, é o veículo de

condução e concretização das estratégias estabelecidas a priori, após a análise do

território e o estabelecimento dos objetivos.

Mas esta relação estreita de dependência exige dos planejadores e dos

gestores, como já foi mencionado, uma capacidade de análise multidisciplinar, além

do rompimento de paradigmas fortemente arraigados na nossa cultura de

planejamento.

A inserção de novos campos de análise necessários as tomadas de decisão

dificultam a implantação plena deste modo contemporâneo de pensar a cidade e a

construção de seu tecido urbano. Novas peças foram agregadas a este conjunto,

algumas, sujeitos plenos de direito, outras, bens intangíveis a tutelar. Agora é

necessário que se trabalhe para o desenvolvimento urbanístico e ambiental do

território sempre com o foco na sustentabilidade. Uma mudança radical de

orientação se comparada àquela existente até a década de 90.

Quanto às divergências, estas ficam por conta da aparente incompatibilidade,

como já mencionado por diversos autores, entre os temas do urbano e do ambiental,

do natural e do construído, do crescimento e da sustentabilidade, dos modelos

econômicos aos quais nossa sociedade está filiada e aos anseios utópicos da

mesma.

Talvez a tentativa de interpretar estas matérias antagônicas a partir de um

único catalisador – no caso a cidade – seja a estratégia mais eficiente para o

atingimento do final proposto, o que não significa ser este o caminho mais fácil, mas

talvez sim, o mais plausível e democrático.

Heloísa Costa ainda complementa:

“Essa oposição está presente sob as mais variadas formas na mídia, nas formulações teóricas sobre sociedade e natureza, na regulação ambiental, nas políticas públicas, nas práticas urbanas e nos movimentos sociais, muitas vezes até nas tentativas de abordagem interdisciplinar da questão ambiental dentro (e fora) da Academia. Trata-se de uma hipótese difícil de aceitar [...], sobretudo, por considerar que o espaço urbano constitui a materialização espacial das relações sociais, além de elemento transformador dessas mesmas relações. Daí a tentativa de uso da expressão meio ambiente urbano, na busca de sintetizar dimensões físicas (naturais e construídas) do espaço urbano com dimensões de ambiência, de possibilidades de convivência e de conflito, associadas às práticas da vida urbana e à busca de melhores condições de vida, seja para a cidadania, seja na busca de qualidade da vida urbana.

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Trata-se da procura da justiça socioambiental em si, bem como da criação e/ou manutenção das condições materiais/ambientais que dêem suporte e expressem tal justiça. Ao mesmo tempo, como que num universo paralelo, o discurso ambiental invade e se mistura com o do planejamento e da intervenção sobre o ambiente construído, como se sempre tivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios à oposição conceitual mencionada. (COSTA, 1999. p 56.)

Mas convém ficar atento, pois as divergências são, em sua maioria,

relacionadas ao objeto ou objetos de intervenção e não quanto ao instrumento.

Nota-se então uma falta de clareza quanto à finalidade e não quanto à operação ou

eficiência do mesmo.

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6. Licenciamento Ambiental na prática

Esta seção tem por objetivo analisar o papel do instrumento

Licenciamento Ambiental na construção da cidade. Quais as interferências e os

limites do instrumento dentro da aprovação dos empreendimentos públicos e

privados e quais as demandas teóricas e reais existentes para sua plena utilização.

6.1 O instrumento Licenciamento Ambiental

Antes de discutirmos o instrumento do licenciamento ambiental, é importante

fazermos uma abordagem conceitual sobre o termo licenciamento e dos documentos

advindos do processo, pois neste momento alguns equívocos são demonstrados.

Segundo Curt e Terence Trennepohl no livro Licenciamento Ambiental:

“Inicialmente, é necessário diferenciar o licenciamento ambiental da licença administrativa “latu sensu”, pelas marcantes diferenças que existem entre permissão, licença e autorização como atos administrativos individuais e o licenciamento ambiental como um processo”. (TRENNENPOHL, 2010, p. 27)

Esta noção é importante para que se entenda a complexidade do instrumento,

já que dele deriva uma autorização e não uma licença e esta falta de rigor técnico ao

utilizar indistintamente os institutos, traduz-se em insegurança jurídica na aplicação

do mesmo.

Márcia Walquíria dos Santos apud Hely Lopes Meirelles esclarece:

[...] autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração. (MEIRELLES, s/d apud SANTOS, 2001, p. 51)

E complementa:

[...] a autorização envolve interesses (ato discricionário) enquanto a licença envolve direitos (ato vinculado). A autorização é ato constitutivo de direito,

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enquanto a licença é ato declaratório de direito preexistente. (SANTOS, 2001, p. 53)

Curt e Terence Trennepohl exemplificam o equívoco ao dizer que a própria

Constituição Federal de 1988 demonstra impropriedade terminológica do termo

licença, pois no Art. 170, que trata do exercício das atividades econômicas, emprega

o termo autorização. (TRENNENPOHL, 2010, p. 28)

O licenciamento ambiental é instrumento da Política Nacional do Meio

Ambiente, previsto no artigo 9º, inciso IV, da Lei nº 6.938/81, regulamentado pelo

Decreto nº 99.274/90 e pela Resolução CONAMA nº 237/97.

É o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente

licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou

potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar

degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as

normas técnicas aplicáveis ao caso15.

A licença ambiental, por sua vez, é o ato administrativo pelo qual o órgão

ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle

ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica,

para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras

dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou

aquelas que, sob qualquer forma, possam causa degradação ambiental.16 Ou seja: a

licença é o ato que do processo do licenciamento.

Para a abordagem que estamos buscando neste trabalho, o espaço de

análise é a cidade, meio urbano consolidado que a partir da promulgação do

Estatuto da Cidade, deixou de conter áreas rurais, integrando todas as formas de

construção e expansão do território.

Definido o objeto de análise surgem outras variáveis importantes como a

sobreposição de competências. Por exemplo, ao lermos o texto da Resolução

15 Art. 1o, I, da Resolução CONAMA no 237/97

16 Art. 1o, II, da Resolução CONAMA no 237/97

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CONAMA 237/97, identificamos a presença da tutela sobre o meio ambiente natural,

o que, por si só já acaba incidindo sobre matéria da disciplina urbanística, pois esta

é responsável por ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e

garantir o bem-estar de seus habitantes.17

Isto fica demonstrado no texto de PERES e PEREIRA quando relatam que:

Confirmando a interface do Direito Urbanístico com o Direito Ambiental na tutela do meio ambiente urbano, objeto comum dos dois ramos jurídicos, estabeleceu o Estatuto da Cidade diversas normas de proteção do meio ambiente. Assim, em conformidade com a competência constitucional dos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição, inseriu a lei entre as diretrizes gerais da política urbana: a ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental; a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental do Município e do território sob sua área de influência; a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, bem como do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; e a audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população. (PERES e PEREIRA, 2007, p. 5)

Pode-se depreender então que, para a garantia do direito fundamental ao

ambiente ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações, direito este

que pertence à seara dos direitos fundamentais, razão pela qual tem conteúdo

protetivo, o direito ambiental deve operar em conjunto com o direito urbanístico com

vistas à melhoria das condições de vida das pessoas em seu habitat, mesmo que

este habitat seja a cidade, representante do que conhecemos por meio ambiente

artificial.

Mas, na aplicação do instrumento do licenciamento ambiental, se constata a

ausência de sintonia entre os órgãos licenciadores, que são basicamente as

Secretarias Municipais de Obras e Planejamento e as Secretarias Municiapais de

Meio Ambiente, o que dificulta para os empreendedores, técnicos e para os próprios

operadores do direito, a aplicação das normas existentes.

Tomando-se a Lei Federal n.º 6.938/81, a competência do licenciamento

ambiental é do Estado, através do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)

e, subsidiariamente, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais

17 Art. 182, CAPUT, Constituição Federal de 1988.

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Renováveis (IBAMA). Esta responsabilidade denota automaticamente o princípio da

cooperação entre os Estados, já que estes ficam, de certa maneira, atrelados a

fiscalização da União.

O art. 69 da Lei nº 11.520/0018, por sua vez, prevê especificamente a

competência do município, mesmo que em forma de colaboração, para o

licenciamento das atividades consideradas de impacto local, que podem ser

definidas como as ações humanas que causem alterações de propriedades físicas,

químicas e biológicas de forma que sua significância permaneça restrita aos limites

do município, inclusive para as futuras gerações.

O art. 5º da Resolução n.º 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente

(CONAMA) prevê a competência estadual para licenciar atividades que ultrapassem

os limites territoriais dos Municípios, a Secretaria do Meio Ambiente do Estado

(SEMA) definiu, as atividades consideradas de impacto local, considerando-se a

natureza da atividade, suas características e complexidade.

