Tribunal de Contas da União

Dados Materiais:

Decisão 669/95 - Plenário - Ata 59/95

Processo nº TC 017.787/94-7

Responsável: Osiris de Azevedo Lopes Filho (ex-Secretário da SRF);

Sérgio de Otero Ribeiro (ex-Diretor-Presidente do SERPRO); Pedro

Sampaio Malan (ex-Presidente do BACEN); Danilo de Castro

(ex-Presidente da CEF, período 01.01 a 29.03.94) e José Fernando de

Almeida (ex-Presidente da CEF, período de 30.03 a 31.12.94).

Órgäo: Secretaria da Receita Federal - SRF, Serviço Federal de

Processamento de Dados - SERPRO; Banco Central do Brasil - BACEN e

Caixa Econômica Federal - CEF.

Vinculaçäo: Ministério da Fazenda

Relator: MINISTRO ADHEMAR PALADINI GHISI.

Representante do Ministério Público: Dr. Walton Alencar Rodrigues

Unidade Técnica: 5ª SECEX

Especificação do "quorum":

Ministros presentes: Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça (Presidente),

Fernando Gonçalves, Adhemar Paladini Ghisi, Carlos Átila Álvares da

Silva, Homero dos Santos, Paulo Affonso Martins de Oliveira, Iram

Saraiva, Humberto Guimarães Souto e Bento José Bugarin.

Assunto:

Auditoria Operacional no Sistema de Arrecadação Federal

Ementa:

Auditoria Operacional. Sistema de Arrecadação de Tributos Federais

BACEN, SERPRO, BB, CEF e SRF. Análise detalhada das funções de cada

órgão envolvido. Verificação de certa fragilidade nos controles.

Recomendação.

Data DOU:

28/12/1995

Página DOU:

22566

Data da Sessão:

12/12/1995

Relatório do Ministro Relator:

GRUPO II - Classe V - Plenário

TC 017.787/94-7

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional no Sistema de

Arrecadação de Tributos Federais

Órgão: Secretaria da Receita Federal - SRF, Serviço Federal de

Processamento de Dados - SERPRO; Banco Central do Brasil - BACEN;

Caixa Econômica Federal - CEF.

Ementa: Auditoria Operacional realizada no Sistema de Arrecadação

de Tributos Federais. Detectada fragilidade do controle da

Secretaria da Receita Federal sobre a rede arrecadadora.

Necessidade de aprimoração dos sistemas informatizados. Possíveis

irregularidades ocorridas na utilização da operação "DRAWBACK" do

petróleo pela PETROBRÁS. Aquisição de softwares em 1992, ainda não

utilizados. Audiência, determinações e recomendações aos órgãos

envolvidos.

Cogitam os autos de Relatório de Auditoria Operacional

realizada no Sistema de Arrecadação de Tributos Federais, efetuada

pela 5ª Secex, no período de 04.04.94 a 07.07.94, abrangendo a

Secretaria da Receita Federal - SRF, bancos (rede arrecadadora),

Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO, Banco

Central - BACEN, Banco do Brasil- BB e Caixa Econômica

Federal - CEF.

2. Esclareceu a equipe de auditoria que foi incluído, também, no

escopo dos trabalhos, análise acerca da arrecadação do Imposto de

Importação-II, tendo em vista a maneira acíclica e inconstante da

arrecadação desse tributo, o que acrescentou a Petróleo Brasileiro

S.A. - PETROBRÁS, dentre os órgãos auditados.

3. Relatarei, em seguida, os principais fatos apurados pela

equipe por entidade examinada.

SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL

4. A Secretaria da Receita Federal - SRF cuida da administração

tributária da União e dentre a sua competência legal destacam-se

dois pilares básicos: Arrecadação e Fiscalização.

5. No que toca à arrecadação a equipe destaca, inicialmente, o

acréscimo verificado no exercício de 1994, que colocaram sob a

administração da Receita, até junho desse exercício, US$ 28.407

milhões, o que correspondeu a um acréscimo de 25,42% em relação ao

mesmo período de 1993. Esse incremento, segundo apuraram os

analistas, deveu-se, em parte, à cobrança do Imposto Provisório

sobre Movimentação Financeira - IPMF; ao aumento da alíquota do

Imposto de Renda, mormente o retido na fonte, que passou de 25 para

26,6% além de ter sido criada nova alíquota de 35%; e ao combate à

evasão fiscal, refletido no pagamento de multas e na maior

adimplência e cumprimento das obrigações tributárias.

6. A par do ganho de produtividade observado nesse exercício, foi

destacado no presente relatório, a carência tanto de Auditores do

Tesouro Nacional - AFTN quanto de Técnicos do Tesouro

Nacional - TTN (nível médio), na execução das tarefas atribuídas à

SRF (fl. 15). Nesse sentido, a equipe ressalta a importância de se

adotar formalmente um plano de lotação de pessoal nas unidades da

SRF, de forma a assegurar distribuição eqüitativa da força de

trabalho entre as diversas áreas de atuação, de acordo com a carga

de atividades de cada qual, conferindo primazia às prioridades da

atividade-fim da Receita.

7. Foi verificado, também, quanto ao assunto, que persiste o

desvio de função no Ministério da Fazenda, haja vista que os

funcionários do SERPRO continuam prestando serviços que seriam do

quadro de carreira da SRF, o que já mereceu análise e recomendação

por parte desta Corte de Contas no TC 013.201/88-3.

8. No que concerne à atividade de fiscalização, destacou-se que a

execução da mesma é realizada pelas Divisões de Fiscalização das

Delegacias da Receita Federal, estando a ação fiscal direcionada

principalmente para os grandes contribuintes e para os "focos de

incêndio" (denúncias) que implicam em constantes ajustes no

planejamento da atividade fiscal.

9. Quanto ao acompanhamento e cobrança dos créditos tributários

não liqüidados nos prazos estabelecidos, esses ficam sob a

responsabilidade da Divisão de Gerência de Cobrança, a nível

central, e a execução das atividades de cobrança em cada Delegacia

da Receita Federal - DRF. O levantamento dos débitos dos

contribuintes é feito por meio dos sistemas de contas-correntes, os

quais registram os lançamentos relativos às declarações das pessoas

físicas e jurídicas. Contudo, ressaltam os analistas, que os

auditores da SRF não encontram a facilidade que seria de se esperar

nos sistemas de processamento de dados existentes para a

verificação da situação fiscal dos contribuintes, já que muitas

vezes esses sistemas trazem informações incorretas, fazendo com que

o mesmo trabalho seja realizado mais de uma vez, causando

transtornos aos contribuintes.

10. Foi destacado, na sistemática de cobrança utilizada pela

Receita, a Cobrança Administrativa Domiciliar - CAD, que após

selecionar os devedores a serem visitados e comprovar os valores

realmente devidos, procede ao trabalho de cobrança administrativa

domiciliar. Averiguou-se, na 7ª Região Fiscal, que esse tipo de

cobrança tem gerado bons resultados em termos de arrecadação, em

que pese sua abrangência parcial do universo passível deste tipo de

cobrança, em virtude da insuficiência de recursos materiais e de

mão-de-obra fiscal aplicada para essa atividade.

11. No tocante à cobrança, a equipe listou algumas medidas que, se

adotadas, poderiam elevar o grau de eficiência dessa atividade, num

curto prazo, incrementando a arrecadação, quais sejam:

"a) desenvolvimento e implantação de um sistema informatizado

que permita o acesso à situação fiscal do contribuinte de forma

simples e confiável;

b) adoção de mecanismos que tornem mais célere o processamento

das declarações, o que agilizará as ações de cobrança;

c) aumento da lotação de AFTNs no setor de cobrança;

d) aparelhamento do serviço de Cobrança Administrativa

Domiciliar com tecnologias que permitam uma maior produtividade,

como por exemplo, NOTEBOOKS contendo legislação aplicável,

planilhas, programas que auxiliem na quantificação dos débitos,

além da situação fiscal do auditado." (fl. 24)

12. Outro ponto verificado no Relatório diz respeito à emissão de

Certidão de Quitação de Tributos e Contribuições Federais.

Ressaltou a equipe, quanto à matéria, que a sistemática de emissão

da certidão no próprio formulário apresentado pelo contribuinte,

configura-se frágil e facilitadora de ocorrência de fraudes ou

falsificações, uma vez que o documento que comprova a quitação do

contribuinte com a Receita pode ser obtido pelo próprio interessado

fora do âmbito daquela instituiçäo. Os meios utilizados para

falsificação vão desde os mais simples como carimbos falsificados,

numeração de protocolo estranha à instituiçäo e assinaturas

fraudadas, até aquelas mais sofisticadas como fotomontagem de

elementos identificadores da Receita Federal.

13. Além do que, foi constatado pela equipe que a sistemática

utilizada pela maioria das Delegacias tem como base de consulta as

informações contidas nos sistemas de contas-correntes que se

encontram desatualizadas, pelos motivos que serão expostos mais a

frente, e caso conste débito nesse sistema, a situação é resolvida

mediante a apresentaçäo do DARF correspondente pressupondo o

pagamento. Contudo, nessa verificaçäo näo é checado se o valor pago

é o que deveria ser recolhido, näo assegurando que o contribuinte

esteja realmente quite com a SRF, mas, ainda assim, lhe é fornecido

o documento de quitaçäo. Na DRF - Brasília está sendo utilizada

nova sistemática de emissäo eletrônica da certidäo em comento,

entretanto, essa esbarra nos seguintes entraves:

"a) desatualizaçäo dos sistemas "contas-correntes", que säo

essenciais para consulta, por espelhar a situaçäo fiscal do

contribuinte (vide subitem 4.5);

b) dificuldades operacionais em razäo do pequeno número de

servidores para prestaçäo desse serviço, diante do volume de

requerimentos conjugado com o atendimento ao público; e

c) demora no atendimento ao público já que, além dos

documentos exigidos legalmente para a emissäo da Certidäo, säo

solicitadas as Declaraçöes de Ajuste relativas aos dois últimos

exercícios e os comprovantes de pagamento (DARF)." (fl.27)

14. Salientou-se que essa situaçäo tem provocado insatisfaçäo nos

contribuintes que necessitam da referida certidäo pois, como a

Receita näo dispöe de informaçöes atualizadas sobre a situaçäo

fiscal de cada um, na verdade quem acaba fazendo a prova da

quitaçäo é o próprio contribuinte, que se vê obrigado a apresentar

as mesmas informaçöes já disponíveis na SRF.

15. Relativamente aos parcelamentos de débitos, opçäo de pagamento

muito utilizada pelo contribuinte, a equipe esclarece que esses

parcelamentos säo cadastrados no Sistema de Parcelamento de Débitos

da Receita Federal-SIPADE que permite, com presteza, o controle dos

débitos parcelados e o acompanhamento da inadimplência. Contudo, o

relatório registra que "Os exames realizados no decorrer da

auditoria detectaram que na base de dados do SIPADE existem

inconsistências relativas ao pagamento das prestaçöes dos

parcelamentos. O que inviabiliza o registro correto desses

recolhimentos é a falta de transcriçäo, no momento da digitaçäo nas

agências bancárias da rede arrecadadora, das informaçöes de alguns

campos do DARF como: número do processo, número de referência ou da

prestaçäo, conforme apontado no subitem 3.2.1 do presente

relatório. Em conseqüência, ficam comprometidos os relatórios de

acompanhamento mensal produzidos pelo sistema, notadamente o que

espelha a realizaçäo das prestaçöes previstas para apuraçäo do

nível de inadimplência com vistas a cancelamentos." (fls.29/30).

16. No concernente à auditoria e controle da rede arrecadadora, os

analistas verificaram que a maior parte dos procedimentos

operacionais de auditoria somente säo desencadeados a partir do

momento em que o contribuinte apresenta um DARF comprovando o

recolhimento do tributo e constata-se que esse näo foi informado e

repassado por determinado Banco, näo existindo um programa regular

de auditoria. Mesmo em caso de ocorrência do fato descrito, o

Delegado só determina o exame do caso específico, sem proceder à

uma investigaçäo mais ampla com vistas a verificar a extensäo do

problema. Pelo levantamento efetuado neste trabalho, atualmente a

SRF aloca 437 funcionários às atividades ligadas ao controle,

orientaçäo, e auditoria dos agentes arrecadadores, sendo que dos

260 pertencentes à carreira de auditoria do Tesouro Nacional,

apenas 75 säo destacados para a realizaçäo de auditoria bancária, o

que representa menos de 1 AFTN por DRF (fl.34).

BANCOS

17. Quanto a esses agentes a equipe registrou que dentro do

Sistema de Arrecadaçäo dos Tributos Federais, os bancos exercem

papel fundamental, quer seja como agentes arrecadadores, quer seja

como responsáveis tributários - situaçäo relativa a determinados

tributos que säo calculados, debitados e recolhidos ao Tesouro

Nacional pelas instituiçöes bancárias mas cujos contribuintes, em

geral, näo säo os bancos e sim pessoas físicas e jurídicas que com

eles operam.

18. Foi analisada a rotina operacional dos bancos no que se refere

a essas duas funçöes e a atuaçäo da Receita Federal junto à rede

bancária, a partir de verificaçöes feitas no Banco de Brasília S.A.

- BRB, Caixa Econômica Federal - CEF, Banco Boavista e Banco

Noroeste.

OS BANCOS COMO AGENTES ARRECADADORES

19. Verificou-se, inicialmente, que as instituições bancárias

passam a integrar o Sistema de Arrecadação Federal, como agentes

arrecadadores, a partir de contratos firmados com a Receita para

prestaçäo dos serviços de arrecadaçäo de receitas federais (DARFs)

e de prestaçäo de contas dos documentos arrecadados por meio

magnético. Esses contratos prevêem remunerações de 2,5 UFIRs por

documento processado, cabendo aos bancos a tarefa de transcriçäo

dos dados constantes dos DARFs pagos em suas agência. A equipe

registra que esses contratos prescindiram do processo licitatório,

em face da inviabilidade de competiçäo que ensejou a

inexigibilidade prevista no "caput" do art. 23 do Decreto-lei

nº 2.300/86, vigente à época, tendo a equipe salientado que:

"132. A razäo de ser da licitaçäo é a obtençäo da proposta

mais vantajosa para a Administraçäo, conferindo aos interessados

igualdade de condiçöes.

133. No caso em comento, como se trata de um contrato de

adesäo em que as condiçöes säo uniformes para os contratados,

inclusive o preço, fica assegurada a isonomia, ainda mais porque

qualquer instituiçäo bancária pode se habilitar a prestar o serviço

desde que atenda aos requisitos estabelecidos no contrato e normas

pertinentes.

134. Outrossim, para a execuçäo do serviço de arrecadaçäo das

receitas federais é conveniente contar com a mais ampla rede de

agências habilitadas possível, pois facilita o pagamento de

tributos por parte dos contribuintes e ainda reduz o risco inerente

à dependência de serviços prestados por poucas instituiçöes."

20. Após analisada essa preliminar, a equipe promoveu um

rastreamento do fluxo do sistema de arrecadaçäo na órbita da rede

bancária, tendo sido destacados alguns pontos, os quais passaremos

a discorrer.

