UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

ESCOLA POLITÉCNICA

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ENGENHARIA URBANA

ELIZABETH MARIA CAMPBELL NETO MACHADO PERALTA

TERRA E ACESSO À MORADIA EM CABO FRIO: AS DIFICULDADES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DO ESTATUTO DA

CIDADE

Rio de Janeiro

2011

ELIZABETH MARIA CAMPBELL NETO MACHADO PERALTA

TERRA E ACESSO À MORADIA EM CABO FRIO: AS DIFICULDADES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DO ESTATUTO DA

CIDADE

Trabalho de Conclusão apresentado ao CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ENGENHARIA URBANA, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Especialista em Engenharia Urbana.

Rio de Janeiro 2011

Ficha Catalográfica

Universidade Federal do Rio de Janeiro. Escola Politécnica. Curso de

Especialização em Engenharia Urbana

Tema a ser abordador por Elizabeth M. C. N. M. Peralta – Rio de Janeiro, 2011

Nº de páginas-85. Trabalho de Conclusão – 2011

1. Habitação de Interesse Social 2. Terra e Acesso à Moradia em Cabo Frio.

3. As Dificuldades para a Implementação dos Instrumentos Urbanísticos do Estatuto da Cidade

ELIZABETH MARIA CAMPBELL NETO MACHADO PERALTA

TERRA E ACESSO À MORADIA EM CABO FRIO: AS DIFICULDADES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DO ESTATUTO DA

CIDADE

Rio de Janeiro, 14 de março de 2011.

___________________________________________ Prof.ª Regina Fátima Cordeiro Fonseca Ferreira

Doutoranda Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, UFRJ

Orientadora

____________________________________________ Profa. Rosane Martins Alves, D.Sc. Escola Politécnica, UFRJ Coordenadora

“A promessa é que, mais uma vez, saído do lixo, das penas espalhadas, das cinzas e dos corpos em pedaços, algo de novo e belo possa nascer.”

(John Berger)

RESUMO

PERALTA, Elizabeth Maria Campbell Neto Machado. Terra e Acesso à Moradia em

Cabo Frio: As Dificuldades para a Implementação dos Instrumentos Urbanísticos do

Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro, 2011. Monografia (Especialização em

Engenharia Urbana) - Escola Politécnica, Universidade Federal do Rio de Janeiro,

Rio de Janeiro, 2011.

Estudo da questão do acesso à terra em Cabo Frio, de modo a viabilizar programas

de habitação de interesse social. O Município aprovou seu Plano Diretor Participativo

em 2006, de acordo com o conteúdo básico obrigatório do Estatuto da Cidade,

porém até hoje não regulamentou os instrumentos de política urbana contidos no

plano, o que impede a criação de um estoque de terras para a implementação de

programas habitacionais de interesse social como também o cumprimento da função

social da cidade e da propriedade.

FOLHA DE APROVAÇÃO

Elizabeth Maria Campbell Neto Machado Peralta

TERRA E ACESSO À MORADIA EM CABO FRIO: AS DIFICULDADES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DO ESTATUTO DA

CIDADE

Rio de Janeiro, 14 de março de 2011. ______________________________________

Prof.ª Regina Fátima Cordeiro Fonseca Ferreira Doutoranda

Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, UFRJ Orientadora

DEDICATÓRIA:

Dedico esta monografia a minha família, mãe, marido e filhos,

que de maneiras distintas e de igual relevância contribuíram

para que pudesse chegar ao fim dessa jornada.

AGRADECIMENTOS:

Meu principal e emocionado agradecimento é para a

Professora Regina Fátima Ferreira, cuja orientação

competente, segura e dedicada foi inspiradora a ponto de

tornar a tarefa de elaboração da monografia um momento

extremamente gratificante e prazeroso. Agradeço, ainda, à

Professora Rosane Alves Martins, pela excelente coordenação

promovida ao curso de pós-graduação em Engenharia Urbana.

Agradeço, por fim, a todos os ilustres autores pesquisados, que

com suas obras de extrema significância para a questão

urbana, ajudaram a iluminar e deslindar o difícil caminho a

percorrer.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

1 O PROBLEMA DA TERRA NO BRASIL 13

1.1 A LEI DE TERRAS 13

1.2 O INÍCIO DA URBANIZAÇÃO EXCLUDENTE 17

1.3 O MOVIMENTO PELA REFORMA URBANA 20

2 O MUNICÍPIO DE CABO FRIO: REALIDADE URBANA E DEMANDA POR

HABITAÇÃO 22

2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE CABO FRIO 22

2.2 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO 26

2.3 INFRAESTRUTURA URBANA NO MUNICÍPIO 35

3 PLANO DIRETOR MUNICIPAL PARTICIPATIVO: POSSIBILIDADES E LIMITES

PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE UMA POLÍTICA HABITACIONAL 38

3.1 PLANEJAMENTO x GESTÃO 38

3.2 O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO EM CABO FRIO 41

3.3 PLANO LOCAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL – PLHIS – A

ESPERANÇA PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA HABITACIONAL 64

3.4 O PAPEL DOS PLANEJADORES E TÉCNICOS 72

CONCLUSÃO 75

11

INTRODUÇÃO

Um dos maiores problemas encontrados para a implementação de programas

habitacionais, dentre outros programas de cunho social das administrações

municipais, é a dificuldade de acesso à terra urbanizada.

Sob a justificativa de diminuir custos para permitir o acesso à casa própria, a

habitação popular produzida pelo poder público historicamente foi erguida fora

dos centros urbanos, geralmente em terrenos desprovidos de infraestrutura,

equipamentos públicos, serviços essenciais e oferta de emprego, ou seja, na

não-cidade. O modelo de produção habitacional pelo poder público com redução

dos custos por meio da aquisição de terras longínquas e baratas e produção em

larga escala (construção de conjuntos em grandes lotes) contribuiu para o

agravamento do processo de periferização. Este processo tem como resultado

imediato a demanda de enormes investimentos não contabilizados inicialmente e

potencializa problemas de deslocamentos e de vulnerabilidade social.

É importante frisar que os investimentos públicos em infraestrutura com o

objetivo de proporcionar melhores condições às populações de baixa renda são

logo apropriados pelo mercado imobiliário através de expressiva valorização

destas terras. Concretamente podemos dizer que o “tiro sai pela culatra”: estes

novos terrenos contemplados com rede de abastecimento de água, energia

elétrica, rede de esgoto e drenagem, pavimentação, transportes, etc, não são

mais adequados à população de baixa renda, que se vê obrigada a ocupar terras

em áreas de preservação ambiental ou risco, loteamentos irregulares ou

12

clandestinos, e à autoconstrução, sem qualquer tipo de controle pela

administração pública.

A população urbana no Brasil já ultrapassa a marca dos 80%, um contingente de

40 a 50% da população das grandes metrópoles brasileiras vive na informalidade

e, em média, 20 a 40% moram em favelas, nos principais centros metropolitanos

(MARICATO, 2001, apud FERREIRA,2009, p.11).

Esse gigantesco crescimento urbano, de uma maneira ou de outra, contempla o

assentamento residencial desta população, mesmo sem responder

satisfatoriamente a todas as necessidades de trabalho, abastecimento,

transporte, saúde, energia elétrica, água, serviços, etc. Improvisados ou não, 138

milhões de habitantes moram em cidades.

Não podemos, entretanto, justificar esse problema como uma conseqüência do

acelerado processo de urbanização pelo qual passaram estas metrópoles

principalmente na segunda metade do século 20. As raízes deste problema estão

fortemente fincadas em nossa herança colonial, fundada na exploração ilimitada

do território e de suas riquezas durante quase quatro séculos.

O presente trabalho pretende abordar a problemática habitacional no município

de Cabo Frio. Para isto, num primeiro momento, recuperaremos a discussão da

propriedade urbana (por ser uma questão central para a problemática

habitacional) e do processo de urbanização no Brasil. Em seguida, após breve

contextualização da realidade do município de Cabo Frio, entraremos na

13

discussão sobre o plano diretor, os instrumentos urbanísticos do Estatuto da

Cidade e sua aplicação no município. Por último, discutiremos os desafios que

estão colocados para o plano de habitação de interesse social e o acesso a terra

e à moradia.

1 O PROBLEMA DA TERRA NO BRASIL

1.1 A LEI DE TERRAS

A história da propriedade urbana no Brasil apresenta um marco importante com a

promulgação da Lei de Terras, em 1850. Até então a terra não era negociada

como mercadoria, e sim concedida pela Coroa, as chamadas sesmarias. Este

ordenamento jurídico do território foi, antes de tudo, uma transposição da norma

reguladora do processo de distribuição de terras em Portugal para os solos

coloniais. Sob este ponto, é preciso ressaltar que o interesse primordial do

processo de colonização portuguesa estava aliado à extensiva exploração do

território. Os municípios tinham o rocio, terras sem custo onde se implantavam

casas e áreas de produção, mas embora sem custo apenas poucos tinham o

privilégio de sua concessão. No sistema de sesmarias a condição essencial para

estabelecer o domínio era a ocupação efetiva. Em 1822, com a Independência,

foi extinto o regime de sesmarias e iniciou-se um sistema de amplo apossamento

de terras. Assim, de 1822 a 1850, data da promulgação da Lei de Terras, a

ocupação pura e simples transformou-se em regra.

A história dos usos da terra urbana é em parte a história da apropriação do espaço através tanto da ocupação real quanto da propriedade legal. Duas questões podem ser apontadas aqui: a raiz da noção de que o direito a terra está diretamente ligado à sua efetiva utilização, que remonta à própria ordem jurídica de terras virtual e acessível a poucos com a realidade do

14

apossamento informal. Essa contradição, que, como vimos, não representava um problema ou uma fonte de conflito até 1850, passou a ser o elemento fundamental de tensão urbana a partir dessa data até nossos dias. (ROLNIK, 1997, p.22)

O surgimento dos grandes latifúndios brasileiros certamente consolidou-se com a

promulgação da Lei de Terras. Os já privilegiados através da doação de

sesmarias pela Coroa Portuguesa, ou mesmo os que pudessem apresentar

provas de ocupação pacífica e sem contestação, puderam “legalizar” suas terras

com o advento da lei, bem como a própria Coroa, que na qualidade de

proprietária de todo o território não ocupado, pode passar a promover leilões para

a venda de terras. Assim, a partir deste marco, para se ter terra era necessário

pagar por ela. Era criada a propriedade privada no país.

A expulsão dos pequenos posseiros por grandes proprietários rurais já vinha

consolidando o latifúndio brasileiro, e a demora na tramitação do projeto de lei

que definiria as regras para a comercialização e propriedade da terra se devia ao

medo dos latifundiários em não ver suas terras confirmadas. Essa disputa

acabou colocando por terra projeto liberal de financiamento de uma colonização

branca de pequenas propriedades, baseada nos colonos europeus, por meio da

venda das terras do Estado. No lugar, promoveu-se uma demarcação da

propriedade fundiária nas mãos dos grandes latifundiários, que nesse processo

conseguiram inclusive apropriar-se de muitas terras do Estado. E os imigrantes,

em vez de colonos de pequenas plantações, serviram de fato como mão-de-obra

nos grandes latifúndios, substituindo a mão-de-obra escrava.

Se no primeiro momento era o rei que decidia a quem doar as propriedades,

agora era a junta do Imperador que decidia a quem conceder uma propriedade, a

15

quem vender as outras e a que preço vender as terras. O governo continuou a

possuir o controle absoluto da movimentação da propriedade da terra no Brasil.

Ou será que foram os grandes latifundiários, que possuíam seus representantes

no governo que tomaram as rédeas da situação?

É importante ressaltar a ligação entre a aprovação da Lei de Terras e o fim da

escravidão. A Inglaterra, potência hegemônica da época, respondia por

aproximadamente 50% dos produtos exportados pelo Brasil, e fez grande

pressão para o fim do tráfico negreiro, ameaçando, inclusive, o fechamento dos

portos brasileiros. Assim, a lei regulamentou, em seu artigo 18, autorização para

a importação de colonos europeus para trabalharem no país.

Com a proibição do tráfico negreiro, em 1831, e, consequentemente, tornando

os escravos mais caros para os produtores agrícolas, a imigração de mão-de-

obra apresentou-se como uma solução mais indicada. Restava então aos

grandes produtores cafeeiros recorrer à mão-de-obra "livre" e assalariada dos

imigrantes, que com coibições impostas pela Lei de Terras tinham seu acesso à

terra bastante dificultado, forçando seu assalariamento nas grandes plantações.

Assim foi estruturado um sistema de endividamento – as “parcerias” – pelo qual

os trabalhadores recém-chegados abriam crédito com seus patrões para a

compra dos bens que necessitavam, chegando a um ponto em que o pagamento

dessas dívidas tornava-se impossível. Na prática, tal dependência instituiu um

sistema de pseudo-escravidão para esses trabalhadores (que, aliás, perdura até

hoje em algumas regiões do Brasil), que por muitos anos, até a abolição,

conviveram nas fazendas com a mão-de-obra escrava.

