TEMA DA AULA:

GESTÃO PÚBLICA E

ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA

A BUROCRACIA CLÁSSICA: origens, definição,

características, principais problemas e sua reformulação

atual

Fernando Luiz Abrucio

1) Origens:• O termo burocracia é muitas vezes

usado como correlato de grandes máquinas administrativas que existiram em Impérios antigos (como o chinês) ou então para descrever a estrutura organizacional da Igreja Católica, na Idade Média.

• Em ambos os casos, a palavra burocracia tem um sentido bem diferente de sua conotação moderna.

• No mundo moderno, o conceito de burocracia vai se relacionar, em suas origens, com dois aspectos gerais:

- A criação do Estado-nação e seu desenvolvimento

- A idéia de administração pública, que é resultado da criação de um espaço estatal onde o público é separado do privado.

• Primeira definição de Administração Pública: Revolução Francesa – o funcionário da coroa passa a ser funcionário do públicoPara entender o surgimento da burocracia é necessário primeiro descrever as bases iniciais do Estado nação moderno.

• Origens: século XIV/século XVII (Paz de Westphalia).

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De maneira geral, o Estado Moderno pressupunha a criação dos seguintes elementos:

1. Delimitação de um território com fronteiras bem definidas;

2. Legitimidade do poder político: absolutismo e surgimento da burguesia;

3. Centralização política. 4- Mercantilismo e o pacto coerção/capital

(Charles Tilly)5- Constituição de uma estrutura administrativa

mínima (exército, tributos e os primórdios da burocracia).

• Principal característica administrativa: o modelo patrimonialista – é contra este modelo que em boa medida a administração burocrática (Bureaucratic Public Administration) será constituída

Definição do modelo patrimonialista:Não há separação nítida entre o espaço

público e o privado; Forma de constituição de lealdade

política entre o Estado absoluto e os grupos privados mais fortes (predominantemente aristocráticos)

O modelo patrimonial gerava nepotismo e favorecimento aos protegidos pelo poder público –caso francês.

No entanto, os primeiros passos de expansão do espaço liberal-democrático, por meio de eleições, embora bem restritas, não acabaram por completo com o patrimonialismo.

Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista (the political clientage), cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos na eleição. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil (ver livro do Richard Graham.

Causas que levaram à formação da administração pública burocrática:

Há pelo menos três grandes causas, complementares e não concorrentes

a) Processo de racionalização capitalista (Weber). Mediante este processo, todas as organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação prévia dos funcionários (formação escolar). Argumento técnico e funcionalista.

b) Expansão e complexificação do papel do Estado- Primeiramente, exército regular e tributação

eficiente.- Depois, direitos de propriedade, proteção legal

(rules of law)- Ao longo do tempo, houve expansão para outras

atividades regulatórias e investimento em infra-estrutura (o caso das ferrovias norte-americanas, estudado por North).

- Nos países em desenvolvimento e mesmo nos casos de modernização conservadora (Alemanha), o Estado como vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de uma burocracia meritocrática. Argumento da Economia Política.

c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de políticas públicas para garantir direitos sociais

- De forma tensa e conflituosa (under struggle of class), o liberalismo transformou-se em liberal democracia com a ampliação do sufrágio. A luta por direitos se ampliou e levou à criação, paulatina, de políticas sociais, que demandavam de uma burocracia profissional e meritocráticapara realizar esta nova tarefa

- Esta luta por democratização e ampliação dos direitos também resultou em medidas para tornar mais igualitário o acesso aos cargos públicos.

- Em suma, a criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da montagem da liberal democracia até a sua transformação mais adiante em democracia. Argumento da Ciência política.

Nascimento da Burocracia: entre a segunda metade do século XIX e a primeira metade do século XX.

Alguns casos:- Inglaterra: 1854-1870 – Northcote-

Trevelyan Report até a reforma de 1870

• França: da Revolução francesa (mais princípios do que realidade), passando pela reforma de 1872 (poder para o Conselho organizar os concursos), até chegar à criação da ENA, em 1945

• Estados Unidos: do spoil system ao Pendleton Act (1883), passando pelas reformas da progressive era (as idéias de W.Wilson, por exemplo), chegando ao Personnel Classification Act (1923) e terminando com as Comissões Nacionais de Reforma Administrativa, criadas por F.Roosevelt, que funcionaram até o final da década de 1960

O modelo de administração pública burocrática é muitas vezes citado como modelo burocrático weberiano, pois foi o sociólogo Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal (descrição das principais características).

• No entanto, Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela era imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela.