21. Primeiramente, foi destacado pelos analistas que o acolhimento

de DARFs de valores inferiores a 2,5 UFIRs foi dispensado pela

Portaria MEFP nº 649/92, tendo em vista que esse valor corresponde

à remuneraçäo devida aos bancos por documento. Entretanto,

verificou-se ser de uso corrente o recebimento de DARFs de valores

inferiores ao fixado, o que significa dizer que o custo da

administraçäo tributária, nesses casos, é superior à arrecadaçäo.

Na amostra coletada pela equipe, para cada UFIR arrecadada, a

Receita pagou 2,23 UFIRs, assim as vantagens da exclusäo seria uma

economia significativa para a SRF, além da diminuiçäo de custos de

processamento do SERPRO e da reduçäo do volume de informaçöes a

serem processadas. Sugere a equipe, entäo, que o agente arrecadador

näo seja remunerado pelos documentos de valores inferiores ao

limite fixado em Portaria, o que desestimularia o recebimento

desses documentos, além da majoração desse limite, levando-se em

consideraçäo o custo do SERPRO. Entende, também, que o contribuinte

deve ser esclarecido através de divulgaçäo ampla, sobre a dispensa

do recolhimento de tributos inferiores a esse valor (fl. 38).

22. Quanto ao fluxo documental das informações que tem como fonte

o contribuinte e cujo destino é o fisco, o relatório apontou,

relativamente ao nível de qualidade da transcriçäo de dados feita

pelos bancos, que: "Numa amostragem feita em determinado banco,

constatou-se a displicência com que alguns caixas tratam a

digitaçäo dos DARFs, tornando os dados que alimentam vários

sistemas fundamentais à Receita Federal pouco confiáveis" (fl. 40).

As omissöes verificadas nessa digitaçäo aliadas à näo conferência

do relatório de conferência interno do banco evidenciam o pouco

caso do agente arrecadador com a fidedignidade dos dados

encaminhados ao SERPRO, por via magnética.

23. Ainda com relaçäo à matéria, a equipe consignou em seu

relatório que a par da implementaçäo da rotina de prestaçäo de

contas por meio magnético ter a vantagem de diminuir o fluxo de

papéis entre os entes envolvidos na arrecadaçäo, essa näo deveria

dar ensejo à destruiçäo, quase que imediata, do DARF processado.

Isso porque o documento continua a ser a única forma de verificaçäo

e avaliação do serviço prestado pelo agente arrecadador (fl.42),

além do que a destruição do documento acaba por deixar a SRF na

desconfortável situaçäo de dependência única e exclusiva da

ocorrência de fato que leve o contribuinte ( de posse de sua via) a

um contato com o órgäo para a identificaçäo e saneamento de

problemas oriundos da falta de digitaçäo de todos os dados

necessários para o fiel registro da situaçäo fiscal do mesmo.

Registram, entretanto, que os próprios bancos, por precauçäo,

mantêm as suas vias por um período superior ao exigido, tendo casos

em que procedem a microfilmagem dos documentos antes de destruí-los.

24. Relativamente ao controle exercido sobre os agentes

arrecadadores, a equipe esclarece que a Portaria nº 604/92, que

disciplina os aspectos da relaçäo com a rede arrecadadora, dispöe

em seu art. 4º que essa fica sujeita à auditagem por parte de

funcionários da Receita Federal. Acrescenta, ainda, que o art. 67

da Lei 8.666/93 determina que a execuçäo do contrato deve ser

acompanhada e fiscalizada por um representante da Administraçäo,

contudo foi verificado que a açäo da Receita sobre os bancos tem se

mostrado extremamente tímida (fl. 43). Observou-se que existe um

processo rigoroso de homologaçäo do credencimento que, entretanto,

näo é seguido de nenhum procedimento regular de acompanhamento que

possa atestar que o agente arrecadador continua encaminhando os

dados com um nível de qualidade aceitável. Propöe, assim, que a SRF

adote programa de controle de qualidade por meio de monitoramento

remoto, fiscalizaçäo "in loco" e auditoria de sistemas (fl. 43).

25. No tocante ao fluxo financeiro, o relatório esclareceu que o

banco deve repassar o valor do tributo ao Tesouro no dia seguinte

ao da sua arrecadaçäo, via Banco Central, podendo, ainda, utilizar

a possibilidade de repassar os recursos no prazo máximo de dois

dias, hipótese em que a instituiçäo ficará obrigada a remunerar o

Tesouro com base na variaçäo da "Taxa Referencial de Títulos

Federais - Remuneraçäo". Esse repasse se dá pela transferência da

reserva bancária da instituiçäo financeira no BACEN para a conta

única do Tesouro Nacional, que é efetuada pelo próprio agente

arrecadador, por meio do SISBACEN (Sistema de Informaçöes Banco

Central), de acesso ON LINE. Os repasses efetuados fora dos prazos

ficam sujeitos à atualizaçäo monetária, multa diária e juros de

mora, e quando se verifica repasse a maior, o acerto se dá por

compensaçäo em movimento futuro, pelo valor histórico (fl.45).

26. A comparaçäo entre o valor repassado pelos bancos e o dos

documentos encaminhados ao SERPRO, conforme informou a equipe,

ocorre por meio do envio, por parte do SERPRO, de fita magnética

com detalhamento dos documentos recebidos da rede bancária, a qual

alimentará o SISBACEN, que já possui as informaçöes relativas aos

valores repassados pelos bancos por data de arrecadaçäo. Por meio

de uma simples consulta a esse sistema, a SRF tem acesso aos

valores do repasse financeiro e dos documentos informados por cada

banco e ainda às diferenças entre eles. Foi constatado, contudo,

que essa conciliaçäo näo está sendo executada regularmente pela

Receita devido:

a) ao descompasso entre a informaçäo financeira e a documental

provocado pela defasagem entre os acertos feitos pelos bancos nas

informaçöes dos DARFs arrecadados, uma vez que esses acertos se däo

de forma descentralizada, via Delegacia da Receita Federal mais

próxima da agência bancária que procede os acertos, a qual pode

levar meses para examinar e encaminhar as informaçöes corretas para

a atualizaçäo nos sistemas do SERPRO;

b) falta de confiança, por parte da SRF no SISBACEN, em face

do fato acima descrito; e

c) indefiniçäo quanto à unidade responsável pela conciliaçäo

bancária uma vez que a Divisäo de Controle da Rede Arrecadadora -

COSAR orientou que cada delegacia ficaria responsável pela

conciliaçäo dos bancos cujas sedes estiverem sob sua jurisdiçäo.

Essa medida se revelou precipitadas, segundo a equipe, uma vez que

os problemas envolvidos na conciliaçäo ainda näo tinham sido

equacionados. Desde 1993 que a conciliaçäo näo está sendo efetuada

pelo órgäo central (COSAR), que alega näo ser mais de sua

competência e sim dos órgäos descentralizados. As delegacias, por

sua vez, alegam a impossibilidade de executar tal tarefa, em funçäo

da falta de treinamento de seus funcionários e escassez de recursos

humanos.

27. A equipe auditora sugere que sejam efetuados ajustes no

sistema de apoio à conciliaçäo bancária que poderia dar-se a partir

da possibilidade do SISBACEN oferecer aos bancos a condiçäo desses

registrarem os acertos por eles encaminhados às unidades da Receita

Federal, com a indicaçäo da unidade, data, número com o qual foi

protocolado o mesmo e o valor desse (fl. 47). O sistema com esses

dados, segundo a equipe, poderá apresentar ao usuário além das

diferenças entre o valor dos documentos e do repasse financeiro, as

parcelas das diferenças cujos acertos já estäo sendo providênciados

e as que ainda se encontrassem em aberto. Tal medida permitiria,

ainda, que a unidade central responsável monitorasse tanto os

bancos quanto as unidades remotas da Receita com pendências a

resolver. Por fim, a equipe sugere quanto à conciliaçäo bancária,

que a Receita:

1. aloque servidores treinados para a tarefa;

2. adeqüe o sistema de forma a registrar os acertos efetuados

pelos bancos; e

3. seja efetuada, pela COSAR, supervisäo das atividades

realizadas descentralizadamente. (fl.48)

O CASO DO BANCO DE BOSTON

28. Consta relatado neste trabalho caso ocorrido com o Banco de

Boston, descoberto a partir da necessidade de um grande

contribuinte de obter Certidäo Negativa de Débito junto à SRF.

Nessa ocasiäo, ao ser consultado o sistema contas-correntes,

verificou-se que a empresa estava em débito. O contribuinte, entäo,

apresentou o DARF comprovando o pagamento do tributo. Questionado o

Banco sobre o fato, esse encaminhou uma série de documentos que näo

haviam sido informados ao SERPRO (via magnética) e cujos valores

näo haviam sido repassados ao Tesouro, envolvendo a quantia de US$

19,2 milhöes entre agosto de 1991 a agosto de 1992. A equipe

propôs, quanto ao assunto, que fosse comunicado o fato ao

Ministério Público da Uniäo, visto que o mesmo poderia ser

caracterizado como "crime de apropriaçäo indébita, previsto no art.

168 do Decreto-Lei nº 2.848/40 (Código Penal), ou de peculato,

previsto no art. 312 do mesmo Decreto-Lei, se o Banco de Boston for

equiparado à condiçäo de agente público, por estar realizando

funçäo típica de governo, que é a arrecadaçäo de receitas

federais." (fl. 49)

OS BANCOS COMO RESPONSÁVEIS TRIBUTÁRIOS

29. O papel dos bancos como responsáveis tributários foi visto com

relaçäo ao Imposto sobre Operaçöes de Crédito, Câmbio e Seguro ou

relativas a Títulos ou Valores Mobiliários - IOF e, durante o

exercício de 1994, ao Imposto Provisório sobre a Movimentaçäo ou a

Transmissäo de Valores e de Créditos de Natureza Financeira - IPMF.

30. No que concerne ao IOF a equipe esclarece que até 1988 sua

administraçäo era de competência do Banco Central, com a edição do

Decreto-lei nº 2.471, 01.09.88, essa passou para a competência da

SRF. Atualmente a SRF tem sido pouco atuante no que diz respeito à

fiscalizaçäo da apuraçäo e cálculo do IOF. Esse seria o motivo,

segundo a equipe, da diversidade de procedimentos observados por

ela na atuaçäo dos agentes financeiros no que se refere à cobrança

desse imposto. Constatou-se que duas instituiçöes diretamente

ligadas ao Ministério da Fazenda (Banco do Brasil e Caixa Econômica

Federal) utilizam metodologias distintas para a apuraçäo e cálculo

do IOF e, conseqüentemente, datas diversas para o repasse. Isso

redundou em distorçöes nos valores cobrados, ora para maior, ora

para menor . Essa divergência deve-se à indefiniçäo, na legislaçäo

pertinente, do período de apuraçäo do imposto, limitando-se a

definir a data de apuraçäo (último dia de cada mês). Frente a esse

fato, a equipe conclui que as açöes preventivas e corretivas da SRF

sobre os bancos säo precárias, possibilitando a ocorrência de

outros fatos ainda mais nocivos ao Fisco, principalmente se for

considerada a atuaçäo de outros agentes financeiros que säo os

bancos privados (fl.52).

31. No pertinente ao IPMF, consigna a equipe que a Portaria nº

387/93 permitia a cobrança semanal ou diária do referido imposto,

possibilitando, dessa forma, tratamento desigual a contribuintes

que se encontravam em situaçäo equivalente, ferindo frontalmente o

princípio constitucional da isonomia tributária expresso no inciso

II do art. 150 da Constituiçäo Federal. Destacam que se todos os

bancos optassem pela forma diária de recolhimento haveria uma

diferença, a favor do Tesouro, de cerca de US$ 145 milhöes em

relaçäo a forma mais utilizada, que foi o débito semanal. Comentam,

ainda, que do ponto de vista do Fisco, certamente näo seria

interessante que uma decisäo de terceiro exerça influência täo

significativa no volume de arrecadaçäo de um tributo. Ainda em

relaçäo a esse assunto, a equipe observa que:

"209. O IPMF incide basicamente sobre todos os lançamentos a

débito em contas mantidas em instituições financeiras. Há,

entretanto, algumas hipóteses de não incidência e outras cuja

alíquota do imposto será zero, segundo determina a Lei Complementar

nº 77/93. Portanto é relativamente simples a verificação da

exatidão da retenção, apuração e pagamento, sem que para isso seja

necessário verificar-se conta por conta, ou seja, tomando-se por

base os tipos de lançamentos a débito e os respectivos totais

diários. Este parece o caminho mais adequado para um possível

trabalho de acompanhamento a ser executado pela SRF, pois assim

sendo, não se pode questionar a legitimidade da fiscalização em

relação ao sigilo bancário. Utilizando esta forma de fiscalização

foi possível, por exemplo, identificar duas falhas prejudiciais ao

fisco em procedimentos de retenção adotados pela Caixa Econômica

Federal - CEF.

210. O primeiro fato diz respeito aos procedimentos de

aplicação automática dos recursos disponíveis nas contas correntes:

para que tais recursos não percam a remuneração do primeiro dia de

disponibilidade e, tendo em vista que no dia seguinte poderão

entrar débitos retroativos que alterarão o seu valor, a aplicação é

iniciada no primeiro dia, sendo concluída no dia seguinte. Por

exemplo, havendo disponibilidade de 100 unidades monetárias em uma

determinada conta, este valor é aplicado no mesmo dia. Caso no dia

seguinte entrem cheques da compensação nacional a serem debitados

retroativamente no valor de 20, a aplicação é então 'acertada' para

80. O problema está na data em que o IPMF relativo a estas

aplicações é provisionado, pois a CEF só o faz no segundo dia

quando na realidade o débito em conta e, por conseguinte, o fato

gerador do imposto se deram no primeiro dia. A conseqüência é que o

IPMF relativo às aplicações automáticas feitas nos dias de

encerramento de período de apuração (normalmente quartas-feiras)

somente é retido no período seguinte, contrariando o inciso II,

art. 1º da Portaria MF nº 387/93 que determina seja o IPMF

'apurado, considerando os fatos gerados ocorridos no período entre

quinta-feira da semana anterior e a quarta-feira da semana

corrente'. Tal defasagem acarretou, somente no período de janeiro a

junho de 1994, um prejuízo de cerca de 511 mil UFIR para os cofres

públicos..."

SERPRO

32. O SERPRO é uma empresa pública vinculada ao Ministério da

Fazenda, criada pela Lei nº 4.516/64, com o objetivo de atender,

prioritariamente, aos órgäos do referido ministério. É responsável

pelo desenvolvimento e operaçäo de todos os sistemas

computadorizados utilizados na Arrecadaçäo Federal, sendo que a SRF

possui 256 sistemas em operaçäo. Possui, atualmente, 13.280

funcionários, sendo que 4.837 (36,42%) estäo cedidos para clientes.

