TRABALHO Direito Financeiro

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UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR – UCSal FACULDADE DE DIREITO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO .

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UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR – UCSalFACULDADE DE DIREITO

ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

.

NOVEMBRO/ 2010

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UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR – UCSalFACULDADE DE DIREITO

ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

O presente trabalho é válido como nota da 1ª avaliação,

da matéria Dir. Financeiro,turma 32, noturno, ministrada

pelo Prof. Mário Jorge Castro Lima.

ANA PAULA GORDILHO

NOVEMBRO/ 2010

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO1. Conceito de Orçamento Público2. Natureza Jurídica do Orçamento Público3. Orçamento Público - Instrumento de Ação do Estado4. Ciclo Orçamentário

a) Elaboração da proposta orçamentáriab) Discussão e Aprovação da Lei do Orçamentoc) Execução Orçamentária e Financeirad) Controle

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS1. Princípio da Unidade2. Princípio da Universalidade3. Princípio da Anualidade4. Princípio da Exclusividade5. Princípio da Não-Afetação da Receita6. Princípio do Equilíbrio Orçamentário7. Princípio do Equilíbrio Regional8. Princípio da Especificação

RECEITAS PÚBLICAS1. Conceito Legal e Doutrinário2. Classificações

DESPESAS PÚBLICAS1. Conceito Legal e Doutrinário2. Classificações

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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INTRODUÇÃO

1. Conceito de Orçamento Público

O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos.

Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”

René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como arrematou o Prof. Amaro Cavalcanti.

O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocação dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta múltiplas funções – de planejamento, contábil, financeira e de controle. As despesas, para serem realizadas, têm que estar autorizadas na lei orçamentária anual.

No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o processo orçamentário reflete a co-responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas:

1 – a elaboração da proposta, feita no âmbito do Poder Executivo; 2 – a apreciação e votação pelo Legislativo – no caso do governo federal, o

Congresso Nacional;3 – a sua execução; e4 – o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliação da execução.

Com a estabilização econômica, o orçamento se reveste da maior importância, na medida em que os valores expressos em termos reais tendem a não ficar defasados, como ocorria no período inflacionário. Em conseqüência, passa a espelhar, com maior nitidez, a alocação dos recursos, favorecendo o acompanhamento e a avaliação das ações governamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes, colaborando assim, para a construção de um estado moderno, voltado para os interesses da sociedade.

O orçamento é a peça mais importante da Administração Pública. Nele estão os programas e projetos de um governo que, ao distribuir entre os vários órgãos o dinheiro arrecadado dos cidadãos, define suas prioridades.

O Poder Legislativo é a representação direta e democrática da sociedade na Administração Pública. Esta condição lhe confere uma das maiores responsabilidades na vida política, econômica e social do país. É esta responsabilidade que deve levá-lo a ser zeloso e fiscalizador com os gastos públicos. Afinal, é o dinheiro da população que está sendo aplicado.

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2. Natureza Jurídica do Orçamento Público

Indaga-se se o orçamento é lei material ou formal. É uma questão que há muito tempo preocupa a ciência jurídica.

O problema da natureza jurídica do orçamento, segundo Ricardo Lobo Torres, continua relevante, eis que dele dependem outras questões: a da obrigatoriedade de o Estado realizar as despesas previstas; a da criação de direitos subjetivos para terceiros; a da revogação das leis financeiras materiais.

A teoria segundo a qual o orçamento tem natureza material sustenta que o orçamento possui conteúdo normativo, com eficácia material constitutiva e inovadora. Possuiria todas as características de valor e força de lei, como sejam a impossibilidade de suas normas sejam derrogadas ou modificadas por simples regulamentos e até o poder de derrogar normas precedentes de igual hierarquia. Assim sendo, poderia o orçamento modificar ou alterar quaisquer leis precedentes, como, ainda, com eficácia de lei, introduzir preceitos novos.

Em certa medida, Leon Duguit adotou, em parte, esta teoria, porque distingue o orçamento da despesa, considerando-o simples ato ou operação administrativa, em constraste com o orçamento da receita que pode ser considerado lei material naqueles países em que se renova anualmente a autorização parlamentar para a cobrança dos tributos.

Resta assinalar a teoria do publicista francês Gaston Jèze que conferia ao orçamento a natureza de ato-condição.1 Nos países que adotam a regra da anualidade tributária, quanto à receita pública, o orçamento é uma condição para a incidência da lei instituidora do tributo. E em relação à despesa, a dotação orçamentária é a condição necessária para o agente administrativo realizar o gasto.

O certo é que a doutrina brasileira acredita que a teoria que melhor se adapta ao nosso sistema constitucional é a de que o orçamento é lei formal, pois apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras.

É uma lei que revela a intenção do governo em investir em determinados setores.

O orçamento possui duas funções básicas:

a) autorizar as despesas

b) prever a arrecadação

3. Orçamento Público - Instrumento de Ação do Estado

A Secretaria de Orçamento Federal – SOF tem a responsabilidade principal de coordenar, consolidar, supervisionar e estabelecer normas para elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Geral da União. A SOF integra a estrutura do Ministério do Planejamento e Orçamento – MPO.

O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado. Ou seja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursos disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir

1 Há uma classificação dos atos jurídicos em função de seu objeto que os diferenciam em atos-regra (contém normas de direito em caráter geral e impessoal), atos subjetivos (todo ato lícito que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos) e atos-condição (são aqueles que têm por fim tornar aplicável a determinados indivíduos, ou casos, as situações gerais estatuídas no ato regra).