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Ademais, não há um único modelo de administração burocrática.

Há diferenças de origem, implementação e mesmo de sentido entre países e regiões

Principais causas destas diferenças entre os modelos de administração pública burocrática:

a) A cultura política: o sentido da meritocracia.b) O modelo de construção capitalista.c) Relações entre Estado e Sociedade:

democracia e burocracia (Silberman) – os modelos profissional (EUA e GBR) e organizacional (França e Japão)

Principais características do modelo burocrático:

• Separação nítida entre as esferas pública e privada, a fim de evitar a interferência de interesses particulares na administração pública – é a luta contra o patrimonialismo;• Rotinas e procedimentos formalizados segundo

regras definidas a priori;• Impessoalidade e neutralidade do corpo de

funcionários

• Estrutura fortemente verticalizada de hierarquia funcional;• Seleção meritocrática do corpo de

funcionários, a partir de critérios de seleção e promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional;

• Profissionalização da carreira administrativa, com critérios de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao arbítrio pessoal;• Predominância do controle legal como

critério de avaliação da ação administrativa (due process);

• A eficácia (efficacy) como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios para atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca preocupação sobre os custos, a otimização, a democratização e o impacto da ação governamental (efetividade)

Rígida divisão entre políticos e burocratas – embora o próprio Weber propusesse o controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante ele manteve a separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.

Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, estariam:

- A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado;

- Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação clara dos limites e responsabilidades de cada função;

- A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença entre Estado e Governo;

- E, sobretudo, a erradicação dos princípios patrimoniais de poder.

Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter Evans & Rauch (1999) mostrou que a substituição de um modelo patrimonial pela criação de uma burocracia profissional foi uma condição não suficiente porém necessária para o desenvolvimento dos países no século XX. Na verdade, é possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.

Sem entrar ainda nas críticas mais recentes à burocracia, muitos autores do século XX perceberam que poderiam surgir disfunções vinculadas intrinsecamente ao modelo. Entre eles destacam-se Michels, Merton, Crozier, Claude Lefort, e na América Latina, lembraria de Hélio Jaguaribe (década de 50), Bresser Pereira (décadas de 60 e 70) e Maurício Tragtenberg (décadas de 70 e 80)

Entre os problemas endógenos da burocracia, poderíamos citar

a) A separação entre Política e Administração

- O mito tecnocrata e a visão negativa em relação aos políticos e a falta de accountability

- criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a produção das regras, que concentrariam para si as informações e as decisões referentes àinterpretação dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros cartórios

- A complexificação da atividade política: o nascimento dos policy-makers

b) O fortalecimento do formalismo- O apego exagerado a regulamentos,

meios dominando os fins: o processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que exclusivamente, àlegalidade e não aos resultados das políticas.

- O controle da delegação torna-se mais difícil

c) Uma evolução em prol do insulamento- A Burocracia e o interesse público: os

“caçadores de renda” e o corporativismo d) Os problemas de desempenho- Procedimentos versus resultados- A complexificação dos “Es” da

Administração Pública (economia, eficácia, eficiência, efetividade, eqüidade e ética)

A crise atual da burocracia é vinculada sim a seus problemas endógenos, mas principalmente aos novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á democratização. Tudo isso leva à necessidade de reconstrução do modelo de administração pública, sob o alicerce do lado mais positivo do modelo burocrático, que é a profissionalização do serviço civil.

Primeiro fator: Crise do Estado- paradoxo: nunca o Estado foi tão

necessário e tão frágil para resolver os dilemas coletivos

Isto é resultado de dois aspectos

a) Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise econômica mundial da década de 1970 (as duas crises do petróleo) e das suas conseqüências nos anos 1980. Após ter crescido por décadas, principalmente no período seguinte ao pós-guerra, a maior parte dos governos não tinha mais como financiar seus déficits. Além disso, a pressão por novos gastos derivados das mudanças sociais originadas após a Segunda Guerra Mundial (como a elevação da expectativa de vida e aumento da participação da mulher no mercado de trabalho, com o conseqüente aumento das despesas previdenciárias) tem dificultado o financiamento dos déficits governamentais;

b) Internacionalização e enfraquecimento do poder estatal:a globalização do capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital internacional; por exemplo a circulação de capital entre as grandes economias, que até a década de 1980 respondia por menos de 25% do PIB destes países, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.

Segundo Fator: As transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente

Terceiro Fator: mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da população, a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre as principais, aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com melhor qualidade na provisão.