Consigna a equipe que apesar dos salários dos funcionários cedidos

serem pagos com recursos do Orçamento Geral da Uniäo (OGU), a

empresa é onerada anualmente em cerca de R$ 13 milhöes em

benefícios, encargos indiretos e custos de administraçäo. Ressalta,

ainda, que a partir do final da década de 80, as despesas do SERPRO

passaram a integrar o OGU, sendo rescindidos os contratos de

prestaçäo de serviços entäo existentes. Esse fato, porém,

mostrou-se prejudicial à entidade uma vez que a submeteu a uma

dependência dos constantes cortes orçamentários e, como seus

clientes também passam pelos mesmos problemas, acabou por conduzir

o SERPRO à pior situaçäo financeira de sua história. Diante desse

quadro, muitas vezes, faltam recursos materiais para a realizaçäo

dos serviços prestados pela empresa ou esses säo realizados com

atraso.

33. Registra a equipe que o Sistema de Arrecadaçäo Federal

operacionalizado pelo SERPRO já tinha sido objeto de Inspeçäo

Extraordinária realizada em 1993, com o objetivo de verificar o

funcionamento dos sistemas de arrecadaçäo das receitas que integram

os Fundos de Participaçäo dos Municípios e Distrito Federal. Na

oportunidade foi ressaltada a necessidade de desenvolver novo

sistema.

34. No início de 1994 entrou em açäo, paralelamente à versäo

anterior, um novo sistema de processamento denominado Sistema de

Arrecadaçäo, Classificaçäo e Controle - CLACON centralizado que

englobou as funçöes dos antigos sistemas entäo em funcionamento,

apresentando uma grande evoluçäo em relaçäo ao sistema observado

pela equipe que procedeu a auditoria anterior, tendo sido

corrigidas as falhas antes verificadas (fl. 63).

35. Esse novo sistema foi avaliado no presente trabalho em seus

aspectos de segurança física e lógica, além de terem sido traçados

alguns comentários acerca do sistema Contas-Correntes.

36. Para avaliaçäo da segurança física das instalaçöes do SERPRO a

equipe utilizou o Procedimento de Auditoria (PA) 038 da Secretaria

de Auditoria - SAUDI. As conclusöes foram positivas, tendo sido

levantada, apenas, a fragilidade em que se encontraria o Sistema de

Arrecadaçäo Federal em caso de ocorrência de perda total do

edifício central de equipamentos (FISAO), pois nele estäo

armazenadas as informaçöes relativas a todos os tributos

arrecadados pela Receita Federal e seus respectivos contribuintes,

cujo sigilo é assegurado por lei. Informa a equipe que todas as

bases de dados utilizadas na FISAO estäo duplicadas em fitas

magnéticas armazenadas em uma fitoteca de segurança localizada em

Osasco nas antigas instalaçöes do SERPRO. Entretanto, o principal

obstáculo para que o processamento dos dados de arrecadaçäo näo

sofra dissoluçäo de continuidade, é a inexistência de uma

instalaçäo alternativa semelhante à da FISAO.

37. A equipe ressaltou a difícil situaçäo em que se encontraria a

Administraçäo Pública caso tenha de passar por um longo período sem

o processamento da Arrecadaçäo Federal. Primeiramente, näo se teria

informaçöes sobre os valores arrecadados nem sua respectiva

classificaçäo. Desse modo, mesmo com os contribuintes pagando em

dia os tributos, näo se poderia executar a distribuiçäo das cotas

dos Fundos Constitucionais, além do que o Governo näo poderia

gastar esses recursos no cumprimento de sua programaçäo

orçamentária uma vez que os mesmos ainda näo teriam sido

devidamente apropriados. Nesse contexto, pode-se constatar a

necessidade de estabelecer uma alternativa à FISAO, a par das

dificuldades orçamentárias para sua implementaçäo imediata, devendo

o SERPRO planejá-la e implementá-la pelo menos a médio prazo

(fl.66).

38. Relativamente à segurança lógica a equipe salientou a

necessidade de um SOFTWARECASE (Computer Aided System Engeneering)

para o desenvolvimento de sistemas e documentaçäo dos mesmos. Esse

tipo de "SOFTWARE" é uma ferramenta fundamental para o aumento de

produtividade de desenvolvimento e da qualidade da documentaçäo de

sistemas. Foi observado, também, no Pólo Säo Paulo,que devido à

falta de profissionais suficientes, tem ocorrido desvio de funçäo,

já que existem programadores executando tarefas de analistas de

sistemas. Verificou-se, do mesmo modo, que o treinamento é uma

carência generalizada em todo o SERPRO devido, principalmente, aos

problemas financeiros pelos quais vem passando. Constatou-se,

ainda, que näo säo realizadas auditorias regulares sobre os

arquivos LOG, que armazenam informações acerca de quem, quando e

quais rotinas foram acessadas num sistema. Segundo a equipe, isso

se mostra necessário para detectar-se os acessos indevidos, as

tentativas näo concretizadas e até a freqüência de utilizaçäo de

cada senha. Outra importante finalidade desse tipo de auditoria

seria a constataçäo do nível de segurança do sistema, bem como as

falhas existentes no controle de seu acesso (fl.67).

39. Quanto aos sistemas de Contas-Correntes Pessoa Jurídica e

Pessoa Física da Receita Federal esses têm como principal objetivo

identificar e cobrar devedores, por meio da efetiva correspondência

entre os pagamentos efetuados pelos contribuintes pela rede

arrecadadora e os créditos tributários declarados por meio de

documentos como a Declaraçäo de Contribuiçöes e Tributos Federais -

DCTF, a Declaraçäo de Imposto Retido na Fonte - DIRF e a Declaraçäo

de Ajustes entre outras.

40. Esses sistemas näo conseguem identificar a correspondência

crédito-débito em até 20% dos casos em nível Brasil. Alguns dos

fatores que foram destacados como responsáveis pela näo alocaçäo da

totalidade de créditos com seus respectivos pagamentos säo:

1. näo existe controle de qualidade sobre a entrada de dados

de pagamentos efetuada pela rede arrecadadora, fazendo com que a

transcriçäo incorreta ou incompleta dos dados dos DARFs pagos pelo

contribuinte seja a principal causa do näo funcionamento correto

dos sistemas contas-correntes;

2. preenchimento incorreto dos DARFs por parte do contribuinte;

3. existem casos de dispensa de apresentacäo de declaraçöes, o

que acarreta o cadastramento de pagamento sem a contrapartida do

crédito tributário, e casos de defasagem entre o pagamento e a

declaraçäo/lançamento do crédito tributário que gera a situaçäo de

pagamento sem crédito. Essa situacäo implica na utilizacäo de um

tempo maior de processamento, correndo o risco de promover uma

alocaçäo incorreta.

41. A equipe esclarece que entre os casos em que as

contas-correntes näo conseguem resolver, existe um percentual

bastante elevado, cerca de 50% de débitos pagos. Esses débitos têm

que ser trabalhados pelos funcionários da Receita e para esses fica

realmente a impressäo de que os contas-correntes não fazem a maior

parte das alocaçöes. Esses sistemas säo de fundamental importância

para o fechamento do ciclo do Sistema de Arrecadaçäo Federal, pois

estäo sendo o principal mecanismo utilizado pela Receita para

promover algum tipo de controle sobre a rede bancária arrecadadora.

A equipe de auditoria aponta como medidas que podem ser adotadas

para a melhora do sistema conta-corrente a priorizaçäo do

lançamento do débito, desvinculando-o do tratamento da declaraçäo

como um todo, diminuindo-se a incidência de pagamentos e

cadastramentos sem os respectivos créditos tributários e a adoçäo

de mecanismos de melhora da qualidade das informaçöes constantes

dos DARFs recebidos dos agentes arrecadadores.

NOVO MODELO TECNOLÓGICO DA SRF

42. Consta no presente relatório que a Receita está buscando a

implementaçäo de um novo modelo tecnológico destinado a apoiar uma

proposta descentralizada de gestäo, tendo como prioridade a

reestruturaçäo e o apoio aos órgäos de ponta da Receita, com o fito

de torná-los mais eficientes no atendimento aos contribuintes, na

fiscalizaçäo e na cobrança dos tributos federais (fl. 69). A equipe

destaca, entretanto, que o principal obstáculo para a implementaçäo

do Modelo Tecnológico da Receita Federal é a dificuldade de

entendimento entre os dois principais órgäos envolvidos no

processo: a SRF e o SERPRO, devido, principalmente, à grande

rotatividade de seus dirigentes, o que acaba por paralisar a

evoluçäo do projeto (fl.76/77).

43. Com esse projeto a Receita busca à descentralizaçäo de todas

as informaçöes individuais e aplicaçäo de apoio aos órgäos

operacionais. Para isso solicitou ao Banco Mundial - BIRD recursos

para financiar o projeto orçado em US$ 150 milhöes. O SERPRO

ressaltou que a descentralizaçäo das bases, bem como dos sistemas

corporativos da SRF, se näo for realizada de forma organizada e

complementar deixará a Receita Federal vulnerável quanto à

necessidade de acesso às informaçöes agregadas, fundamentais para

decisöes de política tributária. Acredita-se que a descentralizaçäo

das bases e sistemas da Receita é essencial para a soluçäo dos

problemas apresentados e o caminho para a melhora da produtividade

da Arrecadaçäo Federal. Nesse sentido é imprescindível o apoio

operacional do SERPRO.

44. Quanto a essa matéria, a equipe analisou o processo de compra

dos "SOFTWARES" necessários à implementaçäo de um dos projetos de

descentralizaçäo denominado de Projeto GRACO. Nessa análise foi

destacada a aquisiçäo de novas cópias de SGBD INGRES necessários ao

projeto, de uma só vez sem que já estivesse desenvolvido o

protótipo do sistema, bem como, realizados os testes necessários à

sua aprovaçäo. Em maio de 1992, foram adquiridas as cópias

necessárias para a concepçäo do projeto piloto ao custo de

Cr$ 1.519.516.937,41 (US$ 533,350.98) - fl. 73. Em junho do mesmo

ano foi solicitada a compra de mais 130 cópias do mesmo "SOFTWARE",

tendo sido alegada a necessidade de complementaçäo das cópias

necessárias à implantaçäo da plataforma do Modelo Tecnológico da

Receita Federal. Contudo, a equipe informou que a aquisiçäo dos

computadores em que esses seräo instalados ainda está em processo

de licitaçäo e grande parte dos "SOFTWARES" adquiridos ainda

repousam nas prateleiras de SRF. Questionou-se, entäo, o motivo

pelo qual a Receita näo efetuou essas compras em etapas, o que

poderia representar uma grande economia do dinheiro público, visto

que esses programas estäo sendo constantemente atualizados por seus

fabricantes e novas versöes devem ser adquiridas, desembolsando

novos recursos públicos. Foi salientado, também, que se o novo

Modelo for concluído e implementado em três anos, a maioria das

cópias adquiridas em 1992 deverá ser atualizada sem que tenha sido

utilizada (fl.74).

IMPOSTO SOBRE A IMPORTAÇÄO - PETRÓLEO

45. O Imposto sobre a Importaçäo (II) teve sua incidência

estendida pela Lei nº 8.025, de 23.10.90, ao petróleo e seus

derivados e o álcool etílico à alíquota "AD VALOREM" de zero por

cento, tendo sido deixada a possibilidade dessa ser alterada por

ato do Poder Executivo. A equipe de auditoria esclareceu que

incluiu esse imposto nesta auditoria devido, principalmente, à

maneira acíclica e inconstante com que esse tributo vinha sendo

arrecadado, tendo os trabalhos abrangido a SRF, a PETROBRÁS, a

Secretaria de Comércio Exterior - SECEX/ Ministério da Indústria,

do Comércio e do Turismo - MICT e o Banco do Brasil, cuja agência

central do Rio de Janeiro é a responsável pelos atos concessórios

de "DRAWBACK".

46. Inicialmente, foi esclarecido que o único contribuinte desse

imposto é a Petrobrás, que responde pelo monopólio de importaçäo e

exportaçäo de petróleo e seus derivados. A base de cálculo é o

volume de importaçöes (descarregadas) multiplicado pelo preço CIF

do petróleo constante da estrutura vigente (Portaria MEFP nº 801,

de 27/08/91). Seu recolhimento se dá até o décimo dia útil do

decênio seguinte ao do descarregamento do petróleo (fl. 79/80).

47. Chamou a atenção da equipe o critério de fixação de sua

alíquota, como transcreveremos:

"282. A Portaria MEFP nº 742, de 31/07/91, alterou, a partir

de 01/08/91, a alíquota do II do petróleo para 11%. Em 27/09/91 a

alíquota foi majorada para 19% pela Portaria MEFP nº 919, de

26/09/91, e, em 27/01/93, para 38% (Portaria MF nº 47, de

26/01/93), ao passo que os derivados do petróleo permaneceram com

alíquota "ad valorem" de zero por cento.

283. Um ponto a ser questionado é a falta de critério da área

econômica do Governo, ao tributar o insumo - petróleo (11%, 19% e

38%) - e manter alíquota zero para o produto - derivados de

petróleo, pois, normalmente, a política aduaneira visa a incentivar

a industrialização, tributando mais pesadamente o produto que os

insumos, de forma a que o País agregue valor às mercadorias

importadas.

284. Após o início desta auditoria, a Portaria MF nº 295, de

19/05/94, alterou as alíquotas do II de petróleo e derivados para,

respectivamente, 33% e 38%.

285. A razão de ser dessa taxação não foi a proteção à

produção nacional de petróleo, pois ela é insuficiente para o

abastecimento do mercado interno, mas criar nova fonte de

financiamento para a restauração das rodovias federais, uma vez que

a Taxa de Conservação Rodoviária fora considerada inconstitucional

pelo Supremo Tribunal Federal, em 1990. Deve-se lembrar, contudo,

que a vinculação de impostos, salvo os casos expressamente

previstos na Constituição Federal, vai de encontro ao inciso IV do

art. 167. De forma que não existe vinculação formal entre o

II-petróleo (Fonte 100 - RECURSOS ORDINÁRIOS DO TESOURO) e os

programas de conservação/recuperação de rodovias. Houve, portanto,

a descaracterização do imposto sobre a importação enquanto

instrumento de regulação, passando a se constituir em importante

fonte de arrecadação para a União."

48. A inconstância da arrecadaçäo desse imposto, segundo a equipe,

deve-se aos seguintes fatores: a) realizaçäo da operaçäo de

"DRAWBACK" pela Petrobrás; b) o aumento de importaçöes da Argentina

amparadas pelo Tratado do Mercosul; c) importaçöes isentas da Zona

Franca de Manaus; e d) aumento das importaçöes de derivados do

petróleo cuja alíquota era zero por cento. Esses fatores implicam

em renúncia de receitas, o que levou equipe a analisá-los

individualmente.