16

A Lei das Terras mudou o conceito de “riqueza” dos grandes proprietários

latifundiários, que antes era medido pelo número de escravos, talvez até mesmo

em razão da dificuldade encontrada para a ocupação das terras e a condição

imposta para sua concessão de torná-las produtivas. O número de escravos

possuídos servia até para a obtenção de hipotecas, antes de 1850.

Coincidentemente ou não, a promulgação da Lei de Terras no mesmo ano que a

proibição do tráfico de escravos, transferiu o indicativo de riqueza das elites para

a propriedade das terras possuídas, agora convertida em mercadoria.

A substituição do escravo negro pelo imigrante livre foi embasada em discurso

que defendia o fato de que os trabalhadores europeus trariam sua cultura para

desenvolver a nação. Defendia-se, ainda, o fato de o escravo uma vez livre não

prestar serviço a ninguém, sendo ocioso até a mais extrema indigência, e

representando uma raça antropologicamente inferior.

Como conseqüência direta tivemos a divisão da sociedade em duas classes bem

distintas: os proprietários fundiários de um lado, e do outro, sem nenhuma

possibilidade de comprar terras, os escravos e os imigrantes. Embora a presença

de ambos já na época fosse considerável, não tiveram nenhuma possibilidade de

acesso a terra, sem conseguir reunir recursos para adquiri-la.

É importante ressaltar que a Lei de Terras influenciou em muito a apropriação

das terras urbanas, definindo o público e o privado, regulamentando o acesso à

terra urbana, definindo o uso e ocupação do solo urbano, porém sempre visando

garantir o privilégio das classes dominantes.

17

Assim, é equivocada a idéia de que havia, na época, predominância do meio

rural sobre o urbano, uma vez que se a produção se dava no campo, era nas

cidades onde acontecia o controle da comercialização. Assim, porque a produção

foi concebida para a exportação, a cidade nasce no Brasil antes mesmo que o

campo.

1.2 O INÍCIO DA URBANIZAÇÃO EXCLUDENTE

No final do século XIX tanto Rio de Janeiro quanto São Paulo já atingiam um

tamanho significativo, e a abolição da escravatura promoveu um grande afluxo de

ex-escravos às cidades. Nesse período, imperou, tanto no Rio quanto em São

Paulo, uma visão de que as cidades precisavam ser modernizadas, com grandes

obras urbanas, procurando repetir o modernismo das grandes cidades européias,

promovendo uma aparência compatível com a participação do país no comércio

internacional pela exportação do café. A nova cidade construída, porém, não teve

a menor intenção de inclusão das populações menos favorecidas.

Assim, as primeiras intervenções urbanas surgidas no final do século XIX e início

do século XX tinham como proposta higienizar e modernizar as cidades,

afastando para longe do centro a população pobre que ocupava cortiços e

morros. Como conseqüência previsível, a situação de insalubridade nestas

ocupações era ainda mais crítica, com várias epidemias provocadas pela falta de

saneamento básico, violência, alta densidade urbana nas ocupações – situação

que se propagou através do tempo até os dias atuais.

18

Fazendo-se uma análise mais detalhada dos fatores principais que promovem a

segregação sócio-espacial urbana, temos o conceito de localização e a

participação do Estado, na formulação e implementação das políticas públicas de

urbanização. Assim, a localização do imóvel, conjugada com os investimentos

públicos necessários para tornar este solo edificável, provendo-o de

infraestrutura urbana, vias de circulação, demais construções, distingue

qualitativamente determinado solo diferenciando-o dos demais.

Não há como desprezar o trabalho social despendido para tornar essa terra

passível de atração, ou seja, por si só, sem a intervenção do Estado na

realização de obras, ela perde bastante de seus predicados, demandando

grandes investimentos, certamente inviáveis para os proprietários, para sua

ocupação. Não só as obras vêm valorizar estes solos. Instrumentos tributários e

legislações de uso e ocupação do solo também podem influenciar em muito, e

assim entende-se, também, que o Estado, influenciado pelas elites dominantes,

direcionou seus investimentos nas áreas nobres destas elites.

A forte industrialização da segunda metade do século XX, com a migração rural-

urbana do Nordeste em direção aos pólos industriais do Sudeste, exacerbou a

tragédia urbana brasileira. Nesse momento os fatores de localização e os

referentes às intervenções públicas ganham toda a sua dimensão, cabendo às

classes dominantes o solo urbano mais valorizado e às classes menos

favorecidas os bairros da periferia, sem acessibilidade, infraestrutura, serviços,

etc.

19

Diferentemente do lançamento do New Deal nos Estados Unidos após a

depressão de 1930 e na Europa no pós-querra, onde a expansão industrial se

deu fundamentada em processo de inclusão social capitaneado pelo Estado do

Bem-Estar Social, visando a estruturação de um mercado de consumo de massa

através da elevação dos níveis de renda dos trabalhadores, no Brasil aconteceu

o inverso: com os baixos preços da mão-de-obra e o abandono da população

pobre, o Estado agia consoante os interesses das empresas responsáveis por

nossa industrialização.

Do ponto de vista urbano, o sistema implantado restringia a possibilidade de se

oferecer habitações, infraestrutura e equipamentos urbanos que garantissem

qualidade de vida aos trabalhadores. A “melhor” política habitacional e urbana

era a da “não ação”, deixando as cidades brasileiras conformarem suas enormes

periferias sob o signo da informalidade urbanística e da autoconstrução como

única solução habitacional.

No período militar, foi criado o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), que

embora tenha produzido um número expressivo de unidades, porém de discutível

qualidade construtiva, localizadas em áreas distantes, sem infraestrutura nem

serviços, não atendeu de forma suficiente e satisfatória à população mais

carente, com renda inferior a 5 salários mínimos. Assim, o período pós-64

inaugurou uma nova fase de intervenção estatal na habitação, criando o Banco

Nacional de Habitação – BNH, que atuava como o banco central do Sistema

Financeiro de Habitação, que por sua vez geria a poupança compulsória do

FGTS (8% dos salários do mercado formal) e a do SBPE, esta uma poupança

20

voluntária, ambas destinadas ao financiamento habitacional. O BNH foi extinto

em 1980.

1.3 O MOVIMENTO PELA REFORMA URBANA

O início da mobilização popular em torno da questão urbana se deu nos anos 60,

e em 1979 a aprovação da Lei 6766 veio a disciplinar o parcelamento do solo,

inclusive criminalizando o loteador irregular. Na Constituinte de 1988, 130.000

eleitores subscreveram a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela

Reforma Urbana, e com isso conseguiram inserir na Constituição os artigos 182 e

183 que estabeleciam alguns instrumentos para o controle público da produção

do espaço urbano e introduziam o princípio da chamada “função social da

propriedade urbana”. Imóveis situados na chamada “cidade formal” geralmente

se beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, água, luz, asfalto, etc.) custeada

pelo poder público e, portanto, por toda a sociedade; mantê-los vazios, prática

recorrente dos especuladores, representa um alto custo social, assim exercer a

função social da propriedade não é nada além de dar-lhes uso.

Porém, a regulamentação desses artigos só viria a ocorrer 13 anos depois, com a

aprovação da Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, em julho de 2001, após intensa

pressão dos movimentos sociais urbanos, especialmente do Fórum Nacional de

Reforma Urbana.

A idéia de “instrumentos urbanísticos” capazes de dar ao Poder Público um maior

controle sobre as dinâmicas urbanas foi inspirada no modelo de construção do

21

Estado do Bem-Estar Social na Europa, com o forte papel regulador do Estado. O

governo deveria exercer controle na regulamentação e no controle do

desenvolvimento urbano, buscando, dentre outras medidas, prover habitação de

interesse social integrada à malha urbana, para proteger antigos moradores mais

pobres dos processos decorrentes da valorização imobiliária, que os expulsam e

substituem por moradores de maior renda (a chamada gentrificação), para

permitir a preservação dos espaços públicos como espaços de uso democrático,

protegendo-os da ação invasiva da iniciativa privada e para promover usos

habitacionais sociais no mercado imobiliário privado através de ações de indução

e incentivo. Embora não tenha sido de todo bem sucedido, não se pode negar

que tanto na Europa quanto nos Estados Unidos existe um controle mais

eficiente do espaço urbano.

No Brasil, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana se mobilizou de modo a

garantir a aprovação, na Constituição e posteriormente no Estatuto da Cidade, de

instrumentos que permitissem aos governos municipais exercer a regulação do

uso do solo, estabelecendo controle sobre as dinâmicas de produção da cidade.

Esse é o princípio, em suma, dos chamados “instrumentos urbanísticos”

apresentados no Estatuto da Cidade.

Diferentemente do exemplo europeu, no Brasil os instrumentos urbanísticos

surgiram como tentativa de reverter a desigualdade social promovida em séculos

de descaso, buscando coibir a especulação imobiliária, recuperar parte da

valorização mobiliária decorrente dos investimentos públicos e priorizando os

investimentos nas áreas de baixa renda.

22

No entanto, observa-se, no Brasil, que poucos são os municípios que vem

implementando estes instrumentos. Para torná-los, de fato, eficazes, são

necessárias vontade política por parte dos governos e políticas públicas

adequadas, para enfrentar os diferentes agentes que influem no espaço urbano,

que tradicionalmente garantem os interesses hegemônicos das elites.

2 O MUNICÍPIO DE CABO FRIO: REALIDADE URBANA e DEMANDA POR

HABITAÇÃO

2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO

O Município de Cabo Frio localiza-se a sudeste da zona costeira do Estado do

Rio de Janeiro. Situado na Mesorregião da Baixada Litorânea (Microrregião da

Costa do Sol) é o sétimo município mais antigo do Brasil e o principal município

da Microregião dos Lagos. Fica situado a uma altitude de quatro metros acima do

nível do mar, a 22º52’46” de latitude sul e 42º01'07" de longitude oeste e a uma

distância de 155 km da capital do estado.

Faz divisa, com o Oceano Atlântico, a Leste.

Seus municípios limítrofes são:

Casimiro de Abreu: ao Norte;

Arraial do Cabo: ao Sul;

Araruama e São Pedro D'Aldeia: a Oeste.

Possui área territorial igual a 410.693 Km², sendo 27% da área total do município

(110,9 Km²) correspondente à área urbana do Distrito Sede e 73% da área total

do município correspondente a Tamoios, Segundo distrito (299,7 Km²).

23

1º Distrito-Sede Cabo Frio

2º Distrito Tamoios (Fonte- Plano Diretor 2006)

Sua área urbana está dividida em 60 bairros, dispostos da seguinte maneira nos

dois distritos:

O primeiro distrito – Cabo Frio - é formado pelos bairros de: Vila do Sol, Foguete,

Manoel Correia, Jardim Nautilus, Célula Mater, Guarani, São Cristóvão, Braga,

Algodoal, Vila Nova, Jardim Flamboyant, São Francisco, Jardim Caiçara, Parque

Burle, Perynas, Jardim Olinda, Palmeiras, Jardim Excelsior, Parque Riviera,

Itajurú, Centro, União, Marlin, Canto do Forte, Passagem, São Bento, Portinho,

Praia do Siqueira, Ilha do Anjo, Canal Palmer, Porto do Carro, Gamboa, Jacaré,

Ogiva, Caminho Verde, Peró, Cajueiro, Bosque do Peró, Monte Alegre, Boca do

Mato, Vila do Ar, Jardim Esperança, Jardim Peró, Reserva do Peró, Chácara do

Guirirí, Dunas do Peró, Caminhos de Búzios, Colinas do Peró, Tangará e Parque

Eldorado. Tamoios, o segundo distrito, é formado pelos bairros de: Raza, Maria

24

Joaquina, Campos Novos, Botafogo, Samburá, Unamar, Aquários, Nova

Califórnia e Santo Antônio.

O nome Cabo Frio originou-se quando as primeiras expedições portuguesas

tiveram contato com o fenômeno causado pela ressurgência que aflora em frente

à Ilha de Cabo Frio, que provoca, em plena zona tropical, sensações térmicas de

baixa temperatura.

A região apresenta diversidade climática, variando do regime tropical ao semi-

árido, seco, muito semelhante ao clima nordestino do semi-árido (Tropical

Litorâneo). O clima da baixada litorânea é assim diferente do restante do estado

por causa do vento nordeste-leste e, conseqüentemente, do fenômeno da

ressurgência marítima que ocorre nas costas de Cabo Frio e Arraial do Cabo,

ocasionando águas geladas e baixo índice pluviométrico.

A Microregião dos Lagos apresenta um relevo bastante diversificado, e, embora

apresente montanhas cujas altitudes médias vão de 500 a mais 1.000 metros,

seu relevo é dominado por colinas, baixadas e restingas. . Uma vegetação nativa

de árvores e arbustos com grande quantidade de cactos é marcante na região,

cobrindo a maior parte dos morros litorâneos e todas as ilhas, e é classificada

com o nome oficial de “savana estépica”. Remanescentes de vegetação de

restinga podem ser encontrados nas restingas de Massambaba e Cabo Frio.