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prioridades na aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e encaminhado ao Congresso, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato de cada presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, da administração pública federal.

A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O Executivo e pelo Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo Ministério do Planejamento e Orçamento.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República.

Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:

1ª Etapa:Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal - SOF, é

desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos exercícios, para definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.

2ª Etapa:No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada

relativa às suas programações em:Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a

manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade;

Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.

3ª Etapa:Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados

para o exercício na 2ª Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:

Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou

inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.

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4ª Etapa:Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos exigidos pela

Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta que o Executivo

preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias e votam o projeto. Até à Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de 1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o que significa que os parlamentares podem propor alterações em programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição determina que o Congresso deve votar o Orçamento até o encerramento da sessão legislativa de cada ano.

Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção, transforma-se em lei.

Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução orçamentária, procedendo a alterações, através de créditos adicionais, quando necessário. A Secretaria do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos órgãos da administração pública.

4. Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário, pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.

Preliminarmente, é conveniente ressaltar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário é um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando pela execução e encerramento com controle.

Identifica-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário:

a) Elaboração da Proposta Orçamentária;b) Discussão e Aprovação da Lei do Orçamento;c) Execução Orçamentária e Financeira; ed) Controle.

a) Elaboração da Proposta Orçamentária;

Preliminarmente, observa-se que o Orçamento-Programa Anual é um instrumento de nível operacional, ou seja, de curto prazo, do governo. Ressalte-se, no entanto, que ela se insere nas políticas de médio e longo prazo do país.

As políticas de médio longos prazos, hoje denominadas pela atual Constituição de Plano Plurianual, dependem de Lei Complementar para sua estrutura e elaboração. Na

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Constituição anterior esse plano era denominado de Plano Nacional de Desenvolvimento – PND que tinha a duração de um mandato presidencial, onde seriam definidos objetivos e políticas globais, setoriais e regionais. Em princípio o Plano Plurianual deverá perseguir esses mesmos objetivos (linha de ação), procurando uma melhor distribuição de renda para diminuir as desigualdades sociais e proporcionar um crescimento compatível com a nossa realidade. Ressalta-se aqui a importância desse plano, pois ele deverá divulgar as intenções e prioridades do governo para o período, tornando transparente os propósitos nacionais conduzindo as ações de suas

instituições de forma harmônica para o alcance dos objetivos estabelecidos, sendo que seu alcance se estende ao primeiro ano do mandato presidencial subsequente.

Elaboração da proposta orçamentária está hoje definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias, constando:

1. as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício;2. as orientações para os orçamentos anuais da |União;3. os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;4. política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

b) Discussão e aprovação da Lei do Orçamento

Cada órgão deve orientar e consolidar as propostas orçamentárias de suas unidades em conformidade com Lei de Diretrizes Orçamentárias e as instruções estabelecidas pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento e Orçamento, que definem os prazos para o seu recebimento e consolidação.

A Secretaria de Orçamento Federal tem a função de consolidar as propostas orçamentárias de todos os órgãos dos poderes da União e de elaborar o projeto de lei correspondente que será submetido ao Presidente da República para encaminhamento ao Congresso Nacional para discussão e votação.

c) Execução Orçamentária e Financeira

Publicada a Lei de Meios (Lei Orçamentária), com o respectivo QDD, é desencadeado o processo da execução orçamentária do governo.

Nesta fase os ministérios ou órgãos executam os programas governamentais contemplados na Lei Orçamentária, mediante uma série de decisões e atividades financeiras que possibilitam atingir as metas e objetivos explicitados no Orçamento-Programa Anual que deverá estar em harmonia com o Plano Plurianual do Governo.

A elaboração e administração orçamentária e financeira se desenvolvem dentro do exercício definido com o ano civil, isto é, de 01 de janeiro a 31 de dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64.

A execução orçamentária constitui uma atribuição do Executivo. O seu procedimento molda e influencia a tomada de decisões e desenvolve-se de acordo com distribuição de poder dentro do governo.

d) Controle

No decorrer do processo de execução orçamentária e financeira, a administração procura obter informações físico-financeiras que possibilitem controlar e avaliar os planos e programas a executar, em execução ou executados constantes do Orçamento-Programa Anual.

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O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário, mas de forma alguma a menos importante. Aliás, consoante o art. 6° do Decreto-Lei n° 200/67, o controle constitui um dos cinco princípios fundamentais que norteiam a Administração Pública Federal.

No âmbito do governo podem-se distinguir dois tipos de controle interno e externo. Denomina-se interno quando exercido dentro da própria administração, ou seja, por agentes do mesmo poder, e externo se exercido por órgãos independentes desse poder.

No processo de controle e avaliação orçamentária identificam-se as seguintes etapas:

a) comparação dos resultados obtidos e efeitos produzidos;b) comparação dos resultados e efeitos obtidos com os objetivos e metas

programadas;c) análise dos problemas observados e determinações de suas causas;d) definição e tipificação das medidas corretivas que se devam tomar; ee) aplicação das medidas corretivas.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária no seu artigo 2º:

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

Clássicos

“Modernos”

1. Princípio da Unidade

Todas as receitas e despesas devem estar previstas em um único documento.Segundo Ricardo Lobo Torres, o Princípio da Unidade não significa a existência

de um único documento, mas a integração finalística e a harmonização entre os diversos orçamentos. No mesmo sentido Kiyoshi Harada ao afirmar que “a unidade orçamentária não mais se preocupa com a unidade documental, mas com a unidade de orientação política, de sorte que, os orçamentos se estruturem uniformemente ajustando-se a um método único, vale dizer, articulando-se com o princípio da programação”.