Ainda recai sobre os Municípios a competência de licenciar atividades e

empreendimentos que lhes forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou

convênio.19

6.2 O Licenciamento Ambiental em Porto Alegre

Segundo Daniela Senff et al, em Porto Alegre, as licenças são emitidas pela

SMAM principalmente com base em três dispositivos legais:

18 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Lei n.º 11.520, de 03 de agosto de 2000. Institui o Código Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul e dá outras Providencias. Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Disponível em: <http://www.al.rs.gov.br/legiscomp/arquivo.asp?Rotulo=Lei%20nº%2011520&idNorma=11&tipo=pdf>. Acesso em: 11 jan. 2011. Art. 69. Caberá aos municípios o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades consideradas como de impacto local, bem como aquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. 19 A Resolução n.º 237/1997 do CONAMA já afirmava ser competente o órgão ambiental municipal, desde que de acordo com os órgãos superiores competentes (União e Estados), para efetuar o "licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio

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- Lei Municipal nº 8.267/98, que dispõe sobre a listagem de atividades que necessitam licenciamento ambiental, bem como estabelece procedimentos administrativos quanto ao respectivo licenciamento, como, por exemplo, a taxa de licenciamento ambiental (TLA); - Resolução nº 05/98 do Conselho Estadual de Meio Ambiente, dispõe sobre os critérios para o exercício da competência do licenciamento ambiental municipal (municipalização), no âmbito do estado do Rio Grande do Sul; - Convênio firmado entre a Fundação Estadual de Proteção Ambiental (FEPAM/SEMA) com a SMAM, instituindo a municipalização do licenciamento em Porto Alegre. (SENFF et al, 2004, p. 2)

A Lei Municipal nº 8.267/98, que dispõem sobre o Licenciamento Ambiental

no Município de Porto Alegre, no seu primeiro artigo determina que “Ao Município

compete buscar a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a

preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, visando ao

desenvolvimento sustentável”. Entende-se deste artigo então, que o

desenvolvimento econômico social não está em sincronia, ou não é compatível com

a preservação da qualidade do meio ambiente no modelo em vigor até dado

momento.

No artigo terceiro da mesma lei está dito que “Ao Município, como membro

integrante do SISNAMA, compete utilizar o procedimento do licenciamento ambiental

como instrumento de gestão ambiental [...]” definindo a origem do instrumento a

partir da PNMA e por conseqüência e competência, independizando o instrumento

daqueles oriundos do Plano Diretor.

Segundo o Manual do Licenciamento Ambiental de Porto Alegre:

O advento da municipalização do licenciamento ambiental trouxe o desafio da compatibilização das licenças ambiental e urbanística, considerando que o ente federativo que expede ambas é o Município. O objetivo da compatibilização das licenças é integrar a Licença Ambiental aos processos de licenciamento urbanístico e arquitetônico, permitindo a otimização e melhora de ambos. (PRESTES, 2002 apud ARIOLI Cord, 2002 p. 20)

Hoje em Porto Alegre, existe um processo de análise multidisciplinar dos

empreendimentos julgados especiais, conforme determinação do PDDUA.

Ainda segundo o Manual do Licenciamento Ambiental de Porto Alegre:

Consideram-se como grandes empreendimentos todos aqueles empreendimentos/atividades integrantes do art. 55 – Projetos Especiais, da LC no 434/99 – Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA), os quais exigem uma análise diferenciada, devendo ser observados acordos e condicionantes específicos, além da verificação da

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necessidade de aplicação de estudos de impacto ambiental com a aplicação de medidas mitigadoras e compensatórias decorrentes do licenciamento ambiental [...] A análise urbanística, arquitetônica e ambiental desta categoria de empreendimentos/atividades, configura a integração técnica multidisciplinar e intersecretarias/departamentos municipais, promovendo a formação de dois grupos distintos: Grupos Técnicos de análise urbano ambiental (GT), sob a gestão da SMAM e Grupo dos Grandes Empreendimentos (GGE) sob a gerência do Gabinete do Prefeito, consagrando-se as rotinas administrativas necessárias com base nas legislações legais e procedimentos municipais. (ARIOLI Cord, 2002 p. 20).

Analisando o PDDUA (Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental

de Porto Alegre), Lei 434/99, verificam-se diversas referências ao desenvolvimento

sustentável ou a sustentabilidade ambiental, mas não está listado entre os

instrumentos de aplicação do PDDUA o Licenciamento Ambiental.

O Licenciamento Ambiental é um “instrumento de gestão, ocupação e controle

do uso do solo”, que estabelece “condições e restrições” para este uso e ocupação e

que não está vinculado diretamente ao Plano Diretor, mas acontece como um

instrumento paralelo aos estabelecidos por este.

Esta visão compartimentada é percebida devido a falta de sintonia entre o

Licenciamento Urbanístico e o Licenciamento Ambiental torna o processo

burocrático e de difícil compreensão para a população que dele se utiliza.

O Plano Diretor, no seu artigo 42, define como será o planejamento urbano e quais os instrumentos utilizados para gestionar este planejamento, não incluindo o Licenciamento Ambiental de fato. Art. 42. O planejamento do desenvolvimento do Município dar-se-á através do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA) e compreende os seguintes instrumentos básicos: I - Estratégias de Desenvolvimento Urbano; II - Programas; III - Plano Regulador; IV - Modelo Espacial.

Sendo o Licenciamento Ambiental um instrumento de gestão,

obrigatoriamente ele deve estar vinculado a um planejamento. Que planejamento é

este?

Ao longo dos 169 artigos da Lei 434/99 várias são as referências as

estratégias de qualificação ambiental da cidade, das áreas de proteção natural, das

áreas de interesse ambiental, das informações que deverão ser fornecidas ao

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cidadão quando da consulta sobre sua propriedade e o uso que dela poderá ser

feito, mas as referências ao Licenciamento Ambiental não existem.

No Capitulo IV, que se refere à Qualificação Ambiental20 e que relaciona as

estratégias para tal, existe uma definição dos parâmetros a serem adotados para a

análise do uso da propriedade de acordo com a sua localização e seu conteúdo

físico, já que ficam claros quais os elementos que integram o Patrimônio Natural e

que deverão ser objeto de um olhar mais criterioso no momento da utilização deste

espaço.

Os artigos 15 e 16 trazem para o PDDUA algumas definições oriundas da Lei

Federal 4.771/65 – Código Florestal e da Lei Estadual 9.519/92 – Código Florestal

Estadual:

Art. 15. Integram o Patrimônio Natural os elementos naturais ar, água, solo e subsolo, fauna, flora, assim como as amostras significativas dos ecossistemas originais do sítio de Porto Alegre indispensáveis à manutenção da biodiversidade ou à proteção das espécies ameaçadas de extinção, as manifestações fisionômicas que representam marcos referenciais da paisagem, que sejam de interesse proteger, preservar e conservar a fim de assegurar novas condições de equilíbrio urbano, essenciais à sadia qualidade de vida. Art. 16. Para efeito desta lei, considera-se: I – topo de morro: a área delimitada a partir da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura máxima da elevação em relação à base; (Redação do inc. I modificada pela L.C. n° 646, de 22 de julho de 2010.) II - nascente ou olho d'água: o local onde se verifica o aparecimento de água por afloramento do lençol freático; III - talvegue: a linha de maior profundidade de um vale; IV - curso d'água: a massa líquida que cobre uma superfície, seguindo um curso ou formando um banhado, cuja corrente pode ser perene, intermitente ou periódica; V - faixas de Proteção de águas superficiais: as faixas de terreno compreendendo o conjunto de flora, fauna, solo e subsolo, correspondentes a nascentes, talvegues, cursos d'água, dimensionadas de forma a garantir a manutenção do manancial hídrico; e VI - árvore ou conjunto de árvores imunes ao corte: os exemplares botânicos que se destacam por sua raridade, beleza, localização, condição de porta-sementes, ameaçados de extinção ou de reconhecida utilidade à terra que revestem, os quais serão objeto de especificação e regulamentação nos termos do parágrafo único do art. 242 da Lei Orgânica do Município de Porto Alegre. (LC 434/99)

20 Art. 13. A Estratégia de Qualificação Ambiental tem como objetivo geral qualificar o território municipal, através da valorização do Patrimônio Ambiental, promovendo suas potencialidades e garantindo sua perpetuação, e da superação dos conflitos referentes à poluição e degradação do meio ambiente, saneamento e desperdício energético. § 1º O Patrimônio Ambiental abrange os Patrimônios Cultural e Natural.§ 2º Os espaços representativos do Patrimônio Ambiental devem ter sua ocupação e utilização disciplinadas de forma a garantir a sua perpetuação, nos termos da Parte II.

