TRANSPARÊNCIA E RESPONSABILIZAÇÃO NO SETOR...

TRANSPARÊNCIA ERESPONSABILIZAÇÃO NO

SETOR PÚBLICO:FAZENDO ACONTECER

LIVRO ETICA correcao.pmd 01/01/03, 16:591

Coleção Gestão PúblicaBrasília

2002

Ministério do Planejamento, Orçamento e GestãoSecretaria de Gestão

TRANSPARÊNCIA ERESPONSABILIZAÇÃO NO

SETOR PÚBLICO:FAZENDO ACONTECER


2002Impresso no BrasilPrinted in Brazil

NORMALIZAÇÃO: DIBIB / CODIN / SPOA

Presidente da RepúblicaFERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão

GUILHERME GOMES DIAS

Secretário-ExecutivoSIMÃO CIRINEU DIAS

Secretário-Executivo AdjuntoPEDRO CÉSAR LIMA DE FARIAS

Secretária de Gestão

EVELYN LEVY

Equipe Editorial:

MARIANNE NASSUNO

CRISTÓVÃO DE MELO

CARLOS H. KNAPP

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃOSECRETARIA DE GESTÃO

ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, BLOCO K – 4° ANDARCEP: 70.040-906 – Brasília – DFTel: (61) 429-4905; 429-4940

Fax: (61) 429-4917www.planejamento.gov.brwww.gestaopublica.gov.br

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Coleção Gestão PúblicaVOLUME 6

TRANSPARÊNCIA E RESPONSABILIZAÇÃO NO SETOR PÚBLICO: FAZENDO ACONTECER

Tradução: MARIA EMÍLIA SOARES MENDES - MEPreparação do Texto: GISÉLE MADEIRA E MUSTAFA YAZBEK

Revisão: – HELENA JANSEN

É permitida a reprodução total ou parcial desde que citada a fonte

Transparência e Responsabilização no Setor Público: fazendoacontecer / Seiichi Kondo... [et al.] - Brasília : MP, SEGES, 2002.294 p.

1. Serviço Público. I. Kondo, Seiichi. II. Título.CDU 35.08


APRESENTAÇÃO

O século 21 inaugura uma era de crescente pressão sobre os governospor maior clareza de suas ações perante a sociedade. Existe o reconheci-mento de que o fortalecimento da transparência e o combate à corrupçãono setor público - além de atenderem a um imperativo da democracia -repercutem decisiva e favoravelmente sobre o desenvolvimento econô-mico e constituem importantes elementos para o incremento da confian-ça nos governos.

Entretanto, a implementação de ações de responsabilização e transpa-rência no setor público no contexto atual de governança, enfrenta desafi-os de relevância proporcional à importância dos objetivos que aspiraalcançar. A responsabilização não diz respeito apenas ao cumprimentode leis e normas, mas, sobretudo, ao atendimento das expectativas doque a sociedade considera como comportamento íntegro por parte dosdetentores de cargos públicos. Faz-se necessário conciliar o livre acessoa informações com o direito de privacidade individual; e a discussão éticaprecisa desenvolver-se para abarcar situações em que os serviços públi-cos são prestados em parceria com organizações da sociedade civil ousão terceirizados.

O objetivo dessa publicação é o de apresentar análises e estudos decasos sobre a importância do escrutínio público dos assuntos estatais e oacesso às informações públicas, bem como alternativas concretas para oequacionamento dos desafios que se apresentam na sua implantação. Elacontém a tradução de palestras apresentados no Fórum Internacional so-bre Responsabilidade e Transparência no Setor Público realizado emBrasília, nos dias 5 e 6 de dezembro de 2001, pela OCDE - Organizaçãode Cooperação para o Desenvolvimento Econômico em parceria com aOEA - Organização dos Estados Americanos e Secretaria de Gestão doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão contribui assimpara a continuidade e aprofundamento de medidas de controle de condu-

Evelyn LevySecretária de Gestão

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão


ta de servidores públicos federais, importante trabalho que vem sendoatualmente capitaneado no Poder Executivo Federal pela Comissão deÉtica Pública.


SUMÁRIO

PROMOVENDO O DIÁLOGO PARA FORTALECER A BOA GOVERNANÇA

por Seiichi Kondo 11

COMBATE À CORRUPÇÃO NAS AMÉRICAS

por César Gaviria 19

INSTITUIÇÕES DE INTEGRIDADE NOS ESTADOS UNIDOS

por Stuart C. Gilman 25

TRANSPARÊNCIA E RESPONSABILIZAÇÃO NA COLÔMBIA

por Humberto De La Calle 45

FAZENDO ACONTECER: DIRETRIZES DE POLÍTICAS VOLTADAS À RESPONSABILIZAÇÃO

E À TRANSPARÊNCIA

por János Bertók, Joanne Caddy and Michael Ruffner 55

A ABORDAGEM BASEADA EM PRINCÍPIOS DO CANADÁ: “O CONFLITO DE INTERESSES

E O CÓDIGO PÓS-EMPREGO”

pelo Fórum de Políticas Públicas, Ottawa, Canadá 75

A COMISSÃO DE ÉTICA PÚBLICA NO BRASIL: EXPERIÊNCIAS, DESDOBRAMENTOS EDESAFIOS

por João Geraldo Piquet Carneiro 107

GERENCIANDO CONFLITOS DE INTERESSE NO NÍVEL FEDERAL NOS ESTADOS UNIDOS

por Jane S. Ley 117


AS NOVAS TECNOLOGIAS PODEM SER UMA SOLUÇÃO? CASOS DE CONFLITO DE

INTERESSES NA ARGENTINA

por Nicolás R. S. Raigorodsky 139

CONSTRUINDO O CONSENSO PARA A REFORMA FISCAL NO CHILE

por Mario Marcel and Marcelo Tokman 151

DESEMPENHO E TRANSPARÊNCIA NA AUSTRÁLIA: OS SISTEMAS “DE PONTA” ESTÃO

REALMENTE FUNCIONANDO?por Tyrone M. Carlin 175

ACESSO À INFORMAÇÃO – UM LONGO CAMINHO A SER TRILHADO

por Cláudio Weber Abramo 203

ESCRUTÍNIO E ACESSO PÚBLICO À INFORMAÇÃO NA FINLÂNDIA

por Katju Holkeri 209

DIREITO DE ACESSO ÀS INFORMAÇÕES PÚBLICAS E AO ESCRUTÍNIO PÚBLICO:A TRANSPARÊNCIA COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE DEMOCRÁTICO

por Alfredo Chirino Sánchez 227

O SISTEMA MEXICANO DE AVALIAÇÃO PARA A TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL - “SETRAMUN”

por Bernardo Avalos 233

ESTRUTURA PARA AÇÃO: MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO

por Marilyn Yakowitz 237

A ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS E O COMBATE À CORRUPÇÃO

por Jorge García-González 243

ANEXOS: POLÍTICAS DA OCDE E MELHORES PRÁTICAS

1. PRINCÍPIOS PARA A GESTÃO DA ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO 253


2. CONSTRUINDO A CONFIANÇA PÚBLICA: MEDIDAS ÉTICAS NOS PAÍSES DA OCDE 261

3. MELHORES PRÁTICAS DA OCDE PARA A TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA 271

4. CIDADÃOS COMO PARCEIROS: INFORMAÇÃO, CONSULTA E PARTICIPAÇÃO PÚBLICA

NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS 281


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PROMOVENDO O DIÁLOGO PARA

FORTALECER A BOA GOVERNANÇAPor: Seiichi Kondo

Secretário Geral Adjunto da OCDE

INTRODUÇÃO

O tema, Garantindo a Responsabilização e a Transparência no Setor Pú-blico, é importante para todos os países. Portanto, a Organização paraCooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Organização dosEstados Americanos (OEA) organizaram um fórum em Brasília, Brasil, nosdias 5 e 6 de dezembro de 2001, como uma ocasião para o diálogo sobrepolíticas públicas entre os países membros da OCDE e da OEA, quecompartilham o objetivo comum de construir administrações públicas res-ponsáveis e transparentes que atendam às necessidades dos seus cida-dãos.

A OCDE usa o termo “governança” — e especificamente governançapública – para descrever como a autoridade é distribuída no sistemagovernamental e como as pessoas que detêm tal autoridade sãoresponsabilizadas. Quanto à noção de boa governança, reconhecemosalguns princípios acordados de modo geral, incluindo:

Responsabilização, que significa ser possível identificar e responsabi-lizar funcionários públicos por suas ações;

Transparência, que significa que informações confiáveis, relevantes eoportunas sobre as atividades do governo estão disponíveis ao público;

Abertura, que significa que os governos escutam os cidadãos e asempresas, e que levam em conta suas sugestões ao formular e implementarpolíticas públicas.

Como os desafios enfrentados pelos países são semelhantes, e osprincípios da boa governança amplamente aceitos, existe bastante espa-ço para que diferentes abordagens, prioridades nacionais e soluçõesinstitucionais consigam levar a um governo transparente, responsável eaberto.

O Fórum da OCDE/OEA foi idealizado para ajudar os formuladores depolíticas a conceber medidas apropriadas para seus ambientes políticos,


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administrativos e culturais. O Fórum também visa apoiar a implementaçãoda Convenção Interamericana contra a Corrupção e os mecanismos deacompanhamento acordados em junho de 2001.

Este capítulo descreve algumas das experiências e lições que os paí-ses da OCDE obtiveram através do trabalho recente na promoção da boagovernança pública em três áreas-chave que o Fórum focalizou:

Promoção da gestão da ética;Garantia da transparência fiscal;Fortalecimento do acesso à informação e à participação do público.Além disso, o Fórum destaca a necessidade de aproveitar o potencial

do governo eletrônico, como uma nova e poderosa ferramenta para lutarcontra a corrupção e fortalecer a participação do cidadão no governo.

PROMOÇÃO DA GESTÃO DA ÉTICA NO SETOR PÚBLICO

Padrões elevados de governança pública são vistos por todos os paísesmembros da OCDE como a base essencial para atingir o crescimentoeconômico sustentável, a coesão social e um ambiente saudável. Semesses padrões elevados, não pode haver confiança na integridade dasinstituições públicas ou mesmo na capacidade dos processos democráti-cos em promover e proteger os interesses e o bem-estar dos cidadãos. Senão for reprimida, a corrupção enfraquece as economias, desestimula ocomércio e o investimento, cria desigualdades enormes e corrói as pró-prias fundações do governo democrático. A ausência de padrões eleva-dos conduz à instabilidade e à imprevisibilidade; sob tais circunstânciasnem as empresas nem os cidadãos podem prosperar.

Em resumo, boa governança significa governo impoluto. Há outrosaspectos importantes: respeito às leis, sensibilidade pelos cidadãos e boagestão orçamentária, por exemplo. Mas a probidade e a integridade noserviço público e na vida pública são geralmente essenciais para o funci-onamento correto da administração pública. Não é somente uma questãode fraude ou de apropriação financeira indevida. Essencialmente, é umaquestão de aplicar o princípio da honestidade em todas as áreas onde osgovernos, sejam nacionais ou locais, atuam.

Todos os países da OCDE rejeitam o suborno e possuem leis e normasrigorosas que se aplicam aos funcionários públicos. Nestas linhas, todosos países da OCDE, além de quatro países não membros incluindo Ar-


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gentina, Brasil e Chile, se comprometeram a cumprir a Convenção daOCDE sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos em Transa-ções Comerciais Internacionais. A Convenção da OCDE, que entrou emvigor em fevereiro de 1999, torna crime oferecer, prometer ou dar subor-no a um funcionário público estrangeiro a fim de obter ou obstruir transa-ções comerciais internacionais. Trinta dos países que ratificaram a Con-venção já se submeteram a um processo conjunto de revisão com vistas asua implementação.

A maioria dos países da OCDE tem também códigos de conduta paraincentivar a probidade. Mas não é apenas uma questão de leis, normas ecódigos, nem mesmo de execução, apesar da sua importância. Atingirpadrões elevados requer uma abordagem ampla para estabelecer umacultura em que expectativas elevadas de boa conduta sejam a norma. Istorequer uma forte liderança; a capacitação pode ajudar, mas o incentivo eo exemplo de cima são ainda mais eficazes para estabelecer o contextocultural certo. Também é necessário o estabelecimento de normas claraspara a aceitação de presentes e hospitalidade, e para a condução deassuntos pessoais, divulgados sempre que for preciso. Atingir padrõeselevados envolve revisar sistemas de nomeações, contratações e promo-ções no serviço público para assegurar que estes processos sejam abertose eqüitativos. Significa estabelecer linhas claras de responsabilização epublicidade apoiadas por procedimentos de gerenciamento financeirotransparentes e visíveis. Significa processos transparentes de aquisição econtratação e, muito mais. E, não menos importante, significa tratar oscidadãos de modo transparente, justo e objetivo.

O que os países da OCDE aprenderam com suas experiências permi-tiu que se elaborasse uma lista de verificação e um conjunto de princípi-os para ajudar as administrações a revisarem seus sistemas. Isto foi incor-porado na Recomendação sobre Melhoria da Conduta Ética no ServiçoPúblico1 adotada pelo Conselho da OCDE, com a qual os países membrosse comprometeram a revisar regularmente suas políticas públicas, proce-dimentos e práticas.

GARANTINDO A TRANSPARÊNCIA FISCAL

A OCDE está extremamente interessada no relacionamento entre a boagovernança e melhores resultados econômicos e sociais. A transparên-


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cia, como um elemento chave da boa governança, inclui assegurar apublicidade em relação às intenções, formulações e implementação daspolíticas públicas. O orçamento de uma nação é o documento de políticapública mais importante dos governos, onde os objetivos políticos detodo o leque de interesses econômicos, sociais e ambientais são combi-nados e implementados em termos concretos. Portanto, a transparênciano processo orçamentário é de fundamental importância.

A transparência do orçamento é definida como a ampla divulgação detodas as informações fiscais relevantes de modo oportuno e sistemático.A OCDE publicou recentemente As Melhores Práticas de TransparênciaFiscal 2 Estas foram compiladas a partir das práticas de membros daOCDE e visam ajudar os países a avaliar e melhorar seus sistemas dedivulgação orçamentária. Elas não visam criar um padrão para julgar ospaíses; ao contrário, países diferentes terão regimes diferentes de relató-rio e permitirão selecionar práticas para enfatizar a transparência emáreas específicas de análise e possível melhoria.

As melhores práticas são uma lista abrangente de relatórios tanto quantode processos e divulgações específicos. As Melhores Práticas começacom sugestões de como construir o orçamento. Uma recomendação cha-ve é que o orçamento seja abrangente, incluindo todas as receitas egastos do governo. Os relatórios recomendados sobre a situação do orça-mento variam da liberação pré-orçamento de premissas econômicas e umretrato da saúde fiscal, a uma avaliação da execução no meio do ano, efinalmente um relatório ao final do ano. As melhores práticas recomen-dam relatórios especiais incluindo relatórios de pré-eleição, e avaliaçõesem longo prazo da política orçamentária. A lista inclui divulgações espe-cíficas como premissas econômicas e gastos fiscais. Finalmente, há pro-cessos e sistemas cruciais para melhorar a transparência, incluindo opapel do Legislativo, da auditoria e do público.

FORTALECIMENTO DO ACESSO PÚBLICO À INFORMAÇÃO E À PARTICIPAÇÃO NA FORMULAÇÃO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS

Um terceiro aspecto importante da boa governança envolve o acessopúblico à informação e à participação na formulação de políticas públi-cas. A transparência na administração pública é aumentada pelo escrutí-nio público forte baseado em disposições legais sólidas que garantam o


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acesso à informação. Fortalecer as relações com os cidadãos é um bominvestimento para melhorar a formulação de políticas públicas e um ele-mento central da boa governança. Investir na participação permite que osgovernos aproveitem novas fontes de idéias, informações e recursos po-líticos ao tomarem decisões. Igualmente importante, contribui para a cons-trução da confiança pública no governo, aumentando a qualidade dademocracia e fortalecendo a capacidade cívica. O engajamento ativo doscidadãos pode ajudar a assegurar que as políticas públicas sejam apoiadasou pelo menos compreendidas pelo público de modo a contribuir para asua efetiva implementação.

Ao fortalecer o acesso público à informação e à participação:Os governos devem assegurar que a informação seja completa, objetiva,confiável, relevante, fácil de encontrar e de compreender;

Os governos devem assegurar que a consulta tenha objetivos claros eregras que definam os limites do exercício e a obrigação do governo deresponder pelo uso dos subsídios dos cidadão;

Os governos devem assegurar que o processo tenha a duração e aflexibilidade necessárias para permitir o surgimento de novas idéias epropostas dos cidadãos, bem como meios para integrá-las aos processosde formulação de políticas do governo.

Um relatório recente da OCDE e um documento sobre “Cidadãos comoParceiros” 3 sugerem princípios orientadores para governos em toda par-te. Para engajar efetivamente as pessoas na formulação de políticas, osgovernos devem investir tempo e recursos suficientes na construção desólidas estruturas legais, políticas e institucionais. Devem desenvolver eusar ferramentas apropriadas. Mas sem liderança dos níveis mais altos ecompromisso de toda a administração pública, mesmo as melhores políti-cas farão pouco para assegurar que os cidadãos tenham

voz e que suas opiniões sejam ouvidas.

APROVEITANDO O POTENCIAL DO GOVERNO ELETRÔNICO

O uso das novas tecnologias de informação e comunicação (TICs) estátransformando as relações entre governos e cidadãos em muitas áreas. Ocomunicado do Terceiro Fórum Global realizado em Nápoles em marçode 2001, que deu continuidade ao Fórum Global sobre Governança, em


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Brasília no ano anterior, reconheceu que “nada é mais poderoso no com-bate à corrupção do que conduzir transações abertamente e com conheci-mento público das regras e critérios a serem aplicados... [e] TIC pode seruma ferramenta poderosa para a boa governança”.

As TICs estão sendo cada vez mais usadas para combater a corrupção.Contanto que procedimentos corretos sejam estabelecidos, elas podemser usadas para permitir o rastreamento das transações financeiras e ad-ministrativas e torná-las sujeitas a questionamentos. As TICs facilitam apublicidade das regras e critérios que governam as decisões. Os respon-sáveis por determinadas decisões ou atividades podem ser prontamenteidentificados. E, ao melhorar os sistemas de contabilidade, monitoramentoe auditoria, asseguram que as finanças públicas sejam inteiramente sub-metidas ao exame minucioso dos níveis mais altos da gerência e à avali-ação externa. De modo mais geral, o poder das TICs como um veículopara a informação e a consulta significa que os cidadãos podem serenvolvidos mais plenamente em todos os aspectos do governo, incluindoa formulação de políticas, assim reforçando a criação de uma cultura deconfiança e interesse mútuo.

CONCLUSÕES – PROMOVENDO O DIÁLOGO PARA FORTALECER A BOA GOVERNANÇA

Para concluir, dois pontos chave merecem ênfase:Primeiro, o resultado da governança pública em última análise será julga-do não por governos ou organizações internacionais, mas por cidadãosSão estes que estão exigindo maior transparência e responsabilização dogoverno, além de maior participação pública na elaboração das políticasque afetam suas vidas. Por isso, é estimulante ver que os representantesda sociedade civil tenham desempenhado papel importante no programado Fórum.

Segundo, a boa governança e o combate à corrupção não devem serapenas expressões de efeito na cooperação internacional. Elas representamas chaves para uma reforma bem sucedida e para o desenvolvimento eqüita-tivo e sustentável. As oportunidades para o diálogo político e o intercâmbiodireto — tal como oferecido pelo Fórum da OCDE/OEA — são de grandeimportância neste esforço compartilhado. Sendo assim, a OCDE continuará atrabalhar junto com representantes dos governos, de empresas privadas e dasociedade civil para promover a boa governança ao redor do mundo.


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Notas

1. A “Recomendação da OCDE sobre Melhoria da Conduta Ética noServiço Público” está disponível no Anexo 1. “O Resumo da OCDE dePolítica de Gestão Pública sobre Construção da Confiança Pública: Medi-das de Ética nos Países da OCDE” descreve as principais conclusões dapesquisa da OCDE sobre a implementação desta recomendação no Ane-xo 2.

2. Ver As Melhores Práticas da OCDE para Transparência Orçamentá-ria no Anexo 3.

3. As notas sobre políticas de administração pública da OCDE, “Cida-dãos como parceiros: informação, consulta e participação pública na for-mulação de políticas” estão disponíveis no Anexo 4.


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COMBATE À CORRUPÇÃO NAS

AMÉRICASPor: César GaviriaSecretário Geral da OEA

Conforme tive a oportunidade de expressar durante a cerimônia de aber-tura, gostaria de deixar registrado nosso reconhecimento ao governo bra-sileiro por seu apoio decisivo e efetivo à presente iniciativa. Igualmente,gostaria de expressar nossa gratidão à OCDE por facilitar esta oportunida-de de trabalharmos juntos na organização do presente evento, que tratade questões a partir das quais, sem sombra de dúvida, os Estados mem-bros de ambas as organizações poderão agregar um significativo aprendi-zado mútuo, para o qual a cooperação entre nossas instituições contribuidecisivamente.

O Fórum de Brasília girou em torno de três amplas áreas temáticasidentificadas na Convenção Interamericana contra a Corrupção. O Fórumfoi concebido como mais um passo para o fortalecimento do intercâmbiode informações, experiências e melhores práticas referentes a cada área,entre os representantes dos Estados membros da OCDE e da OEA.

Ao contextualizar o conteúdo e o escopo do presente Fórum e seusresultados, gostaria de mencionar brevemente o progresso alcançado, noâmbito da OEA, com respeito ao combate à corrupção, sinalizar algunsdos desafios que ainda devemos enfrentar neste campo e salientar aimportância das conclusões emanadas do presente evento como parte daação coletiva empreendida pelos países das Américas no campo emquestão.

UM CONJUNTO DE DIRETRIZES PARA A AÇÃO COLETIVA NO COMBATE À CORRUPÇÃO NAS

AMÉRICAS

O combate à corrupção tem sido uma preocupação constante nas Améri-cas. No âmbito da OEA, assumimos uma posição de vanguarda ao adotar-mos a primeira Convenção sobre a matéria, em um momento no qualainda se discutia se o combate ao fenômeno da corrupção poderia ser ou


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não objeto de um tratado internacional. Acredito que, com este passoadiante, dispomos das ferramentas para desmantelar os argumentos da-queles que se opunham, no âmbito da OCDE, à negociação de um tratadoque se ocupasse do suborno internacional.

A Convenção da OEA também expressa uma visão integral e abrangentede como este problema deve ser tratado. Em conformidade com a referi-da Convenção, a corrupção deve ser compreendida, inicialmente, comoum problema sistêmico, e não simplesmente de caráter individual. A esterespeito, não basta fortalecer os esforços de cooperação para prenderprofissionais corruptos se não forem atacadas as causas estruturais quegeram o problema, já que outros indivíduos poderão surgir e substituí-los.Por este motivo, a Convenção da OEA é dotada de cláusulas referentesao fortalecimento da cooperação judicial em áreas como extradição, in-tercâmbio de provas, sigilo bancário e medidas para a recuperação dosprodutos de atos de corrupção. Da mesma forma, a Convenção estabele-ce providências, as quais os Estados se obrigam a implementar, comvistas a evitar a ocorrência de atos de corrupção, e que se relacionam àmatéria considerada no Fórum de Brasília. Tais providências têm comopropósito modernizar as instituições públicas e assegurar a transparência,eficiência e o dever de prestar contas do governo.

Em segundo lugar, a Convenção da OEA expressa que o combate àcorrupção deve ser um processo permanente, e não simplesmente oresultado de ações isoladas ou ocasionais. De acordo com tal ponto devista, não é possível determinar com precisão um instante ou uma ação apartir da qual a corrupção tenha surgido ou se consolidado, nem é possí-vel imaginar que possa desaparecer em um momento particular, comoconseqüência de um ato ou decisão. A partir dessas premissas, infere-seda Convenção que muitas decisões são necessárias, em diferentes níveise com diferentes orientações.

Em terceiro lugar, a Convenção compreende o combate a este malcomo um processo no qual todos temos responsabilidades: os países, osetor privado, a sociedade civil e a comunidade internacional; cada qualem um nível particular, com diferentes orientações e escopos, mas todosvoltados ao mesmo propósito e à mesma estratégia de eliminação dacorrupção.

Tendo em mente tal visão, tornou-se evidente, desde o início, que aConvenção não seria a linha de chegada, mas o primeiro grande passopara se enfrentar coletivamente esta enfermidade.


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O CAMINHO JÁ TRILHADO

Com base na Convenção e amparados por um Programa de Cooperaçãoadotado por nossa Assembléia Geral, temos desenvolvido na OEA, otrabalho neste campo:

Temos apoiado e continuaremos a apoiar diversos Estados membrosna tarefa de adaptação de suas legislações à Convenção;

Desenvolvemos, para a sub-região da América Central, um programapiloto para a implementação de algumas das medidas preventivas estipu-ladas pela Convenção, incluindo aquelas relacionadas à prevenção deconflitos de interesses, ao acesso à informação e à participação da socie-dade civil na prevenção da corrupção;

Criamos uma base de dados e uma rede de intercâmbio de informa-ções na internet, para fortalecer a cooperação no combate à corrupção;

Demos início ao funcionamento de uma Rede de Assistência JudicialRecíproca, como resultado das decisões adotadas pelos ministros da Justi-ça e procuradores-gerais das Américas (REMJA);

Patrocinamos um programa de treinamento para jornalistas de paísesamericanos, em parceria com o Trust of the Americas, sobre jornalismoinvestigativo.

Ademais, os Estados membros continuaram a adotar decisões coletivasno âmbito de nossa Organização e de grande importância para o fortale-cimento da cooperação recíproca neste campo. A decisão mais recente eimportante foi a adoção e o lançamento, pelos Estados integrantes, doMecanismo para o Acompanhamento da Implementação da Convenção.O referido mecanismo compreende a auto-avaliação e a revisão porpares, similares àquelas existentes nos mecanismos de monitoramentopróprios da Convenção da OCDE e do Conselho Europeu. Mas o meca-nismo também possui suas singularidades, especialmente no tocante àênfase na natureza deste exercício como um instrumento para o fortaleci-mento da cooperação recíproca, entre nossos países, no combate àcorrupção.

Igualmente, durante os últimos meses e à medida que os mandatos daCúpula das Américas de Quebec se desenrolavam, progressos importan-tes foram também alcançados com respeito à discussão da responsabili-dade do setor privado no combate à corrupção. Tendo em vista que essesetor faz parte do problema, também deve participar de sua solução. Asdeliberações no âmbito de nossa Organização e as emanadas de uma


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conferência internacional sobre a responsabilidade social das empresas,patrocinada conjuntamente pelo Banco Interamericano de Desenvolvi-mento (BID) e a OEA, nos permitirão dar um passo adiante na definiçãode ações específicas a serem promovidas ou consolidadas neste campo.

ALGUNS DESAFIOS FUTUROS

Apesar dos progressos mencionados acima, temos iniciado nas Américas,um processo que, em nosso entendimento, deve se caracterizar por umesforço coletivo permanente. A respeito, temos consciência de que mui-tos desafios ainda nos esperam. Gostaria de salientar alguns que, naminha opinião, são importantes.

Em primeiro lugar, em muitos países das Américas, ainda resta muito aser feito com respeito à reforma de nossas instituições. Um Estado mo-derno é a melhor barreira contra a corrupção. E, ao me referir ao Estado,lanço mão de sua acepção mais ampla, incluindo todos os ramos dogoverno, órgãos de supervisão e os diversos níveis político-administrati-vos. Não imagino que tal afirmação estimule qualquer discussão. Entre-tanto, o problema real que temos no momento é como fazer as institui-ções do setor público funcionarem bem. Esta é uma questão ainda nãosatisfatoriamente respondida, e que porta um de nossos maiores desafioscoletivos.

Em segundo lugar, para atingirmos tal propósito, é necessário queaumentemos nosso conhecimento acerca dos problemas institucionais.Também é necessário continuar investigando com vigor o problema, as-sim como envolver um grupo mais amplo de cidadãos, com o intuito defortalecer efetivamente nossas instituições.

Em terceiro lugar, temos na América Latina um desafio ainda maior: amodernização de nossos sistemas políticos e das modalidades de açãopolítica. Ao longo dos últimos quinze anos, testemunhamos um processosem precedentes de consolidação da democracia. Mas também é certoque falta muito para que esse processo seja definitivo e finalizado, queainda nos defrontamos com erros crassos e revezes, que existem paísescom instituições vulneráveis e que alguns sistemas ainda precisam forta-lecer seus pesos e contrapesos, assim como suas instituições, para aparticipação dos cidadãos.


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Em quarto lugar, precisamos aperfeiçoar os mecanismos de coopera-ção recíproca legal e judicial em nível internacional. A ConvençãoInteramericana contra a Corrupção é um instrumento básico neste campo.As decisões adotadas pelos ministros da Justiça e procuradores-gerais dasAméricas, no âmbito de suas reuniões hemisféricas, fomentaram tais me-canismos. Com a mesma orientação, devemos seguir em frente ao com-batermos os outros elos da cadeia de corrupção, tais como a lavagem dedinheiro, e ao assegurarmos que as instituições financeiras aceitem ospadrões destinados a impedir que criminosos sejam amparados pelasregras de sigilo bancário.

Em quinto lugar, é necessário aprofundar o intercâmbio de informa-ções, experiências e cooperação técnica entre nossos países. Neste sen-tido, iniciativas como o Fórum, registradas pela presente publicação, sãode grande utilidade.

Em sexto lugar, é necessário que o setor privado assuma suas obriga-ções no combate a esta enfermidade. Por isto devemos trabalhar de for-ma mais estreita com instituições como câmaras de comércio e associa-ções comerciais, de forma a obtermos, por parte destas, maior compro-misso de auto-regulação e o desenvolvimento e implementação de códi-gos de conduta.

Finalmente, gostaria de salientar o papel das organizações da socieda-de civil. Devemos a estas uma parcela significativa do progresso alcança-do, nos últimos anos, com respeito à conscientização acerca da seriedadedeste problema. Tenho dito em diversas ocasiões que existe uma falsadicotomia que alguns pretendem estabelecer entre as instituições gover-namentais e as organizações da sociedade civil. Ao contrário, estou con-vencido de que sua ação conjunta é absolutamente necessária. Nestesentido, acredito que, nas Américas, devemos construir mais pontes quenos permitam combinar nossos esforços e trabalhar em equipe com asorganizações da sociedade civil envolvidas no combate à corrupção, demodo sério, objetivo e responsável.

CONTRIBUIÇÃO DOS RESULTADOS DO FÓRUM

Os resultados do Fórum Internacional sobre Responsabilização e Trans-parência no Setor Público de Brasília são de grande utilidade para oprocesso, em andamento nas Américas, de fortalecimento da ação coleti-


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va e da cooperação recíproca para o combate à corrupção.A prevenção é, sem sombra de dúvida, a melhor forma de combater

semelhante fenômeno. De forma justificável, a Convenção da OEA enfatizafortemente as medidas a serem adotadas para favorecer a consolidaçãode Estados modernos, tornando-os eficazes, eficientes e transparentes, demodo a erigir a melhor barreira contra a corrupção.

Por este motivo, neste campo é extremamente útil e crucial fortalecera cooperação e o intercâmbio de informações e melhores práticas entreos países das Américas e de outras regiões do mundo. A este respeito, astrês áreas temáticas consideradas no Fórum de Brasília e seus resultadospossuem grande significação e importância para os países das Américas,o que pode ser confirmado pelo fato de se relacionarem diretamente àsmedidas selecionadas pelo Comitê de Especialistas do Mecanismo para oAcompanhamento da Implementação da Convenção Interamericana con-tra a Corrupção, no âmbito de sua primeira rodada de revisão, iniciadarecentemente.

Para encerrar, tal fato também demonstra a importância de levar adian-te as discussões, entre os membros da OCDE e da OEA, sobre políticaspúblicas, em questões como as que foram objeto de nossas discussões noFórum de Brasília.


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INSTITUIÇÕES DE INTEGRIDADE NOS

ESTADOS UNIDOSPor: Stuart C. Gilman

Ph.D.Presidente do Centro de Recursos para a Ética, Washington, D. C.

Ex-Diretor de Desenvolvimento EstratégicoInspetor Geral do Tesouro para Administração de Impostos

Departamento do Tesouro dos Estados Unidos

Os vícios da democracia são imediatamente aparentes. Suas vantagens sóse tornam claras a longo prazo. Portanto, há no fundo das instituiçõesdemocráticas alguma tendência escondida, que muitas vezes faz os ho-mens promoverem a prosperidade geral, apesar de seus vícios e erros, en-quanto que nas instituições aristocráticas há às vezes uma tendência se-creta que, apesar dos talentos e virtudes, leva os homens a contribuírempara o infortúnio de seus companheiros. Assim, pode ser que sob gover-nos aristocráticos os homens públicos façam o mal sem intenção, e nasdemocracias eles consigam bons resultados que nunca imaginaram.

(ALEXIS DE TOCQUEVILLE, DEMOCRACIA NA AMÉRICA, VOLUME I, PARTE II, CAPÍTULO 6)

A essência das leis e sistemas anticorrupção nas democracias é que elesservem para assegurar ao público que o governo está trabalhando pelointeresse geral. Este documento focalizará os múltiplos sistemas de com-bate à corrupção que os Estados Unidos desenvolveram para manter aconfiança das pessoas nas instituições governamentais. Ele destacará asinterfaces e as tensões fundamentais entre as várias instituições que fo-ram criadas, e como são resolvidos os conflitos de responsabilidades. Odocumento focalizará principalmente a estrutura institucional e legal donível federal (ou nacional) nos EUA.

Embora apenas uma menção breve seja feita às atividades contra acorrupção no nível estadual e local de governo nos Estados Unidos, éimportante reconhecer seu papel no governo americano. Os estados ame-ricanos são freqüentemente chamados de laboratórios da democracia e,de fato, muitas das inovações mais profundas no nível federal começa-


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ram como iniciativas em um ou mais estados. Significativamente, os esta-dos nos EUA têm muito mais autonomia do que na maioria dos outrossistemas federativos. A Constituição Americana confere poderes aosestados e estes poderes são muitas vezes totalmente independentes dafunção executiva federal. Por esta razão quase todas as abordagens dossistemas de combate à corrupção nos Estados Unidos são incompletas,porque seria necessário abordar as várias (e complexas) entidades fede-rais, as cinqüenta abordagens diferentes dos estados, e as abordagenslocais – principalmente as prefeituras das grandes cidades – que têmautonomia para criar suas próprias estruturas institucionais para combatera corrupção.

Mesmo assim, a história, o desenvolvimento e a implementação dosregimes anticorrupção nos Estados Unidos - mesmo no nível federal - sãoimportantes e instrutivos. Não seria sensato uma nação tentar copiar exa-tamente as leis e instituições de combate à corrupção nos EUA. Contudo,vale a pena refletir sobre os problemas e as soluções que a Américaenfrentou e resolveu, e assim, compreender as questões que todos osgovernos devem abordar para estabelecer instituições nacionais efetivasde combate à corrupção. O país realizou muitas coisas na batalha contra acorrupção, mas também sofreu falhas decepcionantes. O modo comoalgumas das falhas foram superadas, além dos desafios que as instituiçõesamericanas ainda deve enfrentar, são todos partes desta história.

HISTÓRICO

Antes de entrar no argumento principal deste documento, vale estabele-cer o contexto histórico do combate à corrupção nos Estados Unidos. Emagosto de 1838, Samuel Swartwout, o coletor alfandegário do porto deNova Iorque 1, embarcou em uma escuna rumo a Londres com duassacolas pretas. Dentro delas ele levava mais de 5% de todo o tesouro dosEstados Unidos. No processo contra ele, pelo menos quatro servidoresadmitiram saber do furto desde o início. Sobre sua conduta, Joshua Phillips,o caixa assistente, explicou: “Eu era assistente do sr. Swartwout, e nãopodia trair o segredo de meu empregador, pois nós, servidores da alfân-dega, nos consideramos a serviço do coletor, e não a serviço dos EstadosUnidos..”1 Não havia nenhum tratado de extradição com a Inglaterra.Nem o sr. Swartwout nem o dinheiro jamais foram recuperados.


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Para combater a imensa corrupção em sua administração, o presidenteAndrew Jackson conferiu poderes ao seu chefe geral dos Correios, AmosKendall, para redesenhar fundamentalmente o modelo do Departamentodos Correios, e os outros chefes de departamentos seguiram o modelo deKendall, reorganizando as instituições governamentais. Em vez de confiarem homens de caráter, como os presidentes desde Washington haviamfeito, Kendall projetou um sistema de redundância de assinaturas paragastos efetuados em nome dos Estados Unidos. Além disso, desenvolveuo primeiro sistema “transparente” de compras e contratações, e até ela-borou “Regras de Conduta” para servidores públicos.

Um jovem nobre francês, Alexis de Tocqueville, ao comparar ossistemas francês e americano, necessitando de uma palavra para descre-ver este novo “sistema de governo”, cunhou o termo burocracia. Estasnovas burocracias foram projetadas para minimizar a corrupção em siste-mas governamentais, e recebiam acréscimos regularmente para esclare-cer cada novo escândalo. Também é verdade que estes sistemas eramvistos também como mecanismos para alcançar maior eficiência – algoespecialmente irônico hoje.

Enquanto os poderes Executivo e Legislativo do governo se esforça-vam para lidar com novas formas de corrupção, ninguém jamais foi en-carregado de verificar o que havia antes – nem como integrar novas leise ordens com as que já haviam sido implementadas. O resultado foi quesistemas de ferramentas anticorrupção foram construídos em cima desistemas antigos, muitas vezes sem nenhuma integração lógica entre eles,e freqüentemente com exigências contraditórias. A superposição dossistemas de integridade tornou-se assim tão extensa que as burocraciasaprenderam a operar independentemente de muitos controles legislativosou executivos, freqüentemente com uma regulamentação volumosa, re-sultando em uma “confraria” de peritos no departamento do governo.

O impacto da minudência burocrática a fim de impedir a corrupçãofoi resumida por Michael Nelson como uma das ironias da burocraciaamericana: “as agências organizadas para evitar o mal tornaram-se muitomenos capazes de fazer o bem.”2 Em outras palavras, os encargos defazer as coisas “corretamente” podem na verdade impedir que uma orga-nização realize sua missão. Esta observação é uma máxima que se esten-de a todos os países, não somente aos Estados Unidos. Infelizmente, amaior parte da pesquisa acadêmica contemporânea sobre administraçãopública parte da premissa de que sistemas para impedir a corrupção são


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inerentemente maus.3 Perdeu-se o ponto óbvio: o que os substituirá? Háfreqüentemente uma noção pateticamente ingênua de que, uma vez queestes sistemas sejam eliminados, todos os problemas que foram criadospara resolver desaparecerão com eles. Então, alguns governos elimina-ram as comissões anticorrupção (por exemplo, a Comissão de Saúde naÁfrica do Sul) chegando à conclusão bizarra de que quando os sistemasanticorrupção são eliminados a corrupção que revelavam também desa-parece.

A questão que todos os países devem enfrentar é como ter aresponsabilização adequada, o devido cuidado com a supervisão e aomesmo tempo permitir que as instituições governamentais funcionemeficazmente. Ou seja, como determinar um equilíbrio apropriado entresistemas de combate à corrupção eficazes e instituições governamentaiseficazes?

SISTEMA DE REGRAS VERSUS SISTEMA DE INTEGRIDADE

A literatura sobre o combate à corrupção focaliza a distinção entre siste-mas baseados no cumprimento de regras e em integridade.4 Por exem-plo, os resumos elaborados pela OCDE sobre programas de ética nogoverno, A Ética no Serviço Público e Confiança no Governo focaliza-ram esta distinção. Contudo, de muitas formas esta diferença é ilusória.Os sistemas de regras são supostamente baseados somente no cumpri-mento de regras ou leis, com pouco espaço para a consciência ou deci-são individual. Os sistemas baseados na integridade são projetados paraaumentar a autonomia humana através de incentivos, evitando estruturasde regras. Talvez estes conceitos possam ser considerados como ideais.Mas, na realidade empírica são os dois extremos de um continuum. Poressa razão, uma discussão mais informada deve examinar a dinâmicapsicosocial deste processo.

Os sistemas baseados no cumprimento de regras podem degenerarpara um sistema casuístico governado por uma confraria, geralmente deadvogados ou especialistas em recursos humanos. Eles detêm a autorida-de para interpretar as regras em circunstâncias cada vez mais específicas.O casuísmo nem sempre é negativo, como muitos peritos em bioéticatêm apontado recentemente; entretanto, para ser eficaz, tal sistema devepermanecer aberto à comunicação interativa. Todo sistema em que uma


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elite simplesmente impõe ordens de cima para baixo torna-se cada vezmais isolado dos processos diários do governo.

Os sistemas baseados na integridade na pior das hipóteses viram siste-mas de fantasia. Eles se tornam diretrizes de desempenho gerais e muitoabstratas com nenhuma aplicação e nenhum método para receber reco-mendações ou instruções. A nomeação de servidores públicos nestecontexto pode ser um convite ao desastre. A de pessoas ética ou moral-mente falidas simplesmente conduz à corrupção mais rapidamente.

Os programas modernos de combate à corrupção devem equilibrar aintegridade e o cumprimento de regras, programas múltiplos, leis e auto-ridades transversais e responsabilidades institucionais. Não há um equilí-brio perfeito. No nível federal dos Estados Unidos, o regime “nacional”de combate à corrupção é dividido em quatro partes principais, cada umacom importantes subdivisões. Estas partes podem ser definidas comoinstituições de prevenção, investigação, litígio e proteção. Os limites dosquatro elementos são freqüentemente transpostos na prática cotidiana,mas as distinções são úteis para organizar as estruturas institucionais esuas responsabilidades.

A incorporação institucional destes quatro elementos de combate àcorrupção ocorreu após a crise de Watergate nos Estados Unidos, porcausa das instituições que o Congresso criou para tentar impedir a repe-tição dos abusos da era Watergate. Por isso é possível situar claramente ocomeço da época moderna dos sistemas de combate à corrupção nosEstados Unidos em 1978. 5 Foi o ano da aprovação da Lei da Ética noGoverno, criando o Office of Government Ethics (Escritório de Ética Go-vernamental) e o Conselho Independente. A Comissão Eleitoral Federalfoi criada para fiscalizar o processo eleitoral americano. Foram aprovadasleis criando os primeiros inspetores gerais e a secretaria de ConselhoEspecial – responsável por proteger os” whistle blowers” (“dedo-duro”)6

O que segue então é a abordagem de combate à corrupção do poderExecutivo do governo federal dos Estados Unidos.

PREVENÇÃO

O Office of Government Ethics (OGE)7 tem como principal responsabili-dade elaborar regulamentos sobre ética e conflito de interesses, e tam-bém interpretar a legislação sobre conflitos de interesses. O órgão foi


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criado em 1978, com o propósito de deter atividades corruptas antes queocorram. Desde o início sua atribuição foi a prevenção dos conflitos deinteresses no poder executivo. A prevenção é missão da central doOGE’s. Isto é realizado através do estabelecimento de normas, recomen-dações e educação. O OGE geralmente não investiga nem processa emcasos de má conduta individual.

O OGE estabelece normas através da interpretação da legislação e daelaboração de regulamentos. Por exemplo, o presidente George H.W.Bush emitiu a Ordem Executiva 12674, que estabelece 14 princípios deconduta para servidores federais. O OGE foi encarregado de elaborar osregulamentos que interpretam os princípios, e emitiu um conjunto deta-lhado de Normas de Conduta em 1993. Estas Normas (5 CFR 2635) forne-ceram diretrizes detalhadas sobre as questões de ética e conflito deinteresses que a maioria dos servidores do governo enfrentam. Alémdisso, o OGE emite pareceres consultivos informais quando surgem ques-tões não abrangidas pelas normas mas que são amplamente aplicáveis.Estes são publicados regularmente e estão disponíveis a todos no site doOGE.8 Desde 1979, o OGE emitiu mais de 1.000 pareceres consultivosque formam, para todos os fins e propósitos, um corpo de leis

Como a maioria dos outros sistemas federais de combate à corrupção,o OGE é descentralizado e tem a responsabilidade de estabelecer apolítica de ética para o poder Executivo. A gestão do programa de ética,entretanto, é realizada por cada agência individual. O chefe de cadaagência é responsável pelo programa de ética da agência e pela condutade sua força de trabalho. O chefe da agencia exerce a responsabilidadenomeando um oficial designado de ética da agência que cuida dogerenciamento cotidiano do programa. É desta forma que o programa deética do poder Executivo é descentralizado.

Como a maioria das outras entidades de combate à corrupção no nívelfederal, o OGE é considerado independente no Executivo. Esta autono-mia não significa que funcione como um quarto poder do governo (porexemplo, a Comissão Independente Contra a Corrupção [ICAC] em HongKong), mas que aproveita a separação dos poderes na Constituição paraassegurar que nenhuma instituição (o presidente ou o Congresso) possamgoverná-lo. Por exemplo, o OGE recebe seu orçamento diretamente atra-vés da secretaria de Gestão e Orçamento, mas seu orçamento é aprovadoe supervisionado por comitês na Câmara e no Senado. Além disso, odiretor do OGE é nomeado pelo presidente, confirmado pelo Senado e


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tem mandato fixo de cinco anos. A maioria dos outros servidores doOGE são servidores federais de carreira.

O OGE cumpre sua missão preventiva de várias maneiras. Ele emiteregulamentos para todo o poder Executivo, tratando de normas de condu-ta, divulgação financeira, renúncias de conflito de interesses, restriçõespós-emprego, e treinamento sobre ética; o OGE fornece diretrizes einterpretação às agências, prestando assistência informal e publicandopareceres escritos selecionados anualmente; o OGE fiscaliza os sistemaspúblicos e confidenciais de divulgação financeira (sistemas da transpa-rência) e revisa os relatórios de divulgação financeira dos nomeados pelopresidente no processo de confirmação. Na verdade, o Senado dosEstados Unidos geralmente não realiza uma audiência para um nomeadopolítico até que o diretor do OGE certifique que o candidato não temnenhum conflito de interesses com seu novo cargo no governo.

O OGE assume a liderança no treinamento sobre ética, produzindocursos de treinamento, panfletos, vídeos e até mesmo jogos de computa-dor. O foco preliminar é no treinamento de instrutores nos vários escritó-rios de ética. O OGE também revisa regularmente os programas de éticadas agências para assegurar que estes programas mantenham sua eficá-cia, e tem a autoridade para requisitar ações corretivas, além de etapasadicionais para assegurar que todas as agências cumpram suas obrigaçõeséticas.

INVESTIGAÇÃO

Até 1978, a investigação da corrupção no nível nacional era realizadaprincipalmente pelo Federal Bureau of Investigation, e - em certos casos- por outras entidades no departamento de Justiça e na secretaria geral deContabilidade. Com o advento dos inspetores gerais domésticos (IG), agrande maioria das investigações de corrupção passou a ser empreendi-da pelos IGs. Entretanto, a noção de “investigação” é bem mais abrangentena função dos IGs. A lei requer que os IGs previnam e detectem “des-perdício, fraude e abuso no governo” ao mesmo tempo incentivando a“economia e a eficiência.” Por esta razão, a investigação não se limita ainiciar investigações criminais e administrativas, mas também inclui o usode auditorias financeiras e de gestão para detectar a corrupção e a máexecução, além da identificação de programas ineficazes ou ineficientes.


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Embora a lei original dos IGs criasse somente um punhado de cargosde IG, os números cresceram de modo que quase cada agência federaltem um inspetor geral. Existem atualmente 64 escritórios do inspetorgeral. Alguns destes IGs têm somente três ou quatro empregados, eoutros têm mais de 1.000. São responsáveis pela fiscalização somente desua agência. Nos 30 escritórios maiores de IG, o inspetor geral é nome-ado pelo presidente e confirmado pelo Senado. O inspetor geral éconsiderado independente e, embora possa ser removido pelo presiden-te, uma justificativa deve ser encaminhada aos comitês relevantes noCongresso. Todos os outros inspetores gerais são nomeados pelo chefeda agência, mas espera-se que tenham autonomia nas investigações eque sigam as normas do Yellow Book9 do governo que se aplicam a todasas agências federais. A grande maioria dos empregados em cada escritó-rio de IG são servidores públicos de carreira.

O típico Escritório do Inspetor Geral tem três componentes substanti-vos: Investigações, Auditorias e Avaliação (ou Inspeção). Conforme pre-visto originalmente na Lei do IG, estas unidades trabalham em conjunto.Na verdade, elas geralmente têm funções distintas dentro de cada escri-tório de IG. Os escritórios de investigações são compostos por “servido-res juramentados”; um termo que se refere aos indivíduos com autoridadepara solicitar mandatos para apreender documentos e materiais pertinen-tes, além de deter indivíduos. A maioria das pistas para os investigadoresorigina-se de reclamações ou “linhas de denúncia.” Estes são números detelefone divulgados amplamente que recebem as denúncias, algumasanônimas. O IG decide se há evidência suficiente para iniciar uma inves-tigação baseada nestas alegações.

A função de auditoria dentro de cada IG é responsável por certas audi-torias financeiras obrigatórias, além de auditorias independentes de progra-mas da agência. As auditorias obrigatórias são geralmente solicitadas ao IGpelo Congresso. Por exemplo, o Congresso exigiu recentemente umaauditoria de cada relatório financeiro das agências. Nesta função, o IGdesempenha um papel independente de auditor interno, permitindo queo Congresso determine se a agência tem cumprido as normas de contabili-dade do governo (geralmente o Yellow Book do GAO). Por vezes o Con-gresso também solicita auditorias especiais de programas sob suspeita demá execução ou infração. Entretanto, a grande maioria das auditoriasfinanceiras ou de programas é empreendida independentemente pelo IGna sua atribuição de prevenir o desperdício, a fraude e o abuso.


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A função de Avaliação (às vezes chamada de função de Inspeção) éúnica das três áreas principais não governadas por lei. Muitos IGs consi-deram as funções de inspeção bem úteis.

Esta função confere a um IG a flexibilidade, fora de uma auditoriademorada, para examinar rapidamente problemas potenciais ou questõesdentro de sua agência. As unidades de avaliação geralmente examinamdados programáticos e decidem se há uma justificativa a longo prazo parao programa, e se os recursos poderiam ser melhor aproveitados em outrolugar. Por exemplo, um programa de despoluição de água poderia con-sumir $100 milhões para eliminar 99,1% da poluição em uma determina-da área, mas o 0,1% restante da remoção poderia custar ao governo $1bilhão a mais. O papel da unidade de Avaliação é examinar se é razoávelgastar esta quantia e quais são as alternativas.

Conforme mencionado acima, os IGs são responsáveis apenas porsuas próprias agências. É óbvio que algumas questões extrapolam osparâmetros normais da agência, e podem de fato envolver o governointeiro. Por essa razão, no início dos anos oitenta o Conselho do Presiden-te para a Integridade e a Eficiência (PCIE) foi criado. Foi institucionalizado(em conjunto com o Conselho Executivo para a Integridade e a Eficiên-cia, para os inspetores gerais não nomeados pelo presidente) em lei noinício dos anos noventa. Este Conselho é presidido pelo Diretor Adjuntopara Gestão no Escritório de Gestão e Orçamento, com o vice-presidenteselecionado entre os IGs. O papel do PCIE cresceu com o tempo, massua atribuição principal é de facilitar as investigações, auditorias e avalia-ções que extrapolam os limites normais da agência. (Para uma discussãomais completa do PCIE, seu papel e as responsabilidades, ver o Anexodeste capítulo.)

A estrutura do comitê do PCIE reflete as responsabilidades principaisdo IG, que são investigação, auditoria, e avaliação.10 Entretanto, há mui-tos outros comitês. Talvez o mais interessante seja o Comitê da Integrida-de. Presidido pelo diretor adjunto do FBI, é composto pelo diretor doEscritório de Ética Governamental, o conselheiro especial do Escritóriodo Conselho Especial, o chefe da Seção de Integridade Pública do FBI etrês inspetores gerais. Seu papel principal é responder à velha perguntade Platão: Quem vigia os cães de guarda? O Comitê da Integridade ape-nas recebe e investiga as acusações feitas diretamente contra os inspeto-res gerais e seus adjuntos.


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PROMOTORIA

Embora o departamento de Justiça seja responsável por todos os proces-sos federais por corrupção (e também por alguns processos estaduais elocais), a realidade de quem faz o quê dentro do departamento de Justiçaé bem mais complexa. A responsabilidade primária por processar acorrupção cabe aos promotores federais dos Estados Unidos que traba-lham em 102 escritórios regionais espalhados pelo país.11 Estes promoto-res federais “locais” são a principal fonte de processos por corrupçãopública. Os investigadores (e às vezes os auditores) devem convencerum promotor assistente a abrir um processo. Na maioria dos casos, opromotor tem o direito de recusar os casos que acredita não estarem bemfundamentados ou que não justificam a dedicação de recursos. Comocada um dos 102 distritos é chefiado por um promotor nomeado pelopresidente, poderia sugerir-se que eles sejam capazes de interromper osprocessos de casos “politicamente sensíveis”. Entretanto, tal desejo, mes-mo que existisse, seria limitado pelo fato de que a vasta maioria de suasequipes é composta de servidores públicos de carreira.

Há mais uma fronteira nebulosa, quando um promotor dos EUA (ou odepartamento de Justiça) pode pedir a abertura de uma investigação epode usar o FBI ou um inspetor geral para recolher evidências a seremusadas em um processo federal.

Nos casos sensíveis ou nos que envolvem conflitos de interesse, al-guns promotores dos EUA transferirão o caso para uma seção especial noDepartamento de Justiça. A Seção da Integridade Pública da Justiça foicriada no rastro dos escândalos no Departamento de Justiça durante aadministração de Truman. A Integridade Pública assume a responsabilida-de por muitos dos casos políticos mais sensíveis. Tradicionalmente, échefiado por um servidor público sênior. Freqüentemente este indivíduoestá em evidência porque o promotor geral confia geralmente em seuconselho para abrir um caso ou não. Por exemplo, durante a última faseda administração de Clinton o chefe da Integridade Pública, Jerry McDowell,foi alvo do ódio de muitos republicanos no Congresso por não abrir umainvestigação sobre as atividade de angariação de fundos do então vice-presidente Al Gore envolvendo contribuições internacionais para a cam-panha presidencial de 1996.

Com exceção destes casos políticos que receberam muita atenção, aSeção de Integridade Pública lida com centenas de outros casos de


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corrupção pública todos os anos. Alguns envolvem bilhões de dólares emfraudes, enquanto outros envolvem abuso do cargo no governo. Como aSeção de Integridade Pública é composta inteiramente de promotores decarreira, sua independência é amplamente respeitada em todo o gover-no. Ter este tipo de escritório especial teve efeito positivo profundo nocombate à corrupção nos Estados Unidos.

É importante mencionar que uma decisão de não processar (uma recu-sa) não termina necessariamente um caso. Espelhando a maioria dasviolações criminais, há os regulamentos administrativos que prescrevempenalidades administrativas para os atos que não chegam ao nível decrime. Estes casos serão geralmente enviados de volta à agência —geralmente o Conselho Geral da agência – para que lide com o caso. Asviolações administrativas têm padrão mais baixo de culpa (preponderân-cia de evidência) em comparação com as leis criminais (além de umadúvida razoável). E as penalidades são diferentes. As penalidades admi-nistrativas podem variar de uma reprimenda na ficha profissional, umperíodo sem remuneração, um rebaixamento de categoria, a ser removi-do do serviço federal.

PROTEÇÃO DOS WHISTLE-BLOWERS

Depois de 1978, o Congresso ficou especialmente sensível com relaçãoà proteção dos whistle-blowers. O termo “whistle-blower” (dedo-duro) foiinventado nos anos setenta e se refere geralmente a alguém que denun-cia ações ilegais ou ilícitas do governo através de canais governamentaisnão regulares ou da mídia. Estes canais governamentais podem ser oscomitês do Congresso ou os escritórios do inspetor geral. O Congressoestava muito preocupado em proteger estes indivíduos de represálias dasagências por denunciar abusos. Os relatos destas represálias chocarammuitos no Congresso. As represálias têm assumido várias formas: desdedemitir as pessoas por “fazer a coisa certa” até colocá-las em salas semjanelas, e sem absolutamente nada para fazer. Discriminações mais sutis,de ameaças à negação de promoção ou treinamento, também são co-muns.

Neste contexto, o Escritório de Conselho Especial (OSC) foi criado.12

Sua principal função é proteger os empregados do governo que sentemque sofreram represálias por terem denunciado atividades ilícitas. O


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OSC tem diversas competências: Pode investigar casos, obter registros daagência e declarações juramentadas; pode obter mandado de segurançano tribunal para impedir que as agências prossigam com ações tais comodemissão, rebaixamento ou transferência de um empregado. O OSC temautoridade, assim como o Escritório de Ética do Governo, em todo ogoverno federal. Ao contrário do OGE, o OSC não é descentralizado enão tem oficiais em outras agências federais.

O conselheiro especial é também nomeado pelo presidente e precisaser confirmado pelo Senado. Tem um mandato fixo de cinco anos, enenhum conselheiro especial jamais foi removido antes do término doseu mandato. É comum que os conselheiros especiais, o diretor do Escri-tório de Ética do Governo, e os inspetores gerais sirvam através dosperíodos de mandatos presidenciais. Por exemplo, embora seja tradicio-nal que um presidente peça a renúncia de todos os nomeados presiden-ciais durante uma transição, nenhuma carta foi enviada aos IGs, ao diretordo OGE, ou ao conselheiro especial. Geralmente, estas entidades, porcausa de seu trabalho de combate à corrupção, são considerados comoacima da batalha política.

CONCLUSÃO

Os EUA não têm um sistema perfeito. Nós ainda processamos porcorrupção – demitindo pessoas e colocando-as na cadeia. Nós multamosempregados e tomamos medidas administrativas contra eles. Mesmo as-sim e, com tudo isso, eu acredito que o sistema nos EUA conseguiualgum sucesso no controle dos riscos de corrupção. O baixo número deprocessos e ações, como uma porcentagem do número total de emprega-dos, demonstra o sucesso do controle da corrupção. De modo geral ossistemas estabelecidos controlam a corrupção, e fazem um trabalho razo-ável de antecipar as novas oportunidades de corrupção criadas pelatecnologia ou pela criatividade humana. Tanto na realidade quanto napercepção, a corrupção é incidental nos Estados Unidos e somente amídia mais radical considera que o país tem problemas imensos decorrupção.

Isto não significa que não temos questões a resolver. O exemplo maisnotável está no processo eleitoral. Embora seja difícil apoiar a alegação


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de que o sistema de financiar as eleições com recursos privados corrom-pe políticos individuais, é impossível argumentar que não tenha um im-pacto negativo na percepção dos eleitores. Também é difícil descartar aalegação de que o custo da eleição desencoraja bons candidatos deconcorrerem. Consequentemente, a Comissão Eleitoral Federal (FEC) –também um produto da reforma de Watergate – parece não ter muitosucesso em resolver a percepção pública de corrupção nos processospelos quais é responsável. Alguma das críticas são injustas por causa dopapel institucional muito ativo do FEC em todos os níveis do governo.Mas é impossível argumentar que a população americana percebe estesucesso.

Uma área nova que quase não foi tocada ainda pelos esforços decombate à corrupção é a enorme área de expansão de empregadosterceirizados no governo. No nível federal dos EUA a ordem paraterceirizar e privatizar serviços tem sido constante nos últimos vinte anos.Isto levou um crítico, Paul Light, a argumentar que o governo “sombra” éagora quase dez vezes o tamanho da força de trabalho federal. Poucasdestas entidades privatizadas obedecem qualquer código de ética ou asleis federais de conflito de interesse que governam os empregados fede-rais. Não há nenhuma supervisão consistente de suas atividades e seusempregados, com muito poucas exceções, não têm proteção ao fazerdenúncias. Contudo, este governo “sombra” realiza muito do trabalho dogoverno.

Por estas e muitas outras razões, por mais avançadas que sejam as leise as instituições de combate à corrupção nos EUA, ainda há muito traba-lho a realizar. Muitas nações são desestimuladas pelas dificuldades nocombate à corrupção. Há um amplo reconhecimento dos custos dacorrupção no sentido econômico e político.13 Contudo, há uma tendênciapara a complacência, quase aceitação, de que a corrupção é parte darealidade da política. Ao contemplar como esta luta é difícil, é útil recor-dar as palavras de George McGovern, ex-senador americano e candidatoà presidência: “Simplesmente não é verdade que todas as nossas institui-ções são más, que todos os políticos são meros oportunistas, que todos osaspectos da vida são corruptos. Ao descobrir uma doença, não é muitoútil prescrever a morte como cura”.


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ANEXO

INTRODUÇÃO À COMUNIDADE DO INSPETOR GERAL

Os inspetores gerais: como fomos criados? A Lei do Inspetor Geral de 1978, estabeleceu os deveres, as responsabi-lidades e as atribuições de um Inspetor Geral Federal (IG). Ao longo dosanos, a lei foi emendada para aumentar o número de agências com IGsestatutários e, para estabelecer IGs em agências independentes menores.Atualmente, 57 IGs estatutários fazem a supervisão de 59 agências fede-rais.

Quem somos nós?Os IGs são nomeados com base na sua integridade pessoal e conheci-mento em contabilidade, auditoria, análise financeira, direito, análisegerencial, administração pública, ou investigações. Os IGs que operamem departamentos de Estado e nas agências principais são nomeadospelo presidente e confirmados pelo Senado. Os IGs atuantes em agênci-as independentes menores, corporações, e outras entidades federais de-signadas são nomeados pelos chefes daquelas entidades.

O que fazemos?Conduzir auditorias, investigações, inspeções e avaliações independen-tes e objetivas;

Promover a economia, a eficiência, e a eficácia;Impedir e detectar a fraude, o desperdício e o abuso;Revisar legislação e regulamentos pendentes; eManter o chefe da agência e o Congresso inteiramente informados.


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Quais são nossas autoridades e responsabilidades?Ter acesso aos registros e às informações da agência;

Conduzir auditorias e investigações, além de emitir relatórios confor-me o IG julgar apropriado;

Emitir docu mentos jurídicos solicitando informações externas à agência;Administrar juramentos para testemunhos, e Contratar e gerenciar nossa

equipe e contratar recursos.

Como nós contribuímos para o bom governo?Oferecendo análise e conselho em iniciativas críticas envolvendo todo ogoverno, tais como segurança de computadores, Lei de Resultados, egerenciamento financeiro;

Examinando com independência os problemas e, recomendando solu-ções possíveis;

Emitindo relatórios de fatos baseados em padrões profissionais deauditoria, investigação, e inspeção;

Realizando investigação independente das alegações;Fornecendo conselho técnico e/ou consultivo quando novos planos

são desenvolvidas; eMantendo canais para que empregados e outros relatem informações

confidenciais a respeito de alegações de fraude e abuso.

Quais são nossas realizações recentes?A comunidade de IG continua a ser uma força positiva no governo fede-ral para recomendar melhorias e detectar fraude, desperdício e abuso. Acada ano, bilhões de dólares são recuperados pelo governo federal, oumelhor, aplicados com base nas recomendações dos IGs. Nossos resul-tados em 2000 incluem:

Economia potencial de USD 9,5 bilhões;Recuperação de quase USD 5,5 bilhões;Mais de 5.500 processos bem sucedidos;Suspensão ou expulsão de quase 7.000 indivíduos ou negócios;Mais de 2.600 ações civis ou de pessoal, eMais de 120 testemunhos perante o Congresso sobre questões de

interesse nacional.


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Como você pode nos contatar?O site oficial para a comunidade de IG é IGnet. Pode ser acessado noendereço www.ignet.gov O site fornece informações como:

A história, a organização, a missão, os relatórios e as atividades dacomunidade;Perguntas freqüentes sobre os IGs;Diretório de IGs e links para suas páginas eletrônicas;Anúncio de vagas·; eFormulário de feedback para comentários e sugestões.

Que são o PCIE e o ECIE?O Conselho do Presidente para Integridade e Eficiência (PCIE) foi criadopela Ordem executiva de 26 de março de 1981, para coordenar e refor-çar os esforços governamentais de promoção da integridade e da eficiên-cia e detectar e impedir a fraude, o desperdício, e o abuso em programasfederais. A Ordem executiva 12805, assinada em 11 de maio de 1992,criou o Conselho Executivo para a Integridade e a Eficiência (ECIE) paraexecutar esta mesma missão entre as entidades federais designadas. EstaOrdem executiva de 1992 também atualizou as responsabilidades doPCIE.

Quem são os membros do PCIE e do ECIE?IGs nomeados pelo presidente compõem o PCIE; IGs nomeados por

chefes das agências compõe o ECIE;O Diretor Adjunto para a Gerência do Escritório de Gestão e Orça-

mento é o presidente de ambos os Conselhos;Cada Conselho tem um vice-presidente que gerencia as atividades

cotidianas do Conselho. Os vice-presidentes são recomendados por seusrespectivos membros do Conselho e aprovados pelo presidente;

Os seguintes são membros de ambos os Conselhos:Controlador do Escritório de Gerenciamento Financeiro Federal doOMB,Diretor Assistente de Investigações para o Departamento de Investi-gação Federal (FBI);Diretor do Escritório de Ética do Governo;Conselheiro Especial do Escritório de Conselho Especial, eDiretor do Escritório de Gerenciamento de Pessoal.


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Como os Conselhos funcionam?Seis comitês do PCIE, relacionados abaixo, conduzem os negócios dosconselhos. Os representantes do ECIE servem como membros em cadacomitê.

Comitê de Auditoria;Melhora a qualidade da auditoria, coordena auditorias do governo comoum todo, e aumenta o profissionalismo das auditorias;Comitê de Inspeção e Avaliação;Compartilha as melhores práticas e fornece o treinamento para melho-rar técnicas de inspeção e da avaliação;Comitê de Investigações;Aborda questões de investigação transversal compartilha melhorespráticas;Comitê de Legislação;Mantém a comunidade informada das áreas de interesse do Congresso;Comitê de Recursos Humanos;Conduz a criação de programas inovadores e eficazes de gerenciamentode recursos humanos;Comitê de Integridade;Assegura que as alegações administrativas contra os IGs sejaminvestigadas e resolvidas apropriada e rapidamente.