As principais bacias hidrográficas da região são a Bacia Hidrográfica do Rio São

João, a Bacia Hidrográfica do Rio Una e Cabo de Búzios e a Bacia Hidrográfica

da Lagoa de Araruama.

25

Bacia Hidrográfica do Rio São João

Bacia Hidrográfica do Rio Una e Cabo de Búzios

Bacia Hidrográfica da Lagoa de Araruama

(Fonte: Plano Diretor 2006)

A região que engloba Cabo Frio e Armação de Búzios é considerada uma região

particular, que apresenta peculiaridades ecológicas, climatológicas e geológicas

similares às de outras regiões semi-áridas do Brasil, em especial, às da estepe

nordestina. A vegetação que recobre os maciços costeiros próximos a Cabo Frio

se comporta como um enclave regional de caatinga, que se estende por grandes

extensões de restingas e pontas de maciços costeiros.

Existem, na região, mais de 600 espécies de árvores e arbustos nativos e mais

de 3.000 espécies de, entre outras, palmeiras, cipós, trepadeiras, bromélias,

cactus, orquídeas além de uma infinidade de ervas e de espécies de algas,

liquens musgos e samambaias. De acordo com o Departamento de Botânica do

Instituto Smithsonian, de Washington, a região de Cabo Frio é considerada como

um dos centros de diversidade de plantas mais importantes da América do Sul.

26

2.2 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO

Cabo Frio é uma das cidades mais antigas do Brasil, datando de 1503 sua

descoberta pelos portugueses. Uma das naus de expedição naval portuguesa

que se dirigia a Porto Seguro chocou-se contra um banco de recifes e naufragou,

em Fernando de Noronha, ocasionando a dispersão de dois navios, sob o

comando de Américo Vespúcio, que vieram costeando o litoral brasileiro, e

chegaram a Cabo Frio. A expedição permaneceu em Cabo Frio por cinco meses,

implantando uma fortaleza feitoria com o objetivo de explorar pau-brasil.

A exploração do pau-brasil atraiu não só os portugueses: desde cedo

apareceram na costa do Brasil embarcações que promoviam o comércio

clandestino, especialmente do pau-brasil, estabelecendo contato com os

indígenas e aliando-se a eles contra os portugueses. Floresceram o corso,

pirataria e o contrabando, e em busca de pau-brasil fundavam feitorias e

saqueavam naus, culminando com a tentativa de fundação da França Antártica

em 1555 no Rio de Janeiro. Em Cabo Frio os franceses chegaram a construir a

chamada Casa de Pedra, situada no Morro do Arpoador, servindo de depósito

para o pau-brasil retirado.

A feitoria fundada por Américo Vespúcio foi arrendada a um “consórcio” privado

com o objetivo de explorar pau-brasil e escravizar índios, mantendo-se ativa até

1511, quando foi destruída pelos tupinambás. Posteriormente, em 1575, uma

expedição chefiada por Antônio Salema expulsou os franceses e praticamente

27

exterminou a nação indígena tamoia, sendo essa batalha conhecida como a

“Guerra de Cabo Frio”.

Apesar do massacre de 1575 não houve, por parte dos portugueses, um

processo imediato de colonização de Cabo Frio, estabelecendo, contudo, um

bloqueio naval eficiente com base no Rio de Janeiro. Com a perda da

independência de Portugal para Espanha porém, o porto voltou a ser visitado por

embarcações francesas, holandesas e inglesas em busca de pau-brasil. Assim,

na tentativa de solucionar a questão da pirataria, Felipe II ordenou que se criasse

uma colônia portuguesa em Cabo Frio. Sob o comando de Constantino Menelau,

uma expedição de portugueses e índios aliados destruiu o forte holandês e a

Casa de Pedra dos franceses, levantando a Fortaleza de Santo Inácio e

fundando a Cidade de Santa Helena do Cabo Frio, a sétima mais antiga do Brasil

(13/11/1615).

Esse primeiro período compreendido entre a criação da primeira feitoria

portuguesa (1503) e a fundação da cidade (1615) representa um ciclo de

exploração extrativista do litoral, pois embora se considere como sendo em 1530

a ocupação efetiva do Brasil com a criação das capitanias hereditárias, esta

ocupação se processou de modo diferenciado em pontos da costa, em razão das

características específicas de cada localidade. Cabo Frio não apresentava boas

condições para a prática da agricultura, apresentando, porém, boas condições

para a permanência das atividades extrativistas: localização estratégica, com

abrigo das embarcações protegido dos ventos e marés e navegação interior

acessando as matas de pau-brasil.

28

As primeiras ocupações urbanas, de acordo com pesquisas realizadas,

localizavam-se à margem direita do Canal do Itajuru, no porto, próximo à entrada

da barra. O canal condicionou a implantação dos primeiros núcleos e caminhos.

A partir de 1616, data da instalação do município, a cidade passou a chamar-se

Nossa Senhora da Assunção de Cabo Frio, tendo sido ponto importante para o

desenvolvimento e conquista da parte norte do território fluminense.

Em 1797 as ruas não tinham alinhamento e a cidade era repartida em bairros

irregulares. Possuía, segundo o autor Abel Beranger (2003), em seu livro “Dados

Históricos de Cabo Frio”, 349 casas, sendo 3 de sobrado e 12 térreas, de pedra e

cal, sendo as demais de pau a pique.

À entrada da cidade do lado do convento, há uma pequena praça que forma um triângulo cuja ponta fica em direção ao monastério e à base da qual começam três ruas mais ou menos paralelas ao rio Itajuru (Lagoa). Essas três ruas atravessadas por outras muito estreitas, vão dar a uma outra praça, triangular como a primeira, mas muito maior na qual fica a igreja paroquial e termina por uma rua única muito larga (Av. Assunção). Assemelha-se Cabo Frio a uma lançadeira, A rua da Praia formada por uma fila de casas à margem do lago (SAINT- HILAIRE.,1822, apud BERANGER, 2003, p. 46).

Conforme se pode observar na “Planta da Barra e Cidade de Cabo Frio”,

elaborada em 1788, e arquivada em 1871, na Mapoteca do Serviço Geográfico

do Exército, quase um século após o deslocamento para o novo centro urbano,

um grande número de edificações, além das anteriormente construídas, surgiram

indo desde o Morro da Guia, margeando o canal, até o atual bairro de São Bento.

29

Planta da Barra e Cidade de Cabo Frio de 1788, arquivada em 1871. As quadras aparecem retificadas. Os limites do Morro da Guia, correspondem às atuais ruas que o contornam

(Fonte: publicação Conjunto Paisagístico da Cidade de Cabo Frio Rerratificação e Extensão de Tombamento. 1987 )

Por ocasião da independência do Brasil em 1822, foi enviado à cidade o Major

Engenheiro Bellegard, enviado pelo governo imperial, que dentre outras obras

como a construção de um farol na ilha do Cabo Frio, projetou e rasgou as

primeiras ruas do município de Cabo Frio promovendo assim o primeiro plano de

urbanização do município.

30

Planta de 1837, de autoria do Major Bellegard. Observa-se a restinga e os dois núcleos formadores. O pontilhado indica os caminhos existentes.

(Fonte: publicação Conjunto Paisagístico da Cidade de Cabo Frio Rerratificação e Extensão de Tombamento. 1987 )

O núcleo urbano prosperou lentamente até fins do século XIX, baseando-se a

economia na agricultura com mão-de-obra escrava, realizada em grandes

latifúndios. A abolição da escravatura ocasionou o colapso econômico de que

Cabo Frio só se restabeleceria bem mais tarde, com o desenvolvimento da

indústria do sal, da pesca e do turismo, e, sobretudo a implantação da rodovia e

da estrada de ferro. A ferrovia Niterói-Cabo Frio, as melhorias no porto de Arraial

do Cabo e a posterior inauguração da Rodovia Amaral Peixoto contribuíram para

o aumento da produção do sal e para o transporte eficiente até o Rio de Janeiro e

outros importantes centros consumidores do país.

Em 1943, foi instituído pelo governo do Estado do Rio de Janeiro, o Plano de

Urbanização das Cidades Fluminenses, elaborado pelo escritório Coimbra

Bueno. Cidades com potencial turístico, como Cabo Frio, Petrópolis e Campos,

31

dentre outras, foram contempladas no programa. Essa importante safra de

planos contou com a consultoria decisiva do urbanista francês Alfred Agache,

contratado pela Coimbra Bueno. O plano elaborado para Cabo Frio, com

respaldo em projeto do DNPN de retificação do Canal do Itajuru, e focado na

península de restinga, estabelecia um cinturão viário e paisagístico através de

Avenida Parque Litorâneo e seu prolongamento como contorno em direção ao

Morro da Guia. Foram previstos, ainda, aterros nos baixios em ambas as

margens do canal e criação de Parque Municipal na área das dunas. Tal plano

não foi totalmente implantado pelas administrações municipais que o sucederam,

talvez até mesmo em razão do ritmo acelerado de crescimento da cidade na

segunda metade do século.

(Fonte: publicação Conjunto Paisagístico da Cidade de Cabo Frio Rerratificação e Extensão de Tombamento. 1987 )

32

Em 1943 o presidente Getúlio Vargas fundoua Companhia Nacional de Álcalis,

no antigo Distrito de Arraial do Cabo, que abriu salinas e passou a extrair

conchas na lagoa para produção de barrilhas.. Com isso a cidade recebeu novos

trabalhadores, originando a criação do bairro de São Cristóvão.

Porém, observa-se que até a década de 50 o ritmo de crescimento da cidade

ainda não representava preocupações com relação a desfiguração de seu

patrimônio paisagístico e arquitetônico, apesar de já existir uma procura de lazer

nas praias da cidade por turistas principalmente do Rio de Janeiro.

Datam desta época, anos 50 e 60, alguns dos loteamentos aprovados na cidade.

Cabo Frio tornou-se local de atração turística, com a construção de residências

de veraneios, hotéis, clubes náuticos, etc.

O auge do desenvolvimento setorial ocorreu na década de 60, com a instalação

de duas grandes usinas de beneficiamento de sal.

Em 1965, por ocasião da instrução do processo de tombamento do conjunto

paisagístico de Cabo Frio, iniciado por solicitação de Aloysio de Paula e Coimbra

Bueno, os arquitetos que analisaram o pedido opinaram que “o desenvolvimento

urbano de Cabo Frio foi feito com o sacrifício cênico paisagístico o que, a nosso

ver, impede o tombamento da cidade em conjunto.” Porém elementos

topográficos, monumentos arquitetônicos e seus entornos foram tombados.

Em 1974, com a inauguração da Ponte Rio-Niterói, houve expressivo incremento

ao turismo. Diferentemente do que até então ocorria, sendo Cabo Frio até então

frequentada por turistas ricos do Rio de Janeiro, artistas, intelectuais, a cidade

33

passou a ser palco de um avassalador turismo de massa e, consequentemente, a

sofrer os problemas dele advindos.

O lado positivo deste turismo é representado pelo desenvolvimento das

atividades terciárias e significativa oferta de empregos temporários e definitivos.

O negativo é exemplificado com a ocupação irregular do solo, depredação do

patrimônio ambiental, pressão imobiliária para ocupação de zonas de

preservação, favelização das áreas de preservação ambiental e de risco, etc.

Muitos loteamentos no município são desta época, anos 70 e 80, e muitos sem

contar com abastecimento de água, em face das dificuldades encontradas pela

Cedae para prover o atendimento e falta de investimentos do Estado no setor.

Posteriormente, em 1998, quando da privatização do serviço para a Prolagos,

novos investimentos foram realizados e uma área maior da cidade foi coberta.

Entretanto são muitas as localidades ainda sem abastecimento de água.

A partir da década de 90, com os recursos provenientes do recebimento dos

royalties do petróleo, o Município teve seu desenvolvimento impulsionado, com a

urbanização de diversas áreas e requalificação de vários pontos de interesse

turístico.

Observou-se, neste período, forte fluxo migratório para a cidade, em especial da

cidade do Rio de Janeiro e Baixada Fluminense, como também do Nordeste,

para a cidade. Os números apurados no último censo, em 2007, demonstram

considerável aumento dos 126.894 habitantes apurados em 2000 para a

contagem de 2007, feita pelo IBGE, que chegou a 162.229 habitantes. Os dados

preliminares do censo de 2010 já apontam um contingente de 186.000 habitantes

34

na cidade. Este movimento migratório, pelo que conseguimos apurar, é explicado

em parte pela vinda de trabalhadores atraídos pela possibilidade de melhores

ofertas de emprego na cidade, em razão dos royalties do petróleo Esta

população se estabelece, na maioria das vezes, em loteamentos irregulares ou

ocupando áreas impróprias.

Apesar de todos os esforços dispendidos pela administração, torna-se quase

impossível controlar este problema, pois a vinda desse contingente de pessoas

sem acomodação definida na cidade, assim como a necessidade de casa própria

de grande parte da população da cidade, faz com que exista um enorme déficit

de moradias. Desta maneira, cria-se um ambiente propício para o surgimento de

loteamentos irregulares ou clandestinos e invasões, quase sempre em áreas sem

saneamento básico e muitas vezes em locais de fragilidade ambiental.