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Com estas definições, a implementação da Estratégia de Qualificação

Ambiental que é definida no artigo 17 está pautada nos seguintes elementos:

I - conceituação, identificação e classificação dos espaços representativos do Patrimônio Ambiental, os quais deverão ter sua ocupação e utilização disciplinadas; II - valorização do Patrimônio Ambiental como espaços diversificados na ocupação do território, constituindo elementos de fortalecimento das identidades cultural e natural; III - caracterização do Patrimônio Ambiental como elemento significativo da valorização da paisagem e da estruturação dos espaços públicos e, como tal, integrante do Programa de Espaços Abertos; IV - promoção de ações de saneamento, de monitoramento da poluição e de otimização do consumo energético. V - aplicação de instrumentos urbanísticos e tributários com vistas ao estímulo à proteção do patrimônio natural nas propriedades identificadas nos termos do § 3º do art. 32. (LC 434/99)

O artigo 18 define quais programas constituem a Estratégia de Qualificação

Ambiental:

I - Programa de Valorização do Patrimônio Cultural, que envolve ações e políticas que permitem identificar e classificar elementos de valor cultural, estabelecer diretrizes e desenvolver projetos com vistas ao resgate da memória cultural, tais como restauração, revitalização e potencialização de áreas significativas, e criar ou aperfeiçoar instrumentos normativos para incentivar a preservação; II - Programa de Proteção às Áreas Naturais, que propõe desenvolver estudos para a identificação de espaços representativos de valor natural, com vistas a estabelecer usos sustentáveis, resguardando as características que lhe conferem peculiaridade e envolvendo a recuperação de áreas degradadas e a preservação de riscos ambientais; III - Programa de Implantação e Manutenção de Áreas Verdes Urbanas, que envolve ações permanentes de implantação e manutenção de parques e praças, de disciplinamento da arborização nos passeios públicos e de criação de incentivos à arborização e ao ajardinamento em áreas privadas; IV - Programa de Conservação de Energia, que propõe ações com vistas a garantir melhor qualidade de vida na cidade, com o mínimo de consumo energético e a menor agressão ao ambiente, envolvendo a elaboração do Plano de Gerenciamento de Energia; V - Programa de Gestão Ambiental, que propõe a elaboração do Plano de Gestão Ambiental, contendo diretrizes gerais de atuação consolidadas a partir dos planos setoriais de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana, gerenciamento de resíduos sólidos e de energia e do plano de proteção ambiental, visando a estabelecer prioridades de atuação articuladas, qualificando soluções e reduzindo custos operacionais no âmbito das bacias hidrográficas; VI - Programa de Prevenção e Controle da Poluição, que propõe ações permanentes de monitoramento da qualidade do ar, da água, do solo e do espaço urbano, visando à prevenção, ao controle e à fiscalização das atividades potencialmente poluidoras, considerando as condições atmosférica, hídrica, do solo, sonora e visual e a degradação do meio ambiente.

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VII – VETADO. (O inciso VII incluído pela L.C. n° 646, de 22 de julho de 2010 foi VETADO.) Parágrafo único. As diretrizes espaciais básicas desta estratégia estão representadas nas figs. 3, 4 e 5. (LC 434/99)

Estes artigos sugerem um planejamento ambiental e como está bem definido

nos itens do artigo 17 e 18, é fato a necessidade de um zoneamento ambiental do

território.

Está proposto nas figuras 3 e 5 do PDDUA um zoneamento para Porto

Alegre, mas o material que deveria ser utilizado para pautar as análises realizadas

pelos órgão licenciadores do município, deveria ser aquele definido no Atlas

Ambiental de Porto Alegre, organizado por Rualdo Menegat em conjunto com

técnicos da área e que realizou uma Avaliação Ambiental Estratégica e traz

informações detalhadas sobre todas as condicionantes que permeiam o território.

A Lei 8.267/98 define então, a exigência de mais uma análise além daquelas

derivadas dos ritos de licenciamento urbanístico, introduzindo a necessidade de uma

avaliação ambiental das atividades em relação a:

[...] localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso; (art. 4, inciso I) (Lei 8.267/98)

E ainda confere ao órgão ambiental a autoridade para estabelecer:

[...] as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental. (Lei 8.267/98)

Neste contexto, o órgão ambiental, representado pela Secretaria Municipal do

Meio Ambiente assume uma posição preponderante no processo de construção da

cidade, já que tem o poder de intervir diretamente no uso e ocupação do solo.

Assim sendo, o processo de aprovação de qualquer empreendimento em

Porto Alegre passa obrigatoriamente por uma análise da Secretaria Municipal do

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Meio Ambiente segundo a Lei 8.267/98, ou seja, depende de Licenciamento

Ambiental.

Verificando os trâmites descritos no Guia de Atividades da Secretaria

Municipal de Planejamento e aqueles descritos no Manual do Licenciamento

Ambiental, é possível observar algumas discrepâncias quanto aos procedimentos a

serem realizados pelo empreendedor.

É clara a necessidade do Licenciamento Ambiental para aqueles

empreendimentos que se enquadram no anexo 5.3. do PDDUA e para aqueles

descritos no capítulo V – Dos Projetos Especiais.

Segundo o Guia de Atividades da Secretaria do Planejamento Municipal o

início de todo o processo de aprovação é a solicitação, por parte do proprietário do

documento chamado DM – Declaração Municipal das Condições de Uso e

Ocupação do Solo Urbano – que deveria indicar o regime urbanístico e os

condicionantes legais do lote solicitado, demonstrando a ocorrência de gravames,

diretrizes projetadas, Áreas de Proteção Natural, e todas as restrições incidentes

sobre o mesmo.

No entanto este documento acaba por informar as condicionantes

urbanísticas, mas não a plenitude das condicionantes ambientais, que demandariam

um zoneamento ambiental mais efetivo ou a utilização das informações do Atlas

Ambiental, que infelizmente não tem força de lei e portanto não pode ser utilizado

para tal.

O Município conta com um conjunto de leis acessórias que buscam consolidar

o processo de aprovação urbanística e arquitetônica como um processo também de

análise ambiental, mas esta análise conjunta só existirá de fato quando os conceitos

e parâmetros utilizados pelos órgãos licenciadores forem os mesmos e que exista

clareza sobre o objeto de análise e o fim a que ele se destina.

A utilização de conceitos de proteção ambiental importadas de leis que fazem

referência a ambientes naturais deveriam ser revistas e adequadas a escala de

análise urbana, ao meio ambiente artificial (construído) e aos elementos relevantes

dentro do território da cidade e a função que está possui. Sob esta ótica, surgem

algumas referências interessantes e que até o momento não haviam sido

verificadas, como por exemplo a questão da escala de análise e da adequação dos

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conceitos ao ambiente urbano, que não é um ambiente natural na definição clássica

da área de conhecimento.

Peres e Pereira citando José Afonso da Silva destacam em seu texto que:

O meio ambiente é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente compreensiva dos recursos naturais e culturais. O meio ambiente artificial é aquele “constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço urbano aberto)”. O cultural é “integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do homem, difere do anterior (que também é cultural) pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que se impregnou”. O meio ambiente natural, ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre as espécies e as relações destas com o meio ambiente físico que ocupam. Apesar de se poder falar em aspectos do meio ambiente, subdividindo-o para facilitar a sistematização do estudo, na prática sempre há uma convergência entre o meio ambiente cultural, artificial e natural, pois a qualidade da vida das pessoas que se reúnem nas comunidades urbanas está claramente influenciada pelo meio natural e pelas obras do homem, que se acham diretamente relacionados. Nesse ambiente em sua dimensão global deve estar inserido o meio onde a maior parte da população brasileira vive desde o fenômeno da urbanização: as cidades ou o meio urbano, com seus patrimônios históricos e culturais, parques, áreas verdes e rios. Não se constituem aqueles aspectos do meio ambiente estanques, como já observado, pois se acham integrados numa visão unitária a serviço da qualidade de vida humana, convergindo para a formação do meio ambiente urbano. (SILVA, 2000, p.2 apud PERES e PEREIRA, 2007, p.2)

Para que o licenciamento ambiental, que tem caráter eminentemente de

prevenção e controle da degradação do meio ambiente, é de fundamental

importância que seus operadores trabalhem em conjunto, já que, infelizmente, as

atividades relacionadas à construção da cidade e a da própria manutenção do

homem no estágio de urbanidade em que se encontra, são utilizadoras diretas dos

recursos naturais.

Estes recursos naturais não se reduzem apenas ao espaço físico ocupado

pela expansão do território ou pelas árvores suprimidas para a instalação de

moradias, mas também o ar, que é inundado por emissões atmosféricas

principalmente advindas dos veículos de transporte que necessitam levar as

pessoas cada vez para mais longe de seus locais de trabalho, que transitam em vias

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já esclerosadas em um sistema viário arcaico ou a água que sofre com sistemas de

esgotamento sanitário inexistentes ou ineficientes.

E com o Estatuto da Cidade no seu art 4o, VI, existe a internalização do EIA

(Estudo de Impacto Ambiental) como instrumento de Política Urbana e a criação do

EIV (Estudo de Impacto de Vizinhança) que traz a paisagem para o rol de direitos a

serem preservados.

Retornamos então, novamente, a necessidade de um planejamento urbano

ambiental claro, com metas e objetivos definidos e que apontem os caminhos pelos

quais passaram as intervenções que a cidade vai sofrer ao longo de seu

desenvolvimento.

Ao definir claramente estas metas, a cidade poderá e deverá (pois a

expansão do território demanda estes fatos) trocar áreas verdes e permeáveis,

árvores, ou qualquer outro conceito de meio ambiente que encontramos em

qualquer terreno urbano, por espaços qualificados, que efetivamente contribuam

para a melhoria da qualidade de vida dos seus cidadãos e da própria estrutura da

cidade.

Na prática, o Licenciamento Ambiental hoje, utilizando as leis que o regram,

acaba por incentivar a construção irregular e predatória do território, seja pelo

excesso de análises a serem feitas, seja pela burocracia e demora do procedimento,

pelo alto custo que o empreendedor legal deve pagar ou pelo sentimento de falta de

reciprocidade entre o poder público e a iniciativa privada.

