Towards populat transport planning - Rio de Janeiro experience
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FERNANDO BARBELLI FEITOSA
Transportes Transportes Terrestres
Transport: Surface Transports
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório
Vol. 2
DIREITO REGULATÓRIO DOS TRANSPORTES: Transportes Terrestres
Núcleo de Direito Setorial e Regulatório Universidade de Brasília
2016
Transportes: Transportes Terrestres
2 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 2 de 22 (2016)
Publicado pelo Núcleo de Direito Setorial e Regulatório Faculdade de Direito – Universidade de Brasília
Campus Universitário Darcy Ribeiro, Asa Norte, Brasília, DF, Brasil CEP 70919-970, Caixa Postal 04413
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) S485 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório / Núcleo de Direito Setorial
e Regulatório. – v.2, n.1 – (2016) – Brasília: Universidade de Brasília, 2016. v. 2 47 f. ; 22,86 cm. ISSN 2357-8106 1. Direito – Periódicos. 2. Regulação. I. Núcleo de Direito Setorial e Regulatório. II. Título: Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório.
CDD: 342 CDU: 346.7
Índice para catálogo sistemático:
1. Brasil : Direito Setorial e Regulatório 346.7
O autor mantem o direito de republicar o conteúdo desta obra ou produzir obras desta derivadas para distribuição por quaisquer meios ou para quaisquer finalidades, inclusive comerciais.
(Aviso legal) Este estudo não foi produzido para servir de única fonte para estudos, peças ou pareceres jurídicos, senão como fonte relacional de informações, cabendo ao leitor confirmar o significado das
referências nele referidas nas fontes oficiais de catalogação / (Disclaimer) Please note that this book is NOT legal advice.
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 3 de 22 (2015) 3
Sumário
Transportes: Transportes Terrestres ....................................... 4
Introdução ........................................................................... 5
Passos Iniciais ...................................................................... 8
Transportes Terrestres ........................................................ 11
Conceitos básicos dos transportes em geral ........................ 11
Transportes Terrestres e suas divisões ............................... 13
Referências normativas: transportes terrestres em geral ...... 15
Principais fontes de dados – Planejamento integrado de
transportes ..................................................................... 16
Pesquisando sobre política de transportes terrestres ............ 17
Exemplo de pesquisa da política de transportes terrestres .... 18
Transportes: Transportes Terrestres
4 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 4 de 22 (2016)
Transportes: Transportes Terrestres
Transport: Surface Transports
Fernando Barbelli Feitosa*
Resumo
Este texto procura auxiliar os pesquisadores, reguladores, consumidores,
empresas de logistica interessados no Direito Regulatório dos
Transportes Terrestres a obter e compreender os dados utilizados em
relação aos diversos modais, na forma originalmente disponibilizada nas
fontes oficiais. Aborda-se também, de modo didático e introdutório, a
sistemática de delegação e gestão das principais infraestrutruas
utilizadas na prestação dos serviços de transportes terrerstres, tais como
a concessão de ferrovias, rodovias e terminais rodoviários, a permissão
do transporte ferroviário regular de passageiros e do rodoviário
interestadual semi-urbano e a autorização do transporte rodoviário
regular e não-regular, conforme disciplinados pela Agência Nacional de
Transportes Terrestres e outras entidades reguladoras, mediante
conceitos e exemplos. Ademais, ainda se elabora uma introdução à
pesquisa em Dutovias, naquilo que está sob a competência da regulação
de transportes terrestres.
Palavras-chave: transporte terrestre, ferrovias, rodovias e terminais.
Abstract
This manual is designed to help researchers, regulators, consumers and
logistic companies find and understand the legal framework and
procedures used on surface transports regulation in Brazil. It also
discusses, step-by-step and by means of addressing basic concepts and
examples, the procedure of infrastructure delegation and management
of key resources used on rendering surface transports services, such as
the concessions of railways, roadways and bus stations, the permission
on rendering short-term passengers bus and rail transport services and
the authorization on rendering interstate regular and non-regular bus
transport services, in accord with the provisions of the National Surface
Transport Agency of Brazil.
Keywords: surface transports, railways, roadways, bus and
railstations.
*Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Especialista em Regulação de Serviços de Transportes Terrestres da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e Membro Pesquisador do Grupo de Estudos em Direito dos Transportes (GETRA/UnB). Contato: [email protected].
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 5 de 22 (2015) 5
Introdução
O direito dos transportes terrestre não é novo, mas é
complexo e pouco explorado pela literatura especializada. Ele
permeia não apenas vários ramos do direito, mas outras
disciplinas e áreas do conhecimento, algumas delas dotadas de
cunho eminentemente técnico-científico.
O pesquisador em direito dos transportes terrestres, ao
buscar aprofundar seus conhecimentos sobre um determinado
tema – partindo do pressuposto de que tenha superado o desafio
inicial de descobrir onde pode encontrar os dados de pesquisa –,
corre o sério risco de se deparar com informações técnicas ou
operacionais com as quais não está preparado para lidar, o que,
na pior das hipóteses, pode render-lhe muitas horas de
frustração e até limitar o escopo da pesquisa pretendida.