Os investimentos em infraestrutura urbana não acompanharam o ritmo acelerado

do crescimento da população. A cidade mantem ainda as mesmas redes de

infraestrutura de 20 anos atrás, e o trânsito já representa um problema de difícil

solução, visto que o desenvolvimento urbano da cidade ficou comprimido entre o

oceano e o canal, onde ruas estreitas e sem previsão para futuros alargamentos,

assim como o próprio adensamento populacional, não conseguem proporcionar

mobilidade urbana satisfatória. Em épocas de temporada turística, em especial

no Ano Novo e Carnaval, a questão torna-se caótica, com gigantescos

engarrafamentos nas vias de acesso às praias e outros pontos turísticos. Cabe

ainda citar, mais uma vez, a grande quantidade de loteamentos que não contam

com rede de abastecimento de água, especialmente em locais adequados para a

implantação de áreas de interesse social.

35

2.3 INFRAESTRUTURA URBANA NO MUNICÍPIO

A área central do Distrito Sede é aquela com melhor estrutura em serviços

básicos como abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, energia

elétrica e pavimentação.

O abastecimento de água em Cabo Frio atende a 77,9% da população, segundo

dados da concessionária responsável pelo abastecimento. O município conta

apenas com duas Estações de tratamento de água, administradas pela

PROLAGOS: ETA Juturnaíba e ETA Tamoios. O melhor sistema é realizado pela

ETA Juturnaíba que atende parte do 1° Distrito. As áreas atendidas pela ETA

Tamoios sofrem com as constantes faltas de água.

Em relação a esgoto, Cabo Frio conta apenas com uma estação de tratamento,

que cobre apenas uma parte do distrito sede, sendo que nas demais áreas o

esgoto não recebe tratamento e é utilizado o sistema de fossa, filtro, sumidouro,

e o remanescente jogado diretamente no sistema de coleta de águas pluviais. A

ausência de fiscalização sanitária acaba permitindo, em muitas situações, o

lançamento do esgoto diretamente nas redes de drenagem.

Dois sistemas são utilizados pela concessionária: o mais utilizado é o sistema de

coleta em tempo seco, que capta o esgoto presente nas galerias pluviais e após

tratamento lança-o no Canal do Itajuru ou Lagoa, sistema criticado pela

população em razão do risco ambiental que representa em ocasiões de alto

índice pluviométrico; em poucas regiões do distrito-sede funciona sistema de

rede separativa para captação de esgotos.

36

O sistema de drenagem atende principalmente distrito sede; o segundo distrito

não é contemplado com sistema em rede, sendo a drenagem realizada

superficialmente.O transporte no município se concentra principalmente no

primeiro distrito, sendo o transporte em Tamoios extremamente deficitário quanto

ao atendimento por linhas de ônibus, necessitando seus moradores recorrerem a

vans e lotadas.

O município também pode ser acessado por via aérea, através do Aeroporto de

Cabo Frio, um dos principais do Estado do Rio de Janeiro por ser alfandegado e

que serve a toda a região.

Boa parte do território de Cabo Frio é gravada como área de preservação

ambiental. A Lei Orgânica do Município, datada de 05 de abril de 1990, designou

5 (cinco) Parques Municipais: Parque de Dunas, Parque da Praia do Forte,

Parque da Boca da Barra, Parque da Gamboa, Parque da Mata do Rio São João.

Além destes, outros parques municipais foram criados posteriormente, como o

Parque do Mico Leão Dourado, Parque do Morro do Mico e Parque Dormitório

das Garças. Além dos parques municipais, temos o tombamento estadual das

Dunas de Cabo Frio, a APA Estadual do Pau-Brasil e a APA Federal do Rio São

João. Está em fase de elaboração a criação do Parque Estadual da Costa do Sol,

nova unidade de conservação, a primeira concebida em estilo europeu,

fragmentada, que vai abranger 27 (vinte e sete) Áreas de Preservação Ambiental

(APAs) e de Proteção Permanente (APPs), em 6 (seis) municípios da Microregião

dos Lagos, a saber, Saquarema, Araruama, Arraial do Cabo, São Pedro da

37

Aldeia, Iguaba Grande, Cabo Frio e Búzios, compreendendo uma área prevista

de 5.500 hectares.

Tais unidades de conservação, porém, compartilham dos mesmos problemas

que as demais unidades no país: em razão de fiscalização ineficiente, além,

principalmente, da falta de uma política habitacional de interesse social, grande

parte de suas áreas foram irregularmente ocupadas Em Cabo Frio, um dos

exemplos mais impactantes desta ocupação é o referente às Dunas de Cabo

Frio.

38

O patrimônio histórico e cultural do município é bastante relevante, existindo

alguns exemplares da arquitetura colonial portuguesa protegidos por

tombamento, como também sambaquis, dentre outros bens.

A área entre o final da praia do Forte até a praia das Conchas guarda um valioso

pedaço da história dos indígenas brasileiros, a Reserva de Sambaquis, sítios

arqueológicos onde foram encontradas ossadas e apetrechos de populações que

viveram há 2.000 anos na região. Relevante comentar que a maior parte destes

sítios não é demarcada nem cercada, o que permite atos predatórios nos locais.

3 PLANO DIRETOR MUNICIPAL PARTICIPATIVO: POSSIBILIDADES E

LIMITES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE UMA POLÍTICA

3.1 PLANEJAMENTO X GESTÃO

As administrações públicas, de maneira geral e com raras exceções, não têm

conseguido manter o controle necessário para solucionar os problemas

decorrentes do processo de urbanização vertiginosa pelo qual passam as

cidades brasileiras, potencializado pelo fim de um período de acelerada

expansão da economia brasileira. Assim, ao invés de significar progresso ou

desenvolvimento, elas passam a retratar as injustiças e desigualdades da

sociedade.

A falta de capacidade na administração destes problemas reflete-se, em muito,

na contradição permanente entre ordem urbanística (expressa no planejamento

urbano e legislação) e gestão. O planejamento – principalmente por meio de

Planos Diretores e de zoneamentos – estabelece uma cidade hipotética/ideal,

que em nada se assemelha à cidade real, ignorando que a maior parte das

39

populações urbanas tem baixíssima renda para ter acesso ao espaço construído.

O planejamento urbano, e, sobretudo o zoneamento, define padrões de

ocupação do solo voltados para os mercados de classe média e de alta renda,

destinando o território urbano para estes mercados. A desproporção entre a

oferta de espaço construído destinado aos setores das classes média e alta e

aos setores das classes de baixa renda é por demais expressiva, podendo-se

inclusive admitir que em muitos planos as populações mais desfavorecidas são

praticamente ignoradas.

A implementação do plano seria responsabilidade do poder público municipal,

executada através de investimentos em transportes, sistema viário, infra-

estrutura e equipamentos públicos e no controle sobre a ação dos agentes

privados através de disciplinas de uso do solo. Através do zoneamento, ou seja,

da divisão do conjunto do território urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas

diferenciadas, com parâmetros de uso e ocupação específicos, cria-se um

modelo de cidade ideal, traduzido em índices como taxas de ocupação,

coeficientes de aproveitamento, tamanhos mínimos de lotes, etc. A adoção de

padrões urbanísticos exigentes e de difícil compreensão e a alta complexidade

dos planos traduzem visão tecnocrática na legislação urbanística. Isso significa o

tratamento da cidade como um objeto puramente técnico, no qual a função da lei

seria apenas o de estabelecer os padrões satisfatórios de qualidade para seu

funcionamento. Assim conflitos são ignorados e em especial a realidade da

desigualdade das classes de baixa renda e a falta de acesso das mesmas ao

mercado formal, regulado por tantas normas e parâmetros. Ou seja, a gestão do

dia-a-dia das cidades vive em permanente estado de contradição com a

40

legislação urbanística, principalmente com relação ao cumprimento desta

legislação pelas classes de menor poder aquisitivo.

Assim, a falta de acesso ao mercado formal destina para os mais pobres o

espaço da política habitacional, quando existente e, principalmente, a gestão da

ilegalidade. Não é difícil imaginar qual a solução encontrada por esta população

para resolver a questão de sua moradia: os espaços não possíveis de serem

comercializados, como áreas verdes, áreas de preservação, beiras de córregos,

encostas, etc, são ocupados, tornando estes assentamentos precários em mais

um problema a ser enfrentado pelas administrações, na tentativa de incorporar

estas ocupações à cidade formal. Nem mesmo o fato de grandes investimentos

serem feitos para dotar os assentamentos de infraestrutura, regularização

fundiária, equipamentos, transporte, implica em integração: eles continuam,

perante a cidade regulada, a serem estigmatizados como assentamentos

populares, pois dificilmente se consegue eliminar definitivamente a precariedade

e as marcas da diferença em relação às áreas reguladas.

Os movimentos sociais pela reforma urbana, a partir do final dos anos 70,

começaram a questionar mais veementemente os parâmetros tradicionais do

planejamento urbano. Um dos temas mais recorrentes nos debates foi o da

relação da legislação com a cidade real e,sobretudo, sua responsabilidade para

com a cidade irregular, informal e clandestina.

Desta maneira, foram encaminhadas ao Congresso Constituinte em 1988

propostas que procuravam viabilizar novos instrumentos urbanísticos de controle

41

do uso do solo, para que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso

à terra, democratizando o acesso ao solo urbano.

Diferentemente da concepção tradicional – que pratica uma separação total entre planejamento e gestão, havendo inclusive um conflito entre essas duas dimensões, operando o planejamento apenas na esfera técnica e a gestão na dimensão política – o novo paradigma parte do pressuposto que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ação coordenada, não em função de um modelo produzido em escritórios, mas a partir de um pacto – a cidade que queremos – que corresponda ao interesse público da cidade.(ESTATUTO DA CIDADE – GUIA PARA IMPLEMENTAÇÃO PELOS MUNICÍPIOS E CIDADÃOS, 2008. p.40).

Finalizando, o novo plano diretor participativo, com base no Estatuto da Cidade,

foi definido como um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos

agentes que constroem e utilizam o espaço urbano, partindo de uma leitura da

cidade real, envolvendo temas e questões relativos aos aspectos urbanos,

sociais, econômicos e ambientais, que embasa a formulação de hipóteses

realistas sobre as opções de desenvolvimento e modelos de territorialização.

3.2 O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO EM CABO FRIO

A cidade aprovou, em 2006, seu Plano Diretor Participativo, em função,

principalmente, da obrigatoriedade de elaboração e revisão até 10 de outubro de

2006, o que, se não fosse feito, levaria o Prefeito a incorrer em improbidade

administrativa..

Após um amplo processo participativo, com a realização de reuniões setoriais,

oficinas temáticas, audiências públicas, Cabo Frio teve, em dezembro de 2006,

seu Plano Diretor aprovado pela Câmara Municipal de Vereadores.

42

As leis complementares (zoneamento e uso do solo, parcelamento, código de

obras e perímetro urbano), porém, não foram até hoje aprovadas, o que

representa um incômodo descompasso entre o novo Plano Diretor e as leis

complementares que estão vigorando: estas últimas são de 1979, numa

realidade urbana totalmente diversa da de 2006, visto já se terem passado 32

(trinta e dois) anos.

Além da não aprovação das leis complementares, também os instrumentos de

política urbana incluídos no Plano, dos quais falaremos adiante, não foram

regulamentados, relegando a regulamentação dos instrumentos para uma etapa

posterior que até hoje não se concretizou.

A questão referente à habitação de interesse social não mereceu muito destaque

no novo Plano, como também não mereceu nas legislações anteriores. É

relevante fazer-se um parênteses, no momento, para retratarmos a situação

institucional da Secretaria de Habitação do Município. Do ponto de vista

administrativo, a Secretaria de Habitação não é convenientemente aparelhada,

no que tange, especialmente, a técnicos capacitados para atuar no

enfrentamento da questão habitacional. A atuação na área de habitação de

interesse social está dispersa em vários setores da administração, o que

determina uma atuação pelo menos confusa e morosa, sendo que cinco setores

da administração (Secretarias de Habitação, Desenvolvimento da Cidade e

Ambiente, Obras, Governo e Ordem Pública) lidam com a questão de habitação

de interesse social e, na maioria das vezes, não se articulam. Objetivamente

podemos dizer que nenhum deles se ocupa do planejamento do setor.

43

Pouco ou nenhum planejamento é realizado, e as intervenções são normalmente

1realizadas de maneira pontual, como remoção de unidades em áreas de risco, e

quase sempre se caracterizando pela falta de planejamento das ações e

inexistência de política pública para o setor.