UnidadeUniversalidadeAnualidade

ExclusividadeNão-afetação da receitaEquilíbrio OrçamentárioEquilíbrio RegionalEspecificação

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Mesmo assim, o prof. Celso Belmiro insiste na afirmação de que o orçamento é uno, apenas dividindo-se em três compartimentos por uma questão de organização.

O art. 165, § 5o da CF/88 dividiu o orçamento em três compartimentos:

a) Orçamento Fiscal

b) Orçamento de Investimento das Estatais

c) Orçamento da Seguridade Social

2. Princípio da Universalidade

Todos os Poderes, órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta têm que estar contemplados pela lei orçamentária.

Art. 6a – Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.2

Está previsto também no art. 165, §5o da CF/88. Significa a inclusão de todas as rendas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

Um exemplo. O art. 158, IV da CF/88 estabelece que 25% da arrecadação do ICMS pertence aos municípios. No quadro das receitas o Estado deverá escriturar até a parte da arrecadação que será transferida aos municípios.

3. Princípio da Anualidade

A anualidade tributária deixou de existir após a CF/88. Atualmente só vale para o orçamento que deve viger durante um ano.

Uma das características fundamentais do orçamento é a sua periodicidade, e é da tradição da maioria dos países que esse período, o exercício financeiro, seja de um ano.

4. Princípio da Exclusividade

Esse princípio diz respeito ao conteúdo do orçamento e está expresso no §8o, do art. 165 da CF/88, nos seguintes termos: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”.

Evita as chamadas “caudas orçamentárias”, decorrentes de introdução de matérias estranhas ao respectivo projeto de lei, através de emendas relativas a outros ramos do direito, tais como as que modificam e ampliam, por exemplo, o Código Civil, O Código Comercial, etc.

Segundo Ricardo Lobo Torres, as duas exceções – abertura de créditos suplementares e as operações de crédito – não desnaturam o princípio. Isto porque a autorização para a abertura de créditos suplementares tem a mesma natureza da despesa respectiva e os empréstimos têm a natureza de antecipação de receita orçamentária.

5. Princípio da Não-Afetação da Receita

2 Lei 4320/64.

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A CF/88 veda a vinculação do produto da arrecadação de impostos a órgão, fundo

ou despesa (art.167,IV). Por outro lado, estabelece algumas exceções:

a) verbas destinadas à educação (art. 212);b) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159);c) prestação de garantia na contratação de operações de crédito por antecipação de

receita (art. 167,IV e art. 165, §8o);d) prestação de garantia de empréstimo contraído por Estado ou Município com a

União (art. 167, §4o).

Em relação ao princípio, acrescenta o prof. Kiyoshi Harada : “É comum a tese da inconstitucionalidade de determinada exação fiscal, sustentada pelos contribuintes perante os tribunais do país, invocando a vulnerabilidade desse princípio. Por ser um princípio orçamentário, e não, um princípio tributário o sujeito passivo da obrigação tributária não tem legitimidade para invocá-la. A relação jurídico-tributária existente entre o fisco e o contribuinte extingue-se com o pagamento do imposto, sendo-lhe irrelevante a ulterior destinação do recurso financeiro ingressado, ao menos enquanto contribuinte.”

6. Princípio do Equilíbrio Orçamentário

O equilíbrio do orçamento consubstancia-se numa relação de equivalência entre o montante das despesas autorizadas e o volume da receita prevista para o exercício financeiro.

Era um verdadeiro axioma nas finanças clássicas que condenava qualquer idéia de orçamento desequilibrado e recomendava todas as medidas para mantê-lo equilibrado, sem levar em conta os efeitos sobre a economia em geral. Este equilíbrio era conseguido pela comparação, vale dizer, pelo cotejo mensal entre a receita arrecadada e a despesa prevista.

Tratava-se de concepção tradicional e fora princípio expresso na Constituição de 1967 (art. 66, § 3o ). Revogado pela EC-1/69, não foi restabelecido em texto expresso pela CF/88.

A partir da crise de 1929 a tese do equilíbrio orçamentário foi vigorosamente combatida, principalmente pelos economistas de linha Keynesiana. A teoria econômica de Keynes é que passou a recomendar os orçamentos deficitários nas épocas de recessão, para conquistar o pleno emprego e a conquista do equilíbrio econômico geral. Hoje, portanto, prevalece o pensamento de que o equilíbrio orçamentário não pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas como um instrumento a serviço do desenvolvimento da nação.

O princípio do equilíbrio orçamentário, pois, não tem eficácia vinculante. Ricardo Lobo Torres, no entanto, chega a dizer que a CF/88 aderiu à idéia da necessidade do equilíbrio econômico, permitindo, porém, o endividamento limitado. Segundo o autor citado, a CF/88 contém inúmeras normas que induzem o equilíbrio orçamentário, como a unificação dos orçamentos (art. 165, §5o), a transparência dos incentivos (art. 165, §6o), a proibição de o Banco Central conceder empréstimos ao tesouro (art. 164, §2o) e a reserva da lei específica para as renúncias de receita e para a concessão de subsídios (art.150, §6o).

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7. Princípio do Equilíbrio Regional

Aparece no art. 167, §7o, onde se lê que os orçamentos fiscal e de investimento das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre as suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. O orçamento da seguridade social não foi previsto pela redação do artigo, o que se leva a concluir que não pode ser utilizado para reduzir desequilíbrios regionais (Celso Belmiro).

