Apelação Cível n. 2010.075305-4, de Campo ErêRelator: Des. Jaime Ramos

ADMINISTRATIVO - AUTO DE INFRAÇÃO - CIDASC -DEFESA ADMINISTRATIVA - INDEFERIMENTO - IMPOSIÇÃODE MULTA - AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DA DECISÃO - ATONULO - MULTA ADMINISTRATIVA DESCONSTITUÍDA.

O ato administrativo que aplica multa referente ao auto deinfração lavrado pelo fiscal deve ser motivado, sob pena denulidade.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.2010.075305-4, da Comarca de Campo Erê (Vara Única), em que é apelanteCompanhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina - CIDASC, eapelado Rui Arlindo Bauermann e Cia. Ltda. ME:

A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, negarprovimento ao recurso. Custas na forma da lei.

Do julgamento realizado em 12/01/2012, presidido pelo Exmo. Sr.Desembargador Cláudio Barreto Dutra, com voto, participou o Exmo. Sr.Desembargador Rodrigo Collaço.

Florianópolis, 12 de janeiro de 2012.

Jaime RamosRELATOR

RELATÓRIO

Na Comarca de Campo Erê, Rui Arlindo Bauermann & Cia. Ltda. MEajuizou "ação declaratória de nulidade de decisão administrativa c/c desconstitutiva demulta" contra Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina -CIDASC sustentando, em síntese, que atua no ramo do comércio varejista deinsumos agrícolas na região de Campo Erê/SC; que, em 16.04.2009, sofreufiscalização da ré; que os fiscais encontraram 04 (quatro) pacotes de 20g do herbicida"Meturon, 60WP", sem o devido registro no Ministério da Agricultura, Pecuária eAbastecimento; que os produtos serviam para utilização própria e estavam localizadosno banheiro particular do estabelecimento, não expostos à venda; que nãocomercializa herbicidas; que a empresa foi autuada; que foi indeferida a defesaadministrativa; que a ré impôs multa para a empresa; que ocorreu cerceamento dedefesa porquanto a CIDASC não apresentou fundamentação na decisãoadministrativa; que não interpôs recurso administrativo por ser inócuo; que deve seranulada a decisão; que não praticou ato capaz de infringir a legislação descrita noauto de infração; que não obstruiu a fiscalização; que a multa aplicada é descabida edesproporcional.

Citada, a CIDASC apresentou contestação, alegando, preliminarmente,que é parte ilegítima para atuar no polo passivo da ação. No mérito, afirma que éórgão estadual executor de fiscalização sobre produtos agrotóxicos; que, em16.04.2009, os seus agentes realizaram fiscalização na sede da empresa autora econstataram a exposição de produtos agrotóxicos à venda, sem o registro obrigatóriono Ministério da Agricultura; que os fiscais lavraram auto de infração; que é correta aaplicação da multa; que não houve cerceamento de defesa porque foi garantido àautora o direito de recorrer da penalidade imposta.

Impugnados os argumentos da contestação, realizada a audiência deinstrução e apresentadas alegações finais pelas partes, em seguida o MM. Juiz julgouprocedente "o pedido da parte autora, RESOLVENDO o mérito da lide, com fulcro noart. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, para o fim de declarar a nulidade dadecisão administrativa, com a consequente desconstituição da multa aplicada àautora pelo Ofício CIDASC nº 003/2009, referente ao Auto de Infração n.º002/12/2009.

"Em razão da sucumbência, condeno o réu ao pagamento das despesasprocessuais e honorários advocatícios, estes que fixo em R$ 1.000,00 (mil reais), nostermos do art. 20, §§ 4º e 3º, do Código de Processo Civil".

Inconformada, a ré interpôs recurso de apelação alegando que adecisão administrativa foi motivada e, portanto, não pode ser declarada nula; que asentença deve ser reformada.

Com as contrarrazões, os autos ascenderam a esta Superior Instância.

VOTO

Há que se negar provimento ao recurso.