Este último se revela no momento em que não existe um acompanhamento e

uma fiscalização dos contratos firmados durante o processo, não existindo então,

uma punição efetiva para aqueles avessos aos procedimentos corretos, restando

para o empreendedor legal apenas o ônus do processo.

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7. O Licenciamento Urbanístico Ambiental na cidade de Porto Alegre para

empreendimentos residenciais

Esta seção tem por objetivo relacionar os passos para a obtenção do

Licenciamento Ambiental em Porto Alegre para empreendimentos residenciais.

7.1 Licenças Ambientais Municipais

Segundo a apresentação que a Secretaria Municipal do Meio Ambiente21 faz

do instrumento denominado Licenciamento Ambiental;

As licenças ambientais em Porto Alegre são emitidas pela SMAM com base na Lei Municipal nº 8.267/98, considerando a Resolução nº 05/98 do Conselho Estadual de Meio Ambiente e o convênio firmado entre a Fundação Estadual de Proteção Ambiental (FEPAM/Secretaria Estadual do Meio Ambiente) com a Prefeitura de Porto Alegre. O tipo de licença emitida (licença prévia, licença de instalação, licença de operação e licença única) depende do perfil da atividade e de seu porte, e também da fase em que se encontra sua implantação. Na avaliação de viabilidade de atividades e empreendimentos, participam diversos órgãos, com competências específicas, como Secretaria Municipal de Planejmaneto (SPM), Secretaria Municipal de Obras e Viação (Smov), Secretaria Municipal de Transportes (SMT), Secretaria Municipal de Produção, Indústria e Comércio (Smic), Departamento de Esgotos Pluviais (DEP), Departamento Municipal de Água e Esgotos (Dmae), Departamento Municipal de Limpeza Urbana (Dmlu) e Secretaria Municipal de Cultura (SMC), constituindo, desta forma, uma comissão técnica multidisciplinar.As Licenças Ambientais emitidas pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente são quatro, conforme previsão legal: Licença Prévia, Licença de Instalação, Licença de Operação e Licença Única. Estas licenças serão emitidas conforme o ramo de atividade e o porte do empreendimento a ser executado ou da sua fase de execução. (Apresentação, http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smam/default.php?p_secao=151, acesso em 04 de janeiro de 2011.)

Define do que se trata cada uma destas licenças:

Licença Prévia: concedida na fase preliminar do planejamento em função do porte e do potencial poluidor do empreendimento, aprovando a sua

21 A Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAM) de Porto Alegre foi criada através da Lei n 4.235 de 21 de Dezembro de 1976, sendo a primeira do país. É o órgão executivo responsável pela proteção do sistema natural e pelo controle da qualidade ambiental no município.

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concepção e localização, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implantação. Não autoriza o início das obras. Licença de Instalação: autoriza a instalação do empreendimento (terraplanagem, construção cível) de acordo com as especificações constantes nos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes. Licença de Operação: autoriza o funcionamento da atividade, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta na Licença de Instalação, com as medidas de controle e condicionantes determinados para a operação. (Apresentação, http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smam/default. php?p_secao=151, acesso em 04 de janeiro de 2011.)

E complementa:

Outros instrumentos podem ser necessários para complementar a análise, como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e/ou o Relatório de Impacto Ambiental (RIA), utilizado para avaliar os estudos de concepção, localização, instalação e funcionamento dos estabelecimentos. Estudo de Impacto Ambiental (EIA-RIMA): É um instrumento de gestão ambiental utilizado para exigir os estudos de concepção, localização, instalação e funcionamento de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente causadores de significativa degradação ambiental. Relatório de Impacto Ambiental (RIA): É o instrumento de gestão ambiental utilizado para exigir os estudos simplificados de avaliação das interações da implantação ou da operação de uma atividade efetiva ou potencialmente causadora de degradação ambiental. Estes instrumentos ambientais são elaborados a partir de Termos de Referência (instrumentos fundamentais para a condução do EIA/RIMA e do RIA) e devem atender aos preceitos da Resolução do CONAMA nº 001/86. (Apresentação, http://www2.portoalegre.rs.gov.br/smam/default. php?p_ secao = 151, acesso em 04 de janeiro de 2011.)

A SMAM-PMPA desenvolve o trabalho de fiscalização e autorização de atividades, hoje sujeitas ao Licenciamento Ambiental, desde o início de sua existência, ou seja, desde antes da promulgação da Lei 6938/81. Este trâmite ocorria através dos processos de solicitação de alvará, que, anteriormente, eram encaminhados pela SMIC para uma avaliação quanto aos impactos ambientais.

Atualmente, após a celebração do convênio22 entre a SMAM e a FEPAM, a Licença Ambiental é um requisito para a construção, instalação, ampliação e

22

No Rio Grande do Sul, com a aprovação do Código Estadual de Meio Ambiente - Lei Estadual n° 11520 de 03 de agosto de 2000, que estabelece em seu artigo 69, "caberá aos municípios o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades consideradas como de impacto local, bem como aquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou Convênio". O Estado do Rio Grande do Sul, vem desenvolvendo através da Secretaria Estadual do Meio Ambiente - Sema, o incremento do processo de descentralização do licenciamento ambiental municipal para aquelas atividades cujo impacto é estritamente local, e que estão descritas no Anexo I da Resolução 102/2005 do Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA), nos seus Anexos II e III, referentes a manejo florestal - adicionados pela Resolução 110/2005, nas atividades adicionadas pela Resolução 111/2005, bem como nas adições relativas ao licenciamento de atividades de mineração descritas pela Resolução 168/2007. No ano de 2000, houve a publicação da Resolução CONSEMA 04/2000, estabelecendo critérios para o licenciamento ambiental pelos municípios. Em 22 de outubro de 2007, em substituição à Resolução 04/2000, foi publicada a Resolução CONSEMA 167/2007, que dispõe sobre a qualificação dos municípios, atualizando os critérios e as diretrizes para o exercício da competência do licenciamento ambiental das atividades de impacto local, bem como sobre a gestão ambiental compartilhada no Estado.

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funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental23, sendo que esta premissa tem contribuído em muito para a disseminação e valorização do processo de licenciamento e para a conscientização da necessidade de um meio ambiente mais qualificado.

Segundo Magda Arioli:

A municipalização do licenciamento promoveu uma mudança de conceitos na prefeitura como um todo, integrando secretarias e departamentos municipais na gestão pública ao licenciar empreendimentos e atividades, aplicando medidas mitigadoras e compensatórias, oriundas dos instrumentos ambientais. As etapas de licenciamento ambiental foram inseridas no contexto de aprovação das diferentes secretarias municipais, na maior parte das vezes, entre a Secretaria de Planejamento Municipal e de Obras e Viação, conforme dispõe o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (LC nº 434/99). (ARIOLI, 2004. p. 2)

Como está visto, o Licenciamento Ambiental é um instrumento complementar ao Licenciamento Urbanístico devendo acontecer em paralelo a este. Devido a suas diversas peculiaridades, infelizmente, o processo prático acaba um pouco mais complexo do que deveria.

Para facilitar a análise dos passos a serem cumpridos para a obtenção de uma Licença Ambiental, elegi as atividades relacionadas à habitação, ou seja, empreendimentos da área da construção civil com finalidade residencial, como objeto de investigação, e tentarei relacionar todas as ações necessárias a obtenção de uma licença.

7.2 O processo de licenciamento urbanístico ambiental:

Inicialmente o proprietário deverá saber como é enquadrado o seu empreendimento. Usualmente os empreendimentos relacionados à construção civil no ramo imobiliário podem ser classificados em:

• Construção de Edificação unifamiliar (casa) em terreno já inserido na malha urbana;

23

LEI Nº 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Artigo 10, caput.

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78

• Construção de Condomínio Edilício (condomínios verticais - de prédios ou os horizontais - de casas) em terreno já inserido na malha urbana;

• Parcelamento do solo que é a divisão da terra (gleba urbana) em unidades juridicamente independentes, com vistas à edificação, podendo ser realizado na forma de loteamento, desmembramento ou fracionamento.

Cada uma destas modalidades de empreendimento será licenciada

urbanística e ambientalmente de acordo com a Lei Complementar 434/99 e suas

alterações, Lei 8267/98 e pelo Decreto Municipal no 12.715 de 23 de março de 2000,

e suas alterações dadas nos Decretos nº 14.993, de 1º de dezembro de 2005, nº

14.994, de 1º de dezembro de 2005, decreto n° 15.457, de 17 de janeiro de 2007 e

Instrução Normativa Nº 001, de 11 de abril de 2008.

Segundo o Manual do Licenciamento Ambiental, o art. 7 da Lei 8.267/98

estabelece que todas as atividades de preponderante interesse local são passíveis

de licenciamento, desde que respeitados os limites estabelecidos pela Resolução

CONSEMA 005/98 e aqueles repassados por delegação de competência pelo órgão

estadual competente. O anexo I integrante da lei agrupa atividades e

empreendimentos em 32 grupos relacionados e codificados, com seus respectivos

portes e grau de poluição, e a partir deste anexo as atividades urbanísticas

identificadas ao longo da Lei Complementar 434/99 deverão ser classificadas.