Para onde vamos?Uma Estrutura Estratégica, adotada pelo PCIE e pelo ECIE em maio de2001, traça as metas e os objetivos da comunidade de IG. A missão geralé antecipar e comunicar com independência, os pontos fracos e asvulnerabilidades do governo federal; facilitar soluções, e identificar opor-tunidades para melhorar o desempenho.

Em linha com esta missão, os Conselhos buscarão os seguintes objeti-vos estratégicos ao longo dos próximos 3 anos:

1 - Melhorar os programas e operações federais;2 - Comunicar informações confiáveis e oportunas;3 - Implementar programas de recursos humanos para recrutar e reterequipes altamente qualificadas e bem treinadas;4 - Promover e defender a imagem e a eficácia profissional da comu-nidade de OIG.


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Agências relacionadas à Superintendência Geral (Inspector General)

Agência para o Desenvolvimento Internacional (Agency forInternational Development)

Amtrak

Comissão Regional para os Apalaches (Appalachian RegionalCommission)

Agência Central de Inteligência (Central Intelligence Agency)

Comissão de Comércio de Mercadorias e Futuros (CommodityFutures Trading Commission)

Comissão de Segurança de Produtos ao Consumidor(Consumer Product Safety Commission)

Câmara de Serviços Nacionais e da Comunidade (Corporationfor Community & National Service)

Câmara de Radiodifusão Pública (Corporation for PublicBroadcasting)

Departamento de Agricultura (Department of Agriculture) Departamento de Comércio (Department of Commerce)

Departamento de Defesa (Department of Defense) Departamento de Educação (Department of Education)

Departamento de Energia (Department of Energy) Departamento de Saúde e Assistência Social (Department ofHealth and Human Services)

Departamento de Habitação & Desenvolvimento Urbano(Department of Housing & Urban Development)

Departamento de Justiça (Department of Justice)

Departamento do Trabalho (Department of Labor) Departamento de Estado e Conselho de Governadores(Department of State and Broadcasting Board of Governors)

Departamento do Interior (Department of the Interior) Departamento do Tesouro (Department of the Treasury)

Departamento de Transportes (Department of Transportation) Departamento de Apoio aos Veteranos de Guerra (Departmentof Veterans Affairs)

Agência de Proteção Ambiental (Environmental ProtectionAgency)

Comissão para a Igualdade de Oportunidades de Emprego (EqualEmployment Opportunity Commission)

Agência de Crédito Agrícola (Farm Credit Administration) Comissão Federal de Comunicações (Federal CommunicationsCommission)

Câmara Federal de Seguro dos Valores (Federal Deposit InsuranceCorporation)

Comissão Eleitoral Federal (Federal Election Commission)

Agência Federal de Gestão de Emergências(Federal Emergency Management Agency)

Conselho Federal de Financiamento Habitacional (FederalHousing Finance Board)

Agência Federal de Relações Trabalhistas (Federal LaborRelations Authority)

Comissão Marítima Federal (Federal Maritime Commission)

Banco Central (Federal Reserve Board) Comissão Federal do Comércio (Federal Trade Commission)

Agência de Serviços Gerais (General Services Administration) Imprensa Governamental (Government Printing Office)

Câmara de Serviços Legais (Legal Services Corporation) Agência Espacial Norte-Americana, NASA (National Aeronautics& Space Administration)

Agência Nacional de Arquivos e Registros (National Archivesand Records Administration)

Agência Nacional de Crédito (National Credit UnionAdministration)

Fundo Nacional para as Artes (National Endowment for the Arts) Fundo Nacional para as Humanidades (National Endowmentfor the Humanities)

Comissão Nacional de Relações Trabalhistas (National LaborRelations Board)

Fundação Nacional de Ciências (National Science Foundation)

Comissão Regulatória Nuclear (Nuclear Regulatory Commission) Agência de Gestão de Recursos Humanos (Office of PersonnelManagement)

Corpo de Paz (Peace Corps) Câmara de Garantia dos Benefícios Pensionais (Pension BenefitGuaranty Corporation)

Comissão de Aposentadoria do Setor Ferroviário (RailroadRetirement Board)

Comissão de Valores e Câmbio (Securities and ExchangeCommission)

Agência de Fomento às Pequenas Empresas (Small BusinessAdministration)

Instituto Smithsoniano (Smithsonian Institution)


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Agência de Segurança Social (Social Security Administration) Agência de Desenvolvimento do Vale do Tennessee (TennesseeValley Authority)

Superintendência Geral de Administração Tributária do Tesou-ro (Treasury Inspector General for Tax Administration)

Comissão Internacional de Comércio dos EUA (US InternationalTrade Commission)

Serviço Postal dos Estados Unidos (United States Postal Service)

Notas

1. WHITE, Leonard. The Jacksonians: A Study in Administrative History,NY: Macmillian, 1954, p. 427.

2. NELSON, Michael. A Short, Ironic History of American NationalBureaucracy, The Journal of Politics, Vol. 44, 1982, p. 763.

3. ANECHIARICO, Frank & JACOBS, James B., The Pursuit of AbsoluteIntegrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective, Chica-go: University of Chicago Press, 1998. Ver Tb. BEHN, Robert D. RethinkingDemocratic Accountability, Washington, Brookings, 2001.

4. COOPER, E.g. Terry, The Responsible Administrator; Carol Lewis,Ethics in Public Service; John Rohr, Ethics for Bureaucrats.

5. Contudo, seria um erro presumir que as leis e instituições de com-bate à corrupção nos EUA começaram em 1978. Na verdade, muitasdessas leis – e em alguns casos, instituições – foram estabelecidas hámais de 150 anos. Ver ROBERTS, Robert. White House Ethics, N.Y:Greenwood Press, 1988.

6. O termo “whistle-blower” foi criado nos anos setenta e se refere aalguém que denuncia ações ilegais ou ilícitas do governo através decanais não-regulares do governo ou da mídia.

7. É importante ressaltar que o OGE é responsável apenas pelo poderExecutivo do governo – mais de 3 milhões de pessoas. No poder Legislativoa Câmara e o Senado possuem comitês separados que lidam com a ética,assim como no Judiciário.

8. www.usoge.gov9. Ver a Seção de Publicações, Yellow Book no endereço http://www.gao.gov10. Ver: http://www.ignet.gov11. Ver: http://www.usdoj.gov/usao/eousa/contact/usalist.html12. Ver o site do Escritório do Conselho Especial: http://www.osc.gov13. Ver ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and Government, Boston:Cambridge, 1999.


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TRANSPARÊNCIA ERESPONSABILIZAÇÃO NA COLÔMBIA

Por: Humberto De La CalleEx-Vice-Presidente da Colômbia

O presente capítulo descreve três experiências relacionadas à transpa-rência e a responsabilização na Colômbia, com as quais o autor envolveu-se diretamente. Uma delas fracassou, a segunda atingiu êxito parcial e aterceira foi inteiramente bem-sucedida.

MARCO GERAL

Inicialmente, uma breve descrição de algumas das características cultu-rais e políticas da Colômbia mostra-se útil. Nos últimos anos, a busca portransparência e o estabelecimento de mecanismos de responsabilizaçãono setor público adquiriram crescente importância. Esta é uma das pistasessenciais para compreender o desenvolvimento político da Colômbia –poder-se-ia dizer a pista, não fosse a persistência de um conflito armadointerno de longa data. Entretanto, não obstante a formulação e aimplementação de amplo e crescente número de políticas, o públicoacredita que a corrupção tem crescido. De fato, é impossível saber se é acorrupção que tem crescido ou simplesmente a conscientização pública aseu respeito. Primeiro, há a dificuldade de obter dados estatísticosconfiáveis, especialmente com relação ao passado. Em segundo lugar,pelo fato da corrupção estar suscitando crescente interesse, a mídia temproporcionado maior cobertura do assunto, e os mecanismos de informa-ção à disposição da sociedade têm se diversificado e se tornado cada vezmais eficazes.

A percepção pública do crescimento da corrupção possui profundasraízes culturais. De acordo com uma pesquisa de opinião realizada peloInstituto Gallup em 1995, ao passo que os colombianos consideram-sealegres (87%), inteligentes (83%) e empreendedores (79%), somente 28%acreditam que os cidadãos respeitem as leis, e somente 30% afirmaramser honestos. Um ambiente desta natureza tem alimentado um nível mui-


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to baixo de legitimidade política com respeito às instituições colombia-nas. Com efeito, de acordo com uma pesquisa realizada em 1999 peloCentro Nacional de Consultoria, ao passo que 62% dos pesquisados con-fiavam nas empresas privadas e 54% na televisão, apenas 8% confiavamnos partidos políticos, 16% no Congresso e, de maneira preocupante,somente 33% na polícia.

Uma consideração adicional, conseqüência da anterior, é que mais de60% dos colombianos acreditam que a política é uma atividade desones-ta. E dentro deste grupo, o que parece mais lamentável, a porcentagematingia 82% entre educadores e 66% entre juízes. Ao mesmo tempo, aprópria noção de fidelidade partidária tem tomado um caminho alarman-te. Quase todos os membros do Congresso tentam se eleger em listasseparadas, aproveitando as debilidades do sistema eleitoral. Como resul-tado, os laços intra-partidários são agora bastante débeis. Com efeito,tem-se observado a personalização das relações como o poder Executi-vo, fomentando desta forma a corrupção e enfraquecendo a capacidadedo Congresso de exercer controle político sobre o governo. Ademais, oscongressistas têm realizado a mediação entre os serviços do Estado e asnecessidade da população, uma situação que gera uma estrutura clientelistaque condiciona o exercício da atividade política. Por sua vez, o setor deserviços públicos encontra-se dividido, visto que uma proporção signifi-cativa dos funcionários age de acordo com as instruções ditadas porlíderes políticos. Não é de se estranhar, pois, que a desconfiança dapopulação tenha crescido.

Isto também explica porque, sobretudo desde a adoção da Constitui-ção de 1991, sucessivos governos têm se embrenhado pelo caminho dareforma, tentando identificar os pontos fracos do sistema político com ointuito de fortalecer sua legitimidade. Tais esforços têm gerado resultadosvariados, conforme afirmado acima. As três iniciativas a serem delineadassão as seguintes:

(a) Uma tentativa de realizar um referendo constitucional para estabe-lecer mecanismos de combate à corrupção política, a qual fracassou;

(b) Diversos esforços de modernização do serviço público e de elimi-nação dos excessos de burocracia, que gerou resultados parcialmentesatisfatórios;

(c) Uma medida anticorrupção bem sucedida, a saber, a criação daFiscalía General de la Nación (Procuradoria Geral da Nação).


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O REFERENDO CONSTITUCIONAL DE 2000

Em meio ao quadro descrito acima, explodiu um grande escândalo decorrupção, envolvendo membros da mesa diretiva da Câmara de Repre-sentantes e que agora se encontram na prisão. Confrontado com umaonda poderosa de insatisfação popular, o governo propôs um programade reforma constitucional. A tentativa de reforma anterior, introduzidapela via ordinária, não lograra a aprovação do Congresso, de forma quese decidiu recorrer a um referendo constitucional.

A iniciativa de dezessete pontos buscava, entre outras coisas, reduziro tamanho do Congresso; abolir os colégios eleitorais locais – dispendiosos,ineficientes e por vezes corruptos – e substituí-los por órgãos puramenteadministrativos; adotar novas e severas regras de inaptidão para cargospúblicos e para participação em licitações governamentais; aumentar sig-nificativamente os casos passíveis de punição com perda do cargo políti-co; estabelecer um Tribunal de Ética Pública com amplos poderes, algunsdos quais discricionários, para julgar casos relacionados ao patrimôniopúblico ou à integridade eleitoral; adotar um novo conjunto de regraspara o financiamento de campanhas eleitorais, que assegurasse um con-trole mais estreito e maior transparência; contra-atacar a balcanização dospartidos; abolir os privilégios salariais dos congressistas; e entregar osorganismos de controle ao partido de oposição.

A Constituição prevê que 5% dos cidadãos podem propor ao Congres-so uma iniciativa de reforma constitucional. Caso o Congresso a rejeite,então 10% deles podem anular a recusa e ordenar ao órgão eleitoral queconvoque os eleitores a decidirem sobre o assunto por meio de votosecreto em data determinada.

A aceitação popular da proposta governamental foi imediata e esma-gadora. A mídia, a sociedade civil e a comunidade empresarial prepara-ram-se para promover a coleta de assinaturas em sólido apoio à iniciativado governo. Apesar de que o Congresso via as propostas com desgosto(e, em alguns casos, com hostilidade aberta), a avalanche de apoio for-çou-o a manter silêncio. Uma minoria dos congressistas chegou mesmo arespaldar as propostas.

Entretanto, ao formalizar a proposta, o governo incluiu um item adici-onal: a convocação de novas eleições para o Congresso, ignorando que alegislatura ainda se estenderia por três anos. Esta circunstância levou oprincipal partido de oposição (que possuía maioria no Congresso e um


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alto nível de apoio entre a classe política tradicional), juntamente comalguns congressistas da coalizão governante, Gran Alianza por el Cambio(Grande Aliança para a Mudança), a lançar feroz campanha contra oreferendo.

A situação tornou-se crítica quando o partido de oposição anunciouque começaria a coletar assinaturas para um segundo referendo (o deno-minado referendo social), o qual incluía a revogação do mandato presi-dencial e a convocação imediata de eleições gerais.

A crise política foi acompanhada do enfraquecimento da posição fi-nanceira externa do país, o que levou, após a mediação de diversaspersonalidades importantes, a um compromisso que envolvia o abandonoda idéia de se antecipar as eleições, tanto as presidenciais quanto para oCongresso.

Ao mesmo tempo, em princípio entendeu-se que o Congresso conti-nuaria a estudar a proposta governamental em relação aos demais temas.Não obstante, o debate definhou, e o Congresso finalmente rejeitou aproposta em sua integridade.

LIÇÕES APRENDIDAS

Quando o Executivo deseja assumir a direção de um movimento de refor-ma que esteja provocando resistência no Congresso mas, não obstante,exige a aprovação desta casa, é preferível aproveitar o período de lua-de-mel inicial normalmente concedido a cada administração em seus mesesiniciais. No caso presente, o governo já tinha tentado introduzir reformassimilares por meio das vias ordinárias, as quais haviam sido rechaçadaspelo Congresso.

No momento em que optou pela via excepcional de um referendo,após um certo processo de desgaste natural no exercício do mandato, osriscos eram muitos altos, particularmente quando o Congresso, chamadoem um primeiro momento a administrar a proposta, viu seus interessesseriamente ameaçados.

Caso, por outro lado, exista a possibilidade de recorrer a vias ordinári-as, é essencial cultivar cuidadosamente um consenso político, que signifi-cará certamente reformas menos audaciosas mas também um processo deaprovação mais eficaz.

Conforme veremos em outros casos, não basta contar com ampla mar-


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gem de apoio da opinião pública em um dado momento; é necessárioseguir adiante. É recomendável a formação de grupos de cidadãos encar-regados de manter a campanha e manter a idéia viva, em face da confu-são que surgirá inevitavelmente a partir de um debate sobre questão tãodelicada. O engajamento da mídia pode também ser decisivo.

DESBUROCRATIZANDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O segundo exemplo diz respeito a várias iniciativas adotadas em 1995 eem 1999, com o propósito de reduzir a massa acumulada de formalidadesadministrativas e exigências burocráticas características do serviço públi-co colombiano. Esforçou-se por enfatizar a observância dos princípioséticos (visto que a burocracia excessiva é um reconhecido ninho decorrupção), maior eficiência, economia e diligência administrativa, assimcomo abrir espaço para o princípio constitucional de boa fé.

A primeira fase baseou-se na Lei 190, de 1995, cujo objetivo geral erapreservar os padrões éticos no serviço público e facilitar as relaçõesentre Estado seus cidadãos. O artigo 83 da lei concedia ao governopoderes excepcionais (permitia editar decretos com força de lei) parasuprimir ou reformar procedimentos, regulações ou formalidades desne-cessários. Tendo em mãos semelhante autoridade, o governo emitiu oDecreto 2150, de 1995. Em geral, suas disposições sobreviveram, apesarde que algumas foram rejeitadas pela Corte Constitucional; ao mesmotempo, o costume levou ao reflorescimento de algumas das formalidadesabolidas.

Posteriormente, em uma segunda fase, o Congresso aprovou a Lei489, de 1998. Essa lei também concedeu poderes adicionais ao governo,e com base nela foi publicado o Decreto 1122, de 1999, que suprimiacertas formalidades e contribuía para a eficácia e a eficiência do serviçopúblico. Por questões procedimentais, a Corte Constitucional anulou osefeitos tanto da lei quanto do decreto que a implementava.

Por esta razão, uma nova lei – Lei 573, de 2000 – foi aprovada, com ointuito de reanimar o Decreto 1122, anteriormente anulado. O órgãoconstitucional supremo novamente encontrou vícios de forma e impediuque a lei vigorasse.

Mais uma vez, um novo projeto de lei foi submetido. Conforme espe-


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rado, o Congresso respondeu positivamente e aprovou o marco legalnecessário. A opinião pública saudou as iniciativas, apesar do grau deentusiasmo menor do que o imaginado a princípio.

Os piores revezes ocorreram quando as cortes passaram a tomar co-nhecimento de demandas contra a legislação. A Corte Constitucional en-controu falhas que lançaram por terra algumas das iniciativas. Certas for-malidades que haviam sido eliminadas foram reaparecendo lentamente,quase imperceptivelmente. A tradição legalista encontrava-se tão enraizadaque, freqüentemente, o próprio público solicitava certificações que havi-am sido abolidas – as pessoas sentiam-se mais tranqüilas com uma autori-dade pública confirmando os fatos.

O resultado é que, a despeito de algum progresso, os revezes obriga-ram o governo a submeter uma proposta de novos poderes ao Congressopara continuar a consolidar as idéias originais.

MAIS LIÇÕES APRENDIDAS

Por diversas razões, este tipo de reforma fracassa ou, ao menos, nãologra todos os resultados esperados. Há problemas institucionais ligados aambientes culturais particulares. No caso descrito, conforme já observadoa tradição legalista encontrava-se profundamente enraizada, especialmenteentre os funcionários públicos, mas também na sociedade como um todo.

Não se deve fiar no apoio público unicamente. É essencial aprender acomunicar melhor, a organizar grupos sociais de defesa das reformas e aconferir poder às respectivas comunidades.

Existe um aforismo que diz: “Protege-me de meus amigos pois demeus inimigos eu mesmo me protejo”. Com efeito, neste caso, o inimigoestá dentro de casa. Cada formalidade possui seus defensores de pronti-dão. Para cada exigência, existe uma pessoa dentro do aparato estatalque se beneficia de sua aplicação. Alguns desses benefícios relacionam-se à corrupção inerente a certas formas de burocracia. Entretanto, estenão é sempre o caso. Os benefícios podem ser mais sutis: a justificaçãoda necessidade do posto de trabalho ou o reconhecimento de uma estru-tura hierárquica que confere a capacidade de tomar decisões e o poderque deriva da mesma, tanto no âmbito do serviço quanto sobre o público.

Quando as reformas têm um campo de aplicação tão amplo, ninguém,em última análise, está disposto a assumir a tarefa. Neste caso particular,


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os processos de praticamente todos os departamentos administrativosforam afetados. A mudança exigia que um órgão poderoso, nas instânciascentrais do governo central, continuasse a tarefa diária de implementação,avaliação e defesa das mudanças. Uma apresentação pomposa não ésuficiente. O processo demanda persistência, tentativa e erro, acompa-nhamento e o cultivo de um espírito de aprendizagem.

ESTABELECIMENTO DA PROCURADORIA GERAL: UMA PROVIDÊNCIA BEM-SUCEDIDA CONTRA OCRIME DE COLARINHO BRANCO

Em 1991, o governo, mediante mecanismos extraordinários, convocouuma Assembléia Constituinte, que adotou a Constituição hoje vigente. TalConstituição criou a Procuradoria Geral da Nação, com o propósito deassegurar que a lei fosse rigorosamente cumprida, especialmente quantoao crime organizado – em particular, o narcotráfico e a corrupção admi-nistrativa. Até esta data, a investigação de crimes mais graves estavaconfiada a juízes de Instrução Criminal que atuavam de maneira um tantodesorganizada, o que terminou isolando-os e aumentando suavulnerabilidade frente a novos atos fraudulentos organizados por gruposcriminosos extremamente perigosos. Ao mesmo tempo, tornava-se claroque o crime organizado começava a penetrar o meio político, adquirindopoder capaz de ameaçar o Estado. Pouco antes de 1991, o crime organi-zado havia optado abertamente por métodos terroristas. No que diziarespeito à corrupção política, os magistrados, em seu isolamento, eramincapazes de derrotar criminosos de colarinho branco com considerávelinfluência na sociedade e no serviço público. Para combater o crimeorganizado, também era necessário organizar os órgãos responsáveis pelaexecução das leis. Por fim, a Procuradoria Geral precisou operar noâmbito do sistema de seus adversários para assegurar que a política con-tra o crime, formulada por uma única autoridade, fosse adequadamenteimplementada.

A experiência pela qual o país passou pode ser descrita examinandoàs diversas etapas de evolução da situação. Na primeira etapa, haviacerto grau de permissividade com respeito às atividades dosnarcotraficantes. Posteriormente, eles começaram a se organizar e a ata-car – mediante a intimidação ou o suborno, ou ambos – quem atrevesse ase opor a seus esquemas. Seguiu-se então um período de violência du-


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rante o qual jornalistas, políticos, policiais e mesmos candidatos à presi-dência sucumbiram. Para consolidar seu poder, os traficantes decidiramexplorar suas conexões com a classe política, financiando as campanhasde diversos congressistas. Quando as atuais regras de extradição começa-ram a ser aplicadas, passaram ao uso sistemático do terrorismo – e é esteo momento em que, conforme indicado anteriormente, a viabilidade doEstado entrou em jogo.

Por volta de 1994, o procurador geral da época percebeu que suaprimeira tarefa consistia em cortar os laços entre o crime organizado e omeio político. As redes financeiras de grupos à margem da lei foraminvestigados e acusações de enriquecimento ilícito foram direcionadasàqueles que se haviam beneficiado do crime. Aproximadamente trintamembros do Congresso foram investigados e, destes, não menos de vinteforam condenados e atualmente pagam suas penas.

Posteriormente, o novo procurador geral continuou a realizar comconfiança um bom trabalho. Aproximadamente 30.000 cheques emitidospelo chamado cartel de Cali e confiscados pelas autoridades foram inves-tigados. A sociedade entendeu a lição. Atualmente, na Colômbia, não hámais indiferença com relação aos narcotraficantes. Compreendeu-se quea ameaça representada por este grupo ultrapassa o simples contrabandode drogas ilícitas. A extradição foi restabelecida e tem sido regularmenteaplicada. Uma lei de expropriação foi aprovada para privar os chefõesde suas fortunas. Um progresso significativo foi alcançado. A destruiçãodos grandes cartéis não significa que o fluxo de drogas tenha cessado,mas o perigo de destruição do Estado foi afastado.

Alguns crimes ainda permanecem impunes na Colômbia, mas o suces-so do órgão na luta contra as quadrilhas de narcotraficantes e a altacorrução é inegável. Foram condenados figurões importantes, de minis-tros e governadores a diretores de órgãos regulamentadores. Entre julhode 1997 e março de 2001, a Procuradoria Geral atingiu os seguintesresultados: 23.065 investigações preliminares, 22.729 casos instruídospara julgamento, 7.398 mandatos de prisão preventiva ou semelhantes,8.952 interdições, 9.086 ordens judiciais de suspensão do processo e4.939 indiciações.


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LIÇÕES APRENDIDAS, SEMPRE

A implementação de políticas públicas pode, eventualmente, alterar apercepção de uma situação por parte da população. No caso da Colôm-bia, a mídia desempenhou um papel vital. Houve de fato tentativas deobstruir o processo de limpeza empreendido pela Procuradoria Geral –pela aprovação repentina de leis que favoreciam os chefões, pela tenta-tiva de remover o procurador geral de seu cargo, pela apresentação deobjeções legais a sua eleição e apelando-se ao nacionalismo para impe-dir a extradição – mas tais tentativas foram frustradas pela exposiçãooportuna na imprensa.

Nunca é tarde para reagir a uma crise de grandes proporções – masquanto mais rápida a reação, menores os custos sociais. Torna-se essenci-al cortar os elos formados entre o crime organizado e a sociedade e,especialmente, o meio político. Atualmente, as drogas exercem uma in-fluência muito menor. Não se pode fazer concessões ao terrorismo.

Finalmente, a cooperação da comunidade internacional é um elemen-to essencial no combate ao crime organizado transnacional.


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FAZENDO ACONTECER: DIRETRIZES DE

POLÍTICAS VOLTADAS ÀRESPONSABILIZAÇÃO E À TRANSPARÊNCIA

Por: János Bertók, Joanne Caddy e Michael Ruffner 1

Serviço de Gestão Pública da OCDE

CRIANDO UM FÓRUM PARA O DIÁLOGO POLÍTICO

A Assembléia Geral da Organização dos Estados Americanos, realizadana Costa Rica de 3 a 5 de junho de 2001, foi um marco para as iniciativasde combate à corrupção no continente americano. Na ocasião, os Estadossignatários da Convenção Interamericana contra a Corrupção adotaramoficialmente o mecanismo de acompanhamento definido por 18 delega-ções em Buenos Aires, em maio de 2001. Esta Convenção foi o primeiroinstrumento multilateral deste tipo a combinar obrigações para os Esta-dos signatários com relação à criminalização da corrupção e do subornode oficiais públicos estrangeiros, de procedimentos para assessoria jurídi-ca mútua e a extradição para crimes de corrupção, além de uma série demedidas preventivas contra a corrupção que os signatários concordamem considerar estabelecer. A assinatura da Convenção em 1996 ajudou atrazer o problema da corrupção a um nível sem precedentes de discus-são e escrutínio na região, e forneceu uma estrutura legal internacionalgeral para a ação corretiva.

Os países membros da Organização para Cooperação e Desenvolvi-mento Econômico consideram o diálogo com os não membros um instru-mento fundamental para compartilhar experiências e desenvolver solu-ções conjuntamente que levem em conta as características específicas docontexto de um determinado país. O comunicado final do Conselho daOCDE no nível ministerial em 17 de maio de 2001 declara que “o fortale-cimento da governança pública efetiva e coerente permanece uma prio-ridade na agenda das políticas públicas. O desempenho efetivo das ins-tituições democráticas, incluindo o legislativo, e o combate à corrupção,são elementos centrais da boa governança. Maior abertura, transparênciae responsabilização devem se tornar princípios orientadores para osgovernos no âmbito da OCDE e além. A OCDE deve continuar a


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oferecer uma contribuição vital através do seu diálogo sobre governançapública com os não membros.”

Esta diretriz é a terceira de uma série de diretrizes que foram passa-das à OCDE por ministros para abordar questões de governança em umdiálogo de política com os não membros. São a expressão de um consen-so emergente em questões de governança entre países da OCDE e nãomembros, e a realização do Fórum Assegurando a Responsabilização e aTransparência no Setor Público 2 nos dias 5 e 6 de dezembro de 2001 foiconsiderada como um bom sinal da importância que o Brasil confere àquestão. O público alvo foi de formuladores de políticas e oficiais públi-cos do alto escalão de países da OEA e da OCDE responsáveis pelacriação e gestão de medidas para aumentar a transparência e aresponsabilização no setor público. Representantes de empresas, meiosde comunicação e comunidades de ONGs, através de suas associaçõesregionais e nacionais também participaram para facilitar uma compreen-são mais profunda, além da cooperação e alianças entre as muitas partesinteressadas na implementação destas medidas.

O Fórum foi organizado conjuntamente pela Organização para Coo-peração e Desenvolvimento Econômico e a Organização dos EstadosAmericanos para criar uma oportunidade de diálogo sobre políticas públi-cas baseado na experiência de países da OCDE, para ajudar os países daOEA a prepararem e implementarem suas medidas de reforma da admi-nistração pública. Especificamente, o Fórum:

Apoiou a criação de uma rede informal de formuladores de políticas eoficiais públicos do alto escalão que enfrentam problemas parecidos rela-cionados à implementação de medidas preventivas, conforme previstono Artigo III da Convenção Interamericana Contra a Corrupção;

Examinou as soluções existentes para descobrir como funcionam emseu ambiente nacional;

Elaborou diretrizes de políticas públicas para oferecer opções desoluções na implementação de medidas preventivas da Convenção.

O Fórum forneceu uma oportunidade distinta de analisar medidas dereforma, desde sua elaboração até sua implementação. Foi dada ênfaseespecial À revisão de exemplos concretos:

Que abordagens foram usadas para encontrar soluções para os proble-mas?

Por que certas medidas foram bem-sucedidas e outras não, e por queproduziram os resultados previstos, ou por que falharam?


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As apresentações de estudos de caso em iniciativas de reforma recen-tes ou em andamento em países da OCDE e da OEA introduziram discus-sões interativas em três grupos focais paralelos onde os participantesexaminaram estes exemplos concretos e revisaram suas abordagens emedidas específicas para descobrir como poderiam ser relevantes paraseu próprio contexto nacional. O debate também explorou que medidasde acompanhamento poderiam ser adotadas para revisar a elaboração eimplementação das políticas, com o propósito de aumentar a transparên-cia e a responsabilização, conforme previsto nas medidas preventivas daConvenção Interamericana.

TROCANDO EXPERIÊNCIAS

O Fórum foi aberto por Marco Maciel, vice-presidente do Brasil, e dirigi-do por Martus Tavares, ministro do Planejamento, Orçamento e Gestãodo Brasil, César Gaviria, secretário-geral da OEA e Seiichi Kondo, secre-tário-geral adjunto da OCDE. Vários ministros e vice-ministros tiveram umpapel ativo nas sessões, que foram assistidas por mais de 450 participan-tes, incluindo senadores, altos oficiais do governo e líderes empresariais,além de representantes de organizações internacionais e de organizaçõesnão-governamentais de países da OCDE e da América Latina.

A primeira sessão plenária começou com uma avaliação dos desafiosque os países enfrentam e suas iniciativas recentes para elaborar eimplementar medidas de transparência. Em seu discurso inicial, JulesMuis, diretor-geral, auditor interno da Comissão Européia, apresentouuma revisão comparativa das iniciativas de reforma na entidade e medi-das adotadas por países na América Latina. Ressaltou a importância doslíderes ousados e visionários e as etapas radicais necessárias para gerenciara modernização de sistemas inteiros. Argumentou que a revisão críticadas situações existentes e de medidas é o passo correto nestas situações:“Por favor jogue fora a água do banho de vez em quando, nem semprehá uma criança na banheira”.

A própria reforma tornou-se a prioridade política na Comissão Euro-péia. O White Paper (Documento Estratégico) sobre reforma da Comis-são focalizou os princípios centrais de abertura, participação,responsabilização, eficácia e coerência para aumentar ainda mais a de-mocracia no nível europeu. As medidas chave incluíram uma política


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nova de recursos humanos para atrair e reter novos recursos - os melho-res e mais brilhantes – além da modernização do gerenciamento finan-ceiro e um novo sistema de planejamento estratégico. “Diretores infor-mam sobre planos, atividades, realizações e dinâmica da governança decada Diretoria-Geral...”, em seus relatórios de atividades. A gestão derelatórios anuais de garantia é uma outra medida importante na reformadoméstica da União Européia para fornecer “... garantia razoável... deque o dinheiro foi utilizado para os fins pretendidos... eficientemente eefetivamente de acordo com bons princípios de gestão”.

Enquanto o discurso inicial ressaltou as questões principais do fórum,um painel de debatedores iniciou a discussão geral com uma apresenta-ção dos desafios enfrentados pelos países da OCDE e da OEA. Asexperiências dos países demonstram que a implementação eficaz demedidas de política importantes requer gestão estratégica das reformas.A apresentação de Humberto De La Calle, ex-vice-presidente da Colôm-bia, esboçou as iniciativas recentes em áreas chave de política paraaumentar a transparência na administração, e também revisou os fatoreschave para o sucesso e as razões para o fracasso. Estes exemplos incen-tivaram os participantes a compartilhar suas opiniões e experiênciassobre:

Análise dos pontos fortes e fracos na preparação das decisões;Combinação de uma estratégia abrangente e um plano de ação realista

porém “radical seletivo”;Seqüenciamento adequado para aproveitar as oportunidades;Desenvolvimento da propriedade das medidas de reforma.Stuart C. Gilman, diretor de Desenvolvimento Estratégico no Office of

the Inspector-General (Escritório do Inspetor Geral) do departamento doTesouro dos Estados Unidos, apresentou os mecanismos de combate àcorrupção e promoção da integridade nos EUA e ressaltou a importânciade uma abordagem abrangente ao preparar medidas nacionais paraimplementar a Convenção Interamericana Contra a Corrupção. O dr.Gilman enfatizou que “os programas modernos de combate à corrupçãodevem equilibrar a integridade e o cumprimento de regras, programasmúltiplos, leis e autoridades transversais e responsabilidades institucionais– mesmo assim, sabemos que todos os regimes de combate à corrupçãodevem ter instituições de prevenção, de investigação, de ação penal e deproteção”.

A sessão plenária de abertura foi seguida por três grupos focais para-


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lelos que discutiram as lições aprendidas a partir da elaboração e gestãodas medidas de reforma em três áreas administrativas chave, a saber:

Prevenção de conflitos de interesses;Estabelecimento de gestão orçamentária transparente e eficiente;Mecanismos de acompanhamento para garantir o escrutínio público e

o acesso à informação.As discussões nos três grupos focais paralelos permitiram não somen-

te a troca de experiências mas também o desenvolvimento de diretrizesde política para fornecer ferramentas aos responsáveis pelas decisões naelaboração e implementação de medidas preventivas. Estas diretrizes depolítica contêm princípios de boas práticas que levam em conta as parti-cularidades dos países da OEA. Na sessão plenária final do Fórum, asconclusões das discussões nos três grupos focais junto com as diretrizesde política foram apresentadas pela relatora geral, Evelyn Levy, secretá-ria de Gestão, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Brasil.As discussões seguintes abordaram a aplicação das diretrizes de política ecomo as diretrizes aprovadas podem ser aplicadas de forma a levar emconta as condições no contexto nacional.

Na sessão plenária de fechamento, os participantes também começa-ram um debate sobre possíveis medidas de acompanhamento para revi-sar as iniciativas e o progresso. Marilyn Yakowitz, chefe do Programa Sul-Americano da OCDE, e Jorge Garcia-González, diretor do Departamentode Cooperação Jurídica da OEA, esboçou as medidas futuras para acom-panhamento e explicou o papel das diretrizes de política acordadas nosmecanismos de acompanhamento.

GESTÃO DE CONFLITOS DE INTERESSE

O interesse crescente do público forçou governos a assegurar que osinteresses particulares de oficiais públicos não influenciem a integridadeda tomada de decisão oficial. Servir ao interesse público é a missão dasinstituições públicas. Os cidadãos esperam que os oficiais públicos exe-cutem suas funções de maneira justa e não-tendenciosa. A primeira ses-são do Grupo Focal 1, presidida por Hélène Gadriot-Renard, chefe daDivisão de Governança e do Papel do Estado do Serviço de GestãoPública da OCDE, examinou os desafios que os países vêm enfrentandopara identificar e resolver situações de conflito. Mais de 150 participan-


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tes revisaram as fontes principais de conflitos potenciais e as possíveisabordagens para prevenir conflitos de interesse.

O setor público desenvolveu um relacionamento cada vez mais estrei-to com os setores empresariais e sem fins lucrativos, especialmente nospaíses que introduziram métodos do setor privado na modernização deseus serviços públicos. Entretanto, manter a confiança pública é particu-larmente importante neste ambiente novo de gestão pública, onde adesregulamentação e a descentralização criaram uma situação em que ocumprimento de leis essenciais por parte dos cidadãos é diretamenterelacionado à sua confiança na administração. Isto é particularmente im-portante nas áreas chave como tributação, licenciamento e registros, eadministração de benefícios. Os países colocam cada vez mais ênfase emestabelecer a confiança pública em instituições do governo através daelaboração de princípios e normas e/ou introdução de regulamentos rigo-rosos para redefinir situações de conflito de interesses no serviço público.

Howard R. Wilson, conselheiro de Ética do governo do Canadá, esbo-çou os elementos principais de uma abordagem baseada em princípios edescreveu como isto se encaixa no ambiente sócio-político-administrati-vo do Canadá. Este sistema baseado na integridade combina um conjuntode princípios, indicando o que se espera das pessoas na vida pública, eum conjunto limitado de procedimentos e regras. Os princípios chaveincluem:

Normas Éticas - os detentores de cargos públicos agirão com honesti-dade e manterão os mais altos padrões éticos de modo que a confiançapública e a confiança na integridade, na objetividade e na imparcialidadedo governo sejam conservadas e melhoradas;

Escrutínio Público - os detentores de cargos públicos realizarão suasfunções oficiais e conduzirão seus assuntos particulares de maneira quesuportem o mais rigoroso escrutínio público, uma obrigação que vai alémde simplesmente agir dentro da lei;

Interesse Público - os detentores de cargos públicos conduzirão seusassuntos particulares de maneira a prevenir o surgimento de conflitosreais, potenciais ou aparentes.

O Código de Conflito de Interesses e Pós-Emprego canadense cobreos 1.300 principais cargos de expediente integral e 2.000 cargos de meioexpediente - ministros, equipe política e oficiais do alto escalão (minis-tros adjuntos, chefes de agências e tribunais, etc.). Eles são obrigados apreencher um informe confidencial de propriedades, investimentos, dívi-


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das, atividades externas, presentes e benefícios avaliados em CAD 200ou mais. No último caso, os presentes e benefícios são aceitáveis seforem parte dos deveres oficiais e uma expressão normal de hospitalida-de. Determinadas atividades são proibidas, como praticar uma profissão,administrar um negócio, ser diretor ou empregado em uma empresa, terum cargo em sindicato ou associação profissional ou ser remuneradocomo consultor, enquanto que ser membro, diretor ou ter cargo em orga-nizações filantrópicas, de caridade, ou não comercial é permitido. Dá-seatenção especial ao pós-emprego para evitar uso de informação privile-giada, por exemplo, no caso de transações oficiais diretas e significativasonde uma restrição de um ano é usada para:

Aceitar emprego ou diretoria;Fazer lobby para instituições do governo.A abordagem pró-ativa - identificando e removendo os riscos com

antecedência - é uma característica chave nos países com instituições ecultura de serviço público estabelecidos. Entretanto, esta estratégia deantecipação também pode auxiliar os países em processo de construiruma cultura moderna de serviço público. João Geraldo Piquet Carneiro,presidente da Comissão de Ética Pública da presidência no Brasil, apre-sentou medidas muito recentes para criar uma política para conflito deinteresses no Brasil. O compromisso político teve papel significativo napreparação do Código de Conduta para a Administração Federal noBrasil, que visou principalmente os altos dirigentes no poder executivo.A liderança e as consultas durante a elaboração, além da forte ênfase nacapacitação e aconselhamento na implementação do Código, foram ascaracterísticas chave da política brasileira.

A segunda sessão do Grupo Focal 1 foi presidida por Shabbir Cheema,assessor principal e diretor do Programa para Instituições de Governançadas Nações Unidas. Jane Ley, diretora adjunta do Escritório de ÉticaGovernamental dos EUA, apresentou um resumo dos métodos usadospara aplicar a política de conflito de interesses no país. A partir de umaperspectiva histórica, apresentou a série de medidas concretas tomadaspara elaborar o código de conduta e implementá-lo no nível federal dopoder Executivo. O uso da nova tecnologia em procedimentos de divul-gação fornece oportunidades novas para introduzir ferramentas modernase custo-efetivas que aumentam a transparência. Nicolás Raigorodsky, ge-rente sênior para Assuntos Jurídicos do Escritório de Combate à Corrupçãodo ministério da Justiça e Direitos Humanos da Argentina, apresentou a


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experiência recente de novas tecnologias na coleta e processamento deinformações sobre interesses financeiros. A introdução de tecnologiasmodernas não só reduziu drasticamente o custo do procedimento comomelhorou significativamente o nível de conformidade.

As discussões focalizaram os riscos e fatores chave para o sucesso naimplementação de uma política de conflito de interesses coerente eadministrável. János Bertók, da OCDE e Elia Amstrong, da UNDESAtambém falaram sobre as experiências de outros países que participaramnas respectivas pesquisas da OCDE e das Nações Unidas, para fornecerinformações adicionais sobre um leque de soluções potenciais e inseri-las em seu ambiente político-administrativo. A gestão de conflitos deinteresse requer um sistema abrangente que defina claramente as situa-ções que conflitam significativamente com o interesse público e quetenha capacidade suficiente para administrar estas situações. Quando es-tes conflitos ocorrem, o sistema deve assegurar que os oficiais públicosos divulguem e administrem apropriadamente, para resolvê-los ouminimizar seu impacto potencial.

Para atender às expectativas crescentes de uma sociedade exigente,os governos introduziram medidas para fornecer mais informação sobreos interesses privados de oficiais públicos. Os sistemas de divulgaçãoformais para oficiais públicos podem ser usados como um instrumentochave para prevenir ou detectar situações em que, o interesse privado deum oficial público está em conflito com o interesse público. Quanto maisalto o cargo do oficial público, mais transparência é exigida para manterou restabelecer a confiança pública nas instituições do governo.

QUADRO 1 GRUPO FOCAL 1

ADMINISTRANDO CONFLITOS DE INTERESSE

Fatores essenciais para uma boa política de conflito de interesses paraassegurar a imparcialidade na execução de funções públicas

Definição clara e realista do que pode conduzir a uma situação deconflito de interesses, ou seja, quando os interesses privados de umoficial público podem estar em conflito com o interesse público.

Estabelecer regras claras sobre o que se espera de oficiais públicospara resolver esta situação de conflito.


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Colocar em prática as normas indicadas através de:Socialização - uma comunicação, treinamento e aconselhamento.Aplicação - sistema de divulgação, detectando e punindo aqueles que

não cumprem as normas indicadas.

RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICA PARA ADMINISTRAR CONFLITOS DE INTERESSE

Conscientizar sobre o conceito básico de serviço público, ou seja, o cargopúblico é para servir o interesse público e não para ganho particular.

Envolver oficiais públicos e o público em geral no desenvolvimento dasnormas para assegurar que as normas refletem as expectativas públicas.

Mobilizar a opinião pública para que examine a prática diária e paraassegurar a responsabilização.

Proteger aqueles que denunciam violações - whistle-blowing.Avaliar o impacto das medidas de conflito de interesses – rever as

políticas existentes para identificar áreas de risco.

DESAFIOS E OPÇÕES PARA A IMPLEMENTAÇÃO

Elaborar normas é a parte fácil do trabalho; mas sua implementação (soci-alização, aplicação e monitoramento) é a parte mais difícil, sem mencio-nar a obtenção de mudança real na cultura.

Coordenar medidas de prevenção e aplicação e integrá-las em umaestrutura institucional coerente.

Equilibrar princípios opostos – por exemplo, proteger a privacidadeversus assegurar a transparência ao fornecer acesso à informação sobreinteresses privados.

ESTABELECENDO A GESTÃO ORÇAMENTÁRIA TRANSPARENTE E EFICIENTE

Os impostos e gastos de governo representam em média na OCDE 40%do PIB, com médias semelhantes ao redor do mundo. Basta examinarmosos efeitos macroeconômicos das taxas de juros mais altas nas décadas deoitenta e noventa causados por empréstimos pressionados por financia-mento de déficit do governo para compreender a importância do orça-


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mento e do processo orçamentário. Não é exagero afirmar que há umaligação direta entre o crescimento econômico e o desempenho do gover-no, especialmente no mundo globalizado onde o capital foge das econo-mias com regimes de governança fracos. Consequentemente, é imperati-vo produzir serviços de governo eficiente e efetivamente.

O relacionamento entre boa governança e melhores resultados econô-micos e sociais é cada vez mais reconhecida. A transparência - aberturasobre intenções políticas, formulação e execução das políticas - é umelemento chave da boa governança. O orçamento é o documento depolítica mais importante dos governos, onde os objetivos da política sãocombinados e implementados em termos concretos. Um orçamento trans-parente contém a divulgação completa de toda as informações fiscaisrelevantes de maneira oportuna e sistemática. As Melhores Práticas paraa Transparência Orçamentária da OCDE3 e o código de transparênciaorçamentária do FMI enfatizam a necessidade de criar um retrato abrangentede todos os gastos do governo de modo que todas as opções e negocia-ções relativas às políticas possam ser razoavelmente avaliadas. Alémdisso os países, membros e não membros da OCDE igualmente, moderni-zaram seus processos orçamentários para abordar os três níveis do orça-mento: controle dos agregados, eficiência da alocação e eficiência técni-ca. O Grupo Focal 2 foi uma sessão focalizada nestes dois aspectos:transparência e eficiência técnica.

Apesar de não haver uma distinção clara entre os dois tópicos, aprimeira parte da sessão examinou estudos de caso dos dispositivos queos países usam para promover a transparência fiscal. A segunda parteexaminou algumas maneiras inovadoras de melhorar a eficiência técnicado orçamento. Mais de 200 oficiais sênior participaram do Grupo Focal 2com apresentações feitas por delegados do Brasil, Canadá, Chile, Austrá-lia, Colômbia e OCDE.

O Grupo Focal começou com uma apresentação do processo orça-mentário canadense por John Keay, do departamento de Finanças. OCanadá estava na liderança no desenvolvimento das Melhores Práticaspara Transparência Orçamentária da OCDE. O sr. Keay ressaltou a ne-cessidade de relatório orçamentário abrangente e relatórios específicosao longo do ano fiscal. Também enfatizou a necessidade da participaçãodo cidadão no desenvolvimento do orçamento e destacou inovações noCanadá no modo como os cidadãos foram incluídos pró-ativamente noprocesso orçamentário.


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Marcelo Tokman, principal economista do ministério das Finanças noChile, apresentou um resumo de como seu governo buscou primeira-mente um consenso para criar a disciplina fiscal e depois usou essadisciplina para abordar a segunda geração de questões, como produtose resultados. Aproveitando um sistema de tesouro bem sucedido, a prio-ridade para o Chile foi conseguir um consenso político sobre o controledas despesas totais. Instituíram então um plano de modernização queconferiu aos gerentes a liberdade para decidir sobre a alocação orçamen-tária, melhorou os relatórios, implementou o uso de indicadores de de-sempenho, instituiu avaliações sistêmicas e sistemáticas e reformas nospagamentos do setor público. Depois disso, o Chile aprovou um planocom três prioridades para continuar as reformas dos anos noventa. Estasincluíram:

Conseguir um excedente estrutural;Exigir uma realocação de dois por cento do orçamento de cada minis-

tério, e forçar os programas a competir pelos recursos centrais; eMelhores relatórios financeiros incluindo um novo exame do ano ante-

rior sobre o desempenho e orçamentos dos responsáveis pelas decisõespolíticas.

O último palestrante, Tyrone Carlin, da Macquarie Graduate School ofManagement, da Austrália, fez uma apresentação sobre as reformas naAustrália e as dificuldades no uso de informações não-financeiras dedesempenho. O país é historicamente um dos mais inovadores na gestãopública. Desde o início da década de oitenta começou a usar ferramen-tas e processos modernos como a contabilidade em regime de competên-cia e orçamento baseado em desempenho, reformas que estão somentehoje sendo contempladas por outros países. Uma área importante detransformação foi das tecnologias usadas no financiamento, relatórios emonitoramento para o setor que depende do orçamento.

Um aspecto recente deste processo de reforma foi uma evolução noregime orçamentário central, e no âmbito deste uma mudança para aapresentação das informações orçamentárias do setor público baseadaem “produto”. Esta transição começou em meados da década de noventae continua até hoje. Estas mudanças foram justificadas por seus defenso-res com base no argumento de que promoverão uma maior eficiência,transparência e responsabilização dos governos. Contudo, aceitar tais ar-gumentos sem questionamento é ignorar o aspecto político e retórico daorçamentação do setor público. Assim como a adoção da contabilidade


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em regime de concorrência pelas agências do setor público foi criticadacomo reflexo de um processo retórico em vez de tecnicamente neutro,as mudanças no processo orçamentário podem ser analisadas criticamen-te. Inclusive, foi sugerido que as previsões de sucesso do orçamentobaseado em produto não se realizaram, novamente apontando para umaspecto retórico forte nas mudanças orçamentárias do setor público aus-traliano.

As sessões no segundo dia focalizaram as mudanças práticas de au-mento da eficiência do processo orçamentário. Estas incluíram aorçamentação focalizada em resultado, e estruturas organizacionais comoagências independentes para prestar serviços e ferramentas inovadoraspara tornar o orçamento transparente.

Elsa Pilichowski, da OCDE, fez uma apresentação sobre as agências -órgãos independentes ou semi-autônomos investidos de finalidade públi-ca - e dos desafios na responsabilização destes órgãos. Na busca damodernização e da descentralização, os países vem cada vez mais usan-do agências, autoridades e outras instituições governamentais mais autô-nomas. Com o tempo tornou-se evidente que em alguns casos as vanta-gens operacionais de inovações estruturais no governo foram superadaspela perda da coesão do governo como um todo e do acompanhamentodemocrático. Alguns países também tiveram que repensar seus proces-sos de controle e escrutínio de órgãos que tradicionalmente operam comcerto grau de autonomia. Uma série de perguntas comuns e questõeschave que são críticas para melhorar a governança pública está surgindo,a saber:

Maior clareza sobre as diferenças entre os diversos tipos de agências,autoridades e outros órgãos governamentais, e seus pontos fortes efracos;

Fortalecimento da capacidade e esclarecimento dos papéis e dostatus dos órgãos de governo e seus dirigentes;

Fortalecimento dos mecanismos de responsabilização para com os mi-nistros e ministérios, o Parlamento e a sociedade civil;

Melhoria da gestão de desempenho destes órgãos sem perda dopoder de decisão e da autonomia;

Melhoria dos mecanismos de coordenação.Pilichowski depois apresentou um relatório preliminar sobre os princí-

pios de governança pública que resultaram da reunião da OCDE emBratislava. Os princípios são uma lista detalhada de recomendações rela-


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cionadas a uma série de características da boa governança a seremconsideradas ao criar agências e responsabilizá-las. As áreas de recomen-dações incluem: uma possível lei genérica para as organizações, os prin-cipais relatórios de contabilidade e desempenho, acordos e diretrizes depolíticas chave que sejam claros, políticas de emprego e remuneraçãotransparentes, requisitos para auditorias internas e externas e equilibrar anecessidade de controle central com a necessidade de autonomia.

Guilherme Gomes-Dias, secretário executivo do ministério do Planeja-mento, Orçamento e Gestão no Brasil, apresentou um resumo do novoprocesso orçamentário no Brasil, incluindo a aprovação e implementaçãoda nova lei de responsabilidade fiscal. O orçamento no Brasil está cami-nhando para um foco em produto e desempenho, dentro de um horizon-te de despesas de médio prazo. Os gerentes do governo serão cobradospelo desempenho e recompensados com mais flexibilidade, melhoresinformações financeiras e sobre custos e modernas ferramentas gerenciaise organizacionais.

A nova lei de responsabilidade fiscal inclui exigências novas parametas fiscais e disciplina fiscal, bem como uma avaliação detalhada deriscos fiscais. Apoiada por sanções reais, uma das características maisimportantes é a exigência de transparência e de relatório da nova lei,incluindo:

Transparência durante a elaboração e ampla divulgação dos documen-tos orçamentários e contábeis;

Acesso público - por meio eletrônico - a todas as informações dos trêsníveis do governo (PPA, LDO, LOA, prestação de contas, relatórios pre-liminares de auditoria e relatórios de gesto fiscal);

São exigidos relatórios resumidos bimestrais sobre a execução orça-mentária e relatórios de gestão fiscal quadrimestrais;

Consolidação Nacional das Contas (secretaria do Tesouro Nacional);Divulgação mensal pelo ministério da Fazenda da lista contendo os

estados da Federação que excederam os tetos de endividamento.Um dos aspectos mais interessantes da lei de responsabilidade

fiscal é a aplicação das exigências a todos os níveis do governo, incluin-do estados e municípios autônomos.

Finalmente, a última apresentação, por Maria Ines Granado daTransparency International, na Colômbia, focalizou os pactos de integri-dade no país. A Colômbia instituiu um novo regime para transparência nagestão pública e orçamentária chamado de pacto de integridade. Trata-se


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de acordos voluntários, assinados por todos os atores que participamdiretamente em um processo de contratação, para promover a transpa-rência, a equidade e a sustentabilidade. São um convite a uma mudançacultural voluntária para aceitar sistemas reguladores comuns, ligados aconcessões e sanções sobre os estabelecidos dentro da estrutura legal.

A sra. Granado fez uma avaliação das mudanças examinando os pon-tos fortes e fracos, e observou os seguintes pontos fortes do novo sistemaformal:

Garantias constitucionais para controle dos cidadãos;Processo suficientemente institucionalizado de organismos de contro-le;Processos transparentes de contratação.Ao mesmo tempo, a nova lei enfrentou inúmeros problemas, fraque-zas e ameaças institucionais, incluindo:Pouca aceitação da nova lei;Poucas sanções e muita impunidade;Troca de votos por gastos locais;Relutância no nível regional para contratar peritos para estruturar osprojetos;Crença na necessidade do sigilo nos processos de contratação.Os participantes apreciaram as apresentações mas advertiram os apre-

sentadores que de modo geral ainda é cedo para anunciar o sucesso. Osdelegados ressaltaram que para atingir os objetivos a questão da qualida-de dos dados é uma necessidade, e que a maioria das reformas são bem-sucedidas ou fracassam dependendo da qualidade dos dados. Mudar deum processo hierárquico tradicional de orçamento e gestão para um siste-ma moderno, descentralizado e voltado para resultados requer novosmecanismos de acompanhamento e responsabilização. Os delegados achamque inovações como agências e pactos de integridade voluntários sãoessenciais para o sucesso dos regimes. Entretanto, são necessárias linhasclaras de autoridade, com sanções e limites aplicáveis em troca de maiorautonomia. Afinal, as reformas necessitam da aceitação do serviço públi-co tanto quanto ou mais do que o consentimento da sociedade civil paraexercer um impacto real. Todas as mudanças devem ser construídas combase em um processo aberto onde as regras do jogo sejam conhecidaspor todos. Finalmente, os delegados consideraram as conclusões listadasno Quadro 2.


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QUADRO 2. GRUPO FOCAL 2

Estabelecendo a gestão orçamentária transparente e eficienteOs orçamentos devem seguir os princípios da boa governança: trans-

parência, responsabilização, coerência, orientação para o futuro, integri-dade (regra de Direito).

Os países devem construir um processo orçamentário ajustado às rea-lidades culturais e organizacionais.

Princípios básicosOrçamento abrangente: refletindo todas as receitas e despesas.Necessidade de sistema automatizado/integrado.Boa estrutura legal – regras conhecidas por todos.Orçamentos devem ser baseados em planos pluri-anuais.Governo eletrônico, baseado na internet - aberto à sociedade civil.O serviço público deve se engajar - seus valores e princípios são

determinantes chave do sucesso.Reforma orçamentária é um processo contínuo, não se deve contar

com apenas um processo.

VOLTADO PARA RESULTADOS/DESEMPENHO

Necessidade de ligar os insumos aos produtos do governo.Produtos devem ser relacionados aos objetivos da sociedade.Indicadores de desempenho estáveis, limitados, oportunos e

mensuráveis.Necessidade de saber o custo econômico do governo (regime de com-

petência).Qual é o “Custo Oportunidade” da atividade do governo?

RESPONSABILIZAÇÃO

Linhas claras de responsabilidade – responsável específico.Integração sistemática entre objetivos, normas, orçamento anual e pla-

no pluri-anual.As sanções devem ser razoáveis, mas significativas e aplicáveis.Auditoria eficiente e oportuna: a auditoria deve avaliar a eficácia e a


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qualidade do programa; evitar excesso de auditoria.Relatório sistemático do cronograma, comparável ao longo do tempo.Caso especial das agências independentes - “Princípios de Bratislava”:

Conceder a autonomia requer:Necessidade de estruturas claras de governança e mecanismos de

relatório consistentes.Necessidade de maior capacidade dos ministérios centrais e órgãos de

auditoria para controlar e monitorar as agências semi-autônomas.Necessidade de estabelecer um processo de revisão para avaliar os

benefícios e as desvantagens do sistema de agências.

TRANSPARÊNCIA

Deve haver um papel para a sociedade civil/organizações não-governa-mentais, além de supervisão legislativa eficaz.

Mudança cultural e sistemas regulatórios comuns.

MECANISMOS PARA ESCRUTÍNIO PÚBLICO E ACESSO À INFORMAÇÃO

As iniciativas para construir um governo aberto e melhorar aresponsabilização e a transparência da administração pública são reforça-das por:

Escrutínio público forte· baseado em disposições legais sólidas paragarantir o acesso à informação; e

Participação pública e conscientização dos cidadãos e oficiais públicos.A partir desta perspectiva, o Grupo Focal 3 sobre “Mecanismos para

o escrutínio público e o acesso à informação” examinou o papel das leis,instituições e ferramentas para a informação em assegurar a tomada dedecisão aberta do governo, além de medidas práticas para consulta eparticipação.

Mais de cinqüenta técnicos, vindos principalmente de ministérios,agências estatais e do governo local no Brasil, reuniram-se para discutirlições de sua própria experiência e aquelas dos colegas de diversospaíses (incluindo Colômbia, Costa Rica, Finlândia, México, Nicarágua). Ogrupo beneficiou-se também de uma rica variedade de perspectivas,incluindo aquelas dos técnicos do governo e da sociedade civil, que


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asseguraram um debate animado. O papel de facilitador foi divididoentre Cláudio Weber Abramo (secretário geral da Transparência Brasil) eJoanne Caddy (OCDE), fornecendo uma demonstração concreta dos be-nefícios da parceria entre o governo e a sociedade civil.

Breves apresentações de casos concretos realizadas por técnicos deCosta Rica, Brasil, Finlândia, e México foram seguidas por ampla discus-são. A Finlândia foi um dos primeiros países da OCDE a adotar uma leide acesso à informação, em 1951, e Katju Holkeri (conselheiro do minis-tério das Finanças) apresentou a longa experiência do país assim como asinovações recentes incluídas na nova lei de 1999 sobre a abertura dasatividades do governo. Ele enfatizou a ligação entre o desenvolvimentoeconômico e o governo aberto, mencionando a transparência como umdos fatores principais para atrair investimento direto estrangeiro na Fin-lândia.

Uma apresentação por Alfredo Chirino (diretor da Escola de Direito,da Costa Rica) identificou as características principais de uma lei modelosobre acesso à informação e ressaltou o papel vital de tal legislação naluta contra a corrupção e na construção de maior confiança pública nogoverno. Fernando Castaños (diretor geral de Pesquisa e Análise, daAlianza Ciudadana, da presidência, no México) apresentou iniciativasrecentes de políticas visando promover maior participação pública, eressaltou as questões chave enfrentadas pelos reformadores do governoe organizações da sociedade civil na construção de parcerias eficazes.Sua apresentação foi complementada por um breve resumo por LucyTacher (diretora geral adjunta de Relações Internacionais, da secretariade Controle e Desenvolvimento Administrativo do México) das iniciativasdo país para avaliar a transparência no nível municipal, que inclui umpapel ativo para a sociedade civil no monitoramento das atividades.

Os desafios para promover a participação pública eficaz sobre umterritório vasto e através de diversos níveis de governo em um paísfederal grande como o Brasil, foram ilustrados por José Paulo da Silveira(secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos, do ministériodo Planejamento, Orçamento e Gestão, do Brasil). Ele explicou como opaís enfrenta estes desafios informando e engajando membros das co-munidades públicas e locais no planejamento pluri-anual para o desen-volvimento territorial e de infra-estrutura, por meio de reuniões públicas,oficinas de trabalho e um site específico.

A última hora do Grupo Focal foi dedicada à elaboração conjunta de


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uma série de recomendações de política para os responsáveis pelas deci-sões sobre o fortalecimento dos mecanismos de escrutínio e acessopúblico à informação. Estas recomendações de política (veja o Quadro 3abaixo) são fruto de muito debate e são estruturadas em torno de trêsperguntas principais identificadas pelo grupo como vitais ao sucessoneste campo, a saber: Que elementos necessitamos para uma estruturaeficaz? Quais são os obstáculos? Como podemos assegurar a informação ea participação pública reais?

Embora constituam somente uma primeira etapa, as recomendaçõesdemonstram uma consciência crescente do papel essencial que oscidadãos e a sociedade civil podem desempenhar na construção de umgoverno aberto, contanto que algumas circunstâncias essenciais estejamestabelecidas.

QUADRO 2. GRUPO FOCAL 3

FORTALECENDO OS MECANISMOS PARA O ESCRUTÍNIO E O ACESSO PÚBLICOS À INFORMAÇÃO

Que elementos necessitamos para uma estrutura eficaz?Leis: acesso à informação e garantias para a participação pública.Políticas: treinamento e gestão; coleta e análise da informação; desen-

volvimento dos indicadores.Recursos: materiais, financeiros e humanos.Órgãos independentes: para monitoramento e acompanhamento.

QUAIS SÃO OS OBSTÁCULOS?

Falta de consciência e educação por parte dos cidadãos.A cultura do sigilo no âmbito da administração pública.Falta de recursos.Ausência de habilidades específicas no setor público.Falta de mídia independente.Barreiras tecnológicas, culturais e de conhecimento.


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COMO PODEMOS ASSEGURAR A INFORMAÇÃO E A PARTICIPAÇÃO PÚBLICA REAIS?

Menos propaganda, mais responsabilização.Desenvolvendo metodologias concretas.Introduzindo mecanismos de recursos/ monitoramento independente.Promovendo uma cultura pró-ativa no serviço público.Desenvolvendo mensuração e indicadores de desempenho.Divulgando histórias de sucesso.Fortalecendo a capacidade das organizações da sociedade civil.Desenvolvendo a capacidade e a consciência no serviço público.Desenvolve uma cultura de “audição assegurada” no governo.

Notas

1. János Bertók, administrador chefe, Joanne Caddy, administradora eMichael Ruffner, administrador do Serviço de Gestão Pública da OCDEforam os organizadores e co-relatores dos três Grupos Focais do FórumOCDE/OEA Assegurando a Responsabilização e a Transparência no SetorPúblico, realizado nos dias 5 e 6 de dezembro de 2001 em Brasília,Brasil.

2. Mais informações sobre o Fórum, incluindo sua agenda e notícias,podem ser encontradas na página do Fórum na internet no endereço:www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-document-303-9-no-20-18684-0,FF.html

3. O documento Melhores Práticas para Transparência Orçamentáriada OCDE pode ser encontrado no Anexo 3.


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A ABORDAGEM BASEADA EM

PRINCÍPIOS DO CANADÁ: “O

CONFLITO DE INTERESSES E O CÓDIGO

PÓS-EMPREGO”Por: Fórum de Políticas Públicas, Ottawa, Canadá

INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas, a confiança pública no governo sofreu uma quedaconstante em todo o mundo desenvolvido. No Canadá, pesquisas indicamque este declínio é um fenômeno complexo envolvendo comportamentoeconômico, social e político, além de um maior escrutínio dos assuntosdo governo por parte da mídia. Apesar da queda da confiança ser por sisó um desafio para governos, o fato mais preocupante é que isto corrói alegitimidade do governo e reflete como as estruturas existentes não estãointeiramente adaptadas e não atendem às necessidades e aos interessesem constante mudança dos cidadãos.

A questão do conflito de interesses é fator significativo nesta situação.À medida que os governos buscam maior transparência e responsabilizaçãopara com o público, torna-se cada vez mais importante assegurar que ospolíticos e os servidores públicos não conduzam seus assuntos de formaque recebam ou ofereçam a outras pessoas benefícios impróprios queresultem de sua posição de poder e influência.

Este documento fornece uma visão geral de como o governo do Cana-dá, através do escritório de seu Conselheiro de Ética e do Código deConflito de Interesses e Pós-Emprego para Detentores de cargo público(o Código), trata de questões relacionadas ao conflito de interesses e àética. São fundamentais a filosofia e os princípios que sustentam a atualestrutura de conflito de interesses no Canadá, e estes, junto com os desa-fios e as oportunidades associados com a estrutura, são discutidos emdetalhe nas páginas que seguem.


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CONTEXTO E HISTÓRIA

A crença no governo é enraizada na confiança. Por sua vez, diz-se que aconfiança no governo é promovida quando ele atende às expectativasdo público de um serviço público justo e eficaz com atividades éticas etransparentes.1 Esta seção fornece uma visão geral histórica das diretrizespara conflito de interesses - e sua implementação - no Canadá, e de-monstra como o desenvolvimento de uma colcha de retalhos de diretrizese iniciativas ao longo de mais de duas décadas culminou na criação doEscritório do Conselheiro de Ética.

Em todo o mundo desenvolvido, a confiança no governo diminuiugradualmente nas últimas décadas. No Canadá, pesquisas demonstraramque somente de um quinto a um terço do público confia que o que ogoverno federal “faz o que é certo” na última década, representando oponto mais baixo desde o final da Segunda Guerra Mundial, e 80% maisbaixo do que na década de sessenta.2 Embora estas estatísticas reflitamuma tendência preocupante, não ilustram a verdadeira natureza do pro-blema: a queda na confiança é a culminação de uma série de forças emjogo na opinião pública. De acordo com um estudo americano recente,estas forças incluem a crença que os políticos são corruptos e estão napolítica somente para obter ganho pessoal, um sentimento de que asatividades do governo são frívolas e ineficazes, além de uma preocupa-ção de que o governo não está em sintonia com – ou não se preocupacom – os próprios cidadãos. 3

Um dos desafios que é particularmente significativo é a questão doconflito de interesses. Especificamente, há uma preocupação do públicode que um relacionamento cada vez mais próximo entre o governo e osinteresses da indústria, devido aos novos estilos de gestão pública,incluindo a privatização e outras formas alternativas de prestação deserviço, possam resultar em novas aberturas para a corrupção e influenci-ar o mercado.4 Alguns desafios associados a questões como parceriasinter-setoriais e outras formas da nova gestão pública são discutidos naSeção 6 do presente relatório, Desafios e Oportunidades.