Quarto Fator: Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o número de atores sociais importantes e criando novas formas de controle e participação na esfera pública (por exemplo: o papel do Terceiro Setor, a descentralização etc.)

O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos, não consegue responder a estes novos desafios. A administração pública atual precisa responder a estes novos imperativos, aumentando a eficiência, a efetividade e a accountability pública

Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas características principais são, resumidamente, as seguintes:

a) Profissionalização da alta burocracia

É o ponto de partida da Nova Gestão Pública. Para isso, deve-se constituir um núcleo estatal estratégico, fundamental na formulação, supervisão e regulação das políticas, e formado por uma elite burocrática tecnicamente preparada e motivada. Esta elite burocrática terá também que desenvolver a capacidade de negociação e responsabilização perante o sistema político.

b) Transparência

A administração pública deve ser transparente e seus administradores, responsabilizados democraticamente perante a sociedade. Isto porque a profissionalização da burocracia não a torna completamente imune à corrupção, fenômeno mundial que tem aumentado demasiadamente na América Latina.

c) Descentralização

Descentralizar a execução dos serviços públicos é tarefa essencial no caminho da modernização gerencial do Estado latino-americano. Primordialmente, as funções que podem ser realizadas pelos governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser descentralizadas. Esta medida busca não somente ganhos de eficiência e efetividade, mas também aumentar a fiscalização e o controle social dos cidadãos sobre as políticas públicas

d) Desconcentração

Nas atividades exclusivas de Estado que permanecerem a cargo do Governo Central, a administração deve ser baseada na desconcentração organizacional. Os órgãos centrais devem delegar a execução das funções para agências descentralizadas ou para organizações públicas não estatais. Dessa maneira, orienta-se a administração pública pelo controle dos resultados obtidos pelas agências autônomas ou organizações sociais (exemplo: Holanda)

e) Gestão por resultados

A Nova Administração Pública (New PublicManagement) orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao invés do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia o modelo burocrático weberiano. No caso latino-americano, entretanto, as normas e procedimentos estatais terão de receber ainda um destaque especial, em razão da fragilidade histórica do Estado de direito.

f) Novas formas de controleA maior autonomia gerencial das agências e

de seus gestores deve ser complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o primordialmente burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os ganhos de eficiência e efetividade das políticas. Combinação de quatro tipos de controle.

• Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de gestão.

• Controle contábil de custos: que estarápreocupado não somente com a checagem dos gastos realizados, mas também com a descoberta de formas mais econômicas e eficientes de fazer as políticas públicas

• Controle por competição administrada(ou por quase-mercados): nos quais as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos usuários

• Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços públicos ou participaram de sua gestão.

g) Orientação para o cidadão-usuárioOutra característica importante da Nova

Gestão Pública é a orientação da prestação dos serviços para o cidadão-usuário. Trata-se de uma revolução na administração pública, já que o antigo modelo burocrático weberiano era auto-referenciado, isto é, voltado mais para a afirmação do poder do Estado e da burocracia estatal do que para responder às demandas dos cidadãos.

h) Accountability (responsabilização)Finalmente, é fundamental modificar o papel

da burocracia em relação àdemocratização do Poder público. Segundo os princípios da Reforma Gerencial, é preciso aumentar o grau de responsabilização do servidor público em três aspectos:

(i) Perante a sociedade, tornando a administração pública mais transparente, voltada para a prestação de contas. Neste sentido, é preciso treinar os funcionários públicos para que comecem a tratar os cidadãos como consumidores cujos direitos devem ser respeitados. Além disso, a burocracia terá que enxergar o usuário do serviço como um possível aliado na busca para resolver os problemas

(ii) Perante os políticos eleitos nos termos da democracia representativa, sejam do governo sejam da oposição; e

(iii) Perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam atuando junto à esfera pública não-estatal

CONCLUSÕES

1) A BUROCRACIA CLÁSSICA E SUA IMPORTÂNCIA NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

2) REFORMULAR PARA DEMOCRATIZÁ-LA E MELHORAR SEU DESEMPENHO

3) É PRECISO CAMINHAR PARA UMA NOVA GESTÃO PÚBLICA, APROVEITANDO-SE E/OU CONSTITUINDO UMA BUROCRACIA PROFISSIONAL, SOB NOVAS BASES MERITOCRÁTICAS. AS TRAJETÓRIAS NACIONAIS NÃO SERÃO BASEADAS NUM MODELO ÚNICO, MAS É POSSÍVEL APRENDER COM AS EXPERIÊNCIAS DOS OUTROS PAÍSES