UNIVERSIDADEANHANGUERA/UNIBAN

(PPP) PARCERIA PBLICO-PRIVADA

DOUGLAS CARNEIRO DA SILVA EDVALDO ALVES DE SOUZA FLAVIO GIMENES FLAVIO HELENO DA SILVA TALES VIEIRA TAVARES WELLINGTON RAMOS DA SILVA

SO BERNARDO DO CAMPO MARO/2012

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UNIVERSIDADEANHANGUERA/UNIBAN

(PPP) PARCERIA PBLICO-PRIVADATrabalho do Curso de Graduao, em Engenharia Civil, da Universidade

Anhanguera/UNIBAN, para obteno das notas de complementares Vias de da

Disciplina

Transporte:

Construo e Logstica.

Orientador: Professor Benedito Carlos de Oliveira Jr.

Douglas Carneiro da Silva Edvaldo Alves de Souza Flavio Gimenes Flavio Heleno da Silva Tales Vieira Tavares Wellington Ramos da Silva

RA: 090384350 RA: 090606388 RA: 000000000 RA: 090475518 RA: 111397758 RA: 006597777

SO BERNARDO DO CAMPO MARO/2012

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RESUMO

Como uma alternativa para a viabilizao de obras pblicas, o governo buscou a associao com o setor privado visando alocar os recursos tcnicos, materiais e financeiros da iniciativa privada para a implementao de obras e servios de interesse pblico. As diversas formas de envolvimento entre governo e iniciativa privada deram origem a vrios modelos de parcerias, entre eles o modelo de concesso. No modelo de concesso rodoviria, o setor privado constri, conserva, opera, cobra tarifas e, ao final do perodo de concesso, os bens revertem ao domnio pblico. Para que ocorra interesse e engajamento da iniciativa privada neste tipo de empreendimento, fundamental que o processo de concesso seja rentvel a ela, tendo em vista que os investimentos e, portanto, os riscos, so de responsabilidade da empresa concessionria e do investidor que aplica seu capital nela, atravs da compra de aes no mercado de capitais.

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ABSTRACT

As an alternative to make practical public works, the government searched for an association with private enterprises aiming at the allocation of technical, material and financials resources from private enterprises, for the implementation of public structure based on the public interests. The several ways of merge between government and the private sector granted lots of examples of partnership, as the concessions process. On highways concessions the private sector build, keep, operate, explore and, finally the goods return to the public domain. To occur the interest and the engagement of the private sector in this kind of undertaking, it is crucial the concession process guarantee profits to this sector, considering that the concessionaire and the financial markets stakeholders of the enterprising are responsible for all the investments and so the risks Thus, the stakeholders decision, based on economics data, is better set when they know the rate of return and the risks of the concession business.

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Um irmo pode no ser um amigo, mas um amigo ser sempre um irmo." Benjamin Franklin

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AGRADECIMENTO

A elaborao deste trabalho contou com a colaborao, estmulo e empenho de diversas pessoas. Gostaramos de expressar toda a gratido e

apreo a aqueles que, direta ou indiretamente, contriburam para a elaborao deste trabalho.

Ao nosso Orientador: Prof. Benedito Carlos de Oliveira Jr, que com muita calma e seriedade repassa-nos o seu conhecimento.

Aos colegas de turma que forneceram materiais e informaes para a realizao e desenvolvimento deste trabalho.

A nossas Famlias que nos apoiam em todos os momentos.

Agradecer por tudo que acontece em nossas vidas, nunca sabemos o que Deus tem pra nos dar, mas ele conhece nossos coraes, nossos medos e nossas necessidades.

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SUMRIOAPRESENTAO ..................................................................................................... 9

1. INTRODUO ................................................................................................... 101.1. 1.2. Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas CGP ................................ 11 Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP ............................... 12 ENTRE PARCERIAS PBLICAS PRIVADAS,

2. DIFERENCIAO2.1.

CONCESSO TRADICIONAL E TERCEIRIZAO .................................................. 13 Modelos de Parcerias Pblico-Privadas ........................................................ 15

3. VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS ..... 16 4. APLICAES DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS ........................................... 18 5. SURGIMENTO DAS PARCERIAS NO BRASIL ................................................. 19

6. HISTRICO DAS CONCESSES RODOVIRIAS NO BRASIL ............................. 206.1. Modelos de Parcerias Pblico-Privadas em Obras Rodovirias..................... 22 7. CONCESSO RODOVIRIA ..................................................................................... 23 7.1. Concesso Subsidiada ................................................................................. 24 Concesso Onerosa ...................................................................................... 24 Concesso Gratuita ................................................................................ 25

7.2. 7.3.

8. RGIE INTRESSE ................................................................................................ 25 9. AFFERMAGE............................................................................................................. 26 10. BOT (BUILD, OPERATE, AND TRANSFER) .............................................................. 26 10.1. BTO (Build, Transfer, and Operate) ............................................................... 27

10.2. BOO (Build, Own, and Operate) ............................................................... 27 10.3. BBO (Buy, Build, and Operate)................................................................. 2711. TERMOS E CONSIDERAES ................................................................................ 28 12. EQUILBRIO ECONMICO E FINANCEIRO.............................................................. 29 12.1. 12.2. 12.3. Licitao ........................................................................................................ 30 Garantia de Obrigaes Contratuais ............................................................. 32 Tarifa ............................................................................................................. 32

13. IDENTIFICAO DOS RISCOS ................................................................................ 33

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ESTUDO DE CASO ................................................................................................. 35

1.

HISTRICO DO METR DE SO PAULO ............................................................... 36 1.1. 1.2. Fontes de Recursos Financeiros ................................................................... 36 Fontes Alternativas de Recursos Financeiros ................................................ 37

2.

CONCESSES......................................................................................................... 38 2.1.1. Legislao ..................................................................................................... 38

3.

ASPECTOS FORMAIS - PPP ................................................................................... 38 3.1. 3.2. Caracteristicas da Licitao PPP ................................................................... 38 Beneficios Sciais ......................................................................................... 39 Implantaes Fase I ................................................................................... 39 Implantaes Fase II .................................................................................. 40 Receitas ........................................................................................................ 40 Principais Riscos Identificados ...................................................................... 41

4.

IMPLANTAES ...................................................................................................... 39 4.1. 4.2. 4.3. 4.4.

5.

AGENTE REGULADOR ............................................................................................ 41 5.1. Vencedor da Licitao ................................................................................... 41

TABELAS

TABELA 1 .................................................................................................................. 15 TABELA 2 .................................................................................................................. 15 TABELA 3 .................................................................................................................. 16

IMAGENS

Ptio Vila Snia.......................................................................................................... 44 VCA Vila Snia .......................................................................................................... 44 Caxingui 3 Poderes .................................................................................................... 45 Poo Pirajussara ........................................................................................................ 45 Estao Faria Lima/Shield ......................................................................................... 46

CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 47 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS...................................................................... 48 BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 49