A precariedade de dados é grande, embora por ocasião da elaboração do Plano

Diretor de Cabo Frio tenham sido mapeadas as áreas de ocupação irregular,

caracterizando-as em: i)ocupações em áreas alagáveis; ii) em cone aéreo de

aproximação (em razão da proximidade do aeroporto da cidade); iii) em entorno

imediato de lixões e/ou depósitos de lixo; iv) em áreas próximas às extrações

minerais; v) em entorno imediato de patrimônio histórico; vi) em ecossitemas

ambientais vulneráveis; vii) em unidades de conservação viii) em áreas pela

possibilidade de deslizamentos de encostas e processos erosivos. No plano

foram localizadas em mapas as áreas já ocupadas pelas populações de baixa

renda bem como levantada a evolução da ocupação desde o ano de 2000,

fazendo-se projeção desta população para 2020. Infelizmente a administração do

Município não manteve atualização dos dados então levantados. Além disso, os

dados populacionais das comunidades de baixa renda foram estimados,

deixando um intervalo expressivo entre os números mínimos e máximos de

habitantes por comunidade (ex: de 500 a 2.500 hab.), não se conhecendo dados

sobre necessidades habitacionais, irregularidades encontradas, etc. Através de

dados recentes de famílias inscritas no CadÚnico 1 foi apurado o alarmante

número de 20.000 famílias inscritas.

1. CadÚnico – cadastro do governo federal de famílias carentes, que desejam se habilitar a receber o

Programa Bolsa-Família dentre outros benefícios.

44

A propósito das projeções de dados populacionais das comunidades de baixa

renda apontadas pelo Plano, é importante citar a evolução dos dados estimados

em 2006 para os anos de 2010 e 2020. Do ano de 2006 para o ano de 2010,

houve expressivo aumento da área indicada em vermelho, referente às

localidades de Monte Alegre, Rainha da Sucata, passando ambas da estimativa

de 500 a 2.500 habitantes (cor laranja) para a estimativa de 2.500 a 5.000

habitantes (cor vermelha). Já as projeções para 2020 indicam um incremento na

comunidade do Jacaré para mais de 5.000 habitantes, número alarmante

especialmente levando em conta tratar-se de área de preservação ambiental

tombada pelo IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional). Às

localidades de Monte Alegre e Rainha da Sucata foi agregada a comunidade de

Porto do Carro, também com estimativa de 2.500 a 5.000 habitantes, que

constituem a localidade chamada de Grande Jardim Esperança, nova

centralidade do distrito-sede.Se somarmos os números relativos à estimativa de

dados para o ano de 2010 de todas as comunidades, em seus limites máximos,

obteremos o total de 36.000 habitantes em comunidades de baixa renda, que se

comparados às 20.000 famílias inscritas no CadÚnico, no ano de 2010,

representam um dado bastante inquietante. Ou seja, as projeções apontadas no

Plano Diretor para o ano de 2010 ainda subestimaram a realidade, pois se

considerarmos como sendo 4 (quatro) o número médio de membros de uma

mesma família e o multiplicarmos por 20.000 (famílias inscritas no CadÚnico),

teremos um total de 80.000 pessoas. Mesmo considerando-se que nem todas,

embora careçam de programas assistenciais do governo federal não residam,

necessariamente, em comunidades de baixa renda, muitos desses 80.000

habitantes provavelmente o fazem. Comparando, por fim, os 80.000 inscritos no

45

CadÚnico com o total de habitantes apontado pelo último censo, 186.000

habitantes, temos que mais de 40% da população apresenta alguma situação de

carência.

Estimativa população residente em comunidades de baixa renda – 2006

46

Estimativa população residente em comunidades de baixa renda – 2010

47

Estimativa população residente em comunidades de baixa renda – 2020

48

Conforme dados constantes do estudo: “Capacidades Administrativas, Déficit e

Efetividade na Política Habitacional” elaborado pelo

CEM/Cebrap/SNH/MCidades, 2007, quanto a sua capacidade administrativa o

Município insere-se no grupo 4, que é definido pela existência de um órgão

responsável pela política habitacional e por cadastro de famílias interessadas em

programas habitacionais, embora seja ressalvado que na maioria das vezes esse

cadastro seja utilizado para selecionar famílias beneficiárias de programas

assistenciais, podendo estar implícita a hipótese de também precisarem

beneficiar-se de programas habitacionais. Ainda segundo o estudo citado, esses

municípios provavelmente não dispõem de instrumentos próprios para a política

habitacional, situação em que se insere Cabo Frio.

De acordo com a tipologia estabelecida pelo PlanHab (Plano Nacional de

Habitação), Cabo Frio classifica-se como município da tipologia “D”,

caracterizado por alto déficit habitacional absoluto e alta taxa de crescimento.

Segundo dados da Fundação João Pinheiro, com base em informações do censo

de 2000, Cabo Frio possui déficit quantitativo, em números absolutos, de 3.623

domicílios, sendo a porção urbana de 3.187 domicílios. Como componentes

deste déficit temos 210 domicílios classificados como improvisados, 2.056 como

sendo de famílias conviventes, 566 como domicílios rústicos. Quanto à questão

da inadequação dos domicílios urbanos, ou déficit qualitativo, 1.066 domicílios

representam os que possuem inadequação fundiária, 3.014 referentes a

adensamento excessivo, 1.038 referentes a domicílios sem banheiro e 14.220 a

carência de infraestrutura.

49

Nos períodos de 1999-2004, consta o dado de o Município ter implementado 3

(três) programas habitacionais, e apenas 1 (um) em 2005, dos quais não

conseguimos obter dados.

O Plano Diretor Participativo de Cabo Frio, aprovado em dezembro de 2006,

deveria ter trazido, para a área de habitação de interesse social, novas

possibilidades para ações futuras mais eficazes. Com a inclusão, em seu

conteúdo, de diversos instrumentos jurídico-urbanísticos contidos no Estatuto das

Cidades, o município estaria apto a adquirir maiores possibilidades de formar um

estoque de áreas para desenvolvimento de programas sociais, especialmente na

área de habitação de interesse social, desde que estivessem devidamente

regulamentados para permitir sua aplicação.

Assim, foram definidos os seguintes princípios:

Artigo 7 Este Plano Diretor Municipal rege-se pelos seguintes princípios:

I garantia da função social da cidade e da propriedade;

II promoção do desenvolvimento sustentado, entendido como o acesso à moradia, infraestrutura, serviços e equipamentos públicos e privados, para as atuais e futuras gerações, de forma ambientalmente correta;

III garantia da gestão democrática com a participação da população no processo de desenvolvimento da cidade;

IV adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira aos objetivos do desenvolvimento municipal;

V proteção, preservação e recuperação do ambiente natural e dos patrimônios sócioambiental e cultural, paisagístico, espeleológico, histórico e arqueológico e dos monumentos arquitetônicos ;

VI inclusão social, compreendida como garantia de acesso a bens, serviços e políticas sociais a todos os munícipes;

VII justiça social e redução das desigualdades sociais e regionais;

VIII cumprimento das exigências dispostas no Estatuto da Cidade, bem como o previsto nas legislações federal, estadual e municipal pertinentes (PLANO DIRETOR DE CABO FRIO, 2006, p.9 e 10)

Ou seja, no Capítulo II, que trata dos princípios do Plano, bastante ênfase foi

dada à questão social, estando explicitada em todos os seus oito incisos. Já no

50

capítulo que aborda “As Diretrizes Regionais de Desenvolvimento”, em seu Art.

17, inciso VI, é determinado que para a promoção do desenvolvimento regional

deva ser observado que o município atue de forma solidária com os municípios

vizinhos de forma a consolidar uma política regional de habitação, e no inciso I é

feita menção à implementação dos instrumentos legais regidos pelo Estatuto das

Cidades, não fazendo, porém, qualquer alusão à aplicação destes instrumentos

para programas de habitação de interesse social.

O Plano relaciona os seguintes instrumentos de política municipal jurídico-

urbanísticos, todos, porém, carecendo de regulamentações posteriores:

TÍTULO IV DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA MUNICIPAL Art.35. Consideram-se instrumentos da política municipal, além daqueles integrantes da Lei Orgânica Municipal: I - instrumentos de planejamento: a) plano plurianual; b) lei de diretrizes orçamentárias; c) lei de orçamento anual; d) lei de zoneamento de uso e ocupação do solo; e) lei de parcelamento do solo; f) planos de desenvolvimento econômico e social; g) instituição de unidades de conservação; h) instituição de unidades de preservação de bens sócio-ambientais; i) demais planos definidos nesta Lei. II - instrumentos jurídico-urbanísticos: a) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; b) IPTU progressivo no tempo; c) direito de preempção; d) outorga onerosa do direito de construir; e) transferência do direito de construir; f) direito de superfície; g) estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV); h) áreas especiais de interesse social; i) o tombamento; j) demais instrumentos jurídicos definidos nesta Lei. III - instrumentos de regularização fundiária: a) concessão de direito real de uso para fins de moradia; e para o exercício de atividades comerciais, industriais ou de serviços, comprovadamente exercidas na data de publicação desta Lei, nos limites da legislação em vigor; b) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos. IV - instrumentos tributários e financeiros: a) tributos municipais diversos; b) taxas e tarifas públicas específicas; c) contribuição de melhoria;

51

d) incentivos e benefícios fiscais. V - instrumentos jurídico-administrativos: a) servidão administrativa e limitações administrativas; b) concessão, permissão ou autorização de uso de bens públicos municipais; c) contratos de concessão dos serviços públicos urbanos e de parcerias público-privadas; d) convênios e acordos técnicos, operacionais e de cooperação institucional; e) termo administrativo de ajustamento de conduta, celebrado pelo Chefe do Poder Executivo Municipal com o encaminhamento prévio favorável da Consultoria-Geral do Município; f) dação de imóveis em pagamento de dívidas. (PLANO DIRETOR DE CABO FRIO.2006..p.18 e 19)

Como vimos anteriormente, os instrumentos urbanísticos, se implementados,

podem contribuir efetivamente para a que o governo municipal induza processos

de ocupação e uso do solo que reduzam as desigualdades e segregação social.

:

Assim, o instrumento parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; bem

como o IPTU progressivo no tempo, devem ser aplicados em situações de

terrenos vazios ou sub-utilizados, que se localizam em áreas cuja urbanização e

ocupação seja prioritária, e que devem ser adequadamente ocupados. Para

induzir a ocupação desses terrenos, existe a possibilidade de urbanização ou

edificação compulsórias – mecanismo criado pelo Estatuto para impedir que as

áreas vazias da cidade continuem ociosas. Por meio do instrumento do

parcelamento ou da edificação compulsória, pode-se estabelecer um prazo para

o loteamento ou construção das áreas vazias ou subutilizadas. O proprietário que

não cumprir esse prazo será penalizado pela aplicação progressiva do Imposto

Territorial e Predial Urbano (IPTU), que deverá ser aplicado por um período de 5

(cinco) anos. Se, no caso de esgotamento do prazo, a área permanecer

incompatível com os usos e densidades previstas, o imóvel poderá ser

desapropriado, com pagamentos em títulos da dívida pública.

52

O Plano Diretor de Cabo Frio estabelece a necessidade de criação de Lei

específica sobre a matéria, definindo as áreas prioritárias para aplicação do

instrumento. Elenca, ainda, situações nas quais o instrumento deverá ser

aplicado, citadas a seguir:

Art.40. Estão sujeitos à aplicação dos instrumentos citados no art. 38 desta Lei os seguintes casos:

I - imóvel urbano com área igual ou superior a 3.000 m² (três mil metros quadrados), cujo coeficiente de edificação seja igual a zero;

II - conjunto de imóveis urbanos contíguos de um único proprietário registrado, com coeficiente de edificação igual a zero, cuja somatória das áreas registradas seja superior a 3.000 m² (três mil metros quadrados);

III - imóvel urbano com área igual ou superior a 5.000 m² (cinco mil metros quadrados), cujo coeficiente de aproveitamento o caracterize como subutilizado, conforme art. 38 desta Lei;

IV - conjunto de imóveis urbanos contíguos, de um único proprietário registrado, cuja somatória das áreas registradas seja superior a 3.000 m² (três mil metros quadrados) e cujo coeficiente de aproveitamento o caracterize como subutilizado, conforme art. 38 desta Lei;

V - edificação desocupada por mais de 5 (cinco) anos, independente da área construída, situada nas zonas definidas como aplicáveis na Lei de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo.

(PLANO DIRETOR DE CABO FRIO. 2006.p.20 e 21)

Até a presente data não houve qualquer movimentação no sentido de aplicar-se

o instrumento, embora existam áreas ociosas importantes para a implantação de

programas habitacionais devidamente enquadradas nas situações acima

descritas Porém a Lei complementar, ainda por criar, deverá definir os locais

onde o instrumento deva ser prioritariamente, aplicado, visando o cumprimento

da função social da propriedade.

Situação idêntica ocorre com o instrumento do IPTU progressivo no tempo,

sendo que o Art. 44 do Plano Diretor define a necessidade de criação de lei

específica estabelecendo as áreas prioritárias para a aplicação deste

53

instrumento. Conforme já exposto, o IPTU progressivo no tempo é aplicado após

o não cumprimento do parcelamento ou edificação compulsórios.

O Plano Diretor de Cabo Frio, em seu Art.71, considera como instrumentos de

regularização fundiária aqueles destinados a legalizar a permanência de

ocupações populacionais em desconformidade com a lei, sendo eles a

designação e demarcação de Áreas Especiais de Interesse Social, o usucapião

especial, coletivo e individual e a concessão de direito real de uso para fins de

moradia.