49. A operaçäo de "DRAWBACK" é um mecanismo de estímulo às

exportaçöes que compreende benefícios fiscais relativos à suspensäo

ou à isençäo do II, do Imposto sobre Produtos Industrializados

(IPI), do Adicional ao Frete para a Renovaçäo da Marinha Mercante

(AFRMM) e do Imposto sobre a Circulaçäo de Mercadorias e Prestaçäo

de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de

Comunicaçöes (ICMS). As modalidades de "DRAWBACK" säo: a) suspensäo

- que permite a suspensäo de tributos de mercadorias importadas a

serem utilizadas na fabricaçäo, complemetaçäo ou acondicionamento

de outra a ser exportada; b) isencäo - que permite a isençäo dos

tributos que incidirem sobre a importaçäo de mercadoria, em

quantidade e espécie equivalente à utilizada no beneficiamento,

fabricaçäo, complementaçäo ou acondicionamento de produto já

exportado; e c) restituiçäo - que permite a restituiçäo, total ou

parcial, de tributos incidentes sobre a importaçäo de mercadoria

utilizada no beneficiamento, na fabricaçäo, complementaçäo ou no

acondicionamento de outra exportada.

50. Relativamente à operaçäo de "DRAWBACK" do petróleo a equipe

informou o que segue:

"297. Entre agosto de 1991 e abril de 1994, a empresa se

utilizou de "drawback" no montante de US$ 2.117 milhões (calculado

pelo dólar fiscal, na mesma cotação utilizada para o pagamento do

II), o que equivale a uma redução de US$ 549,7 milhões no pagamento

do II; assim distribuídos: US$ 187,5 milhões em 1992, US$ 325,7

milhões em 1993 e US$ 36,5 milhões de janeiro a abril de 1994...

298. De acordo com informações da empresa, entre agosto de

1991 e abril de 1992, a PETROBRÁS não se utilizou do regime de

"drawback" para o II por acordo governamental. O acúmulo desses

créditos explicaria o não recolhimento em alguns períodos, até o

esgotamento do saldo.

299. Entretanto, verificou-se que a empresa fez uso de

diversos atos concessórios emitidos antes de agosto de 1991 e

outros que, embora emitidos após 01 de agosto daquele ano, dizem

respeito a Guias de Exportação (GE) emitidas em período anterior.

Isso significa que as importações utilizadas para a geração de tais

exportações não se sujeitaram ao pagamento do II, vez que este só

começou a ser cobrado a partir de agosto de 1991. Além disso,

muitas das GE listadas foram emitidas antes de 24/10/90, data na

qual o petróleo entrou no campo de incidência do II, com alíquota

ad valorem de zero por cento. Ou seja, a PETROBRÁS se utilizou do

benefício de "drawback" para repor o estoque de importações

realizadas até mesmo antes do petróleo estar no campo de incidência

do II.

300. Analisando os atos concessórios de "drawback", pode-se

verificar que exportações de derivados de petróleo no valor

US$ 899,6 milhões foram realizadas antes do petróleo estar no campo

de incidência daquele tributo, e US$ 396,4 milhões foram realizadas

no período em que vigia a alíquota "ad valorem" de zero por cento.

Mantida a relação IMPORTAÇÃO/EXPORTAÇÃO existente em cada ato

concessório, significa dizer que importações 45.677.912 barris e de

17.094.532, realizadas nos períodos em que o petróleo era isento do

II e sujeito à alíquota de zero por cento, respectivamente, foram

repostas sem o pagamento do tributo, acarretando evasão fiscal da

ordem de US$ 185,3 milhões - considerando-se a alíquota ad valorem

de 19% vigente à época da utilização do ato concessório de

"drawback", e o CIF estrutura (média ponderada do período de maio a

dezembro de 1992) de US$ 15,5366.

301. O objetivo do "drawback", modalidade isenção, é que a

reposição do estoque utilizado na exportação seja feita sem

pagamento de tributo. Resta saber da possibilidade legal de se

utilizar desse benefício quando a primeira importação foi realizada

sem o pagamento do tributo. A definição legal, contida no art. 314,

inciso II, do Regulamento Aduaneiro (supracitado), é vaga e não

esclarece tal ponto."

51. O relatório nesse ponto invoca a doutrina tributária com

vistas a embasar sua conclusäo de que o benefício de "DRAWBACK",

modalidade isençäo, só seria possível em operaçöes em que a empresa

tivesse primeiramente pago os tributos. Essa conclusäo implica em

dizer que a PETROBRÁS deve pagar a título de Imposto sobre a

Importaçäo, pelo menos - segundo o critério de cálculo utilizado

pela equipe - a quantia de US$ 185,3 milhöes (fl.85), tendo a mesma

informado que:

"310. Para melhor quantificaçäo do eventual débito, seria

necessário um exame mais acurado no qual se identificaria para cada

GE a respectiva Declaraçäo de Importaçäo. Essa tarefa é árdua e

minuciosa e só fará sentido se o Egrégio Plenário entender que

aquela Estatal usou indevidamente a isençäo do "DRAWBACK". O valor

da evasäo acima quantificado como supostamente irregular é um piso,

e pode ser aumentado se for feita avaliaçäo mais

precisa."(fl.85/86).

52. Foi esclarecido, também, que a possibilidade de utilizaçäo do

regime de "DRAWBACK" sempre foi condicionada a um ganho econômico

para o país, que abre mäo dos tributos sobre o comércio exterior

para tornar mais competitivas suas exportaçöes. Para isso, faz-se

necessária a comprovaçäo do grau de utilizaçäo dos insumos na

produçäo, a efetiva exportaçäo do bem e uma agregaçäo mínima de

valor. Destacou-se quanto a esse aspecto a falta de regulamentaçäo

acerca do percentual de valor agregado exigido. A Portaria SNE nº

427/92 estabelece que a concessäo do regime aduaneiro especial de

"DRAWBACK" obedecerá às normas e procedimentos estabelecidos pelo

Departamento de Comércio Exterior da Secretaria Nacional de

Economia (atualmente Secretaria do Comércio Exterior-SECEX- do

Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo). Anteriormente o

Comunicado CACEX nº 7, de 04/03/82, exigia a diferença mínima de

40% entre o valor dos insumos importados e o valor das exportaçöes,

inclusive na modalidade "DRAWBACK" isençäo. Para casos especiais, a

agregaçäo exigida era menor, mas nunca inferior a 20%. Esse

Comunicado foi revogado pelo Comunicado CACEX 56/83, de 12.08.83,

também revogado. Dessa forma, o país vem há muitos anos concedendo

o benefício de "DRAWBACK" sem que existam normas claras e públicas

sobre as especificidades do regime. As exigências mínimas säo

definidas pelo Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC

e comunicadas à CACEX, mas näo säo publicadas no Diário Oficial da

Uniäo. Quanto ao critério de fixaçäo do valor mínimo, a equipe

assinala que:

"318. Quanto aos critérios de fixação da margem de agregação

(ou o índice Importação/Exportação) o Diretor do DTIC informou ser

a mesma fixada de acordo com a relação `valor do produto

exportado/custo da matéria-prima importada (preços

internacionais)'. No caso do petróleo, esse percentual teria sido

determinado com base na média dos preços do petróleo e derivados no

mercado internacional naquela ocasião e nos índices de consumo

informados pela PETROBRÁS. Em resposta à Requisição de Documentos e

Informações nº 07/94, da Equipe de Auditoria Operacional no Sistema

de Arrecadação Federal, o Diretor do DTIC ponderou: 'destacamos

ainda que esse tratamento não pode ser avaliado isoladamente, e que

tem por base o enorme fluxo macroeconômico comercial que essas

operações representam, e sua importância estratégica para a

empresa, caracterizada pelo melhor aproveitamento do seu parque

industrial e presença regular no mercado internacional'.

319. Embora esses argumentos sejam válidos, deve-se considerar

o seguinte:

a) O processo de refino de petróleo gera excesso de

determinados derivados, que não são consumíveis pelo mercado

interno e, portanto, precisam ser exportados, não sendo possível

determinar a origem do insumo utilizado, se nacional ou importado;

b) Exigir margem de agregação tão baixa (5%), beneficia muito

mais a empresa que o País, que deixa de arrecadar 33%

(anteriormente 19% e 38%) sobre o valor médio do petróleo importado

e objeto do ato concessório de "drawback" para ter um ganho cambial

(exigido) de apenas 5%;

c) Prova de que o índice de agregação exigido pelo DTIC era

baixo está em relação EXP/IMP obtida da análise dos atos

concessórios de "drawback", no período de maio/91 a abr/94, que

ficou entre 8% e 20%;

d) Existe uma inconsistência entre a posição do DTIC de

beneficiar as exportações de derivados e a do Ministério da

Fazenda, de arrecadar com a importação do petróleo (ainda que o II

incidente sobre o petróleo seja uma distorção, do ponto de vista de

política tarifária, pois este combustível não é bem supérfluo e o

País não é auto-suficiente na sua produção), inconsistência essa

que gerou perda de receita de US$ 549,8 milhões; e

e) A falta de publicidade dos critérios utilizados para a

concessão do "drawback" (pois os atos normativos do DTIC não são

publicados no Diário Oficial da União), dificultando, em muito, o

acompanhamento dos órgão responsáveis pela fiscalização desse

benefício. Por exemplo: o entendimento do Diretor do DTIC sobre o

valor agregado exigido para as exportações dos derivados de

petróleo (que seria de 5%) não condiz com o conteúdo da Circular

SECEX nº 396/94 (regra geral: 43% de agregação exigida), Circular

essa que deveria estar de acordo com as orientações do próprio

DTIC. Uma vez que essas regras têm o poder de provocar substancial

modificação na arrecadação do II, é imprescindível que se tronem de

conhecimento público e não apenas restrito (vide subitem 5.6)."

53. Finaliza a equipe afirmando que em funçäo da grandeza dos

recursos envolvidos, é vital que as deliberaçöes do DTIC, além da

exigência da publicidade, passem primeiro pelo crivo do Secretário

de Comércio Exterior e do Ministro da Indústria, do Comércio e do

Turismo, tendo em vista que a discricionariedade do Diretor daquele

Departamento foi suficiente para provocar renúncia de receita da

ordem de US$ 549,8 milhöes, em relaçäo ao "DRAWBACK" da PETROBRÁS,

para fins de isençäo do II.

54. Outro fator de reduçäo na arrecadaçäo do petróleo, de menor

representatividade, é a importaçäo proveniente do Mercosul

(Argentina), que se beneficia de alíquota de zero por cento. Com

base no Acordo de Alcance Parcial nº 18, promulgado pelo Decreto nº

350, de 21.11.93, deixou-se de arrecadar US$ 215,7 milhöes. A

importaçäo de petróleo argentino beneficiada pelo Tratado do

Mercosul passou de 1.524.068 barris em 1992 (0,77% da importaçäo

total) para 25.376.258 barris em 1993 (16,98% da importaçäo total).

Até abril de 1994, a importaçäo proveniente da Argentina foi de

13.271.825 barris, representando 30,45% no total importado no

período (fl. 91).

55. As importaçöes de petróleo destinadas à Zona Franca de Manaus

também säo isentas do II, entretanto näo representam muito do

montante global importado, tanto em valor quanto em quantidade.

Entre agosto de 1991 e abril de 1994, a PETROBRÁS se beneficiou de

isençäo no montante total de US$ 20,5 milhöes (fl.92).

56. Outro fator que ensejou renúncia de receitas foi a alíquota

zero que incidia sobre os derivados de petróleo, na medida em que

foi se elevando a tributaçäo sobre o petróleo bruto. Contudo, a

tendência de crescimento da participaçäo da importaçäo de

derivados, antes inequívoca, começou a se reverter com a

publicaçäo da Portaria MF nº 295, de 19.05.94, que veio corrigir

as distorçöes existentes nas tarifas desses produtos (fl.93).

57. Em conclusäo aos trabalhos desenvolvidos a equipe alinha as

falhas e irregularidades encontradas, as quais passaremos a

transcrever:

"6.1 FALHAS

6.1.1. No âmbito do Ministério da Fazenda:

a) falta de critério do Ministério da Fazenda ao Tributar o

insumo - petróleo em 11% (01/08/91 a 26/09/91), 19% (27/09/91 a

26/01/93) e 38% (27/01/93 a 19/05/94), ao passo que os derivados de

petróleo permaneceram com alíquota de zero por cento (parágrafos

283 e 284); e

b) omissão na legislação concernente ao benefício do

"drawback", modalidade isenção, no que diz respeitos à necessidade

ou não de o estoque a ser reposto ter sido onerado com o imposto de

importação (parágrafos 297 a 319).

6.1.2. No âmbito da Secretaria da Receita Federal - SRF:

a) fragilidade da sistemática de emissão da Certidão de

Quitação de Tributos e Contribuições Federais, uma vez que é

emitida no próprio formulário de requerimento apresentado pelo

contribuinte, possibilitando a ocorrência de fraudes e

falsificações (parágrafos 84 a 88);

b) desatualização dos sistemas de contas-correntes, que

espelham a situação fiscal dos contribuintes, acarretando cobranças

indevidas (parágrafo 92);

c) fornecimento de certidões de quitação emitidas com base em

análise superficial, não levando em conta se a base de cálculo e a

alíquota utilizadas estão corretas (parágrafos 96 e 97);

d) inconsistências nos dados relativos ao pagamento de

prestações de parcelamentos em função, principalmente, de erros na

transcrição dos DARFs pelos agentes arrecadadores (parágrafo 108);

e) deficiência no acompanhamento dos serviços prestados pelos

agentes arrecadadores, limitando-se aos casos de recolhimentos não

constantes nos sistemas da SRF comprovado pelo contribuinte através

de DARF (parágrafos 118 a 121);

f) acompanhamento assistemático dos repasses dos agentes

arrecadadores, quanto à observância dos prazos legais e cobrança de

encargos (parágrafos 123 a 125);

g) acolhimento por parte dos banco de grande número de DARFs

com valores inferiores a 2,5 UFIR (valor pago ao banco pelo serviço

de arrecadação) por falta de esclarecimento ao contribuinte sobre a

não obrigatoriedade de recolhimento e pela ausência de dispositivo

normativo que desestimule os banco a receberem tais DARFs, como,

por exemplo, o não pagamento pelo serviço (parágrafos 136 a 141);

h) inexistência de auditagens periódicas por parte da SRF

sobre o serviço de arrecadação e prestação de contas em meio

magnético prestado pelos agentes arrecadadores, permitindo que a

transcrição efetuada por estes apresente baixo nível de qualidade

(parágrafos 159 a 162) e ainda possibilitando a ocorrência de casos

de não prestação de contas e/ou prestação de contas incompleta

(parágrafos 183 a 187);

i) não execução de forma regular dos procedimentos de

conciliação bancária - comparação entre os valores dos DARFs

encaminhados e o repasse financeiro efetuado pelos bancos

integrantes da rede arrecadadora - (parágrafos 170 a 182); e

j) inexistência, na legislação relativa ao IOF, de dispositivo

que defina de forma clara e inconteste os prazos de apuração,

retenção e repasse do IOF incidente sobre empréstimos sob a forma

de crédito rotativo concedidos pelos bancos a seus clientes,

possibilitando diversidade de procedimentos (parágrafos 196 a 197).