O governo canadense começou a abordar a questão do conflito deinteresses em 1973, quando o primeiro-ministro Pierre Trudeau apresen-tou as “Diretrizes para Conflito de Interesses para Ministros” à Câmarados Comuns. Estas foram seguidas de diretrizes para servidores públicose servidores nomeados pelo governador em Conselho. Do começo, por-


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tanto, a abordagem canadense foi de implementar diretrizes em vez delegislação; Trudeau acreditava que uma estrutura jurídica rigorosa signifi-caria que o primeiro-ministro seria responsável por impor condições deemprego a servidores públicos.5 O Escritório do Oficial Geral de Regis-tros Adjunto Assessor foi criado para aconselhar os servidores públicos,ajudando-os a evitar conflitos de interesse, mas não dando poderes parainvestigar transgressões ou impor sanções.

Nos anos seguintes, um sistema de colcha de retalhos de diretrizes foiimplementado, gradualmente ampliando o escopo da estrutura do confli-to de interesses. Em 1978, diretrizes pós-emprego foram implementadaspara impedir que ex-servidores públicos tirassem proveito indevido deseus cargos anteriores. Em 1979, quando os conservadores tomaram opoder dos liberais sob Joe Clark, um novo conjunto de diretrizes foiimplementado incluindo as esposas e os filhos dependentes dos minis-tros no âmbito do sistema de conflito de interesses. O governo Clarkdurou pouco, e assim suas revisões, consideradas injustas por algunsmembros da Câmara dos Comuns, foram removidas das diretrizes quandoos liberais voltaram ao poder em 1980.

A iniciativa mais importante do governo federal com relação a conflitode interesses foi a força tarefa Sharp-Starr, cujo relatório, intitulado “Con-duta Ética no Setor Público” criticou a mistura de diretrizes criadas nosanos setenta como ineficazes.6 O relatório recomendou que um únicocódigo de ética fosse implementado, e que um escritório fosse criadopara administrar e aplicar este código. O relatório foi submetido logoantes da convocação de uma eleição geral, mas apesar da derrota dogoverno liberal de John Turner, o novo primeiro-ministro, Brian Mulroney,iniciou um programa para examinar questões de conflito de interesses. Orelatório do novo grupo de estudos resultou diretamente na criação, em1985, do primeiro Código de Conflito de Interesses e Pós-Emprego paraDetentores de Cargo Público, a ser administrado pelo oficial geral adjuntode registros.

Apesar dos esforços de sucessivos governos federais para abordar oconflito de interesses, uma série de grandes escândalos veio à tona du-rante o período do desenvolvimento das diretrizes para conflito de inte-resse.7 Um inquérito sobre um destes escândalos, envolvendo alegaçõesde que o ministro da Expansão Industrial Regional havia usado sua auto-ridade ministerial em transações financeiras relacionadas a uma empresaprivada onde ele tinha interesses, revelou que a estrutura existente não


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impedia adequadamente a ocorrência de conflitos de interesse. O juizParker, ministro do Tribunal Superior de Ontário, que presidiu sobre ocaso, recomendou que um Escritório de Conflito de Interesses fosse cria-do, com competência para realizar investigações e julgar casos de alega-ção de conflito de interesses. Em 1988, o governo Mulroney abordouestas recomendações em uma Lei de Conflito de Interesse, e propôs queuma comissão fosse criada para administrar e aplicar a lei. Logo depoisdisso, entretanto, uma eleição geral foi convocada e a lei foi deixada delado; o momento errado, portanto, impediu outra vez a criação de umsistema mais abrangente de conflito de interesses.

Nos cinco anos seguintes, pequenas medidas foram implementadaspara ajudar a lidar com a queda da confiança pública no governo, atravésda abordagem da questão do conflito de interesses. A medida mais im-portante foi a criação da Lei de Registro dos Lobistas (LRA), que ajudariaa melhorar a transparência tornando públicos os nomes daqueles quefazem lobby no governo em nome de interesses particulares. O sistemade conflito de interesses continuou sendo uma colcha de retalhos dediretrizes, entretanto, acompanhado pelo oficial geral adjunto assessor deregistros, cuja autoridade foi limitada pela natureza complicada da estru-tura e pela falta de poder para aplicar ou implementar as diretrizeseficazmente.

Em resposta ao declínio continuado da confiança pública no governo,e aproveitando a experiência adquirida ao longo das sucessivas iniciati-vas das duas décadas anteriores na área de conflito de interesses, ogoverno liberal recentemente eleito do primeiro-ministro Jean Chrétiencriou o Escritório do Conselheiro de Ética em junho de 1994. O conse-lheiro de Ética, que foi investido de todas as responsabilidades previa-mente atribuídas ao oficial geral adjunto assessor de registros, foi nomea-do como parte de um esforço para promover a confiança pública. Du-rante o mesmo período, a LRA foi fortalecida e colocada sob a responsa-bilidade do Escritório do Conselheiro de Ética, assim melhorando a trans-parência do lobby legítimo, e o Código de Conflito de Interesses paradetentores de cargo público foi esclarecido. Além disso, o Parlamentofoi solicitado a desenvolver um código de conduta abrangente para osmembros do Parlamento e os Senadores. As principais responsabilidadesprincipais do Conselheiro de Ética envolveram as duas áreas que haviamproduzido uma série de escândalos nos anteriores: conflito de interessese lobby. Sete responsabilidades chave foram identificadas, incluindo:


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Investigar em nome do primeiro-ministro as alegações contra minis-tros e altos servidores envolvidos em conflito de interesses ou lobby;

Administrar o Código de Conflito de Interesses e Pós-Emprego paradetentores de cargo público.

Acompanhar a LRA.Consultar lobistas e empreender uma iniciativa para desenvolver um

código de conduta para a indústria do lobby.Oferecer orientações aos lobistas e seus clientes.Investigar denúncias sobre atividades de lobby; eRelatar anualmente ao Parlamento as questões relacionadas ao lobby.Nos seis anos após a criação do Escritório do Conselheiro de Ética, o

escritório implementou uma série de medidas em menor escala parapromover a abertura e a transparência, incluindo o uso de um site nainternet contendo informações sobre lobistas, questões de conflito deinteresses, e a situação de casos importantes. Assim, apesar de aindaexistir uma colcha de retalhos de diretrizes e regulamentos para tratar deconflito de interesses e de ética no governo federal, quase três décadasde esforços e estudos parecem ter produzido um sistema que fornece umconjunto sólido de diretrizes de ética para detentores de cargo público.

A FILOSOFIA BASEADA EM PRINCÍPIOS

A abordagem do governo canadense para diretrizes para conflito deinteresses sempre foi de promover a integridade em vez da conformida-de. A conformidade envolve uma série de leis - “mandamentos” - queregulam as atividades dos detentores de cargo público, enquanto que ocaminho da integridade é baseado na premissa mais positiva de que osdetentores de cargo público querem essencialmente agir de forma ética ehonesta. Esta seção discute esta abordagem baseada em princípios, e asidéias que a apoiam.

O serviço público canadense começou a enfatizar a importância dosvalores e princípios nos anos noventa. Isto ocorreu enquanto o governofederal se esforçava para cortar custos e focalizar programas essenciaisatravés de uma reavaliação de cada aspecto de suas operações, queresultou parcialmente em uma redução de 20% nos quadros do serviçopúblico entre 1994 e 1998. O trabalho empreendido no meio da décadapela Força Tarefa para Valores e Ética no Serviço Público ajudou a formar


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a base para uma nova mentalidade no serviço público, em que valorestradicionais como mérito, excelência e objetividade foramcomplementados com valores novos como qualidade, inovação e habili-dade. Essencialmente, este conjunto novo e mais abrangente de valores eprincípios foi desenvolvido para atender a demandas públicas crescentescom relação à excelência do serviço de servidores públicos, diante daescassez de recursos e maior austeridade e probidade financeira. Assim,em vez de criar normas e regulamentos, o governo federal forneceuprincípios como orientação aos servidores públicos na condução de suasatividades profissionais e assuntos pessoais.

Foram desenvolvidas diretrizes para conflito de interesses no governofederal, e estão implementadas, usando a mesma abordagem. O Códigode Conflito de Interesses e Pós-Emprego para Detentores de Cargo Públi-co (o “Código”) se aplica a um quadro definido de servidores, incluindoministros de Estado, secretários de Estado, secretários parlamentares, ser-vidores de gabinetes ministeriais e nomeados do governador em Conse-lho. 8 A ação principal do código é de ajudar pró-ativamente estesindivíduos a certificarem-se de que seus interesses particulares não oscoloquem em uma situação de conflito de interesses. De acordo com oconselheiro de Ética, todas as situações que são claramente ilegais sãotratadas sob o Código Penal, e na verdade há uma “área cinzenta” querequer orientação.9 Fornecendo orientações para “enxergar e lidar comproblemas”, baseado na premissa de que estes servidores vão quererfazer o que é certo, espera-se que aqueles que devem trabalhar sob oCódigo lidarão com conflitos de interesse potenciais antes que se trans-formem em conflitos reais.

Sob o Código, os detentores de cargo público são instruídos a agir deacordo com dez princípios chaves:

Honestidade: agir com honestidade e manter os mais altos padrõeséticos.

Escrutínio público: cumprir deveres e conduzir assuntos pessoais deforma que se preste ao escrutínio público.

Tomada de decisões: tomar decisões no interesse público quanto aosméritos de cada caso.

Interesses particulares: evitar ter interesses particulares que possamser afetados por ações governamentais nas quais participam.

Interesse público: organizar assuntos pessoais de modo a prevenir con-


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flitos de interesse reais, potenciais ou aparentes.Presentes e benefícios: evitar solicitar ou aceitar transferências de be-

nefícios econômicos a menos que a transferência seja relativa a um con-trato aplicável ou direito de propriedade.

Tratamento preferencial: evitar usar o cargo oficial para ajudar entida-des privadas ou pessoas em suas transações com o governo, onde istoresultaria em tratamento preferencial.

Informação privilegiada: evitar tirar vantagem, ou beneficiar-se, deinformações obtidas no curso de deveres oficiais.

Propriedade do governo: evitar fazer uso, ou permitir o uso de pro-priedade do governo para qualquer finalidade exceto atividades oficial-mente aprovadas; e,

Pós-emprego: evitar, após deixar o cargo público, agir de forma aobter vantagem indevida de um cargo anterior.

Estes princípios foram convertidos em diretrizes práticos para detento-res de cargo público. O Código estipula que uma divulgação confidencialao conselheiro de Ética deve ser feita sobre os cinco tipos de itensabaixo:

Ativos: Ativos incluem residências, propriedades recreativas, fazendas,bens domésticos, e bens pessoais, entre outros.

Investimentos: Estes consistem em apólices e títulos de valor fixo,planos de aposentadoria, fundos mútuos, etc.

Dívidas: Todos os débitos devem ser informados ao conselheiro deÉtica, incluindo débitos com instituições de empréstimo e indivíduos.

Atividades: As atividades variam da prática de uma profissão à opera-ção de um negócio, além de cargos de direção em operações comerciaise participação em associações profissionais.

Presentes e benefícios: Os presentes avaliados em CAD 200 ou maisdevem ser informados ao conselheiro de Ética, exceto presentes ou hos-pitalidade recebidos de um membro da família ou de um amigo pessoal.

Depois desta divulgação, o conselheiro de Ética orientará os detento-res de cargo público em questão a respeito dos passos a tomar paraevitar situações de conflito de interesses. Estes são apresentados abaixo.

a) Ativos e investimentos: Os detentores de cargo público devem de-clarar publicamente quaisquer interesses em negócios não contratadoscom o governo, além de quaisquer outros interesses em imóveis oufazendas de operação comercial. Os detentores de cargo público devemrenunciar, através de venda ou fideicomisso “cego”, a quaisquer ações de


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empresas negociadas publicamente e títulos de governos estrangeiros, aplanos de aposentadoria auto-administrados compostos de títulos negoci-ados publicamente, além de bens, bens a termo e investimentos emmoeda estrangeira. Os detentores de cargo público devem renunciar,através de venda ou acordo de administração por terceiros, a todos osinteresses de posse em empresas que têm transações com o governo.

b) Atividades proibidas: As atividades proibidas incluem a prática deuma profissão, a operação de um negócio ou de uma atividade comerci-al, a direção ou cargo em uma empresa comercial ou financeira, cargoem sindicato ou associação profissional, ou cargo de consultor remunera-do. Os detentores de cargo público devem renunciar e fazer uma decla-ração pública neste sentido para evitar conflitos de interesse.

c) Atividades permitidas: Os servidores públicos podem ser associa-dos, diretores ou ter cargo em organizações de caridade, não comerciaisou filantrópicas. Os detentores de cargo público devem buscar a aprova-ção do conselheiro de Ética e fazer uma declaração pública de todas asatividades julgadas permitidas pelo conselheiro de Ética.

d) Presentes, hospitalidade e outros benefícios: Os detentores de cargopúblico devem recusar todos os presentes e benefícios que possam influen-ciar seu julgamento ou ter impacto no desempenho das suas funções.Por um lado, se o presente ou a hospitalidade recebidos forem avaliadosem menos do que CAD 200, e considerados como não tendo impactosobre ou não influenciando o desempenho de suas funções, nenhumadivulgação é exigida. Por outro lado, os presentes ou os benefícios avali-ados em mais de CAD 200 que resultam de uma atividade relacionada àsfunções oficiais e estão dentro dos padrões normais do protocolo, devemser divulgados ao conselheiro de Ética e ser declarados publicamente.

e) Pós-emprego: Os detentores de cargo público devem obedecer umasérie de regulamentos ao deixar o cargo público. Em nenhum momento épermitido “trocar de lado”, agir em nome de uma pessoa ou entidade ouassociação, em qualquer processo ou negociação na qual o governo éuma parte e onde o ex-detentor de cargo público aconselhava ou atuavaem nome do governo. Além disso, os detentores de cargo público sãoproibidos de usar informações privilegiadas em seu benefício ou embenefício de uma outra organização após a conclusão do termo de man-dato. Para não ministros, há uma limitação de um ano para aceitar empre-go ou cargo de diretor em organizações que tiveram transações diretasdurante o último ano de mandato, além de fazer representação no gover-


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no. Esta limitação é ampliada para dois anos no caso dos ministros. Oprimeiro-ministro tem a autoridade, quando é julgado necessário, parareduzir o período de limitação daquele estabelecido pelo Código. Asdecisões neste sentido dependem das circunstâncias do término do man-dato, a conveniência de uma transferência rápida do governo para umoutro setor, do nível da autoridade do detentor do cargo público, e doimpacto que isto terá em seus assuntos após sua saída.

Em meados dos anos noventa, um caso que envolveu um ministro deEstado em exercício ressaltou a necessidade de abordar a questão dastransações ministeriais com instituições quasi-judiciais, e assim um outroprincípio foi adicionado ao Código. No Canadá, as instituições quasi-judiciais variam desde conselhos de revisão que administram apelaçõesem questões como imigração, casos envolvendo veteranos e suas pen-sões, a conselhos de licenças e a outras agências relacionadas. A fim deimpedir que estes conselhos fossem influenciados pela “aura ministerial,”decidiu-se que os ministros não poderiam intervir em instituições quasi-judiciais federais em qualquer matéria, a menos que exigido por lei. 10

ESTRUTURA DO CONFLITO DE INTERESSES

Como as diretrizes de conflito de interesses do Canadá são baseadas emprincípios, e não em regras, a responsabilidade de implementá-las écompartilhada entre várias partes. Esta seção faz uma breve apresentaçãodos papéis e responsabilidades de cada uma das partes, e discute como aabordagem baseada em princípios é implementada.

Há três áreas principais de responsabilidade sob as diretrizes de con-flito de interesses do Canadá, distribuídas entre diferentes partes. Primei-ramente, a responsabilidade de supervisionar as diretrizes e suaimplementação cabe ao conselheiro de Ética. Em segundo, a responsabi-lidade de acompanhar as diretrizes e promover a integridade cabe atodos que elas cobrem. Em terceiro lugar, e o mais importante, a respon-sabilidade de assegurar que os detentores de cargo público permaneçamlivres de conflito de interesses é a obrigação do primeiro-ministro comosupervisor do bom governo. Cada uma destas áreas de responsabilidade,e as diferentes partes envolvidas, são apresentadas abaixo.

Supervisão e implementação das diretrizes: o conselheiro de Ética: Aprimeira categoria de responsabilidade é a de supervisionar e implementar


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as diretrizes de conflito de interesses, que reside unicamente no conse-lheiro de Ética. Além de supervisionar a LRA, o conselheiro deve tam-bém aconselhar os detentores de cargo público sob o Código. Como eleressaltou em um discurso ao Senado australiano em 1999, seu papel nãosubstitui aquele das polícias e do sistema judiciário quando os detentoresde cargo público são envolvidos em violações suspeitas do Código Penal.Ao contrário, seu espaço de interesse principal são “áreas cinzentas dequestões de conflito de interesses potenciais ou reais que possam pare-cer erradas aos olhos dos cidadãos, sem chegar a ser realmente ilegais.”11

Assim sendo, a responsabilidade como conselheiro em conflitos deinteresse traduz-se em dois papéis ligeiramente diferentes, dependendoda situação.

Conselho para detentores de cargo público: O conselheiro de Ética ori-enta os detentores de cargo público, e pessoas que deixaram recente-mente um cargo público, com as situações que podem colocá-las emconflito de interesses. De início, os detentores de cargo público recebemuma cópia das diretrizes ao assumir o cargo, além de um guia passo apasso sobre divulgações e responsabilidades sob o Código. Durante todoo termo de mandato, assim como durante o período de limitação após apartida, o conselheiro de Ética está disponível para fornecer orientaçãoaos detentores de cargo público caso suas situações mudem ou elessintam que caíram em uma área potencial de conflito de interesses.

Conselho ao primeiro-ministro como chefe de governo: O conselheirode Ética se reporta ao primeiro-ministro em questões relacionadas a con-flitos de interesses reais ou potenciais entre atuais e ex-detentores decargo público. É importante notar que o conselheiro não faz “julgamen-tos” em “casos individuais,” mas fornece uma opinião informada, basea-da na investigação de uma determinada situação, e nas diretrizesestabelecidas pelo Código. Ele também se reporta diretamente ao primei-ro-ministro, e não ao Parlamento ou a um comitê parlamentar, em todasas outras matérias relacionadas às funções do Escritório do Conselheirode Ética.

Durante situações de conflito de interesses percebido ou alegado, aequipe de servidores do conselheiro de Ética considera a evidência vis-à-vis o código, e fornece recomendações ao primeiro-ministro sobre seocorreu ou não conflito de interesses. Neste momento, o conselheiroassume um papel mais pró-ativo, desenvolvendo um parecer sobre umdeterminado caso e um plano de ação ou um conjunto de recomendações


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para remover um oficial público de uma situação de conflito de interes-ses. É importante ressaltar que o conselheiro de Ética não age como umjuiz nesta situação, mas como um conselheiro chave do primeiro-minis-tro. As responsabilidades deste são discutidas em maiores detalhes nestaseção, mas basta dizer que o primeiro-ministro, não o conselheiro deÉtica, toma a decisão final sobre a necessidade de uma reprimenda.

Em um esforço para aumentar a transparência na área da ética, eajudar a aumentar a confiança no governo e nos servidores públicos, oatual conselheiro de Ética se comprometeu a tornar o trabalho de seuescritório em questões de conflito de interesses tão público quanto possí-vel. Isto significa que as declarações públicas feitas por detentores decargo público, assim como os documentos relacionados a conflitos deinteresse percebidos ou alegados, estão disponíveis em versão impressano Escritório do Conselheiro de Ética e em meio eletrônico na internet.

O conselheiro de Ética também supervisiona a LRA, sob a qual oslobistas que têm negócios com o governo federal devem divulgar infor-mações sobre suas atividades de lobby e os clientes que representam. ALRA é baseada em quatro princípios básicos:12

Acesso livre e aberto ao governo são uma questão importante deinteresse público;

Fazer lobby com detentores de cargo público é uma atividade legíti-ma;

É desejável que os detentores de cargo público e o público em geralsaibam quem está tentando influenciar o governo;

O sistema de registro de lobistas remunerados não deve impedir aces-so livre e aberto ao governo.

A atual LRA data de 1995, quando a legislação existente foi emendadacomo parte do esforço geral para promover a confiança pública no go-verno que levou à criação do Escritório do Conselheiro de Ética no anoanterior. A LRA contém também um código de conduta para os lobistas,que até certo ponto reflete a abordagem baseada em princípios do Códi-go de Conflito de Interesses e Pós-Emprego para Detentores de CargoPúblico. Sob a LRA e o Código de Conduta, entretanto, o conselheiro deÉtica submete relatórios ao Parlamento quando, baseado em fundamentosrazoáveis, ele ou ela acreditam que as regras foram quebradas. Esteaspecto da LRA é a única área em que o conselheiro de Ética atua maiscomo um comissário parlamentar do que como um conselheiro.

A lei deverá passar por revisão parlamentar em 2001, e um estudo


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recente do Fórum de Política Pública sobre as relações governo-indústriademonstra que restam tensões consideráveis entre o governo federal e osetor privado. O estudo revelou, por exemplo, que os representantes dogoverno tendem a preferir negociar com associações empresariais. Paraalgumas pessoas no governo, parece, os esforços sob a LRA para melho-rar a transparência ainda não obtiveram sucesso, pois elas ainda têmdificuldade para identificar o cliente para quem um lobista individual estátrabalhando.13

SEGUINDO DIRETRIZES E PROMOVENDO A INTEGRIDADE: DETENTORES DE CARGO PÚBLICO

A segunda área de responsabilidade deve acompanhar as diretrizes deconflito de interesses e promover a integridade. Esta responsabilidade écompartilhada entre todos os atuais e ex-detentores de cargo público sobo Código, e é central à estrutura de conflito de interesses. Como mencio-nado anteriormente, a abordagem canadense tem presumido que os de-tentores de cargo público querem “fazer o que é certo,” e desejam agireficazmente em todos os aspectos de suas responsabilidades. Sob o siste-ma canadense, os detentores de cargo público têm três responsabilidadesprincipais:

Declaração: Os detentores de cargo público são responsáveis pordeclarar honesta e claramente ao conselheiro de Ética todas as proprieda-des, ativos e interesses, conforme descrito nas diretrizes de conflito deinteresses. Esta responsabilidade se aplica a eles pela duração do seumandato, e até o fim do período de limitação que se segue à sua partida.

Monitoramento: Os detentores de cargo público são responsáveis porassegurar que não se coloquem em situações de conflito de interesse e,se for impossível evitar tais situações, remover-se delas baseados naorientação que recebem do conselheiro de Ética.

Tomada de decisões: Os detentores de cargo público são responsáveispor tomar decisões no interesse público. Como o conselheiro de Éticapode somente aconselhar sobre a prevenção de conflito de interesses, ospróprios detentores de cargo público são responsáveis perante o primei-ro-ministro, ou no caso do primeiro-ministro, perante o Parlamento, porsuas ações e decisões.


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PRESTAÇÃO DE CONTAS PELAS AÇÕES DO GOVERNO

A terceira, e talvez a mais importante área de responsabilidade envolve aprestação de contas pelas ações do governo. Como mencionado anteri-ormente nesta seção, o conselheiro de Ética se reporta ao primeiro-ministro, como chefe do governo, nas questões relacionadas a conflitode interesses reais, potenciais ou percebidos de atuais e ex-detentoresde cargo público. De acordo com o Escritório do Conselheiro de Ética, orelacionamento de relatório existente foi desenvolvido baseado em doisprincípios. Primeiramente, o fato de que o primeiro-ministro presta con-tas pelas ações dos seus ministros e do governo significa que a ação deprimeiro-ministro baseada no conselho oferecido pelo conselheiro deÉtica – ou na falta dele – será submetida ao escrutínio do Parlamento e doeleitorado. Segundo, o fato de que o conselheiro de Ética trabalha com“áreas cinzentas” em vez de dentro de uma estrutura jurídica ou deresponsabilização rigorosa, significa que o foco principal do seu conse-lho é o surgimento do conflito. Isto significa que o conselheiro de Éticafocaliza áreas que estão, por assim dizer, “além do exigido por lei”, erequerem que o primeiro-ministro decida se uma determinada situaçãonecessita de ação.14

EM TERMOS PRÁTICOS: O CICLO DE VIDA DO CONFLITO DE INTERESSES

Conforme mencionado na seção anterior, a estrutura do conflito de inte-resses no governo federal do Canadá envolve um conjunto compartilhadode valores, princípios e responsabilidades. Estes se traduzem em umciclo de vida de ações que os detentores de cargo público devem empre-ender durante seus mandatos. Esta seção documenta aquele conjunto emtermos práticos, por meio de um estudo de caso de um ministro deEstado fictício.15 A seção documenta as diversas etapas que devem serseguidas pelos detentores de cargo público sob o Código, antes, durantee depois do seu mandato, e discute uma série de possíveis cenários queenvolveriam a intervenção do conselheiro de Ética.

Há três fases no ciclo de vida dos regulamentos de conflito de inte-resses no âmbito do Código. Primeiramente, há uma fase inicial de con-formidade que ocorre ao assumir o cargo, e uma sub-fase de ajuste naqual o detentor de cargo público adota medidas de conformidade sempre


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que ocorrerem mudanças na sua situação pessoal. A segunda fase é omandato do cargo, que requer revisão anual de conformidade. A terceirafase é a fase de pós-emprego. O ciclo de vida é descrito no diagramaabaixo:


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ADMINISTRAÇÃO DO CÓDIGO DE CONFLITO DE INTERESSES E PÓS-EMPREGO PARA DETENTORES

DE CARGO PÚBLICO

Escritório do Conselheiro de ÉticaOs processos e as medidas relacionadas a cada uma destas três fases sãodocumentados nesta seção. A fase mais intensiva é a Fase I, ou fase deconformidade, na qual o detentor de cargo público toma medidas a res-peito de suas propriedades, ativos e interesses pessoais a fim de cumprircom as diretrizes de conflito de interesses. As Fases II e III, entretanto,ou as fases de revisão anual do mandato e de pós-emprego, são igual-mente importantes, pois asseguram que a conformidade não seja sim-plesmente um gesto nominal no momento de assumir o cargo, mas que érevisada e reforçada ao longo da duração do mandato do detentor decargo público.

FASE I: AJUSTE E CONFORMIDADE

Antes de assumir um novo cargo, os detentores de cargo público devemefetivamente divulgar seus interesses, propriedades e atividades exter-nas ao conselheiro de Ética. Isto permite que o ele estude a situação edesenvolva um relatório personalizado que explique o que fazer paraimpedir que ocorram situações de conflito de interesses. A seguir é apre-sentada uma explicação de cada uma das ações, relatórios e declaraçõesque ocorrem durante esta fase:

Carta de apresentação: Ao assumir o cargo, os detentores de cargopúblico receberão uma carta que explica o papel do conselheiro deÉtica, além das responsabilidades do detentor de cargo público sob asdiretrizes de conflito de interesses. Esta carta apresenta as divulgaçõesque precisarão ser feitas. Portanto são incluídos os seguintes documentosa preencher pelo detentor de cargo público:

Documento de certificação: Este documento permitirá que o detentorde cargo público declare que observará o Código.

Relatório confidencial: O detentor de cargo público preencherá estedocumento, identificando todos os ativos, encargos e interesses, confor-me exigido.

Reunião de apresentação: O conselheiro de Ética se reunirá com odetentor de cargo público quando este assumir o cargo, para explicar as


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exigências do Código, além dos recursos disponíveis a ele durante seumandato.

Medidas de conformidade: Depois que o detentor de cargo públicopreencher o relatório confidencial, o Escritório do Conselheiro de Éticaexaminará o caso, explicando todas as medidas de conformidade a tomarenvolvendo os ativos, encargos e interesses divulgados. Também seráfornecida orientação a respeito de todas as declarações públicas quedevem fazer, além de quaisquer renúncias ou acordos de que necessitempara evitar situações de conflito de interesses.

Após análise do relatório confidencial, todas as medidas de conformi-dade recomendadas pelo conselheiro de Ética devem ser seguidas. Elefornecerá ao detentor de cargo público a assistência ou documentaçãonecessária para cumprir as exigências do Código. Os documentos emedidas de conformidade incluem:

Declaração pública de ativos declaráveis: Os detentores de cargo pú-blico deverão declarar publicamente todos os seus ativos declaráveis,conforme definido pelo Código, usando este documento;

Declaração pública de atividades externas: Este documento permiteque os detentores de cargo público declarem todas as atividades em queestiverem envolvidos, incluindo participação em conselhos e organiza-ções, cargos em empresas privadas, e outros cargos;

Fideicomisso “cego” ou acordos administração por terceiro: O conse-lheiro de Ética ajudará os detentores de cargo público a colocar seusinteresses em fideicomisso cego ou em acordos de administração porterceiros, e a documentação que atesta tais ações será preenchida pelodetentor de cargo público e mantida pelo conselheiro de Ética.

Uma vez que o detentor de cargo público cumpra com as medidasestabelecidas no Código, o conselheiro de Ética revisará toda a documen-tação envolvida para assegurar que nenhuma etapa adicional seja neces-sária, e atestará o recebimento desta documentação na forma de declara-ção sumária. Esta declaração menciona as medidas de conformidade queforam tomadas. Depois que a declaração sumária é assinada e devolvidapelo detentor de cargo público, o conselheiro de Ética aconselhará oprimeiro-ministro por escrito, no caso de um ministro, que o detentor decargo público fez os arranjos necessários para cumprir com o Código.


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FASE II: TERMO DO MANDATO E REVISÃO ANUAL

Durante o termo de mandato de um detentor de cargo público, são reali-zadas revisões anuais para assegurar que o oficial em questão continuecumprindo o Código. Depois que o oficial assume o cargo público, oconselheiro de Ética anuncia por escrito que o oficial ficará sujeito aoCódigo durante todo seu mandato, e quais são suas responsabilidades sobo Código. Além disso, é emitida uma síntese de seu Relatório Confidenci-al, que o oficial deve rever e assinar uma vez por ano. Enquanto isso, sehouver qualquer mudança na situação do oficial, ele deve anotá-la nasíntese e submeter a síntese à atenção do Escritório do Conselheiro deÉtica. Todos os detentores de cargo público são lembrados a cada ano,ou em torno do aniversário da sua nomeação, de que devem revisar seusarranjos.

FASE III: PÓS-EMPREGO

Como mencionado anteriormente neste relatório, os detentores de cargopúblico estão sujeitos ao código por um ano após deixarem o cargopúblico. No caso de ministros de Estado e de secretários de Estado, esteperíodo é ampliado para dois anos. O conselheiro de Ética os avisará desuas responsabilidades de pós-emprego sob o Código imediatamente apóso término do mandato. Além disso, o Escritório do Conselheiro de Éticaoferecerá auxílio, se necessário, para assegurar que sejam cumpridas asexigências do Código após deixarem o cargo. Isto também se aplica paradesmontar os arranjos de fideicomisso cego e outros arranjos de renúncia.Nos casos em que o primeiro-ministro decide que o período de limitaçãodeve ser reduzido, é dele a responsabilidade de comunicar esse fato porescrito ao ex-detentor de cargo público em questão.

DESAFIOS E OPORTUNIDADES

Embora seja difícil determinar o impacto geral do conselheiro de Ética nogoverno, o fato de não ter sido constatada nenhuma situação de conflitode interesses envolvendo um detentor de cargo público coberto peloCódigo desde que o cargo foi criado em 1994, é evidência de algum grau


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de sucesso. De acordo com o Escritório do Conselheiro de Ética, isto sedeve principalmente ao fato de que os detentores de cargo público reco-nhecem que agir com integridade ajudará a “assegurar sua saúde políticaa longo prazo”, e que portanto tiraram o máximo proveito da orientaçãoe da perícia oferecidas pelo conselheiro de Ética, evitando problemaspotenciais. Em contraste, entretanto, outros apontam este fato como evi-dência do fato de que o código pode não ser amplo o bastante para lidarcom a questão do conflito de interesses, e que alguns conflitos de inte-resse potenciais podem simplesmente ficar “abaixo do radar” econsequentemente despercebidos pelo conselheiro de Ética. Enquanto opresente documento estava sendo redigido, uma série de iniciativas lide-radas pela oposição estava em curso na Câmara dos Comuns, incluindo avotação — que foi derrotada — sobre se o conselheiro de Ética deve sereportar diretamente ao Parlamento.16

Além disso, entretanto, restam alguns desafios que ameaçam minar osistema canadense, particularmente em época de maior escrutínio damídia. Durante a campanha eleitoral federal de 2000, por exemplo, asdiscussões do primeiro-ministro Jean Chrétien com o presidente de umaempresa federal da Coroa sobre os detalhes de um empréstimo federalpara um de seus constituintes, foram denunciadas pela oposição comoconflito de interesses e abuso do poder. Embora o conselheiro de Éticadeterminasse que o primeiro-ministro não havia desobedecido nenhumadas diretrizes, os oponentes políticos e a mídia demandaram uma sériede mudanças para abordar a percepção de que o relacionamento deprestação de contas existente entre o conselheiro de Ética e o primeiro-ministro pode realmente influenciar sua eficácia. Dois líderes políticosdo partido de oposição até mesmo fizeram pedidos formais à Real Polí-cia Montada Canadense (RCMP) de rever o caso para determinar a possi-bilidade de registrar acusações criminais. A RCMP determinou que nãohá fundamentos para investigação criminal.

As seções que se seguem discutem alguns dos desafios para as diretri-zes de conflito de interesses do Canadá, e abordam diversas oportunida-des de posicionamento importantes que ajudariam a melhorar a capacida-de de adaptação do sistema existente às realidades em mutação do go-verno canadense, e que ajudariam a manter o sistema no longo prazo.


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A “COLCHA DE RETALHOS” DO CÓDIGO DE CONDUTA

Talvez o vestígio mais importante da era que precedeu a criação docargo de conselheiro de Ética é o fato de que as diretrizes de conflito deinteresses e de conduta geral para todos os servidores públicos nãoestão consolidadas em um único código. Como ilustrado anteriormenteneste relatório, tais códigos e diretrizes foram desenvolvidos gradual-mente ao longo das últimas três décadas, em parte devido às diversaspressões sobre o governo para reagir às várias situações politicamentecarregadas. Atualmente, as regras e regulamentos gerais para servidorespúblicos podem ser encontrados em diversos lugares, incluindo, mas nãolimitados a:

Código Penal do Canadá;Lei do Parlamento do Canadá;Normas do Senado;Normas administrativas da Câmara dos Comuns;Código de Conflito de Interesses e Pós-Emprego para Detentores deCargo Público.Deve-se ressaltar que esta preocupação foi levantada pela primeira

vez no relatório de 1984 da Força Tarefa sobre Conflito de Interesses, deque um código de ética deveria ser consolidado na legislação para subs-tituir a “colcha de retalhos” de diretrizes e regulamentos, e para ampliaros regulamentos para cobrir todos os parlamentares.17 O relatório daForça Tarefa ressaltou que a colcha de retalhos de códigos, diretrizes eregulamentos resultava em grandes inconsistências no conteúdo e aplica-ção das diretrizes de conflito de interesses. O relatório reconheceu queapesar das diretrizes existentes serem baseadas em princípios corretos erazoáveis as regras, que evoluíram gradualmente ao longo dos anos paratratar dos problemas à medida que surgiam, necessitavam ser reformatadaspara assegurar a consistência do conteúdo e da aplicação e para torná-laso mais simples, justas e razoáveis quanto possível.18

A Força Tarefa recomendou que diversas medidas fossem tomadas paraabordar a situação. Estas incluíram, por exemplo, a criação de um Código deConduta Ética que fosse ao mesmo tempo curto e simples, porém abrangente,que se aplicasse a todos os detentores de cargo público, o desenvolvimentode procedimentos padrão para remover os detentores de cargo público desituações de conflito de interesses, e a criação de códigos suplementarespara tratar das “áreas cinzentas” de situações de conflito de interesses.


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Possivelmente a questão mais crítica levantada pelo relatório da ForçaTarefa, que permanece relevante na situação atual, foi discutida tambémem um capítulo do relatório de 1995 do auditor geral do Canadá. Deacordo com este, a percepção do público – verdadeira ou não – de queos padrões de conduta no governo estão caindo, sugere a necessidade deuma estrutura abrangente para abordar questões de conflito de interessese de padrões de conduta. Não é preciso procurar além do inquéritosobre os assuntos constituintes do primeiro-ministro que chamou a aten-ção da mídia durante a campanha eleitoral de 2000 para encontrar umexemplo do impacto de tal situação sobre a percepção pública. Isto,afirmou o auditor geral, “fornece alguma garantia de que as decisõessejam tomadas de forma imparcial e objetiva, e no interesse público.”19

O segundo relatório de 1996 do Comitê Conjunto Especial sobre umCódigo de Conduta do Senado e da Câmara dos Comuns, ressaltou que aestrutura existente é antiquada e de escopo limitado, já que trata princi-palmente de situações específicas. Além disso, ressaltou que não exis-tem diretrizes detalhadas para suplentes e membros da oposição no Par-lamento, nem para servidores públicos abaixo do cargo de ministroadjunto. 20 O comitê recomendou a criação de um Código de CondutaOficial que se aplicasse a todos os detentores de cargo público, paraatender uma necessidade de ação percebida em duas frentes:

Orientação para os políticos: O comitê reconheceu a necessidade deorientação continuada para os políticos em questões de conflito de inte-resses e de conduta, assim como as diretrizes de conflito de interessesexistentes e o conselheiro de Ética fornecem orientação a um gruposeleto de detentores de cargo público.

Escopo ampliado: O comitê ressaltou que ampliar o escopo das diretri-zes de conflito de interesses e de conduta existentes para incluir todos osparlamentares poderia ajudar a melhorar a percepção pública do governo.

De acordo com o relatório do Comitê Especial, o Código de CondutaOficial proposto estabeleceria um regime de amplo escopo, fornecendo“orientação e auxílio aos senadores e aos membros da Câmara dos Co-muns, ao mesmo tempo assegurando ao público que as alegações [serão]investigadas e as violações punidas”. 21 Os regulamentos propostos exi-giriam, entre outros, que:

Todos os parlamentares façam divulgações confidenciais e públicassemelhantes àquelas exigidas atualmente sob o atual Código de Conflitode Interesses e Pós-Emprego;


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Cônjuges e dependentes dos parlamentares divulguem confidencial-mente seus ativos e propriedades;

Parlamentares divulguem publicamente qualquer informação relativa apresentes recebidos que excedam um valor predeterminado;

Penalidades sejam impostas para abusos de poder;As regras existentes a respeito de contratos do governo envolvendo

parlamentares sejam revisadas;Um oficial jurista seja nomeado para receber divulgações e outros

documentos relacionados dos parlamentares, e forneça aconselhamentosobre o Código de Conduta; e

Um novo Comitê Conjunto seja estabelecido para supervisionar eimplementar o Código, e para determinar penalidades para a não confor-midade.

Lidar com este desafio exigirá vontade e liderança fortes por partedos parlamentares e dos oficiais de departamento de alto escalão. Comomencionado em um relatório de um representante do Escritório do Con-selheiro de Ética, o Canadá está atrasado em relação a outros países noque diz respeito a regras de conduta para parlamentares, e isso se deveprincipalmente a uma falta de vontade de instituir diretrizes maisabrangentes de ética, conduta e conflito de interesses.22

CONSCIÊNCIA PÚBLICA E CONFIANÇA

Outro desafio importante para a estrutura de conflito de interesses doCanadá é a falta de consciência pública e entendimento das políticas eprocedimentos relativos ao conflito de interesse, dos conceitos que osfundamentam, e do papel do conselheiro de Ética.

Embora não existam dados quantitativos para avaliar precisamente onível de compreensão pública, o escrutínio intenso da mídia sobre asfraquezas e problemas tende a promulgar a percepção pública negativa.O melhor exemplo disto está na pesquisa realizada pela TransparencyInternational em seu índice anual da percepção da corrupção (CPI).23 OCPI informa a percepção pública do grau de corrupção do governo empaíses diferentes, com base em pesquisas realizadas em cada país, eclassifica os países em uma escala de 0 (indicando altamente corrupto) a10 (indicando altamente limpo). Dados históricos mostram que, apesardo Canadá ser classificado consistentemente entre os 10 países “mais


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limpos”, a percepção pública da corrupção não melhorou substancial-mente desde a criação do primeiro Código de Conflito de Interesses ePós-Emprego nos anos oitenta, ou a criação do cargo de conselheiro deÉtica em 1994.24 Algumas reflexões sobre as semelhanças entre o Canadáe outros países entre os 10 mais limpos podem ser encontradas na Seção7 do presente relatório, “Contexto Internacional para a Ética.”

Assim, o governo federal tem uma oportunidade, e uma obrigação, demelhorar a compreensão do Código e da estrutura existentes, tanto entreo público quanto na comunidade de detentores de cargo público. Base-ado no escrutínio da mídia sobre o Escritório do Conselheiro de Éticadurante a campanha eleitoral federal de 2000, há duas áreas principaisde falta de informação que poderiam potencialmente impactar a opiniãopública:

Conselheiro vs. Comissário: Como mencionado previamente, o papeldo conselheiro de Ética é aconselhar o primeiro-ministro em situações epercepções de conflito de interesses, e não relatar tais situações à Câma-ra. Durante a última campanha eleitoral, a mídia retratou o conselheiro deÉtica como um subordinado inútil do primeiro-ministro, ignorando o pre-texto do trabalho do conselheiro.25 Para compreender o relacionamentode relatório real, devemos considerar o contexto fornecido pelo papel doprimeiro-ministro, que, embora somente insinuado na Constituição e ou-tros documentos chave, muitos estudiosos afirmam que se transformoucada vez mais no centro do poder no governo ao longo das últimas cincodécadas. 26 Neste modelo, o primeiro-ministro é percebido – se nãodeclarado de fato na Constituição’ - como responsável no Parlamentopelas ações de seus ministros de Estado, e portanto o conselho do conse-lheiro de Ética deve reforçar esta responsabilização. Pode-se dizer, por-tanto, que já que é principalmente a percepção pública que atribui aoprimeiro-ministro a responsabilização final pelo desempenho e açõesdo governo, na Câmara dos Comuns e sob a luz da mídia, então surge anecessidade de um processo transparente e responsável para tratar dequestões de conflito de interesses e ética.

Orientação pró-ativa vs. aplicação reativa: Durante a campanha, oscandidatos da oposição e a mídia reclamaram que o papel principalmen-te consultivo do conselheiro de Ética torna seu cargo ineficaz.27 O relaci-onamento de relatório ao primeiro-ministro necessita ser considerado emseu contexto constitucional, porém tais afirmações não foram equilibra-das com uma explicação do papel de “orientação” que o conselheiro de


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Ética desempenha. Pouca menção foi feita na mídia, por exemplo, àsmedidas que os detentores de cargo público devem tomar antes de assu-mir o cargo, ou às divulgações que devem fazer durante e após o manda-to. Assim, o papel do conselheiro de Ética de fornecer orientação pró-ativa, mais do que a aplicação reativa da lei, permanece pouco compre-endido e é freqüentemente deturpado.

CONSTITUINTES E MEMBROS DE ARMÁRIO

Um terceiro desafio importante para a estrutura de conflito de interessesé o fato de que as diretrizes para os detentores de cargo público tendema desafiar o papel tradicional dos membros do Parlamento como repre-sentantes constituintes na Câmara dos Comuns. Sob a Constituição doCanadá, ministros de Estado não interferem nos assuntos dos departamen-tos dos colegas sem sua permissão expressa ou a menos que julgadonecessário sob a lei. De modo semelhante, o Código de Conflito deInteresses e Pós-Emprego para Detentores de Cargo Público proíbe mi-nistros de Estado de interferir nas agências quasi-judiciais e regulatórias.

Em tese, proibir ministros de Estado de influenciar agências quasi-judiciais e regulatórias claramente impede que participem de uma situa-ção em que pareçam usar sua “aura ministerial” para exercer influência.Na prática, contudo, isto representa um desafio significativo na área dosassuntos constituintes do ministro. Por exemplo, a regra impede que osministros de Estado representem as opiniões dos seus constituintes nasáreas de regulamentação federal. Assim, apesar das regras reduzirem asoportunidades para situações de conflito de interesses, pode-se dizertambém que elas restringem severamente a possibilidade de um ministrorepresentar seus constituintes no governo.

PERCEPÇÕES DA NOVA GESTÃO PÚBLICA

As novas abordagens da gestão pública, particularmente na forma deparcerias público-privado e formas alternativas de prestação de serviço,levanta um novo tipo de desafio para a percepção pública do conflito deinteresses. No lado positivo, as formas não tradicionais de gestão públicapermitem que o governo empregue uma abordagem mais flexível para


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atender às necessidades dos cidadãos. As parcerias público-privadas tam-bém podem alavancar o conhecimento, os recursos e as ferramentasnecessárias para empreender projetos e iniciativas de muitos tipos. Emcontraste, entretanto, relacionamentos de serviço ou contratuais entre ogoverno e o setor privado e o terceiro setor podem também contribuirpara uma percepção de que os oficiais de governo “se venderam” aosinteresses corporativos. Em conseqüência, a estrutura de governança dasnovas iniciativas de gestão pública precisa assegurar – e demonstrarmuito claramente – que o interesse público está protegido em todas asfrentes.

Portanto, é importante considerar o escopo da atual estrutura de con-flito de interesses na sua aplicação a formas não tradicionais de serviço, eàs novas abordagens de gestão pública. Conforme mencionado nesterelatório, os ministros de Estado, os diretores das agências e os diretoresdas empresas da Coroa são cobertos pelo código, e por isso precisamfazer as mesmas divulgações ao Escritório do Conselheiro de Ética aoserem nomeados, e periodicamente durante todo seu mandato e apósdeixarem o cargo. Isto acentua uma força e uma fraqueza inerentes àestrutura atual de conflito de interesses. Como ressaltado por d’Ombrain,as iniciativas alternativas de prestação de serviço são mais eficazes quan-do podem produzir resultados simples e mensuráveis, e onde a necessi-dade de controle ou insumo ministerial é mais baixa do que em áreastradicionais de serviço do governo28. Por exemplo, os quiosques de aten-dimento para licenciamento de veículos podem ser o meio mais efetivo etransparente de atender a uma necessidade relativamente básica de ser-viço ao cliente, mas um empreendimento público-privado hipotético paraestabelecer quotas anuais de pesca pode levantar outros problemas.

Baseado no exemplo acima, a atual estrutura de conflito de interessespode ser vista como eficaz devido ao fato de que os líderes de taisiniciativas estão sob as mesmas responsabilidades e diretrizes de conflitode interesses que os ministros de Estado. Assim, áreas limitadas deresponsabilidade tradicionalmente cabendo a um ministro de Estado po-dem ser delegadas sem expor excessivamente a iniciativa a conflitos deinteresse potenciais. No exemplo da rede de quiosques de atendimentopara licenciamento de veículos, as responsabilidades do diretor da agên-cia são as mesmas que um ministro teria na supervisão da mesma inicia-tiva, e as estatísticas de uso e satisfação do cliente são simples de medire relatar.


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Projetos e organizações mais complexos que não se encaixam navisão “ideal” de d’Ombrain para novas iniciativas de gestão pública re-presentam obstáculos significativos para o processo e a estrutura de con-flito de interesses. Dois desafios significativos emergem quando a inicia-tiva inter-setorial da iniciativa da quota de pesca é examinada, ilustrandoclaramente as questões relacionadas à estrutura de conflito de interesses,à percepção e a confiança públicas, e à transparência.

Diretoria: Muitas iniciativas novas de gestão pública e de prestaçãoalternativa de serviço são governadas por uma diretoria ou corpo similar.Assim, apesar dos regulamentos de conflito de interesses estipularemclaramente que os chefes de tais diretorias divulguem plenamente seusinteresses como nomeados do governo, as regras são menos claras quan-do aplicadas a outros membros e empregados da diretoria. Assim, mes-mo que os membros da diretoria trabalhem de boa fé, existe a percep-ção de que eles podem potencialmente “escorregar” nas diretrizes deconflito de interesses, deixando a organização exposta a um público jádesconfiado do governo em geral.

Responsabilização pública e privada: Um desafio que está cada vezmais sendo enfrentado pelas organizações envolvidas em parcerias comos governos é relacionado ao fato de que as normas de responsabilizaçãodiferem nos setores público e privado. Assim, mesmo que a transparên-cia em todos os aspectos da prestação de contas do governo seja damaior importância para o interesse público, as organizações não governa-mentais e empresas privadas podem ser reticentes em relação a abrirsuas portas para as mesmas normas. Como este conhecimento proprietá-rio muitas vezes é parte da vantagem competitiva de uma empresa nomercado, esta preocupação parece ser bem fundamentada. Assim, asnovas iniciativas de gestão pública podem estar caminhando para umimpasse em relação a normas de prestação de contas.

Duas soluções para o desafio mencionado acima estão claras na super-fície. Primeiramente, estudos adicionais precisam ser feitos para ampli-ar o Código existente para incluir contribuinte ou empregados envolvidosem iniciativas não tradicionais. Será preciso ter cuidado, entretanto, paranão causar obstáculos desnecessários capazes de minar o impacto posi-tivo que os novos programas de gestão pública podem ter sobre acapacidade do governo de atender às necessidades dos cidadãos. Emsegundo, os governos necessitam ser estratégicos na seleção de novosprogramas de gestão pública e não se tornarem ambiciosos demais com


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relação ao escopo dos programas e à possibilidade de medir os resulta-dos dos mesmos. A adoção desta abordagem ajudará a assegurar que elesnão sejam excessivamente expostos à possibilidade de conflito deinteresses.

O desafio relacionado às normas de prestação de contas é bem menosclaro, e deverá ser abordado somente depois que todas as diferenças demetodologia e exigências de responsabilização sejam identificadas nosetor público, no setor privado e no terceiro setor. Á medida que cres-cem as expectativas de transparência do governo e a necessidade dogoverno de empregar abordagens mais “enxutas” à gestão pública, au-mentam as tensões entre os setores.

ÉTICA INTERNACIONAL E O CONTEXTO DO CONFLITO DE INTERESSES

Foi mencionado anteriormente neste relatório que, pelos padrões inter-nacionais, o Canadá tem um desempenho relativamente bom na área depercepção pública da corrupção, sendo freqüentemente classificado en-tre os seis países “mais limpos” no Índice de Percepção da Corrupção daTransparency International (TI). Embora seja impossível estabelecer li-gações diretas entre as diretrizes de conflito de interesses e ética nospaíses com alto desempenho no índice do TI e a percepção pública emcada país, há algumas tendências visíveis que parecem ter tido um im-pacto positivo na confiança pública, com base nos resultados das pesqui-sas do TI. Esta seção discute resumidamente alguns aspectos do ambientee da estrutura da ética no serviço público em três dos seis países demelhor desempenho na pesquisa do TI realizada em 1998, incluindoCanadá, Finlândia, Islândia e Nova Zelândia. Em particular, esta seçãodemonstra algumas diferenças e similaridades essenciais entre Canadá eas contrapartes no modo como os valores e a ética no serviço público sãoconsolidados e implementados como uma medida chave para reforçar aconfiança pública no governo. O foco da seção está nos aspectos maisproeminentes da experiência do Canadá com conflito de interesses eética, detalhada no presente estudo de caso, incluindo a abordagem gerale a filosofia subjacente de cada país para o conflito de interesses e aética, a proeminência de valores e princípios no serviço público, osmeios pelos quais as diretrizes são consolidadas, e os meios paraimplementar e/ou reforçar as diretrizes.


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Abordagem: Não parece haver uma abordagem padrão entre os paí-ses em questão na área de abordagem ou de filosofia subjacente. Enquan-to os governos do Canadá, da Finlândia, da Islândia e da Nova Zelândiareconhecem que os servidores públicos geralmente trabalham com ointeresse público em mente, apenas o Canadá e a Nova Zelândia usamesta premissa como a fundação para as diretrizes do código de conduta eética que promovem a integridade em vez de estabelecerem uma estru-tura jurídica rigorosa.29 Interessante observar que a constituição finlande-sa leva em conta a percepção pública para determinar a necessidade deação, enquanto que isto ainda não foi incluído explicitamente nas estrutu-ras dos outros países.30

Implementação: O conselheiro de Ética do Canadá é único entre estegrupo de países. Na Finlândia, o ouvidor parlamentar é o maior respon-sável pela implementação das diretrizes de ética e conflito de interesses.O ouvidor também tem o poder de recomendar ação judicial contra osparlamentares, os ministros e sua equipe de servidores, e outros servido-res públicos.31 Na Islândia e na Nova Zelândia, funções similares cabemao Escritório do Controlador e Auditor Geral da Nova Zelândia, e oEscritório de Auditoria do Estado na Islândia.32 Estas agências fornecemrelatórios regulares sobre o governo, e operam principalmente na funçãode revisão das atividades departamentais.

Código: Nenhum dos quatro países em questão tem um código centra-lizado para ética e conflito de interesses que se aplique a todos osmembros do serviço público e da esfera política. A estrutura consisteportanto em uma combinação de diretrizes e leis. Na Islândia, alémdisso, as leis sobre ética e conflito de interesses estão mais dispersas doque nos outros países do grupo dos seis melhores. Afirmou-se que isto émais um reflexo do fato de que a ética há muito tempo é um elementointegral da gestão pública na Islândia.33

Valores e princípios: Todos os países, com exceção da Islândia, come-çaram a implementar iniciativas e declarações de valores e princípiosdo serviço público recentemente. Como mencionado antes neste relató-rio, valores e princípios tornaram-se uma alta prioridade na gestão públi-ca canadense. A experiência na Islândia indica que os valores e os prin-cípios têm sido considerados há muito tempo como essenciais na gestãopública e no governo. Isto possivelmente indica a existência de um“código” cultural implícito, em vez de um estatuto ou estrutura explícita.

Essa breve comparação demonstra que não há fórmula clara para abor-


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dar questões de conflito de interesses e ética apropriada para todos ospaíses. Por exemplo, enquanto o Canadá e a Nova Zelândia preferiramuma abordagem pró-ativa baseada em valores para enfrentar os desafios,não há uma contraparte clara para o conselheiro de Ética do Canadá nosistema da Nova Zelândia. Da mesma forma, o fato que valores e princí-pios não estão indicados nem implementados explicitamente em umaestrutura na Islândia não parece ter tido – pelos padrões da TransparencyInternational — impacto negativo na confiança pública. Claramente, aconclusão que pode ser extraída desta comparação é de que diretrizesde ética, enquanto relacionadas a regras, regulamentos e práticas deconflito de interesse, são produto da história e do ambiente, e tendem aser moldadas não somente através de estudo e análise das melhorespráticas em outras jurisdições, mas também aproveitando as experiênciasoriginais de cada país como guia.

CONCLUSÃO

O Código de Conflito de Interesses e Pós-Emprego para Detentores deCargo Público do Governo do Canadá, e o Escritório do Conselheiro deÉtica, são iniciativas relativamente novas. Assim, seu impacto geral nogoverno, especialmente no nível de confiança pública no governo, aindanão está claro. Aparte a crítica da mídia, entretanto, a ênfase do sistemana promoção da integridade em vez de punir o mau comportamentoparece estar alinhada com a ênfase crescente em valores e princípios noserviço público em todo o governo federal.

Ainda há muito a ser feito para enfrentar os desafios chave descritosneste relatório e ajudar a estacionar e talvez inverter a queda de confiançano governo no Canadá. Embora o conflito de interesses seja apenas umafaceta dessa queda de confiança, campanhas de conscientização e informa-ção pública, por exemplo, poderiam ajudar a solucionar a falta de compre-ensão pública que aflige o Escritório do Conselheiro de Ética. Uma transpa-rência ainda maior, através da internet e de relatórios oficiais, deve contri-buir para a aceitação pública do conselheiro de Ética e da estrutura na qualo escritório opera. Por fim, há claramente necessidade de um código deconduta abrangente e regulamentos de conflito de interesses a fim detornar a estrutura mais responsiva às realidades em mutação do setor públi-co canadense e da confiança do público canadense.


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Notas

1. Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, Trustin Government: Ethics Measures in OECD Countries (Paris: OCDE, 2000),p. 9.

2. Ekos Research Associates Inc., “Rethinking Government: CanadianView of Emerging Issues” (Ottawa: Ekos Research Associates Inc., 2000).

3. Estes são examinados em maior detalhe em Pew Research Centerfor The People & The Press, “Deconstructing Distrust: How AmericansView Government” (Pew Charitable Trusts, 1999).

4. Uma série de questões de governança relacionadas às abordagensda nova gestão pública são tratadas por d’OMBRAIN, Nicholas. “AlternativeService Delivery: Governance, Management and Practice,” KPMG e Fórumde Políticas Públicas, Change, Governance and Public Management (Ot-tawa: Fórum de Políticas Públicas, 2000): 83-157.

5. LECOMTE, Lecomte. “Standards of Conduct in Canada’s FederalGovernment: The Fight Against Cynicism” (Ottawa: Escritório do Conse-lheiro de Ética, 199), p. 5.

6. Força Tarefa para Conflito de Interesses, Ethical Conduct in thePublic Sector (Ottawa, 1984).

7. Ver LECOMTE, pp. 4-7 para uma visão geral de uma série deescândalos que ocorreram no período de 1976 a 1986.

8. Exceto quando indicado o contrário, e para os fins deste estudo, otermo “detentores de cargo público” se refere àqueles cobertos peloCódigo, incluindo ministros de Estado, secretários de Estado, secretáriosparlamentares, membros da equipe ministerial, staff e nomeados pelogovernador em Conselho.

9. WILSON, Howard. “The Common Ground between the Public andPrivate Sectors – Notes for a Presentation to the International Institute forPublic Ethics Year 2000 Conference” (Ottawa: Escritório do Conselheirode Ética, 2000).

10. WILSON, Howard. “Ethics and Government: The CanadianExperience” (Canberra: Australia and Parliamentary Orthodoxy and OtherLectures in the Senate Occasional Lecture Series, 1999).

11. Ver WILSON. “Ethics and Government.”12 . “Lobbyists Registration Act, Annual Report for the year ended

March 31, 1999” (Ottawa: Escritório do Conselheiro de Ética, 1999), p. 1.13. “Bridging Two Solitudes: Discussion paper on federal government-


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industry relations” (Ottawa: Fórum de Políticas Públicas, 2000).14. Informações adicionais estão disponíveis em “Reporting Relationship

of the Ethics Counsellor” (Ottawa: Escritório do Conselheiro de Ética,1999).

15. Muito desta seção foi baseado em Escritório do Conselheiro deÉtica, “Implementing the Conflict of Interest Code: The Case of JaneDoe” (Ottawa: Ministro de Obras Públicas e Serviços do Governo, Cana-dá, 1996).

16. Ver, por exemplo, “Two Liberals break ranks with party” OttawaCitizen (14 de fevereiro de 2001), p. A-4.

17. Ver Força Tarefa para Conflito de Interesses, “Ethical Conduct inthe Public Sector” (Ottawa: Ministério do Abastecimento e Serviços Cana-dá, 1984).

18. “Ethical Conduct,” p. 269.19. Auditor Geral do Canadá, “Report of the Auditor General of Canada

to the House of Commons, Chapter 1: Ethics and Fraud Awareness inGovernment” (Ottawa: Obras Públicas e Serviços do Governo Canadá,1995).

20. Ver Comitê Conjunto Especial para um Código de Conduta doSenado e da Câmara dos Comuns, “Segundo Relatório” (Ottawa: Março1996); isto também foi ressaltado no relatório “Conduta Ética” de 1984, p.271.

21. Ibid.22. LECOMTE, “Standards of Conduct in Canada’s Federal Government,”

pp. 15-16.23. Site do Transparency International, no endereço

www.transparency.de, fornece sumários de cada um de seus Índices dePercepção da Corrupção na última década.

24. Transparency International, “Internet Corruption Perception Index,”1980-1999.

25. Ver “Chrétien isn’t cleared where it matters,” Globe and Mail (No-vembro 23, 2000), p. A18.

26. Ver SAVOIE, Donald J. Governing from the Centre (Toronto:University of Toronto Press, 1999).

27. Ver “You are your own ethics boss, Chrétien told in briefing,”Ottawa Citizen, 24 Novembro 2000, p. A1.

28. D’OMBRAIN, p. 113.29. O desenvolvimento inicial de um código de conduta para o servi-


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ço público na Nova Zelândia é abordado em OECD, Trust in Government,pp. 241-246.

30. OECD, Trust in Government, pp. 144-146.31. Informações em inglês sobre o ouvidor parlamentar na Finlândia

podem ser encontradas no endereço http://www.eduskunta.fi/fakta/eoa/eoa.htm. Ver também OECD, Trust in Government, pp. 141-146.

32. Ver http://www.oag.govt.nz (Nova Zelândia) e http://www.rikisend.althingi.is (Islândia) para informações sobre estas agências.

33. OECD, Trust in Government, p. 179.


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A COMISSÃO DE ÉTICA PÚBLICA NO

BRASIL: EXPERIÊNCIAS,DESDOBRAMENTOS E DESAFIOS

Por: João Geraldo Piquet CarneiroPresidente da Comissão de Ética Pública do Brasil

INTRODUÇÃO

A preocupação com a ética pública ressurgiu, com grande ênfase, naagenda política e administrativa das democracias desenvolvidas. Comefeito, nas últimas duas décadas do século XX, ficou claro que a corrupção– a face mais visível da quebra dos padrões éticos de conduta pública –deixou de ser tida apenas como um problema “moral” e passou a servista como ameaça à ordem econômica, à organização administrativa e,no limite, ao próprio Estado de Direito. Se isto é verdade para os paísesde longa tradição democrática, o que não dizer de países onde o desen-volvimento das instituições políticas é mais recente e menos estável?

Há um razoável consenso de que a corrupção, hoje, não distinguenações ou governos. O que hoje os diferencia é a forma como se organi-zam para enfrentá-la. No esforço pela promoção da ética no setor públi-co pode-se destacar dois desafios básicos. Em primeiro lugar, asseguraraos organismos do Estado capacidade de geração de resultados vincula-dos ao interesse público. Em segundo, estabelecer padrão de condutaefetivo, que contemple as expectativas da sociedade. Esta, por seu turno,não se satisfaz, apenas, com o enunciado de regras genéricas; quer solu-ções concretas e normas objetivas e claras de conduta.

A capacidade de gerar resultados foi a preocupação principal dosprogramas de fortalecimento institucional e modernização organizacionalque se disseminaram a partir dos anos 80. O estabelecimento de umpadrão ético efetivo tem sido preocupação mais recente, resultado doreconhecimento da necessidade de reverter o crescente nível de descon-fiança da sociedade quanto à conduta dos seus agentes públicos.

É notável como os processos de modernização das organizações sevêem limitados quanto à sua efetividade, quando não contemplam ações


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especificamente dirigidas para o estabelecimento de um modelo efetivode gestão da ética. Para chegar a essa compreensão, a maioria cumpriupelo menos quatro fases distintas. Na primeira fase, a preocupação eracom o ganho de eficiência: fazer melhor e mais rapidamente as mesmascoisas. Na segunda, a ênfase passou a ser com a eficácia, entendida estacomo resultados desejados pela clientela. Na terceira, observou-se quegerar tais resultados não poderia prescindir de transparência. Finalmen-te, na quarta e última fase, concluiu-se que resultado, com transparência,não poderia prescindir de padrão ético.

Para assegurar um padrão ético adequado no setor publico, é impres-cindível o empenho político dos poderes do Estado, pois só assim secombatem práticas administrativas arraigadas e questionáveis, alteram-seculturas autoritárias e sedimentadas refratárias a mudanças e, em muitoscaos, supera-se um certo grau de hipocrisia que, pelo menos no Brasil,tem impedido a identificação de um novo padrão de relacionamentoentre os setores público e privado.

Por certo, mudanças desse tipo e abrangência não se alcançam instan-taneamente. Conceber um conjunto de normas de conduta que se reve-lem simples, cômodas quanto ao cumprimento, congruentes entre si esuficientes é, por mais paradoxal que pareça a afirmação, mais difícil doque o consenso em torno de normas abstratas. Além disso, ao marconormativo deve corresponder uma adequada estrutura de gestão, na qualfunções e responsabilidades estejam bem definidas.

CENÁRIO

O Brasil dispõe de um marco regulatório e institucional de gestão daética relativamente antigo, caracterizado por grande multiplicidade denormas. A Constituição estabelece princípios que direcionam a atuaçãoda administração pública nas três esferas de governo que integram afederação:

Princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eeficiência;.

Licitação pública, como regra para aquisição de bens e serviços.Probidade administrativa, onde atos a ela contrários são punidos com a

suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidadede bens e o ressarcimento ao erário.


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Os princípios constitucionais são quase sempre auto-aplicáveis, ouseja, independem de leis e regulamentos para que sejam observados.Mesmo assim, o ordenamento jurídico penal e administrativo contempladiversas normas de natureza legal e infra-legal que os reafirmam expres-samente ou esclarecem melhor o seu alcance, sendo os principais:

Lei 8112/90, que estabeleceu o Regime Jurídico Único do servidor;Lei 9429/92, que tipificou os casos de improbidade;Lei 9784/99, do processo administrativo;Lei 86666/93, das licitações;Códigos de ética do servidor público e dos integrantes do alto escalãoDo Executivo Federal.Os principais assuntos regulados nessas diversas normas são:Uso indevido do cargo público;Enriquecimento ilícito no exercício da função;Patrocínio de interesse privado perante a administração pública (tráfi-co de influência);Violação de sigilo;Uso de informação privilegiada;Prestação de assessoria a entidade privada;Atividade profissional paralela à função pública;Hipóteses de conflito de interesses;Limitações para atividades profissionais posteriores ao exercício docargo (quarentena);Recebimento de presentes;Uso de recursos públicos e servidores em atividades particulares;[Mis-?]Appropriation Apropriação indevida de fundos ou de bem

móvel públicos.As entidades com responsabilidades de gestão da ética no Executivo

podem ser divididas em três grupos: as que têm por finalidade primordiala questão da ética no serviço público; as que têm a questão da ética entresuas finalidades, mas não a única, ou que de forma indireta, reflexa ousubsidiária também atuam nessa direção, exercendo o controle, a fiscali-zação e aplicando sanções; e as encarregadas de capacitar e treinar servi-dores para que ostentem um padrão ético de conduta de acordo com odesejável. São elas:

Comissões de ética, previstas no Decreto 1171/94;Corregedoria Geral da União;Specific offices determined by bodies/ units [who?


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what?].Corregedorias específicas de determinados órgãos e entidades;Secretarias de Gestão e de Recursos Humanos;Entidades encarregadas de capacitação e treinamento, como a ENAP

(Escola Nacional de Administração Pública) e a ESAF (Escola Superior de Adminis-tração Fazendária);

Secretaria Federal de Controle;Tribunal de Contas da União;The Federal Public Ministry. Ministério Público Federal;Comissões temáticas de cada uma das casas do Congresso Nacional;Comissões parlamentares de inquérito;Polícia Federal;Poder Judiciário;E, finalmente, o próprio cidadão, que por direito constitucional pode

propor à Justiça ação popular visando anular ato lesivo ao patrimôniopúblico.