No capítulo 5 do mesmo manual, intitulado orientações gerais, no item 5.5

está escrito que é de responsabilidade do requerente encaminhar a anexação de

documentação complementar para a análise técnica da SMAM, em um processo de

Licenciamento Ambiental, a cada etapa concluída no processo de Licenciamento

Urbanístico / Arquitetônico.

7.2.1 Processo administrativo de aprovação e licenciamento ambiental de

projetos de edificação:

Conforme legislação vigente, o processo administrativo de aprovação e

licenciamento de projetos de edificação inicia-se no departamento de Supervisão de

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Edificações e Controle (SECON)24 da Secretaria Municipal de Obras e Viação

(SMOV) 25 através da Aprovação Simplificada ou Aprovação em duas Fases.

Poderão obter a aprovação e licenciamento em fase única (Aprovação

Simplificada), apenas os projetos que contemplam: área total igual ou inferior a

800m² (oitocentos metros quadrados) altura menor ou igual a 12,00m (doze metros),

conforme definido no artigo 6°, item 6.3, da Lei Complementar nº 420, de 25 de

agosto de 1998 e projetos que abrangem aumentos de até 10% (dez por cento) da

área existente e regular, limitados ao máximo de 250m² (duzentos e cinqüenta

metros quadrados).

Os projetos que não contemplam tais especificidades26 serão objeto de

aprovação e licenciamento em duas fases.

Para a aprovação e licenciamento de projeto de edificação junto a SMOV, é

necessário terem sido cumpridas às exigências do art. 35, do Decreto nº 14.715/00,

e observado o art. 11 da LC nº 284/92, contendo a solicitação; documentos e

elementos pertinentes ao tipo de aprovação e licenciamento devendo ser observado

à fase em que está enquadrada.

A tabela abaixo ilustra de forma pratica os procedimentos a serem adotados,

sendo que a diferença de documentação junto a SMOV para aprovação em fase

única ou em duas fases é que, para aprovação em fase única, além das solicitações

elencadas na fase 1 o proprietário deverá apresentar o Memorial descritivo da

24 A Supervisão de Edificações e Controle (SECON) se divide em dois setores: a Divisão de Edificações (DE), que é responsável pela aprovação de todos os projetos de construção da cidade; e a Divisão de Controle (DECON), que cuida da cidade existente. Seu trabalho consiste na fiscalização de obras irregulares, calçadas, rebaixamento de meio fio, além de emitir licenças para a construção de muros.

25 A Secretaria Municipal de Obras e Viação (SMOV) foi criada pela Lei 1.156, de 02 de dezembro de 1955. Suas áreas de atuação consistem na coordenação, na elaboração e na execução de projetos de obras viárias; na manutenção de vias urbanas; na aprovação de projetos prediais, na fiscalização de sua execução e na aplicação de sanções a infratores. É também de competência da SMOV a implantação e manutenção do sistema de iluminação pública da cidade.

26 Não poderão ser objeto de Aprovação Simplificada mesmo que enquadradas nas descrições anteriores: escolas para portadores de deficiência física, clubes sociais, locais dotados de abastecimento de combustíveis, hospitais e assemelhados, conforme classificação do Anexo 1.1, da Lei Complementar nº 284, de 27 de outubro de 1992. Entretanto estão dispensados da aprovação em 1º fase, as modificações internas, as reciclagens de uso em prédios existentes, as modificações de projetos, cujas obras iniciadas segundo § 2º, art. 159 da LC nº 434/99, conforme especificado pelo § 10, art 40 Decreto Municipal no 12.715 de 23 de março de 2000.

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Proteção Contra Incêndio a executar e indicar e cotar as áreas não adensáveis e os

vazios nas plantas respectivas.

Tabela 1 – Elementos necessários a aprovação de projeto arquitetônico e

licenciamento da construção na 1ª e 2a fases conforme art. 40 Dec. Mun.

12.715, de 23 de março de 2000 e alterações.

1º Fase 2 º Fase

I – Requerimento Padrão, cuja solicitação caberá ao proprietário do terreno, possuidor a qualquer título, ou representante legalmente habilitado por procuração com poderes específicos

II – Anotação de Responsabilidade Técnica – ART – do profissional responsável pelo projeto;

II – levantamento planialtimétrico, quando solicitado pelo órgão competente da SMOV;

III – planta de situação idêntica que acompanha a Declaração Municipal, indicando o Norte magnético

III – projeto arquitetônico com apresentação gráfica de acordo com normas técnicas expedidas pela ABNT, com os seguintes elementos:

a) plantas baixas de todos os pavimentos, observando classificação do Anexo 1.1 da LC nº 284/92;

b) cortes transversal e longitudinal da edificação, indicando o perfil natural do terreno, a Referência de Nível – RN, nos termos do inc. II do art. 113 da LC nº 434/99 e altura total da edificação.

IV – planta de localização e implantação da edificação no terreno indicando:

a) forma, dimensões e ângulos do terreno, constantes na matrícula do Cartório de Registros de Imóveis, ou menor poligonal, desde que referida área esteja contida na matrícula;

b) curvas de nível do terreno cotadas em relação ao passeio e referência de nível (RN) utilizada, segundo inc. II, art. 113 da

IV – planilha de áreas completa de acordo com o modelo anexo ao presente Decreto;

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LC nº 434/99, vinculada à rede de referência planialtimétrica do Município;

c) alinhamento predial conforme DM;

d) dimensões do(s) passeio(s) em todos os vértices da(s) testada(s) do imóvel;

e) pavimentação do passeio obedecendo legislação municipal específica;

f) disposição dos rebaixos de meio-fio com dimensionamento;

g) localização do caule e projeção das copas de toda a vegetação arbórea incidente com altura maior ou igual a 2,00 metros;

h) projeções das copas de vegetação situadas fora dos limites do terreno, incidentes sobre o mesmo;

i) equipamentos públicos urbanos e/ou mobiliário urbano existente no passeio ou no interior do terreno;

j) localização dos corpos d’água, nascentes, talvegues e afloramentos rochosos no interior do terreno ou em suas divisas;

k) dimensões e área da parcela do terreno atingido por traçado viário do PDDUA - LC 434/99, e da área remanescente conforme matrícula ou menor poligonal, com base nos elementos constantes da DM;

l) perímetro externo do pavimento térreo da edificação com cotas de amarração dos afastamentos laterais, fundos e frente;

m) área do pavimento e taxa de ocupação na parte inferior da planta.

V – planta esquemática dos pavimentos indicando:

a) cotas do perímetro;

b) área do pavimento na parte inferior da planta.

V – Memorial Descritivo da Proteção contra Incêndio a Executar

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VI – cortes esquemáticos transversal e longitudinais da edificação indicando:

a) perfil natural do terreno;

b) Referência de Nível – RN, segundo inc. II do art. 113 da LC nº 434/99;

c) altura total da edificação com base no RN adotado;

VI – comprovante do recolhimento de taxa.

VII – planilha de áreas, conforme o modelo padrão simplificado anexo.

VIVII – comprovante do recolhimento de taxa.

Os projetos que atendem os requisitos para obtenção da aprovação e

licenciamento em Fase Única (Licença Simplificada), e que se enquadrem como

atividades e empreendimentos de mínimo e pequeno porte, com grau potencial de

poluição baixo e médio27, sujeitar-se-ão ao Licenciamento Único (LU) e serão

dispensados do Licenciamento Ambiental completo (LP, LI e LO), não estando

submetidos aos estudos previstos no artigo 928 da Lei 8267/98 e suas alterações,

sem prejuízo do atendimento das condicionantes ambientais exigidas pela SMAM,

que já estão elencadas no rol de documentos e projetos solicitados na modalidade

de Aprovação Simplificada – fase única, ou seja, a apresentação na planta do

levantamento Planialtimétrico da localização do caule e projeção das copas de toda

a vegetação arbórea incidente com altura maior ou igual a 2,00 metros e as

projeções das copas de vegetação situadas fora dos limites do terreno, incidentes

sobre o mesmo.

Protocolados todos os documentos exigidos para aprovação e licenciamento

do projeto, o mesmo é analisado pela SMOV nos departamentos pertinentes, e

27 Assim definidas no Anexo I da Lei 8267 de 29 de dezembro de 1998 e suas alterações dadas pela Lei 10.360, de 22 de janeiro de 2008

28 São os estudos: a) estudos de tráfego; b) levantamentos de vegetação; c) impactos no solo e

rochas; d) impactos na infra-estrutura urbana; e) impactos na qualidade do ar; f) impactos paisagísticos; g) impactos no patrimônio histórico - cultural; h) impactos nos recursos hídricos; i) impactos de volumetria das edificações; j) impactos na fauna; i) impactos na paisagem urbana; l) estudos sócio-econômicos.

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enviado a SMAM para análise do item IV, letras g e h, que deverá avaliar as

características desta vegetação e registrará no Sistema de Licenciamento Ambiental

(SISLAM) os pareceres permitindo sua supressão, seu transplante ou exigindo sua

manutenção.

Dependendo do parecer exarado serão geradas no sistema Licenças de

Remoção de Vegetal (AERV) ou de Transplante de Vegetal (AETV) e que resultarão

em um Termo de Compensação Vegetal (TCV). O TCV é o documento que formaliza

a compensação do dano ambiental causado pelo empreendimento proposto. Estes

procedimento estão regulados pelo Decreto Municipal 15.418 de 20 de Dezembro de

2006.