6.1.3. No âmbito do Serviço Federal de Processamento de Dados

- SERPRO:

a) inexistência de instalação alternativa à filial São Paulo

do SERPRO, responsável pelo processamento dos sistemas relativos à

arrecadação, que, em caso de perda total da unidade, possa executar

de pronto suas tarefas (parágrafos 237 a 140);

b) inexistência de auditorias periódicas sobre os arquivos log

dos sistemas SERPRO, necessárias para se detectar e analisar

acessos indevidos, tentativas de acesso não concretizadas, além de

possibilitar a identificação das falhas existentes no controle de

acesso (parágrafo 246); e

c) baixa qualidade das informações dos sistemas de

contas-correntes administrados pelo SERPRO, o que os torna

inadequados às necessidades de serviço da Secretaria da Receita

Federal (parágrafos 250 a 254).

6.1.4. No âmbito do Ministério da Indústria, do Comércio e do

Turismo - MICT:

a) deliberações do DTIC que norteiam a concessão do regime de

"drawback", produzindo efeitos sobre a renúncia de receita, são

tomadas sem o referendo do Ministro de Estado da Indústria, do

Comércio e do Turismo, a quem está subordinado (parágrafo 323).

6.2. IRREGULARIDADES

6.2.1. No âmbito do Ministério da Fazenda:

a) disposição constante da Portaria MF nº 387, de 14 de julho

de 1993, que permite às instituições financeiras optarem pela

retenção diária ou semanal do IPMF possibilitando a concessão de

tratamento desigual a contribuintes que se encontram em situação

equivalente, o que fere o princípio constitucional da isonomia

tributária (inciso II do art. 150 da CF) (parágrafos 204 a 208).

6.2.2. No âmbito da Secretaria da Receita Federal - SRF:

a) desvio de função de 3.768 servidores do SERPRO que exercem,

na SRF, atividades privativas da carreira de Auditoria do Tesouro

Nacional e, ainda, outras atividades típicas do Plano de

Classificação de Cargos - PCC (parágrafos 35 a 40);

b) descumprimento, pela RF, da Decisão nº 134/93 do Plenário

do TCU, que determina a regularização da situação apontada no Item

6.2.1, e da Decisão da 2ª Câmara de 17 de março de 1994 (Ata nº

09/94), que reitera a Decisão anterior (parágrafos 36 a 38);

c) descumprimento do disposto no art. 14 da IN/SRF nº 089/93

que determina a revogação do parcelamento quando do atraso no

pagamento de qualquer de suas prestações (parágrafo 110); e

d) compra de 130 cópias de "software" INGRES, no valor de

US$ 1.273.961,56, em quantidade superior à necessária naquele

momento, caracterizando um ato de gestão anti-econômico e

ineficiente, visto que quando de sua utilização estarão

desatualizados (parágrafos 267 e 268).

6.2.3. No âmbito do Serviço Federal de Processamento de Dados

- SERPRO:

a) existência de desvio de função na Filial São Paulo do

SERPRO, onde programadores executam tarefas próprias de analistas

de sistemas, o que pode acarretar nível de qualidade insatisfatório

dos sistemas, além de questionamentos trabalhistas (parágrafo 243).

6.2.4. No âmbito da Caixa Econômica Federal - CEF:

a) utilização, por parte da CEF, de metodologia diversa da

definida na norma pertinente, (Resolução nº 1.301 do Banco Central

do Brasil, de 6 de abril de 1987, item 4-4-4-1 alínea "a-I"), para

o cálculo do IOF sobre crédito rotativo, gerando distorções nos

valores cobrados, prejudicando ora o contribuinte, ora o fisco

(parágrafos 198 a 200);

b) utilização, por parte da CEF, de metodologia incorreta de

tratamento dos débitos referentes às aplicações automáticas quanto

à data de provisionamento do IPMF, acarretando prejuízo ao Tesouro

Nacional da ordem de 511 mil UFIR no primeiro semestre de 1994

(parágrafo 210); e

c) utilização, por parte da Caixa Econômica Federal, de

metodologia incorreta de tratamento dos débitos referentes aos

cheques da compensação nacional quanto à data de provisionamento do

IPMF, acarretando prejuízo ao Tesouro Nacional da ordem de 98 mil

UFIR no primeiro semestre de 1994 (parágrafo 211).

6.2.5. No âmbito do Ministério da Indústria, do Comércio e do

Turismo - MICT:

a) não publicação, por parte do Departamento Técnico de

Intercâmbio Comercial - DTIC/SECEX, dos atos normativos referentes

ao regime aduaneiro especial - "drawback", atos estes que produzem

efeitos extra corpore (parágrafos 320 a 323).

7. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Por todo o exposto, propõe-se que este Egrégio Tribunal:

7.1. Solicite à Secretaria da Receita Federal que se pronuncie

a respeito dos seguintes itens:

a) O papel do Projeto Nova Iguaçu, desenvolvido pelo SERPRO e

já em fase de testes, no contexto do Projeto Nacional de

Informatização da SRF, a ser executado com recursos do Governo

Brasileiro e do BID (parágrafos 278 a 280).

b) Os motivos da aquisição de 130 cópias do "software" INGRES

em 1992, através da Ordem Bancária 920B03266, tendo em vista a não

utilização da maioria daquelas cópias, até o primeiro semestre de

1994, encaminhando o cronograma para a sua efetiva utilização

(parágrafos 267 e 268).

c) A utilização, por parte da PETROBRÁS, de atos concessórios

de "drawback" - modalidade isenção - em relação ao Imposto sobre a

Importação, para reposição de estoque de petróleo importado sem o

pagamento daquele imposto (não incidência até 23/10/90 e alíquota

zero de 24/10/90 a 31/07/91) (parágrafos 299 a 310).

7.2. Determine à Secretaria da Receita Federal que:

a) Estabeleça junto ao SERPRO as prioridades de execução dos

seus sistemas em caso de contingência (parágrafos 235).

b) Estabeleça o prazo mínimo de 180 dias, após a validação do

arquivo magnético pelo SERPRO, para a destruição dos DARFs pelos

agentes arrecadadores (parágrafos 157 e 158).

c) Inicie programa de caráter permanente com o intuito de

controlar as atividades de arrecadação a cargo dos bancos, apoiado

em, no mínimo, três pontos (parágrafos 108, 118 a 121, e 159 a 162):

- monitaramento remoto das operações pertinentes à arrecadação

- requisição periódica dos DARFS que geraram os movimentos diários,

digitação dos mesmo e comparação com as informações recebidas em

meio magnético, assegurando que, no mínimo, 5% das agências de cada

um dos bancos sejam monitoradas a cada 12 meses;

- fiscalizações "in loco" - auditorias periódicas em agências

da rede arrecadadora, com vistas a verificar os procedimentos do

banco em relação aos contribuintes, as exigências feitas para

recebimento de tributos e o tratamento dado aos documentos

recebidos;

- auditorias nos sistemas dos bancos - avaliação dos sistemas

utilizados para coleta e geração dos dados constantes dos DARFs,

com vistas a garantir a consistência e integridade destes dados.

d) Proceda à conciliação bancária de forma rotineira, de

maneira a possibilitar o acompanhamento da rede arrecadadora quanto

à observância dos prazos legais e encargos pagos e à aplicação das

sanções administrativas cabíveis (parágrafos 123 a 125 e 169 a

182). Para tanto deverá providenciar:

- definição, junto ao Banco Central, das adequações a serem

feitas nas rotinas pertinentes do SISBACEN, de forma a que os

bancos registrem no sistema as solicitações de acertos por eles

protocoladas;

- alocação, na atividade de conciliação bancária, dos

servidores da SRF necessários à perfeita execução desta tarefa,

oferecendo-lhes treinamento e demais condições de trabalho.

e) Adote programa permanente de fiscalização das instituições

financeiras que, na qualidade de responsáveis tributários, procedem

à apuração, retenção e recolhimentos de tributos, notadamente do

IOF, IPMF e IRRF sobre ganhos de capital (parágrafos 188 a 212).

f) Aprimorar, por meio de norma própria, período de apuração

do IOF incidente sobre o crédito rotativo, uma vez que o Novo

Regulamento do IOF, aprovado pela Resolução nº 1.301, de 6 de abril

de 1987, do Banco Central do Brasil, define apenas o dia da

apuração (último dia de cada mês), possibilitando a escolha de

diferentes períodos de apuração, por parte dos bancos (parágrafo

197.)

g) Fiscalize os procedimentos adotados pela CEF quanto ao

cálculo e repasse do IOF sobre o crédito rotativo, orientando a

instituição quanto a correta aplicação da legislação pertinente,

verificando os valores arrecadados nos últimos 5 anos e cobrando os

eventuais débitos (parágrafos 198 a 200).

h) Fiscalize os procedimentos adotados pela CEF quanto à

apuração e retenção do IPMF incidente sobre os débitos referentes

às aplicações financeiras automáticas e aos cheques da compensação

nacional (parágrafos 209 a 212).

i) Desenvolva, com o apoio do SERPRO, rotinas informatizadas

que possibilitem o acesso à situação fiscal dos contribuintes de

forma simples e confiável (parágrafos 70 e 77).

j) Torne o processamento das declarações (DCTF, Declaração de

Rendas) mais célere, de modo a agilizar as ações iniciais de

cobrança (parágrafo 77).

k) Proceda à implementação imediata, em nível nacional, de

medidas objetivando a emissão eletrônica da Certidão de Quitação de

Tributos e Contribuições Federais, através de sistema

informatizado, de modo a assegurar a eficiência na sua emissão e a

confiabilidade das informações dela constantes (parágrafos 84 a 98).

l) Adote medidas com vistas a acelerar o processo de

preenchimento de seus quadros de AFTNs e TTNs em quantidade e

qualidade compatíveis com a dimensão de suas competências e

atribuições (parágrafos 26 a 30).

m) Reveja a distribuição da força de trabalho de modo a

adequá-la às necessidades prioritárias incrementadoras de

arrecadação e do seu controle, mormente a Cobrança Administrativa

Domiciliar, Fiscalização do Contribuinte e do Agente Arrecadador e

emissão de Certidões de Quitação de Tributos e Contribuições

Federais (parágrafos 19,35, 77, 126, 195 e 196).

n) Adote, de imediato, providências, de caráter permanente, no

sentido de averiguar as situações dos parcelamentos de débitos

fiscais, com vistas ao cumprimento do disposto no art. 14 da IN/SRF

nº 89/93, que determina o cancelamento dos parcelamentos em atraso

(parágrafos 108 a 110).

7.3. Determine ao Serviço Federal de Processamento de Dados -

SERPRO que:

a) Implemente, a médio prazo, no âmbito do seu plano de

contingência, uma solução alternativa para o caso de perda total

das instalações da Filial São Paulo (parágrafo 237 a 240).

b) Implante a sistemática de segurança de dados em todas as

suas filiais permitindo a realização de auditorias nos sistemas por

parte dos controles interno, externo e da própria empresa

(parágrafo 235).

c) Adote providências com vistas a corrigir os desvios de

função existentes na Filial São Paulo, onde programadores têm

executado tarefas de analistas de sistemas (parágrafo 243).

7.4. Solicite ao Ministério da Fazenda que se reveja a

respeito do fato de a Portaria nº 604/92 não excluir, da base para

o cálculo da remuneração dos agentes arrecadadores, os DARFs

acolhidos de valor inferior ao estabelecido para pagamento dos

serviços de arrecadação (2,5 UFIR) parágrafos 136 a 141).

7.5. Determine ao Ministério da Fazenda que:

a) Altere a Portaria nº 387/93, definindo critério único de

apuração e retenção do IPMF, de forma a conferir tratamento

igualitário a contribuintes que se encontrem em situação

equivalente, atendendo, desta forma, o princípio constitucional da

isonomia (parágrafos 204 a 208).

b) Proceda a estudos no sentido de determinar o custo médio de

processamento de cada DARF, computando: pagamento ao agente

arrecadador, processamento e armazenamento dos dados pelo SERPRO, e

outros, com vistas a estabelecer o valor mínimo para acolhimento de

DARF (parágrafos 136 a 141).

7.6. Determine à Caixa Econômica Federal que:

a) Adeqüe a sua sistemática de apuração, recolhimento e

repasse do IOF sobre empréstimos de crédito rotativo ao que

estabelece o Novo Regulamento do IOF, em seu item 4-4-4-1, alínea

"a-I", de forma que a base de cálculo leve em consideração o

'somatório dos saldos devedores diários' e não a média dos saldos

nos dias úteis (parágrafos 198 a 200).

b) Adeqüe a sua sistemática de apuração, recolhimento e

repasse do IPMF sobre os débitos referentes às aplicações

financeiras automáticas e aos cheques da compensação nacional, de

modo a que o imposto seja provisionado na data da efetiva

sensibilização da conta do correntista (data do fato gerador)

(parágrafos 209 a 212).

7.7. Determine ao Ministério da Indústria, do Comércio e do

Turismo que:

a) estabeleça a obrigatoriedade de publicação no Diário

Oficial da União de todas as normas expedidas pelo Departamento

Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC/SECEX que possam produzir

efeitos externos, e que este departamento passe a submeter ao

referendo das autoridades hierarquicamente superiores (Secretario

de Comércio Exterior e Ministro de Estado) as deliberações que

norteiam a concessão do regime de "drawback" (parágrafos 315 a 320

a 323); e

b) informe ao TCU as providências adotadas no sentido de

cumprir a determinação da alínea 'a'.

7.8. Determine que sejam registrados pela CISET do Ministério

da Fazenda, nos relatórios de auditoria sobre as contas do presente

exercício deste Ministério, da Secretaria da Receita Federal, da

Caixa Econômica Federal e do Serviço Federal de Processamento de

Dados, as providências adotadas para o efetivo cumprimento das

determinações àquelas entidades.

7.9. Recomende às unidades técnicas competentes a inclusão,

nas próximas inspeções e levantamentos de auditoria a serem

efetuados na SRF ou em suas unidades, de itens de verificação

referentes à área de pessoal, especialmente os funcionários do

Serviço Federal de Processamento de Dados (SOAPs), e a área de

licitações e contratos, mormente a aquisição de "softwares" e

equipamentos necessários à implantação do Modelo Tecnológico da

Receita Federal.

7.10. Comunique, ao Ministério Público da União, os indícios

de crime contra a Administração Pública, decorrentes do não repasse

da arrecadação de 1665 DARFs no período de 1991 a 1992 pelo "The

First National Bank of Boston" (parágrafos 183 a 187).

7.11. Encaminhar à 7ª SECEX, considerando o disposto no

subitem 8.3 da Decisão nº 134/93 do Plenário, cópia dos parágrafos

35 a 40 deste relatório.

7.12. Encaminhe cópia das partes afetas deste Relatório, Voto

e Decisão que dele resultarem:

a) aos Senhores Ministro da Indústria, do Comércio e do

Turismo e da Fazenda;

b) ao Secretário da Receita Federal; e

c) aos titulares da 7ª e 8ª Secretaria de Controle Externo."

58. O Sr. Diretor manifesta sua concordância com as propostas da

equipe e sugere, preliminarmente, que seja solicitado o

pronunciamento da Receita Federal acerca dos pontos destacados pela

equipe. O Sr. Secretário alinhou-se com as propostas de

encaminhamento formuladas pela equipe e, após traçar alguns

comentários relativamente aos aspectos licitatórios para a

contrataçäo da rede arrecadadora, entende cabível o processo

licitatório e propöe a regularizaçäo dos contratos de prestaçäo de

serviços firmados entre a rede bancária e a SRF (fls.109/113).