Este segundo volume da série Manuais de Pesquisa
em Direito Setorial e Regulatório tem por objetivo fornecer os
passos iniciais na pesquisa dos dados utilizados nos transportes
terrestres do Brasil, indicando os mais importantes conceitos
envolvidos e as principais fontes de pesquisa a serem
consultadas, bem como fornecer as informações básicas
necessárias para compreender e analisar tais dados.
Por exemplo, um dos assuntos mais discutidos
atualmente é a revisão das metas de produção por trecho e
metas de segurança do serviço público de transporte ferroviário
de cargas. A Agência Nacional de Transporte Terrestre pretende,
em consonância com o que tem ocorrido em outros países, busca
aprimorar os indicadores utilizados para mensurar a
produtividade do transporte ferroviário, que foram fixados ainda
em meados da década de 1990.
Outro debate, envolvendo o transporte de cargas, mas
pelo modal rodoviário, diz respeito ao estabelecimento de piso de
frete (designação do valor pago ao transportador de cargas pelo
serviço). A partir de demandas do setor, a Agência setorial fez
publicar a Resolução ANTT no 4.810, em 19.08.2015, que
estabelece metodologia e publica parâmetros de referência para
cálculo dos custos de frete do serviço de transporte rodoviário
remunerado de cargas por conta de terceiros. Contudo, utilizou-
se de instrumento tipicamente prescritivo (Resolução de Diretoria
ou Conselho-Diretor de Agência Reguladora) para se editar
norma de caráter meramente referencial, uma vez que o
transporte rodoviário de cargas compreende atividade não sujeita
Transportes: Transportes Terrestres
6 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 6 de 22 (2016)
a regulação econômica (vide art. 2o., §2o. da Lei no. 9.074/2015
c/c Lei no. 8.987/1995). Esse caso tipicamente merece uma
investigação mais acurada, até para que se possa avaliar quais
novas funções pode adotar o poder normativo do agente
regulador.
Nesse sentido, para pesquisar as informações
relacionadas ao transporte rodoviário ou ferroviário de cargas ou
de passageiros é preciso antes se inteirar de conceitos tanto
presentes na legislação específica dos transportes, como de
elementos estabelecidos em documentos elaborados há muito
tempo, como o caso dos contratos de concessão de ferrovias, que
data de meados da década de 1990.
Nesse caminho, mostra-se necessário algum
conhecimento técnico do processo de concessões ferroviárias e
rodoviárias, bem como das principais rotas rodoviárias utilizadas
no Brasil. Por fim, é preciso acessar os sistemas interativos da
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), para obter as
bases de dados e tratá-las, para enfim o pesquisador poder
responder com segurança a perguntas como “as metas utilizadas
para medir a produção por trecho e as metas de segurança do
serviço público de transporte ferroviário de cargas ainda se
mantém atuais ou deveriam ser parcialmente/totalmente
revistos” e “o transporte de cargas rodoviário, que tem por
característica ser um serviço privado, deve ter estabelecido
parâmetros, ainda que referenciais, para a precificação de seus
valores de frete”.
A complexidade do trabalho é desafiadora. Ademais, em
muitos casos o tratamento dos dados envolve o trabalho com
bancos de dados e planilhas eletrônicas em nível avançado, para
o qual o pesquisador da área jurídica e afins nem sempre está
preparado. Outrossim, afora os métodos quantitativos e
qualitativos mais tradicionais, o jurista não recebe a formação
necessária para o trabalho estatístico dos dados. Desvios,
tendências e correlações entre as variáveis, que podem fornecer
informações importantíssimas e grandemente enriquecer os
trabalhos, notoriamente quando associadas às informações
socioeconômicas fornecidas pela Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE) ou Instituto de Pesquisa Economica Aplicada
(IPEA), são pouco empregadas, e geralmente de forma
superficial. Regressões estatísticas que determinem possíveis
correlações entre as hipóteses assumidas e as conclusões
identificadas são da máxima valia.
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 7 de 22 (2015) 7
A proposta desta série é auxiliar o pesquisador do direito
regulatório dos transportes terrestres a percorrer esses trilhos
sinuosos, mas que levam a um destino deslumbrante.
Neste estudo, discutiremos como obter informações
sobre infraestruturas e serviços de transportes terrestres, no
caso: das ferrovias e rodovias e do transporte de passageiros e
de cargas. As dutovias, por sua vez, devem ser tangenciadas no
presente trabalho, naquilo que toca às competências dispostas
aos transportes terrestres (ressalte-se que sua regulação está
atrelada ao setor de energia, por sua vocação no transporte de
petróleo e gás natural). Já vimos alguns exemplos acima, mas
vale, para abrir o apetite do leitor, trazer à baila outras questões,
para que se de uma ideia da complexidade do sistema que ora se
expõe.