Após a análise da SMAM, o projeto retorna a SMOV para emissão da

Aprovação e Licenciamento do Projeto. Neste momento o proprietário ou seu

responsável técnico deverá abrir a etapa de Licenciamento Ambiental em

requerimento padrão, solicitando que o projeto seja enviado a SMAM para a

emissão da Licença Ambiental e das Autorizações, se houverem.

Neste momento verifica-se uma quebra no processo, pois ao retirar o projeto

enviando o mesmo a outra secretaria. Como garantir esta continuidade? E se o

processo recebe um carimbo com título de aprovado e licenciado, ele não está apto

a ser iniciado??

Para a aprovação e licenciamento de projetos de edificação em duas fases,

após a entrega dos requisitos da 1a Fase, o proprietário deverá solicitar a abertura

do processo de Licenciamento Ambiental, em expediente próprio e juntar os

seguintes “Documentos necessários para emissão de parecer prévio quanto à

movimentação de terra, vegetação e área livre, com vistas à aprovação de projetos

arquitetônicos em 1ª Fase pela SMOV” 29.

Atividade: Condomínios (edifícios)

1. Requerimento de licença ambiental, disponível no site

www.portoalegre.rs.gov.br/smam ou na SMAM, sala 203.

29 Este é o título do documento entregue aqueles que necessitam tramitar processo de aprovação e licenciamento em duas fases, Este documento também é conhecido como Check-list.

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2. Planta de levantamento planialtimétrico em escala 1:100 em papel e

arquivo digital no formato dxf, demarcando:

a) toda vegetação com altura igual ou superior a 2 metros incidente em

área interna e passeio público, bem como dos vegetais incidentes nos

terrenos lindeiros cuja expansão da copa incida sobre o imóvel objeto de

análise, além de demais elementos naturais como corpos d’água, nascentes,

arroios, talvegues, banhados e afloramentos rochosos, incidentes no imóvel

ou entorno.

b) as curvas de nível de 1m em 1m.

3. Cópia da DM e respectivo anexo SMAM (quando houver).

4. Laudo de cobertura vegetal e ART, caso haja mais de 8 espécimes

arbóreos, que deverá ser emitido por profissional habilitado (biólogo, eng. agrônomo

ou eng. florestal), de acordo com o Decreto 15.418/06.

5. Projeto arquitetônico: planta de situação e localização com planilha de

áreas, planta do pavimento térreo e planta(s) do(s) subsolo(s), na mesma escala da

planta de vegetação.

6. Memorial de cálculo e planta com demarcação das áreas livres, permeáveis

e vegetadas, de acordo com a Instrução Normativa SMAM nº 22/07.

7. Declaração em planta de situação e localização (planta 01) da inexistência

de vegetação arbórea ou outros elementos naturais no imóvel, quando for o caso.

8. Perfis longitudinais e transversais demonstrando a configuração atual e

final da área.

9. Caso seja necessária movimentação de terras, apresentar:

a) Memorial Descritivo referente ao projeto de terraplenagem

(cubagens de corte/aterro e importação/exportação de terra e outros materiais

e local de destino final licenciado pelo órgão ambiental), de drenagem

superficial provisória do terreno e de contenções.

b) ART de Projeto e de Execução, para as atividades de

Terraplenagem, Drenagem Superficial e Contenções.

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10. Declaração do Responsável Técnico pelo projeto caso de não houver

movimentação de terra.

11. Na etapa de emissão de Licença de Instalação, sempre apresentar

Relatório de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (PGRCC), conforme

prevê a Resolução CONAMA nº 307/02 e Resolução CONSEMA nº 109/05, visando

maximizar o reaproveitamento dos resíduos da construção no próprio canteiro de

obras e destinando adequadamente os demais resíduos.

Em casos específicos poderão ser solicitados documentos e/ou informações

complementares pertinentes, que deverão ser apresentados nos prazos pré-

estabelecidos por esta SMAM, sob pena de extinção do processo administrativo de

licenciamento ambiental.

Abre-se então um processo “filhote” vinculado ao Expediente Único que será

analisado na SMAM que novamente, assim como no licenciamento em fase única,

registrará no Sistema de Licenciamento Ambiental (SISLAM) os pareceres quanto a

vegetação, movimentação de terras e área permeável.

O processo poderá sofrer alterações para atender as demandas ambientais

ou, caso não exista óbice, seguirá para aprovação em 2a Fase. Após sua aprovação

e Licenciamento na SMOV, deverá retornar a SMAM para o Licenciamento

Ambiental, que neste caso se dá através da emissão de uma Licença de Instalação.

Note-se que a etapa de Licença Prévia foi suprimida e substituída pelo atendimento

ao “Check list” durante a tramitação da 1a Fase.

Novamente, até a emissão da LI, o empreendedor possui um projeto

aprovado e Licenciado e não tem a permissão de iniciar as obras, pois ainda não

está de posse da Licença de Instalação.

E, após emissão da Licença de Instalação, caso exista vegetação com altura

superior a 2,00 metros que necessite ser suprimida ou o projeto demande a

execução de obras de terraplenagem e movimentação de terras, o empreendedor

deverá retornar a SMAM para a retirada das respectivas autorizações, pois sem elas

ele ainda não poderá realizar qualquer intervenção sobre a área.

Após execução da obra é emitido um Termo de Recebimento Ambiental.

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Em processos de aprovação e licenciamento que não se enquadrem em

aprovação simplificada ou em 2 fases, o empreendedor deverá submeter-se ao

Licenciamento Ambiental completo com a emissão de LP e LI e conforme o caso30

LO ou Termo de Recebimento Ambiental.

Para a aprovação e licenciamento de projetos de Parcelamento de solo,

Loteamento e Condomínios a solicitação é efetuada através da Secretaria de

Planejamento Municipal (SPM), sendo que cada uma destas modalidades possui

particularidades durante o processo.

Conforme legislação vigente, o processo administrativo de aprovação de

projetos de edificação e parcelamento do solo, será constituído de expediente único,

do qual constarão os documentos e informações necessárias ao seu exame e

decisões dos atos administrativos exarados pelos órgãos integrantes do Sistema

Municipal de Gestão do Planejamento. O rito do processo de licenciamento

dependerá do tipo de atividade que o empreendedor deseja realizar.

Junto a SPM, segundo o GUIA DE ATIVIDADES31, os procedimentos são os seguintes:

Para aprovação de condomínio por unidades autônomas de residências

unifamiliares ou mistas localizados em área urbana de ocupação intensiva, caso o

imóvel possua mais área maior do que 3.000 m² o empreendedor deverá solicitar

uma consulta de viabilidade quanto ao traçado viário junto a Unidade de

Parcelamento do Solo e Detalhamento (UPSD/SPM).

Após a consulta ou caso não a necessite, além da documentação prevista no

Decreto 12715/00, o requerente deverá apresentar liberações da Secretaria

Municipal do Meio Ambiente (SMAM), Departamento de Esgotos Pluviais (DEP) e

Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE), as quais serão obtidas através

de procedimentos específicos.

No caso da orientação disponibilizada pela SPM, é solicitado ao

empreendedor que para situações de imóveis cujo levantamento topográfico

30 Em alguns casos como Condomínios, por exemplo, não existe a expedição de uma Licença de Operação, mas de um documento chamado Termo de recebimento ambiental que, atendido, libera a emissão da carta de habite-se pela SMOV.

31 Documento também chamado Guia de Serviços, disponibilizado em PDF e no site da Secretaria Municipal do Planejamento.

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apresente vegetação em seu interior ou no passeio em frente ao imóvel, para

protocolização do projeto de condomínio este deverá anexar a documentação já

mencionada, cópias da planta do condomínio avaliado previamente pela SMAM,

quanto ao aspecto ambiental, e parecer técnico assinado pela mesma.

Ainda a partir de orientação da SPM, esta análise prévia junto a SMAM

deverá ser solicitada através em do requerimento de análise ambiental de edificação

acrescido de cópia da DM (declaração municipal informativa das condições

urbanísticas de uso do solo), levantamento planialtimétrico ou planta com

demarcação da vegetação e projeto (2 vias). Caso houver 30 árvores ou mais no

terreno, deverá ser anexado também laudo de cobertura vegetal e ART, emitidos por

profissional habilitado. Os vegetais devem ser numerados seqüencialmente na

planta. Após esta análise, o requerente deverá retirar a planta disponibilizada por

aquela secretaria e anexar ao restante da documentação.

A SMAM define estes procedimentos classificando a solicitação segundo a

modalidade e a área do terreno em que a atividade vai se instalar, ou seja,

condomínios totalmente inseridos em área urbana intensiva, com dimensão menor

do que 22.500m2 seguirão a mesma tramitação de edificações. Para aqueles com

mais de 22.500m2, ou para os total ou parcialmente inseridos em área urbana

rarefeita, será adotado o procedimento dos loteamentos.