MINISTÉRIO PÚBLICO

59. Solicitei a oitiva da Douta Procuradoria no presente processo,

da qual transcrevo parte significativa qual seja:

"É importante esclarecer a exata definiçäo do mecanismo

jurídico do 'drawback', como modalidade isençäo. A norma insculpida

no art. 78, do Decreto-lei nº 37/66, reproduzida, com pequenas

alteraçöes, no art. 314 do Regulamento Aduaneiro, apresenta caráter

vago, ao näo exigir, expressamente, como pressuposto de sua

concessäo, a prévia oneraçäo tributária do estoque a ser reposto.

A Unidade Técnica, entretanto, respaldada pelos entendimentos

doutrinários que menciona e pela letra do art. 330, do Regulamento

Aduaneiro (fl. 84), entende que o instituto "drawback", na

modalidade isençäo, está ontologicamente vinculado à reposiçäo de

insumos importados, com pagamento de tributos, já que vocacionado a

compensar o exportador que tenha sido, prévia e necessariamente,

onerado com impostos na importaçäo da matéria-prima.

Observa-se, de pronto, o caráter genérico do referido comando

legal, que engloba todas as modalidades de "drawback" na Seçäo IV -

Restituiçäo de Tributos, Capítulo IV.

Dessa forma ao dispor que 'na hipótese de mercadoria isenta do

imposto de importaçäo ou cuja alíquota for zero (0), poderá ser

concedido o benefício relativamente aos demais tributos exigidos na

importaçäo', quer o dispositivo regulamentar referir-se à isençäo

ou alíquota zero do imposto de importaçäo da mercadoria que está

sendo importada, e näo da que já foi importada e serviu de insumo

para o produto exportado.

Se assim näo fosse, para a modalidade 'suspensäo', por

exemplo, esta última exegese conduziria a paradoxo, na medida que o

benefício vincula-se somente à consecuçäo de exportaçöes futuras,

näo havendo sentido falar em importaçöes já efetuadas.

Remanesce, portanto, a partir da exegese sistemática, a dúvida

conceitual supra-indicada. Nada obstante, entende o Ministério

Público que, do ponto de vista estritamente jurídico, näo há

argumentos suficientemente sólidos para que se estreite o alcance

do instituto "drawback", modalidade isençäo, na forma pretendida

pela Secretaria de Controle Externo.

Ademais, ao fazer sobressair o caráter extrafiscal do imposto

de importaçäo e dos regimes aduaneiros especiais, o legislador

colocou a questäo no sentido de outorgar proteçäo aos produtores

nacionais e à regulaçäo do câmbio e do balanço de pagamentos. O

regime aduaneiro de "drawback" caracteriza arma eficaz de política

econômica e fiscal, capaz de produzir prontos resultados, o que

abonaria o procedimento da PETROBRÁS ao näo recolher, de imediato,

o imposto de importaçäo.

Acresce notar que tal empresa, na impossibilidade de fazer uso

da modalidade isençäo, poderia ter optado pela modalidade

suspensäo, a qual exigiria somente o implemento, no prazo fixado em

regulamento, das exportaçöes mencionadas no termo de

responsabilidade exigível.

Recentes notícias veiculadas pela imprensa, no entanto, däo

conta de que o Governo deverá exigir da PETROBRÁS o recolhimento ao

Tesouro de todo o imposto de importaçäo associado às compras de

petróleo, com a utilizaçäo do regime de "drawback", para, só entäo,

decidir sobre o direito da PETROBRÁS à restituiçäo desses recursos.

Entende o Ministério Público que esta Corte deve acompanhar

detidamente a evoluçäo dos entendimentos entre o Governo Federal e

a PETROBRÁS, näo sem antes solicitar à Secretaria de Receita

Federal e à empresa estatal esclarecimentos a respeito da questäo

ventilada.

Adicionalmente, o Ministério Público salienta sua discordância

em relaçäo à conclusäo da Unidade Técnica, a respeito da aparente

contradiçäo entre a pequena margem de agregaçäo (5%) exigida pelo

Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC, necessária à

viabilizaçäo do regime de "drawback", e a pretensäo arrecadadora do

Ministério da Fazenda, ao fazer incidir o imposto de importaçäo

sobre o petróleo na alíquota atual de 33% (fls. 88/9).

Estas variáveis - alíquotas do Imposto de Importaçäo incidente

sobre petróleo e margens de agregaçäo exigíveis - säo instrumentos

de política macroeconômica, cujo ajuste deve estar sintonizado com

as oscilaçöes conjunturais das variáveis econômicas relevantes.

Dessa forma, näo se deveria falar em perda de receita de

US$ 549,8 milhöes (fl. 89, parágrafo 319, alínea "d"), uma vez que

näo foi computado, por exemplo, o ganho correspondente em moeda

estrangeira, associado ao natural incremento das exportaçöes de

derivados de petróleo efetuadas pela PETROBRÁS.

Da mesma forma, näo parece correto confrontar a perda de

receita de 33% sobre o valor do petróleo importado, com o ganho

cambial de 5%, obtido pela exportaçäo dos derivados de petróleo tal

como efetuado na alínea "b", do parágrafo 319, às fls. 89.

Na esteira do entendimento esposado pelo Diretor do DTIC (fl.

88, parágrafo 318), que enfatiza a impossibilidade de avaliar,

isoladamente, tais medidas, sem levar em conta o fluxo

macroeconômico comercial que essas operaçöes viabilizam, deve-se

registrar que a média do valor agregado das exportaçöes de

derivados de petróleo situa-se em patamar bastante superior àquele

fixado pelo DTIC (fl. 88, Tabela XXIV) e, conforme anteriormente

apontado, a apuraçäo do ganho cambial depende, por certo, do

incremento da exportaçäo de derivados de petróleo, näo apurado no

presente trabalho.

O que parece inegável, consoante apontado no Relatório (fl.

97, subitem 6.1.1, alínea "a"), é a pouca adequaçäo da fixaçäo da

alíquota de zero por cento para os derivados de petróleo, efetuada

pelo Ministério da Fazenda, até a ediçäo da Portaria MF nº 295, de

19.5.94, ao mesmo tempo que incentivava as exportaçöes desses

produtos através da utilizaçäo de "drawback", com baixa margem de

agregaçäo.

II

Em relaçäo ao ponto suscitado pelo titular da 5ª SECEX,

questionando a inexigibilidade de licitaçäo para contrataçäo de

instituiçöes bancárias componentes da rede arrecadadora de tributos

federais, o Ministério Público entende necessária, para o correto

deslinde da questäo, a verificaçäo exata dos contornos do objeto

licitado.

Nesse sentido, se nenhuma dúvida existe quanto à sua

qualificaçäo - prestaçäo de serviços de arrecadaçäo de receitas

federais e a respectiva prestaçäo de contas por meio

magnético -, impende precisar sua extensäo, definindo, por exemplo,

o número total de agências bancárias arrecadadoras e as localidades

que deveräo ser atendidas. Mais ainda, é necessário estabelecer

número mínimo de agências por localidade, a partir de critérios que

levem em conta determinados parâmetros, tais como a populaçäo ou a

previsäo de arrecadaçäo por localidade.

Antevêem-se, de imediato, dificuldades, uma vez que a

realizaçäo de licitaçäo para escolha de cadeia específica de bancos

implicaria clara contradiçäo com objetivo basilar da Administraçäo,

a maximizaçäo da rede arrecadadora de tributos e a ampliaçäo da sua

base territorial, como forma de atender satisfatoriamente os

contribuintes situados em toda a extensäo do território nacional.

Examine-se, a respeito, a precisa liçäo de CELSO ANTÔNIO

BANDEIRA DE MELLO, em sua obra 'Curso de Direito Administrativo'

(Malheiros Editores, 5ª ediçäo, 1994, p. 280, nº 32), referindo-se

ao novo Estatuto Federal de Licitaçöes e Contratos Administrativos,

"in verbis":

'Em suma: sempre que se possa detectar uma induvidosa e

objetiva contradiçäo entre o atendimento a uma finalidade jurídica

que incumba à Administraçäo perseguir para bom cumprimento de seus

misteres e a realizaçäo de certame licitatório, porque este

frustraria o correto alcance do bem jurídico posto sob sua cura,

ter-se-á de concluir que está ausente o pressuposto jurídico da

licitaçäo e se esta näo for dispensável com base em um dos incisos

do art. 24, deverá ser havida como excluída com supedâneo no art.

25, "caput"'.

Dessa forma, corroborando o entendimento da instruçäo (fls.

36/7 e parágrafos 131/135), tem-se por evidenciada a inviabilidade

de competiçäo e a perfeita aplicabilidade, ao caso "sub examine",

do disposto no "caput" do art. 23, do Decreto-lei nº 2.300/86, e no

"caput" do art. 25, da Lei nº 8.666/93.

Já no que concerne à necessidade de ratificaçäo da

inexigibilidade de licitaçäo por autoridade hierarquicamente

superior, como condiçäo da eficácia dos atos, consoante preconizado

pelo art. 24, do Decreto-lei nº 2.300/86, tal exigência, em relaçäo

ao antigo diploma legal, só se fazia necessária por ocasiäo da

incidência das hipóteses previstas nos incisos I, II e III do art.

23."

Com o advento da Lei nº 8.666/93, entretanto,a manifestação da

autoridade superior passou a ser condição inafastável para o

reconhecimento de qualquer hipótese de inexigibilidade de

licitação, como claramente se percebe da letra do "caput" de seu

art. 26.

Pelo exposto, manifesta-se este "parquet" especializado sua

concordância com a proposta de encaminhamento sugerida pela

instrução (fls. 102/107), com as seguintes ressalvas:

a) em relação à alínea "c" do subitem 7.1 (fl.102), sugere-se,

adicionalmente, a oitiva da PETROBRÁS e o esclarecimento, pela SRF,

a respeito das notícias veiculadas pela imprensa, referentes a

possível recolhimento ao Tesouro, pela empresa estatal, de todo o

imposto de importação associado à utilização do benefício de

`drawback', modalidade isenção; e

b) face ao término da cobrança do IPMF, sugere-se a supressão

da referida sigla na alínea "e" do subitem 7.2 (fl. 103), a

supressão completa da alínea "a" do subitem 7.5 (fl.105) e da

alínea "b" do subitem 7.6 (fl. 106), enfatizando-se a necessidade

de se buscar o ressarcimento dos prejuízos apontados pela instrução

(fls. 54/55, parágrafo 210).

Por fim, cumpre determinar à SRF que, além de proceder à

convalidação dos contratos firmados sob a égide da Lei nº 8.666/93,

sem o pronunciamento de autoridade superior, busque incluir, no

modelo de contrato-padrão, menção à ratificação do Sr. Ministro da

Fazenda, na forma prevista pelo parágrafo único da cláusula

primeira da minuta de contrato fl. 130, "in fine"."

NOVAS INFORMAÇÕES ACERCA DO CASO DO BANCO DE BOSTON

60. Quando o processo já se encontrava neste gabinete para fins de

relatoria, o The First National Bank of Boston (Banco de Boston),

solicitou vista dos autos, sendo-lhe a mesma deferida por mim, com

fundamento no art. 26 da Resolução TCU nº 29/95.

61. Apresentou, então, essa instituição, no prazo devido, cópias

de relatórios de movimentação dos recolhimentos dos valores

arrecadados no período inquinado neste relatório, esclarecendo,

ainda, que haviam sido efetivadas todas as correções necessárias,

juntamento com o acompanhamento da SRRF-8ª RF/DISAR - Equipe de

Orientação e Controle de Arrecadação (Anexo I).

62. Ante os novos elementos acostados aos autos, restituí o

processo à Unidade Técnica para que fosse diligenciada à Secretaria

da Receita Federal, com vistas à esclarecer os pontos trazidos à

luz pelo banco em pauta (fl. 145). Cumprida a diligência

determinada, retornaram os autos a este Gabinete com as informações

que passo a discorrer.

63. Em resposta aos questionamentos efetuados por esta Corte

acerca dos fatos apontados a SRF informou que:

63.1. na realidade, não ocorreu a apropriação indébita da

ordem de US$ 19,2 milhões, mas sim, a ausência de repasse de

valores que somaram o equivalente a US$ 34.699,39 (trinta e quatro

mil, seiscentos e noventa e nove dólares e trinta e nove centavos

de dólar);

63.2. os valores devidos já foram repassados à conta única do

Tesouro e os encargos legais incidentes foram devidamente pagos

pelo agente arrecadador;

63.3. por ocasião da visita dos técnicos do TCU, não seria

possível afirmar naquele momento, a existência de valores não

repassados associados aos DARF entregues em atraso sem o devido

esclarecimento de diferenças até o fechamento da conciliação de

cada data de arrecadação; isso porque em razão da quantidade de

documentos, particularidades do sistema ou falhas na sua

operacionalização pode haver diferenças que, na realidade, não

existem, ou seja, os recursos podem ter sido repassados, mas não se

ter dado a prestação de contas (não encaminhamento de DARF para

processamento no SERPRO), ou ter sido repassado com atraso, não

sendo possível zerar a conciliação bancária naquele dia, etc.;

63.4. acredita que foi uma interpretação equivocada dos fatos

que conduziu a suposição da existência de valores não repassados;

63.5. foi providenciada a abertura do processo administrativo

nº 10880.027862/95-09, ainda em fase final de instrução, e que

pelas justificativas e documentos fornecidos é levada à conclusão

de que o controle exercido pelo agente arrecadador, quanto à

execução da atividade, era deficitário e de baixa qualidade, e que

a partir da implantação de rotina para acompanhamento e controle a

qualidade do serviço prestado enquadrou-se aos padrões exigidos por

ela, Secretaria da Receita Federal.