No dia 6 de julho de 2015 a ANTT aprovou a Resolução
nº 4.777, que alterou as regras do serviço de transporte
rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros
realizado em regime de fretamento. Dentre as principais
alterações, estão a exigência de idade máxima de veículo e de
frota, local de desembarque de passageiros (que deve ser
idêntico ao de ida, para se evitar o transporte clandestino,
disfarçado de fretamento), a limitação em 20% de substituição
de passageiros e obrigatoriedade de implantação de sistema de
monitoramento, progressiva conforme a frota.
O fretamento é o alicerce do turismo interno, realizado
pela modalidade do transporte terrestre. Qual o impacto dessa
medida? Importante registrar que diversas dessas medidas foram
contestadas pela sociedade, forçando a ANTT a promover
processo de revisão desta norma (vide Audiência Pública no.
10/2015 no site www.antt.gov.br).
Nesse caso, nosso pesquisador necessitará descobrir, por
exemplo e dentre outras coisas, quais as formas de outorgas do
serviço de transporte rodoviário de fretamento, quais exigências
eram impostas ao fretador e quais elementos da nova norma
impactaram de maneira sensível o mercado. Além disso, não irá
muito longe se não aprender alguns conceitos utilizados no
direito regulatório dos transportes terrestres, tais como
“Modalidades de Fretamento” e “Termo de Autorização de
transporte”, sob pena de não conseguir tratar adequadamente as
informações.
Transportes: Transportes Terrestres
8 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 8 de 22 (2016)
Outro tema intimamente relacionado é o de serviços
diferenciados do transporte terrestre interestadual e internacional
de passageiros, que passou por intensa revisão.
Já a exploração do transporte rodoviário regular de
passageiros, nacional ou internacional, envolve uma intricada e
laboriosa etapa de estudos prévios para sua consolidação. Pode
parecer um contrassenso lógico, tendo em vista a imensidão do
Brasil e a quantidade de estradas, mas as linhas de transporte
são limitadas e atualmente detidas por poucos grupos
econômicos.
Área que passou por sensíveis adaptações também,
sobretudo por representar mercado que potencialmente será
competitivo, o transporte terrestre de passageiros é um dos sub-
ramos mais ricos do direito dos transportes, em especial quando
consideramos a multiplicidade de diplomas normativos que sobre
o tema legislou.
A título de exemplo, o pesquisador poderia estar
interessado em descobrir quantas empresas poderiam operar ao
mesmo tempo determinada linha (considerando os fluxos de
demanda típicos), ou em saber qual a capilaridade necessária de
linhas de ônibus (unidade do serviços de transporte terrestre de
passageiros) seraim suficientes para atender determinado estado
ou região brasileira.
Passos Iniciais
O Glossário dos Termos e Conceitos Técnicos utilizados
pela Agência Nacional de Transportes Terrestres na
regulamentação da prestação dos serviços de transportes
terrestres pode auxiliar o pesquisador em suas dúvidas mais
pontuais1. Além disso, no site da ANTT (www.antt.gov.br) pode-
se descobrir as referências para as normas que regem cada um
dos serviços de transportes terrestres, que usualmente se
revelam como os melhores pontos de partida para entender a
sistemática envolvida no dirigismo público da prestação.
Os dados per se podem ser obtidos de diversas fontes.
Tanto a ANTT quanto o Ministério dos Transportes (MT), que é o
1Anexo à Resolução da ANTT no. 3.054, de 05/03/2009. Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/4054/Resolucao_3054.html. Acesso em 15.11.2015.
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 9 de 22 (2015) 9
órgão competente para estabelecer as políticas públicas para o
setor, disponibilizam regularmente em seus respectivos sítios
eletrônicos compilações atualizadas de dados estatísticos já
prontos para o uso. Em geral a informações estão bem
destacadas, como é o caso dos relatórios anuais da Agência e da
Confederação Nacional dos Transportes (CNT). No caso dos
relatórios anuais da ANTT, além da retrospectiva dos últimos
anos, são apresentados o desenvolvimento recente do serviço e,
ao final, as séries de dados históricas, a partir de 20062. Outro
documento que relevela excelentes informações em relação aos
dados financeiros dos transportes terrestres é o Relatório de
Acompanhamento Financeiros (REAFI)3. Um excelente lugar para
começar uma pesquisa, sem dúvida.
Informações mais detalhadas, contudo, precisarão ser
extraídas dos sistemas interativos da ANTT, que demandam
maior conhecimento técnico. Indicaremos quais são os principais
sistemas interativos envolvidos quando formos abordar cada um
dos recursos, nos próximos tópicos.
Uma visão geral dos sistemas pode ser encontrada em
uma das abas disponíveis na página inicial do sítio eletrônico da
ANTT (http://www.antt.gov.br). Para acessar alguns deles (ou
utilizar certos recursos) pode ser necessário realizar um cadastro
de antemão.
Obtidos os dados, é hora de decifrá-los com a ajuda das
leis, regulamentos e normas aplicadas ao setor.