Ricardo Lobo Torres utiliza outra nomeclatura. Para ele, este princípio se insere num conceito mais amplo que é o da eqüidade entre regiões. O orçamento e à legislação tributária devem garantir e promover esta eqüidade. Prescreve uma certa necessidade de tratamento desigual conforme as diferenças existentes entre as regiões, pelo que os benefícios maiores para as áreas pobres ficam plenamente justificados.

8. Princípio da Especificação

Toda receita e despesa prevista no orçamento deve figurar de forma especificada e discriminada. Ficam vedadas as “dotações globais”. As despesas devem ser acompanhadas com a indicação de onde serão aplicadas.3

Art. 5o – A lei do orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único.4

Ricardo Lobo Torres fala em Princípio da Especialidade do Orçamento. Significa que os orçamentos devem discriminar e especificar os créditos, os órgãos a que tocam e o tempo em que se deve realizar a despesa. Desdobra-se, portanto, o princípio em três vertentes:

a) quantitativa – ficam proibidas a concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII) e a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II);

b) qualitativa – veda a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

c) temporal – limita a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente (art. 167, §2o)

RECEITAS PÚBLICAS

3 Ver redação do art. 167, II da CF/88.

4 Lei 4320/64

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1. Conceito Legal e Doutrinário

Em um primeiro momento de sua evolução histórica o Estado vivia de recursos oriundos da exploração de seu patrimônio, de doações e de tributos impostos em virtude de guerras e conquistas.

O crescimento das despesas públicas fez surgir a necessidade do Estado contar com outras fontes de receitas, capazes de manter um fluxo regular e permanente de ingressos.

Assim, além de manter as receitas oriundas do processo de obtenção dos lucros pela venda de seus bens e serviços, O Estado passou a usar a sua força coercitiva para retirar dos particulares parcela de suas riquezas. Os ingressos obtidos por esse último processo denomina-se tributo.

Vejamos o conceito de receita pública formulado por Aliomar Baleeiro: “receita é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”.5

Receita X Ingresso

Ingresso é um conceito genérico que abarca todas as quantias recebidas pelos cofres públicos. Nem todos os ingressos, porém, constituem receitas públicas, pois alguns deles não passam de “entradas de caixa”, como cauções, fianças, depósitos recolhidos ao tesouro, empréstimos etc., que são representativos de entradas provisórias que devem ser, oportunamente, devolvidas.

A Receita Pública é o ingresso que integra-se ao patrimônio público como elemento novo e positivo. Não será, portanto, ulteriormente restituído6.

Receita X Patrimônio

O Patrimônio Público é o conjunto de bens materiais e imateriais que pertencem direta ou indiretamente ao poder público. O patrimônio do Estado não figura no orçamento. Este apenas contém a autorização das despesas e previsão das receitas.

A contabilidade pública, portanto, não é elaborada da mesma forma que a privada, pois nesta incluem-se além das contas de resultado as contas patrimoniais.

2. Classificação da Receita Pública

a) Receitas Ordinárias e Extraordinárias

As Receitas Ordinárias são aquelas que ingressam com regularidade, através do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado. Constituem fonte regular e permanente de recursos financeiros necessários ao atendimento das despesas públicas.

As Extraordinárias são aquelas produzidas em função de uma determinada conjuntura, tendo caráter excepcional e temporário. É o caso dos empréstimos compulsórios que a União poderá lançar mão sempre que houver necessidade de atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua

5 Ob. cit., p. 116.

6 Apesar do conceito doutrinário de receita pública, a lei 4320/64 inclui os empréstimos públicos (compulsórios ou voluntários), na

categoria de receitas de capital. A advertência é feita pelo prof. Kiyoshi Harada (Ob. cit., p. 20).

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eminência. Há também o imposto extraordinário de guerra previsto no art. 154, II da CF/88.

b) Receitas Originárias e Derivadas

Receitas Originárias são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob regime de direito privado, na exploração da atividade econômica.

O que caracteriza a receita originária é a sua percepção pelo Estado, absolutamente despido de poder coercitivo próprio, porque atua sob regime de direito privado, como uma empresa privada na busca do lucro.

É claro que a submissão ao regime de direito privado não significa o total afastamento das normas de direito público, pois o Estado jamais poderia se afastar de uma normatividade específica, destinada à preservação do interesse público.

Receitas Originárias

OBS: Taxas x Tarifas:

Patrimoniais:

Imóveis/Móveis: exploração de bens dominiais, foros, laudêmios, etc.

Preço Público: é uma obrigação ex voluntae. Seu regime jurídico é de direito privado, informado pelo princípio da autonomia da vontade. É a prestação pecuniária que é exigida como remuneração de serviços públicos inessenciais.

Compensações Financeiras: estão previstas no art. 20, § 1º da CF/88. Possuem a natureza de indenização pela perda de recursos naturais.

Exploração da Atividade Econômica:

São aquelas geradas no exercício de atividade empresarial. Provém da exploração de monopólios, da manutenção de empresas estatais e da exploração de loterias.

É um tributo, submetendo-se a todas as limitações constitucionais;

Regime jurídico de direito público;

Remunera serviço essencial;

É compulsória, pois mesmo que se possa dispensar o serviço a taxa é cobrada (compulsoriedade jurídica).