64. A 5ª SECEX, ao examinar as considerações expendidas pela SRF

em conjunto com os elementos fornecidos pelo Banco de Boston e com

dados extraídos do SISBACEN, conclui que:

64.1. embora não se tenha confirmado a existência do débito

no valor equivalente a US$ 19.2 milhões, o relatório de conciliação

bancária evidencia que, entre dezembro de 1993 e outubro de 1995, a

arrecadação aumentou em cerca de US$ 185,3 mil, referente ao

período de agosto de 1991 a agosto de 1992, e que o relatório

emitido em 17.01.95 confirma a persistência de diferenças entre o

valor repassado e o informado, o que pode indicar falta de repasse

ou necessidade de ajuste nas informações;

64.2. dada a diferença entre o valor alegado pela SRF, de

US$ 34.899,39, e aquele apontado pelo relatório do SISBACEN, não se

pode afirmar que o Banco tenha recolhido os encargos relativos à

todas diferenças devidas, até porque em 17.10.95 ainda existiam

diferenças negativas entre os valores repassados e informados, as

quais podem ser atribuídas às diversas solicitações de acerto de

duplicidades de informações efetuadas pelo Banco de Boston, cujos

acertos ainda não foram realizados;

64.3. ante a situação de desorganização do serviço de

arrecadação prestado pelo Bando de Boston, notadamente no período

em questão, os indícios apontavam para a possibilidade de que os

valores informados em atraso também não tivessem sido repassados;

64.4. foi confirmado que o banco em lide reteve 2.336 DARFs

referentes à prestação de contas, número superior ao apontado pela

equipe neste relatório;

64.5. o caso começou a ser apurado em dezembro de 1993 e o

número do processo administrativo indica a sua atuação em 1995, o

que vem confirmar a informalidade reinante na Superintendência no

trato das infrações cometidas pelos agentes arrecadadores,

contrariando o disposto no item III da Norma de Execução SRF/COSAR

nº 15/93;

64.6. o atraso na prestação de contas da arrecadação posterga

a classificação e a distribuição de receitas, e num ambiente

inflacionário como o então vivido, o atraso de 2 anos gera

significativas perdas financeiras para os destinatários das

receitas, uma vez que serão classificadas pelo valor nominal (a

remuneração paga pelo Banco Central do Tesouro não se incorpora às

respectivas receitas, constituindo-se fonte específica);

64.7. outro problema decorrente do atraso na prestação de

contas é que como não se sabe quem pagou e o que foi pago, muitas

vezes o contribuinte é chamado a pagar o tributo ou fazer a prova

de que está em dia com suas obrigações, sendo apenado pela má

qualidade do serviço prestado pelo agente arrecadador e pelas

deficiências do controle da SRF (Fl. 169);

64.8. observou, também, que em diversas ocasiões o Banco de

Boston alegou a perda de arquivos e, para substituir as informações

extraviadas e igualar o valor informado ao valor repassado, foi

emitido um "DARF Especial", Código 3762 - Outras Receitas

Eventuais. A perda dessa informação, ressalta a instrução,

impossibilita a classificação das receitas e, por consequinte, a

sua correta destinação, além de inviabilizar o registro do

pagamento do tributo por contribuinte no Sistema Contas-Correntes.

64.9. foi ressaltado que o Banco deixou de encaminhar, no

prazo regulamentar, informações relativas a 45,9% de sua

arrecadação de receitas federais realizada por meio de DARF e que

isso significou que o banco deixou de incluir na fita magnética

enviada ao SERPRO os registros relativos ao valor equivalente a

US$ 21,1 milhões de uma arrecadação equivalente a US$ 46,0 milhões;

64.10. confirma, após análise do relatório de conciliação

bancária emitido em 10.11.95, que houve uma significativa melhora

nos controles do banco sobre a arrecadação e remessa de informações

ao SERPRO nos exercícios de 1994 e 1995, todavia, ainda estão em

andamento acertos contábeis relativos ao exercício de 1993;

64.11. conclui que o agente arrecadador deixou de fornecer à

Receita informações relativas à 2.336 DARFs, com valor equivalente

a US$ 21,1 milhões, e repassou com mais de dois anos de atraso

US$ 187,0 mil e não apenas os US$ 34.899,39, como informado pela

Receita.

65. Sugere, então, a Unidade Técnica, que sejam efetuadas as

seguintes alterações à proposta de encaminhamento anteriormente

remetida:

1. suprimir o item 7.10;

2. alterar a redação da alínea "o" do item 7.2 para a

seguinte: "Encaminhe-se ao Tribunal o resultado do processo

administrativo nº 10880.027862/95-09, referente à apuração de

irregularidades cometidas pelo `The First National Bank of Boston',

detalhando as infrações incorridas e as penalidades cominadas ao

banco, por data de arrecadação, no período entre agosto de 1991 e

agosto de 1992, bem como em quaisquer outras datas, se for o caso";

3. incluir no item 7.1 a alínea:

"d) divergência existente entre o valor equivalente a

US$ 34.899,39 (trinta e quatro mil, oitocentos e noventa e nova

dólares americanos e trinta e nove centavos de dólar americano)

informado no Ofício SRF/GAB nº 1287/95 como não repassado

tempestivamente pelo Banco de Boston, e o valor equivalente a

US$ 187.007,08 (cento e oitenta e sete mil e sete dólares

americanos e oito centavos de dólar americano) obtido a partir do

somatório dos valores repassados em atraso constantes do relatório

Histório do Repasse por Banco/Data de Arrecadação da transação PSTN

220 do SISBACEN."

4. incluir no item 7.2 as alíneas:

"p) autorize a 5ª SECEX o acesso à transação PSTN 220 do

SISBACEN, no que se refere aos módulos de consulta disponibilizados

à Secretaria da Receita Federal."

"q) submeta o novo processo de homologação, através do SERPRO,

o sistema informatizado de arrecadação do The First National Bank

of Boston."

5. incluir o item 7.13, com a seguinte redação: "Determinar ao

Banco Central do Brasil que:

a) realize periodicamente fiscalizações nas Contas Contábeis

4.9.1.50.00-7 - Recebimento de Tributos Federais e 4.9.1.35.10-1 -

Recebimento de Contribuições Previdenciárias Federais, dos bancos

participantes da rede arrecadadora de tributos federais de modo a

garantir a correta contabilização destes recursos;

b) realize, de imediato, auditoria na contabilidade do `The

First National Bank of Boston' de modo a esclarecer a apropriação

contábil dos recursos provenientes da arrecadação de tributos

federais, considerando a constatação de repasse intempestivo,

explicitada no item III da Instrução de fls. 160 a 174 dos

presentes autos.

6. incluir o item 7.14, com a seguinte redação:

"7.14 - Encaminhe ao Banco Central do Brasil cópia das folhas

160 a 174 dos presentes autos". É o Relatório.

Voto do Ministro Relator:

Trago à apreciação de meus pares, nesta oportunidade, Relatório de

Auditoria Operacional, realizada pela 5ª SECEX, no Sistema de

Arrecadação de Tributos Federais, face a nova atribuição conferida

a esta E. Corte de Contas pela Carta Magna de 1988.

2. Impende salientar a importância deste trabalho na delimitação

e alinhamento da atuação deste Tribunal nesta nova área de

competência, o qual nos permite vislumbrar, numa primeira tentativa

deste porte, a magnitude do desempenho a ser exigido de nossos

técnicos e os benefícios que podem ser auferidos pela sociedade e

pelos próprios órgãos e entidades públicas auditados, a partir dos

trabalhos do gênero empreendidos pela Instituição.

3. Gostaria de destacar que ao examinar o Sistema de Arrecadação

Federal, a equipe buscou analisar as funções de cada órgão

envolvido, dando ênfase aos pontos em que se observou certa

fragilidade nos controles, apontando possíveis soluções para cada

caso.

4. Dentro dessa sistemática, foram incluídos no escopo dos

trabalhos a Secretaria da Receita Federal - SRF; os Bancos (rede

arrecadadora); o Serviço Federal de Processamento de Dados -

SERPRO; e o Banco do Central - BACEN.

II

5. No âmbito da Receita Federal verificaram-se problemas sérios

nos sistemas de contas-correntes, responsáveis pela centralização

dos dados relativos à situação fiscal das pessoas físicas e

jurídicas. Esse sistema é uma ferramenta de trabalho fundamental

para o acompanhamento e cobrança dos créditos tributários e emissão

de certidões negativas de débitos. Sua incrementação, além de

agilizar os trabalhos dos auditores e técnicos, os otimizaria,

liberando pessoal para a consecução de outras atribuições

importantes da Receita, hoje prejudicadas pela carência de pessoal.

6. Uma das atribuições afetadas por essa carência de pessoal

refere-se à fiscalização, a ser exercida pela SRF, nas agências

bancárias arrecadadoras. Foi observado pela equipe que o rigor

exigido para o credenciamento do Banco junto à Receita para a

prestação dos serviços de arrecadação, não é acompanhado de um

sistema de controle ou de fiscalização que garanta a qualidade dos

serviços ou o fiel cumprimento deste.

7. Exemplo disso é o caso ocorrido com o Banco de Boston que

deixou de encaminhar informações relativas à 45,9% de sua

arrecadação de receitas federais, no período de agosto/91 a

agosto/92, tendo o fato sido detectado apenas dois anos após o

ocorrido.

8. Cabe registrar, quanto ao assunto, que não restou configurada

apropriação indébita por parte do referido banco, haja vista que

ficou esclarecido que foram efetuados os repasses dos recursos, não

tendo, entretanto, sido feita a prestação de contas junto ao

SERPRO, o que inviabilizou a conciliação bancária no período

inquinado, e deu origem ao equívoco perpetrado pela equipe por

ocasião da feitura do relatório em pauta.

9. Nesse ponto, os analistas consignaram que a par de a Receita

Federal ter afirmado que deixaram de ser repassados apenas

US$ 34.899,39 (trinta e quatro mil, oitocentos e noventa e nove

dólares e trinta e nove centavos), e não US$ 19 milhões como

afirmado inicialmente pelos técnicos do TCU, estes, posteriormente,

ao examinarem as listagens expedidas pelo SISBACEN em 1993, 1994 e

1995, objetivando checar o valor indicado pela Receita, chegaram ao

montante de US$ 187,0 mil, o qual foi repassado com mais de 02

(dois) anos de atraso. Urge que agora a SRF esclareça acerca da

divergência apontada, conforme propôs a Unidade Técnica.

10. Entendo, porém, que no tocante à participação do Banco de

Boston, o caso já foi devidamente esclarecido, não resultando em

dano ao Tesouro Nacional, uma vez que os valores devidos foram

recolhidos juntamente com seus encargos,sem que ficasse configurada

nos autos má-fé por parte do agente arrecadador, razão pela qual

deixo de acolher a proposta de novas auditorias sobre o mesmo

assunto, devendo, apenas, ser acompanhado o desfecho do processo

administrativo em andamento na SRF, por este Tribunal.

11. No entanto, ficou assente a deficiência do sistema utilizado

pela Fazenda, assim como a ineficiência do controle exercido pela

Receita Federal sobre a rede arrecadadora.

12. Essa distorção, que tem efeito direto sobre a eficácia das

ações da Receita Federal, está ligada à ausência de realização de

serviços de conciliação bancária por parte deste órgão, o que

permitiria a checagem, via consulta SISBACEN, entre o valor

repassado pelos bancos e o dos documentos encaminhados ao SERPRO,

por via magnética.

13. Os argumentos utilizados para a não execução regular desses

serviços referem-se: a) aos problemas enfrentados pelo sistema de

consulta, que não se encontra atualizado devido à falta de registro

dos acertos feitos posteriormente pela rede arrecadadora; b) a

falta de confiança, por parte da Receita, no SISBACEN em face do

exposto retro; e c) à indefinição quanto à unidade responsável pela

execução dessa conciliação uma vez que a Divisão de Controle da

Rede Arrecadadora - COSAR, órgão central, a definiu como sendo das

delegacias (órgãos descentralizados), sem antes, contudo,

equacionar os problemas verificados no sistema e sem repassar

treinamento e pessoal, de forma a capacitar essas unidades a se

desencumbirem eficientemente dessa tarefa.

14. Partilho da opinião esboçada pela equipe quanto ao assunto,

quando afirma que os problemas verificados ensejariam esforços

conjugados das entidades envolvidas (SRF, SERPRO e BACEN)

objetivando seu equacionamento, ao invés de os utilizarem como

motivo para desprezar um mecanismo importante de controle da

arrecadação federal por parte da Receita.

III

15. Impende traçar breves comentários ainda, acerca da operação de

"DRAWBACK" realizada pela PETROBRÁS, e analisada pela equipe por

ocasião do exame das causas que motivam a inconstância da

arrecadação do Imposto Sobre a Importação - Petróleo. Ressalte-se a

conveniência dessa análise tendo em vista que essa inconstância

está vinculada a incentivos fiscais que implicam na renúncia de

receitas por parte da União, assunto afeto a este Tribunal a partir

da Constituição Federal de 1988.

16. Como já exposto no Relatório precedente, a operação de

"DRAWBACK" é um mecanismo de estímulo às exportações que engloba

benefícios fiscais relativos à suspensão ou isenção de uma série de

impostos e taxas, dentre esses o Imposto de Importação, que incidem

sobre a mercadoria importada quando essa for utilizada no

beneficiamento, fabricação, complementação ou acondicionamento de

produto exportado.

17. Nesse mister, a equipe entende que a Petrobrás utilizou

indevidamente do regime de "DRAWBACK". Em levantamento superficial

levado a cabo pela equipe, a evasão fiscal acarretada foi da ordem

de US$ 185,3 milhões. Ressaltaram, quanto à questão, que a

definição legal contida no art. 314, inciso II, do Regulamento

Aduaneiro é vaga e não esclarece acerca da possibilidade legal de

se utilizar desse benefício quando a primeira importação foi

realizada sem o pagamento do imposto. Defende, contudo,

utilizando-se de entendimento esboçado por alguns tributaristas,

que isso só seria possível em operações em que a empresa tivesse

primeiramente pago os tributos. Solicita, desse modo, o

posicionamento deste Plenário acerca da matéria, para que se faça

uma melhor quantificação do débito, tendo em vista a necessidade de

uma análise mais acurada da documentação.

18. Esbarramos neste ponto em questão delicada relativa à

delimitação da esfera de competência concernente a este Tribunal e

à Secretaria da Receita Federal. Entendo que as dúvidas suscitadas

relativamente à matéria de interpretação e aplicação da legislação

tributária compete à Receita Federal, conforme consta como sua

atribuição no Regimento Interno desse órgão (art. 1º, inciso III).

19. Nossa conclusão não poderia ser outra, considerando que se

este Tribunal passasse a fixar entendimento acerca da legislação

tributária e, nossos técnicos, viessem a quantificar débitos

fiscais com vistas aos procedimentos de cobrança, estaríamos

adentrando seara alheia, executando tarefas atinentes às atividades

dos auditores fiscais.

20. É claro que o conhecimento da área tributária é imprescindível

para o bom desempenho das atividades da Corte,notadamente no que

concerne às renúncias de receitas, como é o caso. Esse conhecimento

permitiu que a equipe detectasse situação em que se constatou

possível dano ao Erário Público, a partir de interpretação da

legislação e doutrina tributárias realizada por nossos analistas.

21. Entretanto, a meu ver, o melhor encaminhamento para o assunto

é dar ciência do fato aos órgãos competentes para a adoção das

providências cabíveis, devendo este Tribunal acompanhar a questão

até o seu final deslinde.

IV

22. Mostram-se preocupantes, de igual modo, as análises

empreendidas pela equipe acerca das divergências observadas nos

procedimentos de apuração do IOF utilizados pelos agentes

financeiros, inclusive entre os próprios bancos oficiais, no

tocante à cobrança desse tributo. A causa dessa divergência,

segundo a equipe, deve-se à indefinição, na legislação pertinente

(Regulamento do IOF), do período de apuração desse imposto, a qual

se limita a definir a data de apuração, passando a data de

recolhimento do tributo aos cofres do Tesouro, podendo dar-se no

primeiro ou segundo decênio do mês subseqüente, dependendo da

metodologia utilizada pelo banco arrecadador na apuração do valor

devido pelo contribuinte.