As Leis e os Decretos estão disponíveis no Portal do
Projeto LexML Brasil (http://www.lexml.gov.br), enquanto que os
demais atos normativos podem ser encontrados nos sítios do
Ministério dos Transportes e da ANTT, nas respectivas
bibliotecas. A Agência conta ainda com um portal de legislação de
transportes, acessível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/355/Legislacao.html.
Quando a ANTT abre suas propostas de ação regulatória
às contribuições – via de regras todos os regulamentos são
submetidos aos comentários da sociedade – esses documentos
são disponibilizados no Sistema de Participação da Sociedade, em
2Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5561/Institucional.html. Acesso: 15.11.2015. 3Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/14058/Relatorio_de_Acompanhamento_Financeiro___REAFI.html. Acesso: 15.11.2015.
Transportes: Transportes Terrestres
10 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 10 de 22 (2016)
http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5125.html. Eles
trazem a exposição dos motivos das alterações e geralmente
estão recheados com informações relevantes (avisos,
justificativas, notas técnicas etc.).
A título de exemplo, na Nota Técnica no.
01/SUEXE/SUREG/20154, por força de determinação contida no
Acórdão no. 2.154/2007 do Plenário do Tribunal de Contas da
União (TCU) apresentou-se uma Revisão da Metodologia para
Cálculo da Taxa de Retorno do Fluxo de Caixa Marginal – WACC
Regulatório, que teria impacto sobre todos os contratos da 1a.
Etapa de concessões das rodovias federais.
Nessa mesma toada, vale mencionar também a Nota
Técnica no. 68/2015/GEROF/SUFER5, que relatou a primeira
proposta pública de discussão da prorrogação das concessões
ferroviárias nacionais, no âmbito de processo de participação
social de tomada de subsídios.
Pesquisar essas mesmas informações diretamente nos
sistemas interativos da Agência demandaria considerável esforço.
Antes de partir para o trabalho braçal, procure verificar se
existem informes e/ou análises sobre o tema, sobretudo durante
o processo de participação da sociedade.
4Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/40756/007_2015.html. Acesso em 15.12.2015. 5Disponível em
http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/43736/Tomada_de_Subsidio_n__008_2015.html. Acesso em 15.12.2015.
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 11 de 22 (2015) 11
Transportes Terrestres
Conceitos básicos dos transportes em geral
O transporte constitui atividade caracterizada pelo
deslocamento espacial. No Código Civil Brasileiro se dispôs acerca
das obrigações que caracterizam o contrato de transporte, nos
seguintes termos:
Art. 730. Pelo contrato de transporte alguém se obriga, mediante retribuição,
a transportar, de um lugar para outro, pessoas ou coisas.
A partir dessa conceituação legal, pode se definir o
serviço de transporte como a obrigação de fazer pela qual o
contratante se compromete a levar, com meios próprios ou de
terceiros, carga, consubstanciada em pessoas, bens ou
informações, entre pontos geograficamente distintos,
mediante remuneração. Essencial lembrar o caráter unitário do
contrato de transporte, pelo qual se reconhece que exitem traços
comuns que permeiam os diversos modais6.
Dessa forma, alguns elementos essências do serviço
de transporte quedam bem aparentes. Incialmente se destaca a
existência de um ponto de origem e um de destino, onde a
prestação tem seu início e final. Conforme a natureza do serviço
de transporte, incidirão mais exigências quanto à estrutura que
deve cercar os terminais de embarque e desembarque.
Além disso, o ato de levar pressupõe um suporte para a
realização do deslocamento, consubstanciado no veículo que se
utiliza. Esse veículo deverá estar apto para o transporte da
carga selecionada. Nesse mister, útil as diferenciações entre o
transporte de passageiros, de bens e de informações, pois, a
rigor, devem ser deslocadas em veículos diferentes, respeitando
suas necessidades intrínsecas. Entre os bens há ainda uma sub-
segmentações, conforme legislação especifica, como é o caso dos
produtos perigosos e animais, entre outros, que serão abaixo
mencionados.
Ademais, para que este veículo se desloque, faz-se
necessário um caminho habilitado, pelo qual se viabilizará o
6TEPEDINO, Gustavo. Comentários ao Novo Código Civil, v. X: das várias espécies de contrato, do mandato, da comissão, da agência e distribuição, da corretagem, do transporte. Coord.: Sálvio de Figueiredo Teixeira. Rio de Janeiro: Forense, 2008.
Transportes: Transportes Terrestres
12 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 12 de 22 (2016)
transporte. Nesse caso, a via representa, além de elemento do
transporte, um subsistema essencial, reconhecido pela própria
legislação brasileiro na Lei no. 12.379/2011, que trata do Sistema
Nacional de Viação (SNV):
Art. 3º. O Sistema Federal de Viação - SFV é composto pelos seguintes
subsistemas:
I - Subsistema Rodoviário Federal;
II - Subsistema Ferroviário Federal;
III - Subsistema Aquaviário Federal; e
IV - Subsistema Aeroviário Federal.