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Taxas

Tarifas

O prof. Kiyoshi Harada assim resume toda a questão:

“A atuação estatal no tocante às atividades essenciais e indelegáveis do Estado só pode ser desenvolvida pelo regime de direito público. No caso, teremos “serviço público” do ponto de vista material e formal, e, por conseguinte a taxa;

No caso de a atuação estatal referente às atividades não essenciais do Estado, inexistindo lei da entidade política competente, que torne obrigatória a utilização do serviço, o legislador pode dar ao pagamento a estrutura de taxa ou de tarifa. No primeiro caso haverá serviço público em sentido formal; no segundo não haverá serviço público, desenvolvendo o poder público a sua atividade como um particular, hipótese em que poderá transferir a execução desse serviço ao concessionário, que passará a cobrar diretamente do usuário do serviço a respectiva tarifa. Em havendo obrigatoriedade de utilização de determinado serviço significa que aquele serviço, por decisão política, foi encampado como de interesse público, hipótese em que a observância do regime jurídico se impõe, dando origem à taxa”7.

Nas Receitas Derivadas o Estado se utiliza de seu jus imperii para retirar de seus súditos parcelas de suas riquezas para a consecução de seus fins, visando .o bem estar geral. Derivadas são as receitas provenientes da economia privada, representadas pelo tributo, pelos ingressos parafiscais e pelas multas.

7 Kiyoshi Harada. Ob. cit., p. 29.

Não é tributo;

Regime de direito privado;

Remunera serviço inessencial;

Não é compulsória.

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Receitas Derivadas

Ingressos Tributários

O CTN conceitua o tributo como sendo “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”8

Então, toda prestação pecuniária obrigatória, que não seja multa, configura o tributo, a mais importante receita do Estado.

O tributo é um gênero que comporta as seguintes espécies: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições sociais.

Há tributos vinculados a uma atuação estatal e outros não vinculados.Os impostos são exações desvinculadas de qualquer atuação estatal, decretadas

exclusivamente em função do poder de império do Estado. Imposto é o dever consistente em prestação pecuniária, que, sob a diretiva do princípio da capacidade contributiva e com a finalidade principal ou acessória de obtenção de receita para as necessidades públicas gerais, é exigido de quem tenha realizado, independente de qualquer atividade estatal em seu benefício, o fato descrito em lei elaborada de acordo com a competência especificamente outorgada pela Constituição.

A CF/88 distribui a competência para instituir impostos da seguinte maneira:

União: imposto de importação e exportação, IPI, IOF, IR, IGF, imposto de guerra e competência residual;

Estados: ITD, ICMS e IPVA;

Municípios: IPTU, ISS e ITBI.

A taxa é um tributo vinculado a uma atuação estatal específica em favor do contribuinte. É cobrada em razão do exercício do poder de polícia ou da prestação de serviços públicos.

A taxa de polícia pressupõe atuação do poder público, intervindo na propriedade e na liberdade dos indivíduos, impondo-lhes comportamentos comissivos ou omissivos, objetivando o bem estar geral.

Já a taxa de serviços pressupõe a utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos efetivos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a disposição do contribuinte. Específicos são os serviços que podem ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas. E divisíveis são aqueles suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários.

8 Art. 3º CTN.

Tributos:

Impostos;Taxas;Contribuições de melhoria.

Ingressos ParafiscaisMultas e Penalidades

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Em razão da taxa ser um tributo vinculado, a competência para institui-las se relaciona com a competência político administrativa da entidade, pois só será legítima a cobrança dessa espécie tributária se houver serviço ou exercício do poder de polícia.

União: art. 21 e 22 da CF/88;

Estados e DF: art. 25, § 1o da CF/88 (competência residual);

Municípios: art. 30 CF/88.

Empréstimos compulsórios são tributos decretados exclusivamente pela União, por lei complementar, para atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua eminência, ou, no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, hipótese em que deverá ser obedecido o princípio da anterioridade. O produto de sua arrecadação fica vinculado à despesa que fundamentou a sua instituição.

Contribuição de melhoria é espécie tributária que tem por fato gerador atuação estatal apenas mediatamente referida ao contribuinte. É devida em decorrência da realização de obra pública da qual decorre valorização para o proprietário. A contribuição de melhoria é de competência comum. Pode ser instituída pela pessoa jurídica que realizar a obra de que decorra a valorização imobiliária.

As contribuições especiais são tributos afetados a finalidades específicas e se dividem em:

Contribuições Sociais: destinam-se a acudir as necessidades financeiras dos sistemas oficiais de previdência e assistência social;

Contribuições Interventivas: destinam-se a fornecer recursos às políticas de intervenção do Estado no campo econômico e social;

Contribuições Corporativas: destinam-se a garantir o financiamento dos órgãos corporativos, tais como os sindicatos e órgãos de representação classista.

Contribuições Sociais

Compete a União instituir as contribuições especiais. O Estados e Municípios também podem cobrar contribuições de seus servidores, para o custeio, em benefício deles, de sistema de previdência e de assistência social (contribuição social), conforme o art. 149, parágrafo único da CF/88. Há também a competência da União para instituir “contribuições residuais” destinadas a garantir a manutenção e expansão da seguridade social, com as restrições estabelecidas no art. 154, I da CF/88, dentre elas a reserva de lei complementar (art. 154, I F/88).Ingressos Parafiscais

“Enquanto a fiscalidade se caracteriza pela destinação dos ingressos ao FISO, a parafiscalidade consiste na sua destinação ao PARAFISCO, isto é, aos órgãos que, não

Dos empregadores, incidentes sobre:

folha de salários;faturamento;lucro.