A lei, visando possibilitar que os órgãos que exercem o controle decomportamentos éticos, bem como os que têm responsabilidade na ges-tão da ética possam alcançar maior efetividade em sua atuação, estabele-ceu regras institucionais de relacionamento, sobretudo deveres de comu-nicação mútua.

Os principais instrumentos de controle à disposição dessas entidadese órgãos são:

Auditorias, inspeções e fiscalizações, que são realizadas pelos órgãosde controle interno e externo cujos relatórios devem fornecer elementosque permitam aferir a gestão dos administradores públicos quanto a as-pectos da legalidade, legitimidade e economicidade;

Processo administrativo disciplinar, conduzido pelas comissões desindicância e de inquérito, para apurar desvios de conduta pessoal;

Inquérito civil público, promovido pelo Ministério Público Federal;Ação ordinária de ressarcimento de danos, promovida pela União e

suas autarquias e fundações;Ação civil pública de ressarcimento de danos, promovida pelo Minis-

tério Público Federal;Inquérito policial, realizado pela Polícia Federal;Ação penal pública, promovida pelo Ministério Público Federal;

Ação de improbidade administrativa, promovida pelo MinistérioPúblico Federal, Advocacia Geral da União ou pelos órgãos jurídicos aela vinculados;


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Ação popular, de autoria de qualquer cidadão, para anular ato lesivoao patrimônio público ou à moralidade administrativa;

Declaração de bens, obrigatória para ocupantes de cargos públicos,instituída como elemento inibidor do enriquecimento ilícito.

Não obstante esse rico marco regulatório e institucional, a percepçãogeral é de uma baixa efetividade nas normas de conduta existentes.Entre as razões identificadas:

A divulgação das normas de conduta, principalmente dos código jáeditados, não tem alcançado seu objetivo de fazê-las de conhecimentogeral; não sendo conhecidas, como podem ser cumpridas?

Não há cultura nem estrutura para estimular consultas, nem prestarorientações ao servidor em dúvida sobre a correta aplicação das normas acasos práticos;

Os programas de capacitação e treinamento, assim como a educaçãobásica, somente muito recentemente vêm incorporando a ética comomatéria específica ou transversal;

A investigação de desvios apenas tem se mostrado efetiva em entida-des que se estruturaram adequadamente para isso;

A aplicação de sanções está diretamente relacionada à capacidade deinvestigação;

Informações escassas a respeito de [Don’t understand this lastbullet – could you re-formulate or drop it?] –non-selective system ofpresenting declarations has not allowed its use to be effective in identifyingevidence of misfeasance.ativos e transações de servidores civis.

É nesse contexto que surge a Comissão de Ética Pública.

ORIGENS DA CEP

A Comissão de Ética Pública (CEP) foi criada por decreto do presidenteda República, de 26 de maio de 1999, como decorrência de propostaespecífica do Conselho de Reforma do Estado. É integrada por seis mem-bros, nomeados entre representantes da sociedade civil, com notóriosaber e honorabilidade, nenhum deles vinculado ao governo.

A ação da CEP pode ser compreendida a partir de três movimentosdistintos:

1 - Da sua criação, em 26 de maio de 1999, até 21 de agosto de 2000,


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sua atuação restringiu-se a instância de consulta do presidente da Repú-blica, em relação a questões de natureza ética.

2 - De 21 de agosto de 2000 até 18 de maio de 2001, com a aprova-ção do Código de Conduta da Alta Administração Federal, passa a tertambém funções executivas, uma vez que ficou responsável pela suaimplementação.

3 - A partir de 18 de março de 2001, à sua função de instânciaconsultiva e executiva do Código de Conduta da Alta Administração,agregou o papel de liderança e coordenação na promoção de açõesdescentralizadas com o objetivo de assegurar a adequação e efetividadedos padrões éticos em entidades e órgãos que integram o ExecutivoFederal.

ESTRATÉGIA DE AÇÃO

Para a Comissão de Ética Pública, fazer gestão da ética é:

Assegurar que as normas de conduta contemplem as expectativas dasociedade quanto àquele que deva ser o padrão de conduta do agentepúblico;

Tornar as normas conhecidas e compreendidas, o que pressupõe di-vulgação, educação e orientação para solução de dilemas éticos;

Monitorar e fiscalizar a observância das normas;Aplicar um sistema efetivo de sanções e cuidar do aperfeiçoamento

das normas, sempre que necessário;Mobilizar entidades da sociedade civil.A estratégia adotada para assegurar efetividade ao modelo de gestão

da ética no Executivo Federal foi desenvolver todas essas competênciasem relação a um grupo bastante emblemático e com alto grau de exposi-ção pública e visibilidade, tanto dentro quanto fora do setor público:ministros, secretários nacionais, presidentes e diretores de autarquias,fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e associa-ções civis e entidades de classe. Assim foi aprovado o Código de Condu-ta da Alta Administração Federal – CCAAF. No caso da CEP o presidenteda República cometeu responsabilidade por sua implementação.

O CCAAF estabelece o dever de ministros, secretários nacionais, pre-sidentes e diretores de fundações, autarquias, empresas públicas, agênci-


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as reguladoras e sociedades de economia mista de prestarem informaçõessobre patrimônio, renda e situações que possam suscitar conflito de inte-resses. Além disso, estabelece limites para o exercício de atividades profis-sionais, durante e após (quarentena e interdição) o exercício da funçãopública, e para atos de gestão patrimonial, assim como a proibição pararecebimento de favores de qualquer natureza de parte interessada.

Os altos servidores vinculados ao CCAAF não podem investir em ne-gócio cuja rentabilidade possa ser do seu conhecimento privilegiado,nem aceitar transporte, hospedagem e outros favores que possam susci-tar conflito de interesses.

IMPLEMENTAÇÃO DA CCAAF

Os servidores vinculados ao CCAAF devem declarar adesão expressa àssuas normas no ato de posse e, até dez dias após, apresentar à Comissãode Ética Pública – CEP “Declaração Confidencial de Informações - DCI”,com dados sobre renda, patrimônio e interesses particulares que possamsuscitar conflitos com a função pública.

No curso do exercício da função, cada autoridade deve informar even-tuais alterações nas informações prestadas, assim como encaminhar à CEPoutras informações, tais como: propostas de trabalho, participações emempresas que negociam com o poder público etc.

Para cumprir a sua missão, a CEP conta com uma secretaria executivaintegrada por um grupo de seis servidores, o apoio de 135 representan-tes setoriais nas entidades e órgãos que integram o Executivo Federal,sistema computacional de apoio à atividade de monitoramento e maladireta.

Progressivamente, vêm sendo implantadas novas facilidades para ocontato entre a CEP e os servidores: site web na Internet (http://www.presidencia.gov.br/etica), onde podem ser acessadas informaçõesúteis sobre a aplicação do CCAAF, utilização de correio eletrônico e apossibilidade de apresentação da DCI em meio eletrônico.

Até junho de 2001 a CEP expedia em média 500 orientações e 50notificações por mês. Ao final de setembro, o número médio de orienta-ções se manteve nesse nível, enquanto as notificações caíram ligeira-mente, para cerca de 40 por mês. Cerca de 5% das autoridades vincula-


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das ao CCAAF ainda demonstram dificuldade em cumprir com a regrabásica do CCAAF: apresentar a DCI até dez dias após a posse. Most ofthe notifications are for these people. Even though the notifications havebeen solving the problem without the need to apply sanctions, the figureof 5% has held steady in relation to the flow of managers. This is aclearNão obstante as permanentes reiterações, o percentual de 5% semantém estável, demonstração evidente de que as rotinas que informamsobre essa obrigação ainda precisam ser melhoradas.

O CCAAF estabelece regras que são, na sua maioria, proibições. En-tretanto, ele tem um papel importante a desempenhar na defesa dogrupo de servidores vinculados, dando-lhes a tranqüilidade e segurançanecessárias para o exercício pleno das suas funções sem o risco dedenúncias sobre o caráter ético de conduta particular. Alguns exemplosemblemáticos indicam que esse segundo papel, não menos importanteque o primeiro, está sendo progressivamente compreendido. Pelo menostrês autoridades do primeiro escalão e várias outras do segundo já recor-reram à CEP para que ela se posicionasse sobre condutas específicas queforam questionadas. Em todos os casos, após o posicionamento da CEP, oquestionamento sobre o caráter ético da conduta não prosperou.

TRABALHO COM AS ENTIDADES E ÓRGÃOS QUE INTEGRAM O EXECUTIVO FEDERAL

Para alcançar o objetivo de promover a ética na administração pública, apartir de 18 de maio de 2001, em linha com decreto presidencial, a CEPpassou a relacionar-se também com entidades e órgãos do ExecutivoFederal, e não mais apenas com seus dirigentes.

After 160 of these bodies/ units were analysed,Analisadas essas entidades e órgãos que integram o Executivo Federal,

revelou-se um quadro onde muitas ações específicas em gestão da éticavêm sendo desenvolvidas, mas nem sempre existindo uma correlação dire-ta entre as entidades mais expostas a desvios éticos e aquelas mais envol-vidas em iniciativas éticas. Assim, há um terreno bastante amplo paraincrementos de curto prazo. Os resultados da pesquisa indicaram que:

31% das entidades e órgãos contam com normas específicas para re-gular a conduta dos seus quadros;

26% desenvolvem ações de educação nas normas de conduta existentes;23% monitoram a observância das normas de conduta;


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20% aplicaram sanções por transgressões às normas nos 24 mesesanteriores à pesquisa (realizada no primeiro semestre de 2001).

A CEP promoveu, em setembro de 2001, encontro com representantessetoriais das entidades e órgãos do Executivo Federal. Na oportunidade,foram discutidas as melhores práticas em gestão da ética, no Brasil eexterior, assim como propostas as recomendações estratégicas que de-vem nortear a promoção da ética. Os trabalhos apresentados nesse en-contro, bem como suas conclusões, estão disponíveis para acesso públicono site da CEP na internet.

Com representantes setoriais já indicados em 135 entidades e órgãosda administração federal direta e indireta, está formada uma rede deprofissionais cuja responsabilidade é zelar pela adoção de ações de pro-moção da ética, sobretudo aquelas de caráter preventivo como: divulga-ção e orientação sobre as regras de conduta que devem ser observadas,ações de educação, monitoramento e proposição de medidas corretivas.

O trabalho desenvolvido pela CEP tem contado com parceiros impor-tantes, inclusive oriundos de entidades internacionais e não governamen-tais, os quais auxiliam em ações específicas, sem custo. Alguns dessesparceiros são:

ONU, OCDE e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);com o BID a parceria está evoluindo para apoio financeiro, além doapoio técnico existente, o que deverá se concretizar pela aprovaçãoformal de projeto específico, que engloba, também, a Corregedoria Geralda União;

Transparência Brasil e Instituto ETHOS;Cerca de vinte voluntários (profissionais e organizações), que sistema-

ticamente apoiam a CEP na consecução dos trabalhos de diagnóstico eanálise.

Os próximos passos da CEP estarão associados diretamente aos objeti-vos estratégicos definidos a partir do seminário com seus representantessetoriais. executive branch: Trata-se de recomendação que o própriopresidente da República determinou fosse efetuada a todos os dirigentesdas entidades e órgãos da administração federal direta e indireta.

Aprimorar o sistema de gestão da ética pelo aperfeiçoamento dasnormas e da estrutura de administração, pela promoção da educação,incentivo à cooperação e criação de mecanismos de proteção aos servi-dores públicos contra perseguição ou discriminação, relacionadas a seu


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envolvimento em trabalhos de defesa da ética;Identificar expectativas da sociedade em relação à gestão da ética

pública e implementar plano de comunicação;Estabelecer mecanismos de promoção da transparência;Implementar mecanismos de avaliação.Nos dias 21 e 22 de março de 2002 realizou-se o Segundo Encontro

de Representantes Setoriais da CEP, que avaliou o progresso na execuçãodas ações recomendadas.

LIÇÕES APRENDIDAS DA EXPERIÊNCIA DA CEP

Normas não têm o condão de alterar hábitos e condutas se não estãorespaldadas na exigência social e em uma estrutura de administraçãoadequada;

Quem não tem norma efetiva de conduta não tem um referencial éticoobjetivo. Mas um código de ética não deve ser visto como algo que serveapenas para “quem não tem ética”. Provavelmente, o inverso é maisverdadeiro;

A efetividade das normas está diretamente associada ao seu conheci-mento e compreensão e ao apoio político e engajamento das lideranças;

A prática da gestão da ética consiste fundamentalmente em desenvol-ver ações direcionadas para a compreensão das normas de conduta e adisseminação de conhecimento sobre como aplicá-las para resolver dile-mas éticos;

Um grande desafio da gestão da ética consiste em balancear adequa-damente ações preventivas e ações repressivas.

O maior desafio será, ao longo do próximo ano, deitar raízes profun-das, em termos políticos e gerenciais, de forma que o esforço atual nãoseja simplesmente descontinuado e, esperemos, expandi-lo a outras es-feras do governo.


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GERENCIANDO CONFLITOS DE

INTERESSE NO NÍVEL FEDERAL NOS

ESTADOS UNIDOSPor: Jane S. Ley

Representante Diretor do United States Office of Government Ethics(Escritório de Ética Governamental dos Estados Unidos)

APRESENTAÇÃO

Os Estados Unidos modificaram o gerenciamento de conflitos de interes-ses de processos criminais reativos para um programa pró-ativo de trei-namento, instrução e aconselhamento. O foco está em normas criminais,civis e administrativas, e na detecção e definição de potenciais conflitosde interesses usando relatórios de divulgação financeira. Apoiando esteprograma pró-ativo há um sistema eficaz de cumprimento de uma escaladas penalidades.

Os direitos dos empregados à observação justa das normas aos quaisse relacionam indubitavelmente contribuem para fazer o sistema degerenciamento de conflitos parecer fortemente baseado em regras nosEstados Unidos. Estas regras, entretanto, partem de princípios fundamen-tais do serviço público que incorporam objetivos de ascensão profissio-nal. Trata-se da tarefa de fazer saber aos empregados tanto os ideais quetais objetivos representam quanto os padrões de cumprimento que tor-nam o programa desafiador e vibrante.

INTRODUÇÃO

Cada um dos três poderes do governo federal dos Estados Unidos -Executivo, Legislativo e Judiciário - projetou programas para gerenciarconflito de interesses relacionados aos oficiais e empregados desse po-der. Todos aqueles programas têm elementos em comum, mas o progra-ma do Executivo é destacado neste capítulo porque é o mais amplo.Quando estes programas de ética enfocam a integridade individual, eles


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funcionam dentro de uma estrutura maior do que os sistemas que sãoprojetados para promover a integridade institucional.

Os elementos chave projetados para apoiar a integridade institucionalincluem: um Judiciário independente; processos legislativos abertos, pú-blicos que seguem procedimentos padronizados com registros públicos,por escrito; os escritórios executivos encarregados da condução de inves-tigações e processos eficazes; processos judiciais, administrativos e decontratação abertos (novamente) que seguem procedimentos padroniza-dos com registros públicos, por escrito; processos de apropriação públicae orçamentação; um serviço civil baseado no mérito com pagamentoadequado, treinamento e processos padronizados para imposição de san-ções disciplinares ou proteção dos empregados à represália; direito dopúblico ao acesso aos procedimentos governamentais, aos documentos eà informação; e verificações e balanço do poder entre os três poderes.Além disso, o funcionamento de um governo sob a observação de umasociedade civil engajada e de uma imprensa livre.

Construídos sobre tais sistemas institucionais, os três poderes do go-verno dos Estados Unidos desenvolveram programas para impedir,direcionar e gerenciar conflito de interesses individuais – bem como aaparência de tais conflitos, como mencionado na seção seguinte. Oselementos comuns destes programas incluem:

1 - Um conjunto de padrões de cumprimento que compreendem osestatutos criminais complementares (que se aplicam tanto ao oficial degoverno quanto a alguma parte privada que trabalhe em conjunto com ooficial), estatutos civis de ética e os códigos administrativos da condutabaseados em conceitos básicos do serviço público;

2 - Público e, dentro do poder Executivo, sistemas de divulgaçãofinanceira confidenciais que são projetados para identificar e depoisdirecionar os potenciais conflito de interesses definidos pelos estatutos epelos regulamentos que compreendem os padrões;

3 - Serviços sistemáticos de treinamento e aconselhamento disponíveisaos oficiais e aos empregados a respeito de todas as limitações; e

4 - Mecanismos de cumprimento eficazes.A maioria dos elementos contidos nestes programas evoluiu ao longo

dos últimos trinta anos. As experiências durante este período conduziramàs mudanças fundamentais nos programas, e conduzirão indubitavelmentea mais.


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CONSTRUÇÃO DAS ESTRUTURAS: MUDANDO A ÊNFASE DO PROCESSO PARA A PREVENÇÃO

Antes dos anos 60, os Estados Unidos resolviam conflitos de interesses deseus oficiais e empregados federais (incluindo juízes) quase que exclusi-vamente através de estatutos criminais e procedimentos. Quando umescândalo em particular se desenvolveu, novas leis foram decretadaspara dirimir o conflito. Os escândalos que envolvem os oficiais que fa-zem reivindicações infundadas contra o Tesouro ou que lucraram pesso-almente durante a guerra civil dos EUA (1860) com contratos para osquais os bens nunca foram entregues ou estavam com defeito, deramorigem a uma série de leis criminais projetadas para proibir os oficiais degoverno (e aqueles que compactuaram com eles) de lucrar por suaparticipação em decisões e em processos do governo. As mesmas proibi-ções básicas que surgiram daqueles escândalos permanecem até hoje.

No início dos anos 60 havia um interesse renovado no serviço públicocomo profissão respeitada, gerada em parte pela retórica da eleição dopresidente John F. Kennedy. Isto gerou um aumento da atenção aosrelacionamentos que devem existir entre empregados de governo e opúblico, e resultou em duas mudanças principais. Primeiro, os estatutoscriminais individuais que tratam dos conflitos de interesses foramrepublicados juntos em um capítulo do Código Criminal, e os termospadronizados foram usados durante todas as provisões. Segundo, a admi-nistração Kennedy buscou estabelecer um projeto para criar um códigode conduta administrativo (não criminal) para oficiais executivos do po-der que se relacionavam não somente a conflito de interesses reais mastambém às atividades que poderiam facilitar o surgimento de tais confli-tos. Esta abordagem foi baseada na opinião de que a confiança dopúblico no governo era danificada sempre que surgia um conflito deinteresses. Assim começou um deslocamento do foco das proibições sim-plesmente criminais para um padrão mais preventivo e baseado em aspi-rações profissionais.

Em 1965, depois do assassinato do presidente Kennedy, o presidenteJohnson emitiu a ordem executiva 11222 que estabelecia seis princípiosbásicos do serviço público e algumas limitações específicas a respeito depresentes e outras atividades. A comissão do serviço civil (chamadoagora Escritório de Gerenciamento de Pessoal) desenvolveu um modelode regulamento para que as agências do Executivo usassem para desen-volver seus próprios padrões regulatórios da conduta baseados na ordem


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executiva. Cada agência era então responsável por interpretar e reforçarseus próprios padrões. Enquanto a comissão do serviço civil tinha umpapel limitado, não havia realmente nenhuma autoridade centralizadaresponsável para garantir a consistência do programa por todo o poder.Não foi surpresa quando nos 15-20 anos seguintes tornou-se claro queenquanto as palavras e padrões de cada agência eram similares, a aplica-ção por agências individuais diferia amplamente.

Após o escândalo Watergate, um número de medidas de boa governançafoi decretada como esforço para ajudar a restaurar a confiança pública nogoverno. Uma destas medidas, encontrada no Ato de Governo sobre Éticaem 1978, foi a criação do Escritório de Ética Governamental. O OGE éresponsável pela direção geral, no Executivo, de políticas relacionadas àprevenção de conflito de interesses. Uma agência pequena, elevou suaposição acima das responsabilidades dos diretores de cada agência,iniciou trabalhos através do reforço do conceito de que cada diretor eraresponsável pelo programa da ética de sua agência. Entretanto, isto exi-giu que cada diretor indicasse um oficial da ética e fornecesse recursossuficientes de modo que esse oficial (e equipe adicional de funcionários,se necessário) pudesse realizar as atividades cotidianas de um programade ética composto pelos elementos especificados pelo OGE. Como partede suas responsabilidades gerais, o OGE revê periodicamente os progra-mas de ética das agências para assegurar-se de estarem sendo realizadosem uma estrutura consistente. É através desta rede dos oficiais de ética oOGE começou a trabalhar e continua a trabalhar para dar alguma consis-tência ao programa dentro do poder.

Em 1989, o presidente George H.W. Bush emitiu a ordem executiva12674, que estabelece 14 princípios fundamentais do serviço ético (vejaquadro abaixo). A ordem dispunha que o OGE deveria escrever “umúnico, amplo, e claro conjunto de padrões de conduta para o Executivoque deveriam ser objetivos, razoáveis, e realizáveis”. Ao desenvolveresta diretriz, o OGE tomou uma decisão consciente de ampliar os regula-mentos mais limitados desenvolvidos nos anos 60 para padrões regulatóriosmais amplos, mais detalhados que se relacionavam mais diretamente aosassuntos. Os assuntos escolhidos eram aqueles que haviam gerado maisquestionamentos ao longo dos anos de experiência das agências com aaplicação dos antigos padrões e estatutos criminais. Cada seção dos pa-drões foi seguida por exemplos para sua aplicação. 1

A mudança foi planejada para ajudar a fazer uma interpretação con-


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sistente entre as agências; para fornecer exemplos mais reais e paraaumentar assim a consciência sobre o assunto entre os empregados emrelação aos padrões; e, de forma importante, para criar um conjunto depadrões escritos da “ética governamental” que, se seguidos, evitariam queum empregado praticasse inadvertidamente um conflito criminal de inte-resse ou do estatuto civil de ética. Ao esboçar os padrões, cada tentativafoi feita de modo a assegurar que um empregado que seguisse os pa-drões não deveria temer que sua conduta estivesse violando o estatutocivil ou criminal da ética. Por outro lado, um empregado que escolhesseviolar os padrões também correria o risco de que sua conduta iniciasseprocesso baseado no estatuto criminal correspondente. Por exemplo, de-pendendo dos fatos, aceitar ou solicitar um “presente” pode realmenteser visto como aceitação de um suborno ou enquadrado como extorsão; omau uso dos recursos do governo pode realmente ser conversão criminalda propriedade de governo.

Os padrões foram esboçados, revistos internamente dentro do poderExecutivo e publicados para comentários públicos. O OGE recebeu maisde 1.000 comentários das partes interessadas. Estes comentários foramrelacionados no preâmbulo quando o regulamento final foi publicado emagosto de 1992. A data de entrada em vigor do regulamento (padrões deconduta) foi de seis meses além de sua publicação, de modo a permitirque as agências dessem conhecimento aos seus empregados do novocódigo e de suas disposições.

Estes padrões administrativos de conduta têm estado em vigor pornove anos. Quando eram novos, as agências direcionaram adequadamen-te seus recursos de treinamento nas exigências que eram tidas comopadrões mínimos de conduta aceitável. Com o passar do tempo, espera-va-se que os empregados estivessem mais adaptados aos padrões e oOGE estivesse explorando maneiras de elevar o nível do discurso desimples adaptação para os princípios mais elevados nos quais os padrõessão baseados.

Os padrões administrativos da conduta não são o único aspecto doprograma da ética que mudou desde os anos 60. Como parte do Ato deReforma da Ética 1989, os estatutos criminais receberam emendas paraincluir as opções da autoridade civil e injunção. Anteriormente, um confli-to de interesses regulamentar somente poderia ser caracterizado comocrime grave ou contravenção; agora as ações civis podem ser realizadas einjunções podem ser dirigidas pela mesma conduta, dando ao promotor


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público uma escala mais ampla de opções para abordar violações regula-mentares.2 Além disso, o Congresso decretou algumas limitações civis daética aplicáveis aos oficiais de alto nível de todos os três poderes quelimitam a renda ganha de fonte externa, compensada e não compensadaquando da realização de serviço em determinadas posições fiduciárias, eo recibo dos honorários. Estas limitações foram decretadas conjuntamentecom uma significante ascensão salarial para aliviar a pressão de aceitarcompensações a fim de cobrir as despesas de viver e de trabalhar emWashington. 3

Assim, ao longo dos últimos quarenta anos o governo federal dos EUAafastou-se das restrições puramente criminais de conflito de interessescomo o único padrão que governa o serviço público. Agora há certaslimitações “éticas” primárias que se relacionam às atividades externasque produzem compensação; estatutos de conflito de interesses que for-necem ao promotor público as opções criminais ou civis para penalida-des; e, no Executivo, amplos padrões administrativos de conduta projetadospara ser a única fonte da orientação aos empregados no que diz respeitoa todos os conflitos e limitações éticas.

ELEMENTOS DO PROGRAMA DE ÉTICA DO PODER EXECUTIVO

Os elementos do programa de ética do Executivo incluem a essência depadrões regulamentares e regulatórios; sistemas para disponibilizaçãopública e divulgação de relatórios financeiros confidenciais; treinamentoe aconselhamento sistemáticos; e um sistema efetivo de cumprimento.

PADRÕES DE CUMPRIMENTO

O “conflito de interesses” não é definido de uma única forma nas leis enos regulamentos que formam a base das restrições e dos princípios deética aplicáveis aos oficiais e aos empregados do poder Executivo. Semdúvida, uma variedade das circunstâncias, descritas por estatutos indivi-duais e por regulamentos, pode criar um conflito de interesses.

As proibições criminais do conflito de interesses (que têm em suasbases leis com mais de um século) aplicam-se aos seguintes tipos deconduta:


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Aceitar ou solicitar e/ou pagar a um oficial público algo de valor natroca de um ato oficial, para ou por causa de um ato oficial, ou paradeterminadas taxas de testemunho (suborno e limitações criminais dospagamentos de 18 US.C. do § 201).

Aceitar e/ou pagar a um oficial ou a um empregado pela compensa-ção para as representações feitas pelo oficial ou a um empregado emuma situação não oficial ou por outras agências federais ou tribunal emmatéria em que os Estados Unidos têm interesse (de 18 US.C. § 203).

Representações não compensadas realizadas por determinados ofici-ais ou empregados em situações não oficiais em relação a alguma agên-cia federal ou tribunal em matéria em que os EUA têm interesse, e opagamento e a aceitação por um oficial ou por um empregado de com-pensação para ajudar a outro em uma reivindicação contrária aos EstadosUnidos (de 18 US.C. § 205).

Um empregado do poder Executivo realizando uma ação oficial emuma matéria particular em relação a:

O empregado;O cônjuge do empregado;Filhos do empregado;O companheiro do empregado;Uma organização na qual o empregado trabalha como um oficial,um diretor, um sócio, um depositário ou um empregado; ouUma organização com a qual o empregado esteja negociando outenha um arranjo para o emprego futuro tem um interesse financei-ro (a restrição criminal de auto-orientação de 18 US.C. § 208).Aceitar e/ou pagar a um oficial do Executivo algum salário ou osuplemento ao salário como compensação para deveres oficiais (de18 US.C. § 209);

Representação de outros perante o governo por oficiais antigos dospoderes Executivo e Legislativo em diversos assuntos (as limitações doantigo emprego de 18 US.C. § 207).

A conduta que violar estas limitações pode gerar processo criminalcomo um crime grave ou uma contravenção com possível confinamentoe/ou multas em espécie, ou como um caso civil com somente multas emespécie.

Os estatutos civis da ética têm uma história muito mais recente. Foramdecretados em relação às preocupações advindas de atividades externascompensadas dos membros do Congresso, dos juízes e dos oficiais seniores


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do Executivo que não fazem parte da carreira e os empregados e oficiaisdo Legislativo. A versão da mais recente das limitações foi imposta emconjunto com uma elevação salarial para estes oficiais seniores. As limita-ções incluem:

Limitação do valor da renda que pode ser “ganha” fora das obrigaçõesgovernamentais por estes oficiais seniores (atualmente essa quantida-de é de USD 22 500) (5 US.C. app. § 501);Proibição de recebimento de qualquer compensação para:Vinculação ou estar empregado em uma firma, por parceria, associa-ção ou por outra entidade que forneça serviços profissionais que en-volvam um relacionamento fiduciário;Permissão de uso do nome de outra pessoa (mesmo que sem compen-sação) por qualquer firma, parceria, associação, corporação ou outraentidade;Prática de profissão que envolva relacionamento fiduciário;Trabalho como oficial ou o outro membro da direção de alguma asso-ciação, corporação ou outra entidade; ou Lecionar sem notificação eaprovação prévia do órgão apropriado de supervisão de ética do go-verno (5 US.C. app. § 502).Uma proibição regulamentar de recebimento de honorários por qual-

quer oficial de governo (decretado ao mesmo tempo em que os dois atosacima) foi considerada inconstitucional pela Suprema Corte, porque a leise aplicaria a parcela específica de empregados. Baseado na opiniãoescrita da Corte, o departamento de Justiça determinou que a proibiçãotambém era passível de não cumprimento em relação aos empregadosfora desta classe. As limitações que ainda permanecem como regra daCasa dos Representantes dos EUA e do Senado dos Estados Unidos.

Os Padrões Administrativos de Conduta para Empregados do Executivosão baseados em 14 princípios da conduta ética estabelecidos na ordemexecutiva 12674. Estes padrões substituíram aqueles baseados na ordemexecutiva 11222 de 1965. O presidente pode emitir as ordens executivas arespeito de regras de conduta baseadas na autoridade que lhe é concedidapela Constituição sobre os oficiais e os empregados do poder Executivo.Os princípios da ordem executiva 12674 são mostrados no quadro 1:

Os padrões da conduta derivados daqueles princípios são reforçadospor sanções administrativas que podem incluir reprimenda, suspensão,rebaixamento ou demissão. Os empregados são orientados a continuaraplicando os princípios em situações que podem não estar claramente


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cobertas pelos padrões, e os princípios são feitos como uma parte dospadrões. Os assuntos específicos cobertos pelos padrões da conduta são:

Presentes de fontes externas;Presentes entre os empregados;Conflito de interesses financeiros;Imparcialidade na realização dos deveres oficiais;Busca por outro emprego;Mau uso da posição, o que inclui:Uso do cargo público para ganho particular;Uso da informação não pública;Uso da propriedade de governo, eUso do tempo oficial;Atividades externas.

QUADRO 1. PRINCÍPIOS GERAIS

1 - O serviço público é de confiança pública, requerendo que seusempregados coloquem a lealdade à Constituição, às leis, e aos princípioséticos acima do ganho particular.

2 - Os empregados não deverão ter interesses financeiros que conflitemcom o desempenho consciencioso do dever.

3 - Os empregados não deverão se juntar a transações financeirasusando informação do governo que não seja pública nem permitir o usoimpróprio de tal informação com interesse pessoal.

4 - Um empregado não deverá, a não ser que esteja conforme com asexceções razoáveis dispostas no regulamento [OGE], solicitar ou aceitarqualquer presente ou outro item de valor monetário de qualquer pessoaou de entidade que esteja buscando ação oficial, negociando ou condu-zindo atividades reguladas pela agência do empregado, ou cujos interes-ses podem substancialmente ser afetados pelo desempenho ou não de-sempenho das obrigações do empregado.

5 - Os empregados colocarão acima de tudo o esforço honesto nodesempenho de seus deveres.

6 - Os empregados não farão compromissos ou promessas sabidamentedesautorizadas que expressem comprometimento do governo.

7 - Os empregados não usarão cargo público para o ganho privado.8 - Os empregados agirão imparcialmente e não darão tratamento

preferencial a qualquer organização ou indivíduo.


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9 - Os empregados deverão proteger e conservar a propriedade fede-ral e não a usarão para outras atividades a não ser as autorizadas.

10 - Os empregados não deverão se engajar em emprego ou ativida-des, incluindo procurar ou negociar emprego, que se oponham aos deve-res e às responsabilidades oficiais do governo.

11 - Os empregados denunciarão o desperdício, a fraude, o abuso e acorrupção às autoridades apropriadas.

12 - Os empregados deverão realizar de boa fé suas obrigações comocidadãos, incluindo as obrigações financeiras, especialmente aquelas –tais como federal, estadual, ou os impostos locais – que são impostaspela lei

13 - Os empregados deverão aderir a todas as leis e regulamentos queforneçam oportunidades iguais para todos os americanos não obstante araça, a cor, a religião, o sexo, a origem nacional, a idade, ou deficiência.

14 - Os empregados deverão se esforçar para evitar todas as açõesque gerem a aparência de que estejam violando a lei ou os padrõeséticos promulgados em relação a esta ordem.

Os padrões da conduta foram escritos com o objetivo de fornecer aosempregados do poder Executivo uma fonte da orientação que, se segui-da, ajudaria o empregado a evitar violação dos estatutos criminais e civiselencados previamente.

Além dos padrões da conduta que são aplicáveis a cada empregadodo Executivo, as agências poderiam, com a aprovação do Escritório deÉtica Governamental, desenvolver limitações mais específicas no todo ouparcialmente para aqueles empregados. O que se segue são exemplosdas restrições de conduta relacionadas à missão que foram aprovadas:

Funcionários da alfândega não podem ser empregados por um corre-tor de mercadorias, transportadores internacionais, armazém de depósitoda alfândega, zona do comércio estrangeiro, pessoa ou firma que estejarelacionada à prática de legislação alfandegária ou departamento de im-portação do negócio, nem ser empregado de nenhuma empresa privadaque esteja relacionada à importação ou exportação de mercadorias (5C.F.R. § 3101,110).

OFICIAIS DO IMPOSTO DE RENDA (IRS):

Não deverão recomendar, referenciar ou sugerir nenhum advogado oucontabilista (ou firma de qualquer um) a pessoa(s) que estejam mantendo


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negócios oficiais possam/envolvam o IRS, e não poderão ser envolvidosnos seguintes tipos de atividade fora do emprego ou do negócio que sãoproibidos e constituirão um conflito com os deveres oficiais do empregado:

1 - Desempenho de atividades legais envolvendo assuntos relaciona-dos a impostos federais, estaduais ou locais;

2 - Atuar em nome de algum contribuinte como representante perantequalquer agência federal, estadual ou local em ação que envolva matériade imposto, exceto com autorização por escrito do diretor do IRS;

3 - Envolver-se na contabilidade, ou no uso, análise e interpretação deregistros financeiros quando tais atividades envolvam matérias de impos-to;

4 - Envolver-se na contabilidade, no registro de transações ou na fasede confecção do registro da contabilidade quando tal atividade for direta-mente relacionada a um determinado imposto;

5 - Envolver-se na preparação de restituição de imposto em troca decompensação, presente favor. (5 C.F.R. § 3101,106).

Promotores públicos e outros oficiais e empregados do departamentode Justiça não podem se envolver com outro emprego que envolva:

A prática da lei, a menos que seja não remunerado e de naturezacomunitária, ou a menos que seja em seu nome, do esposo(a), dascrianças ou dos pais;Qualquer assunto criminal ou sujeito a habeas corpus, seja ele fede-ral, estadual ou local;Litígio, investigações, concessões ou outros assuntos nos quais odepartamento de Justiça esteja ou represente uma parte, testemu-nha, litigante, investigador ou concessionário.

O estatuto e os regulamentos observados acima não são as únicasfontes de limitação ou de orientação para o desempenho de deveresoficiais. Praticamente o contrário, há um número significativo de estatutose regulamentos direcionados para assegurar que os empregados não seenvolvam em atividades que minem o completo e correto exercício deseus deveres oficiais. Eles são administrados como parte de um sistemacomplementar que apoia o programa de ética. Segue uma lista seleciona-da dos assuntos cobertos por outras proibições:

• Fraudes ou falsas declarações em assuntos do governo;• Aceitar ou solicitar algo de valor para obter algo do cargo públicopara outro;


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• Agir como agente de dirigente estrangeiro;• Desviar, roubar, furtar ou converter dinheiro público em dinheiro,propriedades ou registros;• Divulgar informações confidenciais, de propriedade e outras decaráter restrito;• Negociar com dinheiro apropriado;• Faltar com a contabilidade do dinheiro público;• Solicitar contribuições políticas sob determinadas circunstâncias;• Mau uso da franquia po• Interferir na conferência do serviço civil;• Manter, divulgar, solicitar ou obter determinados registros pesso-ais sob determinadas circunstâncias;• Ser desleal e surpreender (apropriadamente e conduta da lei quetrata da organização do governo e dos empregados);• Usar excessivamente bebidas intoxicantes (apropriadamente econduta da lei que trata da organização do governo e dos emprega-dos);• Mau uso de apropriação de fundos ou de veículos do governo(lei das apropriações);• Atividades políticas (emendas da Reforma do Ato Hatch);• Retaliar contra os whistle blowers (Ato de Proteção de Whistle Blowers);• Participar na nomeação ou na promoção de parentes (Estatuto doAntinepotismo);• Agir arbitrária e caprichosamente na condução dos registros pú-blicos (Ato da Liberdade de Informação).

Enquanto é decisivo que os oficiais de governo tenham padrões dedever em relação ao público, o peso dos processos governamentais li-vres da corrupção não é devido unicamente pelo oficial de governo.Aqueles no setor privado que lidam com o governo devem também aderira determinados padrões. Como observado acima, muitos dos estatutoscriminais de conflito de interessess, 18 US.C. §§ 201-209 bem como mui-tos outros, aplicam-se à conduta do indivíduo ou da organização do setorprivado que trabalham em conjunto com o governo. Além disso, sob asOrientações das Sentenças Judiciais Federais, as entidades do setor priva-do que foram consideradas culpadas por conduta ilegal podem recebersentenças reduzidas se tiverem estabelecido um programa de ética reco-nhecido e de acordo com as exigências federais. Muitas entidades dosetor privado estabeleceram estes programas por causa disso. E mais, o


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Ato de Práticas de Corrupção Estrangeiras estabelecido em 1977, proíbeas corporações dos EUA de pagar subornos aos oficiais públicos estran-geiros. As proibições contidas nesse ato fornecem orientação ao setorprivado sobre quais tipos das atividades são inadmissíveis em seus relaci-onamentos com oficiais estrangeiros.

Divulgação de relatórios financeiros publicáveis e confidenciaisA ordem executiva 11222, de 1965, que estabeleceu os primeiros pa-drões administrativos de conduta, exigiu também dos oficiais de altonível do Executivo o arquivamento de relatórios confidenciais de divulga-ção financeira com a Comissão do Serviço Civil. Além disso, a comissãofoi orientada a emitir regulamentos que dispunham sobre divulgação derelatórios financeiros confidenciais de outras agências de modo a ajudarna determinação de potenciais, reais ou aparentes conflitos de interessesdos oficiais e empregados. Cada agência inicialmente coletou e revisouestes formulários antes de enviar cópias aos oficiais seniores da Comis-são. E, como os primeiros padrões de conduta, as agências gerenciarameste programa de forma diferenciada. Algumas agências coletaram osrelatórios e usaram-nos de modo construtivo a ajudar no aconselhamentoa empregados sobre como evitar os conflitos potenciais que foram divul-gados nos relatórios. Outras agências falharam ao coletar ou revisar cor-retamente os relatórios, ou usá-los como uma ferramenta deaconselhamento.

Esta experiência foi uma das considerações do Congresso quando,como uma parte do Ato Governamental de Ética de 1978, decretou exi-gência regulamentar aos oficiais de alto nível dos três poderes para quearquivassem os relatórios publicamente disponíveis da divulgação finan-ceira. Os relatórios publicamente disponíveis da divulgação financeirativeram a intenção e continuam:

Aumentar a confiança pública no governo;Demonstrar o alto nível de integridade da grande maioria dos ofici-ais de governo;Deter os conflitos de interesses que possam advir de atividadesoficiais sujeitas ao escrutínio público;Impedir as pessoas cujas finanças pessoais não suportariam o es-crutínio público de serem incorporadas ao serviço público;Melhorar o julgamento público sob o desempenho de oficiais pú-blicos à luz de interesses oficiais financeiros externos.


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A informação necessária a ser relatada é praticamente definida por lei, ea informação solicitada é diretamente relacionada ao conflito de interessessde estatutos ou regulamentos. 4 Em geral, entretanto, a informação requeridaa ser relatada, com o início do processo, está como segue:

Fontes e valores de renda, ambas recebidas (em quantidade exata) ede investimento (por categorias específicas de quantidade);Ações e seus valores relatados por categorias de quantidade;Compromissos financeiros, seus termos e as quantidades mais ele-vadas devidas durante o período do relatório, relatado por categori-as de quantidade;Presentes e reembolsos aceitos durante o serviço de governo comseus valores ou quantidades;Posições fiduciárias e de emprego contraídas fora do governo comas datas de quando os compromissos foram assumidos;Acordos e arranjos a respeito do emprego futuro, ausência, paga-mentos contínuos de planos de benefícios de um empregador ante-rior, com as datas e os detalhes;Somente para os primeiros relatórios, os nomes dos maiores clien-tes (pessoas ou organizações para quem os serviços pessoais foramexecutados com compensação excessiva em uma quantidade espe-cífica no ponto inicial).

Aquele que estiver preenchendo o formulário deverá também relatarações, rendas determinadas, compromissos financeiros e alguns presen-tes do cônjuge e das crianças que sejam seus dependentes. Os relatóriospublicamente disponíveis são arquivados mediante a entrada no serviçode governo, anualmente depois disso, e após o término do serviço nogoverno. Há aproximadamente 20.000 formulários de relatórios públicossomente dentro do poder Executivo.

A exigência pública da divulgação financeira é usada também comouma medida preventiva no processo da confirmação dos indicados dopresidente às posições mais elevadas no Executivo. A cada um dos indi-cados é solicitado que arquive um relatório publicamente disponível dadivulgação financeira até não mais do que cinco dias após a indicação.Na prática os formulários são arquivados previamente na Casa Branca esão fator importante na decisão do presidente de nomear o indivíduopara uma posição específica. Os formulários são compartilhados pelaCasa Branca, pelo OGE e pela agência em que o indivíduo servirá.Quando o indivíduo é nomeado, a agência conduz uma revisão final e


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envia uma cópia ao OGE, que então certifica o formulário e emite umacarta de opinião ao Senado. O OGE reconhece isto como uma oportunida-de de revisar com a agência e com a Casa Branca as posses financeiras eos relacionamentos de um indicado, e de exigir do indicado a concordân-cia em tomar quaisquer atitudes que sejam necessárias para evitar potenci-ais conflitos antes de assumir a nova posição. Estas etapas, explicadas maisclaramente adiante, podem incluir o despojamento, a renúncia das posi-ções externas, a recusa, renúncia ou confiança profundas.

A etapa crítica realizada pelo OGE em 1979, uma vez que não estavaclaramente estabelecido no relatório de divulgação financeira, foi traba-lhar com cada um dos comitês de confirmação do Senado para assegurarque o OGE poderia terminar esta revisão antes que o Senado confirmasseo indivíduo. Ao fazer isso se obteve duas vantagens. A primeira foitempo; normalmente, a confirmação deve ocorrer antes da nomeação. Asegunda era consistência. Historicamente, cada comitê de confirmação doSenado teria feito suas próprias decisões sobre conflitos financeiros, enão necessariamente baseado em leis e em regulamentos aplicáveis.Fornecendo suas análise e opinião aos comitês, o OGE poderia arcar commais esta responsabilidade e os comitês poderiam focalizar na adequaçãoao invés de em conflitos financeiros. Assim, a revisão e a opinião doOGE transformaram-se em parte integral do processo de confirmação/indicação, e os novos nomeados estariam agora cientes antes que assu-missem o escritório e aderissem às exigências de conflitos de interesses.Este processo é uma das ferramentas mais importantes da prevenção doconflito para os oficiais de nível senior disponíveis no programa.

Os relatórios públicos financeiros asseguram ao cidadão a confiançana integridade dos oficiais seniores do governo federal. Entretanto, a fimde ampliar a operação eficiente e honesta do governo, o Executivo con-tinua a exigir de outros empregados quase seniores cujos deveres envol-vem o exercício da discrição significativa em determinadas áreas sensí-veis do relatório, em base confidencial, que seus interesses financeiros eatividades de negócios externos sejam separados de suas agências em-pregadoras. Estes relatórios confidenciais facilitam a revisão pela agênciade possíveis conflitos de interesses e fornecem um meio no qual basearum aconselhamento e treinamento ético individualizados. Aproximada-mente 275.000 indivíduos arquivaram relatórios da divulgação financeiraem uma base confidencial em todo o Executivo.

A declaração de interesse financeiro ou de filiação por si só não


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resolve uma situação de conflito. Passos adicionais devem ser dados,incluindo:

Desprendimento·: um oficial concorda em resolver um conflito deinteresses, tal como vendendo um bem ou devolvendo um presente.Espera-se dos oficiais que não aceitem presentes ou benefícios que pos-sam parecer ou levantar conflitos de interesses, ou devolver voluntaria-mente os presentes que sejam problemáticos.

Desistência: caso um conflito em potencial se o governo determinar empúblico, de forma escrita que o interesse financeiro não é tão substancialpara ser julgado como passível de afetar os serviços de um indivíduo emdada situação, ou que o efeito do tema sobre os interesses financeiros doempregado sejam muito remotos ou muito inconseqüentes.

Transferência do dever: os oficiais podem tanto se recusar (não parti-cipar) em um assunto em particular como receber novas atribuições emuma nova posição.

Renúncia: pode-se solicitar a um oficial que renuncie a uma posiçãoem particular de modo a continuar a agir nos assuntos que possam afetara organização; ou, em raras situações, um oficial pode decidir abster-seou renunciar de modo a manter uma posição particular.

Confiança cega voluntária: colocando todos os recursos financeiros soba administração de terceiros de acordo com as estritas orientações do OGE.

Uma característica muito importante dos procedimentos usados pararesolver as situações de conflito de interesses é sua tentativa de assegu-rar a transparência e o escrutínio das decisões. Quando o governo deter-mina a “renúncia” a um conflito, isto está sendo feito através de umdocumento público por escrito. Se um indivíduo concorda com a recusaem determinadas situações e o acordo estiver por escrito, este documen-to normalmente estará disponível ao público (como são a maioria dosoriginais que apoiam as decisões do Executivo). A transparência do siste-ma fortalece o público no exercício de seus direitos como cidadãos econtribui para a cultura da responsabilização e da integridade que é parteintegral da governança democrática. Uma outra característica básica dosistema é que o relatório da divulgação financeira é uma base na qual osempregados podem receber treinamento e aconselhamento personaliza-dos.

Quando da prevenção dos conflitos é importante a coleta e revisãodestes relatórios de divulgação; os relatórios podem também ser usadospara ajudar nos processos dos indivíduos que violaram outros estatutos ou


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tiveram conflitos. Em alguns casos, o empregado divulgará a informaçãoque, face ao assunto, indicará violação de um estatuto ou regulamento. Oformulário é usado então como base para uma investigação mais profun-da e para o possível processo. Em outros casos, a informação tornar-se-ádisponível sobre atividades e os interesses do empregado que em umainvestigação subseqüente revelará que o empregado intencionalmentenão relatou corretamente as informações. Naqueles casos, o empregadopode ser cobrado criminalmente com o conhecimento de que fez afirma-ções que não eram verdadeiras no relatório de divulgação financeira. Estacobrança se daria além de quaisquer outras cobranças que possam serenvolvidas; é especialmente útil quando a prova do ato ilícito subjacenteé difícil de obter ou provar durante os procedimentos na corte, quando aprova da falsa declaração no relatório não o for.

TREINAMENTO E ACONSELHAMENTO SISTEMÁTICOS

Uma das forças reais do programa de ética do poder Executivo é otreinamento sistemático dos empregados no que diz respeito aos padrõesregulatórios e nos estatutos de conflitos de interesses. No Executivo, asagências são demandadas a fornecer este treinamento aos oficiais de altonível uma vez por ano. Todos os empregados novos devem ter a oportu-nidade de se familiarizar com os padrões da conduta ao serem incorpora-dos no serviço do governo. Além disso, cada agência tem um oficial deética ou oficiais disponíveis ao telefone, ou através de e-mail para res-ponder perguntas dos empregados sobre a aplicação dos estatutos ou dospadrões. Os supervisores e os gerentes também estão disponíveis paraauxiliar no encaminhamento de um empregado aos oficiais de ética. Osempregados que de boa fé buscam o conselho destes oficiais de ética eseguem esse conselho (mesmo que o conselho seja um erro) não sofre-rão nenhuma penalidade por sua conduta. Este aspecto do programapretende incentivar empregados a fazer perguntas antes que tomem ati-tudes das quais não estejam seguros.

Em uma recente pesquisa de cruzamento de dados de empregados dopoder Executivo, o OGE descobriu que os empregados que tinham rece-bido o treinamento de ética estavam mais conscientes das exigências daética e mais aptos a procurar a orientação quando as perguntas surgiam.Nada surpreendentemente, a pesquisa mostrou que os empregados julga-


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ram a cultura ética de suas agências através das ações de seus supervisoresimediatos e de sua liderança executiva. 5 Para a OGE esta era uma indica-ção clara de que mais recursos de treinamento deveriam ser dirigidosàqueles em posições de supervisão.

A experiência também mostrou que, como aumentam os treinamen-tos, também aumentam os serviços de aconselhamento; os dois seguemem conjunto. As sessões do treinamento têm a intenção de aumentar aconsciência dos empregados sobre situações que possam gerar dúvidasou conflitos. Se o empregado tiver subseqüentemente uma pergunta quenão esteja sendo respondida claramente pelos padrões escritos, é incen-tivado a procurar o auxílio de um conselheiro de ética da agência antesde comprometer-se com conduta que seja de interesse. O aconselhamentoindividual do empregado é fornecido primeiramente ao nível da agência,onde existe a probabilidade de haver uma maior compreensão das res-ponsabilidades do empregado nos programas administrados pela agên-cia. (o treinamento e aconselhamento do OGE, que é mais detalhado eespecífico, é fornecido primeiramente aos oficiais de ética da agência.)

MECANISMOS DE FORTALECIMENTO EFICAZES

Cada agência tem a responsabilidade preliminar de determinar quais me-didas devem ser aplicadas ao resolver um potencial (futuro) conflito deinteresses de um empregado nessa agência. As agências também devembuscar uma investigação apropriada onde um ato conflitante da parte dooficial já tenha ocorrido.

Os estatutos criminais e civis e os padrões da conduta são reforçadoscom o uso dos procedimentos padrão que não se restringem a estas limi-tações e não foram especificamente projetados para elas. Quando con-frontada com uma alegação de abuso, a agência pode direcionar para seuInspetor Geral independente (IG) a investigação ou, se a agência forpequena e não tiver um IG, pode fazer arranjos para “pedir emprestado”um investigador de uma outra agência. Uma agência pode também con-sultar sobre a potencial conduta criminal ao departamento de Justiça paraa investigação. Se um oficial se envolve em uma má conduta que violasomente os padrões administrativos de conduta ética dos empregados doExecutivo, a agência é responsável por instituir penalidades administrati-vas contra o oficial de acordo com os procedimentos padrão. Se a má


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conduta violar um estatuto civil ou criminal, o departamento de Justiça éresponsável por pesquisar sobre estas matérias através das cortes. Umoficial pode estar sujeito às sanções administrativas e civis ou às criminaispara a mesma conduta.

Antes de 1989, somente os casos mais sérios eram julgados; as viola-ções menos sérias das leis de conflito criminais não eram seguidas porrazões tais como as relacionadas com recursos de balanço dos processos ejúri de apelação. Após 1989, com a adição de penalidades civis e o apoiodas injunções, e com o programa de ética pró-ativo que tem estado emvigor por dez anos, o departamento de Justiça começou a ir ao encalço demais alegações de conflito. Confrontado com a real possibilidade de queas ações poderiam ser contra eles, os indivíduos sob a investigação come-çaram a oferecer ajuda para esclarecer os casos mediante um pagamentocivil monetário. O pagamento era determinado com referência ao valor damulta que poderia ter sido imposta caso fosse comprovada a culpa. Cadaestabelecimento concluiu com um documento público por escrito conten-do tanto a visão do governo como dos empregados sobre sua conduta.Estes estabelecimentos conseguiram a eliminação oportuna de situaçõesque poderiam de uma forma ou de outra maneira ter requerido investiga-ções longas e complexas. Também tiveram o salutar apreço de informar aopúblico e aos empregados que os estatutos deveriam ser levados a sério.Além disso, fornecem uma ferramenta extremamente útil na educação dosempregados, usando casos específicos que freqüentemente envolviam aidentificação de oficiais de alto nível.

Existem sistemas de relatório entre agências envolvidas na prevenção,investigação e esforços de julgamento para o fortalecimento dos conflitos deinteresses. Em alguns casos, esta informação é disponibilizada ao público. Amídia tem um papel ativo em informar o público dos resultados das investi-gações nestas matérias e nos processos dos oficiais. A cada ano o OGEpublica também uma descrição de todos os processos bem como de todos osestabelecimentos civis. Este documento é enviado a todos os oficiais de éticae disponibilizado no site do OGE para a revisão do público. 6

Os padrões regulatórios de conduta são reforçados administrativamen-te pela agência na qual o empregado trabalha, usando os procedimentospadrão que devem ser seguidos a fim de que se possam tomar quaisquerações administrativas contra o empregado. 7 É também possível imporpenalidades civis e decidir a substituição da injunção e o cancelamentoda decisão (como determinado por vários estatutos – por exemplo, 18


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US.C. § 218). Os padrões da conduta não têm que incluir um mecanismode fortalecimento detalhado; eles simplesmente fazem referência ao sis-tema existente para tomar as ações disciplinares contra os empregados.O fortalecimento da autoridade tem sido conscientemente feito pelaresponsabilização do diretor de cada agência como efetiva ferramentagerencial, e como forma de manter o diretor da agência ciente de seuspadrões. O OGE revisa cada programa de ética das agências normalmen-te num ciclo de quatro a cinco anos para determinar o que está sendorealizado de forma apropriada.

DESENVOLVIMENTOS RECENTES: DESAFIOS E DIREÇÕES

Os instrumentos de investimento financeiro (cada vez mais amplos) e dasdiversas linhas de negócio dentro das corporações continuam a levantarnovas preocupações na determinação se um investimento financeiro par-ticular criará um conflito com os deveres do oficial que o possui. E mais,o desejo de diminuir o tamanho do governo continua a criar tensões comos estatutos de conflitos de interesses. Aqueles no governo que podemestar em uma melhor posição para ajudar a contrair ou aumentar certasresponsabilidades também podem estar em melhor posição para realizaraquelas responsabilidades no setor privado. Isto cria uma tensão ineren-te: questões de objetividade (quando oficiais cujos empregos serão afeta-dos são permitidos a tomar decisões) ou competência (quando não po-dem e outros tomam a frente para tomar as decisões) podemfreqüentemente ser levantadas.

A política de conflito e orientação de interesses foi afetada tambémpela questão judicial. Os antigos estatutos e os regulamentos do OGEforam descritos como inconstitucionais ou mal aplicados em um proces-so, e resultaram em opiniões da corte que requeriam uma mudança naorientação e/ou no regulamento. Isto inclui o litígio que envolve os ho-norários, gratificações criminais (ao contrário das regras sobre presentesdo OGE, que não foram afetadas), e reembolso de despesas de viagempara empregados que falaram não oficialmente sobre suas áreas de traba-lho e responsabilidades dos oficiais.

Em 2000, como parte do Ato de Transição Presidencial, o Congressosolicitou ao Escritório de Ética Governamental uma revisão do processopresidencial de indicação. Em seu relatório, o OGE fez as recomenda-


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ções específicas a respeito das mudanças na lei pública da divulgaçãofinanceira que poderiam reduzir estritamente os aspectos técnicos dosistema de relatório público sem diminuir a eficácia do programa. Aadministração, através do OGE, submeteu tais recomendações como pro-posta de legislação no verão de 2001, e um projeto de lei que incluíauma parcela substancial daquelas recomendações foi introduzido. Esseprojeto de lei ainda se encontra pendente no Congresso.

Finalmente, o Escritório de Ética Governamental também se comprome-teu publicamente em empreender um estudo sobre os estatutos criminaisde conflito de interesses como se aplicam ao Executivo para determinar seprecisam de revisão para refletir de forma mais precisa as necessidadesdos governos atuais e do interesse público. O OGE também está estudandonovas formas de medir a eficácia do programa de ética no Executivo. Empouco tempo, esse programa – enquanto mantiver as exigências básicas –continua a adaptar-se e mudar, baseado na experiência.

Notas

1. Os Padrões de Conduta Ética para Empregados do Poder Executivosão encontrados na Parte 2635 do Título 5 do Código de Regulamenta-ções Federais. Estes padrões junto com os exemplos podem ser acessadosno website do OGE em www.usoge.gov/pages/forms_pubs_otherdocs/forms_pubs_other_pg2.html.

2. Estes estatutos de conflito de interesses podem ser acessados emwww.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/estatutos.html

3. 5 US.C. App § 501 et seq.4. Os formulários usados atualmente no Poder Executivo para relatóri-

os públicos da divulgação financeira e relatórios confidenciais da divul-gação financeira podem ser acessados website do OGE em www.usoge.gov/pages/forms_pubs_otherdocs/forms_pubs_other_pg3.htm.

5. Os resultados completos desta pesquisa e cópia dos instrumentosde pesquisa podem ser encontrados no website do OGE em w ww.usoge.gov/pages/daeograms/dgr_files/2001/do01007.pdf.

6. Pesquisas do processo de conflito de interessess podem ser encon-tradas em http://www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/other_ethics_guidance.html.

7. Sanções administrativas pela violação dos padrões de conduta podemincluir reprimendas, realocação, suspensão, rebaixamento ou demissão.


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AS NOVAS TECNOLOGIAS PODEM SER

UMA SOLUÇÃO?CASOS DE CONFLITO DE INTERESSES

NA ARGENTINAPor: Nicolás R. S. Raigorodsky

Gerente de Relações Legais da Agência Anti-Corrupção, do Ministério da Justiça,Segurança e dos Direitos Humanos, da Argentina

Para que políticas de prevenção do conflito de interesses sejam eficazes,devem trabalhar duas questões principais. Uma delas diz respeito à cole-ta e ao gerenciamento de informações para a detecção de casos particu-lares, a outra refere-se à definição de regras adequadas de gestão dosconflitos de interesses e à busca de meios adequados de garantir seucumprimento.

A administração dessas duas questões tem representado o objetivocentral da Agência Anticorrupção (Oficina Anticorrupción, OA) argenti-na, desde sua criação, em 2000. Existem duas divisões principais noâmbito da OA: um departamento de Investigações, que verifica supostosatos administrativos ilícitos no setor público, e um departamento de Pla-nejamento de Políticas para a Transparência, que tem por propósito pre-venir a ocorrência de situações irregulares. Este último é responsável porgerir tanto o sistema de declarações patrimoniais como a questão dosconflitos de interesses.

O presente capítulo descreve o trabalho realizado pelo Departamentode Planejamento de Políticas para a Transparência da OA ao longo dosúltimos dois anos, os problemas encontrados e as soluções implementadas.Visto que os problemas referentes a informações tiveram uma relaçãodireta com o sistema de declarações patrimoniais, foi inserida uma brevedescrição do novo sistema, os pontos a respeito dos quais o mesmodifere do sistema antigo e seu impacto sobre a política atual argentina degestão dos conflitos de interesses. Em seguida, uma breve revisão dasexperiências do país com casos de conflito de interesses será apresenta-da. O capítulo chega a seu termo com algumas conclusões, que levamem consideração os atuais desafios.


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O SISTEMA ARGENTINO DE DECLARAÇÕES PATRIMONIAIS ANTERIOR A 2000

Até a aprovação da Lei 25.188, exigia-se dos funcionários públicos quepreenchessem um curto formulário de declaração patrimonial, no mo-mento de seu ingresso no serviço público e, novamente, ao deixar ocargo. Ambos os formulários eram entregues aos cuidados da EscribaníaGeneral de la Nación (Tabelionato Geral da Nação). Tais documentoseram confidenciais: o acesso público a seu conteúdo era restrito. Apenasmagistrados, mediante solicitação formal, podiam ter acesso às informa-ções contidas nos referidos relatórios.

Em 1999, o Decreto 41/99 alterou o conteúdo dos formulários dedeclaração patrimonial e permitiu ao público solicitar acesso às informa-ções contidas nos mesmos. Apesar de que a permissão existia legalmen-te, o acesso público às informações nunca se tornou realidade. Entreoutros problemas, os novos formulários do sistema de declaraçõespatrimoniais não permitiam uma consulta suficientemente clara ao públi-co em geral, conforme indicado pelas pouquíssimas solicitações encami-nhadas à Oficina Nacional de Ética Pública (ONEP) (Agência Nacional deÉtica Pública). As poucas solicitações recebidas nunca chegaram a serrespondidas, ou o foram tarde demais para conquistar a confiança dopúblico na acessibilidade do sistema.

O uso de formulários impressos para as informações era outro sérioproblema, tanto para os funcionários públicos obrigados a completar osformulários como para aqueles responsáveis por sua supervisão. O pre-enchimento dos formulários era um processo longo e complexo, e asinstruções fornecidas para (aparentemente) facilitar o processo eram va-gas e confusas. Como resultado, logo após a introdução do sistema, umagrande número de formulários foi rejeitado, e o tráfego de papel produ-ziu um congestionamento que indicou, claramente, que o gerenciamentodo sistema seria impossível e sua operação excessivamente dispendiosa.Nenhuma modificação substancial ao conteúdo dos formulários foi efetu-ada; a ONEP simplesmente coletou os 35.000 formulários e os manteveem uma caixa-forte. Ao mesmo tempo, o trabalho de revisão exigidopara gerenciar os formulários era imenso, e o número significativo derejeições produziu um volume de trabalho extra destituído de valor adici-onado – assim como custos administrativos da ordem de US$ 70 pordeclaração patrimonial.


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ETAPAS PARA A PREPARAÇÃO DE UM NOVO SISTEMA DE DECLARAÇÕES PATRIMONIAIS

De acordo com Roberto De Michele, chefe do Departamento de Políticaspara a Transparência da Agência Anticorrupção, a implementação donovo sistema de declarações patrimoniais levou em conta um novo con-junto de considerações.

Em primeiro lugar, os sistemas de declarações patrimoniais de paísesmenos desenvolvimentos foram criados, tradicionalmente, a partir demodelos proporcionados por administrações públicas mais desenvolvi-das. Por conseguinte, ao transplantar elementos desses modelos, é im-portante considerar fatores contextuais que ajudam a explicar o sucessodo formulário original. Quando os modelos são transplantados em dife-rentes contextos administrativos sem levar em conta tais fatores, a proba-bilidade de um desempenho abaixo do esperado é alta. Isto ocorre, porexemplo, quando os modelos demandam burocracias resistentes a mu-danças ou cujos operadores não são dotados das habilidades para lidarcom a complexidade tecnológica, ou se sentem pouco motivados paraadquirir tais habilidades devido aos baixos salários.

Em segundo lugar, o sistema deve enfrentar o problema de altadescentralização das agências, tais como o serviço tributário, o serviçoexterior e as forças armadas. Com o sistema baseado em formuláriosimpressos, era muito difícil para essas agências, na época, cumprir asexigências da lei.

Em terceiro lugar, o sistema proposto deveria tentar alcançar um equi-líbrio apropriado entre dois valores potencialmente conflitantes que sus-tentam tais políticas. Por um lado, transparência e acesso à informaçãosão reconhecidos como princípios robustos e eficazes de prevenção dacorrupção. Como corolário, esses princípios apoiam políticas de divulga-ção integral de informações. Por outro lado, existe uma expectativa deprivacidade com respeito às informações confidenciais e pessoais dosindivíduos, lotados ou não em cargos públicos.

Em quarto lugar, o novo sistema deveria enfatizar a importância deinformações que pudessem determinar a existência de conflitos de inte-resses. O poder dessas informações como um meio de prevenir atosilícitos tem sido freqüentemente subestimado. Antes da reforma, não exis-tiam precedentes importantes no setor público argentino para a detecçãoe a prevenção de conflitos de interesses. Normalmente, tais questõeseram consideradas no âmbito do direito penal, uma área que também


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carecia de precedentes proveitosos. Além da capacidade de detecção eprevenção, o sistema poderia prover informações valiosas para a identifi-cação de casos de funcionários públicos que detivessem mais de umaocupação.

Em quinto lugar, o sistema deveria arregimentar a sociedade civil e amídia como forças de monitoramento. Especificamente, deveria tentarconferir poderes a cada cidadão e jornalista para que agissem como“auditores” do funcionalismo público. O cumprimento deste ideal exige,no mínimo, dotar os cidadãos da capacidade para consultar formuláriosde declaração patrimonial, respeitando, concomitantemente, as expecta-tivas de privacidade dos funcionários e as exigências da lei. Este elemen-to é crucial, já que a sociedade civil e a mídia representam, por vezes, oórgão de auditoria mais eficaz – e sempre o menos dispendioso. A tarefatambém enfatiza a responsabilidade de ação dos cidadãos, em um ambi-ente democrático, como administradores da República.

A percepção do público a respeito dos formulários é, indubitavelmente,um ponto crítico no tocante aos sistemas de declarações patrimoniais. Onecessário equilíbrio entre a proteção da privacidade de funcionáriospúblicos e o direitos dos cidadãos de acesso às informações sobre osinteresses financeiros e privados desses funcionários é um item delicado.Um intenso debate tem sido travado entre os que acreditam que os valo-res de privacidade não deveriam ser sacrificados em benefício do inte-resse público e aqueles que consideram o escrutínio público o âmago dademocracia. Os Estados Unidos, por exemplo, implementaram um siste-ma de declarações patrimoniais por meio do qual os formulários dosfuncionários graduados encontram-se acessíveis ao público em geral. Poroutro lado, no Canadá o formulários de declaração patrimonial são estrita-mente confidenciais. O equilíbrio entre as duas posições varia de umpaís para outro. Qualquer análise razoável do acesso público a semelhan-tes formulários deve ter em conta a situação particular do país e seuambiente social e político.

No caso da Argentina, o Congresso estabeleceu por meio de lei que opúblico geral deve ter acesso aos formulários de declaração patrimonialde cada funcionário público, mas também estabeleceu a confidencialidadede certas informações sensíveis contidas nos referidos formulários, taiscomo números de contas bancárias, endereços privados e números decartão de crédito.


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Um outro elemento a ser considerado é que alguns países, incluindo aArgentina, transformaram em crime o enriquecimento ilícito, e os formu-lários de declaração patrimonial são uma ferramenta fundamental para adetecção de tais crimes. Por outro lado, também é verdade que, no casoda Argentina, decisões judiciais têm questionado a constitucionalidade dese utilizar os formulários para tal fim.

Enquanto aumenta a conscientização internacional a respeito dacorrupção e sua prevenção, a própria questão do acesso à informaçãotornar-se-á tema de debates em todo o mundo. O campo para as negoci-ações de uma convenção contra a corrupção, no âmbito das NaçõesUnidas, será uma das arenas de debate.

O novo sistema eletrônico de declarações patrimoniais da Argentinaproduziu resultados positivos em termos de desempenho, consistênciadas informações recebidas e da ausência de formulários de declaraçãopatrimonial rejeitados, conforme indicado nos diagramas incluídos na pró-xima seção.

O IMPACTO QUANTITATIVO DO NOVO SISTEMA DE DECLARAÇÕES PATRIMONIAIS

As seguintes tabelas ilustram o impacto preliminar do novo sistema.

Tabela 1: Níveis de Cumprimento

Tabela 2: Número de Formulários de Declaração Patrimonial Solicitados


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Tabela 3: Custo Estimado por Formulário de Declaração Patrimonial

Tabela 4: Perfil dos Usuários

Tabela 5: Impacto sobre Casos de Conflito de Interesses

CONFLITO DE INTERESSES NA ARGENTINA

Um sistema democrático demanda que os funcionários públicos justifi-quem suas ações e decisões fornecendo para tanto razões irrefutáveis. Asnoções de eqüidade e imparcialidade compõem a base para talirrefutabilidade. No caso do conflito de interesses, essas noções devemser de fato amparadas, já que as decisões tomadas por um funcionáriopúblico podem gerar benefícios econômicos a certos indivíduos ou em-presas, ou afetar direitos fundamentais.

No campo dos conflitos de interesses, a demanda por justificação é,certamente, de acordo com o ponto de vista de Robert Behn, uma de-manda por responsabilização, especialmente em termos de eqüidade eimparcialidade nas decisões. Deve-se ressaltar a existência de um debateentre a responsabilização pelas finanças e pela eqüidade, por um lado, ea responsabilização pelo desempenho, por outro. Este debate ainda seencontra de certa forma prematuro nos países menos desenvolvidos,como a Argentina, onde enfrentamos problemas mais sérios relativos aocumprimento dos regulamentos. Nesses países, a noção de busca deresponsabilização pelo desempenho poderia parecer altamente irrealista.Esta é uma conseqüência óbvia das profundas diferenças, em termos de


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ética, entre países desenvolvidos e democracias em transição.Tratar o conflito de interesses significa lidar com a oposição entre

interesses públicos e privados. Em uma democracia constitucional, é ra-zoável que as pessoas esperem que o interesse público prevaleça sobrereivindicações e demandas de cidadãos particulares, grupos de interesseou setores econômicos.

Até a aprovação da Lei 25.188, diferentes leis regulamentavam situa-ções de conflitos de interesses. Algumas destas diziam respeito somentea servidores públicos, ao passo que outras referiam-se a profissionaispoliticamente nomeados, como secretários ou ministros. Ao mesmo tem-po, as agências descentralizadas possuíam suas próprias regras relativas aconflito de interesses. A sobreposição de tais sistemas gerava incertezas,e a ausência de sanções eficazes para a violação dessas regras aprofundavaa crise.

O Código Penal argentino acrescentava ainda mais confusão com aestipulação de sanções penais para “negociações não condizentes com afunção pública”, cujo significado assemelha-se bastante ao de conflito deinteresses. É difícil encontrar referências a “negociações não condizen-tes” na jurisprudência penal, e a interpretação do termo pelos magistra-dos difere radicalmente nos poucos casos existentes.

Quando a Argentina assinou a Convenção Interamericana contra aCorrupção, as coisas começaram a mudar. A Lei 25.188 incorpora a Con-venção na legislação nacional, e seu Capítulo V (Artigos 13 a 17) cria umsistema completamente novo de regulamentação dos conflitos de interes-ses. O Artigo 13 é fundamental, ao definir as situações em que umfuncionário público encontra-se envolvido em um conflito de interesses.

Entretanto, o Artigo 13, o dispositivo fundamental do referido capítulo,está eivado de vícios de forma. Em primeiro lugar, os conceitos legaiscontidos no mesmo são apenas vagamente definidos. Em segundo lugar,o artigo não fornece uma definição razoável de conflito de interesses.Terceiro, não logra estabelecer distinções aceitáveis entre diferentes ati-vidades profissionais (por exemplo, diferente tratamento em uma situa-ção de conflito de interesses entre um consultor independente e umprofissional que participe do conselho de uma empresa). O Capítulo Vtambém se refere a condições prévias e subseqüentes de acesso à funçãopública e seu exercício, e tais regras também encontram-se eivadas dedefeitos. A despeito destes problemas, entretanto, a OA pôde cumprirseu dever de execução legal na detecção e controle de conflito de inte-


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resses. A maneira como o fez encontra-se sintetizada nas próximas se-ções.

METAS PARA A GESTÃO DE SITUAÇÕES DE CONFLITO DE INTERESSES

Desde a criação da Agência Anticorrupção, foram abertos quase 350processos para análise de conflito de interesses. Tais processos tiveramsua origem em uma das seguintes causas:

1 - Uma situação pouco nítida, detectada a partir da análise rotineirados formulários de declaração patrimonial; um processo é aberto com ointuito de se reunir mais informações e realizar uma análise mais detalhada;

2 - Uma queixa contra um funcionário público, apresentada à Agênciapor um cidadão ou pela mídia;

3 - O pedido de informação, por parte de um funcionário público, arespeito de sua própria informação.

A implementação da Lei 25.188 exerceu um forte impacto sobre aopinião pública, refletida nas demandas crescentes, tanto dos cidadãoscomo da mídia, por ações governamentais contra a corrupção. Um núme-ro significativo de acusações foi apresentado perante a OA, muitas dasquais envolvendo altos funcionários.

As declarações patrimoniais submetidas pelos funcionários públicossão a fonte primária de informação da Agência Anticorrupção para suainvestigação de questões relativas a conflito de interesses. Visto que onível de cumprimento é, conforme visto acima, próximo a 100%, a Agên-cia utiliza tais informações vitais em praticamente todos os casos. Após aanálise de um formulário de declaração patrimonial, é freqüentementenecessário buscar informações adicionais de forma a assegurar uma avali-ação completa. Os cidadãos, as organizações não governamentais e amídia têm desempenhado um papel decisivo nas revisões de casos, for-necendo informações substantivas.

Um certo número de fatores, entretanto, tem representado um obstáculo àação em questões relativas a conflito de interesses:

a) Definições vagas de conflito de interesses, por meio da inclusão deconceitos legais complexos e “indeterminados”;

b) Ausência de um procedimento sistemático de análise dos formulári-os de declaração patrimonial ou de coleta de informações adicionais;


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c) Cumprimento insatisfatório das leis existentes;d) Ausência de sanções eficazes.

As estratégias centrais implementadas pela OA para solucionar estes proble-mas foram:

a) A produção de uma definição razoável para conflito de interesses,por meio de uma série de decisões administrativas. A referida definiçãotem por objetivo determinar claramente as condições factuais de acordocom as quais um funcionário público estaria envolvido em uma situaçãode conflito de interesses;

b) A introdução de procedimentos padronizados baseados no controleuniforme das informações recebidas, a coleta de dados adicionais e osdiferentes estágios de avaliação. Todos esses são agora passos obrigatóri-os antes da divulgação de uma decisão final para o caso;

c) A introdução de recursos gerais, tais como privação, transferênciade cargos, pedidos de demissão compulsórios de cargos no setor priva-do, responsabilidades restritas, etc;

d) Finalmente, a abertura de canais de comunicação com a sociedadecivil e com a própria administração, de modo a receber denúncias einformações a respeito de potenciais situações que caracterizem conflitosde interesses. Esta estratégia particular tem-se mostrado bastante útil, naArgentina, para a detecção de casos não relatados originalmente.

O exame das decisões proferidas pela agência revela que, na maioriados casos, a solução apresentada tinha caráter preventivo. O principalobjetivo consistia em evitar a ocorrência de possíveis conflitos de interes-ses, ao se forçar os funcionários públicos a se absterem de intervir emquestões que possam colidir com seus próprios interesses, ou questõesrelacionadas às empresas para as quais tenham trabalhado anteriormente.

Este tipo de solução é fortemente relacionado com o que Behn deno-mina “efeito de dissuasão” das estratégias agressivas de responsabilizaçãoindividual. A idéia subjacente a esse tipo de solução consiste em estabe-lecer um equilíbrio aceitável entre a contratação de profissionais qualifi-cados para posições públicas e a defesa de imparcialidade nos processosde tomada de decisões. A OA acredita fortemente em soluções preventi-vas, mas tem consciência de que uma execução legal eficaz é necessáriapara sustentar tal idéia.


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Outras decisões enfocaram a necessidade de se aperfeiçoar a transpa-rência nos procedimentos de tomada de decisões, de forma a evitar umafutura falta de imparcialidade. Nestes casos, a agência sugeriu aimplementação de processos de elaboração de regulamentos, com vistasa aumentar os níveis de acesso público à informação e, ao fazê-lo, au-mentar os níveis de eqüidade, imparcialidade e responsabilização. Taissugestões provaram ser bastante eficazes em casos nos quais indivíduosafetados por uma determinada decisão tinham a chance de intervir antesque a decisão fosse proferida.

Finalmente, nos casos em que conflitos de interesses já haviam surgido,a OA decidiu que a situação corrente deveria ser revertida para aquelaexistente antes da decisão, imputando os custos ao funcionário público. Emqualquer caso, os recursos estabelecidos por meio de regulamentos anteri-ores válidos mostraram ser, conforme já indicado, bastante ineficazes.

Algumas emendas ao Capítulo V da Lei 25.188 foram introduzidaspelo Decreto 862/2001. Tais emendas tratam basicamente de situaçõesde conflitos de interesses relacionadas a posições ocupadas pelo profissi-onal nomeado antes de seu ingresso na administração pública. Apesar debastante recente, esse novo decreto parece ser inadequado para a solu-ção dos problemas mencionados acima.

O IMPACTO DO NOVO SISTEMA ELETRÔNICO DE DECLARAÇÕES PATRIMONIAIS SOBRE A POLÍTICA

DE GESTÃO DOS CONFLITOS DE INTERESSES

Que vantagens o novo sistema oferece em termos de combate futuro àssituações de conflitos de interesses?

A Agência Anticorrupção tem desenvolvido no momento um novosoftware para aperfeiçoar sua capacidade de analisar o conteúdo dosformulários de declaração patrimonial. A agência planeja integrar essesoftware a diferentes bases de dados, de forma a maximizar o uso dasinformações disponíveis.

A agência espera incrementar sua capacidade de comparar informa-ções dos formulários de declaração patrimonial com as de outras fontes,tais como as do órgão de arrecadação de impostos local ou os registros deoutros órgãos públicos – por exemplo, o Registro de la Propiedad Inmueble(que mantém informações relacionadas à propriedade de bens imóveis),o Registro de la Propiedad Automotor (informações sobre veículos, em-


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barcações e lanchas) e a Inspección General de Justicia (informações so-bre empresas privadas).

Algumas pessoas têm expressado preocupação com o risco da popu-lação fazer uso da tecnologia para ter acesso ao dados privados doscidadãos, por exemplo informações confidenciais que deveriam perma-necer distantes dos olhos do público. A OA compartilha tais preocupa-ções a afirma que a agência não tem, de forma alguma, executado tal tipode ação. A principal meta da OA é, simplesmente, aperfeiçoar os elosentre registros que já se encontram, todos, disponíveis ao público.

CONCLUSÃO

A política de gestão dos conflitos de interesses tem, em países como aArgentina, um objetivo principal: dedicar-se ao bem público em primeirolugar. O que entendemos por uma situação de conflito de interesses era,não muito tempo atrás, uma situação comum, tanto na consciência dosfuncionários públicos como aos olhos do público. A obtenção de benefí-cios privados era considerada “um benefício extra da ocupação de umcargo público”.

Políticas eficazes nesta área devem levar em conta a complexidadedos componentes legal, operacional e de execução legal. As regras de-vem definir precisamente os conflitos de interesses; a coleta de informa-ções deve ser eficiente; e as agências de execução legal devem possuirfuncionários dotados das habilidades para analisar adequadamente estetipo de situação.

Um sistema adequado de declarações patrimoniais é um elementoessencial em qualquer política de gestão de conflitos bem sucedida, massua importância não deve ser superestimada – não é mais que uma peçade políticas complexas e estruturadas. Neste sentido, a OA tem apoiado aimplementação de estratégias preventivas – tais como audiências públi-cas, processos de elaboração de regulamentos, notificações e observa-ções – em diferentes áreas chave da administração pública.

Muitas democracias em transição exigem especialistas altamente qua-lificados para garantir a execução do processo de consolidação. Existeuma demanda crescente do público pela melhoria do desempenho dogoverno, e tal demanda deve ser considerada na concepção de qualquerpolítica para a gestão de conflito de interesses.


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Alcançar um equilíbrio adequado entre o interesse público e os direi-tos privados é um objetivo central que nunca deve ser subestimado.

O trabalho dos órgãos de controle da corrupção deve ter por objetivoatingir padrões razoáveis. A busca da perfeição só pode conduzir à insa-tisfação, quando altas expectativas colidem com a realidade.

Os números na Seção 3 mostram que a OA melhorou seu desempe-nho quantitativo em termos do cumprimento, pelos funcionários públi-cos, de suas obrigações relacionadas às declarações patrimoniais, e dageração e análise de casos de conflito de interesses. O novo desafio é deaumentar seu desempenho qualitativo com respeito à detecção e à reso-lução de casos.

O principal desafio consiste em encontrar um equilíbrio adequadoentre a contratação de funcionários que possam prestar serviços de altaqualidade estimados pelo público, e um governo que trabalhe de modoapropriado, honesto e além dos interesses particulares.


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CONSTRUINDO O CONSENSO PARA AREFORMA FISCAL NO CHILE

Por: Mario Marcel Chefe da Diretoria de Orçamento do Chile

Marcelo TokmanChefe do Departamento de Pesquisa da

Diretoria de Orçamento do Chile

INTRODUÇÃO

A crise financeira que irrompeu na Ásia, em 1997, renovou as preocupa-ções com as finanças públicas em economias emergentes. Como a maio-ria dos observadores não foi capaz de detectar desequilíbrios fiscais es-pantosos, amplas responsabilidades contingentes públicas, estruturas ati-vo-passivo vulneráveis e inconsistências temporais da política fiscal, asinstituições financeiras internacionais se comprometeram a promover maiortransparência e eficiência na gestão das finanças públicas. Tal compro-misso resultou, ao longo dos últimos anos, em uma corrente de códigos,diretrizes e relatórios sobre melhores práticas acerca da questão da trans-parência, que objetivam prevenir tais crises no futuro.

Entretanto, à medida que a economia mundial ingressa em uma novafase de incertezas, e considerando-se que muitas economias emergentesainda não estão integralmente recuperadas dos efeitos da crise, o pro-gresso atingido pelos países quanto a sua adaptação ao novo padrão dereferência para as finanças públicas é ainda mais débil. A reforma fiscalparece ser a única maneira de acelerar o passo em direção à transparên-cia fiscal e à eficiência em muitas economias emergentes.

A reforma fiscal tem estado, de fato, na agenda dos países em desen-volvimento e das instituições financeiras internacionais por muitos anos,com algum sucesso quanto à remoção de distorções flagrantes, comodéficits não orçamentários com empresas públicas ou decorrentes deempréstimos do Banco Central aos governos. Ainda assim, muitos proble-mas permanecem sem solução, ao passo que mudanças estruturais, comoa descentralização, adicionaram novas peças ao quebra-cabeças das fi-nanças públicas.


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A reforma fiscal, que possui um escopo de médio prazo, tem sidonormalmente relegada a segundo plano, em benefício de problemas maisagudos de ajuste fiscal. Mas a eficácia de tais ajustes quanto à solução deproblemas de longo prazo das finanças públicas pode ser limitada. Cortesde despesas, que se concentrem em componentes discricionários dosorçamentos, resultando em cortes nos salários, nos programas de investi-mento e nos serviços sociais, podem ser não apenas insustentáveis mas,também, ameaçar a eficácia das políticas públicas. No caso dos progra-mas sociais, tais cortes podem também prejudicar a capacidade dos go-vernos de desempenhar seu papel distributivo.

A moderna reflexão sobre finanças públicas tem tratado dessas ques-tões. A teoria macroeconômica tem prestado menos atenção aos efeitosda demanda de curto prazo da política fiscal do que aos efeitos de cartei-ra de longo prazo. Os balanços do setor público têm substituído os fluxo-gramas de recursos, e a sustentabilidade financeira de médio prazo tem-se tornado uma questão central na avaliação das medidas de políticafiscal.

Do mesmo modo, os orçamentos são vistos, atualmente, não somentecomo uma ferramenta de política macroeconômica, mas também se reco-nhece que desempenham papel gerencial e político. Para os gestorespúblicos, os orçamentos são fonte primordial de incentivos e impedimen-tos, assim como os mercados o são para as empresas privadas. Nosúltimos anos, muitos governos têm alterado regras de gestão financeirapara fortalecer a responsabilidade e a eficiência dos órgãos públicos.

Os orçamentos são, também, um dispositivo político: são preparadospelo Executivo, como resultado de uma negociação entre o ministériodas Finanças e os ministérios aos quais serão destinados os recursos, esubmetidos para aprovação ao Legislativo e, portanto, exigem o apoio demuitos atores, dotados de diferentes motivações e prioridades. Os orça-mentos abrangem a alocação de recursos para uma ampla gama de ativi-dades exigidas para a prestação de bens e serviços públicos, e normal-mente resultam de amplas negociações e acordos.

A chave para uma gestão bem sucedida das finanças públicas consisteem equilibrar os papéis econômico, gerencial e político das finançaspúblicas. É, portanto, uma questão de governança. A governança fiscal éinsatisfatória quando os objetivos de política fiscal são alcançados às cus-tas de um colapso da gestão pública; a reforma fiscal tem poucas chancesde ser bem-sucedida quando não se adequa ao senso comum dos políti-


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cos e do público. A governança fiscal é forte quando os governos podemexecutá-la de modo sustentável e quando os recursos públicos não ape-nas cumprem os macro-limites, mas são também aplicados com eficiênciapara a provisão de bens e serviços públicos. A governança fiscal não sereflete no quanto um país consegue cortar de seu déficit fiscal, mas emsua capacidade de preveni-lo.

Este trabalho descreve as iniciativas implementadas no Chile desde ametade dos anos 90, que eqüivalem a uma segunda geração de reformasfiscais destinadas a fortalecer a governança fiscal.

ARRANJOS INSTITUCIONAIS E CONSEQÜÊNCIAS FISCAIS

Com uma freqüência notável, observadores externos parecem confiar emuma autoridade forte e empenhada em pôr em ordem os problemasfiscais de um país. Mas a vontade política não é suficiente. A governançafiscal depende amplamente da qualidade das instituições que formatam agestão das finanças públicas.

Os países diferem quanto a suas instituições orçamentárias e aos pro-cedimentos que adotam nas três fases do processo orçamentário: a for-mulação da proposta de orçamento no âmbito do Executivo; a apresenta-ção e aprovação do orçamento pelo Legislativo; e a implementação doorçamento pela burocracia. Se tais diferenças determinam a influência dediversos interesses e autoridades econômicas sobre os orçamentos, entãotalvez se devesse avaliar tais diferenças de modo a buscarmos uma expli-cação do motivo pelo qual o desempenho fiscal de alguns países émelhor do que o de outros. Um estudo sobre as relações entre estaspráticas pode ajudar a identificar as instituições orçamentárias “corretas”,capazes de assegurar um desempenho fiscal sólido.

Milesi-Ferretti (1996) divide os estudos da influência das instituiçõesorçamentárias sobre a política fiscal em duas categorias principais. Porum lado, existem os que se concentram sobre regulamentos fiscais, taiscomo emendas constitucionais ao orçamento compensadas, os acordosinternacionais, como os critérios de convergência do Tratado de Maastrichtna Europa, exigências programáticas macroeconômicas e tetos para acontração de empréstimos pelos governos impostos pela legislação. Taisestudos enfatizam a utilidade dos regulamentos na eliminação de viesessistemáticos, no esforço para se conquistar orçamentos equilibrados, e ao


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realçar a necessidade de que as discussões orçamentárias enfoquem aconsecução dos resultados de política fiscal desejados.

Por outro lado, existem estudos que enfocam os processos orçamentá-rios e o modo como proporcionam maior iniciativa e controle a atoresque representam os interesses da comunidade como um todo, vis-à-visaqueles que advogam interesses particulares em cada um dos estágiospelos quais um orçamento deve passar. Tais estudos buscam identificar,em cada estágio do processo, as instituições que conferem prioridade àautoridade econômica sobre os diversos ministérios, parlamentares, gru-pos de pressão ou órgãos governamentais.

Uma análise abrangente dessas instituições pode revelar se o sistemaorçamentário de um país poderia ser caracterizado como hierárquico oucolegiado. Instituições hierárquicas são as que atribuem fortes prerrogati-vas ao primeiro-ministro para decidir sem se reportar aos ministros aosquais os recursos são destinados, no âmbito de negociações intra-gover-namentais, na formulação e execução do orçamento, e aquelas que limi-tam, de vários modos, a capacidade do Legislativo de emendar o orça-mento proposto pelo governo. Instituições colegiadas enfatizam o regi-me democrático em cada estágio, como as prerrogativas dos ministrosresponsáveis pelas despesas no âmbito do governo, as prerrogativas doLegislativo vis-à-vis o governo e os direitos da oposição minoritária nalegislatura [veja Alesina e Perotti (1999)].

Em princípio, sistemas hierárquicos podem resultar em um melhordesempenho fiscal macroeconômico do que o sistema colegiado, emtermos da capacidade de executar restrições fiscais, evitar déficits signifi-cativos e persistentes e implementar ajustes fiscais com maior diligência.As evidências estatísticas nos países confirmam tal hipótese. Von Hagene Harden (1994) encontram apoio para essa hipótese utilizando-se dediversos indicadores para classificar as instituições fiscais de todos ospaíses da Comunidade Européia, a partir da mais hierárquica até a maiscolegiada. Alesina, Hausmann, Hommes e Stein (1999) seguem um pro-cedimento similar para uma amostra de quase todos os países latino-americanos, e chegam à mesma conclusão: procedimentos mais hierár-quicos estão associados a déficits primários menores, após o controle dediversos determinantes econômicos do orçamento governamental. A Fi-gura 1 mostra a correlação significativamente negativa entre o indicadormédio para instituições orçamentárias e o déficit primário médio para operíodo de 1980-1992.


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Figura 1

Tanto estudos de ciência política como estudos empíricos têm levadoà conclusão de que um desempenho fiscal eficiente não exige apenasuma autoridade econômica competente, com a capacidade de analisar edefinir as políticas, mas também instituições adequadas para apoiar seupapel. Tais instituições devem ser capazes de assegurar a preeminênciado ministério das Finanças e do Executivo durante o processo de prepa-ração do orçamento ou, alternativamente, capazes de impor restrições apriori ao processo. Instituições adequadas, particularmente em termos detransparência e responsabilidade, são importantes não somente para apoiaro trabalho das autoridades econômicas competentes, mas também parareduzir suas iniciativas de adoção de atitudes fiscalmente irresponsáveis(veja Rogoff (1990)). Ao passo que reformas que reformulam as institui-ções orçamentárias não são simples, os esforços serão compensadorescaso a meta seja um dos ativos mais valiosos nas economias contemporâ-neas: meios poderosos e estáveis de controle dos déficits orçamentários.

Fonte: Alesina, Hausmann, Hommes e Stein (1999)


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INSTITUIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS NO CHILE

O Chile passou por uma experiência singular quanto às conseqüênciassociais e econômicas de desequilíbrios fiscais. Tais desequilíbrios desem-penharam um papel fundamental na determinação da volatilidade econô-mica e alimentaram a inflação que caracterizou a economia chilena atémetade dos anos 80. O volume expressivo de receitas fiscais geradopelas vendas de cobre significava que as finanças públicas agiam comoum multiplicador dos termos do ciclo de comércio na economia interna.A Figura 2 mostra a forte correlação entre o equilíbrio fiscal e o preço docobre no período de 1970-1987. O gráfico também indica que tal correla-ção foi reduzida a partir de 1987, por meio da criação do Fundo deEstabilização do Cobre, um mecanismo que isola a maioria dos efeitos davolatilidade relacionada ao preço do cobre sobre as receitas fiscais.

Em diversos períodos da era republicana, as finanças públicas torna-ram-se um campo de batalha político. Tais confrontos instigaram umaguerra civil no final do século 19. Os presidentes eleitos sob a Constitui-ção de 1925, que normalmente as condenava a uma posição minoritáriano Congresso, inevitavelmente se queixavam das táticas de bloqueio doorçamento pela oposição. Mesmo a crise política, durante o governo deSalvador Allende, foi refletida em sérios conflitos em torno da aprovaçãodo orçamento. Por esta razão, o sistema chileno gradualmente dotou oExecutivo de poderes mais amplos sobre questões econômicas e sobre agestão financeira do setor público.

As atuais instituições orçamentárias no Chile são determinadas pelasdisposições da Constituição de 1980 e da Lei de Administração Financeirado Estado de 1975, que estabelecem que o orçamento nacional deve serabrangente, cobrindo os diversos órgãos e ministérios do governo cen-tral, o Judiciário e o Legislativo. O orçamento também é abrangente emtermos das transações abarcadas, incluindo todas as receitas e despesasfiscais.


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A preparação do orçamento chileno é realizada ao longo de um perí-odo relativamente curto, com prazos rigorosos estipulados por lei, cum-pridos a partir de um sistema de gestão financeira altamente centralizado,com base no ministério das Finanças.

A discussão orçamentária no Congresso ocorre dentro dos prazos esti-pulados pela lei: a data final para que a proposta do Executivo sejaenviada ao Congresso é 30 de setembro, e o processo de discussão deveser realizado em não mais do que sessenta dias. Os poderes orçamentári-os do Congresso chileno são altamente limitados. O Congresso não podealterar estimativas de receitas, aumentar despesas nem realocar recursosentre programas. Pode somente reduzir despesas com itens não obrigató-rios, segundo a legislação permanente.

Apenas o Executivo pode propor alterações nos programas de despe-sas obrigatórias, e não é permitido ao Congresso alterar o conteúdo daproposta, apesar de poderes para rejeitá-la. Assim que os programas dedespesas obrigatórias tenham sido aprovados pelo Congresso, não seexige que sejam revisados periodicamente. Na discussão orçamentária, oCongresso reserva recursos para esses programas todo ano. Entretanto, seas despesas reais difiram das estimativas originais, as diferenças resultan-tes são automaticamente financiadas. Em adição a tais restrições, a Cons-tituição estabelece que, caso a discussão no Congresso não seja concluídae a lei orçamentária não tenha sido aprovada no prazo de sessenta dias, aproposta orçamentária original do Executivo transforma-se em lei.

Figura 2

Fonte: Diretoria de Orçamento, ministério das Finanças, Chile.


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A execução orçamentária é altamente flexível, por meio de dispositi-vos que permitem ao ministério das Finanças ajustar a alocação de itensao longo do ano. Uma característica importante dessa flexibilidade é ainclusão, no orçamento, de uma reserva central para contingências desti-nada a cobrir ao longo do ano os custos fiscais da legislação aprovada,assim como as contingências.

A Constituição impõe outras restrições à gestão fiscal: o empréstimode recursos do Banco Central e a tributação de recursos com destinaçãoespecífica são estritamente proibidos; transferências para empresas pú-blicas exigem autorização legal específica; legislações permanentes arespeito de tributação, seguridade social, empregos no governo e gestãofiscal só podem ser consideradas a partir de iniciativas do Executivo.

Considerados tais arranjos, a estrutura institucional responsável porformular e executar o orçamento no Chile pode ser categorizada comoacentuadamente hierárquica. Tal conclusão é confirmada no estudo deAlesina et al. (1999), em que o Chile é incluído entre os dois países cujasinstituições orçamentárias gozam das linhas de autoridade e de responsa-bilidade estabelecidas com maior clareza na América Latina.

COLOCANDO AS INSTITUIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS CHILENAS À PROVA

As instituições orçamentárias hierárquicas do Chile, entretanto, foram pro-mulgadas durante o regime militar e, portanto, dificilmente necessitariaminicialmente de consenso para a reforma fiscal. O desafio real a suasustentabilidade e eficácia só surgiria em um ambiente democrático, des-de 1990.

A lembrança da instabilidade fiscal anterior tornou os políticos chile-nos defensores da restrição orçamentária. A combinação de uma coalizãogovernista de centro-esquerda, seguramente convencida de que suacredibilidade dependia amplamente de sua gestão prudente das finançaspúblicas, e uma oposição fiscalmente conservadora, geraram um climafavorável para aplicar, edificar e aprofundar a responsabilidade fiscal aolongo dos anos 90.

Tal atitude encontra-se claramente refletida no desempenho fiscal doChile ao longo dos anos 90. A Tabela 1 mostra que os orçamentos dogoverno central registraram um superávit global ano após ano, excetopara 1999. Superávits globais foram, em média, de 1.3% do PIB durante


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os anos 90, e a taxa de poupança pública cresceu em termos percentuaisdurante a maior parte da década, até atingir 6% do PIB em 1996. Istopermitiu uma redução substancial da dívida pública total (tanto internaquanto externa) de 47.2% do PIB em 1990 para 14.8% do PIB em 2000.

Tabela 1: Governo Central 1990-2000(como % do PIB)

Fonte: Diretoria de Orçamento, ministério das Finanças, Chile

Uma gestão prudente das finanças públicas, durante os anos 90, con-tribuiu para criar um círculo virtuoso que, conforme mostrado na Tabela2, beneficiou por sua vez o financiamento público. As taxas de cresci-mento cumulativo do item Gastos Sociais nos anos 90 foi de 101%, e suaimportância nos gastos públicos totais cresceu de 65% em 1990 para 70%em 2000. Os setores que exibiram as maiores taxas de crescimento forama saúde e a educação, com crescimento cumulativo de 117% e 141%,respectivamente, durante os anos 90. O investimento governamental,que permanecera particularmente baixo durante os anos 80, cresceu 172%no mesmo período.

Tabela 2: Gastos Sociais 1990-2000Taxa de Crescimento Anual Real

Fonte: Diretoria de Orçamento, ministério das Finanças, Chile

A existência de recursos adicionais para o financiamento de serviçossociais e investimentos públicos permitiu ao governo implementar di-versos novos programas e projetos e fortalecer sua função distributiva aolongo dos anos 90. Ao final da década, as transferências do governo pormeio de programas sociais permitiram o crescimento da renda familiar


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dos 20% mais pobres em quase 85%, ao passo que o impacto líquidosobre os 20% mais ricos foi inferior a 1%. Os gastos governamentais nãoapenas contribuíram para o aumento da eqüidade, mas foram, de fato, aúnica fonte notável de melhoria da distribuição de renda ao longo dadécada. Também contribuiu para reduzir a taxa de pobreza de 38.6% em1990 para 20.6% em 2000, e a taxa de indigência de 12.9% para 5.7% nomesmo período.

Não há dúvida de que as instituições fiscais sustentaram este desem-penho. Ao passo que o governo sentia-se particularmente responsávelpela gestão de sua política fiscal, o Congresso priorizava seu papel comoum supervisor da gestão dos recursos públicos pelo Executivo. Isto per-mitiu a manutenção de uma pressão sistemática sobre a disciplina fiscal.

Mas a experiência nos anos 90 também revelou algumas deficiênciasnas instituições orçamentárias do Chile. Primeiramente, a gestão das fi-nanças públicas no país, a despeito de todo seu sucesso, permaneceurazoavelmente convencional, dando mais atenção ao desempenho finan-ceiro global do que aos resultados da aplicação dos recursos públicos, ouao custo econômico real em que se incorreu para obter tais resultados.Em outras palavras, o sistema pode ser altamente eficaz no controle dosgastos, mas não facilita ou promove necessariamente a gestão eficientedas instituições públicas.

Em segundo lugar, a estrutura hierárquica do sistema financeiro públi-co não foi completamente aceita pelos diferentes atores do processoorçamentário. Desde que as instituições democráticas do país foram inte-gralmente restauradas, os membros do Congresso têm se queixado dopapel limitado designado à Casa no processo de aprovação do orçamen-to, e têm buscado meios de aplicar mais pressão ao Executivo do que opermitido pelas leis. Por seu lado, os demais ministérios se ressentiam dopoder discricionário de que o ministério das Finanças gozava na prepa-ração do orçamento, e os controles e autorizações exigidos para executá-lo.

Em terceiro lugar, os poderes discricionários conferidos às autoridadeseconômicas não garantiam que fossem consistentemente aplicados nofuturo. Os mesmos poderes que ajudaram as autoridades a equilibrar oorçamento podiam ser utilizados para desequilibrá-lo. A ausência de pe-sos e contrapesos institucionais gerou incerteza quanto ao comportamen-to futuro das autoridades, e impediu que o país colhesse integralmente osbenefícios da disciplina fiscal. Em outras palavras, visto que as institui-


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ções orçamentárias hierárquicas não eram acompanhadas de mecanismosde responsabilização sobre a gestão das finanças públicas pelas autorida-des, os benefícios de tais arranjos permaneceram limitados.

Tais problemas tornaram-se visíveis na metade da década de noventae incentivaram uma série de iniciativas para fortalecer a gestão das finan-ças públicas. Em 2001, tais medidas representam uma segunda geraçãode reformas fiscais, que objetivam fortalecer a governança fiscal no Chileao longo do século XXI.

REFORMA DA GESTÃO FINANCEIRA PÚBLICA NO CHILE: OS ANOS 90

Ao longo de boa parte dos anos 90, o governo e o Congresso concorda-ram em introduzir novos regulamentos e práticas relativos ao orçamento.A maioria destas medidas foi formalizada como acordos políticos refleti-dos no orçamento e, em alguns casos, transformados em emendas espe-cíficas à Lei Orçamentária. Tais reformas, juntamente com as mais recen-tes implementadas pelo governo do presidente Lagos, foram concebidaspara tratar de cada uma das três deficiências das instituições orçamentári-as chilenas identificadas na seção anterior:

Mecanismos para avaliar o desempenho dos programas e instituiçõesforam concebidos e incorporados aos processos de tomada de decisões,de modo a melhorar as decisões de alocação orçamentária e torná-lasmais transparentes;

Novos instrumentos de gestão foram introduzidos, com o propósito deincrementar o desempenho e promover a gestão eficiente das institui-ções públicas;

Para limitar o poder discricionário do Executivo sobre os recursospúblicos, diversos regulamentos foram estabelecidos;

Para aumentar e fortalecer as contribuições do Congresso para o pro-cesso de discussão do orçamento, informações de suporte relevantesforam geradas e distribuídas aos congressistas, e compromissos resultan-tes da discussão do orçamento foram formalizados.

Em resumo, a segunda geração de reformas fiscais, que tem sidoimplementada ao longo da última década, busca aperfeiçoar as institui-ções orçamentárias chilenas e a qualidade da política fiscal, ao aumentara transparência e a responsabilidade e ao limitar o poder discricionáriodo Executivo sobre os recursos públicos.


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LIMITES DE CAIXA

No início dos anos 90, o Congresso acusou que dispositivos de flexibilizaçãodo orçamento permitiam ao governo aumentar as despesas acima dasdotações autorizadas no orçamento, caso dispusesse dos recursos. Emresposta a esta alegação, o Executivo e o Congresso concordaram emlimitar tais poderes, ao introduzir uma cláusula específica (Artigo 4) à LeiOrçamentária anual, que estabelecia limites de caixa globais para despe-sas correntes e capitais. De acordo com tais regulamentos, o governopode gozar de flexibilidade para realocar os recursos entre linhas orça-mentárias, mas não para aumentar o montante global ou para transferirrecursos de despesas capitais para despesas correntes.

RELATÓRIO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

No início dos anos 90, não existia a obrigação específica de que o gover-no apresentasse relatórios da execução orçamentária, a não ser para oscontadores do Tribunal de Constas. Isto significava que tanto o Congressocomo o público obtinham informações a respeito da execução orçamen-tária real com significativo atraso. Desde então, o ministério das Finançasconcordou e comprometeu-se a apresentar relatórios trimestrais sobre aexecução orçamentária, e reportar mensalmente a utilização da reservacentral de contingências. A partir de 2000, tais relatórios foramdisponibilizados on-line na página web da Diretoria de Orçamento doministério das Finanças (www.dipres.cl). A Diretoria de Orçamento tam-bém deu início à publicação de declarações financeiras provisórias inte-grais ao final do ano, antes dos relatórios regulamentares do Tribunal deContas.

INDICADORES DE DESEMPENHO

Desde 1994, a Diretoria de Orçamento tem solicitado aos ministérios eórgãos governamentais que forneçam informações quantitativas e qualita-tivas a respeito de seu desempenho, em termos de obtenção de resulta-dos e prestação de serviços. Com tais informações, um sistema de indica-dores de desempenho foi desenvolvido, os quais são incluídos nas infor-


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mações de suporte fornecidas ao Congresso durante a discussão do orça-mento anual. Esse sistema inclui, atualmente, 537 indicadores de eficácia,eficiência, economia e qualidade em 109 unidades governamentais. Adespeito de algumas tentativas questionáveis de utilizar tais indicadorespara sustentar a alocação de recursos relacionada ao desempenho, aDiretoria de Orçamento tem tido o cuidado de evitar que uma relaçãomecanicista se crie entre os indicadores e as decisões governamentais.Tem preferido, ao contrário, visualizar o sistema como um meio de forta-lecer a responsabilidade pelos resultados perante o público geral, e pro-ver informações para as negociações relativas ao orçamento.

AVALIAÇÃO DO PROGRAMA

Em 1996, o governo e o Congresso reconheceram que os indicadores sópodiam proporcionar informações acerca da evolução do desempenhoao longo do tempo, mas não sobre a eficácia dos programas governa-mentais. Por esta razão, concordaram em aperfeiçoar a avaliação de de-sempenho no processo orçamentário, por meio do desenvolvimento deum sistema de avaliação dos programas. Desde 1997, o Sistema de Avali-ação dos Programas Governamentais tem proporcionado avaliações expost independentes de mais de 120 programas. Tais avaliações sãoefetuadas por um painel de especialistas não ligados ao setor público,que podem solicitar informações da agência executora e encomendarestudos específicos para apoiar suas avaliações. Tais avaliações, realiza-das ao longo de um período de cinco meses, seguem a metodologia deestrutura lógica para determinar a consistência e a capacidade do progra-ma de alcançar seus objetivos. Conclusões e recomendações são entãosubmetidas ao ministério das Finanças, à presidência e ao Congresso,como feedback para o processo de tomada de decisão.

A partir de 2001, o Sistema de Avaliação dos Programas Governamen-tais foi aperfeiçoado, por meio da complementação das avaliações decinco meses de duração do programa com avaliações aprofundadas comum ano de duração. O objetivo dessas avaliações aprofundadas é geraruma apreciação integrada dos resultados do programa – entendidos comobenefícios de curto, médio e longo prazo dos programas – da eficiência eda economia no uso de recursos e de aspectos relativos à gestão deprocessos internos. As primeiras duas avaliações aprofundadas têm sido


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empreendidas, no momento, pelos departamentos de engenharia e eco-nomia da Universidad de Chile, talvez a universidade mais prestigiada nopaís, e estarão completas em março de 2002.

PROGRAMAS DE APERFEIÇOAMENTO DA GESTÃO

Igualmente, no contexto do aperfeiçoamento da gestão pública, o gover-no deu início, em 1998, à implementação dos Programas de Aperfeiçoa-mento da Gestão (PAGs). Os PAGs consistem de diversos programasvoltados à melhoria da gestão pública, relacionando a consecução dosobjetivos à remuneração dos empregados.

Após três anos de implementação, o sistema PAG foi revisado. Comoresultado, durante o ano de 2001, os PAGs foram reestruturados paraenfocar o desenvolvimento de sistemas chave de gestão, em vez demetas de desempenho mais estreitas, a respeito das quais o PAG podeexercer pouco julgamento e/ou controle. Os sistemas chave de gestãoforam selecionados para garantir um melhor desempenho global das ins-tituições públicas, principalmente em termos dos serviços prestados aoscidadãos, das condições de trabalho e da valorização dos servidores pú-blicos. Os sistemas de gestão traduzem-se em uma matriz de sistemaschave de gestão e na padronização dos estágios de progresso. Os órgãospúblicos identificam o progresso corrente e esperado, e o desempenho émensurado em termos de progresso efetivo alcançado com respeito a taismetas.

Merece menção a atenção especial conferida à perspectiva do gêne-ro. Para o ano de 2002, um novo sistema denominado Igualdade deGêneros será introduzido ao sistema PAG. Seu objetivo é que os serviçospúblicos operem com procedimentos que promovam a igualdade de opor-tunidades para homens e mulheres na obtenção de resultados.

PROGRESSOS RECENTES

As reformas dos anos 90, baseadas nas instituições orçamentárias hierár-quicas herdadas de épocas anteriores, proporcionaram ao Chile um dossistemas fiscais mais robustos entre os países emergentes. Ademais, aofinal da década, tornou-se evidente que tal sistema poderia ser insufici-


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ente para sustentar a disciplina fiscal e a eficiência em um ambiente maisturbulento.

Entre 1997-99, o equilíbrio fiscal apresentou uma deterioração de apro-ximadamente 4% do PIB, caindo de um superávit de 2.5% do PIB em1996 para um déficit de 1.5% em 1999. A poupança pública caiu aindamais, de 5.8% para 2.5% do PIB no mesmo período. Isto ocorreu, princi-palmente, como resultado da crise financeira internacional que deteve orápido crescimento do Chile e forçou uma recessão em 1999, mas tam-bém refletia uma postura fiscal mais expansionista. A Figura 3 mostracomo a despesa estrutural tem crescido, em termos percentuais, desde1995, em ritmo mais rápido do que as receitas estruturais, que têm per-manecido relativamente estáveis. A redução estrutural do superávit dogoverno central e o desenvolvimento de compromissos financeiros demédio prazo indicavam que os agregados fiscais não retornariam neces-sariamente aos níveis anteriores à crise, no estágio ascendente do ciclo.

O clima político também ameaçava tornar-se menos tolerante com adisciplina fiscal. As eleições que se estenderam entre 1999 e 2001 forammais firmemente contestadas pela coalizão Concertación e por suacontraparte de direita, o que tornou a formação de consenso e a coopera-ção em questões econômicas menos provável do que no passado.

Por conseguinte, a administração Lagos conferiu grande prioridade aoaprofundamento da reforma fiscal. Durante os anos de 2000 e 2001, talprioridade traduziu-se em uma série audaciosa de novas iniciativas paraaperfeiçoar a programação fiscal de médio prazo, incrementar a eficiên-cia alocativa, melhorar o acompanhamento de discussões orçamentárias eaumentar a transparência e a responsabilidade. Os resultados de taisações já podem ser observados na melhoria das contas fiscais no ano de2000. De fato, o déficit global do governo central, de 1.5% do PIB em1999, foi revertido em um superávit global de 0.1% do PIB em 2000, e osuperávit em conta corrente foi incrementado de 2.5% do PIB em 1999para 3.7% do PIB em 2000. As Figuras 3 e 4 mostram que tais progressosdevem-se, essencialmente, à melhoria das contas estruturais do governocentral, e não a uma curva ascendente do ciclo econômico.


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Figura 3: Receitas e Despesas Estruturais 1987-2000(como % do PIB)

APERFEIÇOAMENTO DA FORMULAÇÃO DA POLÍTICA FISCAL E DO PLANEJAMENTO FISCAL DE

MÉDIO PRAZO

UMA REGRA DE POLÍTICA FISCAL

Após 14 anos de contínuos superávits orçamentários no Chile, ao finaldos anos 90 nada indicava que tal desempenho continuaria no futuro.Como muitos observadores criticaram a conduta da política fiscal no finaldos anos 90, o comportamento do novo governo, no exercício de seusamplos poderes discricionários sobre as finanças públicas, tornou-se fon-te poderosa de incertezas entre os agentes econômicos.

A administração Lagos enfrentou tal desafio ao comprometer-se a se-guir uma regra de política fiscal rigorosa: a partir de 2001, o governogeraria um superávit orçamentário estrutural equivalente a 1% do PIB(veja Marcel, Tokman, Valdés e Benavides (2001b)).

A medida de equilíbrio estrutural segue fielmente uma metodologiabem estabelecida desenvolvida pelo FMI e pela OCDE, que busca avaliara postura da política fiscal separando as variações cíclicas dos compo-

Fonte: Marcel, Tokman, Valdés e Benavides (2001a).


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nentes mais permanentes do orçamento. Tal separação não apenas pro-porciona uma maior transparência na conduta da política fiscal, comotambém provê uma base sólida para sua concepção e implementação. Aregra de política fiscal baseada em uma meta fixa de equilíbrio estruturalpermite aos elementos estabilizadores operar automaticamente no curtoprazo, ao passo que mantêm um foco de médio prazo na condução dasfinanças públicas. De fato, a regra de orçamento estrutural equilibrado éum instrumento eficaz para enfrentar o viés de déficit politicamente in-duzido [veja Alesina e Perotti (1995)], sem as limitações das leis padrãode orçamento equilibrado, em termos do papel contra-cíclico da políticafiscal e da teoria de tributação ideal dinâmica [veja Barro (1979)].

O equilíbrio orçamentário estrutural do setor público (EOESP), do modocomo aplicado no Chile, reflete o nível que as receitas e as despesasfiscais alcançariam caso o PIB se encontrasse em seu nível potencial ecaso o preço do cobre se encontrasse em seu nível médio. Portanto,exclui os efeitos cíclicos e aleatórios dos dois fatores exógenos maisimportantes: atividade econômica e preço do cobre. O EOESP é estimado(a) efetuando ajustes contábeis, de forma que o equilíbrio orçamentáriotorne-se uma representação correta da mudança da situação líquida; (b)estimando-se o PIB potencial e o preço médio do cobre; e (c) estimando-se novamente as receitas fiscais, com base nas elasticidades do PIB.

A aplicação desta metodologia ao período de 1987-2000 revela que oequilíbrio orçamentário estrutural seguiu uma trajetória mais consistentedo que os equilíbrios convencionais (Figura 4). Após uma queda signifi-cativa em 1988, apresentou crescimento gradual até a metade dos anos90, quando se estabilizou em torno de 1.4% do PIB. Entre 1997 e 1999,apresentou uma queda para o nível mínimo de 0.8% do PIB em 1999,subindo para 0.1% do PIB em 2000. A estimativa para 2001 é de umequilíbrio estrutural de 0.9% do PIB, e o orçamento para o ano de 2002foi estruturado de forma a atingir a meta de 1% de superávit.


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Figura 4: Equilíbrio Orçamentário Estrutural 1987-2000(como % do PIB)

O superávit de 1% do EOESP configura-se como uma das regras depolítica fiscal mais rigorosas em aplicação no mundo. Isto não apenasreflete o comprometimento das autoridades com a disciplina fiscal rigoro-sa, como também algumas características distintas da economia chilena.Tais características incluem:

(a) o déficit operacional do Banco Central, originário do saneamentodas instituições financeiras na metade dos anos 80;

(b) responsabilidades contingentes substanciais, originárias das garan-tias providas no âmbito do programa de concessões de estradas e aspensões mínimas, garantidas pelo Estado para os indivíduos associadosao sistema de capitalização privado;

(c) a necessidade do governo contribuir para a promoção de poupan-ça interna, tendo em mente as necessidades de investimento de recursos,sem gerar grandes desequilíbrios em conta corrente; e

(d) a natureza simbólica da política fiscal como referência para a polí-tica macroeconômica no Chile e um amortecedor contra a volatilidadeexterna.

Espera-se que a implementação da regra de política fiscal ocasionetrês grandes efeitos benéficos. Em primeiro lugar, reduzirá a incerteza

Fonte: Diretoria de Orçamento (2001)


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dos agentes econômicos acerca da conduta da política macroeconômica eo risco de uma política monetária restritiva, reduzindo as taxas de jurosde longo prazo e os custos nacionais nos mercados estrangeiros, o queestimulará o investimento privado. Em segundo lugar, a política fiscaldesempenhará um papel contra-cíclico efetivo, ao permitir a operaçãointegral dos elementos estabilizadores automáticos. E, em terceiro lugar,poderá ampliar o horizonte de programação das instituições públicas, aoevitar a contração ineficiente dos gastos em períodos recessivos, assimcomo super-expansões financiadas em períodos de superávit fiscal (vejaministério das Finanças (2001)).

PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DE MÉDIO PRAZO

A partir de metodologia desenvolvida no final dos anos 90, a Diretoria deOrçamento começou a divulgar previsões financeiras de médio prazo(PFMP), que abrangem um período de três anos. Tais estimativas são obri-gatórias, de acordo com a Lei de Administração Financeira do Estado, de1975, mas nunca haviam sido desenvolvidas ou publicadas até o momento.

As PFMP para o governo central são preparadas pela Diretoria deOrçamento, como uma projeção financeira das políticas e regulamentosexistentes e, portanto, não envolvem negociações ou compromissos comos ministérios ou programas. São, por conseguinte, apresentadas em ter-mos agregados, como parte das informações de apoio para a negociaçãodo orçamento anual.

As PFMP mostraram ser extremamente úteis em discussões recentes,particularmente aquelas relacionadas à Lei contra a Evasão Fiscal e asdiscussões orçamentárias de 2001 e 2002. De fato, as PFMP indicaramque uma lei de evasão fiscal era necessária para financiar e implementartodas as propostas contidas no programa governamental do presidenteLagos. Tais previsões revelaram que, mesmo após a completa recupera-ção do país após a crise de 1999, ocorreria uma insuficiência de receitaspúblicas devido à drástica redução das transferências de empresas públi-cas, em conseqüência do programa de privatização realizado no final dosanos 90. A reversão deste fenômeno exigirá que se preste atenção espe-cial aos processos de privatização, aumente a pressão sobre a lucratividadede empresas estatais, amplie as taxas ao usuário referentes a serviçospúblicos e aumente a lucratividade dos ativos financeiros públicos, inclu-indo os efetivos em caixa.


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AUMENTANDO A EFICIÊNCIA ALOCATIVA

Com o intuito de se desprender da concepção de orçamentos inflados, oministério das Finanças introduziu novas práticas na preparação dos orça-mentos de 2001 e 2002. O financiamento inercial foi rigorosamente limi-tado, e exigiu-se que os ministérios realocassem ao menos 2% de suasdespesas inerciais.

Exige-se que solicitações orçamentárias para programas novos ou ex-pandidos concorram pelos recursos de um fundo centralizado, alocadosde acordo com a qualidade das propostas submetidas e sua consistênciacom as prioridades do governo. A priorização baseia-se na apresentaçãodas iniciativas concorrentes em uma estrutura lógica. Este novo formatode apresentação enfatiza e encoraja uma análise mais detalhada do pró-prio programa, ao solicitar a exposição do objetivo geral do programa,assim como a enumeração de seus objetivos específicos, componentes eatividades, relacionados à implementação do mesmo.

A informação sobre os principais objetivos e metas dos programaspúblicos, fornecida na apresentação de sua estrutura lógica, não apenaspermite uma alocação melhor e mais eficiente dos recursos orçamentári-os; proverá também insumos para as posteriores avaliações dos progra-mas.

Durante os dois primeiros anos de operação deste fundo, US$ 520milhões foram alocados para o financiamento de 330 propostasselecionadas. Este mecanismo provou ser um procedimento transparentee eficiente de alocação para as despesas dos acréscimos orçamentários.

PROMOVENDO A RESPONSABILIDADE: ENCERRANDO O CICLO ORÇAMENTÁRIO

Os arranjos políticos relacionados à aprovação do orçamento anual pro-varam ser uma ferramenta extremamente útil para fomentar a formaçãode um consenso orientado, nos anos 90, à reforma fiscal. Mas tais acordosnão apenas proporcionam um forte amparo político para se desprenderdas práticas convencionais e fortalecer a disciplina fiscal; possuem tam-bém uma base racional em si.

Se o papel político dos orçamentos públicos deve-se, em grande me-dida, à rede de negociações e compromissos que os sustenta, o fortaleci-mento e a formalização desses compromissos podem incrementar a qua-


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lidade do processo orçamentário. A preparação e aprovação de um orça-mento é, de fato, um jogo repetitivo, e seus resultados podem ser aper-feiçoados ao se realizar o feedback de informações de um ciclo fiscalpara o seguinte. Isto pode ser obtido por meio de acordos formais, quetratem de questões surgidas durante a discussão do orçamento, mas quenão exerçam efeito direto sobre a alocação anual de recursos.

Com base nesta fundamentação lógica, a administração Lagos atentouespecialmente para os acordos orçamentários que acompanharam a apro-vação de seu primeiro orçamento, para o exercício de 2001. Em adiçãoaos acordos sobre questões tradicionais, como transparência e avaliação,o governo apoiou duas inovações principais. Em primeiro lugar, o acordoorçamentário para 2001 incluiu, pela primeira vez, o compromisso dedesenvolver estudos específicos sobre questões financeiras de alto nível,como responsabilidades contingentes, garantias de pensões mínimas elucratividade de empresas estatais. Os resultados desses estudos, condu-zidos diretamente pela Diretoria de Orçamento ou preparados por con-sultores privados, foram apresentados ao Congresso no início da discus-são orçamentária de 2002. Em segundo lugar, o governo criou um novoestágio no ciclo orçamentário: antes da discussão do orçamento de 2002,submeteu ao Congresso as informações referentes à execução orçamen-tária, indicadores de desempenho, avaliações de programas e estudosespecíficos, que permitiram ao Congresso revisar o desempenho do go-verno em 2000.

AUMENTANDO A TRANSPARÊNCIA E A RESPONSABILIDADE: O PROGRAMA DE REFORMA DAS

FINANÇAS PÚBLICAS

Para fortalecer a transparência e a eficiência da gestão pública, a Direto-ria de Orçamento concebeu um programa para a modernização da gestãofinanceira do setor público. Esse programa pode ser resumido nos se-guintes três elementos principais.

APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA CONTÁBIL DO SETOR PÚBLICO

Este elemento inclui o desenvolvimento de sistemas contábeis quepermitam a mensuração, de modo mais preciso, do custo econômico realdas atividades desenvolvidas nas instituições públicas. Ademais, tais sis-


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temas contábeis permitiriam um controle mais efetivo das obrigaçõesfinanceiras adquiridas pelo setor público. Não obstante o sistema contábildo setor público basear-se, atualmente, na contabilidade de exercício, aformulação e a execução do orçamento opera com base em contabilidadede gestão modificada. A transição para um sistema de contabilidade deexercício modificada incluirá o desenvolvimento de um sistema de con-trole de compromissos e de mensuração dos custos de capital.

SISTEMA DE GESTÃO FINANCEIRA INTEGRADA

Na metade de 1999, a Diretoria de Orçamento, juntamente com o Tribu-nal de Contas, deu início a um estudo para produzir um Sistema deGestão Financeira Integrada (SGFI). Este criaria um sistema de informa-ções singular, completo e uniforme, que manteria uma gestão mais efeti-va e transparente das instituições públicas. Ademais, o SGFI não apenasfacilitaria a geração de informações agregadas, como também permitiria aconcepção de indicadores de resultados e de desempenho, que permiti-rão uma melhor avaliação dos resultados. Neste momento, o SGFI encon-tra-se em fase de concepção, e tem sido testado, como um esquemapiloto, em cinco instituições públicas. Espera-se que a implementaçãointegral do sistema seja concluída em 2004.

GESTÃO DOS ATIVOS FINANCEIROS

A gestão de caixa atualmente opera de modo altamente descentralizado.Com base em um programa de caixa anual, o Tesouro transfere mensal-mente, aos ministérios e agências, parcelas de recursos que serão gastosde acordo com as dotações orçamentárias existentes. Recursos líquidos,tanto para o Tesouro como para as agências governamentais, são deposi-tados em contas correntes no Banco Central e no Banco de Desenvolvi-mento do Estado. Este sistema facilita a gestão das agências, mas tem umcusto de oportunidade alto. O programa de reforma das finanças públicasesboçará sistemas de gestão de caixa e de transferência de recursos, comvistas a minimizar esse custo de oportunidade sem comprometer adescentralização financeira.


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COMENTÁRIOS FINAIS

Independente do mérito específico de qualquer das iniciativas incluídasno programa de reforma orçamentária no Chile, uma questão válida per-manece: por que deveriam tais iniciativas fortalecer a governança fiscalse o ministro das Finanças já é uma figura poderosa?

A resposta apoia-se fundamentalmente na economia política. A con-centração de poder sobre as finanças públicas nas mãos de uma únicaautoridade não garante a governança fiscal caso: (a) tal autoridade nãoseja responsável pela aplicação desse poder, e (b) suas preocupações eprioridades não sejam compartilhadas com outros atores influentes, sejameles políticos, empresas, líderes sociais ou a mídia. Isto é particularmenteverdadeiro em um governo de coalizão como o do Chile.

A limitada experiência da administração Lagos sustenta este ponto devista. A introdução de uma regra de política fiscal baseada na obtençãode um superávit orçamentário estrutural de 1% do PIB já alterou o enfoquedo debate sobre a política fiscal, e tem sido saudada por ambos os ladosdo espectro político. Ao passo que os conservadores no campo fiscal atêm considerado um elemento restritivo sobre os gastos públicos no futu-ro, políticos adeptos de maiores gastos têm estimado sua capacidade degerar um ambiente mais estável e previsível para a programação depolíticas públicas. Para o governo, o EOESP deslocou sua atenção darazão despesas/PIB e do ajuste fino de curto prazo para uma orientaçãode médio prazo no monitoramento da política fiscal.

Tal estrutura facilitou as discussões dos orçamentos de 2001 e 2002 noCongresso. Em contraste com a experiência recente e com as perspecti-vas pessimistas, assentadas na coincidência com as eleições municipaisde 2000 e as eleições parlamentares de 2001, as discussões sobre oorçamento foram bastante tranqüilas e os orçamentos foram despachadospelo Congresso semanas antes do prazo constitucional. Ademais, o con-senso político acerca dos acordos orçamentários foi facilmente obtido.

Certamente, a maioria das iniciativas da agenda de reforma orçamentá-ria ainda deve ser implementada e testada. Como bem documentado naliteratura, as regras fiscais podem ser fáceis de esboçar mas difíceis deimplementar, e a real eficácia depende, em última análise, de suacredibilidade, lentamente construída ao longo do tempo.

Felizmente, a reforma fiscal no Chile pode contar com a base robustade experiências do país. De fato, a reforma fiscal no Chile tem, agora,


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boas chances de ser bem sucedida, visto não ser um dispositivo paravencer uma crise fiscal, mas para continuar a preveni-la no futuro.


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DESEMPENHO E TRANSPARÊNCIA NA

AUSTRÁLIA: OS SISTEMAS “DE PONTA”ESTÃO REALMENTE FUNCIONANDO?

Por: Tyrone M. CarlinPalestrante em Gerenciamento da Macquarie

Graduate School of Management, da Austrália.

INTRODUÇÃO

O presente capítulo constrói e explica o conteúdo, a natureza e a quali-dade das informações não financeiras, incluindo aquelas relacionadas aindicadores de desempenho, através de uma análise de indicadores dedivulgação (DIA) de práticas de relatório reais em documentos de orça-mento governamental no estado australiano de Victoria. Este capítulorelata os resultados da aplicação de DIA aos documentos orçamentáriosdos últimos três anos.

Os resultados ressaltam a “confusão” dos indicadores de desempenhonão financeiros no relatório dos documentos orçamentários de Victoria.Estes resultados indicam uma lacuna significativa entre as expectativas“oficiais” sobre os tipos de itens que deveriam ser incluídos no relatório eas práticas reais de relatório orçamentário – vários anos após a realizaçãoda regulamentação e implementação de grandes reformas na área deresponsabilização financeira.

O setor público na Austrália, e particularmente em Victoria, foi sub-metido nas últimas décadas a uma grande transformação fiscal, estrutural,gerencial e de gerenciamento financeiro (ver Jones, Guthrie, Steane 2001a,b). Uma área de grande transformação tem sido a de mudança dastecnologias pela qual os financiamentos, relatórios e monitoramento dossetores dependentes do orçamento têm sido realizados. Um aspecto re-cente deste processo de reforma tem sido a mudança no regime orça-mentário central, e, no âmbito deste, uma mudança para a apresentaçãode informações orçamentárias do setor público baseada em “produtos”.Esta transição começou em meados dos anos noventa e continua até hoje.

Estudos comparativos internacionais recentes sobre reformas nogerenciamento financeiro do setor público (Olson et. al. 1998, Guthrie et.


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al. 1999) revelaram uma ampla diversidade de práticas na adoção dasmudanças voltadas para a Novo Gerenciamento Financeiro Público (NFPM),mesmo entre várias jurisdições internacionais consideradas comoreformadoras ativas. Uma constatação adicional significativa obtida a par-tir desta literatura diz respeito ao papel material da contabilidade e outrastécnicas de gerenciamento financeiro na implementação de mudançasgerenciais no governo. Entretanto, é interessante notar a tendência dealguns estudos internacionais de não incluir análise detalhada da aplica-ção prática de tais técnicas. A abordagem adotada neste documento, ba-seada na investigação detalhada de informações reais do setor orçamen-tário, contrasta com a abordagem mais ampla utilizada por alguns dospesquisadores anteriores.

É importante ressaltar que, apesar das sugestões de que o NPFM nãoseja um movimento uniforme, global, alguns elementos comuns parecemexistir no nível “supratécnico”. Estes podem ser mais bem compreendi-dos como o resultado de um “espírito de reforma”, determinado a intro-duzir a consciência financeira do setor privado (por exemplo, sobre posi-ção financeira, contabilidade por regime de concorrência, gerenciamentode dívida ou excedente, estratégia de investimento de capital) no proces-so de tomada de decisão do setor público. Jones, et al (2001), discutemque não há uma “resposta única” e solução global pronta de NPFM paracurar práticas ruins de gerenciamento financeiro, apesar da defesa oficial(Guthrie e Carlin, 2000) desta visão por determinados agentes de mudan-ça, notadamente nas agências financeiras centrais. Estes estudos tendema sugerir que há um risco considerável de formação de uma lacuna entreo que é prometido com relação à execução destas técnicas, e o resultadorealmente obtido, ou capaz de ser obtido. É é esta tensão entre a retóricaassociada a determinados aspectos técnicos da reforma de NPFM e arealidade subjacente que em grande parte motiva este estudo. A fim deinvestigar este potencial espaço vazio, construímos e realizamos umaanálise de indicadores de divulgação (DIA), concentrada no papel e naefetividade de divulgação de informações de desempenho, como parteda nova estrutura de gerenciamento financeiro público global.

Como mencionado, o orçamento público na Austrália foi submetido amudanças significativas na década passada. Esta mudança se manifestoude diversas maneiras, sendo a mais importante a implementação de umtipo de orçamento em regime de competência baseado em produto (AOBB)(Guthrie e Carlin 2000, Carlin e Guthrie 2001). A mudança para o orça-


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mento baseado em produto também foi fortemente associada ao empre-go do regime de concorrência no setor público em substituição aos mo-delos de contabilidade baseados em caixa. Uma parte essencial do novoregime orçamentário é também a apresentação de informações de de-sempenho não financeiro. Estas mudanças foram justificadas por seusdefensores como capazes de promover maior eficiência, transparência eresponsabilização dos governos (Guthrie et al 1999). Contudo, aceitarestritamente tais afirmações é ignorar o aspecto político e retórico doprocesso orçamentário do setor público (Wildavsky, 1974,1992; Jones,1997). Assim como a adoção da contabilidade por regime de concorrên-cia pelas agências do setor público foi criticada como um processo retórico,e não tecnicamente neutro (Guthrie, 1998), as mudanças no processoorçamentário podem ser analisadas criticamente. Na verdade, foi sugeri-do que as previsões do sucesso do orçamento por produto não foramconfirmadas na realidade, sugerindo novamente que há um aspecto retóricoforte nas mudanças do processo orçamentário público na Austrália (Guthriee Carlin, 2000).

Como pesquisas recentes identificaram lacunas entre a natureza decla-rada e as práticas reais do processo orçamentário central do setor públi-co, nós empreendemos um exame detalhado de uma série de documen-tos orçamentários para identificar e examinar o uso de informações dedesempenho no âmbito dos atuais documentos orçamentários.

PANO DE FUNDO PARA AS MUDANÇAS NAS DIVULGAÇÕES DE DESEMPENHO EM VICTORIA

Nas últimas três décadas os setores públicos em várias jurisdições austra-lianas 1 passaram por algumas das mudanças, talvez as mais significativase mais amplas em toda a história do país. Estas mudanças envolveram atransformação das tecnologias de governança, gerenciamento e contabili-dade (Guthrie e Parker, 1998). Um “líder” nestas mudanças durante osanos noventa foi o governo de Victoria. Ali a transformação das normasinstitucionais do estado e das práticas administrativas do setor públicopode ser atribuída a dois eventos críticos: a eleição em 1992, de umgoverno conservador do primeiro-ministro Jeff Kennett, e os relatóriosinovadores preparados pela Comissão de Auditoria de Victoria (VCA,199a, 1993b). Durante o período de 1992 a 1999, o governo introduziuuma série de mudanças baseadas nas recomendações da VCA que tive-


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ram impacto no setor público. Estas incluem o papel do Executivo e dosministros; o papel dos departamentos, e mudanças no governo local in-cluindo reformas radicais no gerenciamento financeiro. Estas reformasforam reforçadas pelo uso de teorias econômicas para endossar as divi-sões entre comprador/provedor, políticas/operações, o financiamento deprodutos para atingir resultados, e a introdução da concorrência no forne-cimento dos serviços (English e Guthrie, 2001; Hughes e O’Neill, 2001).Victoria não foi a única a realizar estes tipos de reforma; a diferença nocaso de Victoria foi a extensão e a rapidez com que o governo realizou atransformação do setor público (English, 2001; Shamshullah, 1999). Mui-tas das reformas foram emprestadas ou copiadas de experiências anterio-res no setor público da Nova Zelândia e são em grande parte idênticas aomodelo neozelandês, que vem funcionando desde 1988/9 (Pallot 1998, b).

A característica principal do modelo de gerenciamento por produtopromovido em Victoria entre 1992-99 é a separação dos papéis definanciador, comprador e provedor. A implementação deste modelo exi-giu uma série de etapas específicas, baseadas em manuais (VDTF, 1997a, b, c) bem documentados elaborados pelo departamento do Tesouro(VDTF). Os elementos chave deste programa recente de reforma foram aadoção de metodologias como a contabilidade orçamentária por regimede concorrência, junto com orçamento por resultado e por produto esistemas gerenciais.

Uma parte essencial do processo de gerenciamento por produto, doponto de vista do gerenciamento financeiro, foi a conceitualização dasligações entre financiamento, relatórios e monitoramento de produtosdefinidos, e as prioridades e resultados estratégicos do governo (VDTF,1997b, p. 42). No período sob revisão, English e Guthrie (2001) sugeremque estas reformas poderiam ser descritas como tendo ocorrido em duasfases principais, embora haja, naturalmente, alguma sobreposição entreelas: 2

a) Fase de Marketização (1992-97) caracterizada pela combinação deidéias gerenciais com teorias econômicas que enfatizam o auto-interesseindividualista, mercados competitivos e contratos. Ao contrário das tenta-tivas de reforma empreendidas antes deste período, incursões importan-tes foram feitas no terreno do gerenciamento financeiro do Estado emudanças significativas foram feitas à máquina do governo.

b) Fase estratégica (desde meados de 1997) caracterizada pela ênfasenas “estratégias do governo como um todo”. A introdução destas reformas


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resultou em uma perspectiva do “governo como um todo” no planejamen-to estratégico, no gerenciamento e nos relatórios financeiros dos recursosdo Estado (VDTF 1997a). As mudanças incluíram a adoção da contabilida-de por regime de concorrência para fins de orçamento por produto, egestão por produto e alocação de recursos aos departamentos baseada emprodutos obtidos de acordo com metas orçamentárias com custos calcula-dos. (VDTF, 1999a, p.2).

Neste modelo atual, é o governo/departamentos e seus assessores (BERCe agências centrais) que estabelecem os resultados e os produtos a seremfinanciados. O governo como “financiador” é responsável por financiar aprestação dos serviços. Como “proprietário” dos negócios do estado, tam-bém busca manter e melhorar a produtividade da base de recursos atravésda tributação do capital e de outras técnicas contábeis. Isto resultou em umfortalecimento considerável de várias agências centrais, especialmente, nocontexto de Victoria, o departamento do Tesouro e Finanças.

No modelo atual da administração pública de Victoria, os ministros dosportfólios e secretários dos departamentos atuam como agentes para ogoverno. São eles que compram os serviços especificados e “gerenciam arelação de compras do modo mais efetivo e eficiente para alcançar osresultados do governo” (VDTF 1997a, p11). O governo, através dos docu-mentos orçamentários, especifica os produtos gerais, e os ministros res-ponsáveis e os secretários destes efetuam as compras. Os provedoresdestes serviços podem ser internos ou externos ao setor público, daí àidéia de concorrência.

Ainda é cedo para rever e avaliar a aplicação real do orçamento porproduto e da gestão por produto no setor público de Victoria. Entretanto,pelo menos um comitê parlamentar (VPAEC, 1998) expressou alguma pre-ocupação no sentido da atual reforma estar ignorando a responsabilizaçãoparlamentar e do setor público. Este é um tema que o VPAEC (1997, p.7)vem discutindo há algum tempo: “Responsabilização é um contrato entreduas partes. No caso do governo, o contrato é firmado entre o público e ogoverno: o público confere ao governo a responsabilidade de governar eadministrar os recursos públicos e o governo presta contas do seu desem-penho ao público através do Parlamento. É um conceito fundamental parao nosso sistema democrático. Estabelece claramente o direito das pessoasde saber o que o governo pretende fazer, e até que ponto o governoconsegue cumprir adequadamente seus objetivos.”

O fato desta preocupação ter sido expressa, apesar do número crescen-


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te de divulgação de dados financeiros, não financeiros e de desempenho,é significativo. Especificamente, ela levanta questões sobre a qualidadedas informações que estão sendo fornecidas – sendo a qualidade, mais doque a quantidade, o atributo dominante de processos eficazes deresponsabilização.

INDICADORES DE DESEMPENHO E DOCUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS

Uma característica central da posição oficial com relação à gestão finan-ceira pública tem sido a de que o desempenho e a responsabilizaçãoministerial devem ser considerados em termos de produtos (como ex-presso em demonstrações financeiras por regime de concorrência e indi-cadores de desempenho) em vez de em termos de insumos. Este deslo-camento por sua vez privilegiou o papel da contabilidade, que evoluiude um papel subordinado de serviço para um papel dominante, formadorde prioridades (Parker e Guthrie, 1993). Especificamente, acredita-seque estas tecnologias “novas” de contabilidade oferecem a possibilidadede atribuir uma autoridade e uma flexibilidade maiores para a tomada dedecisões pelos gerentes, além de ajudar a assegurar que a ação de gestãoseja ajustada aos objetivos sociais e econômicos mais amplos do governo(VDTF, 1997a, b, c).

Essencialmente, os defensores destas novas técnicas de gestão finan-ceira pública argumentam que elas estão relacionadas causalmente àmelhoria subseqüente do desempenho do setor público. Argumenta-seque a melhoria significativa do desempenho resulta da adoção de umaabordagem da gestão e do orçamento baseada na relação produto/resul-tado, uma abordagem que por sua própria natureza necessita da produ-ção de grandes volumes de dados de desempenho. Os gerentes respon-dem a estes dados em um processo circular de melhoria contínua, condu-zindo a melhorias de eficiência e eficácia.

Consequentemente, uma característica central da retórica oficial relaci-onada a esta transformação é que os indicadores de desempenho porproduto são a chave para a provisão de uma responsabilização maior dogoverno e de melhor tomada de decisão sobre alocação de recursos,planejamento e práticas de gestão. Associada a este aspecto da campa-nha retórica do NPFM há uma ênfase crescente na produção e dissemina-ção de um inventário crescente de medidas e informações não financei-


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ras e outras relacionadas a desempenho em fóruns tradicionalmente re-servados e de conteúdo mais restrito, altamente focalizado no aspectofinanceiro.

Um destes fóruns é a série de documentos orçamentários anuaispublicada em jurisdições tais como Victoria (e a maioria das jurisdiçõescom arranjos governamentais e de governança semelhantes). Certamente,os documentos orçamentários anuais são geralmente considerados comoo principal veículo para as agências que dependem de orçamento presta-rem contas ao Parlamento e através do qual elas podem serresponsabilizadas pelas operações do ano seguinte. Este processo deresponsabilização incorpora informações financeiras e não-financeiras,além de informações de desempenho.

A sugestão de que as divulgações relacionadas aos indicadores dedesempenho constituam um componente vital de regimes deresponsabilização para uma série de entidades e tipos de entidade não énovidade. Rejeitar uma concepção restrita de responsabilização, onde ainformação é divulgada apenas para relatar (Normanton, 1971), implicaem que parte do papel das divulgações de responsabilização também éexplicar (Patton, 1992). Não há motivos para acreditar que a visão restritanorteie substancialmente os fundamentos teóricos dos regimes regulatóriosde responsabilização na Austrália (MAB, 1993). Ao contrário, se umaperspectiva de utilidade da decisão for aplicada, a inclusão de dados einformações adicionais nas divulgações financeiras básicas pode ser vistacomo de grande importância para os stakeholders interessados. Certa-mente, pode ser que o valor das divulgações financeiras seja diminuídona ausência de divulgações não financeiras de apoio (Barton, 1999).

Portanto, o debate não é se os relatórios financeiros devem ou não seracompanhadas por relatórios não-financeiros, incluindo aqueles que sereferem aos indicadores de desempenho; está relacionado ao conteúdo, ànatureza e à qualidade dos não financeiros. Estudos empíricos destacarama demanda dos usuários dos relatórios para que as informações não finan-ceiras qualitativas e quantitativas acompanhem os relatórios financeiros(Van Daniker e Kwiatkowski, 1986). Contudo, um elemento contextualessencial é o reconhecimento de que, se por um lado a estrutura, a formae o conteúdo dos relatórios financeiros são regulados de acordo com ummodelo relativamente prescritivo (Micallef, 1997), não há, de modo ge-ral, uma prescrição semelhante para os relatórios não-financeiros. Estestendem, consequentemente, a uma diversidade considerável (Hyndman


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e Anderson, 1995). Entretanto, idealmente, no contexto do setor público,os indicadores de desempenho devem ajudar os usuários dos relatórios acompreender os insumos, os produtos, os resultados e as políticas relaci-onadas a um determinado período de tempo (Stewart, 1984).

Os relatórios anuais emitidos por agências do setor público têm sidoobjeto de muita atenção e pesquisa (Cameron e Guthrie, 1993; Guthrie,1993; McCrae e Aiken, 1994). Isto reflete a suposta importância dosrelatórios anuais das agências como um componente da estrutura geral deresponsabilização (JCPA, 1989; VPAEC, 1999a). Cada vez mais, entretan-to, a literatura sugere que os relatórios das agências do setor público nãosão tão amplamente usados nem procurados quanto se supõe convencio-nalmente (Gaffney, 1986; Engstrom, 1988; Hay, 1994; Mack et al, 2001).Por outro lado, os documentos orçamentários são produzidos para umaclientela específica (Carlin e Guthrie, 2001, Guthrie e Carlin 2000), umfenômeno que vem ocorrendo há bastante tempo.

Wanna et al, (2000, p.1) indicam que “Orçamentos são indispensáveisao governo executivo; e os processos orçamentários baseados emresponsabilização são um mecanismo chave das sociedades estáveis, de-mocráticas.” Embora a prestação de contas ao Parlamento tenha sido opapel chave desempenhado pelos documentos orçamentários, o formatodestes documentos orçamentários mudou significativamente na Austráliadesde meados dos anos noventa. Esta onda de mudança foi causada pelaintrodução de formas de orçamentação por regime de concorrência e porproduto nas jurisdições australianas.

Estudos anteriores questionaram a introdução da contabilidade por re-gime de concorrência de modo amplo, (Guthrie, 1998) e especificamen-te no modo como está relacionada ao processo do orçamento (Carlin eGuthrie, 2001; Guthrie e Carlin, 2000). Ao tentar avaliar as várias iniciati-vas de gestão pública em processo de implementação na Austrália, naNova Zelândia e no mundo, na maioria dos casos é cedo demais pararesponder as perguntas “O que funciona? O que não funciona? Até queponto? Em que contextos? Por quê? (Jones et al, 2001). Entretanto, emexemplos relativamente maduros de reforma voltada para NPFM (porexemplo, em diversos estados da Austrália e Nova Zelândia), ajustes edirecionamentos consideráveis são evidentes.

Pode-se dizer que toda a experimentação significativa com novas for-mas de indicadores de desempenho conduzirá a descontinuidades e ques-tões de monitoramento. Sendo assim, é preciso perguntar: Quando um


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sistema se estabelece? Quanto tempo se deve esperar para acertar? Podeeste aspecto de NPFM algum dia resultar nos benefícios alegados? Todassão perguntas difíceis de responder. No caso de Victoria, uma década deinformações de desempenho é o bastante para que a prática sejaestabelecida?

Outras jurisdições estão experimentando disjunção e problemas seme-lhantes com estas práticas. A experiência de Victoria, portanto, é instruti-va, porque Victoria tem sido considerado como líder na adoção de orça-mentos por regime de concorrência e produto e de gerenciamento porproduto na Austrália.

Carlin e Guthrie (2001) examinaram esforços recentes nos setorespúblicos da Austrália e da Nova Zelândia para implementar a orçamentaçãopor regime de concorrência e produto. Apesar de concordarem com anecessidade de reforma da contabilidade do setor público, os autoresusaram dois estudos de caso detalhados – o de Queensland e o da NovaZelândia – para demonstrar que as reformas atuais ainda não atingiram osresultados esperados devido a falhas de implementação. A lacuna entre aretórica e a realidade é aparente, por exemplo, na pouca diferença realentre os relatórios de orçamento baseado em caixa e o orçamento porregime de concorrência nestes dois casos, levando os autores a questio-nar até que ponto as práticas de gerência podem mudar se os relatóriospara tomada de decisões não forem alterados. Nós sugerimos que estalacuna entre a retórica e a realidade também pode ser uma característicasistêmica do modo de relatar as informações de desempenho nas sériesde documentos orçamentários anuais.

Este é um fator importante, uma vez que, junto com a orçamentaçãopor regime de concorrência e produto vieram demandas por maioresquantidades de informação relacionadas com desempenho. A função des-ta informação é a de “oficialmente” oferecer mais apoio aos usuários paradeterminar se as eficiências alegadas relacionadas aos programas demelhoria do gerenciamento foram obtidas, e permitir uma medição maisprecisa da eficiência e da eficácia das iniciativas financiadas publicamen-te (VPAEC, 2000; VPAEC, 2001). Isto culminou em uma situação onde,nos atuais documentos orçamentários, a quantidade de relatórios não fi-nanceiros e de indicadores de desempenho é superior à de relatóriosfinanceiros. Por exemplo, uma indicação desta tendência é apresentadana Tabela 1 a seguir, que documenta o crescimento do nível relativo dadivulgação de dados relacionados com indicadores de desempenho, com-


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parado à divulgação de dados financeiros tradicionais nos documentos deestimativas orçamentárias de Victoria, no período de 1998 a 20013

Tabela 1: Razão entre Indicadores de Desempenho e Informações FinanceirasEstimativas de Orçamento de Victoria, 1998 vs 2001

O simples fato de uma série de dados de indicadores de desempenhoter sido divulgada em documentos orçamentários não significa que adivulgação tenha resultado em uma maior capacidade de compreensãopor parte dos usuários desses documentos. Diante do papel primário daresponsabilização parlamentar cumprido através da produção da série dedocumentos orçamentários anuais (VPAEC, 1999), uma pergunta impor-tante da pesquisa gira em torno de até que ponto a inclusão destes dadosde indicadores de desempenho é capaz de melhorar a qualidade daresponsabilização cumprida como resultado da publicação de documen-tos orçamentários. No presente documento, a abordagem metodológicaadotada para realizar esta tarefa é de se concentrar nas fontes primáriasde dados (Broadbent e Guthrie, 1992) dos documentos orçamentários(Shaoul, 1997, Edwards e Shaoul, 1996), em vez de empreender umaanálise das fontes secundárias (neste caso limitadas) sobre a matéria.


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INVESTIGAÇÃO EMPÍRICA DOS RELATÓRIOS DE INDICADORES DE DESEMPENHO EM DOCUMENTOS

ORÇAMENTÁRIOS

A Tabela 1 (acima) esboçou as mudanças na relação entre divulgação deindicadores não-financeiros de desempenho e dados financeiros tradicio-nais. Um meio alternativo de capturar o aumento no volume de divulga-ção de dados de indicadores de desempenho é examinar o número abso-luto de indicadores de desempenho divulgados por departamento. ATabela 2 (Contagem dos Indicadores de Desempenho por Departamentonos Documentos Orçamentários) apresenta estes dados, e demonstra que,no caso da maioria dos departamentos, houve um crescimento significati-vo na quantidade de relatórios de indicadores de desempenho desde1999. O crescimento total dos relatórios de indicadores de desempenhoao longo do período estudado de três anos foi de 32,5%.

Tabela 2: Contagem dos Indicadores de Desempenho por Departamento nosDocumentos Orçamentários

As taxas de crescimento variaram da média em departamentos indivi-duais, sendo que a taxa de crescimento mais elevada ocorreu no departa-mento de Serviços Humanos, cuja contagem de indicadores de desempe-nho parece ter aumentado em 80% ao longo do horizonte de dados detrês anos. Ao longo do mesmo período de tempo, o gabinete do primei-ro-ministro reduziu o número de indicadores de desempenho relatadosna sua série de documentos orçamentários. Estes dados sugerem umcompromisso à primeira vista com a melhoria da qualidade da divulgaçãopor meio do aumento de relatórios de indicadores de desempenho.

Entretanto, apesar dos aumentos materiais nos volumes dos relatórios,a utilidade destas divulgações adicionais foi questionada, especialmente


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em conseqüência da taxa de sobrevivência aparentemente baixa dosindicadores de desempenho (VPAEC, 2000). A variação na divulgação deindicadores de desempenho pode ser medida de diversas maneiras. Amais simples é acompanhar a taxa de mudança no número de indicadoresdivulgados ao longo do tempo. Isto fornece uma medida básica da varia-ção. Entretanto, como as medidas existentes podem ser suprimidas aolongo do tempo e ser substituídas por medidas novas, apenas examinar aquantidade de medidas divulgadas não fornece dados suficientes parauma análise detalhada. Por esta razão, dois outros fenômenos devem serestudados.

O primeiro é a “taxa de sobrevivência”. Isto quantifica a propensãodos indicadores de desempenho a persistirem ao longo de diversos ciclosde relatório. O segundo é a “taxa de novidade”, que mede a proporçãodos indicadores de desempenho de cada ano que foram introduzidosrecentemente em relação ao conjunto de indicadores para um determina-do ano base. Juntas, estas três medidas — número, sobrevivência e novi-dade — fornecem um retrato detalhado da estabilidade dos relatórios deindicadores de desempenho ao longo do tempo, e assim permitem umavisão da qualidade da divulgação e da responsabilização, particularmentede uma perspectiva intertemporal.

Para desenvolver uma visão mais detalhada das características da di-vulgação de indicadores de desempenho, foram escolhidos, aleatoria-mente, para exame dois de oito departamentos. Estes foram:

departamento da Educação;departamento da Infra-estrutura.Dentro de cada um destes departamentos, um grupo de produtos foi

selecionado para revisão detalhada. Os grupos de produtos selecionadospara cada um foram:

Educação (Educação Escolar).Infra-estrutura (Serviços de Transporte Metropolitano).Todos os indicadores de desempenho para cada produto dentro destes

grupos de produtos foram então examinados com base em série de tem-po. As taxas de sobrevivê ncia indicadas nas tabelas são calculadas usan-do os relatórios de 1999/00 como ano base. Assim, se para um produtoem particular em 1999/00, cinco medidas de desempenho têm sido rela-tadas, e até 2000/01 somente três das cinco originais continuaram a serrelatadas, a taxa indicada de sobrevivência para 2000/01 seria de 60%.Se até 2001/02, somente dois dos cinco indicadores originais estabeleci-


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dos nos documentos orçamentários de 1999/00 permanecessem, a “taxade sobrevivência” indicada em 2001/02 seria de 40%.

As “taxas de novidade” são calculadas como se segue. Se cinco indica-dores de desempenho foram especificados em 1999/00, e todos os cincocontinuaram a ser relatados em 2000/01 mas cinco indicadores de de-sempenho foram adicionados ao inventário de divulgação para aqueleproduto naquele ano, então a taxa de novidade para aquele produto/anoseria de 50%. Se no ano seguinte (2001/02), todas as relações originaiscontinuarem a sobreviver mas cinco relações adicionais forem adiciona-das, totalizando quinze relatórios, a taxa de novidade seria então de 67%,porque dois terços dos indicadores de desempenho relatados para aqueleano seriam novos em relação ao ano base (1999/00).

A instabilidade elevada da divulgação será portanto sugerida ondeforem observadas taxas baixas de sobrevivência e taxas elevadas denovidade. Por outro lado, taxas baixas de novidade e taxas elevadas desobrevivência indicam formato e conteúdo estáveis de relatório, levandoa condições propícias para a análise significativa do relatório e do de-sempenho, contanto que o conteúdo relatado seja significativo e repre-sentativo das atividades subjacentes da entidade do setor orçamentáriosob revisão.

Os dados para cada uma das revisões detalhadas são apresentados nasTabelas 3 a 6 a seguir. A análise sugere uma variação significativa naseleção de indicadores de desempenho e práticas de relatório dos depar-tamentos do governo de Victoria. Ambos os grupos de produtos estuda-dos (Educação Escolar e Serviços de Transporte Metropolitano) apresen-taram uma taxa surpreendentemente elevada de mudança dos indicado-res de desempenho, de novidade e taxas correspondentes baixas desobrevivência ao longo da série de tempo. Deve ser ressaltado que osindicadores de desempenho examinados nas tabelas apresentadas a se-guir categorizam indicadores de desempenho de acordo com três descri-ções gerais — quantidade, qualidade e oportunidade. Estas categorias,usadas nos documentos orçamentários, são usadas também aqui para as-segurar a consistência e a interpretabilidade.


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Tabela 3: Departamento de Educação – Grupo de Produto Educação Escolar -Contagem de Indicadores de Desempenho

Tabela 4: Departamento de Educação – Educação Escolar, Análise de Sobrevi-vência e Novidade


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Tabela 5: Departamento de Infra-estrutura – Serviços de Transporte Metropoli-tano - Contagem de Indicadores de Desempenho

Tabela 6: Departamento de Infra-estrutura – Serviços de Transporte Público,Análise de Sobrevivência e Novidade

Ressalta-se a volatilidade combinada dos inventários subjacentes dedivulgação do desempenho, como capturada pelas três dimensões, nú-meros, sobrevivência e novidade. Isto tende a reforçar as preocupaçõesesboçadas anteriormente, com relação à lacuna potencial entre a quanti-dade e a qualidade dos indicadores.


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A QUALIDADE DOS RELATÓRIOS DE INDICADORES DE DESEMPENHO

Não há necessariamente uma conexão entre o fato da divulgação e aqualidade da informação transmitida na divulgação. Os dados relatadosneste documento sugerem um crescimento na quantidade de dados rela-cionados a desempenho ao longo do período estudado, em termos abso-lutos e relativos. Entretanto, este documento levantou questões relaciona-das à habilidade dos dados de articular eficazmente perspectivas úteissobre o desempenho das agências, por causa da alta rotatividade, taxaelevada de novidade e taxa baixa de sobrevivência. A partir de umaperspectiva analítico-quantitativa, a medida da mudança nos números deindicadores relatados e nas taxas de sobrevivência e novidade capturauma dimensão vital da qualidade dos indicadores de desempenho. Entre-tanto, para ser mais abrangente, é proposta uma metodologia de avalia-ção da qualidade com seis componentes, que classificam a qualidade emtermos de seis fatores chave. É postulado que os dados de indicadores dedesempenho capturados e relatados pelas agências devem ser:

Correlativos: O conjunto de indicadores selecionados por uma agênciadeve estar estreitamente correlacionado com seus principais imperativose atividades operacionais. Os indicadores cujo conteúdo se relaciona aquestões de modo geral periféricas ou cosméticas devem ser excluídos.Se esta dimensão da qualidade for cumprida, então os relatórios de indi-cadores de desempenho ajudam o processo de responsabilização de duasmaneiras relacionadas. Primeiro, os indicadores, por estarem estreitamen-te correlacionados com as atividades subjacentes da agência, fornecemuma estrutura descritiva adicional para ajudar os usuários do relatório adesenvolver a compreensão do escopo e da natureza das atividades em-preendidas pela agência. Segundo, como resultado, ajudam os usuáriosdo relatório a avaliar a eficácia e a eficiência das operações da agência.Uma revisão detalhada dos indicadores de desempenho relatados emuma amostra de agências do setor orçamentário de Victoria sugere queum nível significativo de conformidade com esta dimensão da qualidadeestá sendo alcançado atualmente.

Controláveis: Para facilitar a análise significativa de até que ponto operfil modificado de desempenho de uma agência foi estimulado porfatores endógenos em vez de exógenos, é preferível que as informaçõesde desempenho publicadas pelas agências se relacionem a fatores sobseu controle, de modo geral. Esta dimensão é atendida bem menos satis-


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fatoriamente nos relatórios de documentos orçamentários que revisamos.Apesar de estar fora do escopo do presente documento catalogar ampla-mente a natureza dos desvios observados, uma série de erros estilísticoscomuns foi observada durante a condução da pesquisa empírica. Porexemplo, muitas agências relatam dados extensos sobre o número deprojetos que iniciaram ou terminaram durante um determinado períodode tempo (por exemplo “número de campanhas de segurança realizadasnas estradas”). Sugere-se, entretanto, que o fato de um programa serrealizado ou não depende em grande parte da influência de decisões definanciamento externo, mais do que de fatores internos à agência. Umaabordagem melhor para moldar os dados com relação aos programasempreendidos seria concentrar-se na dimensão interna de valor agregado– por exemplo, no nível de participação em programas de segurança nasestradas, na mudança no nível de conscientização como resultado dosprogramas de segurança nas estradas, e assim por diante. Um problemasemelhante existe quando as agências relatam indicadores como “casasque recebem concessões de energia elétrica”. Novamente, observa-seque o fato das casas receberem ou não tais concessões é o resultado deuma decisão política que não é da agência. O que seria mais útil do pontode vista de análise e relatório de desempenho da agência seria relatardados como a “porcentagem das casas elegíveis que recebem concessõesde energia elétrica” e assim por diante. Assim, a eficácia operacional daagência executiva seria destacada, em vez do impacto de uma decisãopolítica de oferecer concessões a um segmento da população.

Compreensíveis: Para que sejam úteis aos leitores, os relatórios devempoder compreender os indicadores relatados. Um ponto de partida éassegurar que uma unidade de medida relevante seja fornecida para cadaindicador relatado. Quase não foram observadas exceções a este requisi-to nos documentos orçamentários de Victoria que examinamos. Além declara especificação de unidades de medidas apropriadas, os indicadoresde desempenho devem poder ser descritos sucinta e objetivamente. No-vamente, um exame detalhado sugere ser este geralmente o caso.

Contemporâneos: Para maximizar a utilidade, os indicadores relatadosdevem estar relacionados tão estreitamente quanto possível ao presente.Infelizmente, esta é uma dimensão sistematicamente rompida nos relató-rios de documentos orçamentários de dados de desempenho. Nos docu-mentos orçamentários de Victoria em 2001/02, o ano mais recente paraonde dados de indicadores de desempenho são relatados é 1999. Isto


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significa que a maior parte dos dados está desatualizada quando relatadosna série de documentos orçamentários, fenômeno que resulta da produ-ção de estimativas orçamentárias antes da conclusão do exercício anteri-or, necessitando um atraso de dois exercícios para a divulgação dos da-dos.

Consistentes: argumenta-se que a consistência ao longo do tempo éuma dimensão chave da qualidade no relatório de desempenho. Comoseções anteriores do presente documento incluíram dados detalhadossobre o quanto uma amostra de indicadores relatados pelas agênciasatende a este critério (não atende), nenhum comentário adicional seráfeito aqui, exceto para reforçar que esta dimensão da qualidade tem sidorompida sistematicamente nas divulgações dos documentos orçamentári-os de Victoria.

Restritos: argumenta-se que a seleção de um conjunto de indicadoresde desempenho para relatar propósitos deve ser o resultado de um pro-cesso disciplinado, focalizado. Os indicadores relatados devem ser restri-tos ao conjunto necessário para transmitir um retrato claro e preciso dasoperações da agência que apresenta o relatório, e não ampliados paraincluir medidas de pouco interesse ou uso potencial. Um exame empíricosugere, baseado na observação de um aumento da população de medidasde desempenho relatadas, que esta dimensão da qualidade pode nãoestar recebendo atenção adequada no presente.

INFORMAÇÃO E AUDITORIA DE DESEMPENHO EM VICTORIA

Foram sugeridos acima meios para melhorar a qualidade das informaçõesde desempenho e consequentemente a responsabilização pública e aconfiança nestes “novos” tipos de relatório, e para assegurar a transpa-rência da informação e responsabilização da informação de desempenhoem documentos orçamentários e relatórios anuais dos departamentos,estas informações devem ser submetidas ao escrutínio de um corpo inde-pendente. Isto é, há uma necessidade potencial de exame e avaliaçãoindependentes da informação de desempenho em documentos orçamen-tários e em relatórios anuais.

No mínimo nos últimos seis anos o VPAEC vem levantando a questãoda confiabilidade e da consistência no relatório de indicadores de desem-penho em informes anuais e em documentos orçamentários. Um exem-


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plo disto é a sugestão do Comitê de Contas e Estimativas Públicas deVictoria na sua revisão das Estimativas Orçamentárias de Victoria para1999/2000 (VPAEC, 2000), que na recomendação 1.3 sugere: “Os produ-tos, as medidas de desempenho, as metas e os números reais relatadosnos documentos orçamentários e relatórios anuais devem ser auditadosou avaliados independentemente”.

Em 1999, a Lei de Auditoria recebeu uma emenda do Parlamento deVitória para conferir ao auditor geral a autoridade para auditar medidasde desempenho e opinar se estas são:

Relevantes com relação aos objetivos declarados do departamento;Apropriadas para a avaliação do desempenho real; eRepresentativas do desempenho real.Entretanto, o Escritório do Auditor Geral de Victoria não assumiu, por

diversas razões, este desafio legislativo, ainda que em seu mais recenterelatório sobre Portfólios Ministeriais, tenha constatado que (VAG, 2001):

“Considerável progresso foi alcançado pelo governo na implementaçãode uma nova estrutura de gerenciamento e relatório de desempenho parao setor orçamentário. A estrutura ainda não está suficientemente desen-volvida para que pareceres de auditoria sejam emitidos a respeito darelevância, da adequação e da apresentação correta das informações dedesempenho”.

“As medidas de produto incorporadas aos documentos orçamentáriosdo governo podem não ser os indicadores mais apropriados do desempe-nho departamental”.

As exigências chave de responsabilização em Victoria sob a Lei deGerenciamento Financeiro de 1994 e o Programa de Reforma Gerencialque veio a seguir têm sido, para todos os departamentos e entidadespúblicas:

Estabelecer um processo de planejamento empresarial e corporativo;Definir medidas relacionadas a quantidade, qualidade, oportunidade e

custo para vários grupos de produtos, como parte do processo orçamen-tário anual;

Preparar declarações financeiras anuais auditadas e um relatório dasoperações; e

Apresentar as declarações financeiras e o relatório das operações noParlamento, através do ministro competente.

Durante a última década, várias auditorias de desempenho em Victoriaexaminaram e relataram a qualidade das informações de desempenho


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relatadas pelos departamentos. Como indicado acima, a legislação deauditoria recebeu uma emenda em dezembro de 1999 para conferir aoauditor geral poderes adicionais. A legislação especificamente prevê oseguinte:

“O auditor geral pode auditar qualquer relatório das operações de umaautoridade sob a seção 45 da Lei de Gerenciamento Financeiro de 1994para determinar se os indicadores de desempenho no relatório das ope-rações:

(a) são relevantes para os objetivos declarados da autoridade;(b) são apropriados para a avaliação do desempenho real da autoridade; e(c) representam razoavelmente o desempenho real da autoridade”.Estas disposições são claramente voltadas para conferir ao auditor ge-

ral o poder discricionário para emitir pareceres sobre as informações dedesempenho relatadas publicamente por departamentos e entidades pú-blicas, incluindo as de documentos orçamentários e relatórios anuais.

Entretanto, o VAG atual não assumiu este desafio legislativo porque“4.1.19... Somos da opinião de que ainda não está suficientemente de-senvolvida para permitir que pareceres de auditoria sejam emitidos quan-to à relevância, adequação e apresentação correta dos indicadores dedesempenho (ênfase no original). Nós identificamos também uma sériede áreas relacionadas à estrutura que necessitam ser abordadas para al-cançar um bom regime de relatório público”.

Esta preocupação com os documentos orçamentários e informações dedesempenho não é restrita a Victoria. Recentemente o Comitê Conjuntode Contas Públicas e Auditoria da Commonwealth anunciou uma grandeaudiência pública como parte de sua revisão da eficácia, e opções paramelhorar o formato e o conteúdo da documentação orçamentária atual.Ao anunciar a audiência pública o presidente, Bob Charles MP (JCPA,2001), declarou: “O comitê tem um interesse contínuo na contabilidadepor regime de concorrência. Em 1995, ele recomendou ao governo queconsiderasse os méritos de exigir que os orçamentos fossem preparadose apropriações fossem feitas com base em regime de concorrência. En-tretanto, o Comitê está preocupado com a possibilidade de que os bene-fícios da abordagem de tal regime não estejam sendo alcançados. É defundamental importância para o sistema democrático a habilidade do Par-lamento de empreender o escrutínio eficaz do Executivo. O Comitê res-salta as seguintes questões levantadas em submissões: as informaçõessobre gastos em determinadas atividades do governo estão sendo obscu-


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recidas pelo modo com que são relatadas; a dificuldade para os observa-dores acompanharem os gastos em programas específicos ano a ano; e asmedidas de desempenho que estão sendo usadas pelas agências não sãosignificativas.”

Evidência adicional do interesse significativo nestas questões por par-te de várias jurisdições pode ser encontrada no relatório da 6a Conferên-cia Bienal do Conselho Australásio dos Comitês de Contas Públicas, reali-zada em Canberra (ACPAC 2001). Apesar de ressaltarmos haver atual-mente interesse elevado na necessidade potencial de auditoria dos rela-tórios de desempenho, concluímos que, pelo menos na Austrália, hoje,este controle de qualidade não está sendo aplicado sistematicamente.

SÍNTESE E CONCLUSÕES

A revisão empírica da divulgação de indicadores de desempenho emdocumentos orçamentários recentes de Victoria ao longo de três ciclos deorçamento revela desordem considerável na divulgação de indicadores.Isto vai contra o objetivo de melhorar a qualidade das divulgações emdocumentos orçamentários, porque os usuários freqüentemente são, de-vido à alta rotatividade, incapazes de observar resultados da série detempo. Além disso, quando novos indicadores são adicionados aos docu-mentos orçamentários, freqüentemente ocorrerá que nenhum dado rela-cionado aos resultados reais com respeito a esse indicador estará disponí-vel por até dois anos após o indicador ser relatado inicialmente. Em vistadas taxas baixas de sobrevivência ressaltadas em nossa análise empírica,isto significa que em muitos casos nenhum dado real é relatado comrelação a indicadores de desempenho. Ao contrário, durante o período(freqüentemente breve) de sua sobrevivência, os únicos dados relatadossão as metas. Uma inabilidade de comparar resultados reais com os resul-tados almejados é uma falha fundamental em qualquer sistema deresponsabilização. Do mesmo modo, a inabilidade de construir séries dedesempenho temporais consistentes representa uma fraqueza séria noregime atual de responsabilização orçamentária em Victoria.

Estas dificuldades devem ser vistas à luz das características técnicas doprocesso e do modelo de reforma esboçados acima. Especificamente,lembramos que uma alegação chave feita com relação à operação domodelo de orçamentação e gerenciamento por regime de competência e


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produto é que o modelo é um gerador causal de melhoria de desempenhoda agência e do setor. Esta ligação causal, entretanto, depende da estruturafornecida pelas informações de desempenho reflexivas geradas com relaçãoàs ligações entre insumos, produtos e resultados subseqüentes. A análiseempírica conduzida no presente documento sugere, entretanto, que a pontede informações de desempenho necessária para apoiar o processo reflexivode melhoria, discutido acima, seja consistente e sistematicamente rompida,em conseqüência da inconsistência dos relatórios de desempenho.

O presente documento não especulou sobre as causas da rotatividade,aparentemente elevada, das taxas baixas de sobrevivência e taxas eleva-das de novidade nos relatórios de indicadores de desempenho em Victoriaao longo do período sob exame. Uma hipótese proposta em outra partecom relação a informes dos relatórios anuais sugere que a variabilidadedo conteúdo pode estar relacionada a um desejo por parte dos elaboradoresdo relatório de esconder algo (Courtis 1998). As explicações para a vari-ação nos documentos orçamentários que examinamos tendem a sugerirque as mudanças estiveram baseadas em um desejo de melhorar o inven-tário existente de indicadores de desempenho, para fornecer uma visãomelhor das operações subjacentes, da eficiência e a eficácia das agênciasde governo de Victoria. Atualmente não há motivos para preferir uma ououtra explicação, e isto pode oferecer uma oportunidade para pesquisaadicional no futuro. Entretanto, independente da inabilidade de alcançarconclusões a respeito da causa da elevada rotatividade dos indicadoresde desempenho que nós observamos, não há nenhuma dificuldade emconcluir que, ao menos no presente, a qualidade das informações sofreuem conseqüência da falta de estabilidade da informação observada, etambém, possivelmente, com o resultado da falta de uma estrutura siste-mática de auditoria para controle de qualidade nas jurisdições australia-nas. Resolver este problema representa um desafio significativo para osformuladores e executores das políticas.

Notas

1. A Austrália é uma federação e inclui três níveis de governo: federal,estadual e local. Victoria é um de seis estados e tem seu próprio Parla-mento e governo Executivo. Cada estado desempenha um papel impor-tante na prestação de serviços em áreas como educação, saúde, polícia esegurança, e serviços sociais.


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2. O esquema adotado neste documento é semelhante ao que Pallot(1998b) relata para a Nova Zelândia. As fases anteriores são:

Fase tradicional (antes de 1982), caracterizada por contabilidade decaixa e controle sobre insumos e adoção do estabelecimento dos sistemasorçamentário, executivo e parlamentar de Westminster;

Fase gerencialista (1982-1992), caracterizada por tentativas de introdu-zir técnicas gerenciais do setor privado e contabilidade por regime deconcorrência para relatório externo e fins gerenciais no setor público deVictoria. Esta fase também envolveu o estabelecimento de objetivos, deindicadores de desempenho, de avaliações de desempenho e de super-visão parlamentar do desempenho.

3. As razões nas tabelas são calculadas com base em contagem de páginas.

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203

ACESSO À INFORMAÇÃO – UM

LONGO CAMINHO A SER TRILHADO Por:Cláudio Weber AbramoSecretário Geral da Transparência Brasil

Membro do Conselho Diretor da Transparency International

O direito de acesso à informação gerada ou detida pelo setor públicotornou-se uma das pedras de toque do esforço para se ampliar a transpa-rência do Estado e tornar mais responsáveis os detentores de cargospúblicos. Leis de liberdade de informação foram promulgadas ou estãoem discussão em muitos países. Em alguns poucos (como o Canadá), oacesso à informação vem sendo continuamente aperfeiçoado, proporcio-nando a outros países uma grande quantidade de exemplos de políticas ede implementações.

É claro que, em muitos dos países que mais necessitam de amploacesso à informação, forças poderosas opõem-se à concessão de talacesso. Estas podem tanto ser inerciais quanto dinâmicas. Entre as primei-ras, podem-se mencionar a prevalência de práticas e atitudes administra-tivas inerentemente opacas e a combinação perversa entre a incompe-tência e a carência real de recursos humanos e materiais. Entre as forçasdinâmicas, há uma multiplicidade de agentes que resistem à abertura,variando de interesses privados a esquemas semi-institucionais concebi-dos para proteger do escrutínio público a incompetência e a corrupçãosistemática. Num país como o Brasil, em que muitas estruturas do Estadonão podem alegar a quase completa ausência de recursos que afetaoutros países, a única explicação para a ausência de meios organizadospara se proporcionar informação é, em muitos casos, a inação deliberada.

Entre outras instâncias de falta de preocupação visível, podem-se men-cionar: quase toda informação relativa ao Judiciário, abrangendo tanto aadministração quanto processos; informação minimamente clara a respei-to da execução orçamentária, em especial nos níveis estadual e munici-pal; acompanhamento do que acontece anualmente quando o Executivoe o Legislativo federal discutem emendas ao orçamento (idem quanto aosníveis estadual e municipal); previdência social. Seria possível continuarnesse passo por horas a fio, exemplificando-se esferas em que a carência


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de informação organizada alimenta esquemas notoriamente corruptos.A resistência à abertura de informações também pode advir de origens

inesperadas. Uma delas são as agências multilaterais de financiamento.Assim, seguindo recomendação expressa num “Master Bidding Documentfor Procurement” aprovado pelo conjunto de todas as agências internaci-onais de financiamento, o Banco Mundial, o Banco Interamericano deDesenvolvimento e agências de financiamento de todos os continentesimpõem que, em licitações realizadas com seu dinheiro, a fase de deci-são obedeça a uma cláusula de confidencialidade que afirma:

Informação relativa ao exame, esclarecimento, avaliação e compara-ção de propostas, e recomendações para a concessão de contratos, nãoserá revelada a ofertantes ou quaisquer outras pessoas não oficialmenteligadas a tal processo, até que a proposta vencedora tenha sido anunciada.Qualquer tentativa por parte de um ofertante de influenciar o licitantedurante o processamento de ofertas e tomada de decisão final pode resul-tar na rejeição de sua oferta.

A motivação para tal cláusula é expressa na última frase, mas naprática a cláusula muitas vezes opera na direção oposta. Funcionáriosdesonestos empregam-na para se recusar a prestar qualquer informaçãosobre como e por que atingem decisões (fundamentalmente, aceitandoou rejeitando propostas com base nesta ou naquela exigência). Como omesmo conjunto de regras estabelece que tanto a administração quantoos ofertantes podem iniciar procedimentos privados de “esclarecimento”,e como isso é mantido longe dos demais pela cláusula de confidencialidade,o resultado é um estímulo à corrupção, e não o contrário.

A confidencialidade foi derrubada na justiça (um caso foi a construçãodo metrô de Salvador, com dinheiro do Banco Mundial), mas, devido aofato de tais decisões não serem normativas, outros licitantes tentam omesmo todo o tempo, o que força interessados a abrir novas ações, noque nem sempre têm sucesso devido ao comportamento inconsistente doJudiciário brasileiro.

Contudo, nem tudo é negro. Uma boa quantidade de iniciativas temsido inaugurada no plano federal. Recentemente, licitações de bens eserviços padronizados foram centralizadas pelo governo federal noComprasNet, que permite comparações instantâneas de preços pratica-dos em milhares de órgãos espalhados por todo o país. Alguns estados(entre os quais São Paulo) também estão empreendendo esforços namesma direção. Outro exemplo: transferências voluntárias federais (pro-


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gramas motivados politicamente, que transferem dinheiro da União paraestados e municípios, usualmente para assistir as populações mais po-bres), até recentemente uma fonte de grandes desperdícios por conta dacorrupção “por atrito”, foram disciplinadas a partir de medidas relativa-mente simples, a saber:

1) uso da internet para informar quais municípios receberão quanto, equando;

2) emprego de instrumentos automatizados de auditagem.Tais ações assemelham-se ao que aconteceu em Uganda, onde a sim-

ples publicação de quanto as escolas deviam receber do governo permitiureverter uma situação em que 85% do dinheiro costumava desaparecerpelo caminho; no ano 2000, dois anos após a inauguração do novo sistema,apenas 5% do dinheiro foi perdido, e 95% chegaram a salvo às escolas.

De volta ao Brasil, no âmbito do programa federal denominado BrasilTransparente, o BNDES ajuda estados e municípios a desenvolver progra-mas e instrumentos voltados para ampliar a transparência das lides públicas.

Em outras palavras, a capacidade parece estar presente, e um punha-do de setores governamentais está mostrando um comprometimento realcom a tarefa de garantir acesso à informação. Não deve ser tarefa fácildisseminar esse comprometimento, não apenas para o restante das estru-turas do Executivo mas, também, para o Legislativo e o Judiciário; de todaforma, é uma tarefa que deveria ser assumida por todos os envolvidos.

A presença de um arcabouço legal é, naturalmente, uma condiçãonecessária para a transparência. Claramente, contudo, essa condição nãoé suficiente. De modo a garantir que estipulações legais sejam de fatoimplementadas, é necessário que um amplo leque de condições sejasatisfeito. Entre elas, podem-se mencionar:

A existência de regulamentação apropriada, extensiva a todos os ór-gãos públicos, estabelecendo não apenas responsabilidades mas tambémconseqüências em caso de não cumprimento;

Treinamento de agentes públicos para a transparência;A existência de uma demanda organizada, expressa por grupos de

interessados dotados de conhecimento sobre as diferentes áreas;Projeto de sistemas razoáveis e alocação de recursos humanos e mate-

riais para, de fato, implementar mecanismos de organização e recupera-ção de informação.

O restante do presente capítulo se ocupará brevemente da últimadessas condições.


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PICADAS NA FLORESTA

Uma vez que uma legislação adequada esteja presente, caso não se tomecuidado, o acesso à informação pode perfeitamente tomar a forma deacumulação de documentos em armazéns (virtuais), deixando-se aos inte-ressados a tarefa de encontrar seu caminho em meio a um caos de infor-mações atômicas. Assim, tomando-se tal compromisso como genuíno, aprincipal tarefa é a de abrir picadas na floresta.

Tal jornada em direção ao agreste precisa ser guiada por um princípiogeral: somente informações estruturadas são úteis. O mesmo conjunto dedados primários pode ser estruturado de diversos modos, e cada conjuntode modos se associa a certos tipos de recuperação de dados. Como oEstado gera muitos tipos de informação, como os interessados em obteracesso a tal informação diferem entre si, e como as agregações que cadaum necessita também variam, é crucial que o projeto referente aos pro-cedimentos gerenciais e de instrumentos técnicos para arquivar, buscar eapresentar informação seja realizado com grande atenção.

RECUPERAÇÃO AUTOMÁTICA DE INFORMAÇÃO

Acesso à informação significa permitir que os cidadãos se apropriem comfacilidade de dados. Na maioria dos países, não se pode imaginar que talacesso se baseie diretamente em soluções telemáticas. Neles, a penetração dainternet nas camadas mais pobres é praticamente nula. Por outro lado, seriaabsurdo basear sistemas de recuperação de dados em manipulação física depapéis. Assim, a resposta natural é conceber interfaces operadas por funcioná-rios de balcão (por sua vez muito pouco afeitos a computadores), que interagemcom os cidadãos interessados em obter informação. Como o grau de dificulda-de no projeto de sistemas está na razão inversa da proficiência do usuário, estaé uma tarefa delicada.

Uma armadilha em particular, capaz de afetar iniciativas nessa direção, éconfundir a disponibilização de informação com a compensação da chamadaexclusão digital. Embora a última meta possua méritos próprios, seus mecanis-mos e escopo não são os mesmos. Compensar a exclusão digital não é condi-ção necessária para ampliar o acesso à informação, pois isto pode ser facilitadopela intermediação (proporcionada pelo próprio Estado, por ONGs, por asso-ciações profissionais, empresariais e comunitárias e assim por diante).


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CENTRALIZAÇÃO X DESCENTRALIZAÇÃO

A enorme variedade de dados a serem disponibilizados, a alta variabilida-de que afeta cada conjunto de dados e a necessidade de garantir a atuali-zação mais veloz possível são argumentos contra soluções centralizadas.Simplesmente, não é possível direcionar todas as informações a um imensorepositório e agir a partir deste. Ao contrário, cada nó de informaçãodeve ser responsável pela coleta, processamento e disponibilização dedados.

Contudo, a descentralização carrega seus problemas. O primeiro quevem à mente é o caos. Isso se evita pela definição de modelos, que nocaso precisam ser suficientemente flexíveis para permitir uma certa dosede adaptação. Desde o início, é necessário pensar em mecanismos paraindexação e referenciamento cruzado, de forma a permitir buscas efici-entes e agregações definidas pelo visitante (e não apenas agregaçõesestipuladas pela autoridade).

ESTRUTURAÇÃO DE INFORMAÇÃO

Seguindo uma dessas inexplicáveis modas culturais a que as organiza-ções ficam sujeitas periodicamente, toda vez que se fala em informação,atualmente, manda-se chamar a pessoa do departamento de informática(ou TI, tecnologia da informação), a quem se pede que formule suges-tões, faça o planejamento e, por fim, implemente as soluções. Contudo, aestruturação de informação não guarda qualquer relação relevante cominformática. Se alguém precisa decidir o que dizer durante uma negocia-ção que se dará por teleconferência, jamais lhe ocorreria pedir que apessoa responsável pela central telefônica apresentasse a solução. Nocaso em pauta, a situação é idêntica. O software necessário para estruturarinformação reside no cérebro humano. A chamada tecnologia da informa-ção proporciona apenas os meios para se estruturar dados de acordo comuma concepção intelectual.

A chave para um serviço eficiente de processamento de informaçãoconsiste em dedicar tempo e esforço na reflexão inteligente a respeitode qual informação deve se relacionar com qual outra, quais agregaçõessão úteis para quais finalidades e, acima de tudo, como a informaçãodeve ser apresentada de modo a ser maximamente útil para quais públi-


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cos. Tal tarefa requer consultas amplas e constantes entre os interessa-dos, os quais incluem organizações da sociedade civil e associações pro-fissionais e empresariais. E é uma tarefa que deveria contar com a cola-boração central de profissionais do terreno da comunicação (a propósito,comunicação não é propaganda, relações públicas ou assessoria de im-prensa, embora todas as três constituam aspectos particulares dela).

Ao empreender semelhantes esforços, nunca se deve perder de vistao objetivo do exercício: proporcionar informação útil ao público. Muitossites governamentais parecem não se dar conta disso, e como resultadodiversos deles deixam de cumprir o que promete sua propaganda. Doisexemplos são suficientes. O primeiro é o site do governo do estado deSão Paulo dedicado a licitações (gerenciado pela Imprensa Oficial doEstado). A ferramenta de busca do site não permite pesquisas baseadasno item licitado, e a base de dados não parece ser dotada de indexaçãopor palavra-chave. Existem apenas três campos: órgão, cidade e um itemmisterioso denominado “diversos”. Tal organização impede claramenteque sejam encontradas licitações referentes a atividades econômicas es-pecíficas, o que frustra o principal objetivo de as licitações serem anunci-adas na internet, a saber, ampliar a participação para conseguir reduçãode preços.

O segundo exemplo é o site federal dedicado a informaçãoorganizacional, sob responsabilidade do ministério do Planejamento, Or-çamento e Gestão. O site oferece informação a respeito da estrutura edos profissionais de alto escalão de todos os órgãos federais. São relacio-nados mais de 25.500 executivos, responsáveis por mais de 46 mil ór-gãos. E à primeira vista, trata-se de um sítio quase excelente – o “quase”devendo-se ao fato de que a informação sobre os vencimentos das pes-soas é apresentada na forma de seu código funcional, e não em reais.Alguém que queira entender o que “DAS 101.6” significa em termosmonetários deve embarcar numa busca frustrante pelas vielas da internet.É claro que se pode recorrer ao telefone e perguntar a algum amigobrasiliense, mas isso não é algo ao alcance do cidadão comum. Até hoje,ignoro quanto alguém no nível DAS 101.6 recebe por mês, já que asecretaria da Administração parece não manter site na internet. É eviden-te que o site da informação organizacional deveria associar o códigosalarial ao montante recebido – algo que não exige a contratação de BillGates.


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ESCRUTÍNIO E ACESSO PÚBLICO ÀINFORMAÇÃO NA FINLÂNDIA

Por: Katju HolkeriConselheiro, Ministro das Finanças da Finlândia

Na Finlândia, a abertura é um valor subjacente à administração pública. Étambém, junto com o acesso à informação, é uma questão que recebeatenção constante no trabalho de desenvolvimento da gestão pública. Aabertura não é somente relacionada a leis e regulamentos – ela tambémestá relacionada à atitude e compromisso.

Na Finlândia há três questões chave a serem enfatizadas a este respeito:Uma base legislativa forte;Desenvolvimento contínuo;O uso da tecnologia da informação e da comunicação e novas ferra-

mentas para aumentar a abertura e a participação do cidadão.

CONTEXTO GERAL

Embora a questão talvez tenha sido discutida mais freqüentemente emanos recentes do que previamente, a participação e consulta ao cidadãoe o seu acesso à informação sempre foram prioridades na agenda dogoverno finlandês. O grau de valorização da abertura por parte da admi-nistração está refletido, por exemplo:

Na estrutura da administração finlandesa, no forte autogoverno dosmunicípios, e no fato que o poder de decisão é próximo aos cidadãos;

Na participação com base sólida na legislação (a Constituição, a lei dogoverno local);

No papel forte das organizações de cidadãos. Existem aproximada-mente 110 000 destas na Finlândia, das quais 63 000 são ativas.

O atual governo declara em seu programa que busca criar uma socie-dade em constante desenvolvimento que garanta a todos a oportunidadede participar ativamente.

O governo quer assegurar o desenvolvimento democrático de sua


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política de governança e possibilidades reais para que os cidadãos influ-enciem as questões em todos os níveis administrativos. O governo tam-bém deseja aumentar a abertura e a transparência da administração. Estameta promoverá o papel do Estado e dos municípios, além do papel dasorganizações civis, no atendimento às questões de interesse comum. OEstado também buscará remover os obstáculos às atividades dos cidadãose das suas organizações.

REFORMANDO O GOVERNO CENTRAL 2000 –01

Em maio de 2000, o governo finlandês decidiu iniciar uma nova reformado governo central. Um grupo de ministros foi formado para dirigir oprojeto, com o apoio de um outro grupo de funcionários públicos civiscom um representante de cada ministério. Em setembro de 2000, 13projetos foram lançados para levar adiante a reforma.

Um dos objetivos da reforma foi de fortalecer a confiança que oscidadãos e os funcionários públicos depositam na administração.Consequentemente, um dos subprojetos foi de aumentar as possibilida-des de participação dos cidadãos e das ONGs na preparação de progra-mas sócio-politicos. A reforma também incluiu um estudo sobre a confi-ança dos cidadãos nos ministérios.

ESTRUTURA LEGAL SÓLIDA

Decisão do governo sobre os princípios da informação e comunicação externasOs princípios norteadores da política de informação e comunicação da

Finlândia estão expressos em uma decisão governamental (1994). Estasdiretrizes foram extraídas da Lei de Processo Administrativo e da Leisobre a Abertura das Atividades do Governo. Um dos princípios estárelacionado ao uso eqüitativo de idiomas (finlandês e sueco são ambosidiomas oficiais na Finlândia). Esta política visa informar os cidadãos so-bre a administração do governo e, desta forma, aumentar a democracia emelhorar o funcionamento do governo. O clima de abertura do governoem que as políticas são realizadas permite que os cidadãos exerçam seusdireitos e cumpram seus deveres. O governo informa e se comunicatanto diretamente quanto através da mídia. Cada funcionário público co-nhece bem as informações relacionadas à sua própria área de trabalho.


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Para assegurar o sucesso das campanhas da informação, um oficial deinformação tem o direito de participar em todos os grupos relevantesquando projetos importantes estão sendo elaborados.

A decisão governamental (1994) indica a necessidade de uma atitudepositiva com relação à informação e à comunicação e aos novos desafiosem todo o governo. Os princípios gerais incluem o monitoramento daeficácia da comunicação interna, porque ela por sua vez é a base da boacomunicação externa. Abertura, precisão, confiabilidade e agilidade sãofatores chave. A decisão também indica que é importante usar uma lin-guagem suficientemente clara e tentar apresentar as questões complica-das de uma maneira fácil de entender. A comunicação é um processo emdois sentidos. Os oficiais de informação têm que reagir se observaremcrescimento da demanda por conhecimento.

LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE 1982

Os princípios e normas estabelecidos por esta lei focalizam, inter alia, adivulgação dos processos, da iniciação das matérias, da audiência com aspartes, da informação básica e notificação da decisão, e da correção deum processo.

A Lei do Processo Administrativo regula a participação das partesinteressadas em uma determinada matéria. A lei prevê que antes queuma decisão seja tomada, a parte terá a oportunidade de responder àsalegações das outras partes, e de apresentar toda e qualquer evidênciaque possa afetar a decisão. Se for provável que a decisão tenha impactosubstancial sobre uma área mais ampla ou nas circunstâncias ligadas avárias pessoas, o público será informado sobre a matéria pendente.

Outras leis como a Lei da Água e a Lei sobre Avaliação de ImpactoAmbiental estabelecem audiências específicas com as partes interessadasno caso de projetos de construção que têm um efeito no ambiente ou emsistemas hídricos (por exemplo, a construção das estradas, fábricas, usi-nas elétricas ou projetos hídricos).

A NOVA LEI DO GOVERNO LOCAL DE 1995

Esta lei enfatiza a importância dos membros da comunidade e usuáriosdos serviços poderem participar nos processos democráticos, influenci-


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ando-os diretamente. A transparência e o direito de acesso estão entre osprincípios básicos do governo local.

LEI SOBRE A ABERTURA DAS ATIVIDADES DO GOVERNO

No início de dezembro de 1999, a reforma legislativa relacionada aosigilo de acesso à informação sobre atividades do governo entrou emvigor, substituindo uma lei que datava de 1951. A nova Lei sobre aAbertura das Atividades do Governo implementou o direito do acesso àinformação contido em documentos oficiais de domínio público. O direi-to foi estendido a todos que exercem autoridade pública, independentedo tipo de organização envolvida. A nova lei também codifica as disposi-ções mais centrais sobre sigilo.

OS OBJETIVOS DA REFORMA

A reforma visa aumentar a abertura das atividades do governo, melhorara implementação do princípio da abertura, melhorar as possibilidades departicipação no debate público e influenciar o gerenciamento de ques-tões comuns. A lei se aplica a empreendimentos do Estado e dos municí-pios, bem como das autoridades administrativas e tribunais. Aplica-setambém às organizações de direito privado e pessoas físicas que desem-penham funções envolvendo o exercício da autoridade pública, oucomissionados por uma autoridade.

A nova lei aplica-se a todos os documentos em posse das autoridades,independente do seu meio de armazenagem (papel, eletrônico). O aces-so à informação sobre questões de importância geral é um requisito parao debate social que precede a tomada de decisão. O acesso aos docu-mentos preparatórios permite que as pessoas verifiquem as bases para atomada de decisão das autoridades.

Antes da nova lei, o acesso às contas internas preparadas por umaautoridade e outros documentos preparatórios só era possível com apermissão da autoridade em questão. A lei mudou esta norma: com exce-ção dos documentos secretos, todos os documentos preparatórios relacio-nados à tomada de decisões são de domínio público, o mais tardar quan-do a decisão é tomada. Desta forma, a reforma aumenta a abertura datomada de decisão.

Sob a nova lei, certos documentos também são divulgados mais cedo


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do que antes. Diversos estudos, estatísticas e contas comparáveis relacio-nados à preparação de um projeto de importância geral normalmente sãodivulgados assim que tenham sido finalizados. A reforma também permi-tirá acesso mais cedo às propostas orçamentárias dos ministérios.

Um aspecto totalmente novo é que as autoridades são agora responsá-veis por disponibilizar informações sobre legislação em elaboração esobre outros projetos pendentes de importância geral por meio (interalia) de um registro de projeto. Tudo isso facilita o monitoramento dasmatérias pendentes e sua preparação.

A reforma também rejeita uma disposição do Código Penal sob a qualera um ato passível de punição divulgar a informação contida em umdocumento cujo acesso dependesse de permissão de uma autoridade.Estes documentos eram geralmente relacionados a pendências. A emen-da do Código Penal criou possibilidades para que as autoridades partici-pem do debate público em suas áreas.

PROMOVENDO O ACESSO À INFORMAÇÃO

O direito de acesso à informação contida em documentos de posse dasautoridades é um direito básico. Como a Constituição finlandesa determi-na que o poder público tem que promover a implementação prática dedireitos básicos, as autoridades são obrigadas a promover este acesso.

As autoridades têm que assegurar que documentos centrais à sua ativi-dade estejam facilmente disponíveis. Terão que ser mantidos índices domaterial de domínio público. As autoridades têm divulgado ativamenteinformações sobre suas atividades e circunstâncias sociais. Estas informa-ções incluem as publicações que descrevem as atividades, estatísticas, eregistro das decisões da autoridade. A lei requer também que as autorida-des assegurem que estas informações estejam disponíveis nas bibliotecase nas redes de dados.

Também é nova a obrigação estabelecida para todos os que exercemautoridade pública de informar os cidadãos sobre suas atividades. Estaobrigação há muito tempo é parte da legislação dos municípios.

O acesso a um documento de domínio público tem que ser concedidoo mais cedo possível, e em no máximo em um mês (a partir do início de2003, em duas semanas) após o recebimento da solicitação.


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A BASE PARA A INTERPRETAÇÃO: O PRINCÍPIO DA ABERTURA

O acesso a um documento é a regra principal; o sigilo é a exceção.Consequentemente, as limitações no acesso à informação terão que serestritamente interpretadas. Caso contrário, a autoridade deverá levar emconta os princípios gerais de governo. O acesso à informação não pode serrestringido mais do que o necessário para proteger os interesses em ques-tão. No nível prático, se um documento for somente em parte secreto, oacesso será permitido às partes do documento que são de domínio público.

PRINCÍPIOS PARA O ATENDIMENTO

Sob a nova lei, as autoridades são obrigadas a assegurar o bom funciona-mento do seu atendimento. As pessoas que solicitarem informações de-vem ser atendidas rápida e eficientemente. Quando necessário, serãoajudadas também a encontrar as informações que desejam. Todas as pes-soas que pedem informações terão o mesmo tratamento.

LEI DO PLANEJAMENTO E CONSTRUÇÃO: DISSEMINAÇÃO DA INFORMAÇÃO E CONSULTA AOS

RESIDENTES

Desde os anos noventa, a tendência geral tem sido a de disseminar maiseficazmente a informação e aumentar a participação pública. Em 1990, aLei da Construção recebeu emenda, de modo a mudar o foco da consultados proprietários para uma consulta mais ampla ao público geral. Em1994, entraram em vigor regulamentos sobre a avaliação de impactoambiental no planejamento do uso do solo. Em anos recentes muitasautoridades locais adotaram formas mais avançadas de consulta coopera-tiva baseada na interação genuína com as pessoas, em vez da emissãodos “anúncios públicos” tradicionais.

Na nova Lei de Uso do Solo e Construção, as pessoas têm mais opor-tunidades de participação do que antes, particularmente nos estágiosiniciais do planejamento. A lei prevê a elaboração de um esquema espe-cial de participação e avaliação quando começa o trabalho de planeja-mento do uso do solo. A participação é organizada plano por plano emconsulta a todas as partes interessadas - isto é, não somente os proprietá-


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rios, mas também as pessoas cujas condições de vida e trabalho e outrascircunstâncias possam ser afetadas pelo plano. As partes interessadasincluem também todas as autoridades e organizações cuja esfera de ope-rações é afetada pelo plano.

LEI DO PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL

Em um processo de avaliação os impactos ambientais do projeto sãoestabelecidos e avaliados, e as autoridades e aqueles cujas circunstânciasou interesses possam ser afetados pelo projeto são ouvidos. Se for prová-vel que o projeto tenha um impacto substancial sobre uma área grandeou em circunstâncias ligadas a diversas pessoas, estas partes serãoinformadas do processo pela autoridade coordenadora, a menos que játenham sido informadas adequadamente por outros meios. A informaçãopode também ser prestada por uma outra autoridade, como previsto (emmais detalhe) pela lei.

A autoridade coordenadora providenciará a publicação do relatório deavaliação na provável área de impacto do projeto imediatamente após oanúncio público. A autoridade também deverá assegurar que o públicoseja convidado a comentar o relatório, e que tenha a oportunidade deexpressar seus pontos de vista com relação à adequação das investiga-ções e do impacto ambiental da alternativa estudada.

LEI DO PROCESSO DE LICENÇA AMBIENTAL

A autoridade que emite a licença deverá assegurar que aqueles cujosdireitos ou interesses possam ser afetados pela matéria tenham a oportu-nidade de apresentar por escrito objeções à solicitação da licença. Amesma oportunidade será estendida, dentro do mesmo período, a outraspessoas além das partes interessadas e a entidades que não representamas partes interessadas.LEI DE EXTRAÇÃO DO SOLO

O anúncio de uma solicitação pendente para licença de extração de soloserá afixado no quadro de avisos municipal, e os donos e detentores depropriedade dentro ou adjacente à propriedade que contém o local de


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escavação terão a oportunidade de apresentar seu caso. Se for provávelque o projeto em consideração tenha impacto significativo em uma áreagrande ou nos interesses de um grande número de pessoas, um anúncioserá publicado em pelo menos um jornal de grande circulação dentro dolocal afetado.

LEI DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA

Durante a elaboração do programa, qualquer parte cujos interesses oudireitos forem afetados terá a oportunidade de apresentar seu caso. Quandoo programa estiver no estágio inicial de elaboração, o ministério do Meio-Ambiente informará o público de forma a garantir uma oportunidade parao debate público.

NOVAS FERRAMENTAS

Apesar da base legislativa forte, há alguns problemas democráticos rela-cionados à participação dos cidadãos e, portanto, suas oportunidades deexercer influência. Isto pode ser observado no interesse reduzido nademocracia representativa, refletido em uma diminuição da atividade devotação. Por isso o desenvolvimento de novas ferramentas para aumentara participação também é necessário. Esta visão foi reforçada pelo fato deque o respeito pelas instituições públicas - o Parlamento, a administraçãomunicipal e as autoridades públicas - tem diminuído ultimamente. Asinstituições mais valorizadas pelos cidadãos incluem a polícia, o sistemaeducacional, o Exército da Salvação, o sistema legislativo, a Igreja e ossindicatos. As instituições menos valorizadas são os partidos políticos, aUnião Européia, a administração municipal e o governo.

O CADASTRO DE PROJETOS E DOCUMENTO JURÍDICOS PREPARATÓRIOS DO GOVERNO FINLANDÊS

(WWW.HARE.VN.FI)

O cadastro de projetos e documentos jurídicos preparatórios do governoé ao mesmo tempo uma ferramenta para as autoridades e um serviçopúblico de informação para os cidadãos. Ele inclui todos os projetospúblicos lançados pelo governo, pelo Parlamento ou pelos ministérios. O


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cadastro torna mais fácil obter informações, monitorar e avaliar estesprojetos.

Além disso, a versão do cadastro na internet contém todos os docu-mentos públicos. Os usuários mais freqüentes deste importante sistemade informação são os ministérios, seguidos pelo resto da administraçãoestatal e por estudantes. O cadastro foi projetado para aumentar a abertu-ra do governo, enquanto serve como ferramenta útil para o trabalho feitonos ministérios. O cadastro dá aos cidadãos a oportunidade de conhecerque tipos de projetos estão sendo realizados nos diferentes ministérios eseus objetivos, além das pessoas responsáveis pelos projetos ou os gru-pos de trabalho. Os dados incluem notícias sobre o andamento de qual-quer projeto específico, publicações relevantes, e como o projeto estárelacionado ao programa do governo e à legislação finlandesa e da UE.Quando um projeto termina, seus documentos são transferidos automati-camente aos arquivos do governo e o próprio cadastro produz um relató-rio final também é arquivado.