23. Como a atribuição de fiscalizar e regulamentar o IOF, que

antes cabia ao Banco Central, passou para a SRF por força do

Decreto-Lei nº 2.471, de 01.09.88, pode-se concluir que as ações

preventivas e corretivas dessa Secretaria sobre os bancos

mostram-se precárias, dando margem à ocorrência de fatos que podem

ser nocivos ao fisco, visto que dependendo da metodologia utilizada

a equipe constatou uma tendência de recolhimento do tributo a maior

ou a menor.

24. Impende ressaltar, ainda, fato descrito no Relatório em exame

relativo à aquisição de 130 (cento e trinta) cópias do "software"

INGRES,em 1992, para serem utilizados no novo modelo tecnológico da

Receita Federal, sendo que até 1994 não haviam sido adquiridos

sequer os computadores nos quais esses programas deveriam ser

instalados.

25. Foram gastos US$ 1,273,961.56 (hum milhão, duzentos e setenta

e tres mil, novecentos e sessenta e um dólares americanos e

cinqüenta e seis centavos) na operação, tendo a equipe informado

que a quantidade adquirida foi superior à necessária naquele

momento, e classificado o ato como anti-econômico e inoportuno,

tendo em vista a rapidez com que evolui a tecnologia nesse setor e

o tempo já decorrido entre a aquisição dos "softwares" e seu

efetivo uso, o que provavelmente exigirá a atualização destes antes

mesmo de já terem sido utilizados.

26. Nesse episódio, infelizmente, a equipe deixou de reunir os

elementos necessários para a oitiva dos responsáveis, o que vai

demandar, neste momento, a realização de novas diligências acerca

do assunto.

27. Outro ponto delicado levantado no trabalho em apreço diz

respeito à ausência de alternativa para o processamento da

arrecadação federal, no caso de perda total das instalações hoje

existentes (Filial São Paulo do SERPRO). Entende a equipe que a

par do custo que pode envolver tal providência, essa medida deve

ser estudada pelos órgãos interessados, principalmente se

considerarmos o caos que se instalaria na administração pública em

caso de ocorrência de algum sinistro de grandes proporções.

Endosso, assim, a recomendação sugerida pela equipe acerca da

matéria aos órgãos diretamente envolvidos na questão.

28. Outra providência que me parece pertinente é dar ciência dos

fatos ora relatados à Secretaria Federal de Controle para fins de

acompanhamento das providências a serem adotadas pelas autoridades

competentes com vistas ao saneamento das falhas detectadas.

29. Relativamente à proposta referente à autorização para a

5ª SECEX ter acesso à transação PSTN 220 do SISBACEN, cabe

esclarecer que este Tribunal já possui esse acesso assim como a

outros sistemas do BACEN, estando hoje sob a coordenação da

Secretaria de Informática - SEINF, o cadastramento dos usuários.

30. Concordo com o encaminhamento proposto pela Unidade Técnica, e

com os acréscimos efetuados pelo Ministério Público junto a esta

Corte, e na linha de entendimento expresso pelo Sr. Ministro Carlos

Átila, o qual reflete o posicionamento por mim defendido em outros

trabalhos desta natureza, entendo necessário e conveniente que

sejam introduzidos ajustamentos no sentido de que:

- os itens relativos ao cumprimento de normas legais, sejam

efetivamente, objeto de determinação; e

- os demais, relativos à providências administrativas

organizacionais e operacionais, sejam objeto de recomendação.

31. Por derradeiro, quero me congratular com a diligente equipe da

5ª SECEX pela qualidade do trabalho apresentado, na certeza de que

este se constituirá em um valioso subsídio para as entidades

envolvidas no sentido de possibilitar-lhes uma visão externa de sua

atuação e seu próprio aperfeiçoamento em prol da sociedade como um

todo. Nesse sentido entendo importante que se encaminhe cópia do

Relatório da equipe para as mesmas de forma a alcançar o objetivo

pretendido.

32. Enalteço também a valiosa contribuição do Ministério Público

junto à Corte, oficiando com exemplar descortino.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a

deliberaçäo que ora submeto ao Colegiado.

Decisão:

O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, e com

fulcro no art. 1º, inciso II, da Lei nº 8.443/92 DECIDE:

1. determinar à Secretaria da Receita Federal que:

1.1. adote as providências necessárias no sentido de aprimorar

suas atividades de acompanhamento e controle sobre os serviços

prestados pela rede arrecadadora, visando a elevar a qualidade dos

mesmos, observada a competência atribuída pelo art. 4º da Portaria

MEFP nº 604/92 e art. 40 do Regimento Interno, e em consonância com

o disposto no artigo 67 da Lei nº 8.666/93;

1.2. regularize a execução dos serviços de conciliação

bancária nas suas unidades, de forma a possibilitar o

acompanhamento dos prazos de repasse dos valores arrecadados pelos

bancos, e assegurar o pagamento dos encargos legais devidos em caso

de atrasos, conforme disposto na Portaria MEFP nº 604/92;

1.3. aprimore seu programa de fiscalização nas instituições

financeiras que, na qualidade de responsáveis tributários, procedem

à apuração, retenção e recolhimento de tributos, notadamente do

Imposto sobre Operações Financeiras-IOF, sob administração da SRF a

partir da edição do Decreto-Lei nº 2.471/88;

1.4. atente para a necessidade de fiscalização e orientação

acerca dos procedimentos adotados pelas instituições financeiras,

em especial a Caixa Econômica Federal - CEF, quanto ao cálculo e

repasse dos impostos sob sua administração, nos termos dos

parágrafos 198/200 e 209/212 do Relatório da equipe;

1.5. adote providências, de caráter permanente, no sentido de

averiguar as situações dos parcelamentos de débitos fiscais, com

vistas ao cumprimento do disposto no art. 14 da IN/SRF nº 89/93,

que determina o cancelamento dos parcelamentos em atraso

(parágrafos 183 a 187 do Relatório da equipe);

1.6. proceda à convalidação dos contratos firmados sob a égide

da Lei nº 8.666/93 sem o pronunciamento de autoridade superior, e

busque incluir, no modelo de contrato-padrão, menção à ratificação

do Sr. Ministro da Fazenda, na forma prevista no Parágrafo único,

da Cláusula Primeira, do modelo do Contrato de Prestação de

Serviços de Arrecadação de Receitas (fl.130 dos autos);

2. Determinar ao Serviço Federal de Processamento de

Dados-SERPRO que:

2.1. estude a possibilidade de implementar, a médio prazo, no

âmbito do seu plano de contingência, uma solução alternativa para o

caso de perda total das instalações da Filial São Paulo, nas quais

se opera o processamento da Arrecadação Federal, para que o

tratamento das informações essenciais não sofra solução de

continuidade no caso de ocorrência de sinistro de grande proporções;

2.2. implante uma sistemática de segurança de dados em todas

as suas filiais permitindo a realização de auditorias nos sistemas

por parte dos controles interno e externo e da própria empresa; e

2.3. adote providências com vistas a corrigir os desvios de

funções existente na Filial São Paulo, onde programadores vêm

executando tarefas de analistas de sistemas;

3. determinar ao Banco do Central do Brasil - BACEN que

realize, periodicamente, fiscalizações nas Contas Contábeis

4.9.1.50.00-7 - RECEBIMENTO DE TRIBUTOS FEDERAIS e 4.9.1.35.10-1 -

RECEBIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS FEDERAIS, dos bancos

participantes da rede arrecadadora de tributos federais de modo a

garantir a correta contabilização destes recursos;

4. determinar à Caixa Econômica Federal que adeqüe a sua

sistemática de apuração, recolhimento e repasse do IOF sobre

empréstimo de crédito rotativo ao que estabelece o Regulamento do

referido IOF, em seu item 4.4.1,alínea "a-I", de forma a que a base

de cálculo leve em consideração o "somatório dos saldos devedores

diários" e não a média dos saldos nos dias úteis;

5. determinar ao Ministério da Indústria, do Comércio e do

Turismo que:

5.1. estabeleça a obrigatoriedade de publicação no Diário

Oficial da União de todas as normas expedidas pelo Departamento

Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC/SECEX para que possam

produzir efeitos externos, em consonância com o princípio da

publicidade que obriga a administração pública;

5.2. examine a conveniência e a oportunidade de que o

Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC passe a

submeter ao referendo das autoridades hierarquicamente superiores

(Secretário de Comércio Exterior e Ministro de Estado) as

deliberações que norteiam a concessão do Regime de "DRAWBACK";

6. solicitar ao Ministério da Fazenda que:

6.1) reexamine os termos da Portaria MEFP nº 604/92 que

possibilita o acolhimento de DARFs, pela rede arrecadadora, de

valor inferior ao estabelecido para pagamento dos serviços de

arrecadação (2,5 UFIR), dando causa à situação em que o custo da

administração tributária é superior à arrecadação; e

6.2) estude a possibilidade de rever a sistemática de cálculo

do custo médio de processamento de cada DARF, considerando, além do

pagamento ao agente arrecadador, o processamento e armazenamento

dos dados pelo SERPRO, e outros custos, com vistas a estabelecer

novo valor mínimo para acolhimento de DARFs;

7. diligenciar à Secretaria da Receita Federal-SRF para que,

no prazo de 15 (quinze) dias, preste esclarecimentos, a este

Tribunal, sobre:

7.1) a ocorrência de licitação para compra das 130 cópias do

"software" INGRES, realizada por essa Secretaria no exercício de

1992, indicando os responsáveis pela referida compra, e

encaminhando cópia do edital e da ata de julgamento das propostas,

se for o caso, ou a cópia do processo que fundamentou a

inexigibilidade ou dispensa de licitação;

7.2) o posicionamento dessa Secretaria acerca da utilização

por parte da Petrobrás, de atos concessórios de "DRAWBACK" -

modalidade isenção - em relação ao Imposto sobre a Importação, para

a reposição de estoque de petróleo importado, sem que tenha se dado

o pagamento daquele imposto no estoque utilizado (não incidência

até 23.10.90, e alíquota zero de 24.10.90 a 31.07.91 (parágrafos

299 a 310 do Relatório da equipe); esclarecendo se houve

recolhimento ao Tesouro pela empresa estatal de todo o imposto de

importação associado à utilização do benefício de "DRAWBACK",

modalidade isenção;

7.3) a divergência existente entre o valor indicado no Ofício

SRF/GAB/nº 1287/95 no qual se menciona a quantia de US$ 34.899,39

como não repassada tempestivamente pelo Banco de Boston, e o valor

equivalente a US$ 187.007,08, apurado por equipe deste Tribunal, a

partir da comparação dos somatórios dos valores repassados embora

com atraso, relativos àquele período nos exercícios de 1993, 1994

e 1995, constantes ditos valores do relatório HISTÓRICO DO REPASSE

POR BANCO/DATA DE ARRECADAÇÃO da transação PSTN 220 DO SISBACEN;

7.4) o desfecho do processo administrativo nº

10.880.027862/95-09, referente à apuração de impropriedade que deu

causa a atrasos no repasse de recursos ao Tesouro, verificados no

The First National Bank of Boston, detalhando possíveis infrações e

as penalidades cominadas ao Banco, por data de arrecadação, no

período entre agosto de 1991 a agosto de 1992;

8. recomendar à Secretaria da Receita Federal-SRF que estude a

possibilidade de:

8.1) instituir o prazo mínimo de 180 (cento e oitenta) dias,

após a validação do arquivo magnético pelo SERPRO, para a

destruição dos DARFs pelos agentes arrecadadores;

8.2) iniciar programa de caráter permanente com o intuito de

controlar as atividades de arrecadação a cargo dos bancos, apoiado

em, no mínimo, três pontos (parágrafos 108, 118 a 121, e 159 a 162):

- monitoramento remoto das operações pertinentes à arrecadação

- requisição periódica dos DARFS que geraram os movimentos diários,

digitação dos mesmos e comparação com as informações recebidas em

meio magnético, assegurando que, no mínimo, 5% das agências de cada

um dos bancos sejam monitoradas a cada 12 meses;

- fiscalizações "in loco" - auditorias periódicas em agências

da rede arrecadadora, com vistas a verificar os procedimentos do

banco em relação aos contribuintes, as exigências feitas para

recebimento de tributos e o tratamento dado aos documentos

recebidos;

- auditorias nos sistemas dos bancos - avaliação dos sistemas

utilizados para coleta e geração dos dados constantes dos DARFs,

com vistas a garantir a consistência e integridade desses dados.

8.3) providenciar, junto ao Banco Central, as adequações

necessárias das rotinas pertinentes ao SISBACEN, de forma a que os

agentes arrecadadores registrem nos sistemas as solicitações de

acertos por eles protocoladas;

8.4) alocar, na atividade de conciliação bancária, um maior

número de servidores da SRF, com vistas a uma adequada execução

dessa tarefa, oferecendo-lhes treinamento e favoráveis condições de

trabalho;

8.5) estabelecer, por meio de norma própria, período de

apuração do IOF incidente sobre o crédito rotativo, visando a

uniformização de procedimentos, uma vez que o Novo Regulamento do

IOF, aprovado pela Resolução nº 1.301, de 6 de abril de 1987, do

Banco Central do Brasil, define apenas o dia da apuração (último

dia de cada mês), possibilitando a escolha de diferentes períodos

de apuração, por parte dos bancos (parágrafo 197.)

8.6) desenvolver, com o apoio do SERPRO, rotinas

informatizadas que possibilitem o acesso à situação fiscal dos

contribuintes de forma simples e confiável;

8.7) adote medidas com vistas a acelerar o processo de

preenchimento de seus quadros de AFTNs e TTNs em quantidade e

qualidade compatíveis com a dimensão de suas competências e

atribuições (parágrafos 26 a 30 do Relatório da equipe);

8.8) reveja a distribuição da força de trabalho de modo a

adequá-la às necessidades prioritárias incrementadoras de

arrecadação e do seu controle, mormente a Cobrança Administrativa

Domiciliar, Fiscalização do Contribuinte e do Agente Arrecadador e

emissão de Certidões de Quitação de Tributos e Contribuições

Federais (parágrafos 19,35, 77, 126, 195 e 196 do Relatório da

equipe);

9. determinar à Secretaria de Controle Interno - CISET/MF, que

nos relatórios de auditoria sobre as contas anuais da Secretaria da

Receita Federal, da Caixa Econômica Federal e do Serviço de

Processamento de Dados informe acerca das providências adotadas

para o efetivo cumprimento das determinações ora proferidas;

10. encaminhar cópia das partes afetas aos respectivos Órgãos

do Relatório da equipe, juntamente com o Relatório, Voto e Decisão

ora adotada, ao Presidente do Banco Central, aos Ministros da

Indústria, do Comércio e do Turismo e da Fazenda, ao Secretário da

Receita Federal, ao Secretário Federal de Controle, e aos titulares

das 7ª e 8ª Secretarias de Controle Externo, para ciência e adoção

das medidas cabíveis e necessárias.

Indexação:

Auditoria Operacional; SRF; SERPRO; BACEN; CEF; Tributo;

Arrecadação; PETROBRÁS; Instituição Financeira; MIC; MF;

Fiscalização;