Trabalhadores

Receita de jogos

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pertencendo ao núcleo da administração do Estado, são paraestatais, incumbidos de prestar serviços paralelos e inessenciais através de receitas paraorçamentárias”9.

A CF/88 trouxe para o sistema tributário todas as contribuições sociais e de interesse das categorias profissionais e econômicas. Deu-lhes, portanto, a mesma natureza do tributo e lhes estendeu os mesmo princípios. Assim sendo, desapareceu das finanças brasileiras a figura dos ingressos parafiscais.

A parafiscalidade não se confunde com a extrafiscalidade. Os ingressos extrafiscais possuem o objetivo principal de assegurar a intervenção do Estado no domínio econômico, buscando efeitos diversos da simples arrecadação de recursos financeiros. A extrafiscalidade pode acompanhar a fiscalidade na tarefa de desestimular o consumo de certos produtos, objeto da incidência seletiva do IPI e do ICMS, o incentivo no consumo de certas mercadorias, a inibição da importação e o incentivo às exportações. A extrafiscalidade também pode aparecer sob a forma de ingressos não tributários, de conteúdo exclusivamente econômico, sem o objetivo de contribuir para as despesas gerais do Estado. No Brasil as contribuições extrafiscais foram incorporadas ao rol dos tributos pela CF/88.

Multas e Penalidades

Entram também para o quadro das receitas derivadas as multas e penalidades, sejam elas fiscais, administrativas ou penais. São receitas derivadas porque provenientes da economia do cidadão.

As multas e penalidades pecuniárias aplicadas pelo descumprimento da legislação fiscal não tem natureza tributária (art. 3 CTN). “O tributo se distingue da penalidade exatamente porque esta tem como hipótese de incidência um ato ilícito, enquanto a hipótese de incidência do tributo é sempre algo lícito.”10

c) Receitas Correntes e de Capital:

A lei 4320/64 não adotou a distinção doutrinária entre receita e ingresso. O art. 11 da lei classifica como receita ingressos que pela doutrina são considerados meros ingressos. É o que ocorre com os empréstimos compulsórios.

Ademais, o art. 56 da lei consagra o princípio da unidade de tesouraria, pelo qual todo ingresso de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e classificado como receita.

Assim sendo, todo recurso que ingressa nos cofres públicos será considerado receita, e será classificado como receitas de capital ou receitas correntes, conforme o artigo11.

DESPESAS PÚBLICAS

1. Conceito Legal e Doutrinário

9 Ricardo Lobo Torres. Ob. cit., p. 148.

10 Hugo de Brito Machado. Curso de Direito Tributário. Malheiros. p. 45.

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O Estado tem por fim último a satisfação das necessidades públicas.11 Como no Estado moderno não mais existe a requisição de bens e serviços dos súditos, e, nem a colaboração gratuita destes no desempenho de funções públicas – salvo em algumas hipóteses excepcionais em serviços temporários12 - surge a necessidade do Estado arrecadar recursos e promover despesas públicas para o regular funcionamento dos serviços públicos.

Com o surgimento do liberalismo e das conquistas democráticas, os indivíduos e seus bens tornaram-se intocáveis pelo Estado a não ser nos limites balizados pela lei. Aparece, então, a despesa pública como forma de controle do legislativo sobre os gastos da Administração. Não há, portanto, realização de despesa sem prévia autorização legislativa através da previsão orçamentária.

A maior parte dos doutrinadores acolhem o conceito de despesa pública formulado por Aliomar Baleeiro. Segundo este autor a despesa pública pode significar duas coisas: “Em primeiro lugar, designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”. Pode, também, significar “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo”13.

Despesa Pública quanto ao momento:

Parte do orçamento: “conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa jurídica de direito público para o funcionamento dos serviços públicos”.

Efetiva utilização dos recursos (já há dotação orçamentária): “aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte de autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo”.

2. ClassificaçõesA Lei 4320/64 classifica as despesas por um critério preponderantemente

econômico, pois as divide em despesas correntes e despesas de capital. É uma classificação que leva em conta o impacto da despesa na economia.

11 São as necessidades coletivas encampadas pela lei.

12 V.g. membros de mesas receptoras e apuradoras de eleições e jurados.

13 Aliomar Baleeiro. Uma introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro. Forense. 1994. p. 65.

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Despesa Pública14

OBS:

14 Ver art. 12 e ss. da lei 4320/64.

Despesas Correntes (manutenção/operação dos serviços):

a) Despesas de Custeio (manutenção + conservação de imóveis): salários de funcionários, compra de material de consumo, etc.

b) Transferências Correntes (classificação utilizada pela doadora):

Custeio das Beneficiadas;

- subvenções sociais;

- subvenções econômicas.Despesas sem contraprestação (distribuição feita sem critério pela lei): v. g. pensionistas e juros.

Despesas de Capital (tem a finalidade de adquirir bens de capital para a realização de novos serviços):

Investimentos (haverá um efetivo acréscimo no produto nacional):

imóvel para obra;

equipamento/material permanente;

programas especiais de trabalhoaumento de capital (exceto de sociedades comerciais e

financeiras).

Inversões Financeiras (há aumento do Estado, mas apenas houve uma troca de propriedade):

aquisição de imóveis já construídos;

aquisição de ações (não há aumento de capital);

aumento de capital em sociedades comerciais e financeiras

concessão de empréstimos.

Transferências de Capital (se destinam a investimentos na doadora):

Auxílios;

Contribuições;

Amortização da divida pública (principal).