Os provedores de serviço para o cadastro na internet são os ministéri-os e o Parlamento. Os projetos vão para o site assim que são lançados. Ocadastro inclui dados sobre documentos jurídicos preparatórios e relatóri-os ao Parlamento, aos comitês, às diretorias de empresas e agênciasestatais, e sobre projetos de estudos. Toda a informação prestada é públi-ca, e apresentada no mesmo formato aos fornecedores da informação eao público. Os cidadãos podem usar o cadastro gratuitamente; não sãonecessários senha de acesso ou nome de usuário.

DO GUIA DO CIDADÃO NA WEB: NA DIREÇÃO DE UM PORTAL NACIONAL (WWW.SUOMI. FI)

O Guia do Cidadão foi publicado primeiramente como um livro impressoem 1992. Com o desenvolvimento da tecnologia da informação foi toma-da a decisão de cessar a publicação em papel e oferecer o conteúdo nainternet. A idéia por trás das páginas eletrônicas do Guia do Cidadão(www.opas.fi) foi de aumentar a disponibilidade de informações atualizadassobre todo tipo de assunto. O Guia, gratuito e disponível em qualquerlugar onde haja uma conexão de internet, também é uma ferramenta paraempresas, comunidades e organizações. Além do guia no idioma finlan-dês, há também um guia em sueco, para os finlandeses cuja língua mater-na é o sueco. Está em construção uma versão em inglês.

O Guia do Cidadão tem um link que permite o uso de formulários


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eletrônicos para alguns serviços; novos formulários serão adicionadoseste ano. O guia também tem um diretório dos municípios, cada um comsua própria página eletrônica com link.

A informação oferecida pelo guia é agrupada de acordo com as dife-rentes situações da vida (infância, adolescência, vida profissional, idosos,família, etc.). Os assuntos variam de trabalho, renda, educação e serviçosde saúde à cultura, trânsito, e oportunidades de participação. O conteúdoé fornecido por mais de cem diferentes autoridades e provedores deinformação. Há textos curtos sobre cada assunto, além de links parapáginas web destas autoridades, onde informações adicionais mais espe-cíficas estão disponíveis. Cada autoridade é responsável por garantir aprecisão e atualização das informações; esta responsabilidade era centra-lizada quando o guia era publicado como livro.

A Finlândia já construiu seu portal nacional de informações e serviçosdo setor público, lançado na primavera de 2002. Em 2000, o ministériodas Finanças iniciou um projeto para estabelecer os objetivos do portal eplanejar seu conteúdo e funções. Um portal piloto foi construído primei-ro a fim de incentivar a discussão e colher comentários dos usuários. Ogrupo-alvo de usuários mais importante é o dos cidadãos; outros gruposincluem as corporações e organizações do setor público. Diversos aspec-tos foram estabelecidos desde a concepção do projeto:

Desenvolvimento dos serviços em resposta direta às necessidadesdos cidadãos;Facilidade de uso e acessibilidade do conteúdo;Benefícios sinérgicos entre as organizações do setor público emconjunto com os serviços na web;Desenvolvimento do conhecimento do setor público sobre serviçosna Web;Habilitação dos cidadãos através de serviços interativos;

Promoção da abertura, qualidade e imagem do setor público.As reações ao portal piloto foram positivas. Uma pesquisa com questi-

onários foi conduzida com cerca de cem usuários, incluindo cidadãos efuncionários públicos. Estes elegeram os serviços que mais os interessa-vam no portal:

Informações sobre organizações do setor público e seus serviços;Os serviços de transações eletrônicas das organizações;Informações de contato das organizações;

Além disso, os cidadãos queriam respostas às perguntas feitas às orga-


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nizações governamentais através do portal.Em abril de 2001, começou a construção do portal definitivo, baseado

nas experiências do piloto. O conteúdo atual do www.suomi.fi é baseadono Guia do Cidadão, que funcionou como um serviço da web para osetor público finlandês de 1997 até a abertura do site atual.

A equipe editorial do portal está baseada na Unidade de Gerência deInformação do Governo no ministério das Finanças. A equipe é responsá-vel por assegurar que o texto e os links sejam permanentementeatualizados. Cada uma das autoridades, organizações e entidades que pro-duzem material para o site são responsáveis pela precisão de suas pró-prias informações. Os objetivos do portal são:

Aumentar a abertura e a visibilidade do setor público e reforçar asua unidade;Melhorar a acessibilidade e a qualidade dos serviços do setor públi-co para atender às necessidades dos cidadãos;Facilitar a obtenção de informações do setor público;Promover a interatividade entre cidadãos e autoridades;Minimizar a superposição de trabalho entre as autoridades;Ajudar os cidadãos a encontrarem a autoridade certa para suas ne-cessidades especiais;Obter recursos suficientes para o portal a fim de assegurar seudesenvolvimento após a primeira versão.

Neste primeiro estágio o portal contém:O Guia do Cidadão;Acesso às organizações do setor público – seus serviços e informa-ções de contato;Acesso aos municípios;Acesso a um serviço comum de formulário eletrônico (fornecidopelo Ministério do Interior);Um fórum de discussão, que tem sido oferecido pelo Ministério dasFinanças há um ano;Notícias dos ministérios;Um serviço público de e-mail e diretório de contatos dos funcioná-rios públicos.

O portal, www.suomi.fi, está em finlandês e em sueco, com partes eminglês também (tanto neste endereço quanto no www.pubicservices.finland.fi).


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AS PÁGINAS ELETRÔNICAS DO PARLAMENTO

O Parlamento da Finlândia está na rede desde 1994. Os processos edebates legislativos são agora mais transparentes e sujeitos a uma avalia-ção mais rigorosa do público. Os membros do Parlamento têm umahomepage e um endereço de e mail – novos meios de encontrar emanter contato com seus eleitores.

Têm havido debates ao vivo na web. Um exemplo foi a discussão deuma moção apresentada pelo Comitê para o Futuro. O texto esteve (natu-ralmente) disponível na rede, junto com comentários em vídeo de quinzemembros do Comitê. Além da transmissão ao vivo em vídeo, a internetoferece a possibilidade de se assistir posteriormente as intervenções dosmembros do Parlamento, de acordo com a conveniência do cidadão inte-ressado, que por sua vez pode oferecer comentários e opiniões. Agoramais do que nunca, as palavras e os atos dos membros do Parlamentoestão sob o olhar do público.

BANCO DE DADOS DAS LEIS E DOS REGULAMENTOS

O Estado tem um banco de dados de leis e regulamentos (FINLEX) emum site dedicado: http:\\finlex.om.fi. Ele é gratuito e inclui a legislaçãofinlandesa além de vários casos precedentes. Os tribunais superiores têmsuas próprias páginas eletrônicas, assim como alguns outros tribunais.

ORÇAMENTO DO ESTADO NA REDE

Um dos atos concretos de transparência é a publicação da proposta deorçamento na internet. Em vez de ver somente a versão final (normal-mente em setembro), os cidadãos têm a possibilidade de examinar aspropostas iniciais dos ministérios desde julho. O site (SMGL -) é estruturadode modo a permitir diferentes tipos de busca. O site também tem links,por exemplo para o site da FINLEX.

JULHA – UM CADASTRO DE ENDEREÇOS DE CONTATO

Existe um cadastro contendo os endereços de contato dos funcionáriospúblicos na web. O diretório, em desenvolvimento, não inclui ainda


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todos os diferentes setores administrativos. Contudo, gradualmente maisministérios serão acrescentados.

O PROJETO OUVINDO O CIDADÃO

O projeto Ouvindo o Cidadão foi lançado como parte de uma grandereforma do governo central para aumentar nele a consulta e a participa-ção. O projeto adotou várias abordagens a esta questão. A primeira foi deexaminar a situação atual. Uma pesquisa nacional propôs perguntas como:Que tipo de fóruns existentes de consulta e participação há nos ministé-rios finlandeses? Que tipo de idéias novas, experiências ou pilotos exis-tem nos ministérios para ouvir cidadãos e organizações de cidadãos? Quetipo de vivência as diferentes partes tem com estas experiências? Quetipo de possibilidades e ameaças existem? Os funcionários públicos dosministérios, além de 130 organizações de cidadãos, foram consultados.Previsivelmente, a administração fez uma avaliação melhor da situaçãoatual do que as organizações de cidadãos, que perceberam a necessidadede novas formas de participação e consulta. Ambos os grupos reconhece-ram a importância da internet com relação à consulta, e ambos expressa-ram preocupação com o fato de que nem todos os cidadãos têm acesso àinternet.

Este estudo foi base para o trabalho do projeto. Muitos países daOCDE têm dedicado esforço ultimamente às questões de fortalecimentodo relacionamento cidadão-governo. A observação das inovações inter-nacionais na área - como o Painel do Povo no Reino Unido – foi parteimportante do projeto.

Mais importante, entretanto, foi a cooperação com organizações decidadãos. O projeto organizou duas reuniões e convidou todas as 130organizações. A idéia básica foi incluir nas discussões as idéias, modelos,pontos de vista e experiências internacionais que visam aumentar asoportunidades de participação para cidadãos e organizações de cidadãos.As reuniões foram muito importantes para decidir que idéias desenvolvercomo propostas do projeto.

Uma proposta foi que todos os ministérios devem ter uma estratégiaespecífica para trabalhar com organizações de cidadãos. Isto envolveria,inter alia, a organização de eventos e o envio às organizações de umapesquisa preliminar das questões que surgem no âmbito dos ministérios.A estratégia deve assegurar que sempre que um novo projeto ou elabora-


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ção de legislação começa, seja conferida máxima prioridade à consulta eà participação.

O projeto ressaltou a necessidade dos ministérios terem estratégias deinformação que verdadeiramente levem em conta os cidadãos e as orga-nizações de cidadãos, e que enfatizem a interação. Também é necessáriotreinar os membros do serviço público em participação, para garantir queo fortalecimento da relação cidadão-governo seja realmente uma preocu-pação de cada funcionário público.

O projeto também propôs que a consulta deve ser aberta a todosatravés da internet – o que significa que cada cidadão deve poder emitiruma opinião sobre as questões assumidas pelos ministérios.

O PROJETO DE PARTICIPAÇÃO

Este é um projeto de desenvolvimento iniciado pelo ministério do Interi-or em fevereiro de 1997. Éle é centrado no programa do governo, e seuobjetivo é ampliar as possibilidades dos cidadãos de participar e influen-ciar nas questões comuns. Visa também aumentar a abertura e a transpa-rência da administração.

O Projeto de Participação surgiu a partir de uma grave ansiedadesobre a credibilidade do sistema democrático. A baixa taxa de votaçãoem eleições municipais anteriores, em particular, reflete claramente adiminuição do interesse dos cidadãos na democracia representativa; ataxa caiu de 70,9% nas eleições municipais de 1992 para 61% em 1996 e55,9% em 2000. Os cidadãos não respeitam as instituições públicas comoanteriormente. Pesquisas realizadas no início dos anos oitenta demons-tram que, aos olhos dos cidadãos, a credibilidade de oficiais do governo,Parlamento, sindicatos, sistema judicial e de Igreja diminuiu. Enquantoque em 1983, quase 70% dos finlandeses tinham “enorme confiança” ou“bastante confiança” no Parlamento, em 1993, a confiança caiu para 20%.Da mesma forma, o interesse no envolvimento na política municipal,como candidato ou como membro de um dos conselhos de um municí-pio, diminuiu notavelmente.

As mudanças no ambiente social têm alimentado as discussões sobre asociedade civil. O processo da unificação européia trouxe conceitos como“déficit de democracia” e “princípio do subsídio”. Ao tomar decisõessobre o desenvolvimento social, é necessário definir as mudanças nos


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papéis do Estado, do município e da região, e sobretudo do significadoda cidadania na “internacionalização” e na tomada de decisão supranacional.

TAREFAS

O foco do projeto de participação é o município, que é um ator centralna sociedade civil e em sua responsabilidade social. A tarefa a maisimportante do projeto é fortalecer a participação e a influência dos cida-dãos em questões comuns e fortalecer as pré-condições para atingir asmetas do projeto.

Um gerente de projeto chefia a operação, com o apoio de um grupodiretor, um grupo de avaliação, um grupo legislativo, um grupo de recur-sos humanos e um secretário do projeto. A Associação de AutoridadesLocais e Regionais Finlandesas e os ministérios fornecem apoio técnicoao projeto para assuntos legislativos.

No total, 50 municípios foram envolvidos na primeira fase com 70projetos locais. Os projetos mais promissores de 17 municípios então parti-ciparam da segunda fase, de extensão, do projeto. Os projetos foramimplementados pelos municípios de forma independente, em cooperaçãocom as diversas organizações de cidadãos, comitês locais e empresas.

COMPARTILHE SUAS OPINIÕES CONOSCO

Compartilhe suas opiniões conosco (www.otakantaa.fi) é um fórum dediscussão através do qual os ministérios podem consultar os cidadãos. Foioriginalmente concebido para ser um projeto piloto de um ano paradiscussão da reforma da gestão pública. O fórum foi lançado por umprojeto chamado “Novas tecnologias e possibilidades dos cidadãos exer-cerem influência”, que visava encontrar novas formas de consulta a parti-cipação através de novas tecnologias.

Em março de 2001, um ano após o seu lançamento, o fórum foimodificado para incluir toda a administração do Estado. Este ano trouxeoutra mudança: cada um dos doze ministérios é responsável por sediar ofórum por um mês de cada vez. Mais tarde o fórum pode ter um únicoredator-chefe, com os ministérios trabalhando mais próximos. Mas foiconsiderada uma boa prática que cada ministério conheça o funciona-


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mento do fórum por um mês antes de adotar um modelo mais horizontalde funcionamento. O modelo mais horizontal naturalmente servirá aoscidadãos até melhor do que o modelo atual, e é portanto a próximaetapa.

Os princípios básicos do fórum têm sido os mesmos desde o início. Éconsiderado importante que o fórum seja aberto a todos os cidadãos, porisso nenhum registro é necessário. Assim, é possível escrever anonima-mente para o fórum. Há as questões que as pessoas podem querer abor-dar e que concernem, por exemplo, a sua própria família, seu local detrabalho ou algum outro tópico que elas hesitariam em abordar se tives-sem que se registrar. Desde que o fórum começou, o número de comen-tários impróprios que necessitam ser deletados foi quase zero.

O outro princípio fundamental do fórum é que as perguntas discutidasdevem ser limitadas às áreas onde está sendo realizado trabalho prepara-tório no governo. Não se trata de discussão apenas para discutir. Aocontrário, a idéia é que os comentários e opiniões recebidos realmentesejam usados para preparar as questões - esta conexão é essencial. Issonaturalmente não significa que todas as idéias se transformarão em deci-sões, mas que as discussões serão lidas com cuidado e usadas no trabalhopreparatório. É também importante que o trabalho preparatório esteja emum estágio inicial, para que haja uma possibilidade real das discussõesexercerem influência. Não são apenas questões para dizer sim ou não.

Há também um material preliminar nas páginas eletrônicas do otakantaa,além de links. A idéia é familiarizar o cidadão com as questões emdiscussão. O material preliminar naturalmente varia com a questão; naverdade, tanto os funcionários públicos responsáveis pelo funcionamentodo fórum quanto os cidadãos têm oferecido informações e links adicio-nais nos seus comentários sobre a discussão. Estes elementos adicionaissão muito bem vindos do ponto de vista dos cidadãos.

Um aspecto do fórum que os cidadãos que escrevem valorizam clara-mente é o envolvimento de políticos e funcionários públicos. O fórum ésempre mediado por funcionários públicos, e os funcionários do ministé-rio que está sediando o fórum participam das discussões. Cada mêsministro(s) do ministério anfitrião participa(m) de uma sessão on-line deuma hora. Para assegurar a participação do maior número possível depessoas, os comentários ou as perguntas ao ministro podem ser enviadoscom antecedência pelas páginas eletrônicas. As perguntas serão respon-


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didas durante a sessão. Além dos ministros, também aparecem nestassessões on line funcionários públicos do alto escalão e comitês do Parla-mento Finlandês.

Assim que as discussões on-line são concluídas, elas podem ser vistasnas páginas do fórum otakantaa. Todas as sessões on-line anteriores etodas as outras discussões do fórum estão disponíveis no site, em versãointegral e resumida.


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DIREITO DE ACESSO ÀS INFORMAÇÕES

PÚBLICAS E AO ESCRUTÍNIO PÚBLICO: ATRANSPARÊNCIA COMO INSTRUMENTO

DE CONTROLE DEMOCRÁTICOPor: Alfredo Chirino Sánchez

Diretor da Escola de Justiça da Costa Rica

Tanto o escrutínio público dos assuntos estatais quanto o acesso às infor-mações públicas são palavras-chave na discussão atual sobre o desenvol-vimento da democracia, e não por mero acaso, uma vez que constituemverdadeira garantia para que as ações estatais tenham visibilidade. Am-bos os conceitos relacionam-se de forma biunívoca, o que significa queum precisa do outro para cumprir sua missão no Estado de Direito. Nãopode haver escrutínio público na ausência de acesso à informação. Alémdisso, esse acesso é requisito indispensável ao exercício de outros direi-tos constitucionais do cidadão, tais como o voto, o direito à liberdade deexpressão e, de forma mais ampla, o livre desenvolvimento da persona-lidade.

Os direitos constitucionais mencionados anteriormente requerem, cadavez mais, um amplo acesso a todo tipo de informações, públicas e priva-das, a tal ponto que se pode concordar com alguns autores contemporâ-neos que o grau de democracia de um país deve ser medido atualmentea partir do volume e da qualidade das informações em circulação. Ovalor da informação como garantia da democracia parece um acerto in-discutível. No combate à corrupção, tal entendimento ganha importânciacrescente quando se compreende que este flagelo só pode ser erradicadoao se fomentar uma cultura de escrutínio, de transparência, de responsa-bilidade e, por fim, uma cultura da informação.

A discussão anglo-saxônica acerca do acesso às informações públicasfoi tratada sob a égide da freedom of information (liberdade de informa-ção), um conceito que engloba a maior parte dos tópicos atualmente emreflexão nas legislações preparadas para atender às expectativas de par-ticipação e responsabilidade públicas dos cidadãos.


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Este capítulo pretende expor as características da legislação concebidana América Central para conferir validade à aspiração democrática delivre acesso às informações. Por outro lado, pretende estabelecer a rela-ção existente entre o acesso às informações públicas e a luta contra acorrupção.

Os países da América Central, assim como muitos outros na AméricaLatina, não contam com uma legislação especial que garanta o acesso àsinformações públicas. A esse respeito, poucas disposições constitucio-nais garantem aos cidadãos acesso às repartições públicas, no tocante àobtenção de informações e de alguns serviços. Tais dispositivos constitu-cionais pressupõem a existência de legislação ordinária que permita aampla aplicação do princípio de acesso, leis que até este momento nãoforam aprovadas. Mais ainda, uma série de práticas administrativas proíbeo acesso dos cidadãos a um volume considerável de informações, utili-zando-se do simples expediente de se qualificar os dados disponíveisnos arquivos como segredos de Estado. Esta prática inaceitável sob qual-quer ângulo constitui um verdadeiro obstáculo ao desenvolvimento deuma cultura de transparência e de prestação de contas nos países daAmérica Central.

O desenvolvimento de leis que permitam o acesso à informação pú-blica é característica dos assim chamados “estados pró-ativos” que privi-legiam a transparência de seus governos e a assunção de responsabilida-de por parte de seus cidadãos. Estima-se que mais de vinte países con-tam com leis desse tipo, reafirmando amplas tradições de abertura erespeito aos direitos de seus cidadãos.

As leis de acesso à informação pública contemplam uma garantia deacesso amplo à maioria dos campos da atividade pública, com exceçãodaqueles referentes a certos aspectos sensíveis da gestão estatal ou àproteção genuína da privacidade dos cidadãos. Outra consideração im-portante dessas leis diz respeito ao exercício direto pelo cidadão, sem anecessidade de intermediários. As ferramentas proporcionadas pelastecnologias da informação e da comunicação viabilizam o acesso doscidadãos aos dados de seu interesse, tornando desnecessária a interferên-cia de outras pessoas no processo de confirmação das informações cons-tantes dos arquivos e documentos administrativos. O moderno conceitode escritórios públicos virtuais representa um passo adiante rumo à con-solidação de uma verdadeira democracia participativa.

Como se pode observar, a legislação de acesso à informação não


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busca simplesmente prover o acesso aos dados, nem tampouco limitar otratamento dos dados que a administração pública deve realizar paracumprir as funções que lhe foram atribuídas, mas estabelecer um equilí-brio entre os fins estatais e os interesses privados, criando novas oportu-nidades à participação do cidadão no controle das ações de autoridadespúblicas e também na tomada de decisões em assuntos de grande rele-vância nacional. O acesso às informações públicas permite não apenasmaior transparência no tocante ao funcionamento das instituições comofacilita aos cidadãos o exercício de seus direitos políticos. Deve-se estarconsciente de que, mesmo alcançada a transparência, a capacidade docidadão de proteger sua privacidade deve ser preservada, limitando-seas consultas do Estado ou de particulares aos devidos fins. Esse dilemaexpõe às sociedades modernas a difícil e complexa tarefa de ponderarinteresses, onde entram em jogo não apenas as necessidades de informa-ção da sociedade e a nova configuração das relações econômicas entreos países, mas também o interesse do ser humano tanto de dispor demais informação em todos os âmbitos do conhecimento e da cultura comotambém a necessidade de proteger a pessoa do uso desmedido de seusdados pessoais.

Ao proteger sua privacidade, o cidadão está não apenas exercendoum direito de defesa frente à administração, mas também assegurando osdireitos de liberdade de comunicação e ação no âmbito do Estado dedireito. Não obstante, considera-se, com razão, que incorporar muitasdisposições relacionadas ao direito tradicional de proteção dos dados emuma lei de acesso à informação, pela complexidade da matéria, poderiasobrecarregar o processo legislativo de aprovação das mencionadas leisde acesso. Ainda assim, a tarefa deve manter o equilíbrio adequado deambos os direitos e romper as velhas barreiras que impõem uma separa-ção artificial da atuação humana nas esferas pública e privada, individuale coletiva, particular e geral. O caminho estará então livre para se iniciara discussão sobre os espaços sociais nos quais ocorre a interação doscidadãos, tendo em vista objetivos comuns, utilizando-se para tanto osmeios de comunicação para explorar novos aspectos da liberdade

Essa nova dimensão da intimidade manifesta-se vivamente no desen-volvimento jurídico das décadas de setenta e oitenta, no âmbito da estru-tura jurídica do direito à “autodeterminação informativa”, profundamenteenraizada em princípios como dignidade humana, liberdade individual,autodeterminação e democracia, que adquirem uma nova perspectiva no


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Estado de direito. Inicialmente, nos primórdios do surgimento daquiloque hoje conhecemos como “sociedade da informação”, a principal fun-ção deste “direito dual” consistia em conservar um ideal de ser humanoque se foi convertendo mais e mais em uma ficção ante os poderososdesenvolvimentos técnicos: o desejo de alcançar uma incidência efetivaem seu meio social, sem temer que sua participação social se reduziriafrente ao poder ilimitado posto nas mãos das autoridades que, ao contarcom informações pessoais sensíveis, podem utilizá-las da maneira e naextensão que desejem. Um outro objetivo, intimamente relacionado aoprimeiro, consiste em tutelar o “valor material” desse ser humano, o qualse ia relativizando cada vez mais, não apenas em conseqüência da mobi-lidade do papel do indivíduo no seio da sociedade, como também pelaobjetivação a que tende toda forma tecnocrática de organização.

Os conteúdos básicos de uma legislação de acesso caracterizam-se, então, peloseguinte:

1. Direito de acesso aos arquivos e documentos mantidos em formamanual ou eletrônica pelas autoridades, seja dos arquivos criados porestas ou dos que foram criados com informações provenientes de tercei-ros.

2. Criação de uma cultura de informação ao público, obrigando asadministrações públicas, centrais e descentralizadas, concentradas edesconcentradas, a divulgar informações sobre o tipo de arquivos e da-dos que possuem, as formas de acesso e as possibilidades de se obterinformações adicionais de interesse para o cidadão.

3. Criação de mecanismos de informação constante para o cidadão. Asleis de acesso devem obrigar as administrações a usar os instrumentostecnológicos disponíveis para facilitar o acesso, especialmente a internet.

4. Estabelecer prazos razoáveis, dentro dos quais deve-se colocar àdisposição dos cidadãos a informação solicitada.

5. O tema custos do acesso costuma ser colocado no bojo da discussãoacerca do princípio de gratuidade dos serviços. Não obstante, caso sejanecessário reproduzir documentos para o cidadão, pode ser autorizado opagamento de uma taxa específica, assim como de taxas de serviçorazoáveis quando, para obter os dados solicitados pelo cidadão, seja ne-cessário realizar uma série de buscas em arquivos, que demandem inten-sivamente tempo, recursos materiais e humanos.


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6. Lista as exceções com respeito às quais não se colocará a serviçodos cidadãos a informação solicitada. Por exemplo, quando os dadospossam prejudicar interesses particulares, como no caso da revelação desegredos industriais ou informação privilegiada, segurança nacional ou apunição de delitos ou a privacidade do cidadão.

7. Ênfase especial na simplificação do acesso e dos procedimentos,por meio dos quais os cidadãos possam obter os dados requisitados. Alegislação também deve prover dispositivos para casos nos quais a infor-mação não se encontre à disposição no prazo determinado, assim comoestipular punição penal e administrativa para servidores omissos no cum-primento de seus deveres.

8. Disposições referentes às condições especiais de acesso mere-cem ser consideradas pelos meios de comunicação de massa, que cum-prem, nesse aspecto, papel importante nas sociedades modernas, levan-do ao conhecimento público os fatos a respeito dos quais os cidadãosdevem se posicionar de modo responsável.

9. Na Lei Modelo de Acesso às Informações Públicas – preparada sobos auspícios da Organização dos Estados Americanos (OEA) – enfatizou-se a inclusão de disposições para a tutela do direito dos cidadãos referen-te à “autodeterminação informativa”, isto é, o poder de determinar quempoderá ter acesso a suas informações pessoais, assim como o momento eo local de concessão do acesso. O objetivo consiste em estimular a dis-cussão nacional, nos países da América Central, acerca da resolução dosproblemas que possam surgir a partir do delicado equilíbrio entre o direi-to à privacidade e as necessidades de acesso às informações públicas, deforma a garantir a transparência e o combate à corrupção.

Em termos gerais, as leis de acesso à informação pública costumamser um complexo emaranhado de dispositivos de garantia e de funciona-mento, que dependem não apenas da clareza normativa para colocá-laefetivamente em vigor, mas também da cultura institucional e dos recur-sos existentes.

Em conclusão, após a discussão anterior, parece claro que não é possí-vel combater a corrupção caso não exista uma cultura de transparência.Tal cultura pode começar a ser erigida mediante o compromisso legislativocom os cidadãos, rompendo os longos anos de ocultação e perseguiçãode todos aqueles que se interessam pelos assuntos públicos. Não iniciaresse caminho implica grave risco para as democracias da região.


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Esse tipo de legislação deve se opor à enorme tentação de controlar oacesso às informações, uma das formas de defender as condições nasquais um Estado autoritário alcança seus objetivos. Igualmente, devemoscombater a cultura do isolamento, na qual se abrigaram por longo tempoas administrações, em um esforço para evitar “indesejáveis” intromissõesem assuntos próprios de suas gestões.

Os obstáculos descritos não são mais que razões adicionais para secolocar em vigor legislação desta natureza. A experiência acumulada dospaíses que possuem tal legislação, como os Estados Unidos, Dinamarca,Suécia e Austrália, demonstra ser possível romper com semelhantes pa-drões de comportamento, restaurando a confiança dos cidadãos em seusrepresentantes e convencendo-os a se interessar pelos assuntos públicosque, cedo ou tarde, os afetarão.


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O SISTEMA MEXICANO DE

AVALIAÇÃO PARA A TRANSPARÊNCIA

MUNICIPAL – “SETRAMUN”Por: Bernardo Avalos

Chefe da Secretaria de Controle e DesenvolvimentoAdministrativo da Presidência da República do México

INTRODUÇÃO

Para falar de transparência é necessário partir de uma definição, mesmoque sucinta, daquilo que se busca combater: a corrupção. Para os efeitosdesta apresentação, adotaremos a classificação de Nye: uma conduta quese desvia da função pública regulamentada devido a uma consideraçãoprivada, para obter benefícios pecuniários ou de posição; ou a violaçãode regras por considerações de caráter privado.

Sem prejuízo dessas considerações, deve-se ter em mente que, aindaque se considere a corrupção uma prática negativa, ela pode refletirpadrões sociais de conduta. Ou seja, sua explicação e, portanto, solução,vão além da compreensão de interesses individuais.

Diante do grave problema da corrupção, é necessário reconhecê-lacomo contrária a valores consolidados e, sobretudo, gerar novas normasconsistentes com tais valores. Os governos devem implementar ações emedidas que fomentem autêntica visibilidade, participação cidadã real eacesso à informação pública confiável e livre de manipulações por partedas autoridades.

A visibilidade e a abertura dos processos governamentais suscetíveis àcorrupção são vitais para a consolidação de um meio social que se tradu-za no aumento do bem-estar de seus habitantes. Um governo orientado aseus cidadãos é aquele que:

1) Proporciona informações claras e pertinentes acerca de suas ações;2) Envolve a sociedade em seus esforços, através da abertura de ca-

nais de comunicação; e3) Define conjuntamente com a sociedade os meios para satisfazer as

necessidades do cidadão.A transparência é, portanto, inestimável na busca de uma sociedade


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justa e moderna, assim como representa a única forma de se conquistar aconfiança e o apoio necessários às ações governamentais.

Nos últimos anos, a sociedade mexicana vem reclamando de suasautoridades uma maior abertura, desejosa de participar ativamente naconstrução e no desenvolvimento das condições necessárias para con-quistar melhor qualidade de vida. Em resposta, a secretaria de Controle eDesenvolvimento Administrativo (SECODAM, ministério de Regulação eDesenvolvimento Administrativo) começou a desenvolver um Sistema deAvaliação para a Transparência Municipal, conhecido por SETRAMUN.

OBJETIVOS

O ponto de partida das avaliações do SETRAMUN será o município, amenor unidade administrativa na federação mexicana. (Há diversos muni-cípios em cada estado.) O sistema pretende identificar as ações e ativida-des das autoridades municipais suscetíveis de corrupção, e gerar “espa-ços” de participação cidadã para sua revisão e avaliação. O objetivo équalificar os processos administrativos para difundir as boas práticas. Pre-tende-se mensurar o nível de visibilidade, mais que o de corrupção emque as autoridades locais poderiam incorrer. Trata-se de encorajar osmunicípios onde há visibilidade das ações de governo a dar continuidadeao já realizado, além de estimular outros municípios a emular esse traba-lho, por meio da incorporação de práticas que favoreçam a confiançacidadã. Conferir publicidade às boas práticas municipais – atraindo paraas mesmas a atenção da mídia, de instituições acadêmicas, de organiza-ções civis e dos cidadãos em geral – é uma boa forma de reforçar taispráticas. Cria-se, desta maneira, um círculo virtuoso capaz de fomentar adivulgação, pelas autoridades, de suas atividades, da razão de as estaremrealizando e do modo como os cidadãos são envolvidos em sua determi-nação.

Por fim, o Sistema de Avaliação para a Transparência Municipal ultra-passará o nível municipal, e o SETRAMUN procurará avaliar as atividadese problemas enfrentados por níveis mais elevados do governo. O sistemaprocura avaliar assuntos, atividades e problemas, classificados de acordocom a ingerência das esferas de governo: 1) federal; 2) estadual; 3)municipal; 4) federal-estadual-municipal; 5) federal-estadual; 6) federal-municipal e 7) estadual-municipal.


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METODOLOGIA

Os critérios a serem utilizados para a avaliação do SETRAMUN são osseguintes:

1) O governo deve comunicar ações e decisões.2) O governo deve estabelecer espaços de interação e comunicação

com a comunidade, por exemplo, conselhos, comitês e associações co-munitárias.

3) O governo deve atender à sociedade – ou seja, receber e conside-rar queixas, propostas, denúncias, solicitações, etc.

Com base nesses critérios, identificaram-se três campos nos quais atransparência ocupa posição transcendente no desenvolvimento municipal:

a) Informação aos cidadãos: relevância e qualidade da informaçãofornecida pelo governo aos cidadãos.

b) Espaços de comunicação: níveis de representatividade, qualidadeda regulamentação e forma de funcionamento dos espaços de comunica-ção entre o governo e a sociedade;

c) Atenção às demandas dos cidadãos: qualidade dos serviços presta-dos à sociedade, qualidade da atenção a suas demandas e meios paraatender tais demandas.

Tabela 1: Objetivos, metas e indicadores da gestão para a transparênciamunicipal

1. INFORMAÇÃO AOS CIDADÃOS 2. ESPAÇOS DE COMUNICAÇÃO GOVERNO-SOCIEDADE

Objetivo geral: Avaliar o nível de especificidade da informaçãoe os processos que a geram, para alcançar uma ampla difusão,com o compromisso de alcançar uma autêntica e clara presta-ção de contas.

Objetivo geral: Avaliar os espaços de discussão, comunicaçãoe tomada de decisão entre o governo e os cidadãos – especifi-camente, sua constituição, regulamentação e funcionamento– com a finalidade de reforçá-los e promovê-los como mecanis-mos chave para a transparência.

Metas específicas: Avaliar a disponibilidade de informação so-bre os provedores do município.Avaliar a acessibilidade das informações sobre as finanças domunicípio e a disponibilidade de tais informações ao público.Avaliar a acessibilidade de informação sobre as obras de infra-estrutura realizadas e por realizar no município e a disponibili-dade de tais informações ao público.Avaliar a acessibilidade de informação sobre regulamentos eleis municipais e a disponibilidade de tais informações aopúblico.Avaliar se o manual de co-responsabilidade governo-cidadão venha recebendo suficiente publicidade.Avaliar a acessibilidade de informação sobre os processos deaquisições e adjudicação de contratos, arrendamentos e servi-ços para os cidadãos e a disponibilidade de tais informações aopúblico.

Metas específicas:Revisar os níveis de constituição e representatividade, interalia, do Conselho de Desenvolvimento Municipal e de conse-lhos e comitês cidadãos de serviços municipais.Avaliar o funcionamento dos conselhos e suas regras de ope-ração.Avaliar o acesso da sociedade às sessões da Câmara municipale à formação de comissões de acompanhamento de medidasdecididas no âmbito das referidas sessões.Avaliar as ações destinadas a fomentar a participação em ativi-dades de melhoria de sua área residencial.


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3. ATENÇÃO AOS CIDADÃOS

Objetivo geral:Avaliar os sistemas e procedimentos de atendimento de queixas, propostas, denúncias e petições, e os manuais de serviço, assimcomo o grau de publicidade conferido aos mesmos, para que os cidadãos possam conhecer os meios através dos quais satisfazersuas necessidades.

METAS ESPECÍFICAS

Dar conhecimento da existência de manuais para os usuários dos serviços municipais.Dar conhecimento dos meios (internet, serviços em portais, sistemas telefônicos) por meio dos quais se procura facilitar oatendimento dos cidadãos.


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ESTRUTURA PARA AÇÃO: MEDIDAS

DE ACOMPANHAMENTOPor: Marilyn Yakowitz

Chefe dos Programas de América do Sul e Brasil da Organizaçãopara Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE),

Centro de Cooperação com Não-Membros

AMÉRICA LATINA E A OCDE: A IMPORTÂNCIA DA COOPERAÇÃO E DO DIÁLOGO POLÍTICO

O fórum da OCDE/OEA Garantindo a Responsabilização e a Transparên-cia no Setor Público (Brasília, dezembro de 2001)1 criou uma oportunida-de de trabalhar com formuladores de políticas, ONGs e outras partesinteressadas (stakeholders) na América Latina, dando início a um proces-so de cooperação contínua. A cooperação com os não membros é umaprioridade para a OCDE. Este não é um fenômeno recente. A Convençãofundadora da OCDE [1961] exige que a Organização trabalhe para au-mentar o crescimento econômico sustentável ao redor do mundo, empaíses membros e não membros.

Mais recentemente, no âmbito do Centro de Cooperação com NãoMembros da OCDE, a meta desta cooperação é aprofundar e estenderrelações com países não membros da OCDE. O alcance da OCDE depen-de dos métodos e análises de políticas conduzidas com países membros.A OCDE reúne membros e não membros – trazendo-os para a mesa dereunião para discutir alternativas de políticas e “melhores práticas”. Aintenção é promover diálogo aberto e inclusivo nos muitos campos ondea OCDE tem determinada vantagem comparativa, e onde há uma deman-da e um benefício mútuo para membros e não membros. A OCDE tam-bém tem interesse no intercâmbio de informações, ampliando eaprofundando o conhecimento da OCDE sobre as economias e as socie-dades dos não membros. Este trabalho envolve um programa extenso deatividades em cerca de trinta e cinco áreas diferentes de política, comoeconomia, estatística, finanças, assuntos fiscais, comércio, política sociale trabalhista, meio-ambiente, agricultura, e gestão pública.

Além disso, a cooperação inclui arranjos formais para trabalhar com


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entidades e instrumentos da OCDE. Exemplos de instrumentos da OCDE,que estão abertos aos países não membros, são a Convenção Anti-Subor-no da OCDE ou a Declaração da OCDE sobre Investimento Internacionale Empresas Multinacionais.

Apesar da OCDE ser uma organização intergovernamental, ela reco-nhece a necessidade de envolver ONGs, a sociedade civil, e o setorprivado. Ela tem comitês consultivos permanentes formados por mem-bros de sindicatos de comércio e indústria.

O forte compromisso da OCDE de trabalhar com não membros ultra-passa fronteiras, estendendo-se à Europa Central e Oriental, à Américado Sul e à Ásia e, mais recentemente, de modo experimental, à África eao Oriente Médio. Há vários anos, a OCDE vem construindo e reforçandoseu trabalho com a América Latina, com seu Programa Regional Sul-Americano, focalizado nas economias emergentes da América Latina eem um programa com o Brasil. Como parte deste esforço, a OCDE teve asatisfação de lançar, em parceria com a OEA e o Brasil, a cooperaçãopara governança-transparência e responsabilização no setor público naAmérica Latina.

OS RESULTADOS DO FÓRUM E O QUE A OCDE FARÁ EM SEGUIDA

Este primeiro Fórum Regional da OCDE/OEA sobre Responsabilização eTransparência visou desenvolver diretrizes para políticas de apoio àimplementação da Convenção Interamericana Contra a Corrupção. Há umrisco de convenções serem apenas palavras bonitas num papel, sem otrabalho duro da implementação para pôr as medidas em prática.

O que as administrações necessitam fazer para converter os objetivosde política da convenção da OEA em reforma concreta? Em termosoperacionais, os participantes do fórum trabalharam para responder adiversas perguntas: Como se passa da convenção à implementação? Oque as administrações precisam fazer? Como pode a comunidade interna-cional ajudar? O papel dos participantes nas sessões do fórum foi deagregar substância, em um sentido operacional, ao arcabouço para con-verter os objetivos da convenção em uma realidade operacional.

É importante incentivar agora as partes a assumir as reformas e ex-pressar apoio à dinâmica do mecanismo da OEA. Como podemos fazeristo concretamente, como manter a bola rolando e ganhar impulso?


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AS ETAPAS SEGUINTES FORAM ESTABELECIDAS

O processo de revisão que ocorrerá é uma oportunidade para que ospaíses avaliem o status da convenção. Este processo determinará se hou-ve ou não progresso nas medidas de política. A convenção da OEA émuito ampla. Não pode ser revisada de uma só vez. Portanto, haverárodadas de revisão, em que várias questões em cada ocasião serão agru-padas para avaliação.

O QUE A OCDE FARÁ?

Em janeiro de 2002, em Washington DC, a OEA, trabalhando com o apoioda OCDE, aprovou um conjunto de questões chave de política seremincluídas na primeira rodada. Neste sentido, a comunidade dos doadoresnecessita de informação sobre como ajudar individualmente os países naimplementação de seus esforços. Será útil que estes esbocem suas situa-ções atuais, e com base nestes esboços, que podem funcionar como umroteiro, determinem as medidas a serem tomadas. Estes roteiros podemtambém ser usados como subsídios para solicitações de apoio para aimplementação destas medidas. Não há nenhum interesse em impor pro-gramas aos países; ao contrário, é importante que as iniciativas sejam“caseiras”, voltadas para o país, e que sejam apropriadas pelos paísesindividuais, para que sejam bem-sucedidas.

A OCDE fornecerá uma lista dos contatos dos países Membros nas 3áreas do Fórum.2

Promovendo a ética no sistema gerencial;Assegurando a transparência fiscal; eFortalecendo o acesso à informação e à participação pública.

A OCDE também fornecerá informações sobre medidas concretas –sobre a importância das questões – mantendo um tipo de linha direta.Esta será conectada ao site da OCDE.

A OCDE fornecerá uma base de dados sobre experiências de reformae a tornará acessível e visível. Serão feitas ligações a outras bases dedados relevantes, incluindo as de governos e outras partes interessadas.As revisões de país serão incluídas. As informações serão traduzidas paraoutros idiomas – português, em trabalho conjunto com a administraçãobrasileira. Para a tradução para o espanhol, se procura(m) parceiro(s).


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MEDIDAS RELACIONADAS A GOVERNO A SEREM TOMADAS PELO PROGRAMA SUL-AMERICANO

DA OCDE

No contexto desta iniciativa de extensão da governança na América Lati-na, foi realizada uma Oficina sobre Implementação e Mecanismos deAcompanhamento, em 14 de janeiro de 2002, em Washington DC. Aoficina iniciou o acompanhamento da convenção da OEA e a OEA e aOCDE organizaram a reunião.

A oficina foi realizada logo após o Primeiro Comitê de Peritos. Foiuma oficina técnica para compartilhar a experiência da OCDE e do Gru-po de Estados contra a Corrupção (GRECO) sobre mecanismos práticosde acompanhamento. Extensa experiência foi compartilhada, por exem-plo, sobre instrumentos contra a corrupção, como a Convenção Anti-Suborno da OCDE e a Força Tarefa para Ação Financeira contra a Lava-gem de Dinheiro. Peritos Convenção Anti-Suborno da OCDE, da ForçaTarefa para Ação Financeira (FAFT) e delegações de países discutiram oque a OCDE faz através de seus instrumentos legais. Isto foi particular-mente importante para transmitir informações sobre experiências com osaspectos práticos, que muitas vezes não são registradas por escrito.

Mais tarde, em setembro de 2002, no México, em colaboração com ogoverno mexicano, haverá uma reunião para alcançar o setor privado naAmérica Latina, para aumentar o seu envolvimento com a OEA e com asconvenções da OCDE. O foco será:

Um amplo exercício de informação sobre a OEA e as convençõesda OCDE; e

Duas áreas de política importantes para o setor privado: normasde contabilidade e aquisições públicas.

O apoio prestado pelo governo brasileiro tornou possível a realizaçãodo Fórum da OCDE/OEA Garantindo a Responsabilização e a Transpa-rência. O ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Brasil,ajudou a motivar a adoção de medidas concretas para o acompanhamentoda conferência.

No lado da OCDE, a Diretoria de Gestão Pública e a Diretoria deAssuntos Financeiros, Fiscais e Empresariais estão conduzindo o acompa-nhamento substantivo da conferência, conforme descrito no Programa deAtividades para 2002 do Centro de Cooperação com Não Membros daOCDE, e em cooperação com a OEA e outros parceiros.


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Notas

1 - As organizações parceiras incluíram: o ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão, do Brasil; a Comissão de Ética Pública; o gabineteda presidência da República do Brasil; as Nações Unidas; e o GrupoBanco Mundial. Os parceiros associados incluíram: PNUD: TransparênciaBrasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

2 - Este aspecto está sendo organizado János Bertók, administradorchefe da Diretoria de Gestão Pública da OCDE.


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A ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS

AMERICANOS E O COMBATE ÀCORRUPÇÃO

Por: Jorge García-GonzálezDiretor do Departamento de Cooperação Legale Informação do Secretariado Geral da OEA

A corrupção foi identificada como um dos obstáculos e ameaças maissérios à consolidação de democracia e para o desenvolvimento econômi-co e social em diversos países das Américas. A crescente consciência arespeito da gravidade do problema levou os países desta região, noâmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), a serem os pri-meiros a se comprometerem não apenas politicamente, mas tambémlegalmente, com o fortalecimento da cooperação entre si para prevenir elevar a julgamento casos de corrupção.

O presente ensaio tem por propósito apresentar os principais pro-gressos atingidos pelos países das Américas, no âmbito da OEA, para aconsolidação da cooperação entre si no combate à corrupção. De modo acontextualizar a questão, inicialmente nos reportaremos de forma concisaà OEA e a algumas características de seus membros. Em segundo lugar,mencionaremos algumas das razões que levaram ao fortalecimento dacooperação interamericana na área em questão. Finalmente, trataremosdos progresso específicos atingidos neste campo até o momento.

A OEA: UMA COMUNIDADE DE PRINCÍPIOS E UMA VARIEDADE DE REALIDADES

A Organização dos Estados Americanos (OEA) é uma organização inter-nacional que reúne todas as nações do hemisfério americano. É compre-endida por 35 Estados membros, incluindo as nações caribenhas (o go-verno de Cuba foi excluído da organização em 1962). É, sem dúvida,uma organização de natureza política e judicial, em vez de financeira eeconômica. Constitui a única arena regional na qual todos os países dasAméricas podem se reunir e debater questões de interesse comum, che-


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gando a um acordo sobre as mesmas, muitas das quais são transformadasem instrumentos legais, como convenções e resoluções reconhecidaspela Assembléia Geral da OEA.

A Carta da OEA foi assinada em 1948, em Bogotá, Colômbia, e entrouem vigor em 1951, tendo sido emendada em diversas ocasiões. A unida-de dos países, no âmbito da estrutura da OEA, reside fundamentalmenteem uma série de princípios e valores comuns, como os que garantem apaz e segurança continental; preservar, promover e fortalecer a democra-cia e o Estado de direito, promover o respeito e defender os direitoshumanos.

Após o fim da Guerra Fria, a OEA acumulou grande importância erecebeu mandatos para fortalecer o diálogo hemisférico e a ação emtodas as questões relevantes da agenda internacional (por exemplo, de-mocracia, direitos humanos, crime organizado transnacional, desenvolvi-mento sustentável e comércio).

Não obstante a existência dos valores comuns e de uma comunidadede interesses relacionados às questões acima mencionadas, os Estadosmembros da OEA apresentam entre si características bastante diferentes(geografia, população, língua, sistemas legais, desenvolvimento social eeconômico e os diferentes níveis ou graus de suas instituições políticas).A variedade de características enriquece o debate político e legal na OEAe, freqüentemente, se expressa, de uma forma ou de outra, em instru-mentos legais que são negociados e adotados, como os relacionados aocombate à corrupção.

TRÊS RAZÕES PARA SE COMBATER A CORRUPÇÃO NAS AMÉRICAS

Ao longo dos últimos anos, têm crescido o interesse internacional e apreocupação com o fenômeno da corrupção. As causas que levaram àincorporação do tema à agenda internacional são múltiplas. Não obstante,em sua origem estão as enormes transformações que abalaram o mundodurante os últimos anos: o fim da Guerra Fria, a extinção das economiasplanificadas, o surgimento de novos valores e realidades, o avanço datecnologia e das comunicações e mudanças no papel dos Estados e dasinstituições da sociedade civil em questões de interesse comum.

Admitindo-se que as considerações anteriores estejam corretas, é con-veniente enfatizar três razões pelas quais o combate à corrupção é per-


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cebido como uma prioridade coletiva, particularmente na América Latinae no Caribe.

A primeira razão relaciona-se ao impacto da corrupção sobre o comér-cio, o crescimento econômico e o desenvolvimento sustentado. Numero-sos estudos têm provado empiricamente que altos índices de corrupçãoem um país estão relacionados a decréscimos nas taxas de investimento ede crescimento econômico. O Relatório de Progresso Econômico e Socialpara a América Latina do Banco Interamericano de Desenvolvimento(BID) de 2000 reitera o ponto. Do mesmo modo, o relatório mostra quemais da metade da diferença nos níveis de renda entre países desenvol-vidos e os da América Latina está relacionada às deficiências nas institui-ções destes. E nos casos relacionados à execução da lei e ao controle dacorrupção, a América Latina encontra-se na categoria mais baixa, entreoutros grupos de países, com a exceção da África. É é evidente quevencer tal situação representa um grande desafio para a região.

A segunda razão tem a ver com a necessidade de preservar e fortale-cer a democracia. O relatório do BID salienta que apenas 35% dos latino-americanos estão satisfeitos com a democracia; que entre 85% e 93%consideram que os índices de corrupção estão piorando, em vez demelhorar ou de, ao menos, permanecer estáveis, e muitos considerameste o problema nacional mais sério.

Felizmente, o estudo também revela que o “baixo nível de satisfação”com a democracia não implica necessariamente um fraco endosso aosprincípios democráticos. Ao contrário, demonstra que os latino-america-nos preferem a democracia a qualquer forma alternativa de governo. Emtodo caso, tais níveis baixos de satisfação e de confiança nas instituiçõespolíticas são, sem dúvida, claro alerta.

A terceira e última razão encontra-se intimamente relacionada aosenormes custos sociais suscitados pelo problema. Na América Latina, apobreza não apenas tem crescido em termos absoluto mas constituiu-sena região uma desproporção significativa entre ricos e pobres. Do mes-mo modo, estudos têm provado que as principais vítimas da corrupçãosão os pobres e que, nos países em que prospera a pobreza, são obser-vados atos de corrupção crescentes e incomensuráveis. A este respeito, ocombate à corrupção é visto como uma causa de justiça social.


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PROGRESSOS NO ÂMBITO DA OEA

CENÁRIO

O combate à corrupção tem sido uma preocupação constante da Organi-zação dos Estados Americanos. A própria carta da OEA estipula que “ademocracia representativa é condição indispensável para a estabilidade,a paz e o desenvolvimento da região”, e os Estados membros reconhece-ram que a corrupção constitui uma das ameaças mais sérias à democracia.

Por isso é que a organização tem reiterado seu compromisso com ocombate à corrupção e a modernização das instituições públicas por meio,entre outros instrumentos, do Compromisso de Santiago com a Democra-cia e a Renovação do Sistema Interamericano; da Resolução 1159 daAssembléia Geral, de 1992, sobre Práticas Corruptas de Comércio Inter-nacional; da Declaração de Manágua sobre a Promoção da Democracia edo Desenvolvimento; da Declaração de São José sobre Direitos Huma-nos, de 1993, e da Declaração de Belém do Pará de 1994.

Ademais, o processo das cúpulas dos chefes de Estado e de governodas Américas introduziu com grande vigor, sem dúvida, o tratamento daquestão em nível hemisférico. De fato, a primeira cúpula, realizada emMiami em dezembro de 1994, tratou da questão pela primeira vez. Nestaocasião, os chefes de Estado e de governo reconheceram que o proble-ma tinha natureza multilateral e, conscientes disso, comprometeram-se anegociar, no âmbito da OEA, um acordo hemisférico.

Como resultado da referida decisão e após um processo de amplaanálise e deliberações, as nações das Américas adotaram, em março de1996, a Convenção Interamericana contra a Corrupção.

A CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA A CORRUPÇÃO: UM MAPA PARA A AÇÃO COLETIVA

A Convenção Interamericana contra a Corrupção é, sem dúvida, o passomais importante, adotado em nível hemisférico, de combate ao fenôme-no da corrupção. Em última análise, é considerado um mapa, no tocante àquestão, para a ação coletiva nas Américas.

O itinerário concebido pela Assembléia Geral da OEA para a negocia-ção da convenção resultou em um processo, baseado em ampla partici-pação, que proporcionou um conteúdo valioso e assentou uma concep-


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ção integral sobre a maneira como a corrupção deve ser combatida.A este respeito, primeiramente, os dois principais propósitos da con-

venção expressam o sentimento mencionado anteriormente, a saber: pro-mover e fortalecer o desenvolvimento, por cada um dos Estados parte,dos mecanismos necessários para prevenir, detectar, punir e erradicar acorrupção; e promover, facilitar e regulamentar a cooperação entre osEstados parte para assegurar a eficácia das medidas e ações de preven-ção, detecção, punição e erradicação da corrupção no desempenho dasfunções públicas, e dos atos de corrupção especificamente relacionadosao desempenho das referidas funções.

Em segundo lugar, a convenção reconhece expressamente, em seupreâmbulo e em diversos artigos, que o problema não pode ser solucio-nado unicamente com ações repressivas ou punitivas, uma vez que o maljá tenha emergido. Ao contrário, decisões precisas de natureza preventi-va devem também ser adotadas. Tais decisões relacionam-se diretamenteà modernização das instituições e à eliminação das causas ou condiçõesque facilitem ou instiguem atos corruptos.

Em terceiro lugar, a convenção concebe o combate à corrupção comoprocesso, e não como simples resultado de ações pontuais, isoladas esem qualquer conexão ou coordenação. Ao contrário, pressupõe-se umesforço permanente, com respeito a sua leitura, iniciada pelos países,que leva à convenção e continua – em um processo de “desenvolvimen-to progressivo” – com a negociação e adoção de protocolos adicionais,que contribuem para a consecução dos propósitos citados.

Por último, a convenção, sem descartar a responsabilidade estatal pelaerradicação da corrupção, revela a importância de todos os atores envol-vidos empreenderem ações neste sentido. A convenção reconhece, es-pecialmente, a necessidade de se fortalecer a participação da sociedadecivil na prevenção e no combate à corrupção, e estipula que os Estadosoferecerão a seus pares ampla cooperação técnica, permutarão experi-ência e atentarão especialmente para a participação dos cidadãos noprocesso.

Ademais, cumpre observar que a convenção constitui o instrumentolegal interamericano mais importante para a extradição dos que tenhamcometido crimes de corrupção; na cooperação e assistência entre os Esta-dos para a obtenção de provas e para facilitar os procedimentos necessá-rios referentes às investigações ou ao julgamento de atos corruptos; epara a identificação, busca, imobilização, confisco e apreensão de bens


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obtidos ou derivados da perpetração de crime de corrupção. No tocante àinvestigação ou obtenção de informações de instituições bancárias ou finan-ceiras, a convenção representa passo importante para evitar que se utilize osigilo bancário para auxiliar e estimular envolvidos em atos de corrupção.

Com respeito à questão do asilo, a convenção traz notável equilíbrioentre os valores protegidos pelo asilo e os valores próprios do combate àcorrupção. Durante o processo de deliberação acerca do projeto de con-venção, atestou-se que a razão para o asilo e sua essência não podiamser enfraquecidos, mas o mesmo não pode ser utilizado como um modode se frustrar ou facilitar o impedimento de ações legais contra quemtenham cometido atos de corrupção.

Dentro deste contexto, o artigo XVII da convenção é muito importanteao exprimir o seguinte: o fato de que propriedade obtida ou derivada deum ato de corrupção seja direcionada para fins políticos, ou que se ale-gue que um ato de corrupção tenha sido cometido por motivos ou propó-sitos políticos, não basta em si para qualificar o ato como um crimepolítico ou um crime comum relacionado a um crime político.

Finalmente, uma outra questão tratada na convenção e merecedora demenção tem a ver com o combate ao suborno internacional. O artigo VIIIda convenção não apenas representou um passo formidável, mas tam-bém posicionou o hemisfério americano na linha de frente com respeitoà questão, pois a regulação e o compromisso de punir tal prática ilícitaforam estabelecidos em instrumento obrigatório, de ponto de vista legal.Tal ação contrasta fortemente com os passos tímidos, adotados até então,no âmbito de outras organizações internacionais.

PROGRESSOS APÓS A ADOÇÃO DA CONVENÇÃO

Após a adoção da Convenção Interamericana contra a Corrupção, os Esta-dos constataram que esse tratado não representava o destino final, mas,ao contrário, o primeiro grande passo para que o problema fosse tratadocoletivamente. Por esse motivo, a Assembléia Geral da OEA adotou, em1997, um Programa Interamericano de Cooperação no Combate àCorrupção. Ademais, os chefes de Estado e de governo comprometeram-se, durante a cúpula de Santiago do Chile, realizada em 1998, a prover,no âmbito da OEA, acompanhamento adequado do progresso atingidoem conexão com a referida convenção.


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Em continuidade aos mandatos mencionados, a OEA continuou a tra-balhar no campo. Os Estados alcançaram significativo progresso no âmbi-to do Grupo de Trabalho sobre Probidade e Ética Pública. Assumiram asrecomendações adotadas em um simpósio realizado em Santiago do Chi-le, em 1998, resultado de uma sessão especial mantida pelo referidogrupo com representantes de governos, organizações internacionais erepresentantes do setor privado e da sociedade civil. Igualmente, umquestionário sobre os ajustes introduzidos nas legislações nacionais comrespeito à convenção, cuja resposta permitiu um diagnóstico completodas áreas que ainda requerem progresso nos países americanos. Os Esta-dos também começaram a considerar uma importante questão: a respon-sabilidade social das empresas no combate à corrupção. A respeito dotema, uma reunião hemisférica ocorrerá em 2002, a partir da qual seespera que surjam diretrizes e planos de ação específicos.

O secretariado geral da OEA, por sua parte, durante os mandatos tantoda cúpula das Américas quanto da Assembléia Geral da OEA, tem apoia-do o processo de ratificação da convenção, assim como tem implementadodecisões contidas na convenção ou relacionadas a ela. Como parte desseprocesso, tem-se proporcionado apoio a certo número de países da re-gião, em parceria com o BID, na definição das medidas necessárias paraque suas legislações penais sejam ajustadas aos dispositivos da conven-ção. Na mesma direção, um programa “piloto” foi iniciado na AméricaCentral com a finalidade de auxiliar os países da região a ajustar seussistemas legais às medidas preventivas expressas na convenção.

Ademais, foi criado um sistema de informações na internet e uma redede instituições interamericanas e especialistas contra a corrupção, domesmo modo, tem trabalhado em conjunto com o Fórum Inter-Parlamen-tar das Américas, entre outros, em todos os aspectos relacionados aopapel dos órgãos legislativos quanto a questões de controle político,assim como nas normas éticas de seus membros. Tem igualmente partici-pado de uma iniciativa, surgida na última reunião dos ministros da Justiçae apoiada pelo governo do Canadá, de criação de uma rede de assistên-cia legal recíproca.

Finalmente, em conjunção com o Trust of the Americas e outras insti-tuições, a OEA patrocinou uma iniciativa de treinamento em pesquisainvestigativa. Como resultado desse processo, os Estados americanos re-conheceram a importância da presente convenção como um mapa parasua ação coletiva contra a corrupção. Um exemplo de sua importância é


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que, comparativamente, o tratado foi um dos instrumentos a serem assi-nados e ratificados com maior rapidez. Atualmente, 29 Estados já assina-ram a convenção, e 23 já a ratificaram. O secretariado geral iniciou umprojeto de assistência aos Estados que ainda não o fizeram, para queratifiquem e implementem a convenção. A partir de todo o progressoatingido até o momento, é possível imaginar que, em um futuro próximo,a presente convenção estará em execução em todo o hemisfério.

O MECANISMOS DE ACOMPANHAMENTO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA CONVENÇÃO

A Convenção Interamericana contra a Corrupção possui papel de orienta-ção. Em 1996, quando foi adotada, muitos Estados ainda discutiam se aquestão da corrupção deveria ser considerada no âmbito de um tratadointernacional. De fato, nos Estados Unidos e na OCDE, tentativas de senegociar convenções sobre a matéria falharam. Se, neste momento, aviabilidade de tratados internacionais neste campo gerava controvérsia, apossibilidade de criar mecanismos de monitoramento ou instrumentospara se avaliar o cumprimento dos tratados pelos Estados era praticamen-te impensável. De fato, nenhum Estado ou organização não governamen-tal introduziu uma proposta formal ou informal durante as negociações daconvenção interamericana, a respeito da criação de algum mecanismo deacompanhamento, avaliação ou monitoramento do cumprimento das me-didas a serem adotadas. A idéia simplesmente não existia, nem foiintroduzida no momento.

Apesar de ter transcorrido um curto período de tempo entre a adoçãoda Convenção e o momento atual, as circunstâncias alteraram-se conside-ravelmente. Fundamentalmente e para diferentes circunstâncias, a con-venção da OCDE adotou um “mecanismo de monitoramento” para osEstados signatários. Igualmente, o Grupo de Estados contra a Corrupção(GRECO) do Conselho da Europa adotou um mecanismo de monitoramentoreferente a seu compromisso neste campo. As mencionadas ações indu-ziram à criação de um mecanismo de monitoramento, pelos Estados partesignatários, da implementação da Convenção Interamericana contra aCorrupção.

O monitoramento de acordos internacionais em si não é algo novo ouestranho aos membros da OEA. Muitos países tomam parte em mecanis-


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mos de monitoramento, por exemplo, no combate à lavagem de dinhei-ro, alguns deles participam do processo de avaliação da OCDE. No âmbi-to da OEA, os Estados adotaram instrumentos de monitoramento em áreasde interesse coletivo. Basta citar as atividades do Mecanismo de Avalia-ção Multilateral (MEM), referente ao tráfico de drogas, e as atividades doComitê Consultivo, previstas na Convenção Interamericana contra a Fa-bricação e o Tráfico de Armas de Fogo, Munição, Explosivos e outrosMateriais Relacionados.

Tendo em mente tais novas circunstâncias, a Assembléia Geral daOEA solicitou ao Conselho Permanente, em junho de 2000, que analisas-se os mecanismos existentes e desenvolvesse uma recomendação acercade um modelo apropriado que pudesse ser utilizados pelos Estados par-te. O Conselho Permanente, graças ao trabalho eficiente e oportuno doGrupo de Trabalho sobre Probidade e Ética Pública, de um encontro deespecialistas neste campo e da Conferências dos Estados Parte realizadaem Buenos Aires, Argentina, em maio de 2001, concluiu a tarefa. Comoresultado, no âmbito da sessão ordinária da Assembléia Geral realizadaem São José, Costa Rica, em 4 de junho de 2001, os Estados Parte, pormeio de uma declaração, aprovaram o Mecanismo de Acompanhamentopara a Implementação da Convenção Interamericana contra a Corrupção.Os seguintes pontos do texto aprovado merecem consideração:

Em primeiro lugar, os objetivos definidos para o mecanismo de acom-panhamento, que possibilitam um equilíbrio adequado entre a necessida-de de acompanhar o progresso alcançado pelos Estados e facilitar a coo-peração entre os mesmos para assegurar o cumprimento, a implementaçãoe a aplicação da convenção;

Em segundo lugar, o fato de o mecanismo ter sido desenvolvido emrespeito aos objetivos e princípios estabelecidos na carta da OEA, porexemplo, os princípios de soberania, não intervenção e igualdade dosEstados;

Em terceiro lugar, as características definidas para o mecanismo, taiscomo imparcialidade e objetividade em sua operação e suas conclusões,assim como a ausência de sanções;

Em quarto lugar, a busca de um equilíbrio adequado entre aconfidencialidade e a transparência em suas atividades é muito importan-te, por meio da publicação das regras e procedimentos do Comitê deEspecialistas, a seleção de temas e da metodologia, a seleção de países eo relatório final;


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Em quinto lugar, apesar do mecanismo possuir naturezaintergovernamental, o mesmo prevê a aceitação de opiniões advindas dasociedade civil e que o comitê, no âmbito de suas regras procedimentais,regulamentará sua participação;

Finalmente, o mecanismo de acompanhamento incorpora seu conteú-do ao da carta da OEA e às diretrizes para participação da sociedade civilnas atividades da organização, assim como estabelece uma sede para oComitê de Especialistas e que as funções do secretariado serão ofereci-das pelo secretariado geral da OEA.

O lançamento desse mecanismo de acompanhamento, sem dúvida,delimita um importante momento em nível hemisférico, ao assegurar aeficácia das medidas a serem adotadas para fortalecimento da coopera-ção interamericana no combate à corrupção.

Este é, em termos gerais, o caminho seguido no âmbito da OEA, até omomento, para o fortalecimento da cooperação entre as nações das Amé-ricas no combate à corrupção. Certamente, o caminho ainda não foi inte-gralmente trilhado mas, com efeito, trata-se de uma via permanente, umcaminho que tem início mas nunca chega a seu fim e, sobretudo, umcaminho sem retorno.

Os chefes de Estados e de governos das Américas reiteraram, em suaúltima reunião de cúpula, realizada em Quebec, Canadá, em abril de2001, seu compromisso com o combate à corrupção, quando afirmaramque “reconhecendo que a corrupção enfraquece os valores democráticosfundamentais, debilita a estabilidade política e o crescimento econômicoe, por conseguinte, ameaça interesses vitais em nosso hemisfério,comprometemo-nos a revigorar nossa luta contra a corrupção. Igualmen-te, reconhecemos a necessidade de aperfeiçoar as condições de seguran-ça humana no hemisfério.”


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ANEXO 1

PRINCÍPIOS PARA A GESTÃO DA ÉTICA

NO SERVIÇO PÚBLICO

Apesar dos governos existirem em diferentes ambientes culturais, políticose administrativos, freqüentemente se defrontam com desafios éticos seme-lhantes, e o modo como a ética é gerida apresenta características comuns...Os países membros precisam ser dotados de um ponto de referência paraque determinem os elementos de um sistema de gestão eficaz da ética, emconformidade com as circunstâncias políticas, administrativas e culturaispróprias a cada um...

(PREÂMBULO À RECOMENDAÇÃO DA OCDE)

O Conselho da OCDE adotou, em 23 de abril de 1998, uma Recomenda-ção sobre o Aperfeiçoamento da Conduta Ética no Serviço Público. ARecomendação baseia-se em um conjunto de Princípios para a Gestão daÉtica no Serviço Público estabelecido pelo Comitê de Gestão Pública,preparados para auxiliar os países membros a revisarem seus sistemas degestão da ética.

DESAFIOS RELACIONADOS À GESTÃO DA ÉTICA

A definição de elevados padrões de conduta no setor público tornou-se,para os governos dos países membros da OCDE, uma questão crítica.Reformas da administração pública, envolvendo maior delegação de res-ponsabilidades e capacidade discricionária aos servidores públicos, pres-sões orçamentárias e novas formas de prestação de serviços públicos têmrepresentado um desafio aos valores tradicionais do serviço público. Aglobalização e o aprofundamento das relações econômicas internacio-nais, incluindo o comércio e os investimentos, demandam padrões deconduta elevados e reconhecíveis para o serviço público. A prevenção


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da má conduta é tão complexa quanto o próprio fenômeno que a gera, euma gama de mecanismos integrados é necessária para seu sucesso,incluindo sistemas robustos de gestão da ética.

RECONSIDERANDO O SISTEMA DE GESTÃO DA ÉTICA

A preocupação crescente com a diminuição da confiança no governo e acorrupção estimulou os governos a revisar suas considerações a respeitode condutas éticas. Em resposta a tais desafios, o Comitê de GestãoPública estabeleceu um conjunto de Princípios para a Gestão da Ética noServiço Público, destinado a auxiliar os países e revisar suas instituições,sistemas e mecanismos de promoção interna da ética no serviço público.Os referidos princípios identificam as funções de orientação, gestão oucontrole, com base nas quais os sistemas públicos de gestão da éticapossam ser averiguados, além de lançarem mão das experiências dospaíses da OCDE e refletirem pontos de vista comuns a respeito da boagestão da ética.

OS PRINCÍPIOS POSSUEM AMPLA APLICAÇÃO NA PRÁTICA

Os princípios podem ser utilizados, pelo governo, na administração denível nacional e sub-nacional. Os líderes políticos podem utilizá-los pararevisar os regimes de gestão da ética e avaliar a extensão em que a éticaé operacionalizada pelo governo. Pretende-se que os princípios atuemcomo instrumentos, a serem adaptados pelos países às suas condiçõesnacionais, de modo a encontrarem suas próprias formas de equilibrar osdiversos elementos de aspirações e compromissos e determinarem umaestrutura eficaz, adequada a suas circunstâncias particulares. Eles não são,em si, suficientes – devem ser tratados como uma forma de integrar agestão da ética no ambiente mais amplo de gestão pública.

PRINCÍPIOS PARA A GESTÃO DA ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO

OS PADRÕES ÉTICOS PARA O SERVIÇO PÚBLICO DEVEM SER CLAROS

Os servidores públicos devem conhecer os princípios e padrões básicosque, espera-se, sejam aplicados a seu trabalho, assim como os limites dos


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comportamentos aceitáveis. Uma declaração de padrões e princípios éti-cos fundamentais, concisa e amplamente difundida, que oriente o serviçopúblico, por exemplo na forma de um código de conduta, pode atender asemelhante objetivo ao permitir uma compreensão comum no âmbito dogoverno e da comunidade em geral.

PADRÕES ÉTICOS DEVEM SE REFLETIR NO ARCABOUÇO LEGAL

O arcabouço legal é a base para a comunicação dos padrões e princípiosde comportamento mínimos, obrigatórios a cada servidor público. Leis eregulamentos devem estipular os valores fundamentais do serviço públi-co e prover os aparatos necessários de orientação, investigação, açãodisciplinar e execução judicial.

Deve-se proporcionar orientação ética aos servidores públicos.A socialização profissional deve contribuir para o desenvolvimento do

discernimento e das habilidades necessárias, que permitam aos servidorespúblicos aplicar os princípios éticos em circunstâncias concretas. Ativida-des de treinamento fomentam a consciência ética e podem desenvolverhabilidades essenciais para a análise ética e o raciocínio moral. Oaconselhamento imparcial pode contribuir para a criação de um ambienteno qual os servidores públicos sintam maior disposição para enfrentar esolucionar tensões e problemas éticos. Mecanismos de orientação e deconsulta interna devem ser disponibilizados, de modo a ajudar os servido-res públicos a aplicar os padrões éticos básicos no ambiente de trabalho.

OS SERVIDORES PÚBLICOS DEVEM CONHECER SEUS DIREITOS E OBRIGAÇÕES AO DENUNCIAR ATOS

ILÍCITOS

Os servidores públicos devem conhecer seus direitos e obrigações, nomomento da denúncia de atos ilícitos efetivos ou suspeitos cometidos noserviço público. Tais direitos e obrigações devem incluir regras e pro-cedimentos claros a serem seguidos pelos funcionários, e uma cadeia formalde responsabilidade. Os servidores públicos também precisam saber que tipode proteção lhes será disponibilizada em caso de denúncia de atos ilícitos.


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O COMPROMISSO POLÍTICO COM A ÉTICA DEVE REFORÇAR A CONDUTA ÉTICA DOS SERVIDORES

PÚBLICOS

Os líderes políticos têm por responsabilidade manter elevado padrão dedecoro no cumprimento de seus deveres oficiais. Seu compromisso é de-monstrado pelo exemplo e pela adoção de ações somente disponíveis nonível político, como, por exemplo, por meio da negociação de arranjoslegislativos e institucionais que reforcem o comportamento ético e preve-jam sanções para atos ilícitos, pela provisão de apoio e recursos adequadospara a execução, no âmbito do governo, de atividades relacionadas à ética,e ao evitar a exploração de regras éticas e leis para fins políticos.

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISÕES DEVE SER TRANSPARENTE E ABERTO À FISCALIZAÇÃO

O público tem o direito de saber como as instituições públicas aplicam opoder e os recursos conferidos às mesmas. A fiscalização pela populaçãodeve ser facilitada por processos transparentes e democráticos, supervisãopela legislatura e acesso à informação pública. A transparência deve serpromovida por meio de medidas como sistemas de divulgação de informa-ções e pelo reconhecimento do papel de uma mídia ativa e independente.

DEVEM SER DEFINIDAS DIRETRIZES CLARAS PARA A INTERAÇÃO ENTRE OS SETORES PÚBLICO EPRIVADO

Regras claras que definam os padrões éticos devem orientar o comporta-mento dos servidores públicos com respeito ao relacionamento com osetor privado, por exemplo no tocante a licitações públicas, contrataçãoexterna de serviços ou condições de emprego público. A crescenteinteração entre os setores público e privado demanda maior atenção aosvalores do serviço público e a exigência de que os parceiros externosrespeitem esses mesmos valores.OS GESTORES DEVEM DEMONSTRAR E PROMOVER A CONDUTA ÉTICA

Um ambiente organizacional no qual elevados padrões de conduta sejamencorajados, por meio do provimento de incentivos apropriados para ocomportamento ético, tais como condições de trabalho adequadas e ava-


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liações de desempenho eficazes, exerce impacto direto sobre a práticacorriqueira dos valores e padrões éticos do serviço público. A este res-peito, os gestores desempenham um papel importante, ao proporciona-rem a seus subordinados um padrão de liderança consistente e adotaremum comportamento exemplar, em termos de ética e conduta em seurelacionamento profissional com líderes políticos, outros servidores pú-blicos e os cidadãos.

AS POLÍTICAS, PROCEDIMENTOS E PRÁTICAS DE GESTÃO DEVEM PROMOVER A CONDUTA ÉTICA

As políticas e práticas de gestão devem demonstrar o comprometimentoda organização com padrões éticos. Não basta aos governos possuir es-truturas baseadas unicamente em regras ou no compromisso. Os sistemasde compromisso por si só podem encorajar inadvertidamente alguns ser-vidores públicos a simplesmente agir nos limites da ilicitude, argumen-tando que, se não estão violando as leis, sua conduta é ética. As políticasgovernamentais devem não somente delinear os padrões mínimos,determinantes dos limites de tolerância para as ações de certo funcioná-rio, mas também articular claramente um conjunto de valores do serviçopúblico aos quais os funcionários devem aspirar.

AS CONDIÇÕES DO SERVIÇO PÚBLICO E A GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS DEVEM PROMOVER ACONDUTA ÉTICA

As condições de emprego no serviço público, tais como perspectivas decarreira, ascensão profissional, remuneração adequada e políticas de ges-tão dos recursos humanos, devem estimular um ambiente que propicie ocomportamento ético. A utilização consistente de princípios básicos, taiscomo o mérito, no processo contínuo de recrutamento e ascensão profis-sional, contribui para operacionalizar a integridade do serviço público.

MECANISMOS DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ADEQUADOS DEVEM ESTAR DISPONÍVEIS NO SERVIÇO

PÚBLICO

Os servidores públicos devem prestar contas por suas ações a seus supe-riores e, de modo mais amplo, à população. A prestação de contas deve


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enfocar tanto o comprometimento com as regras e princípios éticos comoa consecução dos resultados. Mecanismos de prestação de contas podemser internos a uma agência ou aplicáveis a todo o governo, ou podem serprovidos pela sociedade civil. Mecanismos que promovam a prestaçãode contas podem ser concebidos para prover controles apropriados, per-mitindo ao mesmo tempo uma gestão adequadamente flexível.

DEVEM EXISTIR PROCEDIMENTOS E SANÇÕES APROPRIADOS APLICÁVEIS A CONDUTAS ILÍCITAS

Mecanismos para a detecção e a investigação independente de atos ilíci-tos, tais como a corrupção, são parte necessária de uma infra-estruturaética. São necessários procedimentos e recursos fidedignos para omonitoramento, a denúncia e a investigação de situações de desrespeitoa regras do serviço público, assim como sanções administrativas ou disci-plinares proporcionais que desencorajem a conduta ilícita. Os gestoresdevem exercer apropriadamente sua capacidade de discernimento aolançar mão desses mecanismos para a adoção de ações necessárias.

Recomendação da OCDE sobre o Aperfeiçoamento da Conduta Éticano Serviço Público

A PARTIR DA PROPOSTA DO COMITÊ DE GESTÃO PÚBLICA, O CONSELHO DA OCDE RECOMENDA

QUE:

Os países membros adotem as ações necessárias para assegurar o bomfuncionamento das instituições e dos sistemas para promoção da condutaética no serviço público. Para a consecução de tal meta, recomenda-se asseguintes ações:

Desenvolver e revisar regularmente as políticas, procedimentos, práti-cas e instituições que influenciem a conduta ética no serviço público;

Promover ações governamentais que mantenham elevados padrões deconduta e combate à corrupção no setor público;

Incorporar a dimensão ética nas estruturas de gestão, de modo a asse-gurar que as práticas de gestão sejam consistentes com os valores e osprincípios do serviço público;

Combinar, de forma judiciosa, os aspectos dos sistemas de gestão daética baseados em ideais com aqueles baseados no respeito às regras.


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Avaliar os efeitos das reformas na administração pública sobre a con-duta ética do serviço público;

Tomar como referência os Princípios para a Gestão da Ética no ServiçoPúblico, de modo a assegurar elevados padrões de conduta ética;

O CONSELHO DA OCDE INSTRUI O COMITÊ DE GESTÃO PÚBLICA A

Analisar informações fornecidas pelos países membros sobre o modocomo aplicam os referidos princípios em seus respectivos contextos na-cionais. A análise tem por propósito prover informações, em carátercomparativo, que apoiem as ações, empreendidas pelos países mem-bros, destinadas a manter o bom funcionamento das instituições e siste-mas de promoção da ética;

Proporcionar apoio aos países membros para que aperfeiçoem a con-duta no serviço público, ao facilitar o processo de compartilhamento deinformações e disseminação de práticas promissoras nesses países, entreoutras medidas;

Apresentar um relatório, dentro de um período de dois anos, queanalise as experiências, ações e práticas, nos países membros, que pro-varam ser eficazes em um contexto nacional particular.

Os princípios foram desenvolvidos com o auxílio de um Grupo deReferência, discutidos pelo Comitê de Gestão Pública da OCDE e revisa-dos em um simpósio realizado em 4 e 5 de novembro de 1997, em Paris.Após revisão final pelo Comitê, em março de 1998, o Conselho da OCDEaprovou-os e emitiu uma recomendação em 23 de abril de 1998. Em suareunião anual, realizada em 27 e 28 de abril de 1998, os ministros daOCDE saudaram a recomendação e solicitaram a entrega de um relatóriosobre a questão em 2000.


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ANEXO 2

CONSTRUINDO A CONFIANÇA

PÚBLICA: MEDIDAS ÉTICAS NOS

PÁISES DA OCDENOTAS SOBRE POLÍTICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA OCDE.

Os serviços públicos devem merecer a confiança pública. Os cidadãosesperam que os funcionários públicos sirvam lealmente ao interesse pú-blico e administrem os recursos públicos de forma apropriada constante-mente. Serviços públicos executados de maneira apropriada e com zeloinspiram confiança pública e criam um ambiente favorável para os negó-cios, contribuindo, desse modo, para o bom funcionamento dos mercadose para o crescimento econômico.

A ética no serviço público é pré-requisito e fundamento da confiançapública, constituindo-se em marco fundamental para a boa governança.No entanto, o que é necessário para a construção da confiança públicaatualmente?

Baseado na experiência dos 29 países membros da OCDE, este anexodescreve o que constitui uma política efetiva e abrangente de gerênciada ética, bem como apresenta sugestões de políticas para ampliar a con-fiança nas instituições públicas.

VALORES FUNDAMENTAIS CONSTITUEM A ESSÊNCIA DO SERVIÇO PÚBLICO

A identificação dos valores fundamentais é o primeiro passo para a cria-ção de um entendimento comum na sociedade com relação ao comporta-mento esperado dos ocupantes de cargos públicos. Todos os países daOCDE publicam uma lista de valores fundamentais para orientar seusfuncionários públicos em suas operações diárias, extraídos das mesmasfontes principais, ou seja, normas sociais, princípios democráticos e cul-tura profissional.


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O ambiente mutável do setor público requer articulação dos valoresfundamentais. Mais de um terço dos países da OCDE já atualizaram seusvalores fundamentais para o serviço público nos últimos cinco anos, erevisões adicionais continuam sendo implementadas. No decorrer dessasrevisões, os países voltaram a enfatizar os valores “tradicionais”, confe-rindo-lhes conotação moderna e adicionando “novos” valores para refletiruma cultura do serviço público baseada cada vez mais em resultados. Porexemplo, a imparcialidade é o valor fundamental identificado com maiorfreqüência, implicando igualdade de acesso aos serviços públicos, assimcomo igualdade perante a lei.

Tabela 1: Os oito valores fundamentais do serviço público mais freqüentementeapontados nos países da OCDE

OS PADRÕES DE COMPORTAMENTO ESTABELECEM LIMITES PARA A CONDUTA

A legislação referente a padrões de comportamento tornou-se a principalforma de aprimoramento dos valores fundamentais indicados. Quase to-dos os países da OCDE desenvolveram uma descrição mais detalhada dospadrões esperados dos funcionários públicos em situações de potencialconflito de interesses, particularmente com relação a:

Utilização de informações oficiais e de recursos públicos.Recebimento de presentes ou benefícios; eTrabalho fora do serviço público.

Adicionalmente aos padrões gerais aplicáveis a todos os funcionários

(número de países apontando cada valor)


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públicos, os países da OCDE utilizam diretrizes suplementares para gru-pos específicos de profissões relacionadas a áreas sensíveis ou nas quaisexista alto risco de conflitos de interesse, tais como as envolvidas com aaplicação da lei e com as administrações tributária e alfandegária. Algunspaíses também elaboraram códigos para a condução dos negócios gover-namentais pelos ministros.

Leis criminais penalizam formas específicas de corrupção e desvios dosvalores fundamentais. Embora quase todos os países da OCDE punamcriminalmente atos ativos e passivos de corrupção, cometidos por funcio-nários públicos, um número cada vez maior de países também tem puni-do criminalmente outras formas de corrupção, tais como a corrupçãoindireta e as tentativas de corrupção. Adicionalmente, a ConvençãoAntisuborno da OCDE exige que todos os países membros, assim comoos cinco países não membros, considerem o suborno de funcionáriospúblicos estrangeiros passível de punição por meio de penalidades efeti-vas, proporcionais e dissuasivas. Um número crescente de países tam-bém vem procurando punir os desvios dos princípios e valores funda-mentais do serviço público (tais como imparcialidade nos processos dedecisão) e a utilização do cargo público em benefício privado.

A PRÁTICA DOS VALORES COMEÇA COM A COMUNICAÇÃO

Quase todos os países da OCDE utilizam treinamento para aumentar aconscientização dos funcionários públicos com relação a questões éticas.Porém, registra-se uma ênfase crescente no desenvolvimento da capacitaçãonecessária para o tratamento de dilemas éticos. Mais da metade dos paí-ses confere atenção especial aos novos funcionários, oferecendo-lhesinformação sobre valores ao ingressarem no serviço público e, em umterço dos países, uma declaração de valores também constitui parte inte-grante do contrato de trabalho. Alguns países da OCDE ainda oferecemtreinamento em serviço regularmente.

Adicionalmente, os servidores públicos podem buscar orientação deseus superiores quando confrontados com dilemas éticos no ambiente detrabalho. Alguns países ainda oferecem acesso a órgãos externosespecializados para assegurar a neutralidade da orientação.

O envolvimento dos funcionários – de forma direta ou por meio de


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sindicatos ou associações profissionais – na revisão de valores e padrõesestabelece o entendimento mútuo entre os funcionários públicos e facili-ta a implementação. Um terço dos países da OCDE realizou consultascom grupos específicos dentro do serviço público ou fora dele; algunspaíses consultaram, também, a opinião pública. Um número crescente depaíses vem utilizando novas tecnologias, especialmente a internet e CD-ROMs interativos, para fornecer informações sobre valores e padrõesdesejáveis, bem como para treinar seus funcionários públicos em ques-tões éticas.

ASSEGURANDO A INTEGRIDADE NA ADMINISTRAÇÃO COTIDIANA

As seguintes medidas administrativas são essenciais para a criação de umambiente de trabalho que assegure a transparência e reforce a integridade:

Estabelecer padrões de pontualidade;Solicitar justificativas para as decisões tomadas;Conceder reparações de decisões;Exigir a identificação de conflitos de interesse.

Praticamente todos os países da OCDE realizam o recrutamento e apromoção no serviço público com base no mérito. A vasta maioria dospaíses garante a transparência de seus processos seletivos por meio dapublicação das regras de recrutamento e das vagas disponíveis. Mais dametade dos países também leva em consideração aspectos éticos norecrutamento e nas avaliações de desempenho.

A atenção especial aos funcionários em posições particularmente sus-cetíveis à corrupção é uma preocupação crescente nos países da OCDE. Aampla maioria desses países exige a identificação e o relato de conflitosde interesse. Dois terços dos países desenvolveram medidas específicasanticorrupção em áreas sensíveis, tais como as de compras públicas, eempregam medidas suplementares como:

Regulações e diretrizes específicas;Controle mais rígido;Realocações regulares de funcionários.

A revelação de interesses particulares torna o processo de decisão maistransparente, por minimizar a possibilidade de conflitos entre cargospúblicos e interesses privados. Com poucas exceções, os países da OCDEexigem a revelação de interesses financeiros pessoais, enquanto metade


265

dos países também obriga os funcionários a revelar se possuem cargosexternos e se recebem presentes.

Quanto mais elevado o cargo, maior a transparência necessária. Tipi-camente, a divulgação de interesses é exigida para os cargos eletivos epara os altos escalões do funcionalismo público; alguns países a exigemdos funcionários públicos em geral. Certos setores sensíveis, tais como asadministrações tributária e alfandegária, também contam com normas se-veras exigindo a divulgação de interesses.

MONITORANDO O CUMPRIMENTO

Uma boa administração da ética não apenas estabelece os padrões decomportamento, mas também monitora seu cumprimento. O controle in-terno é amplamente utilizado para detectar irregularidades individuais efalhas sistêmicas nos países da OCDE. Os países reforçaram os mecanis-mos legais existentes ou estabeleceram um aparato legal para o controleinterno. Geralmente, as atividades de controle interno são conduzidasanualmente, ou quando necessárias, recomendam medidas para uma me-lhor administração e, em alguns casos, reportam-se diretamente ao nívelpolítico ou ao público em geral.

O controle interno é acompanhado por uma supervisão independente.Essa supervisão obriga os servidores públicos a responderem por suasações, em última instância, ao público. Em virtualmente todos os países,o poder Legislativo é responsável pelas avaliações das atividades dosetor público. Outros tipos comuns de supervisão variam desde investi-gações externas independentes realizadas pelo ombudsman ou pelo ins-petor geral até avaliações judiciais ou éticas específicas. A concessão depoder de fiscalização ao ombudsman independente tornou-se instrumen-to popular em mais da metade dos países da OCDE, e cada vez maispaíses designam uma unidade especializada independente para inspeci-onar o comportamento dos servidores públicos.

A denúncia de conduta inadequada de servidores públicos é exigidapor lei e/ou facilitada por normas administrativas em dois terços dospaíses da OCDE. Percebe-se, também, na maioria desses países, umanecessidade crescente de garantir proteção a denunciantes no setor pú-


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blico. Quase metade desses países garante proteção geral principalmen-te no âmbito do serviço público, onde as garantias disponíveis consistempreponderantemente na proteção legal e no anonimato. Em dois terçosdos países da OCDE é concedido acesso a serviços tais como procedi-mentos para reclamação, um ombudsman ou inspetor geral, bem como oapoio de balcões de atendimento ou linhas diretas, propiciando aos cida-dãos condições para denunciarem a conduta inadequada dos servidorespúblicos.

ATUANDO CONTRA A CONDUTA INADEQUADA

Agir contra violações de padrões é uma responsabilidade compartilhadaentre gestores e agências externas de fiscalização. Os países da OCDEreconhecem que ações disciplinares contra falta de decoro administrativodevem ser tomadas dentro da organização onde tal atitude ocorrer. Todosos governos desenvolveram uma série de procedimentos disciplinaresque permitem aos gestores impor sanções tempestivas e justas e forne-cem garantias de processo justo para os servidores públicos. Os países daOCDE impõem sanções administrativas bastante semelhantes, que variamdesde advertência e repreensão, passando por penalidades materiais, atéa demissão temporária ou definitiva, sendo esta última a sanção maissevera utilizada por todos esses países.

Embora os gestores do setor público sejam responsáveis em primeirainstância por dar início tempestivamente a medidas disciplinares em seusórgãos, eles podem, de maneira semelhante, receber apoio de institui-ções externas específicas, as quais desempenham papel fundamental nainvestigação e punição de conduta inadequada no serviço público. Essesórgãos têm o poder de conduzir os casos suspeitos de corrupção direta-mente aos tribunais em todos os países da OCDE. Além disso, dois terçosdos países contam com procedimentos e mecanismos que permitem aopúblico denunciar a conduta inadequada aos órgãos de supervisão inde-pendente das atividades do setor público.

OS CIDADÃOS CONFIARÃO NAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS SE PERCEBEREM QUE OS ÓRGÃOS

PÚBLICOS SÃO UTILIZADOS PARA O BEM PÚBLICO

As lições do levantamento da OCDE sugerem os seguintes passos para aconstrução da confiança nas instituições públicas:


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Definir uma missão clara para o serviço público.Adaptar a missão do serviço público às necessidades atuais e assegu-

rar que os valores e padrões fundamentais respondam às expectativasvariáveis do público constituem-se nos principais desafios para os gover-nos em um mundo em constante mutação.

Salvaguardar valores enquanto se processam as mudanças.As mutações no ambiente sócio-econômico, especialmente a crescen-

te demanda por transparência, exigem que o governo revise e ajuste osmecanismos que asseguram que o comportamento dos servidores públi-cos corresponda às expectativas.

Conceder poderes, tanto aos servidores públicos quanto aos cidadãos,para que possam denunciar condutas inadequadas.

Estabelecer procedimentos claros e reconhecidos que facilitem a de-núncia de conduta inadequada e garantam proteção aos denunciantes quecontribuírem para a detecção de casos individuais de má conduta.

Articular medidas de integridade na administração como um todo.Medidas de integridade não se constituem em atividades isoladas, mas

parte integral de todos os sistemas administrativos nos quais as medidasde integridade fornecem apoio complementar ao ambiente gerencial comoum todo.

Coordenação de medidas de integridade: uma pré-condição para osucesso.

Medidas de integridade bem sucedidas consistem de uma combinaçãode ações que sejam consistentes e que levem em consideração um ambi-ente do serviço público mais amplo. Avaliar a eficácia dessas medidaspropicia aos formuladores de políticas sugestões quanto a suaimplementação e permite preparar o terreno para a formulação de futu-ras políticas.

Mudança de ênfase de execução para prevenção.Uma boa política de administração da ética combina adequadamente

medidas de execução e de prevenção. Entretanto, existe um crescentereconhecimento de que uma maior atenção para a prevenção reduz anecessidade de execução. A prevenção é um investimento menosdispendioso no longo prazo, com impacto mais favorável sobre a culturado serviço público e sobre o relacionamento entre o serviço público e asociedade civil.


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ANTECIPANDO PROBLEMAS.

Com a antecipação de situações que poderiam enfraquecer a adesão aosvalores e padrões de comportamento do serviço público, os governospodem preparar respostas adequadas para prevenir a ocorrência de efei-tos adversos. Por exemplo, como podem os governos fazer face às cres-centes demandas públicas por mais informações sobre interesses priva-dos que afetam decisões públicas?

APROVEITANDO AS NOVAS TECNOLOGIAS.

A exploração de maneiras de se utilizar novas tecnologias permite aosgovernos encontrar novos caminhos para internalizar a integridade e in-formar seus cidadãos sobre os padrões esperados de comportamento dosservidores públicos.

SOBRE ESTA NOTA SOBRE POLÍTICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Esta Nota sobre Políticas revela os principais resultados de um levanta-mento sobre ética conduzido pela OCDE no período 1999-2000 a pedidodos ministros da OCDE em sua reunião anual. Sua elaboração busca faci-litar o aprendizado mútuo e apoiar os formuladores de políticas na cons-trução de estratégias éticas modernas, tanto nos países membros da OCDEquanto nos países não membros. Em outras palavras, esse levantamentofoi dedicado à construção da confiança pública.

Tendências comuns mostram que os seguintes passos são necessáriospara construir um sistema consistente de mecanismos de apoio, ou, emtermos mais específicos, a infra-estrutura ética:

Comunicar e inculcar valores fundamentais e padrões éticos aos servi-dores públicos, visando proporcionar orientação clara e aconselhamentono processo de resolução de dilemas éticos;

Promover padrões éticos por meio da prevenção de situações propíci-as a gerar conflitos de interesse, e premiar os padrões elevados de con-duta por meio de promoção na carreira;

Monitorar o cumprimento e relatar, detectar e disciplinar a condutainadequada.


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Esta Nota sobre Política é baseada em um levantamento sobre administra-ção da ética no serviço público, que revisou a implementação, nos países, daRecomendação da OCDE sobre o Aperfeiçoamento da Conduta Ética noServiço Público, de 1998. Esse levantamento foi baseado na auto-avaliaçãopelos 29 países membros da OCDE: os governos centrais forneceram infor-mações sobre seus sistemas vigentes e seu modo de funcionamento.

A OCDE PROMOVE A BOA GOVERNANÇA

O ambiente sócio-econômico em constante mudança e, especialmente, acrescente demanda por transparência, exigem que governos revisem eajustem mecanismos para assegurar elevados padrões de conduta no se-tor público. A OCDE apoia seus países membros nas ações para promo-ver a boa governança tanto na esfera pública como privada. Iniciativasrecentes, que abordam tanto o lado da “demanda” quanto o da “oferta” decorrupção, incluem o trabalho sobre ética pública e a implementação daConvenção da OCDE de 1997 contra Suborno de Autoridades PúblicasEstrangeiras e dos princípios de Governança Corporativa da OCDE.

INFORMAÇÕES ADICIONAIS…

sobre esse levantamento estão disponíveis na publicação da OCDEintitulada Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries. Essapublicação constitui uma fonte única de informação comparativa sobreadministração da ética nos 29 países membros da OCDE, incluindo ten-dências gerais, práticas promissoras e soluções inovadoras. A base dedados apresentada no relatório tem o objetivo de prestar assistência aospaíses na avaliação de seus sistemas no contexto das práticas e tendênci-as prevalecentes nos países da OCDE.

Para maiores informações sobre os trabalhos da OCDE sobre éticapública, favor entrar em contato com

Email: [email protected]: +33-1-45.24.17.06 / 89.76Web site: http:/www.oecd.org/puma/


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ANEXO 3

MELHORES PRÁTICAS DA OCDEPARA A TRANSPARÊNCIA

ORÇAMENTÁRIA

INTRODUÇÃO

A relação entre a boa governança e melhores resultados econômicos esociais é cada vez mais reconhecida. A transparência – abertura com res-peito a intenções, à formulação e à implementação de políticas – é umelemento fundamental para a boa governança. O orçamento é documentode política particular mais importante dos governos, no qual os objetivosde política são harmonizados e implementados em termos concretos. Atransparência orçamentária é definida como a divulgação integral de todasas informações fiscais relevantes, de modo tempestivo e sistemático.

Os países membros da OCDE encontram-se em patamar avançadocom respeito às práticas de transparência orçamentária. Em sua reuniãoanual de 1999, o Grupo de Trabalho de Especialistas em Orçamento daOCDE solicitou ao secretariado a preparação, em conjunto, de uma cole-ção de Melhores Práticas na área, com base nas experiências do paísesmembros.

As Melhores Práticas foram agrupadas em três partes. A Parte I enu-mera os principais relatórios orçamentários que os governos devem pro-duzir e seu conteúdo geral. A Parte II descreve as informações específi-cas a serem divulgadas, contidas no relatório, o que inclui tanto informa-ções de desempenho financeiro como não financeiro. A Parte III ressaltaas práticas adequadas para se assegurar a qualidade e a integridade dosrelatórios.

As Melhores Práticas foram concebidas como ferramenta de referênciapara que países membros e não membros utilizem com o intuito deincrementar o grau de transparência orçamentária. As Melhores Práticasorganizam-se em torno de relatórios específicos, exclusivamente para


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fins de apresentação. Reconhece-se que diferentes países serão dotadosde diferentes regimes de exposição de informações, e poderão enfatizardiferentes áreas com respeito à transparência. As Melhores Práticas ba-seiam-se nas experiências de diferentes países membros em cada área.Deve-se salientar que as Melhores Práticas não pretendem constituir “pa-drão” formal para a transparência orçamentária.

As Melhores Práticas definem “governo” em consonância com o Siste-ma de Contas Nacionais (System of National Accounts, SNA). A definiçãodo SNA abrange as atividades não comerciais do governo. Especifica-mente, as atividades de empresas estatais são excluídas da definição.Apesar da definição da SNA enfocar o governo como um todo, ou seja, aconsolidação de todos os níveis de governo, as Melhores Práticas devemser aplicadas ao governo nacional somente.

1 RELATÓRIOS ORÇAMENTÁRIOS

1.1 O Orçamento

O orçamento é o principal documento de políticas do governo. Deve tercaráter abrangente, abarcar todas as receitas e despesas do governo, demodo que necessários trade-offs entre diferentes opções de políticas po-dem ser avaliados.

A minuta de orçamento do governo deve ser submetida ao Parlamentocom bastante antecedência, de forma a permitir que seja adequadamenterevisada. Em hipótese alguma a submissão deve ocorrer em um períodoinferior a três meses anteriores ao início do ano fiscal, já que o orçamentodeve ser aprovado pelo Parlamento antes do início do ano fiscal.

O orçamento, ou os documentos relacionados, deve incluir um co-mentário detalhado acerca de cada programa de receita e despesa.

Dados de desempenho não financeiros, incluindo metas de desempe-nho, devem ser apresentados para os fins dos programas de despesas,quando exeqüível.

O orçamento deve incluir uma perspectiva de médio prazo, que ilus-tre como se dará o desenvolvimento de receitas e despesas durante, aomenos, dois anos após o ano fiscal seguinte. Do mesmo modo, a propos-ta orçamentária corrente deve ser harmonizada com as previsões contidasem relatórios fiscais anteriores para o mesmo período; todos os desvios


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significativos devem ser explicados.Informações comparativas sobre as receitas e despesas reais durante o

último ano e uma previsão atualizada para o ano corrente devem serfornecidas para cada programa. Informações comparativas similares de-vem ser providas para quaisquer dados de desempenho não financeiros.

Caso sejam autorizadas na legislação permanente receitas e despesas,os montantes de semelhantes receitas e despesas devem ser, não obstante,indicados no orçamento para fins informativos, juntamente com outrasreceitas e despesas.

As despesas devem ser apresentadas em valores brutos. Receitas comdestinação específica e taxas devem ser claramente consideradas emseparado. Tal ação deve ser empreendida independente de incentivosparticulares ou sistemas de controle estipularem a retenção de parte oude todas as receitas pelo órgão de arrecadação.

As despesas devem ser classificadas por unidade administrativa (porexemplo, ministério, agência). Informações suplementares que classifi-quem as despesas por categorias econômicas e funcionais também de-vem ser apresentadas.

As hipóteses econômicas subjacentes ao relatório devem ser prepara-das em conformidade com a Melhor Prática 2.1 (abaixo).

O orçamento deve incluir uma discussão a respeito de despesas tribu-tárias, em conformidade com a Melhor Prática 2.2 (abaixo).

O orçamento deve conter uma discussão abrangente acerca dos ativose passivos financeiros do governo, ativos não financeiros, obrigaçõesderivadas do pagamento de inativos e responsabilidades contingentes,em conformidade com as Melhores Práticas 2.3-2.6 (abaixo).

I.2 Relatório Orçamentário Prévio

Um relatório orçamentário prévio tem por propósito encorajar o debateacerca dos agregados orçamentários e como interagem com a economia.Como tal, também cria expectativas apropriadas com respeito ao próprioorçamento. Deve ser liberado, no mais tardar, um mês antes da introdu-ção da proposta orçamentária.

O relatório deve relatar explicitamente os objetivos de políticas eco-nômicas e fiscais de longo prazo do governo e as intenções de políticaseconômicas e fiscais do governo para o orçamento em discussão e, ao


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menos, os dois anos fiscais posteriores. Deve salientar o nível total dereceita, despesa, déficit ou superávit e dívida.

As hipóteses econômicas subjacentes ao relatório devem ser prepara-das em conformidade com a Melhor Prática 2.1 (abaixo).

I.3 Relatórios Mensais

Os relatórios mensais mostram o progresso na implementação do orçamen-to. Devem ser divulgados até quatro semanas após o final de cada mês.

Os relatórios mensais devem conter o montante de receitas e despe-sas em cada mês e o montante acumulado no ano. Deve-se comparar osmontantes reais com a previsão mensal de receitas e despesas para omesmo período. Quaisquer ajustes à previsão original, para o exercício,devem ser apresentados separadamente.

Um breve comentário deve acompanhar os dados numéricos. Casoocorra divergência significativa entre os montantes reais e os previstos,uma explicação deve ser apresentada.

As despesas devem ser classificadas por unidades administrativas prin-cipais (por exemplo, ministério, agência). Informações suplementaresque classifiquem as despesas por categorias econômicas e funcionaistambém devem ser apresentadas.

Os relatórios, ou os documentos relacionados, devem também conterinformações acerca dos empréstimos contraídos pelo governo (veja Me-lhor Prática 2.3 abaixo).

I.4 Relatório de Meio Termo

O relatório de meio termo proporciona uma atualização abrangente daimplementação do orçamento, incluindo previsão atualizada do orçamen-to a ser realizado no ano fiscal corrente e, ao menos, nos dois anos fiscaisposteriores. O relatório deve ser divulgado até seis semanas após o fimdo primeiro semestre do ano.

As hipóteses econômicas subjacentes ao orçamento devem ser revisa-das e o impacto de quaisquer alterações no orçamento divulgado (veja aMelhor Prática 2.1).

O relatório de meio termo deve conter uma discussão abrangente


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acerca dos ativos e passivos financeiros do governo, ativos não financei-ros, obrigações derivadas do pagamento de inativos e responsabilidadescontingentes, em conformidade com as Melhores Práticas 2.3-2.6 (abai-xo).

O impacto de quaisquer outras decisões governamentais, ou de outrascircunstâncias que possam exercer efeito material sobre o orçamento,deve ser apresentado.

I.5 Relatório de Encerramento do Ano

O relatório de encerramento do ano é o principal documento de presta-ção de contas do governo. Deve ser auditado pelo Órgão Superior deAuditoria, em conformidade com a Melhor Prática 3.3 (abaixo), e divulga-do até seis meses após o término do ano fiscal.

O relatório de encerramento do ano indica anuência ao nível de recei-tas e despesas autorizado pelo Parlamento no orçamento. Quaisquer ajus-tes ao orçamento original, para o exercício, devem ser apresentadosseparadamente. O formato de apresentação adotado pelo relatório deencerramento do ano deve espelhar o formato de apresentação do orça-mento.

O relatório de encerramento do ano, ou os documentos relacionados,devem incluir informações de desempenho não financeiras, incluindouma comparação das metas de desempenho e os resultados reais alcan-çados, quando exeqüível.

Informações comparativas a respeito do nível de receitas e despesasdurante o ano precedente devem também ser fornecidas. Informaçõescomparativas similares devem ser apresentadas para quaisquer dados dedesempenho não financeiros.

As despesas devem ser apresentadas em valores brutos. Receitas comdestinação específica e taxas devem ser claramente consideradas emseparado.

As despesas devem ser classificadas por unidade administrativa (porexemplo, ministério, agência). Informações suplementares que classifi-quem as despesas por categorias econômicas e funcionais também de-vem ser apresentadas.

O relatório de encerramento do ano deve conter uma discussão abrangente


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acerca dos ativos e passivos financeiros do governo, ativos não financeiros,obrigações derivadas do pagamento de inativos e responsabilidades con-tingentes, em conformidade com as Melhores Práticas 2.3-2.6 (abaixo).

I.6 Relatório Pré-eleitoral

Um relatório pré-eleitoral tem por propósito informar o estado geral dasfinanças governamentais no período imediatamente anterior a uma eleição,o que encoraja um eleitorado mais informado e estimula o debate público.

A viabilidade de se produzir semelhante relatório pode depender dedispositivos constitucionais e práticas eleitorais. Idealmente, deve serdivulgado até duas semanas antes das eleições.

O relatório deve conter as mesmas informações que o relatório de meio termo.Deve-se tomar cuidado especial para assegurar a integridade dos refe-

ridos relatórios, em conformidade com a Melhor Prática 3.2 (abaixo).

I.7 Relatório de Longo Prazo

O relatório de longo prazo avalia a sustentabilidade em longo prazo daspolíticas governamentais correntes. Deve ser divulgado ao menos a cadacinco anos, ou quando alterações significativas forem introduzidas emprogramas de receita ou despesa substantivos.

O relatório deve avaliar as implicações orçamentárias da mudançademográfica, tais como o envelhecimento da população e outras evolu-ções potenciais no longo prazo (10-40 anos).

Todas as hipóteses principais subjacentes às projeções contidas norelatório devem ser explicitadas, assim como uma gama de cenários plau-síveis apresentada.

2. INFORMAÇÕES ESPECÍFICAS A SEREM DIVULGADAS

2.1 Hipóteses Econômicas

Desvios da previsão das principais hipóteses econômicas subjacentes aoorçamento compõem o principal risco fiscal do governo.

Todas as principais hipóteses econômicas devem ser explicitamente


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apresentadas, o que inclui a previsão de crescimento do PIB, a composi-ção do crescimento do PIB, as taxas de emprego e de desemprego, astaxas de lucros, inflação e juros (política monetária).

Deve ser empreendida uma análise da sensibilidade a respeito doimpacto, exercido sobre o orçamento, por mudanças das principais hipó-teses econômicas.

2.2 Despesas Tributárias

As despesas tributárias são os custos estimados para a receita tributária dotratamento preferencial concedido a atividades específicas.

O custo estimado das principais despesas tributárias deve ser apresen-tado como informação suplementar no orçamento. Na medida do possí-vel, uma discussão acerca de despesas tributárias para áreas funcionaisespecíficas deve ser incorporada à discussão das despesas gerais paraessas áreas, de modo a informar as escolhas orçamentárias.

2.3 Passivos e Ativos Financeiros

Todos os passivos e ativos financeiros devem ser informados no orça-mento, no relatório de meio termo e no relatório de encerramento doano. Um levantamento mensal dos empréstimos contraídos deve ser in-cluído nos relatórios mensais, ou nos documentos relacionados.

Os empréstimos devem ser classificados de acordo com a denomina-ção em moeda corrente da dívida, o perfil de vencimento da dívida, se adívida está atrelada a uma taxa de juros fixa ou variável e se é resgatável.

Os ativos financeiros devem ser classificados por tipo principal, inclu-indo dinheiro em caixa, títulos negociáveis, investimentos em empresase empréstimos concedidos a outras entidades. Investimentos em empre-sas devem ser listados individualmente. Empréstimos concedidos a outrasentidades devem ser classificados pela categoria principal, que reflita suanatureza; informações históricas sobre não cumprimento de contratos de-vem ser apresentadas para cada categoria, caso disponíveis. Ativos finan-ceiros devem ser avaliados de acordo com o valor de mercado.

Instrumentos de gestão da dívida, tais como contratos a prazo e acor-dos “swap”, devem ser informados.


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No orçamento, deve ser realizada uma análise de sensibilidade quemostre o impacto das mudanças nas taxas de juros e de câmbio sobre oscustos de financiamento.

2.4 Ativos Não Financeiros

Ativos não financeiros, incluindo bens imóveis e equipamentos, devemser informados.

Os ativos não financeiros serão reconhecidos a partir de cálculos orça-mentários e contábeis que considerem o valor acumulado integral doativo, o que exigirá a avaliação dos referidos ativos e a seleção decronogramas de depreciação apropriados. Os métodos de avaliação edepreciação utilizados devem ser detalhadamente informados.

Quando uma base de acumulação integral não for adotada, um registrodos ativos deve ser mantido e informações resumidas desse registrofornecidas no orçamento, no relatório de meio termo e no relatório deencerramento do ano.

2.5 Obrigações Derivadas do Pagamento de Inativos

Obrigações derivadas do pagamento de inativos devem ser informadasno orçamento, no relatório de meio termo e no relatório de encerramentodo ano. As obrigações derivadas do pagamento de inativos são a diferen-ça entre os benefícios acumulados resultantes do tempo de serviço e ascontribuições efetuadas do governo para os referidos benefícios.

As principais hipóteses atuariais subjacentes ao cálculo das obrigaçõesderivadas do pagamento de inativos devem ser informadas. Quaisquerativos pertencentes a planos de pensão devem ser avaliados de acordocom o valor de mercado.

2.6 Responsabilidades Contingentes

Responsabilidades contigentes são obrigações cujo impacto orçamentáriodepende de eventos futuros, que poderão ou não ocorrer. Entre os exem-plos comuns, podem ser citados as garantias de empréstimos governa-


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mentais, programas governamentais de seguros e demandas legais contrao governo.

Todas as responsabilidades contingentes importantes devem ser infor-madas no orçamento, no relatório de meio termo e nas declarações finan-ceiras anuais.

Caso possível, o montante total de responsabilidades contingentes deveser informado e classificado por categoria principal, que reflita sua natu-reza; informações históricas sobre não cumprimento de contratos devemser apresentadas para cada categoria, caso disponíveis. Nos casos emque as responsabilidades contingentes não puderem ser quantificadas,deverão ser listadas e descritas.

3. INTEGRIDADE, CONTROLE E PRESTAÇÃO DE CONTAS

3.1 Políticas de Prestação de Contas

Um resumo das políticas de prestação de contas relevantes deve acom-panhar todos os relatórios. Deverão ser descritos o método contábil utili-zado (por exemplo, dinheiro em caixa, base acumulada) na preparaçãodos relatórios e informar quaisquer desvios a partir de práticas contábeisgeralmente aceitas.

As mesmas políticas de prestação de contas deverão ser utilizadaspara todos os relatórios fiscais.

Caso seja necessária uma alteração nas políticas de prestação de con-tas, então a natureza da alteração e suas razões devem ser detalhadamenteinformadas. Informações referentes a períodos anteriormente relatadosdevem ser ajustadas, conforme seja viável, de forma a permitir compara-ções entre os períodos relatados.

3.2 Sistemas e Responsabilidade

Um sistema dinâmico de controles financeiros internos, incluindo audito-ria interna, deve ser utilizado para assegurar a integridade das informa-ções fornecidas nos relatórios.

Cada relatório deve conter uma declaração de responsabilidade doministro das Finanças e do funcionário graduado responsável por sua


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preparação. O ministro certificará que todas as decisões governamentaispassíveis de exercer impacto fiscal tenham sido incluídas no relatório. Ofuncionário graduado certificará que o ministro das Finanças tenha lança-do mão de seu melhor juízo profissional para produzir o relatório.

3.3 Auditoria

O relatório de encerramento do ano deve ser auditado pelo órgão supe-rior de auditoria, em conformidade com as práticas de auditoria geral-mente aceitas.

Relatórios de auditoria preparados pelo órgão superior de auditoriadevem ser examinados minuciosamente pelo Parlamento.

3.4 Fiscalização Pública e Parlamentar

Devem ser concedidos ao Parlamento a oportunidade e os recursos paraexaminar efetivamente qualquer relatório fiscal, conforme julgue neces-sário.

Todos os relatórios fiscais, aos quais se referem as Melhores Práticasaqui indicadas, devem ser disponibilizados ao público, incluindo a internet,sem custos.

O ministério das Finanças deve promover ativamente a compreensãodo processo orçamentário pelos cidadãos e organizações não governa-mentais.


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ANEXO 4

CIDADÃOS COMO PARCEIROS:INFORMAÇÃO, CONSULTA EPARTICIPAÇÃO PÚBLICA NA

FORMULAÇÃO DE POLÍTICASNOTAS SOBRE POLÍTICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA OCDE.

COLHENDO OS BENEFÍCIOS

O fortalecimento das relações com os cidadãos constitui-se em importan-te investimento destinado a aperfeiçoar o processo de formulação depolíticas e em elemento fundamental da boa governança, permitindo aogoverno obter novas fontes de idéias relevantes, informações e recursospara a tomada de decisões. De igual importância é sua contribuição paraa construção da confiança pública no governo, elevando a qualidade dademocracia e fortalecendo a capacidade cívica. Tais esforços contribuempara o fortalecimento da democracia representativa, na qual os Parlamen-tos desempenham papel central.

A PARTIR DA IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS CONCRETAS

No fortalecimento de suas relações com os cidadãos, os governos devemassegurar que:

A informação seja completa, objetiva, confiável, relevante e de fácilacesso e compreensão;

As consultas tenham objetivos claros e regras definindo os limites deseu exercício, assim como contemplem a obrigação do governo em pres-tar contas sobre sua forma de utilizar as contribuições do cidadão;

A participação proporcione tempo e flexibilidade suficientes para per-mitir a elaboração de novas idéias e propostas pelos cidadãos e de meca-


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nismos para integrá-las nos processos de formulação das políticas gover-namentais.

PARA A CONSTRUÇÃO DE COMPROMISSO E DE CAPACIDADE

Os governos devem investir tempo e recursos suficientes e assumir com-promisso no processo de construção de aparatos legais, políticos einstitucionais bem estruturados, desenvolvendo as ferramentas apropria-das e avaliando sua adequação para envolver os cidadãos no processo deformulação de políticas. Quando elaborados de maneira insatisfatória, osmecanismos de informação, consulta e participação ativa na formulaçãode políticas podem enfraquecer as relações governo-cidadão. O esforçogovernamental para informar, consultar e engajar os cidadãos na melhoriada qualidade, credibilidade e legitimidade de suas decisões poderá pro-duzir efeitos opostos se os cidadãos perceberem que seus esforços emmanter-se informados, fornecer feedback e participar ativamente foramignorados, ao mesmo tempo não exercendo efeito algum sobre as deci-sões tomadas ou permanecendo sem a devida prestação de contas porparte do governo.

Esta Nota sobre Políticas No 10 da PUMA descreve uma série demedidas concretas e sugere dez princípios básicos para o fortalecimentodas relações do governo com os cidadãos e com a sociedade civil.

POR QUE FORTALECER AS RELAÇÕES GOVERNO-CIDADÃO?

Várias são as forças motivadoras que levaram os países da OCDE a buscaro fortalecimento de suas relações com os cidadãos, incluindo a necessi-dade de:

Melhorar a qualidade das políticas, ao permitir aos governos obtermaiores fontes de informação, perspectivas e soluções potenciais paraenfrentar os desafios de formulação de políticas sob condições de cres-cente complexidade, interdependência e pressões temporais.

Enfrentar os desafios da sociedade da informação emergente, visandoà preparação para interações maiores e mais rápidas com os cidadãos emelhor administração do conhecimento.

Integrar a contribuição pública no processo de formulação de políti-


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cas, para atender às expectativas dos cidadãos de que suas vozes sejamouvidas e seus pontos de vista considerados no processo de tomada dedecisões do governo.

Atender à demanda por maior transparência e responsabilidade go-vernamental, à medida que aumenta a supervisão pelo público e pelaimprensa das ações governamentais, com os padrões prevalecentes navida pública tornando-se codificados e elevados.

Fortalecer a confiança pública no governo e reverter o aumento siste-mático do índice de abstenção nas eleições, queda de filiação dos parti-dos políticos e redução, constatada em pesquisas, dos índices de confian-ça nas instituições públicas mais importantes.

DEFININDO AS RELAÇÕES GOVERNO-CIDADÃO NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS

As relações governo-cidadão cobrem um amplo espectro de interações emcada estágio do ciclo de formulação de políticas: desde a concepção, passan-do por sua implementação até sua avaliação. Abordando esse relacionamen-to complexo, o levantamento da OCDE utilizou as seguintes definições:

Informação: uma relação de mão única na qual o governo produz efornece informação aos cidadãos, cobrindo tanto o acesso “passivo” àinformação demandada pelos cidadãos quanto as medidas “ativas” dogoverno para divulgação de informações aos cidadãos.

Governo Cidadãos

Governo Cidadãos

Governo Cidadãos

PRINCIPAIS TENDÊNCIAS

A formulação de políticas em todos os países da OCDE é baseada nademocracia representativa. Nesse contexto, muitos países membros apre-sentam tradição consolidada no amplo envolvimento de cidadãos. Todosos países têm procurado maneiras novas e complementares de engajarseus cidadãos na formulação de políticas.


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Fornecer informações aos cidadãos é atualmente um objetivo compar-tilhado por todos os países da OCDE. O escopo, a quantidade e a qualida-de da informação governamental prestada ao público aumentaram consi-deravelmente na última década.

A consulta e as oportunidades oferecidas aos cidadãos de forneceremfeedback para propostas de políticas encontram-se também em ascensão,mas em ritmo mais reduzido. Ainda persistem grandes diferenças entre ospaíses da OCDE.

A participação ativa e os esforços para engajar os cidadãos na formula-ção de políticas com base em parcerias são raros, sendo conduzidossomente em caráter experimental e restritos a apenas alguns países da OCDE.

CONSTRUINDO APARATOS LEGAIS, POLÍTICOS E INSTITUCIONAIS

A INFORMAÇÃO É UM PRESSUPOSTO BÁSICO

O acesso à informação requer legislação sólida, mecanismos institucionaisclaros para sua aplicação e instituições de supervisão e poder judiciárioindependentes para seu cumprimento. Finalmente, requer consciênciados cidadãos em relação a seus direitos, assim como disposição e capaci-dade para exercê-los.

Leis: a tendência de adoção de leis acerca do acesso à informaçãoaumentou consideravelmente nos anos recentes. Em 1980, apenas 20%dos países da OCDE dispunham de legislação sobre o acesso à informa-ção, as denominadas leis da liberdade de informação (FOI – freedom ofinformation laws). Em 1990, esse número havia crescido para mais de40%, alcançando, ao final de 2000, 80%. Em vários países da OCDE, oacesso é a regra e o sigilo é a exceção. Todos garantem acesso aosdocumentos guardados sob responsabilidade das autoridades públicas,havendo possibilidade de recorrer nas instâncias apropriadas em casosde recusa.

Políticas: os direitos legais básicos são fortalecidos pelo compromissodo governo em fornecer informação objetiva e confiável. Para isso, sãonecessárias políticas tanto em relação ao acesso “passivo” à informação(por exemplo, números de respostas ou de cobranças) como em relação aoacesso “ativo” (por exemplo, política governamental de comunicações).


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Instituições: o acesso às leis de informação geralmente se estende atodas as unidades administrativas. A implementação pode ser coordenada(por exemplo, pelo governo central) e sujeita à supervisão externa (porexemplo, pelo ombudsman).

Todos os países da OCDE devem conciliar o direito dos cidadãos àinformação com o direito à privacidade e a necessidade de preservar ocaráter confidencial, no caso de a divulgação da informação ser contráriaao interesse público. O equilíbrio entre os direitos de acesso, a proteçãoda privacidade e os limites para o sigilo oficial é um desafio significativo– especialmente em virtude da rápida evolução das tecnologias de infor-mação e de comunicação (TIC).

A CONSULTA É FUNDAMENTAL À FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS

A consulta apenas recentemente foi reconhecida como elemento essen-cial à formulação de políticas públicas na maioria dos países da OCDE,encontrando-se ainda em desenvolvimento os aparatos legais, políticos einstitucionais.

Leis: A legislação referente a consultas públicas pode apresentar esco-po amplo (por exemplo, pelo estabelecimento dos direitos de petição oude referendos consultivos) ou restrito (por exemplo, pela requisição deconsultas com sindicatos, associações profissionais ou populações locaisdurante a formulação de políticas).

Políticas: Alguns países da OCDE apoiam-se em regras (por exemplo,portarias ministeriais, diretrizes, regulamentos) e práticas informais para acondução de consultas públicas. Diversos requerem consultas sobre no-vas regulamentações (por exemplo, nos procedimentos de regulamenta-ção da avaliação de impactos ambientais), em conformidade com as Re-comendações sobre Melhoria da Qualidade da Regulamentação Governa-mental elaboradas pelo Conselho da OCDE em 1995.

Instituições: Vários países da OCDE dispõem de arranjos institucionaisjá consagrados para a elaboração de consultas (por exemplo, foros tripartitesentre governo, empresas e sindicatos). Alguns estabeleceram órgãos con-sultivos permanentes ou ad hoc e comissões que incluem organizaçõesda sociedade civil (OSC).


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A PARTICIPAÇÃO ATIVA É UMA NOVA FRONTEIRA

A participação ativa reconhece a capacidade dos cidadãos para discutir egerar opções de políticas independentemente, exigindo que os governoscompartilhem a elaboração de sua agenda e assegurem que as propostasde políticas formuladas conjuntamente sejam levadas em consideração nadecisão final. Somente alguns países da OCDE começaram a explorar taisabordagens, limitadas, até o momento, a alguns casos experimentais.

Leis: Os cidadãos de alguns países da OCDE têm o direito de propornovas leis ou políticas (por exemplo, no âmbito de leis a respeito dainiciativa legislativa popular ou em referendos de iniciativa dos cida-dãos). Essa ações geralmente requerem coleta prévia de assinaturas departe dos eleitores em intervalos de tempo determinados.

Políticas: Alguns países da OCDE dispõem de políticas de apoio aabordagens inovadoras e flexíveis que assegurem maior grau de partici-pação ativa dos cidadãos na formulação de políticas (por exemplo, gru-pos de trabalho conjuntos).

Instituições: Não existe uma interface institucional única. Os poucosexemplos disponíveis até o momento são extraídos de diferentes níveis esetores governamentais (por exemplo, unidades centrais de formulaçãode políticas podem envolvidas na adoção de boas práticas, no aumentoda consciência e no estabelecimento de diretrizes.

ADEQUANDO INSTRUMENTOS E OBJETIVOS

O primeiro passo na concepção de mecanismos bem sucedidos parainformação, consulta e participação ativa na elaboração de políticas écertamente a definição do objetivo – com base no qual pode ser identifi-cado o público alvo (por exemplo, todos os cidadãos, comunidades ru-rais, jovens) e escolhida a ferramenta apropriada.

Nenhuma ferramenta ou abordagem, isoladamente, será adequada paratodo país ou situação. Muitas vezes, será necessário uma composição deinstrumentos, que pode requerer adaptação às tradições e práticas locais.A escolha das ferramentas também dependerá dos recursos (financeiros ehumanos, por exemplo), do tempo e da capacidade disponíveis.

Informação: Mesmo o acesso “passivo” à informação requer instru-


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mentos para permitir aos cidadãos encontrar o que procuram (por exem-plo, catálogos e índices). Os governos, quando se engajam na provisão“ativa” de informação, podem utilizar uma variedade de produtos distin-tos (por exemplo, relatórios anuais, brochuras, folhetos) e mecanismosde distribuição, que podem ser diretos (por exemplo, centros de informa-ção, serviços telefônicos de acesso gratuito) ou indiretos (por exemplo,cobertura pela mídia, propaganda ou organizações da sociedade civilcomo intermediárias).

Consulta: Os governos utilizam diferentes instrumentos para obter res-postas de vasta parcela de cidadãos com respeito a suas políticas (porexemplo, pesquisas de opinião e questionários) ou projetos e leis emdiscussão (por exemplo, períodos de apreciação e consulta). De maneirasimilar, podem ser utilizados instrumentos de consulta que proporcionemmaiores níveis de interação (por exemplo, audiências públicas, gruposespecíficos, painéis de cidadãos, workshops) com grupos reduzidos decidadãos.

Participação ativa: O engajamento dos cidadãos nas deliberações depolíticas requer instrumentos específicos para facilitar o entendimento, odebate e a elaboração de propostas concretas (por exemplo, fóruns decidadãos, conferências de consenso, júris de cidadãos).

APROVEITANDO O POTENCIAL DAS TIC

Todos os países da OCDE consideram as novas tecnologias de informa-ção e de comunicação (TIC) como ferramentas extremamente úteis, em-preendendo esforços significativos para conectar suas administrações eseus cidadãos. Enquanto muitos acreditam que as TIC têm grande poten-cial para engajar os cidadãos na elaboração de políticas, atualmente seupapel é complementar ao das ferramentas tradicionais. A maioria dosgovernos da OCDE está trabalhando para vencer a “divisão digital” ereconhece a necessidade de assegurar que todos os cidadãos, conectadosou não, continuem a usufruir de direitos iguais de participação na esferapública.

Informação: Todos os governos dos países da OCDE fornecem umvolume crescente de informação on-line (por exemplo, por meio de sitese portais do governo), embora a quantidade, qualidade e alcance variemsignificativamente.


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Consulta: A utilização das TIC para consultas e obtenção de respostasdos cidadãos encontra-se ainda em seus primórdios em todos os paísesda OCDE (por exemplo, endereços eletrônicos nos sites governamentais,listas de e-mail, eventos interativos on-line).

Participação ativa: Apenas alguns países da OCDE iniciaram experi-ências com ferramentas on-line para engajar ativamente os cidadãos naelaboração de políticas (por exemplo, grupos de discussão on-line, jogosinterativos).

A integração com instrumentos e abordagens “off-line” já consagradosé necessária para extrair o máximo das TIC.

AVALIANDO O DESEMPENHO

Todos os países da OCDE reconhecem a necessidade de desenvolver ins-trumentos e melhorar a capacidade de avaliação. O levantamento de-monstra desequilíbrio expressivo entre as quantidades de tempo, recur-sos e energia investidos pelos países da OCDE no fortalecimento de suasrelações com os cidadãos e a atenção dedicada à avaliação da eficácia edo impacto dos instrumentos utilizados no processo.

Atualmente, nenhum país da OCDE realiza uma avaliação sistemática dodesempenho governamental no fornecimento de informações, na condu-ção de consultas e no engajamento de cidadãos na formulação de políticas.

PRINCÍPIOS ORIENTADORES

O levantamento sugere os seguintes princípios básicos para a elaboraçãode mecanismos adequados de informação, consulta e participação ativana elaboração de políticas:

COMPROMISSO

Liderança e forte compromisso com os mecanismos de informação, con-sulta e participação ativa na elaboração de políticas são necessários emtodos os níveis – desde a classe política, passando pela alta administraçãoaté o funcionalismo público.


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DIREITOS

O direito dos cidadãos de obter acesso à informação, fornecer feedback,serem consultados e participar ativamente da elaboração de políticasdeve ser firmemente fundamentado em leis ou políticas. A obrigação dogoverno em responder aos cidadãos no exercício de seus direitos tam-bém deve ser claramente explicitada. Instituições independentes parasupervisão, ou seu equivalente, são essenciais para o cumprimento des-ses direitos.

CLAREZA

Os objetivos e os limites dos mecanismos de informação, consulta eparticipação ativa durante a elaboração de políticas devem ser bem defi-nidos desde o princípio. As respectivas funções e responsabilidades doscidadãos (em contribuir para as discussões) e do governo (em tomardecisões pelas quais possam responder) devem estar claras para todos.

PRAZO

A consulta pública e a participação ativa devem ser realizadas no proces-so de formulação de políticas tão logo quanto possível, de modo a possi-bilitar o surgimento de maior variedade de soluções e ampliar as chancesde sucesso na implementação. Deve haver tempo suficiente para que aconsulta e a participação sejam eficazes. A informação é necessária emtodos os estágios do ciclo de elaboração de políticas.

OBJETIVIDADE

A informação fornecida pelo governo durante o processo de elaboraçãode políticas deve ser objetiva, completa e acessível. Todos os cidadãosdevem receber igual tratamento no exercício de seus direitos de acesso àinformação e à participação.


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RECURSOS

Recursos financeiros, humanos e técnicos adequados são necessários paraque a informação, a consulta e a participação pública ativa na formulaçãode políticas sejam eficazes. Os funcionários do governo devem ter aces-so à capacitação, orientação e treinamento apropriados, bem como a umacultura organizacional que apoie seus esforços.

COORDENAÇÃO

Iniciativas para informar, consultar e solicitar feedback dos cidadãos de-vem ser coordenadas nas diversas esferas de governo para aprimorar aadministração do conhecimento, assegurar coerência das políticas, evitarduplicação e reduzir o risco de uma “fadiga por excesso de consultas”entre cidadãos e organização da sociedade civil (OSC). Os esforços decoordenação entre as esferas governamentais não devem reduzir suacapacidade de buscar a inovação e assegurar a flexibilidade.

RESPONSABILIDADE

Os governos têm obrigação de prestar contas pela utilização das contri-buições recebidas dos cidadãos por meio de feedback, consultas públicase participação ativa. Medidas para assegurar que o processo de elabora-ção de políticas seja aberto, transparente e de fácil supervisão e controlepelo público são cruciais para ampliar o nível de responsabilidade geraldo governo.

AVALIAÇÃO

O governo precisa contar com instrumentos, informações e capacidadepara avaliar seu desempenho no fornecimento de informação, na condu-ção dos processos de consulta e no engajamento dos cidadãos, de formaa se adaptar às novas exigências e a condições variáveis para a elabora-ção de políticas.


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CIDADANIA ATIVA

Os governos beneficiam-se de cidadãos ativos e de uma sociedade civildinâmica, podendo adotar ações concretas para facilitar o acesso à infor-mação e à participação, aumentar a conscientização, fortalecer a educa-ção e a capacidade cívica dos cidadãos, bem como apoiar o processo decapacitação entre organizações da sociedade civil (OSC).

SOBRE ESTA NOTA SOBRE POLÍTICAS

Esta Nota sobre Políticas foi elaborada para auxiliar os formuladores depolítica a construir mecanismos adequados para informação, consulta eparticipação ativa dos cidadãos na elaboração de políticas públicas. Ba-seia-se significativamente na experiência e no conhecimento de especia-listas nacionais e funcionários dos altos escalões dos centros governa-mentais dos países da OCDE, cujas deliberações proporcionaram ao se-cretariado amplas perspectivas comparativas e exemplos concretos deboas práticas. Esta publicação baseia-se nas principais conclusões de doislevantamentos da OCDE realizados no período 1999-2000: “Fortalecendoas Conexões entre Governo e Cidadãos” e “Utilizando a Tecnologia daInformação para Fortalecer as Conexões entre Governo e Cidadãos”. Oslevantamentos foram baseados em relatos espontâneos dos países daOCDE: os governos centrais forneceram informações sobre suas iniciati-vas e sua experiência na elaboração de mecanismos de informação, opor-tunidades para consulta e participação ativa dos cidadãos no processo deformulação de políticas.

PROMOVENDO A BOA GOVERNANÇA

A OCDE auxilia seus países membros na construção e no fortalecimentode estruturas de governo eficazes, eficientes, transparentes e responsá-veis. O acesso à informação, à consulta e à participação ativa na elabora-ção de políticas contribui para o bem governar por meio da promoção demaior transparência no processo; maior responsabilidade devido ao con-trole e à supervisão direta pelo público; maior legitimidade dos proces-sos de decisão governamentais; decisões políticas mais apropriadas, apoi-


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adas em ampla variedade de fontes de informação; e, finalmente, níveismais elevados de implementação e adequação, dada a maiorconscientização pública com relação às políticas e a participação em suaconcepção.

INFORMAÇÕES ADICIONAIS

A publicação da OCDE “Cidadãos como Parceiros: Informação, Consulta eParticipação Pública na Formulação de Políticas”, na qual esta Nota dePolíticas se baseia, é uma fonte única de informação comparativa sobremedidas para fortalecimento do acesso dos cidadãos à informação, àconsulta e à participação na elaboração de políticas. Não se trata deprocurar avaliar ou classificar os países em termos de seu progresso nofortalecimento das relações entre governo e cidadãos, mas sim de ofere-cer uma estrutura geral para examinar a variada experiência dos países,identificar exemplos de boas práticas e ressaltar abordagens inovadoras.Para isso, o relatório leva em consideração a grande diversidade de con-textos e objetivos nacionais presente nos países da OCDE quanto aofortalecimento das relações entre governo e cidadãos.

O relatório é acompanhado pela publicação “Manual da OCDE sobre oFortalecimento de Relações entre Governos e Cidadãos”, concebido parauso pelos funcionários do governo de países membros e não membros daOCDE, que oferece orientação básica para a construção de estruturasrobustas de informação, consulta e engajamento dos cidadãos na elabora-ção de políticas.

O relatório e o manual que o acompanha serão publicados em outubrode 2001 e poderão ser adquiridos na livraria on-line da OCDE (http://www.oecd.org/bookshop/).

PRÓXIMOS PASSOS

O relatório e esta nota da OCDE serão objeto de discussões públicas edebates com representantes de organizações da sociedade civil (OSC).Os eventos a serem realizados incluem: workshops nacionais organiza-dos pelos governos participantes, uma mesa redonda internacional e umfórum de discussão on-line oferecido no site da PUMA.


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O futuro programa de trabalho da PUMA sobre e-governo abordarátambém dois aspectos essenciais das relações entre governo e cidadãos,a saber a) utilização de novas TIC na consulta aos cidadãos e à sociedadecivil para a elaboração de políticas, e b) prestação de serviços on-line,com a publicação de um relatório no final de 2001.

Para maiores informações sobre os trabalhos da OCDE sobre relaçõesentre governo e cidadãos, favor entrar em contato com Joanne Caddy.

E-mail: [email protected]: +33-1-45.24.17.06 / 87.96OECD Public Management Web site: http://www.oecd.org/puma/


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