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APRESENTAO

A Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, regula a parceria financeira entre o setor pblico e o privado na rea de infra-estrutura socioeconmica, conhecida genericamente como parceria pblico-privada (PPP). Tais parcerias j vinham sendo praticadas, inicialmente, nos estados de Minas Gerais e de So Paulo e, em seguida, no Cear, Rio Grande do Sul, Paran, Bahia, Gois, Pernambuco e Santa Catarina. So exemplos a gesto privada da Penitenciria Industrial Regional do Cariri, no Cear; e a manuteno da malha rodoviria em Gois por empresas privadas, dentro do programa Terceira Via. Nesse novo cenrio regulatrio, as leis estaduais de parceria permanecem vlidas nos pontos condizentes com a lei federal. A flexibilizao de alguns empecilhos de outros instrumentos legais, o que vem ampliar o conjunto de alternativas de parcerias, o aspecto-chave da nova lei. Na Lei de Licitaes (no 8.666, de 21 de junho de 1993), o setor privado basicamente um fornecedor de produtos e servios para a administrao pblica, onde proibida a cobrana de tarifas e os contratos so limitados a cinco anos. Na Lei de Concesso e Permisso (no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995), o setor privado pode construir e operar, inclusive cobrar tarifas dos usurios dos servios, mas no pode ser remunerado pelo setor pblico. Em um sentido mais amplo, parceria pblico-privada (PPP) qualquer forma de associao entre a administrao pblica e o setor privado com o objetivo de ampliar a quantidade e/ou de melhorar a qualidade de produtos e servios essenciais ao bem-estar da sociedade. Nessa definio bastante abrangente, possvel considerar, por exemplo, uma permisso pblica para o transporte privado intermunicipal de passageiros, uma concesso para o servio de distribuio de energia eltrica ou um procedimento licitatrio para o recolhimento de resduos slidos em determinado municpio. Em um conceito mais restrito, PPP um acordo, formalizado pela celebrao de um contrato, entre a administrao pblica e o ente privado, com vistas construo e/ou gesto de infra-estrutura socioeconmica. Como exemplo tpico, pode ser citado o estabelecimento de uma PPP para a

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implantao de uma rodovia, sendo o setor privado responsvel pela construo, operao e manuteno por um determinado perodo de tempo e a administrao pblica pela remunerao adequada do agente privado, por meio de autorizao para a cobrana de pedgio e/ou de transferncias diretas de recursos pblicos. A forma convencional de PPP foi criada em 1992, no Reino Unido, como consequncia da flexibilizao das regras pertinentes participao do capital privado no financiamento da logstica pblica (IFSL, 2003). Assim, ela foi idealizada como uma alternativa para acelerar o ritmo do nvel de investimentos sem a necessidade de sobrecarregar os limitados recursos pblicos. Atualmente, esse tipo de parceria encontra-se bastante disseminado, como mostra o quadro, sendo possvel identificar projetos na Finlndia, Frana, Grcia, Irlanda, Itlia, Holanda, Portugal, Espanha, Japo, Austrlia, frica do Sul, Polnia, Hungria, Eslovnia, Repblica Tcheca, Chile, entre outros pases.

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1. INTRODUO

PPPs so associaes entre os setores pblico e privado, em que as partes trabalham em conjunto para benefcio mtuo, segundo regras previamente estabelecidas. As PPPs so, em realidade, uma nova modalidade de concesso de servios pblicos, em que h obrigatoriedade de aporte de recursos do parceiro pblico ao parceiro privado, j que o retorno financeiro dos investimentos e gastos operacionais por este ltimo no seria suficiente apenas com receitas prprias. Alm disso, as PPPs podem ser tambm consideradas como um novo mecanismo de financiamento ao setor pblico, j que caber ao parceiro privado arcar com os custos de implantao e operao do servio pblico concedido, estando os aportes de verbas pblicas condicionados ao efetivo incio da prestao do servio. A legislao brasileira criou duas modalidades de contrato de PPP: a concesso patrocinada e a concesso administrativa. A concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei de Concesses n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. A concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. Verifica-se, dessa maneira, que na concesso administrativa toda a remunerao advm do parceiro pblico, enquanto que na concesso patrocinada, a remunerao do parceiro privado composta de um mix de recursos pblicos e de receitas prprias.

Projetos com as seguintes caractersticas contratuais so elegveis para PPP:

valor superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais); prazo de vigncia no inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorrogao;

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remunerao pelo parceiro pblico ao parceiro privado somente aps a disponibilizao do servio; remunerao varivel pelo parceiro pblico ao parceiro privado vinculada ao seu desempenho; compartilhamento de risco entre o parceiro pblico e o parceiro privado; adimplncia das obrigaes financeiras do parceiro pblico relativamente ao parceiro privado asseguradas atravs de fundo garantidor.

A presena destas caractersticas nem sempre significa que a PPP uma opo vivel. No entanto, quando elas esto presentes, a possibilidade do projeto ser implementado na modalidade PPP deve ser devidamente considerada. Toda a empresa responsvel em implementar e gerir uma PPP deve ser, a priori, constituda sob a forma de Sociedade de Propsito Especfico (SPE). Esta pode assumir forma de capital aberto, adotar padres de governana corporativa e demonstraes financeiras padronizadas. Entretanto, proibido

Administrao Pblica ser titular da maioria do capital votante, exceto se por instituio financeira controlada pelo Poder Pblico em caso de inadimplemento de contratos de financiamento. A transferncia do controle da SPE estar condicionada autorizao expressa da Administrao Pblica. Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas CGP

1.1.

Tem como finalidade selecionar os projetos de PPP prioritrios, fixar os procedimentos para celebrao dos contratos, autorizar a abertura de licitao e aprovar seu edital. O CGP constitudo pelos seguintes membros: Secretrio de Estado da Casa Civil (presidente), Secretrio de Estado de Planejamento e Gesto, Secretrio de Estado de Desenvolvimento Econmico, Energia, Indstria e Servios, Secretrio de Estado de Fazenda, Secretrio de Estado do Ambiente, Secretrio de Estado de Obras e ProcuradorGeral do Estado.

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1.2.

Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP

FGP tem por finalidade prestar garantia de pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos em virtude das parcerias, mediante autorizao do CGP e manifestao da Secretaria de Estado de Fazenda. O patrimnio do FGP ser formado pelo aporte de bens e direitos realizado pelos cotistas, por meio da integralizao de cotas e pelos rendimentos obtidos com sua administrao. A integralizao das cotas poder ser realizada atravs de dotaes oramentrias, inclusive com recursos de fundos estaduais, ttulos da dvida pblica, bens imveis dominicais, bens mveis, inclusive aes de sociedade de economia mista excedentes ao necessrio para a manuteno de seu controle pelo Estado, ou outros direitos com valor patrimonial. A utilizao de recursos de fundos estaduais para integralizao do FGP dever ser feita de sorte a observar correlao com natureza do respectivo fundo. Os fundos elegveis para financiamento de projetos de PPP podero ser os relacionados a seguir:

Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico; Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social - FUNDES; Fundo Especial da Secretaria de Segurana Pblica; Fundo Especial do Corpo de Bombeiros; Fundo Especial Penitencirio; Fundo Estadual de Assistncia Social; Fundo Estadual de Conservao Ambiental - FECAM; Fundo Estadual de Recursos Hdricos; Fundo Estadual de Sade; Fundo para a Infncia e a Adolescncia.

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Os recursos do FGP sero depositados em conta especial junto instituio financeira selecionada mediante licitao. Cabero instituio financeira zelar pela manuteno da rentabilidade e liquidez do FGP e Secretaria de Estado de Fazenda, como rgo gestor, deliberar sobre a gesto e alienao de bens e direitos do FGP, bem como se manifestar sobre a utilizao do Fundo para garantir o pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos.

2. DIFERENCIAO

ENTRE

PARCERIAS

PBLICAS

PRIVADAS,

CONCESSO TRADICIONAL E TERCEIRIZAO.