Gabinete Des. Jaime Ramos

Alega a apelante que é válida a decisão administrativa proferida,referente ao auto de infração n. 002/12/2009, porquanto entende que o ato foimotivado e a multa aplicada deve ser mantida.

Por sua vez, a apelada informa que a decisão administrativa nãoexplicou os motivos do indeferimento da defesa apresentada, violando o princípio damotivação e, portanto, há de ser declarada nula.

A razão está com a apelada.A parte autora foi autuada em 16.04.2009 (Auto de Infração n.

002/12/2009), em razão de "comercializar produto agrotóxico (04 pacotes de 20gramas de herbicida Meturon 60 WP) sem registro no Ministério da Agricultura,Pecuária e Abastecimento, produzido na República Popular da China, em desacordocom o artigo 3º da Lei Federal n. 7.802/89, Decreto Federal 4.074/02, artigo 8º, artigo3º, da Lei Estadual 11.069/98 e artigo 12, do Decreto Estadual n. 3.657/05"

A demandante apresentou defesa no processo administrativo instauradodiante da autuação efetivada (fls. 26/42), tendo sido proferida decisão administrativano julgamento do auto de infração em questão, assim informada por ofício:

"Ao cumprimentá-lo, informamos que sua defesa enviada à câmara deprimeira instância foi indeferida. Sendo assim, encaminhamos os DARE's pararecolhimento, referente ao Auto de Infração nº 002/12/2009, sendo que 01 via com20% de desconto sobre o valor arbitrado para a multa, para pagamento até 20 (vinte)dias após a data da emissão e outra no valor integral da multa, para pagamento ematé 28 (vinte e oito) dias após a emissão." (fl. 41).

Na verdade, a decisão indeferitória da defesa administrativa da autorafoi proferida no próprio ofício em que a autoridade comunicou o desfecho, uma vezque não foi juntado, pela CIDASC, nenhum documento que indique tenha havidodecisão anterior, comunicada por aquele expediente.

Como se observa da referida comunicação, efetivamente a decisão queindeferiu a defesa administrativa padece do vício de falta de fundamentação,porquanto a Administração não explicitou os motivos do indeferimento, tampoucoapresentou os critérios utilizados para a fixação da multa.

Em tal caso, não produzem efeitos os atos da Administração carentes defundamentação, tendo em vista que a motivação do ato administrativo deve serobrigatória, para que se possa verificar a existência de conformidade da condutaadministrativa com a lei que a fundamentou.

HELY LOPES MEIRELLES, tratando dos requisitos do atoadministrativo, ensina que:

"Hoje, em face da ampliação do princípio do acesso ao Judiciário (CF,art. 5º, XXXV), conjugado com o da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), amotivação é, em regra, obrigatória. Só não o será quando a lei dispensar ou se anatureza do ato for com ela incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou nadiscricionária, o agente da Administração, ao praticar o ato, fica na obrigação dejustificar a existência do motivo, sem o quê o ato será invalidado ou, pelo menos,invalidável, por ausência da motivação." (Direito Administrativo Brasileiro, 33. ed. -São Paulo : Malheiros, 2007, p. 154/155).

Gabinete Des. Jaime Ramos

Por sua vez, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO leciona que:"A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso invalidam o ato

administrativo."Não se confundem motivo e motivação do ato. Motivação é a exposição

dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fatorealmente existiram. [...] A motivação diz respeito às formalidades do ato, queintegram o próprio ato, vindo sob forma de 'consideranda'; outras vezes, está contidaem parecer, laudo, relatório, emitido pelo próprio órgão expedidor do ato ou por outroórgão, técnico ou jurídico, hipótese em que o ato faz remissão a esses atosprecedentes. O importante é que o ato possa ter a sua legalidade comprovada.

"Discute-se se a motivação é ou não obrigatória. Para alguns, ela éobrigatória quando se trata de ato vinculado, pois, nesse caso, a Administração devedemonstrar que o ato está em conformidade com os motivos indicados na lei; paraoutros, ela somente é obrigatória no caso dos atos discricionários, porque nestes éque se faz mais necessária a motivação, pois, sem ela, não se teria meios deconhecer e controlar a legitimidade dos motivos que levaram a Administração apraticar o ato.

"Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para osatos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantida delegalidade, que tanto diz respeito ao interessado como à própria AdministraçãoPública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidadedo ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado" (Direito Administrativo. - 20. ed.- São Paulo : Atlas, 2007, p. 195/196).

Colhe-se da lição de CELSO ANTÔNIO DE BANDEIRA MELLO:"Questão importante é a de saber-se a enunciação dos motivos do ato

(ou seja, a 'motivação' dele), contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anteriora ela, é obrigatória (ou quando o será) e, conseqüentemente, se a falta de motivação,só por si, é causa de invalidade do ato (ou quando será).

"[...]"Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos,

contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anterior a ela, há de ser tida comoregra geral, pois os agentes administrativos não são 'donos' da coisa pública, massimples gestores de interesse de toda a coletividade, esta, sim, senhora de taisinteresses, visto que, nos termos da Constituição, 'todo o poder emana do povo (...)'(art. 1º, parágrafo único). Logo, parece óbvio que, praticado o ato em um Estado ondetal preceito é assumido e que, ademais, qualifica-se como 'Estado Democrático deDireito' (art. 1º, caput), proclamando, ainda, ter como um de seus fundamentos a'cidadania' (inciso II), os cidadão e em particular o interessado no ato têm o direito desaber por que foi praticado, isto é, que fundamentos o justificam.

"[...]"Se se tratar de ato praticado no exercício de competência discricionária,

salvo alguma hipótese excepcional, há de se entender que o ato não motivado estáirremissivelmente maculado de vício e deve ser fulminado por inválido, já que aAdministração poderia, ao depois, ante o risco de invalidação dele, inventar algum

Gabinete Des. Jaime Ramos

motivo, 'fabricar' razões lógicas para justificá-lo e alegar que as tomou emconsideração quando da prática do ato." (Curso de Direito Administrativo. - 16. ed. -São Paulo : Malheiros, 2003 , p. 367/369).

Assim, a falta de motivação da decisão administrativa proferida pelaapelante é evidente, pois os termos apresentados da defesa administrativamostravam-se hábeis, em tese, para, eventualmente, desconstituir o auto de infraçãoe, deveriam ter sido analisados pelo órgão administrativo, não se prestando para tantoa simples informação de que "sua defesa enviada à câmara de primeira instância foiindeferida".

Se a autuação de infração levou em conta a ocorrência de"comercialização de agrotóxico (herbicida) em desacordo com a lei e osregulamentos", e a defesa administrativa indicava a inexistência de comercialização esim a presença do material apreendido para uso do sócio-gerente da empresaautuada, em suas terras, o que, se comprovado, poderia desterrar o auto de infração,era necessário que, para rejeitar tal defesa, a autoridade administrativa tivessefundamentado devidamente sua decisão.

Sobre essa questão, bem se pronunciou o Togado Singular, Dr. AndréLuiz Bianchi:

"A CIDASC simplesmente ignorou a defesa apresentada e, semqualquer motivação, fixou a multa em desfavor da parte autora. Sequer fez remissão àdispositivos legais ou aos termos do auto de infração. Na realidade, não houveanálise e, muito menos, decisão sobre a defesa apresentada.

"Nesse contexto, a advertência constante da notificação de fl. 27 ("Ficaneste ato notificado(a) a, querendo, apresentar razão de sua defesa no prazo de15 (quinze) dias, a contar desta data") foi tratada como simples formalidade, poisnão houve valoração dos argumentos expostos na defesa pela parte autora.

"Assim, é evidente o prejuízo da demandante, em razão da inexistênciade decisão e de motivação no ato que lhe infligiu a multa de fls. 41." (fl. 263).

Decisão administrativa despida de motivação viola o princípio do devidoprocesso legal previsto no art. 5º, inciso LV, CF/88:

"Art. 5º - [...]"LV - Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos

acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios erecursos a ela inerentes".