E complementando, para loteamentos, a solicitação de licenciamento, deverá

ser constituída de expediente simples, com Requerimento Padrão, no Protocolo

Central da Prefeitura, anexado de levantamento topográfico, estudo de viabilidade

urbanística e cópia da Declaração Municipal informativa das condições urbanísticas

de ocupação do solo. Este expediente seguirá para a SMAM, onde será realizado o

enquadramento da atividade para emissão de DAM e cobrança da Taxa de

Licenciamento Ambiental e solicitação de instrumento de avaliação ambiental (laudo

de cobertura vegetal, Relatório de Impacto Ambiental (RIA) ou Estudo de Impacto

Ambiental (EIA/RIMA)).

Ao lermos as solicitações e orientações das duas secretarias, podemos

observar uma falta de clareza nos procedimentos a serem adotados, pois a primeira

solicita uma avaliação prévia do projeto (quando este ainda nem possui elementos

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para sua execução) associado a um Laudo de Cobertura Vegetal, quando a segunda

solicita um EVU para então definir os instrumentos de avaliação.

Para a aprovação de Loteamentos e para Condomínios em área rarefeita

excluindo aqueles localizados em área de proteção ao ambiente natural (Art. 57,

inciso III, LC 434/99) ou aqueles enquadrados no Art. 153, § 3º, LC 434/99, a

primeira etapa é a de Solicitação de Diretrizes, na qual representantes de várias

secretarias participam e indicam através de um parecer itens a serem considerados

quando da elaboração do estudo inicial do empreendimento.

A CTAAPS32, que é a Comissão Técnica de Análise e Aprovação de

Parcelamento do Solo tem como objetivo centralizar e agilizar a tramitação e análise

de projetos de parcelamento do solo pontuais, referentes ao art. 57, parágrafo 1º,

inciso III da LC 434/99, em todas suas etapas de aprovação e aonde os Loteamento

regulares e os Condomínios acima citados se enquadram, disponibiliza um Manual

de procedimentos e listas de controle33 dos documentos que deverão ser

apresentados em cada etapa de aprovação a qual o projeto é submetido.

Estas listas facilitam o entendimento por parte do empreendedor na medida

em que relaciona a seqüência de documentos que ele deve providenciar e a quais

secretarias estes se destinam. Mesmo sendo necessário o comparecimento pessoal

nestas diversas secretarias, seja para encaminhamentos específicos ou retiradas de

taxas e protocolos de materiais, como a CTAAPS possui um coordenador, que é o

elo de ligação do órgão público com o empreendedor, a informação flui com maior

facilidade, tornando o trâmite um só até a aprovação e licenciamento urbanístico.

Após, o empreendedor deverá se dirigir a SMAM para o recebimento das Licenças e

Autorizações, seccionando novamente o processo, como nas outras modalidades.

Para a liberação para Carta de Habitação, após conclusão das obras deverá

ser apresentado requerimento específico, acompanhado quando for o caso, de

documentos solicitados pelas SMAM durante as outras etapas (Cumprimento de

Termo de Compromisso de Plantio, relatório de transplantes etc) para que a SMAM

32 Criada por meio do Decreto nº 14.203, de 11 de junho de 2003.

33 Em anexo.

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emita o Termo de Recebimento Ambiental que será anexado ao expediente em

tramitação na SMOV.

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Conclusão

Hoje parece muito claro a todos a necessidade de repensar a maneira como a

urbanização acontece. Os problemas decorrentes do crescimento das cidades são

uma realidade desde que estas começaram a existir como tal, ou seja, está

claramente estabelecida uma relação de causa e conseqüência.

Em um primeiro momento, os problemas estavam relacionados à questão

sanitária, depois a ordenação dos espaços e hoje a qualidade do ambiente. E

acompanhando a evolução da cidade e da organização social que esta suporta,

evoluiu também o arcabouço jurídico de amparo as novas demandas. Com o

incremento do aparato urbano surgem novos campos de análise advindos da

complexidade desta sociedade entre os quais estão os direitos de terceira geração e

o direito ao meio ambiente.

A institucionalização do direito urbanístico e do direito ambiental, destacados

na primeira seção, juntamente com a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da

Cidade laçam as bases e mais do que isso, apresentam novos princípios sob os

quais toda a questão urbana deverá ser conduzida, tratada e interpretada.

Estes documentos inauguram uma novo olhar sobre os direitos e os deveres

fundamentais das pessoas, incluindo o direito a cidade e ao meio ambiente e o

dever de preservar e garantir o acesso destes as futuras gerações.

Com este novo rol de princípios fica consagrada a interligação dos vários

ramos do direito, pois com o estabelecido no art. 225, toda e qualquer atividade que

influencie no meio ambiente, e estas são todas as atividades desenvolvidas pelo ser

humano, deverá necessariamente ser avaliada sob está nova ótica.

O direito a cidade e o principio da função social da cidade são o fruto desta

hibridização, e indicam de forma clara a mudança de enfoque sobre o objeto de

tutela, que passa do particular, fundamentado na visão civilista, para o geral,

fundamentado nos direitos da coletividade.

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O legislador, ao definir e imputar estes direitos e deveres, não se eximiu de

oferecer os meios para sua consolidação e proporcionou aos operadores do

urbanismo, e dentre estes devemos entender os técnicos, juristas, políticos e

sociedade civil organizada, instrumentos específicos para a realização destes.

Dentre os vários instrumentos disponíveis, o Plano Diretor, expressamente

citado no artigo 182 da CF e mais aqueles apontados no Estatuto da Cidade,

oferecem um completo aparato de atitudes, posturas e condutas que, se executadas

de forma transparente e profissional, conduzirão a construção de espaços mais

articulados e multidiciplinares. Esta construção passa pelo planejamento das ações,

que, em última análise, em se tratando do objeto cidade, consolida o Planejamento

Urbano como mecanismo fundamental de implementação destas políticas.

O capítulo 3 faz o registro sobre um equívoco freqüente entre o mecanismo

do planejamento e da gestão, ocorrido de maneira recorrente em administrações

que vinculam o planejamento urbano ao engessamento da estrutura da cidade,

tentando substituí-lo pela gestão como se ambos fossem equivalentes. Esta atitude

revela um despreparo de análise e até uma visão maniqueísta da complexidade da

máquina urbana.

Como foi pontuado, após uma investigação sobre as teorias formuladas e

difundidas pelas escolas alemã, francesa, inglesa e norte-americana, as mais

influentes na formação do modelo de planejamento utilizado no Brasil, a nossa

história recente ainda guarda um certo desconforto quando fala-se de toda uma

construção ligada ao governos militares e associada aos planos tecnocrático. Em

contraponto a esta fase e até como forma de negação desta, o planejamento tornou-

se frouxo, o abandono da intervenção estatal foi festejado e, associado a uma

abertura política resultante da redemocratização do país, a participação popular

exige que as decisões sobre o que fazer e como fazer derivem de um novo formato,

de um novo modelo de processo, talvez mais público, mas também mais lento.

Porto Alegre, como verificado no capítulo 4, tem gravado em seus planos

diretores um retrato fiel do caminho percorrido pelo planejamento urbano no Brasil.

Passamos por planos higienienistas, planos de embelezamento, de obras viárias, de

organização territorial, de planos tecnocráticos até chegarmos aos planos de

desenvolvimento. E em todos estes planos, independente da época, do regime

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político ou da quantidade de habitantes, é explicito que os problemas de ordem

técnica, como a gestão e os de ordem prática como a questão sanitária e viária

sempre foram pontos nevrálgicos, ou seja, os problemas são os mesmos, apenas

evoluídos proporcionalmente ao tamanho de nossa cidade.

Como cita Maria Tereza Albano:

Se desde o início do século, a questão da gestão apresentava dificuldade muito semelhante as de hoje, com carências de recursos para implementação de políticas e falta de preparo dos técnicos municipais para atender às demandas do planejamento, cabia discutir estes aspectos sob novos olhares. Neste sentido, a experiência passada que incluía o acúmulo de planos como os de Moreira Maciel, Gladosh, Paiva-Ribeiro, o plano de 1959 e por fim, o de 1979, constituía importante referencial dos avanços, mas também dos conflitos, vividos por um planejamento que se tornou cada vez mais complexo e abrangente. (ALBANO, 1999, p. 154)

Estas mudanças de formato também receberam a contribuição da mudança

de postura da sociedade, que vem refletida na nova ordem jurídica vigente e em

exigências ligadas a qualidade de vida e a preservação ambiental.

A Constituição Federal e o Estatuto da Cidade ratificam a cidade como um

cenário multifacetado e não mais como um plano unidimensional composto apenas

por um território físico. Hoje a cidade é uma resultante das permanentes interações

sociais, culturais, econômicas e ambientais, sendo o território apenas a base que

suporta este movimento.

Sob este novo prisma, no capítulo 5, destacamos que o meio ambiente, do

sentido mais amplo ao mais restrito, permeia todo conjunto de atividades que

acorrem no meio urbano. Esta consciência nos faz ver como é difícil a análise

multidisciplinar dos acontecimentos e demandas sociais. De como somos inábeis,

como técnicos e sociedade para responder na mesma velocidade que as perguntas

são feitas ou de agir com a eficiência e eficácia requeridas frente a problemas

causados por nossas ações ou omissões.