Para

realizar

suas

funes,

a

Administrao

Estadual

recorre

frequentemente colaborao de terceiros, valendo-se dos servios e dos bens de particulares ou agentes privados para melhor cumprir suas finalidades. O recurso da Administrao s atividades e aos bens privados manifesta-se sob modalidades diversas de contratos administrativos. A concesso patrocinada e a concesso administrativa, introduzidas pela Lei das PPPs, vm se somar a duas das modalidades correlatas que j existiam: concesso tradicional e terceirizao. Ressalte-se que uma PPP est essencialmente vinculada prestao de servio pelo parceiro privado. Portanto, o simples fornecimento de uma infraestrutura ou ativo (rodovia, ponte, presdio, hospital etc.) no caracterizvel como PPP. Ser necessrio que o parceiro privado, alm do fornecimento do ativo, promova a sua operacionalidade. No que tange s modalidades de PPP citadas, importante ressaltar as diferenas que ocorrem entre elas. A seguir, so apresentadas duas tabelas: diferenciao entre PPP patrocinada e concesso tradicional (tabela 1) e entre PPP administrativa e terceirizao (tabela 2).

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Tabela 1: Diferenciao entre PPP patrocinada e Concesso Tradicional

Tabela 2: Diferenciao entre PPP administrativa e Terceirizao

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2.1.

Modelos De Parcerias Pblico-Privadas

H muitos modelos de parcerias entre entes pblicos e privados, incluindo joint-ventures, parcerias estratgicas, convnios, acordos e franquias para. No Brasil, o modelo introdutrio das PPPs, no esprito da Lei Federal 11.079/03 o da garantia de juros, largamente utilizado no Segundo Reinado para alavancar a construo de estradas de ferro. Nesse sentido, pode-se afirmar que a PPP no Brasil um novo nome para um velho tema. Um dos pontos importantes de uma PPP a questo da reverso de ativos ao poder concedente, ao final do contrato de prestao de servio pblico. Isso inclusive tambm uma diferenciao clara entre a parceria pblico-privada e a privatizao. A tabela3 apresenta situaes bsicas de concesses no que respeita constituio dos ativos e sua reversibilidade, tendo como divisores projetos greenfield e brownfield

Tabela 3: Constituio e reverso dos ativos

No que tange s PPPs conceituadas na Lei Federal 11.079/03, as modalidades de parcerias mais comumente empregadas so as seguintes:

Modelo DBFOT - Projetar, Construir, Financiar, Operar e Transferir. O modelo envolve a integrao das quatro funes ao parceiro privado e, ao final do prazo de concesso, os ativos so transferidos ao poder concedente. Neste modelo, o parceiro pblico especifica o servio a ser ofertado e uma SPE ir incumbir-se da elaborao do projeto de

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engenharia, construo, financiamento, operao e transferncia de ativos ao poder concedente. Neste modelo o risco do projeto compartilhado entre os parceiros pblico e privado; Modelo BFOT - Construir, Financiar, Operar e Transferir. Neste modelo o parceiro pblico, alm de especificar o servio, ir desenvolver o respectivo projeto de engenharia, e, a partir da, competir ao parceiro privado financiar, construir e operar o servio associado. Ao final do prazo de concesso, os ativos da PPP retornaro ao poder pblico. Neste modelo o risco do projeto do setor pblico.

Alm desses modelos, convm que a Administrao Estadual esteja aberta a qualquer outra nova variao de modelo PPP, que venha a ser proposta pelo setor privado, obedecidos os preceitos legais aplicveis.

3. VANTAGENS PRIVADAS

E

DESVANTAGENS

DAS

PARCERIAS

PBLICO-

O objetivo geral das parceiras pblico-privadas canalizar para os servios pblicos a habilidade gerencial e os capitais privados, estruturando o relacionamento entre as partes, de forma a que o termo parceria abranja partilha de riscos e de ganhos financeiros. Deste modo, para se trabalhar com sucesso com o setor privado, setor pblico necessita clarificar os princpios e objetivos fundamentais por trs das parcerias. A avaliao da experincia internacional tem demonstrado que as PPPs so uma soluo ganha-ganha para o setor pblico, setor privado e sociedade, possuindo diversas vantagens a seguir mostradas. Para o setor pblico, a PPP permite a obteno de um melhor uso do recurso pblico (value for money), quando da oferta de servios pblicos, ao lhes conferir eficincia, eficcia e efetividade, particularmente atravs das seguintes fontes:

Inovao. A PPP permite a transferncia da capacidade inovadora do setor privado para a rea pblica. Uma das maiores fontes de ganho a esse respeito advm do fato do Governo no necessitar de fornecer pormenores

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de como um ativo deva ser projetado e construdo, mas sim de estabelecer os condicionantes bsicos de como o servio pblico dever ser ofertado pelo parceiro privado (modelo DBFOT); Otimizao do custo e da vida til. Num modelo DBFOT, o empreendedor estar numa tima posio para aprimorar tcnicas de projeto e construo, que minimizem os custos de implantao e operao e aumentem a vida til dos ativos, algo que dificilmente seria possvel no esquema tradicional de gesto pblica, em que as diversas fases do modelo antes citado so de responsabilidade de diferentes atores; Compartilhamento de infra-estruturas. Existem vrios casos em que facilidades governamentais implementadas atravs de PPPs so

compartilhadas com terceiros, minimizando gastos operacionais do parceiro pblico, num movimento impulsionado pela experincia do parceiro privado em gesto de ativos; Diviso tima de responsabilidades. No caso mais frequente, o parceiro pblico define as condies de oferta de determinado servio pblico, e o parceiro privado projeta, constri e opera os ativos para tal. Nessas circunstncias, costuma ocorrer uma diviso de responsabilidades mais clara e coerente, j que cada um dos parceiros estar exercendo suas atividades finalsticas.

Para o setor privado, a PPP representa um novo e amplo leque de oportunidades de negcios, muita delas restritas anteriormente governana pblica. Para a sociedade, as PPPs representam uma oportunidade de se desfrutar de servios pblicos mais bem estruturados e coordenados, sobretudo pelo fato que indicadores de desempenho estaro monitorando todo o processo concessional. Os aspectos negativos de projetos firmados sob a forma de PPP encontrados nas experincias internacionais esto relacionados sobremaneira ao mau uso da palavra parceria, que muitas vezes confundida com uma benesse do setor pblico iniciativa privada. Do mesmo modo das vantagens, so em seguida listadas as principais desvantagens das PPPs:

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Tempo de maturao. As PPPs exigem modelagens, editais de licitao e arranjos comerciais privados complexos, que implicam em largos prazos de implementao;

Taxa de juro (custo de transao financeira). A PPP, como dito anteriormente, um mecanismo de financiamento ao setor pblico. Diante dos riscos incorridos pelo projeto e pela frequente inexistncia de ativos pertencentes ao parceiro privado capazes de assegurar-lhe garantias creditcias (modelo project finance), as taxas de juros incorridas pelo parceiro privado e repassadas ao parceiro pblico costumam ser significativamente superiores s taxas que seriam cobradas ao setor pblico por bancos de fomento econmico;

Conflito de interesses. Como as PPPs so arranjos complexos, que envolvem diversos participantes, a busca de um consenso nem sempre tarefa fcil;

Ajuste contratual no tempo. Embora uma concesso tradicional tambm requeira ajustes contratuais ao longo de muitos anos (as denominadas revises quinquenais), uma concesso via PPP demanda muito mais deveres e obrigaes das partes (sobretudo as pecunirias) sendo seu ajuste temporal mais delicado.

4. APLICAES DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS

As primeiras aplicaes do conceito mais estrito de PPP foram no Reino Unido, no incio da dcada de 90 (sc. XX). Nesse pas foi implantado um amplo programa de parcerias, que recebem o nome de public finance initiative (PFI), equivalentes s concesses administrativas brasileiras, e de public-private partnership (PPP), quando se trata de concesses patrocinadas. Segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), PPPs e PFIs correspondem atualmente por 15% do investimento pblico britnico. Outros pases que desenvolveram importantes programas de PPP so Austrlia (em particular o Estado de Victoria) e Irlanda. Na Unio Europia, Finlndia, Alemanha, Grcia, Itlia, Holanda, Portugal e Espanha so os de maior

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envolvimento. Complementam o panorama europeu de PPPs, Repblica Tcheca, Hungria e Polnia. Canad (provncia de Quebec) e Japo iniciaram movimentos concessionais nesse modelo. Na Amrica Latina, o pioneirismo est a cargo de Mxico e Chile. No Extremo Oriente, Coria do Sul e Singapura registram alguns avanos, enquanto que no continente africano a liderana est com a frica do Sul. O principal campo de aplicao de PPPs tem sido a infra-estrutura de transportes, em especial as rodovias. Sistemas de saneamento e energia comeam a conquistar maiores fatias dessa modalidade. No Brasil, existem contratos de PPP assinados pelos governos estaduais de So Paulo e Minas Gerais para a Linha 4 do Metr e Rodovia MG 050, respectivamente. Na fase de audincia pblica, existem editais de licitao para a construo de presdios em Minas Gerais e Pernambuco. No mbito do Governo Federal, a iniciativa mais recente refere-se a projeto de irrigao no semi-rido nordestino..

5. SURGIMENTO DAS PARCERIAS NO BRASIL

A partir da dcada de setenta, a qualidade dos servios pblicos no Brasil passou por um processo de deteriorao gradativa, principalmente no setor de infra-estrutura rodoviria. Com o esgotamento da capacidade de investimentos no setor, o Estado buscou fontes alternativas de recursos, que complementavam ou substituam as tradicionalmente usadas. Como alternativa para viabilizar o financiamento de obras pblicas, o governo buscou a associao com o setor privado. Essa associao visava alocao de recursos tcnicos, materiais e financeiros das empresas para implementar obras e servios de interesse pblico. As diversas formas de envolvimento entre governo e iniciativa privada deram origem a vrios modelos de parcerias, entre eles, os modelos de Concesso, Affermage, BOT (Build, Operate, Transfer) e Rgie Interesse. O modelo de Concesso engloba a construo total ou parcial de qualquer obra de interesse pblico, alm de sua conservao, reforma, ampliao ou melhoramento.

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Estas obras so concedidas pelo Estado, mediante um processo de licitao na modalidade de leilo, para a pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, na maioria dos casos por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado. No final do prazo, a propriedade os bens concessionados revertem ao domnio pblico.

6. HISTRICO DAS CONCESSES RODOVIRIAS NO BRASIL

Na dcada de quarenta, a malha rodoviria brasileira possua menos de 1% de suas vias pavimentadas. Com o fim dos conflitos da Segunda Guerra Mundial, surgiu no mundo um ideal, cujo contexto se baseava em um sentimento de reconstruo e desenvolvimento. Foi dentro deste ideal que foi criada a Lei Jopper em 1945, que a partir do Sistema Nacional de Viao (SNV) criava as condies jurdicas e tcnicas para o desenvolvimento da malha rodoviria. Para isso, o SNV inclua em seu escopo um fundo para obter o capital necessrio s obras. Era o Fundo Rodovirio Nacional (FRN), composto com recursos de impostos sobre lubrificantes e combustveis, IPVA e ISTR. A aplicao adequada do fundo em melhorias era responsabilidade do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), rgo federal criado com este intuito. Durante o mandato do presidente Juscelino Kubitschek, a malha rodoviria brasileira passou a ter 3% de suas vias pavimentadas. No entanto, o nmero de novas vias aumentou quase 300% em relao ao existente nos anos 1940. Esse crescimento despertou o interesse da iniciativa privada, atravs da criao deste novo mercado de construo pesada e equipamentos. Quando se instalou no Brasil o perodo de ditadura militar, o sistema rodovirio brasileiro passou por reestruturaes. Nesta poca, foi criado o GEIPOT (Grupo Executivo da Integrao de Poltica de Transporte), que atravs do BIRD (Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento), captava os principais recursos para o desenvolvimento da malha rodoviria. Com as novas polticas fiscais e tributrias e a crise do petrleo nos anos setenta, a inviabilidade de novos financiamentos, devido crise mundial, fez com que o governo militar

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reorganizasse os meios de captao de recursos, proporcionando a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento, (FND), composto tambm pelo antigo FRN. Com o crescimento da dvida externa, a incapacidade de remanejar com sucesso as verbas oramentrias, bem como a impossibilidade de captao de financiamento nacional e internacional, a malha rodoviria brasileira comeava, j no governo Figueiredo, a passar um processo de degradao. Em funo deste processo de degradao, a sociedade passou a pressionar o governo visando melhora das condies das estradas, tendo em vista o crescente nmero de usurios. A soluo do Estado variava entre a criao de novos fundos rodovirios e a associao com o setor privado atravs de um programa de desestatizao, criado ainda no governo Figueiredo. Nos anos 1990, durante o governo Collor e Itamar, o conceito de privatizao comea a ser posto em prtica, atravs do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social). Neste ano, o mundo passou por uma nova tendncia, onde o conceito de que a unio entre governo e iniciativa privada seria a soluo para a escassez de recursos pblicos para investimentos em infra-estrutura. No governo Fernando Henrique Cardoso, o conceito de concesso passou por modificaes atravs da criao de novos rgos responsveis pela infraestrutura de transportes. Diferente da privatizao, os bens e as propriedades pblicas concessionadas continuam sendo pblicas, aps o perodo de contrato. Com a criao destes novos rgos, ou agncias, inicia-se uma nova fase no programa de concesses de obras e servios pblicos junto iniciativa privada. Com o governo Lula, este programa de concesses permitiram as parcerias do Estado com a iniciativa privada, sob o modelo de PPP (Parcerias Pblicas Privadas). As PPP permitiram a associao entre governo e empresas para investimentos, particularmente em obras de infra- estrutura, para as quais os recursos pblicos so insuficientes.

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6.1. Modelos de Unio Pblico-Privada em Obras Rodovirias

Com a concluso de que a unio entre o setor pblico e a iniciativa privada, atravs de contratos de parceria era uma alternativa possvel e justificada, os governos de diversos pases, incluindo o Brasil, comearam a por em prtica este tipo de associao para viabilizar a implantao de projetos de infra-estrutura e servios pblicos ligados ao setor rodovirio. Com o tempo, criou-se diversos modelos de parcerias do setor pblico com a iniciativa privada. Pode-se considerar que existam, no mundo, quatro tipos bsicos de modelos de parcerias:

Concesso Rgie Interesse Affermage BOT (Build-Operate-Transfer)

A partir destes tipos, que tm uma estrutura bsica comum, surgiram diversos modelos que diferem entre si por uma srie de arranjos e adaptaes, criados para atender a casos especficos. Entre eles, existem, por exemplo: O modelo de DBFOT (Design-Build-Finance-Operate-Transfer), BTO (Build-

Transfer-Operate), BOO (Build-Own-Operate), BBO (Buy-Build-Operate), BOOT (Build-Own-Operate-Transfer), LDO(Lease-Develop-Operate), ROT (Recuperate, Operate, Transfer), CAO (Contract-Add-Operate), Super Turnkey, Operations and Maintenance Contract e Joint Venture. No Brasil, o tipo de unio pblico privada mais utilizada no setor de rodovias baseada no conceito de concesso, que uma outorga feita pelo poder pblico a uma empresa privada, do direito de construir e explorar um servio pblico em propriedade do governo. Conhecer este conceito proporciona um entendimento melhor das peculiaridades existentes entre os outros modelos de parcerias.

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7. CONCESSO RODOVIRIA

A Concesso rodoviria engloba a construo total ou parcial de obras rodovirias de interesse pblico, alm de sua conservao, reforma, ampliao ou melhoramento. Estas obras so concedidas pelo Estado, mediante um processo de licitao na modalidade de concorrncia para a pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, na maioria dos casos por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado. No final do prazo, os bens e a propriedade revertem ao domnio pblico. Em geral, o edital de licitao j apresenta em seu escopo os investimentos e os projetos de melhorias exigidos para cada caso. Dependendo do critrio de pagamento, ganha a licitao a empresa que apresentar em sua proposta o menor valor de tarifa (pedgio), que ser cobrado dos usurios durante o contrato de concesso. As condies de reajuste de tarifa tambm participam do escopo da licitao. Outra forma de julgamento ocorre quando o poder concedente vende, atravs de leilo, a outorga da concesso. Neste caso, ganha a empresa que apresentar a maior oferta. Como mencionado anteriormente, o poder concedente (Estado), antes da concesso, detm as facilidades e a propriedade, sendo colocadas,

temporariamente, sob a administrao da empresa concessionria. Ao final do prazo de concesso as facilidades e a propriedade retornam para o poder pblico. O Estado pode tambm participar financeiramente do empreendimento com a alocao de recursos oramentrios, ou oferecendo garantias ao setor privado nas operaes de crdito que este pode vir a contratar. A principal remunerao da empresa concessionria, neste modelo, obtida com a cobrana da tarifa de pedgios, paga pelos usurios da rodovia. Esta receita destinada a pagar os custos2 relativos a todo o processo de concesso e, claro, a remunerar os investimentos aportados pela concessionria e pelo investidor que investe seu capital nela.

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Este tipo de unio pblico-privada apresenta algumas variantes no que se refere aos riscos, que podem ser totais ou compartilhados. A concesso pode ainda ser subsidiada, gratuita ou onerosa.

7.1. Concesso Subsidiada

O Brasil nos dias de hoje possui diversas regies com pouqussima infraestrutura e carentes de projetos que auferem beneficio populao. No caso das rodovias, a concesso uma alternativa para governo, quando existe o interesse social e estratgico de desenvolver essas regies. Para a concessionria e investidores, que vem a concesso como negcio, visando o lucro, torna-se invivel financeiramente participar deste tipo de concesso. Isto ocorre devido ao pequeno nmero de usurios e/ou aos grandes aportes de investimentos que este tipo de obra demanda. O valor da tarifa de pedgio que a concessionria necessitaria cobrar seria invivel para os usurios. Uma soluo encontrada para validar o investimento no empreendimento fundamenta-se em benefcios indiretos por parte do poder concedente. Estes benefcios so caracterizados por facilidades financeiras sob a forma de subsdios s concessionrias. Podem ser pagamentos diretos contra a prestao de servios ou obras, doaes por parte do poder pblico de faixas de domnio mediante desapropriaes e complemento de tarifa para cada veculo que utiliza a rodovia. Este tipo de participao do governo caracteriza uma concesso subsidiada, onde os riscos comerciais do negcio so compartilhados entre concessionria e poder pblico. Pode-se dizer que o modelo de parceria que est hoje em pauta no Brasil, sob a sigla PPP, se assemelha com este tipo de concesso.

7.2. Concesso Onerosa

Da mesma forma que existem regies cujo volume de usurios pequeno em relao necessidade de infra-estrutura, existem regies que apresentam um volume de usurios muito grande, em relao ao aporte de investimentos necessrios para a implantao de obras e servios estipulados no contrato de

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concesso. Isso ocorre quando renovado o contrato de concesso ou quando as rodovias j receberam do poder pblico investimentos de ampliao e melhoramentos, cabendo concessionria apenas a operao e conservao. Essas rodovias so, geralmente, de grande porte e interesse estratgico. Devido ao alto potencial de rentabilidade da concesso, esperado neste caso, o poder concedente exige da concessionria uma participao nos lucros atravs da cobrana de uma taxa ou parcela. Para concesses, a participao do poder pblico com esta cobrana pecuniria caracteriza uma concesso onerosa. A concessionria assume os riscos do negcio, que no so compartilhados com o poder pblico. importante no confundir as taxas e parcelas pagas pela concessionria como outorga, para o governo, com os tributos e impostos pagos, constitudos em lei.

7.3. Concesso Gratuita

No modelo de concesso gratuita, no h participao do poder pblico na renda da concessionria, desconsiderando tributos, e tambm no h a aplicao de subsdios por parte dele. Isso ocorre quando, no estudo de viabilidade, a renda obtida com a cobrana de pedgio, ao final do perodo de concesso, cobre os custos totais e remunera os investimentos da concessionria e dos investidores dentro do padro de atratividade esperado. A concesso entendida ento pela iniciativa privada como sendo economicamente vivel, sem a participao do poder pblico nos lucros, ou nos investimentos. Neste caso, os riscos tambm so assumidos integralmente pela concessionria.

8.

RGIE INTRESSE

No contrato de parceria do tipo Rgie Intresse, modelo surgido na Frana, os investimentos das obras rodovirias de interesse pblico so feitos pelo poder pblico, cabendo iniciativa privada somente a execuo das obras e o gerenciamento dos servios celebrados no contrato. A empresa atua em nome da autoridade pblica, sendo remunerada somente com recursos oramentrios

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do rgo contratante. A propriedade no passada para a empresa. Uma das principais diferenas entre este modelo de parceria e os outros, que a empresa contratada no recebe pagamentos diretos dos usurios. Sendo assim, percebese que neste caso, o poder pblico que est sujeito aos riscos que afetam a rentabilidade do negcio.

9.

AFFERMAGE

No Affermage, o setor privado, sob contrato, no constri novas rodovias. Sua responsabilidade de operar, conservar e recolher as tarifas pagas pelos usurios. A renda adquirida com o pagamento das tarifas, no totalmente da empresa privada. Uma porcentagem, ou parcela, da receita retida pela empresa, dentro de padres pr- estabelecidos em contrato, enquanto que o restante repassado ao poder pblico. Este modelo de parceria, que geralmente dura de cinco a doze anos, no envolve a realizao de grandes investimentos por parte da iniciativa privada em melhorias e facilidades. Como no modelo anterior, o poder pblico detm a propriedade durante a vigncia do contrato, porm, o setor privado fica, isoladamente, sujeito aos riscos que afetam a rentabilidade do negcio. O modelo contratual tipo Affermage foi criado na Frana, onde tambm chamado de Leasing.

10.

BOT (BUILD, OPERATE, AND TRANSFER)

O BOT (Build, Operate, and Transfer) um modelo de parceria surgido na dcada de 1970 na Europa. Este um mecanismo onde o setor privado, sob contrato, constri, conserva, opera e cobra tarifa do usurios. A concessionria passa a deter a propriedade, que repassada ao poder pblico ao final do contrato. Como se pode perceber, o modelo de parceria do tipo BOT, se assemelha bastante ao modelo clssico de concesso, embora no primeiro as garantias

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geralmente sejam restritas e limitadas ao empreendimento e na concesso as garantias so variadas. O BOT contm diversas variantes. Entre elas destacam-se: BTO, BOO e BBO.

10.1. BTO (Build, Transfer, and Operate)

Neste modelo de parceria, o setor privado constri a rodovia e, ao final das obras, entrega o empreendimento ao Estado, que ir decidir se delega o direito de explorao para a mesma empresa que construiu, ou para outra empresa. No caso do direito de explorao for delegada outra empresa, a primeira remunerada de acordo com a clusula pertinente, includa no edital de licitao, que geralmente apresenta caractersticas de um contrato de obras empreitadas.

10.2. BOO (Build, Own, and Operate)

Este tipo de parceria contempla um contrato similar ao BOT, com a exceo de que a explorao no limitada a um perodo; ou seja, no ocorre o retorno do empreendimento para o poder pblico. Pode-se dizer que o BOO no um contrato do tipo concesso e sim, um contrato de privatizao.

10.3. BBO (Buy, Build, and Operate)

No BBO, o Estado vende para a iniciativa privada uma rodovia em operao, caracterizando tambm uma forma de privatizao. O que difere o modelo BBO com o BOO, que no primeiro, setor privado no obrigado pelo poder pblico a promover a expanso e a operao da rodovia, que ficam a critrio da empresa.

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11.

TERMOS E CONSIDERAES

Sob o ponto de vista jurdico, um modelo de parceria pblico-privada ser uma Concesso, se assim for estabelecido no edital de concorrncia. Ser um BOT ou Affermage, se assim estabelecer no edital. Sempre preciso consultar o edital. ele que estabelece o tipo de modelo e lista quais as leis que se aplicam ao empreendimento em licitao. O que for estabelecido no edital no pode mais sofrer modificaes e precisa ser respeitado pelas partes, governo e iniciativa privada, enquanto durar o contrato. Em relao aos termos "reforma, melhoria, construes, servios e manuteno", pode-se dizer que, no caso de rodovias antigas, uma reforma apenas devolve rodovia existente as caractersticas originais de projeto. No caso de melhorias, pode-se considerar como novas modificaes em rodovias existentes, como, por exemplo: aumentar a segurana de uma ponte, aumentar a largura de uma ponte, aumentar o raio de uma curva, fazer alargamentos em pontos da rodovia, construir terceiras faixas em pontos de subida para que os caminhes lentos dem passagem, duplicar trechos de rodovias existentes, etc. Isto melhoria, ou seja, obras que aumentam as caractersticas de conforto e segurana de uma rodovia existente. Como construo, pode-se considerar a execuo de uma nova rodovia, ou, a ampliao de uma j existente. Em menor escala, construo refere-se tambm implantao de novas facilidades, de utilidade pblica. Os servios referem-se ao apoio dado aos usurios da rodovia concessionada. Este apoio pode ser um servio de socorro mecnico, assistncia mdica, comunicao telefnica, informao, atendimento e socorro em acidentes. A manuteno envolve as obras ou servios que visam preservao da propriedade e dos bens, delegados concessionria pelo poder pblico. No decorrer deste trabalho, sero admitidos de forma global todos os custos, riscos e rendimentos aos quais as concessionrias e os investidores4 esto sujeitos. Para isso, quando da anlise do equilbrio econmico e identificao de riscos, ser objeto de estudo apenas o modelo de Concesso.

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12.

EQUILBRIO ECONMICO E FINANCEIRO

Para um contrato de concesso rodoviria, a palavra equilbrio inspira estabilidade; manuteno das caractersticas que o definem, frente a distrbios externos. O equilbrio econmico e financeiro em uma concesso existe quando no h, por parte dos agentes envolvidos, nenhuma alterao no contrato que venha a prejudicar definitivamente seus interesses, dentro do que j foi pactuado entre eles. Supondo, por exemplo, que durante a concesso, o Estado se negue a aceitar o reajuste das tarifas de pedgio, ferindo o que foi pactuado anteriormente no contrato. Neste caso, a concessionria teria o direito de recorrer pelo aumento do valor das tarifas, para restabelecer o equilbrio econmico e financeiro do empreendimento, uma vez que este direito foi estipulado em contrato. Na prtica, observa-se que a manuteno do equilbrio no abordada de forma to trivial. Isto ocorre pela falta de experincia do Estado e iniciativa privada em contratos de concesso, que se tornam frgeis frente aos interesses envolvidos. Os interesses dos agentes envolvidos, Estado, concessionria e investidor, so diferentes em alguns aspectos entre os quais vale ressaltar:

Estado: O Estado, poder pblico, pode ser considerado como o poder concedente, ou seja, aquele que cede temporariamente a sua propriedade e bens iniciativa privada. Considera-se como propriedade a rodovia, ou rodovias, a serem concessionadas e suas margens. Os bens resumem-se em unidades e facilidades, necessrias operao e manuteno da propriedade.

Para o Estado, a parceria com a iniciativa privada surge como uma alternativa na viabilizao de obras e servios de interesse pblico. Este processo proporciona uma desonerao dos cofres pblicos, possibilitando maior investimento em outras reas que tambm so de interesse pblico, como educao e sade.

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O Estado, quando entrega a concesso rodoviria a um grupo especializado da iniciativa privada, espera que a populao seja favorecida com a execuo de melhorias, reformas, construes e servios de qualidade, que realmente sejam teis e agradem os usurios e a opinio pblica, tendo em vista que ao final do contrato, a propriedade e os bens retornam ao poder pblico. No caso das concesses onerosas, alm dos interesses j mencionados, pode-se considerar tambm que o Estado visa ao lucro obtido com o pagamento de taxas, ou parcelas, por parte da empresa concessionria. Nas concesses subsidiadas, o poder pblico espera que os benefcios gerados pela concesso superem seus custos. Este tipo de concesso o nico caso em que o poder pblico assume algum risco financeiro.

Concessionria:

Ao

contrrio

do

Estado,

a

concessionria,

representante da iniciativa privada, enxerga a concesso puramente como um negcio, onde existe a possibilidade de remunerao de seus investimentos em um padro esperado. Para que a empresa obtenha esta remunerao, sem ferir o que foi estipulado, necessrio que seja mantido o equilbrio econmico e financeiro do contrato.

Para que a concessionria obtenha volume de capital, atravs da arrecadao de tarifas, suficiente para arcar com seus custos e garantir o retorno de seus investimentos dentro da atratividade estipulada, fundamental que ela execute as melhorias, reformas, construes e servios de acordo com o estabelecido no edital de concorrncia, com qualidade e transparncia, primando pela excelncia de seus servios. Sendo assim, a concessionria tem, ou deve ter o interesse em oferecer benefcios teis populao. Somente desta forma estes benefcios agregam valor sua marca, incentivando a parceria com outros investidores, externos ao ambiente da concesso, que vo compartilhar com a concessionria os riscos financeiros do negcio.

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Investidor:

Admite-se aqui como investidor, a pessoa fsica ou jurdica

que adquire aes e debntures da empresa concessionria, no mercado de capital.

De todos os agentes envolvidos na concesso rodoviria, o investidor o de mais simples interpretao, quando se trata de interesses. O interesse do investidor to somente o lucro, ou seja, a remunerao de seus investimentos, dentro do um padro de qualidade esperado por ele.

12.1. Licitao

As concesses rodovirias so executadas sob a legislao nacional competente. Essa legislao composta, basicamente, pela Lei de Concesses (n8987-13/02/95), Lei Obras Delegadas (n.9277 - 10/05/96). De acordo com a Lei das Licitaes e Contratos, existem diversas modalidades de licitao: -21/06/93) e Lei de

Convite. Concurso. Concorrncia Tomada de preo. Leilo.

Existe, para a concessionria, um certo grau de custo para cada modalidade de licitao em especfico. Estas modalidades podem apresentar diversas formas de julgamento. No caso do Leilo, que uma das modalidades mais utilizadas em licitaes de concesses rodovirias, o poder concedente vende a concesso. No caso de leilo por valor da outorga, ganha a empresa que apresentar a maior oferta. No caso de leilo por menor valor de tarifa, ganha a empresa que consegue atender as exigncias do contrato de concesso, oferecendo o menor valor de tarifa a ser cobrado do usurio.