A segmentação dos subsistemas de transporte é antiga
na legislação brasileira. Desde 1964, com a Lei no. 4.592 o Plano
Nacional de Viação Brasileiro (PNV) é tratado de maneira
sistematizada pelo ordenamento jurídico brasileiro, para definir
sua forma de classificação e numeração, como é o conhecido
caso da rodovias brasileiras. Por sua vez, a Lei no. 5.917, de 10
de setembro de 1973 atualizou o PNV, inclusive nos critérios
técnicos de conceituação e nomenclatura das infraestruturas.
Atuamente vige ainda a mencionada Lei do SNV, editada
com o escopo de estabelecer política de integração de
transportes e reafirmando a divisão entre subsistemas acima
indicada. A norma ainda propunha uma redefinição de conceitos
técnicos, no entanto vetada nos termos da mensagem no. 1 de 6
de janeiro de 20117. Não obstante, os institutos da vias,
materializados pelos subsistemas de transportes continua
preservado pela intelecção da Lei no. 5.917/1973. Ressalte-se
essencial esta política estabelecida pelas Leis, no sentido de ditar
ao Poder Público o dever de habilitar os caminhos
(infraestruturas) e a integração no âmbito do território.
Outro importante item do transporte é a segurança e
presteza que deve envolver a prestação, segundo leciona
Rizzardo8. Essa característica se materializa, sobretudo, no
comando que determina a responsabilidade objetiva em relação à
carga a ser transportada (pessoas, bens e informações), nos
termos dos artigos 734 e 750 do CCB. Notem-se os deveres de
acondicionamento devido, bem como manutenção do
carregamento.
7 Brasil, 2011. Disponível e http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Msg/VEP-1.htm, acesso em 15.11.2015. 8 RIZZARDO, A. Contratos. 3a. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 789.
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 13 de 22 (2015) 13
Tempo, de seu lado, representa o grande dever de
resultado do operador de serviços de transporte. A entrega
extemporênea pode gerar efeitos danosos tanto no transporte de
pessoas como de bens e informação, dando ensejo mesmo à
responsabilidade civil. Sob a dimensão do serviço, a
pontualidade representa o contra-ponto do tempo, que deve ser
fiscalizado pelas entidades reguladoras dos serviços de
transportes. Nos transportes terrestres e aquaviários, esta
determinação se visualiza na alínea “a” do inciso II do art. 20 da
Lei no. 10.233, de 5 de junho de 2001. O transporte rodoviário de
passageiros ainda teve esta imposição asseverada pelo parágrafo
único do art. 4o. do Decreto no. 2.521 de março de 1998. Na
mesma linha indica a Política Nacional de Aviação Civil, posta
pelo Decreto no. 6.780 de 18 de fevereiro de 2009, que aloca a
pontualidade como requisito de serviço adequado para o
transporte aéreo.
Por derradeiro, a configuração do contrato de transporte
como oneroso fecha o conceito desse intituto. A remuneração,
que afeita a contraprestação da obrigação de fazer, é requesito
exigido pelo Estatuto Civil para a própria existência o termo (vide
artigo 736 do CCB). Vale lembrar ainda que, além da
onerosidade, caracterizam também o contrato de transportes: a
consensualidade, a bilateralidade, prestação continuada (perdura
no tempo), não solenidade e o contrato-tipo (adesão a termos
pré-estabelecidos)9.
Em linhas gerais, estas são as informações que se requer
para a introdução às normas e procedimentos que compõe a
regulação dos transportes terrestres.
Transportes Terrestres e suas divisões
Feita esta aproximação inicial, que define transporte e o
aloca no sistema jurídico nacional, cabe abordar o tema que
efetivamente será objeto de aprofundamento do presente, que
são os transportes terrestres e suas regulamentação.
Como a própria designação indica, os transportes
terrestres são as modalidades de deslocamento de carga que se
realizam pelas vias terrestres, utilizando-se dos subsistemas
rodoviário e ferroviários10. Como antecipado, a prestação de
9RIZZARDO, A. Obra citada, p. 790. 10 A rigor, o transporte dutoviário também compõe modalidade de transporte terrestre, contudo hoje fortemente submetida à regulação de petroleo e gás, no
Transportes: Transportes Terrestres
14 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 14 de 22 (2016)
serviços de transportes terrestres detém todas as característcas
gerais dos transportes, acima enunciadas, além de outras
próprias que serão a seguir anunciadas.
Antes de prosseguir, contudo, cumpre delimitar que
dentro dos serviços de transportes terrestres, que se submetem
a contrato privado, interessa ao estudo a matéria que o
legislador ordinário indicou ser submetida ao campo da regulação
técnica, conforme supedâneo da Constituição da República
Federativa do Brasil (CRFB)11.
Com efeito, depois da execução de um vasto plano de
desestatização, operado em meados dos anos 1990, foi criada a
Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), na esteira
da estruturação do Estado, que passava da figura de prestador
de serviços públicos para sua regulação e gestão. Veio então a
Lei no. 10.233/2001, que atribuía claramente à ANTT as
seguintes competências:
Art. 22. Constituem a esfera de atuação da ANTT:
I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema
Nacional de Viação;
II – a exploração da infraestrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos
operacionais correspondentes;
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
IV – o transporte rodoviário de cargas;
V – a exploração da infraestrutura rodoviária federal;
VI – o transporte multimodal;
VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
Nesse sentido, a pesquisa do direito dos transportes
terrestres perpassa pelo conhecimento das regulamentações das
modalidades que o Poder Legislativo elegeu como pertinentes.