Segundo Alfonsin em “Direito à Moradia: Instrumentos e Experiências de

Regularização Fundiária nas Cidades Brasileiras”, a regularização fundiária pode

ser entendida como:

(...) o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária (ALFONSIN, 1997, p.268).

Com relação às Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS, o Plano Diretor as

define como áreas urbanas, onde é permitido, por meio da elaboração de um

Plano Urbanístico próprio, o estabelecimento de padrões de uso e ocupação

diferenciados da legislação em vigor.

Prossegue ainda estabelecendo que a instituição de Áreas Especiais de

Interesse Social, dentro do Perímetro Urbano de Cabo Frio, será permitida

54

apenas nos casos de cumprimento dos objetivos dispostos nesta Lei e desde que

obedecidos os critérios estabelecidos em lei municipal específica.

Finaliza definindo seis comunidades já consolidadas como AEIS, a saber: Rainha

da Sucata, Jacaré, Morubá, Copacabana, Manoel Correia e Cajueiro,

considerando os polígonos determinados na Lei de Zoneamento de Uso e

Ocupação do Solo.

No entanto, algumas comunidades também já consolidadas, conforme pode ser

observado no mapa AEIS Cabo Frio, a seguir, não foram gravadas como AEIS na

Lei, o que causa estranheza. Especialmente com relação às comunidades do

Lido e do Buraco do Boi, aventamos como possível a hipótese para a não

inclusão destas áreas como AEIS a sua inserção em bairro nobre, onde a

pressão imobiliária é intensa, deixando em aberto a possibilidade de uma futura

remoção.

Comunidade do Lido, localizada na Praia do Forte

55

Comunidade Buraco do Boi, localizada na Praia do Forte

Mapa AEIS designadas no Plano Diretor de 2006, observando que a AEIS localizada no mapa abaixo da AEIS Rainha da Sucata é a AEIS do Jacaré, além de não constarem como AEI as comunidades do Lido e do Buraco do Boi. (Fonte: Coordenadoria de Planejamento)

56

Observa-se uma lacuna com relação à definição de possíveis AEIS em Tamoios,

embora existam diversas ocupações que poderiam ter sido gravadas como AEIS

e áreas vazias gravadas com a mesma finalidade.

57

Vale a pena destacar que não existiu previsão para a designação de AEIS

vazias, visando à implantação de futuros projetos de habitação de interesse

social nos dois distritos de Cabo Frio.

Também como instrumentos de regularização fundiária, o Plano inclui a

usucapião especial, coletivo ou individual, devendo ser regidos pela legislação

que lhes for própria.

De acordo com o Estatuto da Cidade, o reconhecimento da Usucapião Urbana é

possível se a área ou a edificação de até 250m² for ocupada exclusivamente para

fins de moradia, pelo prazo ininterrupto, e sem oposição, de 5 anos. Como já

estava estabelecido na Constituição Federal, o direito será reconhecido ao

homem ou mulher, ou a ambos, independentemente de seu estado civil, para

aquele/a que não for proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Reconhece,

ainda, esse direito ao herdeiro legítimo a continuidade do prazo de cinco anos,

desde que este já estivesse morando no local.

Quanto à usucapião urbana coletiva, o Estatuto da Cidade determina que as

áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas

por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos

ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas

coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel

urbano ou rural.

58

No caso da usucapião, no entanto, a lei federal 11.977, de 7 de julho de 2009,

portanto posterior ao Plano Diretor de Cabo Frio, trouxe maior agilidade para a

questão, através do usucapião administrativo, definido como forma para o

reconhecimento do direito de propriedade pela inércia ou descaso de seu titular,

por exigir que seu proprietário seja notificado, pessoal ou fictamente, quando da

averbação do auto de demarcação, podendo promover impugnação, dispondo

também de cinco anos, contados do registro da legitimação da posse, para

reclamar ou reivindicar sua propriedade.

Representa importante passo no sentido da desburocratização do setor

urbanístico, podendo impulsionar, se convenientemente interpretada, o

destravamento dos processos e procedimentos necessários para a regularização

das cidades.

A lei concebe uma forma eficiente para a tramitação da usucapião administrativa,

que tem início, sensatamente, na regularização dos parcelamentos do solo

irregulares ou clandestinos, mediante o instrumento da demarcação.

Embora Cabo Frio não disponha, ainda, de dados recentes levantados sobre a

demanda existente para a regularização, algumas comunidades vêm sendo

regularizadas.

Na região de Aquarius, nome dado a uma gleba remanescente do Loteamento

Samburá, no distrito de Tamoios, o projeto está sendo desenvolvido na área de

abrangência direta da Associação de Moradores e Amigos do Bairro Aquários —

59

AMBA. A área de intervenção possui 300.000 m2 de área, sendo atendidos pelo

projeto 465 domicílios, perfazendo um número de 1.767 habitantes. A situação

fundiária é de ocupação informal.

(Fonte: Diagnóstico Aquarius – Fundação CDDH Bento Rubião- Módulo

Consultoria – Rio de Janeiro – 2010)

60

Define-se a concessão do direito real de uso para fins de moradia como sendo o

instrumento hábil para a regularização fundiária das terras públicas

informalmente ocupadas pela população de baixa-renda. Tendo em vista que a

Usucapião Urbano serve para garantir uma destinação social para os imóveis

urbanos privados, visando atender à função social da propriedade, a concessão

de uso deve ser utilizada para atingir esse objetivo com relação aos imóveis

públicos urbanos.

Quanto à aplicação deste instrumento na cidade, foi realizada regularização

fundiária no bairro denominado Vila do Sol, em 2009. Trata-se de pouco mais de

500 unidades construídas em área pública, e até o momento já foram

beneficiadas 300 famílias. Segundo informação do coordenador de regularização

fundiária do Município, todas as unidades serão regularizadas.

Comunidade Vila do Sol

61

Ainda sobre as ações de regularização que estão ou serão desenvolvidas no

Município, está em curso elaboração de projeto de regularização urbanístico-

fundiária da comunidade do Morubá. O estudo deste projeto teve como

referencial dados e informações processados no CadÚnico e nos processos de

pedido de regularização fundiária junto à Secretaria de Ordem Pública –

Superintendência Municipal de Fiscalização Fundiária. A comunidade, está

localizada entre os bairros Braga e Vila Nova, ocupando uma área de 11.000m²

divididas em 03 ruelas, e uma rua de intenso movimento, contendo 99 (noventa e

nove) domicílios construídos irregularmente em área pública, cercada de imóveis

de classe média e comércios de médio porte, ficando a menos de 1km da

principal praia do município que recebe em torno de 1 milhão de visitantes na alta

temporada.

Comunidade do Morubá

62

Recentemente aprovado pelo PAC 2, consta recurso para elaboração de projeto

de urbanização no distrito de Tamoios, na localidade do Gargoá, em 585.000 m2

de área, prevendo estudos e projetos de execução de obras de infraestrutura

integrada (abastecimento de água, iluminação, esgoto, instalação de filtro/fossa,

drenagem pluvial, terraplanagem, compactação, remoção de famílias da área de

proteção ambiental do Parque do Mico Leão Dourado, construção de uma praça

e da sede do Parque, e também regularização fundiária e projeto social), ainda

não iniciado.

O direito de preempção, outro instrumento do Estatuto da Cidade e presente no

Plano Diretor, possibilita ao Poder Público Municipal a preferência para a

aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, no

caso da municipalidade necessitar de áreas para realização de programas e

projetos municipais, devendo ser exercido nos termos das disposições contidas

nos arts. 25, 26 e 27 da Lei Federal n.º 10.257/2001 - Estatuto da Cidade.

Ainda determina que a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano

(atualmente, conforme a reforma administrativa passou a ser denominada de

Secretaria de Desenvolvimento da Cidade e Ambiente) ouvido o Conselho do

Plano Diretor, proponha, através do Poder Executivo, lei municipal específica,

com base nas diretrizes do Plano Diretor, que delimitará as áreas em que incidirá

o direito de preempção, definindo procedimentos e fixando prazos de vigência.

Também não houve, ainda, lei que regulamente a matéria, o que impede a

aplicação do instrumento para a criação de um estoque de áreas para a

63

implementação de políticas públicas, especialmente na área de habitação de

interesse social.

A transferência do direito de construir é definida no Plano como o instrumento de

política urbana por meio do qual se permite como forma de compensação, ao

proprietário de imóvel sobre o qual incide um interesse público de preservação de

bens de interesse sócio-ambiental, a transferência, para outro local, do potencial

construtivo que foi impedido de utilizar.

Conforme relatado nos instrumentos já citados, para que a aplicação da

transferência do direito de construir seja possível, irá carece de enquadramento

dos imóveis aonde se poderá utilizar o instrumento, a ser definido pela Secretaria

de Planejamento e Desenvolvimento Urbano, no prazo, segundo a lei, de 90

(noventa) dias, e aprovado ou referendado pelo Conselho Municipal do Plano

Diretor. Comente-se que o prazo já está expirado há mais de quatro anos...

Concluindo, observa-se que boa parte dos instrumentos previstos no Estatuto da

Cidade e incluídos no Plano Diretor, não está sendo implementada, à exceção da

regularização fundiária, que vem sendo realizada em algumas áreas do

município.

Assim, pouca ajuda o novo Plano Diretor trouxe para o enfrentamento da questão

habitacional no município: a grande maioria dos instrumentos jurídico-

urbanísticos não é autoaplicável, não tendo sido os instrumentos regulamentados

por leis complementares; não foram criados novos parâmetros urbanísticos e

64

edilícios para as Áreas de Especial Interesse Social; as AEIS criadas designaram

apenas as ocupações já consolidadas, não prevendo outras áreas onde se

pudesse desenvolver implantação de habitações de interesse social (HIS), dentre

outras omissões.

3.3.PLANO LOCAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL – PLHIS – A ESPERANÇA PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE UMA POLÍTICA HABITACIONAL

A aprovação da Lei 11.124, de 16 de junho de 2005, instituindo o Sistema

Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), o Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social (FNHIS) e seu Conselho Gestor (CGFNHIS),

estabeleceu como objetivo viabilizar para a população de menor renda o acesso

a terra urbanizada e à habitação digna e sustentável (art. 2º, inciso I). Através da

Resolução nº 04/2006 foi aprovada a Ação de Apoio à Elaboração dos Planos

Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS), sendo que para se ter acesso

aos programas e recursos federais destinados às HIS pelo FNHIS, estados,

distrito federal e municípios deveriam firmar um Termo de Adesão ao SNHIS, o

que incluiu a elaboração do plano local de HIS. Segundo definição constante no

Guia de Adesão ao SNHIS , o PLHIS deve ser entendido como:

(...) um conjunto de objetivos, metas, diretrizes e instrumentos de ação de intervenção que expressem o entendimento dos governos locais e dos agentes sociais e institucionais quanto à orientação do planejamento local do setor habitacional, especialmente à habitação de interesse social, (...) tendo por base o entendimento dos principais problemas habitacionais identificados na localidade (GUIA DE ADESÃO.2008.p.29).

Conforme orientação da Secretaria Nacional de Habitação (SNH) a elaboração

do PLHIS deve ser desenvolvida em três etapas: Proposta Metodológica,

Diagnóstico do Setor Habitacional e Estratégias de Ação. Cada etapa deve

65

corresponder a um produto específico e o documento final que consolida o PLHIS

deve ser resultado do conjunto desses produtos. A Proposta Metodológica, que

estrutura as duas etapas posteriores, norteia procedimentos, define conteúdos e

estabelece como a proposta deverá ser pactuada com a sociedade. O

Diagnóstico deve reunir informações a respeito do déficit habitacional

(quantitativo e qualitativo), identificar os assentamentos precários e levantar suas

características urbanísticas, ambientais, sociais e fundiárias. Deve, também,

estimar a evolução das necessidades habitacionais e dimensionar os recursos

necessários para enfrentar o problema. A estratégia de ação, por sua vez,

consiste na definição de mecanismos para resolver os principais problemas,

especialmente no que se refere à habitação de interesse social. Nela devem

constar: as diretrizes e objetivos da política local de habitação; as linhas

programáticas e ações; as metas a serem alcançadas e a estimativa dos

recursos necessários para atingi-las, por meio de programas ou ações,

identificando-se as fontes existentes; e ainda, os indicadores que permitam medir

a eficácia do planejamento.

Assim, o PLHIS visa consolidar o planejamento da ação municipal referente à

questão habitacional num determinado espaço de tempo, considerando os

instrumentos locais do ciclo de gestão orçamentário-financeiro.

No ano de 2007 a Prefeitura de Cabo Frio foi selecionada para receber recursos

do Ministério das Cidades para elaborar seu Plano Local de Habitação de

Interesse Social - PLHIS. Em 2008 o Município criou, através da lei 2.166 de

2008, depois substituída pela lei 2.267 de 2010, o Conselho Municipal de

66

Habitação e o Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social, exigidos para

configurar a regularização do Município perante o SNHIS e conseqüentemente

habilitar-se aos repasses federais.