Ora, a finalidade do auto de infração lavrado pelo agente da CIDASC erade informar oficialmente ao infrator que este, mediante apresentação de defesa,poderia se contrapor à autuação lavrada e, diante disso, defender-se de forma amplado que contra ele foi imputado. E foi o que exatamente fez a apelada.

Porém, a apelante não respeitou os princípios norteadores daAdministração Pública, porquanto ao proferir decisão desprovida de fundamentação,sequer sucinta, não respeitou o direito de defesa e de contraditório à apelada.

Ademais, não merece prosperar a arguição apresentada pela apelanteacerca da existência de respeito ao princípio da ampla defesa, sob a alegação de queo ofício n. 003/09 informou à apelada sobre a "possibilidade de apresentar novo

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recurso para a segunda instância" (fl. 273), porque a decisão administrativa proferidasem a mínima fundamentação não serviria de base para que a apelada pudesseapresentar qualquer tipo de argumentação/irresignação recursal em contrário.

Sobre o tema em debate, tem decidido este Egrégio Tribunal:"APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. MULTA

ADMINISTRATIVA APLICADA POR PROCON MUNICIPAL. ATO DESAPERCEBIDODE MOTIVAÇÃO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO ESSENCIAL À SUA VALIDADE.SENTENÇA QUE, CORRETAMENTE, DESCONSTITUIU A DECISÃOADMINISTRATIVA. PEDIDO PREQUESTIONATÓRIO DESPICIENDO. SENTENÇAMANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

"I. O ato administrativo de imposição de multa por órgão de proteção aoconsumidor exige motivação, daí porque a ausência de tal pressuposto faz aluir suavalidade substancial, autorizando, destarte, a que seja desconstituído pelo Judiciário.E, tendo a sentença desconstituído a decisão administrativa e determinado que outravenha a ser proferida em seu lugar, isso implica que estão fulminados todos os atosposteriores àquele declarado nulo, eis que o desfazimento do antecedente contaminatodo o consequente.

"II. O prequestionamento faz-se prescindendo quando o julgador jáencontrou, como in casu, fundamentação bastante em prol do decidido. (TJSC, AC. n.2010.081073-2, de Balneário Camboriú, Rel. Des. João Henrique Blasi , julgado em29.03.2011)."

"ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. PROCEDIMENTO QUECULMINOU COM A IMPOSIÇÃO DE MULTA À EMPRESA AUTORA PELOPROCON. DECISÕES PROFERIDAS NAQUELE ÂMBITO QUE NÃO EXAMINARAMA DEFESA DA EMPRESA PENALIZADA. NULIDADE. AUSÊNCIA DEFUNDAMENTAÇÃO ESSENCIAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA.RECURSO DESPROVIDO.

"1. Conquanto vedado ao Poder Judiciário adentrar na análise do méritodo ato administrativo, é de todo possível verificar a regularidade do procedimento doqual ele resultou e da sua legalidade (RMS n. 19.863/SE, rela. Mina. Laurita Vaz).

"2. Na hipótese, as decisões administrativas nem sequer analisaram asrazões de defesa da empresa penalizada, o que evidencia a sua nulidade, pois, deacordo com o entendimento firmado por esta Corte de Justiça "Nula é a decisãoadministrativa que se limita a dizer, laconicamente, que o recurso carece de amparolegal, não tecendo quaisquer outras considerações a respeito de múltiplas tesesaviadas contra a aplicação de penalidade imposta ao recorrente" (ACMS n.2005.028733-9, da Capital. Rel. Juiz Newton Janke). (TJSC, AC. n. 2010.009722-4,de Balneário Camboriú, Rel. Des. Vanderlei Romer, julgado em 16.03.2010).

Como se viu, diante da ausência de motivação da decisão administrativaproferida pela CIDASC no auto de infração n. 002/12/2009, confirma-se a sentençaque declarou nula a decisão administrativa e, consequentemente, desconstituiu amulta aplicada pela apelante.

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Gabinete Des. Jaime Ramos