Dessa sorte, o objeto do estudo deve percorrer,
necessariamente, todos os temas indicados para a competência
regulatória da Autoridade de Transportes Terrestres Brasileira.
Em vista disso, didaticamente, abordar-se-á,
inicialmente, as regulamentações e referências gerais dos
transportes terrestres. Ato continuo, o foco cairá sobre o
transporte ferroviário e em seguida sobre as rodovias. Afinal,
Brasil. Esse fato fica bem claro quando se verifica que nem o PNV, nem o SNV trataram da materia, sendo certo ainda que a legislação ordinária submeteu o tema à competência da Agência Nacional do Petróleo. Apesar de seguir lógica aproximada ao que aqui sera tratado, muitas são suas especificidades, motivo pelo qual nos absteremos de traze-lo à baila neste estudo. 11 Vide arts. 21
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 15 de 22 (2015) 15
serão observados o transporte rodoviário de passageiros e o de
cargas (multimodal e cargas especiais e perigosas), de maneira a
se ilustrar todo o campo de pesquisa setorial
Referências normativas: transportes terrestres em geral
As referências normativas mais relevantes para a
compreensão da prestação dos serviços de transportes terrestres
estão elencadas a seguir:
Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, I, II e XI – Competência da ANTT para
promover pesquisas e estudos sobre: tráfego e demanda de serviços de transporte; definições
de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos
transferidos aos usuários pelos investimentos realizados; e logística do transporte intermodal,
ao longo de eixos ou fluxos de produção.
Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, III – Competência da ANTT para propor
ao Ministério dos Transportes, nos casos de concessão e permissão, os planos de outorgas
para exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre.
Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, V, VI e VII – Competência da ANTT
para editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infraestrutura e de
prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos,
reunindo sob sua administração todos instrumentos de outorga firmados e procedendo à
revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais,
após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda
Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, IV e XIV – Competência da ANTT para
elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais e
estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte
terrestre de cargas especiais e perigosas.
Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, VIII, X e XVIII – Competência da ANTT
para adotar procedimentos para a incorporação ou desincorporação de bens, no âmbito dos
arrendamentos contratados, fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens
arrendados, dispor sobre as infrações e aplicar sanções e medidas administrativas.
Lei no. 8.987/1995 (Lei de outorgas): art. 27 e §1
o. – Obrigação dos concessionários e
permissionários de serviços públicos de apresentar à aprovação prévia do Poder Concedente
as reestruturações societárias, modificações de estatutos sociais ou alterações nos seus
Acordos de Acionistas. No caso das prestações dos serviços de transportes rodoviário
interestadual e internacional de passageiros operado sob o regime de autorização especial, os
critérios e procedimentos relativos à transferência do serviço e do controle societário e à
paralisação do serviço foram disciplinados pela Resolução da ANTT no. 3.076, de
26/03/2009. Ainda sobre o tema, foi regulamentada a dispensa da manutenção de bloco de
controle majoritário identificado para as Concessionárias de Serviços de Transportes
Terrestres pela Resolução da ANTT no. 3.514, de 12.05.2010.
Decreto no. 4.130/2002 – Estabelece a ANTT, especifica as suas competências e dispõe sobre
sua estrutura e quadro de servidores.
Transportes: Transportes Terrestres
16 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 16 de 22 (2016)
Regimento Interno e a Estrutura Organizacional: aprovado pela Resolução da ANTT nº
3.000, de 28.01.2009, traz toda a distribuição das competências das Agência entre as
Superintendências Técnicas.
Agenda Regulatória para o biênio 2015/2016: aprovado pela Resolução da ANTT nº 4.597,
de 11/02/2015, compreende instrumento organizador e otimizador dos processos internos da
ANTT, voltado a conferir previsibilidade e transparência à atuação da Agência por meio da
disponibilização, à sociedade, dos rumos para os quais verterão os esforços regulatórios. São
instrumentos de Participação e Controle Social: Audiências Públicas, Consultas Públicas,
Reuniões Participativas e Tomadas de Subsídios.
Regulamento do Processo de Participação e Controle Social no âmbito da ANTT: aprovado
pela Resolução no. 3.705, de 10/08/2011, enumera e disciplina os instrumentos de
participação que os agentes interessados poderão utilizar para contribuir no processo
normativo e ações decisórias da Agência.
Principais fontes de dados – Planejamento integrado de transportes
O Plano Nacional de Logística dos Transportes (PNLT),
desenvolvido pelo Ministério dos Transportes com a cooperação
do Ministério da Defesa representa iniciativa pela retomada do
processo de planejamento integrado do transportes. Para tanto,
encontra-se no escopo do referido Plano o desenvolvimento de
estrutura permanente para a gestão setorial, assentado em
sistema de informações georeferenciadas, com os principais
dados da oferta e da demanda.