O processo de elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse Social

iniciou em 2010, com a contratação de uma consultoria (Fundação Bento Rubião)

responsável por sua elaboração, em conjunto com os técnicos municipais.

Embora ainda não tenhamos chegado à etapa de caracterizarmos a oferta

habitacional no Município, identificando áreas para futuras AEIS, os problemas

decorrentes da busca de áreas urbanizadas para atendimento ao programa

federal Minha Casa Minha Vida evidenciaram a complexidade da questão.

Em março de 2009, com o lançamento do programa federal Minha Casa Minha

Vida, com a ambiciosa meta de construir um milhão de moradias, priorizando

famílias com renda de até três salários mínimos, a mesma equipe de técnicos da

Prefeitura responsável pelos trabalhos de elaboração do PLHIS também se

ocupou de viabilizar, em Cabo Frio, o programa habitacional federal.

A relevância de citarmos, neste momento, o PMCMV deve-se ao fato de a busca

em Cabo Frio por terras inseridas na cidade formal – cidade atendida por redes

de abastecimento de água, energia elétrica, drenagem pluvial, solução para

esgoto domiciliar, estradas pavimentadas, transportes, comércio, equipamentos

comunitários, coleta de lixo domiciliar, áreas com registro imobiliário, dentre

outros itens, ter-se mostrado por demais complexa: além de áreas designadas

67

como áreas verdes, livres ou de praças nos loteamentos registrados na cidade, o

Município não dispunha de outras áreas para a implementação do programa.

Além disso, pelo fato de não ter regulamentado os instrumentos urbanísticos

capazes de propiciar a criação, mesmo que futura, de estoque de lotes aptos

para a implantação de programas de habitação de interesse social em grandes

vazios urbanos situados em áreas dotadas de melhoramentos públicos, a única

solução viável para a ocupação destas áreas seria a desapropriação, medida não

viável devido ao alto preço da terra com tais atributos, embora nada tenham feito

estes proprietários para a agregação de tais melhoria às suas propriedades.

Outra questão que se apresentou foi a pouca motivação do empresariado ligado

à construção civil, na cidade, para participar do programa, fato devido ao baixo

valor das unidades subsidiadas pelo governo federal e pelo alto valor da terra

urbanizada em Cabo Frio, além dos baixos índices de aproveitamento nas áreas

adequadas à implantação das unidades.

Atualmente existe proposta da Secretaria de Habitação do Município no sentido

de aumentar o coeficiente de aproveitamento de lotes na localidade citada,

aumentando o gabarito de dois para três pavimentos. O problema que advirá

dessa alteração de parâmetro será, certamente, uma apropriação deste índice

pelo mercado imobiliário, significando um verdadeiro “tiro no pé” com um

aumento imediato do valor da terra.

Para fazer frente à implementação do programa na cidade, tendo em vista as

dificuldades existentes, a solução encontrada, embora não ideal, foi a de

68

desafetar algumas áreas livres de loteamentos de sua finalidade original,

algumas com designação de áreas verdes e outras de praças, através de lei e

após consulta ao Ministério Público, para uma primeira abordagem da questão no

Município, sendo que os projetos estão na Caixa para a devida análise.

Porém ficou evidente a escassez de áreas para a implantação de programas de

habitação de interesse social, e várias são as razões que determinam tal fato.

Cabo Frio é dividido em dois distritos – Cabo Frio e Tamoios. A escassez de

áreas aptas à implantação de programas de habitação de interesse social, com

recursos federais, mostra-se em ambos os distritos de forma bastante

semelhante. O fato de loteamentos aprovados e registrados em épocas passadas

não disporem, especialmente, de rede de abastecimento de água significa um

fator de grande dificuldade. A terceirização do serviço à empresa Prolagos não

permite ao Município ter agilidade para prover de abastecimento de água áreas

que considere estratégicas para a implantação de HIS, e a empresa define suas

metas e planos futuros que são aprovados pela Agenersa – agência reguladora

de energia e saneamento básico do Estado do Rio de Janeiro, o que também

significa sua pouca mobilidade quanto a alterações pontuais.

Outro fato que se pode observar em algumas áreas parceladas e cujas obras de

infraestrutura não foram totalmente finalizadas é a desfiguração do arruamento

original com a criação de novas vielas para atender ao reparcelamento dos lotes,

com conseqüente invasão ou vendas clandestinas, o que vai demandar,

futuramente, ações de regularização urbanística e fundiária

69

Em Tamoios, exemplificando, à esquerda da estrada que liga a Casemiro de

Abreu, é expressiva a quantidade de lotes na posse de um mesmo loteador, algo

em torno de 16.000! Por desinteresse da antiga proprietária, pequenos

agricultores iniciaram o apossamento destas terras, e o loteador citado,

obviamente com aval do então prefeito municipal, os adquiriu e implantou nove

loteamentos, representando os 16.000 lotes mencionados. Tais loteamentos não

representam propriamente precariedade urbanística, porém carecem de áreas

públicas para a implantação de praças, equipamentos comunitários, etc., além de

regularização fundiária.

A questão da ineficácia na cobrança do imposto territorial também é expressiva.

Tanto no distrito-sede, quanto em Tamoios, pode ser observada uma grande

quantidade de lotes inadimplentes e em nome de um mesmo proprietário,

normalmente com cadastros imprecisos no tocante a nomes e endereços.

Deveria haver uma interlocução entre a Secretaria de Fazenda e o RGI de modo

a solucionar este problema, e o cadastro multifinalitário mostra-se como uma

possibilidade de resolver a questão.

Relativizando a importância da regulamentação dos instrumentos de política

urbana contidos no Plano Diretor da cidade, conforme bem observado pelo autor

Marcelo Lopes de Souza, a importância de tornar mais eficiente o uso dos

instrumentos mais básicos e convencionais é fundamental. Citando o autor:

É preciso não perder de vista que, quanto maior for o incômodo potencialmente representado por um dado instrumento para os grupos e classes dominantes, tanto maior será a tentativa desses grupos e classes de fazer com que as propostas não saiam do papel. Entre a proposta de instrumentos arrojados por parte de uma eventual prefeitura progressista e a

70

efetiva implementação exitosa dos mesmos, tem-se uma verdadeira corrida de obstáculos: primeiro obstáculo, as dificuldades para a elaboração da própria proposta (plano) em um nível tecnicamente elevado quanto às exigências de coerência e rigor; segundo obstáculo, as dificuldades para a aprovação do plano pela Câmara de Vereadores; terceiro obstáculo, as dificuldades para a implementação do plano eventualmente aprovado (o que envolve, também, as dificuldades para a fiscalização estatal da observância das regras por parte dos agentes privados) (SOUZA, 2006, p.305).

Antes, portanto, de se instituir a cobrança do IPTU progressivo, deve ser

cobrado, de forma mais eficiente e otimizada, o IPTU “normal”, por exemplo. A

expectativa é que a elaboração de cadastro técnico multifinalitário, aliado ao

suporte técnico do geoprocessamento do Município, venham a corrigir a

deficiência na arrecadação do imposto, bem como serem ferramentas

importantes para aplicar-se em zoneamentos, levantamentos em geral, como, por

exemplo, para espacializar carência de infraestrutura e situação fundiária,

avaliações de risco ambiental, dentre outras aplicações.

.A ineficácia na arrecadação do IPTU, entretanto, não é prerrogativa de Cabo

Frio. Conforme a publicação “Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e

de Política Urbana”, anais dos seminários realizados pelo Ministério das Cidades

em parceria com a CAIXA e com o apoio do Lincoln Institute of Land Police, o

IPTU em países como Austrália, Canadá, Estados Unidos, Reino Unido e Nova

Zelândia representa de 2,5 a 3,5% do PIB (Produto Interno Bruto), sendo que no

Brasil representa menos do que 0,5% do PIB.

Vários são os obstáculos encontrados para a implementação dos instrumentos

mais complexos bem como a otimização dos mais elementares, como

atualização dos cadastros e o lançamento do IPTU.

71

Assim como seria tolice imaginar que mais planejamento e um melhor planejamento, por si sós, seriam a solução para os problemas urbanos, seria igualmente tolice negligenciar o debate técnico-científico argumentando, simplisticamente, que “o que falta é vontade política” e que as soluções já são conhecidas (SOUZA, 2006, p. 313).

Destaca, como fatores limitantes de ordem política, cultural, econômica e

institucional, o imediatismo, o conservadorismo das elites, a ausência de quadros

técnicos qualificados, a ação de grupos de pressão de setores da elite, a

ausência de continuidade entre as administrações (em Cabo Frio, por exemplo,

são raros os concursos públicos para a contratação de técnicos, a grande maioria

è contratada através de decretos de nomeação, o que torna a estabilidade

funcional bastante vulnerável), as dificuldades econômico-financeiras com que se

debate a maioria dos municípios brasileiros (apesar de o Município ter receita

relativa ao recebimento de royalties, sua folha de pagamento é por demais

onerosa).

Finaliza o autor citado, afirmando que se não existe cadastro fundiário e planta

de valores atualizados, de nada adiantará pensar em instrumentos alternativos.

Assim, o Plano Local de HIS já se depara, no seu primeiro momento, com um

grande desafio: sendo um plano destinado à construção de uma política de

habitação popular no município visando à eliminação do déficit habitacional,

como dar conta desta meta sem um estoque de terras no município que venha

atender às demandas de produção de novas moradias de interesse social, como

também de reorganizar e otimizar questões básicas como atualização da planta

de valores?

72

O PLHIS deverá resultar fundamentalmente em programas e ações, com seus

respectivos recursos e fontes de financiamento, que dêem conta da

implementação da política de habitação de interesse social de Cabo Frio.

3.4 O PAPEL DOS TÉCNICOS E PLANEJADORES

A implementação desta nova política urbana, que visa fundamentalmente permitir

o acesso à cidade formal a todos os cidadãos, requer a qualificação de pessoal

no campo jurídico, da engenharia, da arquitetura, do urbanismo, do meio

ambiente, da assistência social dentre outros. Não são apenas intervenções nas

áreas de engenharia, arquitetura ou paisagismo que irão promover a inclusão

social. Estas intervenções devem ser assistidas por técnicos capacitados, de

modo a reverter quadros de vulnerabilidade social e violência.

O Programa Nacional de Capacitação do Ministério das Cidades vem

promovendo sistematicamente cursos, seminários, eventos, visando o

fortalecimento da capacidade técnica e institucional dos municípios nas áreas de

planejamento, serviços urbanos e gestão territorial.

Assim, através da capacitação dos técnicos e modernização da organização

institucional dos municípios podemos esperar enfrentar de maneira mais eficaz e

competente o quadro de desigualdade social das nossas cidades. É preciso

compreender que segregando a população em condomínios de luxo, para os

ricos, e em favelas, para os pobres, não vamos avançar nesta tentativa. Tornar a

cidade um meio híbrido, com todos os tipos de classe social interagindo, vivendo

73

na mesma coletividade, um aprendendo com o outro, vai significar um enorme

ganho social.

Infelizmente a resistência de alguns setores da sociedade é bastante grande,

podendo-se neles incluir uma boa parte de técnicos ligados à questão. A

conclusão que se extrai é que a relação de identidade cultural das camadas elites

com o próprio país é por demais complexa e contraditória, excluindo de seu

convívio a população mais carente, deixando a mostra um racismo muito mal

disfarçado.

Podemos sentir nesta atitude o peso da nossa herança escravocrata,

responsável pela subserviência e tolerância por parte da população mais pobre, e

a arrogância das elites, acostumadas a verem este servilismo como atitude

natural. Ainda comentando sobre o programa federal Minha Casa Minha Vida, o

fato de se ter selecionado terrenos em bairros já estruturados da cidade provocou

indignação de vários componentes do grupo de trabalho. A expressão usada no

pelos ambientalistas – not in my backyard (não no meu quintal) com relação à

localização de empreendimentos de alto impacto próximo a áreas residenciais

poderia, com muita propriedade, definir essa atitude de rejeição: a moradia de

baixa renda localizada nos bairros, mesmo nos de classe média baixa, era

considerada de alto impacto, portanto não bem-vinda.

É fundamental que esta participação se estenda ao maior número possível de

cidadãos, pois é importante que as decisões pactuadas sempre reflitam o

princípio constitucional do direito à moradia digna, aquela provida de redes de

infraestrutura (transporte coletivo, água, esgoto, luz, coleta de lixo, pavimentação,

74

telefone); com acesso a equipamentos de educação, saúde, segurança, cultura e

lazer; instalações sanitárias adequadas; condições mínimas de conforto e

habitabilidade; utilização por uma única família (a menos de outra opção

voluntária); e dispondo de, pelo menos, um dormitório permanente para cada

dois moradores adultos. Tal conceito serve de diretriz tanto para a produção de

novas unidades habitacionais de interesse social, como também para a

urbanização, regularização e melhorias do estoque de moradias precárias em

favelas, loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e áreas centrais

degradadas.

Finalizando, importa comentar o enorme desafio que se agiganta a frente dos

planejadores e técnicos, no sentido de buscar promover, no que lhes é

pertinente, justiça social, através da adoção políticas públicas bem planejadas na

área de habitação de interesse social. Porém não compete apenas a

planejadores, técnicos e demais interessados a tarefa de transformar a realidade

sócio-espacial: para ser legítima e autêntica, ela deve ser assumida pela

coletividade e conduzida democraticamente.

Na maioria das vezes, na sociedade atual, o papel do técnico é bastante

desprestigiado, não tendo suas recomendações sequer ouvidas, especialmente

quando engessados em administrações municipais pesadamente burocráticas,

não importando em ter buscado ou proposto soluções inovadoras e criativas para

problemas urbanos.

75

O momento de elaboração do PLHIS mostra-se como uma oportunidade a não

ser perdida para a rediscussão, não só das questões habitacionais no Município,

como também de questões que não foram suficientemente abordadas, definidas

e/ou finalizadas no Plano Diretor.

CONCLUSÃO

A maioria dos instrumentos de indução do desenvolvimento urbano e tributários

aprovados no Estatuto da Cidade tenta estabelecer, no cenário brasileiro, uma

perspectiva de uma nova presença do Estado na regulamentação, indução e

controle dos processos de produção da cidade. Tais instrumentos visam, em

essência, refrear o processo especulativo e regular o preço da terra, ao forçar o

exercício da função social da propriedade urbana punindo o "mau proprietário".

Buscam também permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupações

do solo urbano, em especial em áreas que demandem uma maior

democratização.

Alguns exemplos são as Áreas Especiais de Interesse Social, que permitem a

definição de um padrão urbanístico próprio, com tratamentos diferenciados tanto

em áreas de favelas ou loteamentos que demandem urbanização, como em

áreas vazias sujeitas à provisão de moradia de interesse social, ou ainda

terrenos ou imóveis subutilizados em áreas com infraestrutura urbana.

A Constituição de 1988 obrigou todo município com mais de 20.000 habitantes a

ter um plano diretor. Embora fosse um instrumento urbanístico antigo, tal fato o

76

re-inseriu na agenda política urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade,

em 2001, determinou que as cidades que ainda não têm plano o produzam em

cinco anos. O Estatuto dá uma importância significativa aos Planos Diretores, ao

determinar que seja neles que se faça a regulamentação dos instrumentos

urbanísticos propostos.

Esse fato tem conseqüências positivas e negativas. Positivas porque joga para a

esfera municipal a mediação do conflito entre o direito privado e o interesse

público, permitindo as necessárias diferenciações entre realidade municipais

completamente diversas no país. Além disso, garante que a discussão da

questão urbana no nível municipal torne-se mais próxima do cidadão, podendo

ser mais eficientemente participativa. Porém, o aspecto negativo é que, ao jogar

a regulamentação dos instrumentos para uma negociação posterior no âmbito

dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa essencialmente política no

nível municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem

ser mais ou menos efetivados.

No caso de Cabo Frio, conforme observamos, os instrumentos não estão sendo

efetivados. Pior, o Plano Diretor de Cabo Frio postergou para outra etapa,

estabelecendo que uma lei específica do município regulamentasse os

instrumentos. Resultado: passados cinco anos, nenhum instrumento foi

regulamentado, coexistindo a lei do Plano Diretor com outras leis específicas

datadas ainda de 1979!

77

Não podemos negar a alta complexidade existente para a regulamentação dos

instrumentos citados, bem como dos demais incluídos no PD. A grande maioria

dos técnicos da Prefeitura, bem como dos membros da Câmara de Vereadores,

desconhece a matéria, o que fatalmente relega a sua regulamentação para

prazos em futuro remoto.

O que é de se lamentar é que a possibilidade de aplicação dos instrumentos iria

dinamizar, em muito, não só a política de habitação de interesse social, mas

também outras políticas sociais, como, por exemplo, utilizar-se a transferência do

potencial construtivo como forma de indenização em desapropriações, mediante

acordo com o proprietário, nas desapropriações destinadas a melhoramentos

viários, equipamentos públicos, programas habitacionais de interesse social e

programas de recuperação de bens de interesse sócio ambiental, além de outras

possibilidades.

O relatório do Observatório das Metrópoles sobre Avaliação dos Planos Diretores

Participativos (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2010), no capítulo

referente à “Aspectos gerais dos planos diretores fluminenses”, aponta que,

no que se refere à promoção do acesso à terra urbanizada, da gestão

democrática da cidade e da implementação do direito à cidade, em especial o

que diz respeito ao acesso à habitação e aos serviços e equipamentos de

saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana.

(1) Os planos diretores, de maneira geral, não enfatizam a promoção do acesso à

moradia.

78

Em muitos dos planos examinados observou-se mais dedicação a artigos e

orientações para o desenvolvimento econômico e atração de investimentos e

empregos do que para as políticas de habitação de interesse social ou de

promoção do acesso à terra, de maneira geral.

(2) As assessorias contratadas podem definir uma parte importante do conteúdo

dos planos diretores.

A contratação de uma determinada assessoria para a elaboração do projeto de

lei pode definir muito mais do que o método para a elaboração do plano ou as

suas ênfases temáticas, e sua influência pode ir além da incorporação de

orientações políticas exógenas ou de visões específicas sobre como as cidades

devem se desenvolver. No caso de Cabo Frio, a orientação enfatizada pela

Fundação Getúlio Vargas priorizou de maneira visível a questão da geração de

emprego e renda.

(3) Não há vinculação entre os instrumentos orçamentários municipais e o Plano

Diretor.

As orientações dos planos diretores fluminenses não têm relação direta com o

ciclo de elaboração orçamentária subseqüente. Embora conste nos planos que o

orçamento municipal, a lei de diretrizes orçamentárias e o plano plurianual devem

respeitar as orientações e prioridades do Plano Diretor, essas orientações e

prioridades são sempre genéricas e não implicam qualquer vinculação com o

orçamento. Cabo Frio também se enquadra nesta situação.

(4) Os grandes investimentos estão além da influência do Plano Diretor

79

As grandes definições de investimento são tomadas sem qualquer relação com

os planos municipais e os planos não dialogam como poderiam com os

investimentos existentes ou previstos.

Em síntese, realmente a questão habitacional não foi uma prioridade no Plano

Diretor, e mesmo entre as questões ligadas à geração de emprego e renda,

passados mais de quatro anos da aprovação do Plano, muito poucas foram as

implementadas, o que gera um sentimento de descrédito na população que

freqüentou as audiências públicas, oficinas e reuniões do Plano.

Desnecessário enfatizar que a questão da terra tem que ser tratada como tema

central para a construção de uma política habitacional, o que vai representar uma

quebra de paradigma na tentativa de reverter a questão da valorização fundiária

e imobiliária nos rumos atualmente definidos pelo mercado imobiliário, quase

sempre associado às administrações públicas, determinando quem tem direito à

cidade formal, ou como bem definido por Maricato, quem é relegado ao exílio

urbano na “não-cidade” (MARICATO, 2008. p. 94.).

Infelizmente quando da elaboração do Plano Diretor perdemos a oportunidade da

incluir a política habitacional na política urbana do Município A conclusão que se

extrai é que a moradia social é algo a parte do urbanismo e da arquitetura,

consequentemente também ausente em planos diretores e leis de zoneamento.

A finalização da primeira etapa do PLHIS demonstrou de maneira bastante clara

a questão de como vencer a resistência para a implementação de políticas

80

habitacionais de interesse social por parte de alguns segmentos da sociedade

bem como da própria administração municipal: o comparecimento em massa de

movimentos populares, já na primeira audiência pública realizada para

apresentação da proposta metodológica do PLHIS, cuja reivindicação se referia à

questão de regularização fundiária, demonstrou o quanto a participação popular

pode representar como fator de pressão da sociedade.

Para Pontual (1994),

(...)a participação popular pressupõe uma relação de troca entre gestão (municipal) e população, a partir da qual se torna possível construir um conhecimento conjunto sobre a cidade, resultando na elaboração de projetos coletivos. Trata-se de criar condições para que se realize um intercâmbio de saberes: de um lado, os que detêm um conhecimento técnico sobre a realidade urbana e que estão no Governo e, do outro lado, um saber popular, fruto da vivência que a população tem dos problemas da cidade e da sua capacidade de apontar soluções (PONTUAL,1994, apud EAD-PLHIS, p.67).

Não se trata, porém, de creditar à participação a solução dos problemas, mas sim

de entender que a participação possibilita a construção de uma nova política,

através do exercício coletivo da cidadania, com novos caminhos e alternativas.

No momento da elaboração do Plano Diretor houve intensa participação popular.

Atualmente, com apenas reuniões periódicas do Conselho do Plano Diretor, tem-

se discutido, pontualmente, somente alguns projetos de obras particulares

submetidas à aprovação e licenciamento em situações não contempladas na

legislação, como também a proposta para aprovação das novas leis

complementares. Não houve, até o momento, qualquer iniciativa no sentido de

implementar os instrumentos do Plano Diretor, como também de exercer um

constante monitoramento quanto ao cumprimento do disposto no Plano..

81

O Plano Local de Habitação de Interesse Social pode se constituir em uma

oportunidade para se pensar a cidade a partir de um problema central para tantos

cabofrienses: a moradia digna. Construir o plano não é suficiente. Somente com

pressão as ações e programas resultantes poderão de fato ser implementados.

Na problemática da habitação, a questão da terra é central. Ou a pressão social

resulta no enfrentamento por parte do poder público municipal desta questão,

tendo como aliados técnicos municipais comprometidos com o ideário do direito à

cidade para o conjunto da população ou, novamente, o “tiro pode sair pela

culatra”....

Assim, para reverter esse quadro de eterna exclusão das classes mais pobres,

exclusão que não lhes faculta o direito à cidade, precisamos incentivar, por todos

os meios, a participação da sociedade civil durante todo o processo de

elaboração do PLHIS, articulando o planejamento da política habitacional do

município com a política urbana.

A participação dos conselhos atuantes na cidade, como o Conselho do Plano

Diretor, o Conselho de Habitação (Gestor do Fundo de Habitação), Conselho da

Assistência Social, Conselho do Meio Ambiente, Conselho do Patrimônio

Histórico, dentre outros, serão de extrema importância para o sucesso do

processo, assim como é fundamental estabelecer fóruns de debate entre os

diferentes conselhos. Além dos conselhos, deverão ainda participar

representantes da Câmara dos Vereadores, dos Ministérios Públicos e do

Judiciário, representantes do mercado imobiliário e da construção civil, entidades

82

de classe, universidades locais, dentre outros, o que pode possibilitar a

mobilização de todos os segmentos da população no processo de elaboração do

plano e de discussão das políticas para o município de Cabo Frio.

Muito aprendemos com o processo de elaboração do Plano Diretor, e não

queremos repetir seus erros. Um dos momentos mais importantes da 1º

audiência pública do PLHIS foi a constituição de um fórum de acompanhamento

do plano, com ampla participação de movimentos populares, exatamente para a

garantia de que permaneça como um documento “vivo”, cujo cumprimento seja

permanentemente monitorado e cobrado pela população.

Caberá a nós, técnicos municipais, criar condições para que a população

participe ativamente do processo de construção do PLHIS, pois um plano

participativo constitui oportunidade de democratizar a atividade de planejamento,

nivelando informações a funcionários públicos, políticos, profissionais,

empresários, para a melhor compreensão da cidade. Como bem descreveu

Marcelo Lopes de Souza,

(...) tais profissionais têm de prestar contas e submeter-se a um controle amplo por parte da coletividade, que é quem define as metas gerais e a quem cabe a última palavra também sobre os meios a serem adotados (excetuando-se, é lógico, situações de rotina). As decisões realmente importantes, ou seja, que não se refiram a meras rotinas administrativas, hão de pertencer à coletividade como corpo político soberano, perante a qual os profissionais de planejamento, por maior que seja sua capacidade de persuasão, comparecem, em princípio, não como gurus, mas como cidadãos em meio a outros cidadãos (SOUZA, 2006, p. 532)

A regulamentação dos instrumentos de política urbana oferecidos no Estatuto da

Cidade pode permitir ao poder público uma maior capacidade de intervir, além de

83

normatizar e fiscalizar, o uso, a ocupação e a rentabilidade das terras urbanas,

realizando o cumprimento da função social da cidade e da propriedade.

De algumas décadas para cá, uma nova doutrina vem sendo construída no urbanismo

contemporâneo. Nesse particular, ela leva em consideração três aspectos: a crescente

conscientização sobre as vantagens da preservação e da defesa do patrimônio,

natural ou cultural; o fortalecimento político da cidadania e o reconhecimento das

grandes dificuldades que resultam do alheamento dos cidadãos em relação à sua

cidade; e o fortalecimento do desejo coletivo de que a cidade seja socialmente

integrada, “a cidade para todos” (MAGALHÃES, 2007, p. 89).

84

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades alternativas para a crise urbana. Petrópolis, RJ: Vozes, 2008.

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