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1) Transferências: a Administração retira recursos de um setor e aplica em outro.

a) Transferência Corrente: a verba se destina :

a despesas sem contraprestação para a Administração Pública doadora. Exemplos: juros e pensionistas.

a despesa de custeio da entidade beneficiada:

- Subvenções Sociais: para instituições públicas ou privadas, com caráter social ou cultural e sem fins lucrativos;

- Subvenções Econômicas: se destinam a empresas públicas ou privadas com caráter comercial, industrial, agrícola e pastoril, com fins lucrativos.

b) Transferência de Capital: se destinam a investimentos ou inversões financeiras na beneficiada. A lei também classifica com inversão financeira a despesa com amortização da dívida pública. É o pagamento de empréstimos tomados pelo Estado, descontados os juros que são enquadrados nas transferências correntes sob a rubrica de “despesa sem contraprestação”.

2) Em relação aos programas especiais de trabalho a lei 4320/64, em seu art. 20, excepciona o princípio especificidade ao permitir dotações globais.

Unidade Orçamentária

Em nome da descentralização na execução orçamentária, através de delegação, atribui-se a um órgão a função de realizar os pagamentos. Estes órgãos são chamados de unidades orçamentárias.

Art. 14 – Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.Parágrafo único: Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.15

Elementos

As contas públicas se desmembram na seguinte ordem, sendo da previsão mais abrangente em diante: FUNÇÃO PROGRAMA SUBPROGRAMA PROJETO/ATIVIDADE ELEMENTO SUBELEMENTO ÓRGÃO DE DESPESA.

A art. 15 da lei 4320/64 mitiga o princípio da especificação, pois permite a discriminação da despesa até o elemento.

Procedimento da Despesa15 Lei 4320/64.

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a) Legal: EMPENHO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO

b) Efetivo

O procedimento legal possui três fases: empenho16, liquidação e pagamento.O empenho é ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado

obrigação de pagamento pendente de implemento de condição. Essa é a definição legal que deve ser interpretada com cuidados. O empenho não é fonte de obrigação. As fontes continuam sendo a lei, o contrato, a declaração unilateral de vontade e o ato ilícito. Na verdade, o empenho só cria a obrigação para efeito de execução do orçamento. Se limita a diminuir de um determinado item orçamentário a quantia necessária ao pagamento do débito.

O art. 60 da lei 4320/64 determina que nenhuma despesa será realizada sem prévio empenho. Somente em alguns casos especiais a lei poderá dispensar a nota de empenho, que é o documento e não deve ser confundida com o próprio ato que corporifica. Com efeito, a regra é que o empenho seja realizado no valor da despesa, exceto nos seguintes casos:

Empenho por Estimativa – ocorre quando não há como precisar o valor da despesa (vg. contas de água e luz); Empenho Global – utilizado para despesas contratuais ou sujeitas a parcelamento.

A segunda etapa na realização de uma despesa é a sua liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. É a verificação, portanto, do implemento da obrigação de quem irá receber as verbas. “Da mesma forma que o empenho, a liquidação nada cria, limitando-se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente”17.

Por fim, há o pagamento, momento final da realização da despesa pública. Consiste no efetivo cumprimento da prestação e efetua-se nas tesourarias ou nos estabelecimentos bancários autorizados. Mas, ao pagamento precede a ordem de pagamento que é o despacho da autoridade competente – ordenador da despesa - determinando o pagamento.

A lei 4320/64 estabelece um “caminho legal” pelo qual a despesa pública deve percorrer.

EMPENHO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO

O empenho é o ato que reserva recursos de uma dotação orçamentária para uma dada despesa. A soma dos empenhos deve ser igual à dotação, salvo nas hipóteses de empenho global18 e por estimativas19, que constituem exceções ao princípio pelo qual o empenho deve expressar o valor exato da despesa.16 Ver art. 58 e ss. da Lei 4320/64.

17 Ver art. 47 da Lei 4320/64.

18 Ver art. 58 e ss da Lei 4320/64.

19 Kiyoshi Harada Compêndido financeiro. São Paulo. Resenha Tributária.1994.p.17.

18

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A lei diz que o empenho “é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente de implemento de condição”. Mas na verdade o empenho não cria a obrigação de pagamento pois não é fonte de obrigação. O empenho, na realidade, apenas reserva recursos para determinada despesa.

A liquidação é o segundo momento legal da despesa pública. Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, na verificação do implemento de condição.

É a fase pela qual a Administração verifica o cumprimento da obrigação por parte do contratante.

Por fim, há o pagamento pelo qual o credor recebe o seu crédito e dá a respectiva quitação.

Na prática, porém, a despesa pública percorre caminho um pouco mais longo e com algumas outras fases.

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PROGRAMAÇÃO DA DESPESA

LICITAÇÃO EMPENHO LIQUIDAÇÃO SUPRIMENTO PAGAMENTO

A programação da despesa20 é um programa para a utilização dos créditos orçamentários. Como não é de boa técnica liberar no início do ano toda a verba orçamentária, sob pena do administrador gastar todos os recursos, faz-se necessária uma

programação pela qual a verba será liberada paulatinamente, de acordo com a arrecadação das receitas. As verbas são liberadas trimestralmente.

Licitação21 é o procedimento administrativo que visa a escolher a melhor proposta dos licitantes habilitados

Por fim, pelo suprimento o Tesouro entrega aos agentes pagadores – pagadorias e tesourarias – as verbas necessárias ao pagamento.

Dispositivos Constitucionais

Vedação de aumento de despesa – art. 63, I e II;

Publicidade da despesa – art. 165, § 3o ;

Os limites para despesa com pessoal deverão ser fixados por lei complementar – art. 169, com a redação dada pela EC-19.