O Licenciamento Ambiental, como instrumento a disposição do planejador

para que se façam cumprir as funções sociais da cidade e da garantia de um meio

ambiente saudável e equilibrado, acaba sofrendo com as dificuldades técnicas e

práticas que os planos apresentam, tanto na questão da gestão quanto na questão

da execução.

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Um zoneamento ambiental mais consistente, as divergências de conceitos

utilizados pelas diferentes instâncias de análise, a falta de capacidade de

autofinanciamento da cidade e a dependência da iniciativa privada para a

manutenção e construção do território, acabam por fragilizar e até mesmo sabotar a

utilidade do instrumento.

Em Porto Alegre, como visto no capítulo 6, o Licenciamento Ambiental é

realizado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente em um processo que não está

claro se é acessório, paralelo ou posterior ao de aprovação urbanística de

empreendimentos potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais, ou

seja, todos.

O plano diretor, Lei Complementar 434/99 relaciona estratégias de

qualificação ambiental, mas referencia o instrumento apenas para projetos

especiais.

A Lei 8.267/98 e suas alterações regulamentam o Licenciamento Ambiental

conferindo ao órgão ambiental do município um poder paralelo de estabelecer a

gestão, ocupação e controle do uso do solo.

Neste momento faz-se necessária a utilização de uma mesma cartilha de

conceitos e premissas de análise, e mais ainda, de um objetivo comum para a

cidade. Uma visão compartimentada e a falta de sintonia entre o Licenciamento

Urbanístico e o Licenciamento Ambiental, tornam o processo burocrático e de difícil

compreensão para a população que dele se utiliza, fazendo com que uma das

funções, que é a de conscientizar e educar a sociedade, acabe suplantada pela

ineficiência do sistema.

Também é importante a insegurança jurídica gerada pela lentidão do

processo e advinda dos documentos fornecidos, que não garantem ao

empreendedor a certeza da recuperação de seu investimento, contrapondo-se a

algumas premissas da nossa ordem econômica e do nosso estado democrático de

direitos.

No capítulo 7, elencamos os pretensos passos a serem cumpridos na

aprovação e licenciamento de um empreendimento residencial e constatamos que,

de fato o Licenciamento Ambiental não está inserido no trâmite básico de aprovação

como deveria e como seria correto.

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As informações fornecidas pelas secretarias são divergentes em alguns

pontos, o fluxo dos documentos não é fluído e depende por vezes, da boa vontade e

disponibilidade do empreendedor, com a qual, infelizmente o meio ambiente não

pode e não deve contar.

Sabemos do sucateamento da máquina pública, das dificuldades enfrentadas

pelos técnicos, do esvaziamento da máquina pública. Mas sabemos também que o

fim ao qual se destina o instrumento é o mais nobre possível e conta a favor de

todos, mesmo que alguns empreendedores não o vejam assim, mas os meios pelos

quais ele é executado acabam por incentivar a irregularidade ou até a não

submissão ao Licenciamento.

A falta de reciprocidade entre os tempos de análise e as necessidades

mercadológicas, a falta de clareza de critérios de análise, já que o processo não está

descrito por completo em nenhum documento oficial destinado ao grande público, a

falta de capacidade financeira para fazer cumprir as necessidades ambientais e a

falta de fiscalização que penitencia o empreendedor regular são apenas alguns dos

problemas enfrentados para a aceitação do instrumento como uma forma de

promoção do desenvolvimento sustentável e não como um entrave a este.

No livro Planos Diretores de Cidades, Günter Weimer escreve em sua

apresentação sobre o trabalho desenvolvido por Paul Nygaard, que este optou pelo

“caminho da introspecção e da análise crítica”, ou seja, “da revisão filosófica”.

Weimer cita Descartes para justificar a escolha de Nygaard e complementa que,

mesmo tendo sido Descartes um dos filósofos mais metódicos, “ele sabia muito em

que o método é o caminho e não a solução. A solução começa pelo questionamento

da origem das verdades”. (NYGAARD, 2005, p.13)

Hoje é redundante falarmos que o crescimento das cidades é uma

conseqüência irreversível do modo de vida ao qual estamos afiliados. A urbe é o

produto máximo do homem como espécie. E esta construção tão complexa e tão

necessária é um reflexo fiel das divergências permanentes do seu criador. Os seres

humanos continuarão a produzir a cidade, a sua maneira, planejada ou não, com

qualidade ou não.

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Maria Tereza Albano transcreve em sua tese de doutoramento alguns trechos

das palestras proferidas durante o 1o Congresso da Cidade 34, dos quais gostaria de

ressaltar um do advogado, sociólogo, geógrafo e mestre em urbanismo Jordi Borja35,

com comentário sobre as diferenças e semelhanças entre Barcelona e Porto Alegre.

Durante suas falas, Borja chama a atenção para o fato de que, apesar dos

problemas das cidades nas diversas partes do mundo poderem ser considerados

globais, a maneira de resolve-Ios tem que ser local. E ressalta que a diferença entre

as cidades está na diferença de que algumas são construídas com base em

programas, projetos e metas e outras não. (1999)

... o que realmente distingue as cidades, é ter visão de futuro; contar ou não com lideranças; ser excludente, ou integradora; estar à margem ou mais articulada com um mundo cada vez mais global; ser competitiva num sistema internacional e saber garantir os equilíbrios imprescindíveis para nossa sobrevivência, entre crescimento e qualidade de vida, meio-ambiente e atividades produtivas. (BORJA, 1993, p.14 apud, ALBANO, 1999, p. 51) ... equilíbrio entre diferentes grupos sociais, entre as distintas partes da cidade, (BORJA, 1993, p. 4 apud op. Cit.)

... Uma política consensual para uma cidade, não quer dizer uma política que assuma perfeitamente os interesses dos setores populares e dos comerciantes, dos empresários e dos profissionais, dos especuladores imobiliários; e, sim, que assuma uma grande parte destes interesses com um projeto, um discurso tal que, ao qual seja muito difícil se opor. (Ibdem, p. 4)

E o Engenheiro Vallejo36, no mesmo evento complementa:

Numa cidade que se constrói dia-a-dia e muda dia a dia, situações homogêneas, uniformes, são além de inoperantes, injustas, porque nem a sociedade nem a cidade são nem homogêneas, nem uniformes. Em alguns lugares é preciso a intervenção do poder público, em outros é preciso esperar a ação de outros atores. (VALLEJO, 1993, p.2 apud ALBANO, 1999, p. 51)

...não acreditamos muito nos padrões, não acreditamos que tantos metros quadrados por habitante signifique nada. O cidadão não tem casa, não necessita que falemos de parques. Ao cidadão que tem esgoto a céu aberto e rua de terra, não fale de equipamentos esportivos. Padrões como tantas

34 Atividade desenvolvida em 1993 e que serviu de preparação para a revisão do PDDU de 1979. 35 Jordi Borja foi vereador de Barcelona, Espanha, entre 1983 e 1991, e responsável pelo projeto de descentralização municipal desta cidade. Suas contribuições através de textos foram bastante exploradas no debate do Projeto Cidade Constituinte. Entre estes teve destaque o trabalho com o título "Políticas Urbanas, Movimentos Populares e Governos Locais", enviado para evento que discutiu em 1992 em Santiago do Chile a problemática das áreas centrais das grandes cidades, também apresentado no Fórum Integral Rio 92, na cidade do Rio de Janeiro sob o título Notas sobre Cidades, Governos Locais e Movimentos Populares. (ALBANO, 1999, p. 51) 36 Vallejo foi durante os anos de 1979 a 1983 diretor de Gestão Urbanística da Corporação Metropolitana de Barcelona. Em 1993 se apresentou no Projeto Cidade Constituinte como proprietário da IGP Consultoria, com grande experiência em projetos de gerência de obras de infra-estrutura urbana. (ALBANO, 1999, p. 54)

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outras coisas numéricas só mascaram a realidade. Muitas vezes uma pequena praça de 100 m', num bairro de 40 000 habitantes, tem um efeito muito mais importante do que um parque de 20 hectares, num bairro distante. Portanto, a divisão de metros quadrados de verde por habitante não vale a pena fazer porque é uma verdadeira bobagem. (Ibdem, p. 18)

Mais uma vez parece que os métodos, assim como as verdades são postas a

prova.

Porto Alegre é uma cidade que abriga uma estrutura consolidada no que

tange ao Planejamento Urbano e o Meio Ambiente. Possui ótimos profissionais e

uma história rica de pesquisa e participação social. Falta-nos, parece, um objetivo

claro. E se ele existe, que seja posto de fato.

Sem objetivo, a ação, por mais bem intencionada que seja se perde nela

mesma, acabando inócua.

Este parágrafo, extraído da conclusão da tese de doutoramento do Arq. Silvio

de Abreu Filho sintetiza o sentimento com o qual encerro este trabalho.

Uma característica comum a todos os planos é que a cidade é sempre menor que a cidade real, parecendo que seus idealizadores preferem concentrar sua imagem nas áreas mais dominadas e conhecidas, elidindo as margens imprecisas, as periferias amorfas e os pontos obscuros da malha urbanizada. (ABREU FILHO, 2006, p.329)

O Licenciamento Ambiental é um instrumento poderoso e valioso e como tal

deve ser utilizado, pois a cidade real ainda está por ser enfrentada, todos os dias.

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Anexos