Mais informações do PNLT disponíveis em
http://www.transportes.gov.br/conteudo/2814-pnlt-plano-
nacional-de-logistica-e-transportes.html (Acesso: 15.11.2015). A
base de dados georeferenciados e os relatórios finais do PNLT,
por sua vez, estão disponíveis em
http://www.transportes.gov.br/conteudo/2821-base-de-dados-
georreferenciada.html (Acesso: 15.11.2015). Destaque-se,
ainda, o Sistema de Informações de Planejamento Regional de
Transportes (SIG-T), que se propõe a apoiar o planejamento de
intervenções públicas e privadas no setor de transportes, com
vistas à consecução de metas socioeconômicas e ecológicas.
Nesse caso, o SIG-T oferece o armazenamento e o uso de
informações compartilhadas por provedores e usuários que
podem acessar os metadados e a interoperabilidade
disponibilizados pelo sistema. Para esse acesso, deve-se seguir
as instruções do sítio eletrônico do Ministério dos Transportes em
http://www.transportes.gov.br/conteudo/2816-sistema-de-
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 17 de 22 (2015) 17
informacoes-de-planejamento-regional-de-transportes.html
(Acesso 15.11.2015).
Enquanto o PNLT se estabeleceu em bases estratégicas,
sobretudo para agregar informação útil e subsidiar decisões para
o aprimoramento da logística, dois programas estruturantes do
Estado são de necessária menção, o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) e o Programa de Investimentos em Logística
(PIL), que serão abordados a seguir.
Pesquisando sobre política de transportes terrestres
Na Lei no. 10.233/2001 previu-se, em seu art. 20, I, que
são objetivos das Agências de Transportes Terrestres (ANTT) e
Aquaviários a implantação das políticas de transportes,
formuladas pelo Ministérios dos Transportes e Secretaria Especial
de Portos.
O PAC se apresenta como um novo modelo de
planejamento, gestão e execução do investimento público. Na
prática, trata-se de um modelo de gestão integrada da
infraestrutura nacional. Instituído pelo Decreto no. 6.025, de
27.01.2007, também traz por inovação uma nova forma de
transferência de recursos para o desenvolvimento de
infraestruturas públicas regionais, observado inclusive o interesse
dos investidores (cujos repasses públicos, inclusive, não podem
sofrer contingenciamento, dada sua prioridade). Esse programa
orienta a aplicação de recursos públicos diretos na construção e
administração de rodovias e ferrovias. Vale conferir os programas
no endereço http://www.pac.gov.br/infraestrutura-logistica.
Enquanto marco atual que orienta o esforço público para o
aparelhamento dos recursos de transportes, uma análise das
ações do PAC ao longo do tempo revela-se essencial para
explicar como nosso sistema de transportes deverá se comportar
daqui a 30 anos, se a política for seguida12.
O Programa de Investimentos em Logística (PIL), por
sua vez, complementa o PAC na dimensão do desenvolvimento
dos transportes, realizado em parceria com agentes não públicos.
Voltado sobretudo para a atração de investimentos privados,
cuida o PIL da integração dos programas de concessão de
12 Sobre PAC, ainda, são publicados relatórios de avalição do desenvolvimento dos trabalhos, que estão disponíveis no endereço http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais (Acesso em 15.12.2015).
Transportes: Transportes Terrestres
18 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 18 de 22 (2016)
rodovias, ferrovias, aeroportos e portos. No endereço
http://www.logisticabrasil.gov.br/, no link “Invista em Logística”
estão listados os principais projetos de infraestrutura dos
transportes sob estudos para posterior outorga a agentes
privados.
Esse processo de delegação se aperfeiçoa com a
assinatura de contrato de concessão, no qual se firmam as obras
e serviços que deverão ser prestados pela concessionária, bem
como a remuneração que fará jus para tanto, considerando fatos
extraordinários de perda ou ganho de recursos. Por isso, essa
interface vem para complementar o PAC, especialmente nos
projetos logísticos passíveis de assunção pelo parceiro privado
(ou seja, nos quais se vislumbra que a desestatização pode gerar
ganhos à sociedade e lucro ao explorador).
Em vista disso, um estudo direcionado no PIL pode
indicar quais infraestruturas públicas de transportes serão mais
pujantes no futuro, sobretudo considerando-se os termos dos
contratos de concessão que serão firmados.
Exemplo de pesquisa da política de transportes terrestres
Continuaremos utilizando a política de transportes como
exemplo, pois ela fornece uma visão geral de todo o processo
logístico (no qual se inclui a etapa dos transportes terrestres de
carga e de passageiros).