Precatórios

Precatório Requisitório é a comunicação expedida pelo juízo da execução (juiz de 1a instância) aos presidentes de Tribunais a fim de que, por seu intermédio, se autorizem e se expeçam as respectivas ordens de pagamento de créditos contra a Fazenda Pública.

O nosso sistema jurídico adota um regime especial para a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública. Tal regime é todo construído a partir da premissa de que os bens públicos são inalienáveis e, por conseguinte, impenhoráveis.

A execução por quantia certa contra a Fazenda Pública terá no polo passivo apenas pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações

19

20 Ver art. 47 da Lei 4320/64.

21 Art. 37, XXI da CF/88.

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públicas). O regime especial não se aplica quando o executado for uma empresa pública ou sociedade de economia mista.

Tal regime se refere apenas às execuções por quantia certa. As execuções para entrega de coisa e de obrigação de fazer e não fazer seguem o regime comum, ainda que executada seja a Fazenda Pública22.

Juiz da execução PRECATÓRIO Tribunal ORDEM DE PAGAMENTO

Administração Pública.

Outra questão que vem suscitando dúvidas na doutrina é a possibilidade ou não de demandar-se a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública fundada em título executivo extrajudicial. Alguns autores afirmam que só pode haver execução contra a Fazenda Pública fundada em título judicial em face da redação do art. 100 da CF/88 que se refere a “sentença judiciária”. Segundo esta corrente, aqueles que tivessem título extrajudicial contra a Fazenda Pública precisariam ajuizar demanda cognitiva prévia para obter o título judicial.

A corrente predominante, no entanto, admite a execução fundada em título extrajudicial, pois o art. 730 do CPC não os excepciona e também porque os bens públicos são impenhoráveis, não se admitindo, portanto, que o procedimento se dê da forma comum. Ademais, “ao argumento de que seria estranho admitir a eficácia executiva de títulos extrajudiciais quando para os títulos judiciais exige-se o duplo grau de jurisdição obrigatório, responde-se com a lembrança de que nenhuma constrição patrimonial se faz sobre o patrimônio da Fazenda Pública, nem depois, nem, muito menos, antes da expedição do precatório. Aliás, a Fazenda Pública é citada para opor embargos, e a sentença que os rejeitar também ficará sujeita ao reexame obrigatório (...)23”.

O precatório deve vir acompanhado de uma série de documentos. O elenco não se encontra na lei, mas sim no Regimento Interno dos Tribunais. O regimento interno do TRF da 2ª região apresenta o rol de documentos que devem acompanhar o precatório no art. 335. Entre os diversos documentos há a exigência de parecer do Ministério Público, a fim de conferir se os documentos apresentados conferem com os originais.

Em regra, não há como rever o valor do crédito exeqüendo em sede de precatório, pois a sentença proferida no processo cognitivo já transitou em julgado. Mas em se tratando de valores absurdos alguns tribunais tem admitido a revisão da liquidação do crédito.

A Constituição diz que à exceção dos créditos de natureza alimentícia os pagamentos serão feitos na ordem cronológica de apresentação dos precatórios. Isto não significa, porém, que os créditos de natureza alimentícia não se submetam ao regime de precatório. Eles se enquadram em uma ordem cronológica específica e privilegiada em relação a ordem cronológica dos créditos em geral.

A ordem cronológica é aferida a partir do momento em que o precatório é recebido, autuado e registrado no Tribunal.

No orçamento deverão constar as dotações referentes ao pagamento dos precatórios. A dotação é global, sendo certo que não deverão constar os números de

22 Alexandre Freitas Câmara. Lições de Direito Processual Civil, p. 296.

23 Alexandre Freitas Câmara. Lições Preliminares de Direito, p. 297

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registro e os nomes dos beneficiários. A despesa referente a precatórios é classificada como corrente, nos termos da Lei 4320/64.

Os valores constantes no precatório deverão ser atualizados pelo Tribunal até a data da ordem de pagamento. A Administração, ao liberar a verba no exercício seguinte, poderá atualizar os valores. Mas se não o fizer, o credor deverá requerer a expedição de precatório suplementar

Caso não seja observada a ordem cronológica o credor preterido poderá pedir o seqüestro da quantia depositada em favor daquele que recebeu em desconformidade com a ordem estabelecida. Isto não ocorrerá, no entanto, se a quantia já tiver sido levantada. Uma parte minoritária da doutrina entende que o sujeito passivo do seqüestro poderá ser a Fazenda Pública ou o servidor faltoso.

OBS: a) Quando uma Fazenda Pública executa outra, utilizar-se-á a execução do art. 730 do

CPC e não a da lei 6830/80.b) O STJ entende que o art. 730 do CPC não impede a execução provisória contra a

Fazenda Pública.c) Os bens das empresas públicas e das sociedades de economia mista não serão

penhoráveis quando a lei assim determinar ou estiverem afetados à execução do serviço.

CONCLUSÃO

O orçamento público é um dos instrumentos de afirmação do principio democrático, vez que através dele o poder legislativo, órgão representante do povo, faz a previsão das receitas e autoriza o poder executivo a aplicar esses recursos com o fim de atender a demanda publica, sempre com observância dos princípios constitucionais quando de sua elaboração e controle.

Assim, em ultima analise, é através do orçamento que o povo controla a aplicação dos recursos arrecadados na sociedade, direcionando a sua aplicação conforme as necessidades da sociedade em determinado momento.

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