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12.2. Garantia de Obrigaes Contratuais

Como, no caso das concesses, a iniciativa privada tem a responsabilidade de investir, o poder concedente exige uma srie de garantias da concessionria, a fim de no ser responsabilizado por ocorrncias geradas por desvios ou falhas na atuao destas empresas. Estas ocorrncias podem ser, por exemplo: inadimplncia, descompromisso com os investimentos necessrios, acidentes e danos causados por erros construtivos e qualquer atitude que venha a prejudicar a populao. Alguns exemplos de modalidades de garantia so de acordo com a Lei de Licitaes e Contratos:

Cauo em dinheiro ou ttulos de dvida pblica. Fiana bancria. Seguro-garantia.

12.3. Tarifa

A tarifa, ou pedgio o preo cobrado pela concessionria pela utilizao efetiva e facultativa de um servio pblico, de prestao do Estado ou de um servio de utilidade pblica, de prestao de empresa privada. A legislao nacional trata a concesso de rodovias como servio pblico, permitindo a sua delegao a uma empresa privada. O termo pedgio vem do francs page, que era o nome dado tarifao imposta pelos monarcas e senhores feudais europeus no sculo XI, aos usurios de vias e acessos particulares. De acordo com textos antigos, a cobrana de tarifas para usurios de vias terrestres existe deste o sculo IV a.C. na ndia. Na Amrica do Sul, a civilizao Inca tambm cobrava pedgio em suas vias, que ligavam, na poca, o sul do Chile, at o norte da Colmbia, passando por Cuzco e Machu Picchu no Peru. Porm, a cobrana de pedgios sempre foi um assunto polmico. O fato que a populao, hoje no Brasil, seguindo a tradio e os costumes dos antepassados, manifesta constantemente o desagrado em relao

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cobrana de pedgio em rodovias. Tornar uma rodovia pedagiada em no-pedagiada, no a torna gratuita. Isso porque a populao j paga anualmente o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores), que visa manuteno das rodovias municipais e estaduais. J que cobrado o IPVA, ento cobrar pedgio seria uma bitributao, o que proibido pela Constituio. A cobrana de pedgio no considerada bitributao porque o pedgio no um tributo, uma tarifa. Seria um tributo caso no houvesse, para uma determinada via, um caminho alternativo gratuito. Ocorre que muitas vias no possuem um caminho alternativo gratuito. Neste caso, existe uma doutrina jurdica que referencia o direito de ir e vir ao cidado, no aos veculos. Doutrina suportada pelo artigo 175 (lei n.8987, de 13/02/1995) da Constituio Federal de 1988, que estabelece no ser necessrio a construo de via alternativa.

13.

IDENTIFICAO DOS RISCOS

O risco no uma incerteza, um evento conhecido, cuja ocorrncia pode causar uma variao nos indicadores econmicos e financeiros de um negcio. Por isso no visto somente como um evento negativo, mas, tambm como oportunidade. Pode-se dizer que quanto maior o prazo do empreendimento, maior a probabilidade de ocorrncia de um eventual risco. Seguindo este raciocnio, a empresa mais preparada em uma concorrncia aquela que tem a capacidade de gerenciar os riscos de um projeto, que, no caso a ser aqui explorado, uma concesso rodoviria onerosa. A gerncia de riscos envolve, de acordo com o Project Manegement Book of Knowledge (PMBOK/2000), um processo sistemtico de identificao, anlise e resposta aos riscos de um projeto, atravs dos seguintes procedimentos:

I.

Planejamento: estgio inicial da gerncia dos riscos onde devem ser definidas as principais estratgias e diretrizes que sero abordadas durante o processo.

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II.

Identificao: consiste na determinao e documentao dos provveis riscos que podem ocorrer durante o projeto.

III.

Anlise Qualitativa: o estudo das caractersticas dos riscos, que visa, entre outras coisas, a destacar seus efeitos no objetivo do projeto.

IV.

Anlise Quantitativa: o estudo que proporciona a quantificao da probabilidade de ocorrncia dos riscos e a estimativa de suas implicaes nos objetivos do projeto.

V.

Planejamento de resposta aos riscos: trata do desenvolvimento de tcnicas e procedimentos de resposta aos riscos que podem ocorrer durante o projeto.

VI.

Controle e Monitorao: a execuo dos procedimentos de resposta s situaes de risco ocorridas durante o perodo de projeto, analisando a sua efetividade e identificando novas situaes possveis de risco.

Estes procedimentos interagem entre si durante a gerncia dos riscos; pode-se dizer que impossvel a aplicao do controle e monitorao, sem um planejamento de resposta a eles. Por sua vez, no possvel o planejamento de resposta sem uma anlise qualitativa e quantitativa dos riscos. Estas anlises dependem de sua identificao.

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ESTUDO DE CASOA PARCERIA PBLICO-PRIVADA NA LINHA 4 - AMARELA DO METR DE SO PAULO

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1. HISTRICO DO METR DE SO PAULO

1.1. Fontes de Recursos Financeiros

Em 1968, iniciou-se a construo da Rede Bsica, de acordo com o Projeto HMD, pela Linha 1 - Azul.

Recursos financeiros prprios: PMSP. Recursos financeiros de terceiros: bancos governamentais.

Nesse momento, j previa-se a construo da Linha Sudeste-Sudoeste, futura Linha 4 - Amarela. A construo da Linha 3 Vermelha: iniciada em meados da dcada de 70, contou, alm dos recursos da PMSP, com aportes de capital do GESP e das linhas de financiamentos de programas governamentais: Finame e Finep. A Linha 2 Verde: iniciada em 1987, contou somente com recursos financeiros do Tesouro Estadual. Na dcada de 90, foram concludas as extenses Norte da Linha 1 Azul Oeste da Linha 2 Verde e Leste da Linha 3 - Vermelha, com recursos do BNDES. Ainda nesta dcada, foi desenvolvido o projeto da Linha 4 - Amarela, que esbarrou na falta de recursos financeiros, com o esgotamento do modelo at ento utilizado para o financiamento de linhas de metr.

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1.2.

Fontes Alternativas de Recursos Financeiros

Com a crise financeira no Brasil, a partir de 1995 passou-se a estudar uma nova modelagem de captao de recursos financeiros, contemplando a participao no projeto pelo setor privado. O estudo tomou por base a legislao federal e estadual sobre concesses. Foram contratados os servios de consultoria financeira do IFC (Banco Mundial), em 1997, culminando na modelagem de um BOT. A Linha 4 - Amarela ficou definida entre Vila Snia e Luz, com investimentos totais de US$ 2 bilhes. Analisado pelo conceito de concesso, o resultado do estudo no demonstrou viabilidade de participao da iniciativa privada no empreendimento. Em 2000, houve a retomada dos estudos da Linha 4, aps o acordo da dvida estadual com o Governo Federal. Os limites de endividamento do Estado foram reduzidos, limitando os emprstimos com o Banco Mundial e JBIC em US$ 418 milhes. A assinatura do contrato de emprstimos com o Banco Mundial ocorreu em 2001. Tambm neste ano iniciou-se a licitao internacional da construo da Linha 4. A assinatura dos contratos na modalidade turnkey, em 2003, contemplou a parcela dos investimentos sob responsabilidade do GESP. Novo cenrio se abriu em 2004 com o advento das legislaes estadual e federal sobre as parcerias pblico privadas PPP. A lei estadual alm de definir as garantias reais s PPP's, cria a Companhia Paulista de Parcerias - CPP. A definio de concesso administrativa e patrocinada da lei federal, inserindo as regras do compartilhamento de riscos e da contraprestao pecuniria pelo Estado, torna vivel a participao do setor privado no empreendimento.

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2. CONCESSES

2.1.

Legislao

Lei 11.079 - 30/12/2004

Patrocinada: operao, investimento e pagamento de contraprestao pecuniria pelo Poder Concedente, complementar tarifa do servio pblico. Fixao das garantias para mitigao dos riscos. Administrativa: operao, investimentos com o estabelecimento de remunerao dos servios contratualmente.

3. ASPECTOS FORMAIS - PPP

Contratao da consultoria financeira (Unibanco). Aprovao e autorizao do processo de concesso pelo Conselho Gestor das PPP's do GESP. Poder Concedente e contratante o GESP. Definio do Metr de So Paulo como responsvel pelo processo de licitao e edital. Caractersticas da Licitao PPP

3.1.

Concorrncia Internacional. Participao em Consrcio. Inverso de Fases de Julgamento. Garantia de Proposta. Critrio de julgamento pela menor proposta de pagamento da

contraprestao pecuniria pelo GESP.

Ampliao da rede metroviria da cidade de So Paulo por meio de construo e operao da linha 4. Este trecho se estender da estao da Luz at Taboo da Serra, a ser implantado em 2 fases;

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3.2.

Benefcios Sociais

Melhoria da acessibilidade para a populao mais pobre a centros de emprego, sade, educao e lazer. Reduo de at 50 minutos no tempo de viagem. Reduo de acidentes de trnsito de 655 ocorrncias por ano. Reduo de 6,4 mil ton./ano de poluentes nocivos sade. Reduo de 103 mil ton./ano de poluentes causadores do efeito estufa. 30 mil novos empregos durante a construo.

4. IMPLANTAES

Concesso pelo prazo de 30 anos, a contar do incio da operao da Fase I, para a explorao dos servios de transporte de passageiros da Linha 4 Amarela, em toda sua extenso. Investimentos em material rodante e parte dos sistemas para as Fases I e II. A operao da linha ser complementada, de Vila Snia at Taboo da Serra, utilizando-se nibus, sem cobrana adicional de tarifa.

4.1.

Implantao - Fase I

Investimentos do GESP: Implantao de 12,8 km de tneis e via permanente, estaes Butant, Pinheiros, Faria Lima, Paulista, Repblica e Luz; estrutura das estaes intermedirias Morumbi, Fradique Coutinho, Oscar Freire e Higienpolis; ptio de manuteno Vila Snia e parte dos sistemas. Investimentos da Concessionria: Material rodante e sistemas de sinalizao, de controle do ptio, de controle e superviso centralizada e comunicao mvel de voz e dados.

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Caractersticas operacionais:

704 mil passageiros/dia; Frota com 14 trens.

Integrao com todas as demais linhas de metr e linhas de trens metropolitanos.

4.2.

Implantao - Fase II

Investimentos do GESP: Implantao do Complexo Vila Snia e acabamento das estaes intermedirias e complemento do ptio e dos sistemas. Investimentos da Concessionria: Complemento do material rodante e dos sistemas listados na Fase I. A entrada em operao da Fase II ocorre com a implementao de todas as estaes intermedirias acrescidas do Complexo Vila Snia. Caractersticas operacionais:

970 mil passageiros/dia; Frota com 29 trens, sendo 14 na Fase I e 15 na Fase II.

4.3.

Receitas

Tarifa pblica: definida pelo GESP e paga pelo usurio. O valor atual foi fixado no incio de 2005. Tarifa de remunerao da Concessionria: ser, inicialmente, igual tarifa pblica mdia, com data base fevereiro de 2005. A diviso de receitas tarifrias, inclusive gratuidades, entre a

Concessionria e o Metr / CPTM ser feita na seguinte forma:

Passageiro exclusivo da Linha 4: 100% da tarifa para a Concessionria; Passageiros integrados da Linha 4 com o Metr e/ou a CPTM: repartio da tarifa em 50% para a Concessionria da Linha 4.

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Centralizao da arrecadao: Haver um sistema centralizado de arrecadao, operado por uma sociedade independente e desvinculada das operadoras de transporte, responsvel pela venda de crditos eletrnicos aos usurios do sistema metroferrovirio de transporte de passageiros, destinado ao pagamento da tarifa.

4.4.

Principais Riscos Identificados

Demanda: demanda projetada no se materializar. Cambial: desvalorizao cambial afetar a capacidade de pagamento da dvida relativa a financiamentos em moeda estrangeira. Construo: atraso na entrega do empreendimento Concessionria, no prazo estipulado. Integrao com nibus intermunicipais: concorrncia dos dois modais.

O GESP ir comunicar a Concessionria, 2 anos antes, sobre o incio pretendido da operao comercial e oferecer garantia de cumprimento deste prazo. De forma similar, a Concessionria oferecer garantia ao GESP que iniciar a operao comercial neste mesmo prazo.

5. Agente Regulador

Haver um agente regulador que fiscalizar as relaes contratuais com a Concessionria. At sua criao, foi instituda em nov/2006 a Comisso de Monitoramento das Concesses e Permisses de Servios Pblicos dos Sistemas de Transportes de Passageiros no mbito da STM, por Decreto Estadual.

5.1.

Vencedor da Licitao

Quem ofertasse a menor contraprestao pecuniria, limitada ao mximo de R$ 120 milhes.

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O vencedor ofertou R$ 75 milhes. Foi o Consrcio MetroQuatro formado pelas empresas:

Companhia de Concesses Rodovirias Montgomery Participaes S/A. RATP Developpement S/A. Benito Roggio Transporte S/A. Mitsui & Co. Ltd.

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Ptio Vila Snia

VCA Vila Snia

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Caxingui 3 Poderes

Poo Pirajussara

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Estao Faria Lima/Shield

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CONSIDERAES FINAIS

As PPPs na verdade, tem como objetivo bsico, estimular o setor privado a participar de maneira mais robusta na implantao da infra-estrutura

socioeconmica do pas que, pela sua precariedade atual, vem contribuindo para obter um crescimento mais vigoroso e sustentado da economia. Sem dvida, a Lei da PPP estabelece uma alternativa financeira inovadora para tornar vivel, numa forma mais rpida, a implantao da infra-estrutura no pas, admitidas as restries fiscais verificadas, especialmente pelo alto nvel de endividamento da administrao pblica. Entre as vantagens desse sistema de financiamento, cabe destacar que a possibilidade do parceiro privado se responsabilizar pela implantao e gesto do empreendimento propicia uma utilizao mais eficiente dos escassos recursos pblicos. Pode-se concluir, portanto, que a PPP uma alternativa importante para elevar a oferta de infra-estrutura e servios, da qual o Brasil no poderia prescindir.

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BOT - Build, Operate, and Transfer BBO - Buy, Build, and Operate BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BOO - Build, Own, and Operate BOOT - Build, Own, Operate, and Transfer BTO - Build, Transfer, and Operate CAO - Contract, Add, and Operate CNT - Confederao Nacional dos Transportes Cop - Custo de oportunidade COPOM - Comit de Poltica Monetria DBFOT - Design, Build, Finance, Operate, and Transfer DER - Departamento Estadual de Estradas de Rodagem Dersa - Desenvolvimento Rodovirio S/A DNER - Departamento Nacional de Estradas de Rodagem FETCESP - Federao das Empresas de Transporte de Cargas do Estado de So Paulo FND - Fundo Nacional de Desenvolvimento FRN - Fundo Rodovirio Nacional GEIPOT - Grupo Executivo da Integrao de Poltica de Transporte IGP-M - ndice Geral dos Preos - Mercado IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores ISTR - Imposto sobre Transporte Rodovirio de Passageiros e de Carga LDO - Lease, Develop, and Operate

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BIBLIOGRAFIA

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ASSOCIAO BRASILEIRA DE CONCESSIONRIAS DE RODOVIAS. Disponvel em: < http://www.abcr.org.br>. Acesso em: 15 ago.2004. AZEVEDO, E. A. Concesso de servios pblicos. So Paulo: Frase, 1998. 290p.

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