O sítio eletrônico da Logística Brasil do Ministério do
Planejamento (http://www.logisticabrasil.gov.br/), na aba
“Invista em Logística”, indica todos os modais que devem receber
investimentos do Governo Federal. Quando se clica na sub-aba
“Rodovias”, chega-se ao seguinte mapa-síntese de ações:
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 19 de 22 (2015) 19
Figura 1. Mapa das Concessões de Rodovias Federais previstas13
Note-se o viés de planejamento da figura em apreço; as
rodovias são dispostas, sobretudo, enquanto opções de
escoamento de cargas. Daí a importância de identificação dos
portos aptos a viabilizar a outra ponta logística. O seguinte texto
explicativo é apresentado na mesma página:
No setor rodoviário, o programa tem como diretrizes principais: a provisão
de uma malha rodoviária ampla, moderna e integrada; cadeias de suprimentos
eficientes e competitivas; e modicidade tarifária. Na primeira fase, para o setor
rodoviário, o programa realizou a concessão de 4,89 mil km de rodovias, de
maio de 2014 até setembro de 2015, o programa já entregou aos usuários mais de
288 km de rodovias duplicadas, sendo que a meta é de que cada concessão
vigente entregue aos usuários toda extensão duplicada ao final de apenas quatro
anos após emissão da Licença de Instalação. O investimento estimado é de R$ 46
bilhões.
13 Disponível em http://www.logisticabrasil.gov.br/rodovias3. Acesso em 15.12.2015.
Transportes: Transportes Terrestres
20 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 20 de 22 (2016)
Em 09 de junho de 2015, foi anunciada pelo Governo Federal a segunda
etapa do PIL dando continuidade ao processo de modernização da infraestrutura
de transportes do país e visando também a retomada do crescimento da
economia. Esta etapa prevê a concessão de aproximadamente 7 mil quilômetros.
O investimento será da ordem de R$ 66,1 bilhões, focado na ampliação de
capacidade e na melhoria das condições e aumento da segurança das rodovias,
sendo R$ 50,8 referentes a novas concessões a serem realizadas ao longo de
2015 e 2016 e R$ 15,3 bilhões em novos investimentos em concessões já
existentes.
Na página ainda se disponibiliza uma descrição das
concessões realizadas e em curso, bem como um breve
detalhamento de cada projeto, com excelentes fontes de
informação para o início de uma pesquisa sobre o novo setor de
rodovias que se estabelece. A parte de ferrovias apresenta a
mesma configuração, com mapa e texto informativo, a seguir
transcritos:
Em 09 de junho de 2015, foi anunciada pelo Governo Federal a segunda
etapa do PIL dando continuidade ao processo de modernização da infraestrutura
de transportes do país e visando também a retomada do crescimento da
economia. No que concerne ao modal ferroviário, o Programa busca ampliar a
utilização do transporte ferroviário de carga, criar de uma malha ferroviária
moderna e integrada, aumentar a capacidade de transporte por ferrovias e
diminuir os gargalos logísticos. O programa garantirá a aplicação de R$ 86,4
bilhões na construção, modernização e manutenção de 7,5 mil quilômetros de
linhas férreas. O modelo de concessão mantém as premissas de ferrovias em
bitola larga, com alta capacidade de transporte de cargas, traçado geométrico
otimizado e velocidade elevada. Com isso, será possível resgatar o transporte
ferroviário como alternativa logística. Adicionalmente, são premissas básicas do
modelo: assegurar o direito de passagem com vistas à integração das malhas das
concessões existentes e novas; aprimorar a concorrência no modelo de operador
verticalizado; adotar o modelo de licitação por outorga ou compartilhamento de
investimento; e usar o procedimento de manifestação de interesse para
desenvolver os estudos de viabilidade.
Transportes: Transportes Terrestres
Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 21 de 22 (2015) 21
Figura 2. Mapa da Concessões Ferroviárias previstas.
Na mesma linha, descreve-se nesta outra página cada
um dos projetos selecionados para a outorga, com informações
atualizadas sobre objeto das concessões, dimensão da obra e
investimento estimado, etapa do processo de outorga, entre
tantas outras informações que podem auxiliar a pesquisa
acadêmica.
Além disso, como o website é direcionado a investidores,
ainda podem ser encontradas informações sobre os estudos já
realizados, meios de financiamento das infraestruturas,
atendimento a interessados e resultados já alcançados. Este
último traz um panorama de tudo o que já foi feito sob o guarda-
chuva do PIL.
Transportes: Transportes Terrestres
22 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 22 de 22 (2016)
Assim, em um possível projeto de pesquisa sobre esse
tema, poderia ser trabalhada uma avaliação das condições de
financiamento e dos projetos escolhidos pelo Governo Federal
para os diferentes modais de transporte, considerada a sua
importância para a matriz logística brasileira. Além disso, poderia
ser comparado este programa com outros realizados no exterior,
que notoriamente deram certo e fizeram o pais desenvolver.
Outra idéia seria estabelecer um comparativo com outros
programas de infraestrutura, como o Programa de Investimento
em Energia Elétrica (PIEE), para verificar qual deles tem mais
peso na política federal (preponderância estratégica).
Feito este cotejo, merece ser discutido cada serviço
regulado pela ANTT, de forma a caracterizá-los e expor as
perspectivas de pesquisa que podem ser exploradas, o que será
realizado em números específicos deste volume da Série Manuais
de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório.