TERRA, ESTADO E COMUNIDADES REMANESCENTES...

TERRA, ESTADO E COMUNIDADES REMANESCENTES QUILOMBOLAS

AS HERANÇAS DA SENZALA NO SÉCULO XXI

Delaíde Silva Passos

Adâmara Santos Gonçalves Felício

Daniella Farias Scarassatti

Bastiaan Philip Reydon

1. Introdução

As comunidades quilombolas tiveram sua origem no século XVI, quando es-cravos fugidos das fazendas de açúcar, principalmente no Nordeste, resistiam ao sistema de trabalho vigente. Uma vez que não houve políticas que se responsabili-zassem sócio e economicamente pelos recém-libertos após a abolição da escravatu-ra, em 1888, o Brasil acumulou historicamente um passivo social com tais comu-nidades. Apenas 100 anos depois, com a Constituição de 1988, por exemplo, que houve o reconhecimento do direito à propriedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes quilombolas (SOUZA, 2011). Juntamente com a nova Carta Magna, em 1988, foi criada a Fundação Cultural Palmares (FCP), com o intuito de propiciar a preservação de valores culturais, sociais e econômicos herdados pelos negros na formação socioeconômica do Brasil (BRASIL, Lei 7.668, 1988).

Mesmo com as melhorias trazidas pela Constituição de 1988 e com avanços latentes constituídos ao longo do tempo, apenas em 2003, durante o governo do ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva, que os direitos fundiários dos povos qui-lombolas foram efetivamente regulamentados, mediante o Decreto 4.887 de 20 de novembro de 2003. Isso porque, enquanto o artigo 215 e 216 da Constituição da República trás dispositivos mais gerais em relação à regulamentação territorial das comunidades quilombolas, estando mais focada em proteger as suas culturas, o Decreto dispõe sobre o procedimento para identificação, reconhecimento, delimi-tação, demarcação e titulação dos solos ocupados por remanescentes quilombolas,

•• Série Direito, Economia e Sociedade

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cujas terras serão utilizadas para assegurar sua reprodução física, social, econômica e cultural. Segundo o decreto, os remanescentes quilombolas seriam atestados de acordo com uma autodefinição da própria comunidade. Ainda que haja uma pre-visão legal de autodesignação, cabe à FCP reconhecer a identidade da comunidade (BRASIL, 2003). É importante salientar que, uma vez que a definição do que é ser um quilombola não seja algo trivial, o processo de reconhecimento é bastante sub-jetivo, o que por vez tem deixado margem para questionamentos (Brasil, 2003).

No presente artigo, pretende-se entender os reflexos atuais da histórica apro-priação de terras nas comunidades tradicionais quilombolas. Acredita-se que o modo como se deu tal ocupação, isto é, por meio de fugas, doações, heranças de terras e ocupações livres, é um fator que dificulta as políticas de regularização fun-diária no período recente. Sendo assim, nota-se que uma política de titulação de terras remanescentes de quilombos tem seu valor não somente na dimensão legal das relações, como também histórica e cultural, na medida em que reconhece a impor-tância das comunidades negras no processo de desenvolvimento do Brasil, garantin-do o acesso à terra e à permanência em áreas que sejam suficientes e adequadas para que haja a reprodução física e cultural, assim como condições básicas para o desen-volvimento e a inclusão social (PICELLI; COSTA; TORSIANO, 2016).

Pretende-se também destacar o atual debate em torno deste tema – a política de delimitação de terras quilombolas pode estar ameaçada, uma vez que a validade do Decreto 4.887/2003 está sendo questionada pelo governo que assumiu o poder em 2016 (OLIVEIRA, 2017). Tem-se como hipótese que, mesmo com os avanços posi-tivos no marco legal, principalmente após o decreto de 2003, o modo como ocorreu a delimitação de terras remanescentes quilombolas deixou resquícios históricos que se fazem presentes nesta segunda década do século XXI, tais como a ambiguidade sobre a posse da terra. Essa pesquisa foi feita levando em conta o fato de os quilom-bos serem centros de manifestações culturais que contribuem para a formação da identidade nacional, visto a importância do conhecimento tradicional destes povos.

Diante disso, este artigo será composto por seis itens: 1. A presente introdu-ção; 2. Uma revisão do marco regulatório, apresentando seus avanços e limites; 3. Apresentação do quadro institucional para territórios quilombolas; 4. Discussão quantitativa das terras remanescentes quilombolas já demarcadas tanto pelo Incra, quanto pela FCP; 5. Uma avaliação das políticas públicas para comunidades qui-lombolas, contemplando temas fundamentais, tais como índices de infraestrutura, educação e saúde; e 6. Considerações finais sobre o objeto em debate.

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Propriedades em transformação ••

2. HIstórIco do marco regulatórIo e InstItucIonal para comunIdades remanescentes quIlombolas

O conjunto de mudanças legais e institucionais em prol da garantia do acesso à terra pelas comunidades remanescentes quilombolas tem na Carta Magna de 1988 um marco histórico fundamental. Isto é, mesmo que se tenha tido no passa-do alguma mobilização que gerou regras importantes nesta temática, a partir da nova Constituição, observaram-se mudanças legais e institucionais essenciais para o reestabelecimento de garantias para com a população quilombola (SILVA, 1994).

A Constituição de 1988 estabeleceu a política de regularização de territórios quilombolas, assim como a titulação de terras indígenas e a criação de reservas extrativistas. É importante frisar que todo este movimento de mudanças no marco regulatório representa resultados importantes no cenário político, em prol das de-mandas sociais no campo brasileiro. Tendo como marco legal inicial o artigo 68 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição de 1988, a política de regularização fundiária de quilombos é regulamentada atu-almente pelo Decreto 4.887/2003, cabendo ao Instituto de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), órgãos estaduais e municipais a execução concorrente dessa ação fundiária. As considerações tecidas na presente reflexão se referem à constru-ção e resultados da ação de regularização de territórios quilombolas pela União, ou seja, daquela empreendida pelo INCRA.

Também em 1988, promulgou-se a Lei 7668 de 22 de agosto, que tratou da criação da Fundação Cultural Palmares (FCP), estabelecendo por meio do artigo 1º que a finalidade da instituição seria de preservação dos valores culturais, sociais e econômicos decorrentes da influência negra na formação da sociedade brasileira. Este dispositivo também autorizou a FCP a atuar em todo o território nacional por meio de convênios e apoio a eventos cuja temática principal fosse a participação política do negro na sociedade brasileira. Por fim, a FCP seria responsável por rea-lizar intercâmbio para exploração e ampliação do conhecimento acerca da cultura negra e sua ancestralidade.

No ano de 1995, a Portaria 25/1995, redigida pela FCP, tratou de disciplinar a formação de um grupo capaz de estabelecer as normas que seriam responsáveis pelos trabalhos de identificação e delimitação das terras ocupadas por comunida-des quilombolas. Com o desenvolvimento deste trabalho, criou-se o grupo intermi-nisterial com a finalidade de elaborar propostas que posteriormente subsidiariam a elaboração do primeiro decreto em prol da titulação quilombola e, posteriormente,


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das primeiras instruções normativas regulamentadas pelo INCRA. Segundo Trec-cani (2006), as formulações propostas por este grupo encontraram resistência no Congresso, uma vez que as discussões não contemplavam as mesmas demandas apresentadas pelos movimentos negros e quilombolas que ali dialogavam.

Ainda em 1995, a Portaria 305 do INCRA determinou que as comunidades remanescentes de quilombos que estivessem inseridas em áreas públicas federais fos-sem arrecadadas, ou obtidas por processo de desapropriação, sob a jurisdição do INCRA. Tais comunidades deveriam ter suas áreas medidas e demarcadas, bem como tituladas, mediante a concessão do título de reconhecimento, conforme dispos-to no artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal (art. 1º). Como um dos resultantes deste processo, a comunidade remanes-cente quilombola Boa Vista, localizada em Oriximiná, Estado do Pará, recebeu o título coletivo da propriedade de seu território, tornando-se o primeiro exemplo de cumprimento dos direitos conquistados em 1995, através de uma desapropriação.

Entre 1999 e 2001, a responsabilidade do reconhecimento de terras Quilom-bolas permaneceu no Ministério da Cultura/Fundação Cultural Palmares, mas ainda assim teve-se o crescimento do papel do INCRA neste processo.

O Decreto 3912, por sua vez, editado em setembro de 2001, foi o instrumen-to que estabeleceu novas regras para o reconhecimento das comunidades remanes-centes quilombolas passando definitivamente a responsabilidade de arrecadar as terras a serem destinadas aos povos quilombolas. Foi apresentado como uma pro-posta feita pelo executivo para a regulamentação do artigo 68 da ADCT da Cons-tituição Federal de 1988. O decreto optou pela manutenção da FCP como órgão responsável pela certificação de que os destinatários da terra são efetivamente po-vos quilombolas e diferenciou-se por estabelecer a definição de que os “remanes-centes” apenas teriam reconhecida a propriedade sobre a terra quando ocupadas por quilombos em 1988 e aquelas que estavam ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos em 05 de outubro de 1988. Diferenciou-se também, por disciplinar apenas sobre áreas que são de competência da União, áreas de par-ticulares não foram tratadas no texto. Tais diferenciações promoveram amplo de-bate entre os atores sociais envolvidos, pois foram consideradas como restritivas por aqueles que defendiam o reconhecimento do direito à propriedade das comunida-des quilombolas e contraditórias ao artigo 68 da Constituição Federal que assegu-ra a estes grupos étnicos o direito à autodeterminação e à identidade.

Ainda em 2001 foi proferida a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT, ratificada mediante o Congresso Nacional por meio do Decreto

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Legislativo 143 de 2002, que se tornou uma norma internacional de Direitos Hu-manos para o reconhecimento dos povos tribais e indígenas, que tem como pauta principal a autodeterminação destas comunidades em razão de sua identidade ét-nica, sua cultura e seus costumes, assim como de sua história e a condição com a qual se relacionam com os territórios em que vivem.

A partir da Convenção 169 e com base nos esforços anteriores, observou-se o interesse em torno do desenvolvimento de uma política para o reconhecimento territorial das comunidades remanescentes quilombolas no Brasil, visto que foi o único país que, após a ratificação da Convenção, estabeleceu um processo de regu-larização fundiária. Tratava-se de um período fértil para o tema, marcado pela eleição presidencial74 do ano de 2002 e a criação da Secretaria da Igualdade Ra-cial75 através da Lei 10.678 em maio de 2003.

Neste contexto político, elaborou-se o Decreto 4.887 de 20 de novembro de 2003, responsável pela Política Federal de Regularização Fundiária em Comunida-des Remanescentes Quilombolas, ainda em vigor. Tal decreto dirige-se pela regu-lamentação do procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, de-marcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos e tem como agente público principal de ação desta política, o INCRA. A política foi desenvolvida a partir da identificação da necessidade de promover o acesso ao direito de caráter fundiário e étnico, logo, a garantia do acesso ou a per-manência na terra, a defesa dos valores culturas e sociais. Trata-se de um instru-mento importante de reconhecimento social desta comunidade tradicional quando da aceitação mediante meios oficiais das diferenças e especificidades de grupos, com o objetivo de corrigir injustiças sociais (FRASER, 2002).

Enquanto legislação, o Decreto 4.887/2003 preserva o conceito de quilombo como um grupo que partilha de uma história que preserva a ancestralidade negra, como uma herança histórica e parte fundamental da representatividade cultural brasileira. Ademais, este marco legal é um mecanismo de redistribuição social, na medida em que fornece melhores condições de reprodução ao conferir às comuni-dades o título da propriedade.

74 A eleição de 2002 sagrou Luiz Inácio Lula da Silva do Partido dos Trabalhadores-PT, como presidente do Brasil, mediante uma proposta de reorganização social, econômica e política do país. O Partido dos Trabalhadores-PT era considerado até aquele momento como de orienta-ção política de esquerda e assumiu o poder com o discurso baseado em realizar um pacto social com os mais variados setores da sociedade. Era previsto pelo presidente eleito a feitura de um novo contrato social no país.

75 A Secretaria de Igualdade Racial foi instituída com o objetivo de formular, coordenar e articu-lar políticas e diretrizes para a promoção da igualdade racial, conforme Lei 10.678/2003.


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3. quadro InstItucIonal para terrItórIos quIlombolas

Ao longo dos anos, após a regulamentação da Política de Regularização Fun-diária dos Territórios Quilombolas, em 2003, Instruções Normativas foram publi-cadas pelo INCRA com a finalidade de estabelecer os procedimentos administra-tivos para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas por remanescentes de comunidades dos quilombos. Após a publicação de quatro instruções normativas ao longo de dois anos (2004 a 2005), a norma vigente na atualidade é a IN 57/2009.

Como apresentado na seção anterior, desde a promulgação do Decreto 4.887/2003, a abertura do processo de titulação é realizada no âmbito do INCRA, devidamente atuado, protocolado e numerado. Atualmente, existem 1.692 proces-sos em aberto em todas as Superintendências Regionais, à exceção de Roraima, Marabá-PA e Acre (Tabelas 1 e 2).

tabela 1. Processos em aberto de obtenção de terras para Territórios Quilombolas por estado da federação.

NORTESR – 01 PARÁ 48

SR – 15 AMAZONAS 4

SR – 17 RONDÔNIA 6

SR – 21 AMAPÁ 33

SR – 26 TOCANTINS 33

SR – 3 – STM 18

TOTAL 142

NORDESTESR – 02 CEARÁ 32

SR – 03 PERNAMBUCO 56

SR – 05 BAHIA 292

SR – 12 MARANHÃO 377

SR – 18 PARAÍBA 29

SR – 19 RIO GRANDE DO NORTE 20SR – 22 ALAGOAS 17

SR – 23 SERGIPE 31

SR – 24 PIAUÍ 65

SR – 29 MSF 35

TOTAL 954

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CENTRO-OESTESR – 04 GOIÁS 16

SR – 13 MATO GROSSO 73

SR – 16 MATO GROSSO DO SUL 18

SR – 28 DISTRITO FEDERAL 11

TOTAL 118

SUDESTESR – 06 MINAS GERAIS 232

SR – 07 RIO DE JANEIRO 25

SR – 08 SÃO PAULO 51

SR – 20 ESPÍRITO SANTO 19

TOTAL 327

SULSR – 09 PARANÁ 38

SR – 10 SANTA CATARINA 17

SR – 11 RIO GRANDE DO SUL 96

TOTAL 151

BRASILTOTAL 1692

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados INCRA/DFQ, 2017.

Por meio da Tabela 2, nota-se que o auge da abertura dos processos foi em 2005, tendo uma queda considerável em 2010, e um crescimento importante em 2013 e em 2014. No entanto, nos dois últimos anos apresentados, 2015 e 2016, o número de processos caiu devido à diminuição de orçamentos destinada à política Picelli; Costa; Torsiano, (2016, p. 33976).

tabela 2. Processos em aberto de obtenção de terras para territórios quilombolas por ano.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

9 100 207 164 160 121 144 77 146 94 176 138 79 72

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados INCRA/ DFQ, 2017.

76 No original: “A ação orçamentária de desintrusão de territórios quilombolas sofreu restrições mais severas a partir de 2015. O valor previsto para gasto naquele ano era de R$ 25 milhões, enquanto o valor previsto em LOA em 2016 foi de apenas R$ 5 milhões, os quais foram con-tingenciados para o montante de R$ 3 milhões e setecentos mil. A redução de 80% o valor disponível para indenizar imóveis (posseiros e proprietários) terá impacto no ajuizamento de ações desapropriatórias, que são a fase final antes do repasse das terras ao grupo quilombola.”


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O seguimento do longo e burocrático processo depende da emissão Certidão de Registro no Cadastro Geral de Remanescente de comunidades de Quilombos da FCP. A certidão inclui a apresentação da ata de assembleia, onde a comunidade aprova o seu reconhecimento como quilombola e o relato da trajetória comum do grupo, isto é, a história da comunidade. Até o momento, há 3.010 comunidades quilombolas certificadas pela FCP (FCP, 2017).

O procedimento seguinte, conforme documentado pelo INCRA, é a produção do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação – RTID, produzido por uma equipe multidisciplinar do INCRA. É um extenso estudo que visa a identificar, ca-racterizar e delimitar o território quilombola reivindicado. Aborda informações car-tográficas, fundiárias, agronômicas, ecológicas, geográficas, socioeconômicas, histó-ricas e antropológicas, obtidas em campo e junto a instituições públicas e privadas. Vale ressaltar que tal pesquisa é composta pelas seguintes peças: relatório antropoló-gico; levantamento fundiário; planta e memorial descritivo do perímetro da área reivindicada pelas comunidades remanescentes de quilombo, bem como pelo mape-amento e indicação dos imóveis e ocupações lindeiros de todo o seu entorno; cadas-tramento das famílias remanescentes de comunidades de quilombos; levantamento e especificação detalhada de situações em que as áreas pleiteadas estejam sobrepostas a unidades de conservação constituídas, a áreas de segurança nacional, a áreas de faixa de fronteira, terras indígenas ou situadas em terrenos de marinha, assim como em outras terras públicas arrecadadas pelo INCRA ou pela Secretaria do Patrimônio da União e em terras dos estados e municípios (Incra-DFQ, 2017).

Após a conclusão do RTID, o mesmo deve ser aprovado pelo Comitê de De-cisão Regional – CDR, o qual é composto por um superintendente regional, que o coordena, um chefe de divisão e o chefe da Procuradoria Regional (DOU, 2013). Atualmente existem 239 editais de RTIDs publicados, totalizando 2.220.768,1746 hectares em benefício de 29.308 famílias.

Após a publicação do RTID, é estabelecido um prazo para o recebimento de eventuais contestações de interessados particulares ou outros órgãos governamen-tais. Caso haja contestações, estas serão analisadas e julgadas pelo CDR, ouvindo os setores técnicos e a Procuradoria Regional. Da decisão contrária, cabe recurso ao Conselho Diretor do INCRA. Se forem procedentes, o Edital publicado precisa ser retificado e republicado, caso contrário, o RTID é aprovado em definitivo e publi-cada no Diário Oficial da União e do Estado uma portaria do Presidente do INCRA reconhecendo e declarando os limites do território quilombola. Até o mo-mento foram publicadas 140 Portarias, totalizando 435.007,51947 hectares reco-nhecidos em benefício de 12.762 famílias (INCRA, 2017).

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No caso da área quilombola estar localizada em terras de domínio particular, é necessário que o Presidente da República edite um Decreto de Desapropriação por Interesse Social de todo o território. Cada propriedade particular pertencente a uma quilombola deverá ser avaliada pelo INCRA, após será aberto o respectivo procedi-mento judicial de desapropriação e indenização do(s) proprietário(s). A indeniza-ção se baseia em preço de mercado e ocorre em dinheiro, pagando-se o valor da terra nua e das benfeitorias para os títulos válidos e apenas das benfeitorias no caso de títulos inválidos ou área de domínio sem título correspondente (INCRA, 2017).

A regularização fundiária de quilombo é a última etapa do processo e ocorre após os procedimentos de desintrusão do território. Este termo se refere à retirada de ocupantes ilegais de áreas reconhecidas como sendo territórios quilombolas. Há diferenças de normatização de alguns títulos emitidos antes de 2004 pela FCP e por isso se encontram na fase de desintrusão. Concluída a desintrusão é emitido o título coletivo, pró-indiviso e em nome das associações que legalmente represen-tam as comunidades quilombolas. Não há ônus financeiro para as comunidades e obriga-se a inserção de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impe-nhorabilidade no título, o qual deverá ser registrado no Serviço Registral da Co-marca de localização do território (Incra-DFQ, 2017).

A Tabela 3 demonstra resumidamente as fases do processo e o quantitativo para a titulação de territórios quilombolas:

tabela 3. Fases do Processo de Titulação de territórios quilombolas

FASES RESPONSávEL QUANTITATIvO1. Certificação Fundação Cultural Qui-

lombo dos Palmares2.494 comunidades

2. Processos abertos INCRA 1.536 processos

3. RTIDs publicados INCRA 246 RTDs

4. Portaria de reconhecimento INCRA 140 Portarias

5. Decreto de desapropriação Presidente da República 82 Decretos

6. Titulação-CCDRU INCRA/outros 232 Títulos em 153 territórios

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados INCRA/DFQ, 2017.

Embora o decreto e a sucessão de atos e procedimentos administrativos, incor-porando exigências legais mínimas, visem à segurança jurídica e administrativa dos atos, podendo ser considerados um avanço à demarcação e titulação das terras qui-


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lombolas, observa-se que os resultados ainda não são satisfatórios quanto a sua efeti-vidade, visto a morosidade dos atos administrativos. Isso porque, ao longo do tempo, desde que o Decreto de 2003 foi promulgado, há poucos casos efetivos de demarca-ção de terras de remanescentes quilombolas no país. Isto é, mesmo que o presente decreto seja válido, garantindo uma segurança jurídica, os atos administrativos ain-da estão aquém de uma boa governança fundiária para os territórios quilombolas.

4. a realIdade quantItatIva dos terrItórIos quIlombolas

Após 14 anos de inúmeros processos de identificação e reconhecimento de comu-nidades remanescentes de quilombos, a política encontra-se em uma fase de arrefeci-mento de suas ações, justificada pela diminuição da dotação orçamentária destinada ao programa e pela crise política vivida pela nação nos últimos dois anos (INCRA, 2017). Em 08 de fevereiro de 2018, foi julgada pelo Supremo Tribunal Federal como impro-cedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 3.239/2004, o qual questiona a legalidade do processo de delimitação destes territórios, estabelecida através do Decreto 4.887/2003 (STF, 2017). Sendo assim, após um longo período de maturação da polí-tica fundiária de regularização dos territórios ocupados por comunidades remanescen-tes de quilombos, o que se vê na atualidade é a falta de interesse público em torno do processo de reconhecimento desta parcela da sociedade brasileira, restando tal política em condição de grave ameaça de extinção. Carece o Estado brasileiro de uma visão mais plural acerca de um projeto de desenvolvimento econômico e social capaz de aten-der as necessidades que o seu povo efetivamente demanda.

A luta das comunidades remanescentes quilombolas por seus territórios pode ser apontada como um dos maiores fatos jurídicos dentro do campo brasileiro. Isso porque esta mobilização política é resultado de um histórico contexto de resistência das comunidades afrodescendentes às medidas administrativas e políticas de nega-ção de seus direitos. A emissão do título de reconhecimento de domínio resgata elementos fundamentais deste grupo social que construiu para a formação da iden-tidade brasileira (TRECCANI, 2006).

No momento, há mais de 2.197 comunidades reconhecidas oficialmente pelo Estado, 2.040 comunidades certificadas, 1.229 processos abertos para titulação de terras no INCRA e 207 comunidades tituladas com área total de 995,1 mil hecta-res. Estes números estão divididos em 24 estados do Brasil: Amazonas, Alagoas, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato

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Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Paraná, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins.

Os maiores percentuais de áreas tituladas em relação à área territorial do Brasil pertencem aos estados do Pará e Maranhão, respectivamente (Tabela 4), no entan-to, conforme já apresentado na Tabela 1, o Maranhão, Bahia e Minas Gerais, esta-dos que no século XIX possuíam maior número de população escrava, lideram em número de processos abertos para solicitar a titulação dos territórios quilombolas.

tabela 4. Terras Tituladas pelo INCRA por UF

UF NÚMERO DE TERRAS PARTICIPAÇãO NO TOTAL %

ALAGOAS 1 0,59AMAPÁ 3 1,76BAHIA 18 10,59GOÍAS 1 0,59MARANHÃO 57 33,53MATO GROSSO DO SUL 3 1,76PARÁ 59 34,68PERNAMBUCO 2 1,18PIAUÍ 5 2,94RIO DE JANEIRO 3 1,76RIO GRANDE DO NORTE 1 0,59RONDÔNIA 2 1,18RIO GRANDE DO SUL 4 2,35SANTA CATARINA 1 0,59SERGIPE 4 2,35SÃO PAULO 6 3,53TOTAL 170 100

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados INCRA/ /COORDENAÇÃO GERAL DE REGU-LARIZAÇÃO DE TERRITÓRIOS QUILOMBOLA, 2017.

Na atualidade, existem 250 títulos emitidos, regularizando 754.515,6476 hec-tares em benefício de 153 territórios, 296 comunidades e 15.804 famílias quilom-bolas, assim distribuídos: Governo Federal titulou 170.161,2803 ha, por meio do INCRA, FCP e SPU; Governos Estaduais titularam, sozinhos, 562.363,6791 ha, por meio do ITERPA (PA), INTERBA e CDA (BA), SEHAF e ITERJ (RJ), ITERMA (MA), ITESP (SP), IDATERRA (MS), INTERPI (PI) e CEMIG (MG); Governo Federal e Estaduais titularam, conjuntamente, 21.990,6882 ha,


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por meio de parceria entre FCP/CDA, FCP/INTERBA e INCRA/INTERPI (IN-CRA, 2017). A Tabela 5 demonstra o número de títulos para cada órgão, excluindo o INCRA, que é o maior executor da política territorial quilombola, o ITERPA lidera em emissão de títulos (Comissão Pró-Índio São Paulo, 2017).

tabela 5. Número de Títulos por Órgão Expedidor

ÓRgãO EXPEDIDOR NÚMERO DE TíTULOS

PORCENTAgEM %

Coordenação de Desenvolvimento Agrário 15 6,00

Fundação Cultural Palmares 2 0,80

Idaterra 1 0,40

Incra 108 43,20

Incra/SPU 1 0,40

Interba 1 0,40

Interpi 5 2,00

Iterj 1 0,40

Iterma 54 21,60

Iterpa 53 21,19

Itesp 6 2,40

Secretaria de Assuntos Fundiários do Rio de Janeiro 1 0,40

Secretaria de Patrimônio da União 2 0,80

TOTAL 250 100

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados Fundação Pró-Índio de São Paulo, 2017.

Com\o ressaltado anteriormente, o primeiro território titulado foi a terra Qui-lombola Boa Vista no Pará, em 20 de novembro de 1995, sendo 34 terras tituladas até 200377, ano de promulgação do Decreto 4.887/2003, e desde então quase 90% das famílias quilombolas aguardam que o governo assegure o direito garantido na Constituição Federal. Mesmo com todo regramento normativo para este fim, são muitos anos para a sua efetividade. A grande maioria das ações de titulação está há anos em tramitação. Por outro lado, apesar da responsabilidade do INCRA pelo pagamento das indenizações (ação prevista no orçamento da autarquia), os proces-sos expropriatórios, quando em propriedades particulares, podem gerar conflitos violentos e mesmo questionamentos judiciais por parte dos proprietários afetados.

77 Os casos de Territórios Quilombolas prévios ao Decreto de 2003 não estão disponíveis na base do INCRA, por isso são tratados separadamente.

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Também por parte das comunidades, no intuito de resgatar terras que lhes pertence por tradição, tem pressionado e cobrado do governo uma maior agilidade nos processos de titulação, além de recursos para novas titulações.

5. polítIcas públIcas em comunIdades remanescentes quIlombolas

As comunidades remanescentes quilombolas estão em sua maioria localizadas no espaço rural e seus integrantes caracterizam-se como agricultores familiares e artesãos, poucos são aqueles que exercem ocupação formal fora da comunidade. Deste modo, as políticas públicas desenvolvidas pelo governo brasileiro são de ex-trema importância na busca por um desenvolvimento mais democrático e igualitá-rio, dado o acesso a serviços básicos, assim como a outros incentivos de aparato público. Por meio da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial do Ministério dos Direitos Humanos (SEPPIR), o acompanhamento da situação da infraestrutura das comunidades quilombolas no país procura ampará-las por meio de um serviço público mais atento às regiões em condições precárias. Nesta seção, será apresentada a evolução políticas públicas nessas comunidades, dando destaque para aquelas relacionadas à moradia, educação e saúde.

5.1. Infraestrutura: minha casa, minha vida e luz para todos

Previsto mediante o orçamento público, e direcionado para investimentos em infraestrutura, o Programa Nacional de Habitação Rural-PNHR, foi criado no âmbito do Minha Casa Minha Vida, por meio da Lei 11.977/2009, com o objetivo de possibilitar ao agricultor familiar, trabalhador rural e comunidades tradicionais o acesso à moradia digna no campo. Ao propiciar tais benesses, tal programa tem atuado como um instrumento de preservação das tradições das comunidades qui-lombolas. O apoio para a construção de moradias chega até às comunidades que solicitam tal ajuda por meio de entidades que se responsabilizam pela construção das moradias do programa habitacional realizada nas comunidades quilombolas (BRASIL, 2009).

Segundo a Caixa Econômica Federal (2015), a partir do desenvolvimento deste programa em comunidades remanescentes de quilombos, o fluxo do êxodo em di-reção aos grandes centros urbanos diminuiu, pois foi conferida a garantia do direito à moradia, amplamente discutido pela legislação recente. A partir da construção de novas habitações, jovens e crianças tornaram-se mais interessados nos movimentos


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de reprodução cultural e social de suas comunidades, bem como, desenvolveu-se na região, um processo de geração de empregos no setor de construção civil.

O Minha Casa Minha Vida Rural (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2015) entregou em torno de 3 mil casas a famílias de descendentes de quilombolas, sendo que mais de 12 mil estão contratadas em todas as regiões do Brasil.

Figura 1. Minha Casa, Minha vida Rural em Comunidades Quilombolas

Fonte: SEPPIR, 2017; CAIXA, 2017

gráfico 1. Minha Casa, Minha vida Rural em Comunidades Quilombolas

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SEPPIR, 2017 e CAIXA, 2017.

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Em 2011, foi criado o programa Luz para Todos por meio do Decreto 7520. Mediante este, o Ministério das Minas e Energia tinha a intenção de levar energia elétrica para a maior parcela da população rural até 2014. Através deste programa, o Governo Federal tinha como objetivo utilizar energia como vetor de desenvolvi-mento social e econômico das comunidades quilombolas. No que diz respeito às tais comunidades, a SIPPER informa que 67.268 famílias com energia elétrica, isto é, aproximadamente 80%. Em termos regionais, observamos que o Programa Luz para Todos atingiu principalmente a região Nordeste (53,6%), seguida pelo Norte (15,1%), Sudeste (13,0%), Sul (12,2%) e Centro-Oeste (6,2%) (Seppir, 2017).

Sobre o saneamento básico, é importante destacar que a maior parte do esco-amento sanitário das comunidades quilombolas ainda é feito por meio de fossa rudimentar (59%), 17,8% mediante fossa séptica, e quase 10% ainda ocorre em céu aberto ou direto no rio, mar ou lago. Quanto ao abastecimento de água, temos 48,8% por meio de poços e nascentes, porém, 34,6% possuem uma rede geral de distribuição (SEPPIR, 2017).

Como parte da Política de Segurança Alimentar e Nutricional, o Programa Brasil Quilombola, em parceria com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), estabeleceu metas de atendimento aos quilombolas atra-vés do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e no Programa Cisternas. Com base no Cadastro Único, as comunidades em condição de vulnerabilidade socioe-conômica são identificadas e atendidas (Seppir, 2017).

Conforme a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é uma ação do Governo Federal, cujo objetivo é colaborar para com o enfrentamento da fome e pobreza no Brasil, bem como, fortalecer a agricultura familiar. Por meio do PAA, mecanismos de comercialização de produtos de agricultores familiares são comprados via aqui-sição direta de agricultores familiares, comunidades remanescentes quilombolas, indígenas e demais povos tradicionais, e distribuídos à população que se encontra em situação de elevada vulnerabilidade social (Brasil, 2003).

O Programa Cisternas, por sua vez, trata-se de uma iniciativa do Ministério Social e Combate à Fome – MDS, e tem como componente principal o acesso à água potável como um componente importante de garantia da segurança alimen-tar e nutricional para as famílias de baixa renda do sertão nordestino que estejam enquadradas nos critérios de elegibilidade do Programa Bolsa Família, e que não tenha acesso à fonte de água potável em seu entorno (SEPPIR, 2013).


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Ainda com o interesse de garantir a reprodutibilidade das condições físicas, sociais e culturais das comunidades remanescentes quilombolas, em 2014, através da Lei 13.043, artigo 82, as terras quilombolas foram consideradas como isentas do pagamento do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural-ITR. Tal conquista, foi considerada como um marco importante para o desenvolvimento das comuni-dades, pois em sua maioria restavam como devedoras de elevados valores de ITR, acumulados desde períodos anteriores a titulação dos territórios (Brasil, 2014).

5.2. Políticas de incentivo à educação e saúde

Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa (INEP), em 2016, o Brasil possuía 2.400 escolas nas comunidades remanescentes quilombolas, com aproximadamente 227 mil alunos, dos quais mais de 50% estão no ensino funda-mental ou médio. É importante destacar que o número de estudantes em escolas quilombolas vem crescendo desde 2009, quando tínhamos 200.579 escolas qui-lombolas, representando o maior alcance das políticas de incentivo ao desenvolvi-mento escolar nas comunidades (INEP, 2016).

gráfico 2. Número de Alunos em Escolas Quilombolas (2009-2013)

Fonte: INEP, 2016; SEPPIR, 2017

Acredita-se que esse avanço na educação em comunidades remanescentes quilom-bolas seja um reflexo da melhoria desse índice no setor rural brasileiro como um todo. Ademais, adiciona-se a isso, a força que o debate sobre os direitos dos remanescentes quilombolas ganhou na primeira década do século XXI com o Decreto de 2003.

Sobre a saúde, é importante destacar o Programa Saúde da Família, projeto de acesso a cuidados médicos, considerado um marco histórico do sistema de saúde

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no Brasil, dada sua extensão especial às comunidades quilombolas. Por meio da Portaria 90/GM, em janeiro de 2008, as bases populacionais quilombolas foram atualizadas, bem como da reforma agrária. E no anexo desta portaria, tendo como referência a atualização das bases populacionais, 774 munícipios foram contempla-dos com novas unidades de saúde. Ademais, mediante esta portaria também ficou estabelecido que os repasses financeiros direcionados aos municípios que possuem dentre a sua população, comunidades quilombolas ou de reforma agrária, seriam elevados em 50% da média nacional.

O conjunto das ações e políticas públicas em prol da ampliação do acesso à moradia, educação, saúde, segurança alimentar e reprodução cultural das comuni-dades remanescentes quilombolas, constituem-se na atualidade como propulsores do processo de reconhecimento e redistribuição social proposto pelo Decreto 4.887/2003 e pela Constituição Federal de 1988. Apesar dos dados apresentados demonstrarem o impacto positivo das políticas públicas, é importante salientar que devido à morosidade dos processos de reconhecimento e titulação dos territórios, o conjunto de políticas públicas não alcança a totalidade dos territórios, de modo que, considerável parcela da população quilombola não usufrui dos benefícios pro-postos por tais políticas.

6. consIderações FInaIs

O Brasil tem um passivo histórico e cultural com a população negra ex-escra-va. Isso porque, após mais de três séculos de escravidão, a Abolição, realizada em 1888, não contemplou políticas de inserção deste grupo étnico à sociedade. Por muito tempo, a relação jurídica entre Estado e os povos remanescentes quilombolas deu-se por meio da criminalização e condenação, lidando com estes como o “ou-tro”, o “diferente”, de modo a não identificá-lo como parte da nação brasileira. So-mente com a Constituição de 1988 que se teve o reconhecimento do direito civil e fundiário das terras ocupadas por tais populações tradicionais. Com o novo marco regulatório, houve também a criação da Fundação Cultural Palmares (FCP), a qual tinha a missão de recuperar e valorizar os costumes e o modo de vida socioeconô-mico herdado pelos negros durante o processo de formação da sociedade brasileira.

É importante enfatizar, porém, que apenas em 2003, com o Decreto 4.887 de 20 de novembro, que os direitos das populações remanescentes quilombolas foram devidamente regulamentados. O efeito da nova jurisdição nacional ganhou força e propiciou mudanças importantes, visto que este foi somado à Convenção 169 da


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Organização Internacional do Trabalho. Enquanto os demais países que aderiram a tal Convenção ficaram apenas nesta fase, o Brasil foi o único país a ter avanços jurídicos concretos (PICELLI; COSTA; TORSIANO, 2016).

Neste trabalho, procurou-se destacar também que mesmo que se tenha tido avanços no que diz respeito à garantia do direito fundiário, o processo burocrático ainda é muito débil, levando anos para a sua efetividade. Enquanto isso, a luta pela propriedade quilombola, principalmente quando se dá com particulares, é media-da por conflitos violentos, e mesmo quando os remanescentes quilombolas a vence, há sempre um clima de questionamento sobre este direito. Ademais, as políticas com este fim vêm sofrendo uma desaceleração no último ano, visto a redução or-çamentária direcionada ao programa, a qual é resultado da crise política que o país vem enfrentando desde 2016, assim como da paralisação dos processos de titulação de territórios quilombolas. Desse modo, após importantes avanços democráticos nas políticas destinadas às comunidades remanescentes quilombolas, identifica-se a falta de interesse do atual governo no que diz respeito ao reconhecimento da res-ponsabilidade perante esta parcela da população brasileira, abrindo espaço para uma possível extinção das políticas dos anos anteriores.

Sendo assim, ainda que existam muitas vitórias com relação ao passado, quan-do os valores culturais e sociais eram ancorados no racismo e na violência contra os africanos e seus descendentes, há muitos resquícios do passado que precisam ser analisados e superados. Mesmo diante das conquistas adquiridas no final da déca-da de 1980, as comunidades quilombolas continuam sendo espaços de resistência contra a tirania racial e o genocídio contra os povos negros. O novo marco regula-tório, assim como os demais avanços apresentados, é uma primeira conquista que empodera a população negra e quilombola nesta luta por seus respectivos direitos. Vale ressaltar, porém, que as políticas voltadas a essas comunidades ainda são mui-to restritas geograficamente, e precisam ser expandidas para todo território, de modo a lidar com esse passivo herdado historicamente.

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