Tribunal de Contas da União · Web view2014/07/31 · Do total desses empregados, apenas sete...

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.373/2012-8

GRUPO I – CLASSE V – PlenárioTC 034.373/2012-8 Natureza: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional.Entidade: Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL. DELIBERAÇÃO DO ACÓRDÃO 2.191/2012-PLENÁRIO. ANÁLISE DE PROCEDIMENTOS DE ARRECADAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DA COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS E DA TAXA ANUAL POR HECTARE. IDENTIFICAÇÃO DE FRAGILLIDADES E DEFICIÊNCIAS. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Transcrevo a seguir o Relatório de Auditoria lavrado no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Energia e Comunicações (peça 68), cujas conclusões contaram com a anuência do corpo diretivo daquela unidade técnica (peças 69 e 70).“INTRODUÇÃOAntecedentes

1. A presente fiscalização é decorrente de deliberação constante do Acórdão 2.191/2012-TCU-Plenário (TC 021.378/2012-6) e do levantamento realizado no Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), no período de 13/9/2010 a 10/2/2011 (TC 027.591/2010-7).

Objetivo e escopo da auditoria2. Esta auditoria teve por objetivo examinar os procedimentos de arrecadação e fiscalização

da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e da Taxa Anual por Hectare (TAH).

3. Esse objetivo foi considerado para a definição do problema de auditoria, que foi desdobrado em cinco questões, conforme apresentado no Quadro 1 abaixo:

Quadro 1: Problema e Questões de Auditoria

O DNPM exerce papel de alta relevância no setor mineral brasileiro, pois tem a finalidade de promover o planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos recursos minerais e de superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo território nacional.

Do ponto de vista da materialidade, trata-se de entidade que está presente em praticamente todos os estados brasileiros, tendo arrecadado, aproximadamente, R$ 2 bilhões em receitas minerárias em 2012, quando a CFEM e a TAH juntas responderam por 98,3% de toda a arrecadação.

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https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlProcesso?num=02137820126


Evidenciou-se, no levantamento que antecedeu este trabalho, que existia o risco de que a área de arrecadação do DNPM não estivesse identificando corretamente as mineradoras que deixam de pagar a CFEM e a TAH, nem cobrando tempestivamente os débitos apurados.

Assim, para avaliar os procedimentos utilizados pelo DNPM na atividade de arrecadação da CFEM e da TAH, foram formuladas as seguintes questões de auditoria:

I) A atividade de arrecadação do DNPM está estruturada e dispõe de recursos humanos e materiais para cumprir a sua finalidade institucional?

II) Os bancos de dados do DNPM espelham corretamente o total de mineradores que devem recolher a CFEM e a TAH?

III) Os procedimentos de arrecadação do DNPM são adequados para identificar e fiscalizar os mineradores devedores de CFEM e de TAH?

IV) Os procedimentos de arrecadação do DNPM são capazes de garantir a cobrança tempestiva dos débitos relativos à CFEM e à TAH?

V) As providências adotadas pelo DNPM inibem e reprimem a sonegação da CFEM e da TAH?

Metodologia4. Na etapa de planejamento, foram realizadas reuniões com gestores e técnicos da Diretoria de

Procedimentos Arrecadatórios (Dipar) do DNPM, além de consultas a diversos sistemas de bancos de dados da arrecadação e documentos para a definição do escopo do trabalho.

5. Nessa etapa, foi realizada a seleção amostral das superintendências da entidade a serem visitadas, com base nas informações levantadas e no critério de montante de arrecadação, no intuito de realizar as atividades da fase de execução.

6. Foi elaborado, ainda, questionário (apêndice I) com indagações sobre recursos humanos, materiais e de tecnologia da informação, e ofícios de requisição sobre temas atinentes aos trabalhos de arrecadação.

7. Durante a fase de execução, a equipe de auditoria, subdivida em duas frentes, realizou entrevistas com gestores e procuradores da Sede e das Superintendências nos Estados de Goiás, Espírito Santo, Minas Gerais e Pará, consultou sistemas informatizados do DNPM, bem como examinou diversos processos e documentos relacionados à fiscalização e à cobrança de CFEM e TAH.

VISÃO GERAL Setor Mineral

8. Segundo informações da Diretoria de Planejamento e de Desenvolvimento da Mineração do DNPM (Diplam), a Produção Mineral Brasileira (PMB) atingiu R$ 95 bilhões em 2011, equivalente a US$ 51 bilhões (valor estimado), o que configura um aumento de 30% se comparado ao valor registrado em 2010, de US$ 39 bilhões.

9. Assim sendo, a PMB em 2011 revela uma recuperação ante ao recuo de 2009, ocasionado pelos efeitos da crise econômica internacional, fenômeno que provocou retração na demanda por matérias primas de origem mineral.

10. Ressalte-se, ainda, que o total de mão de obra empregada na mineração em 2011 alcançou 165 mil trabalhadores e que estudos feitos pela Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral, do Ministério de Minas e Energia (MME), revelaram que para cada posto de trabalho da mineração são criadas treze outras vagas ao longo da cadeia produtiva, além dos empregos indiretos.

Departamento Nacional de Produção Mineral2


11. O DNPM é responsável por gerir os recursos minerais brasileiros. Trata-se de autarquia federal instituída pela Lei 8.876/1994, vinculada ao MME, dotada de personalidade jurídica de direito público, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, com sede e foro em Brasília-DF e circunscrição em todo o território nacional.

12. As atribuições do DNPM são, em síntese, as seguintes:a) promover o planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos

recursos minerais;b) superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral; ec) assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o

território nacional.

13. De acordo com o Decreto 7.092/2010, as áreas-fim do DNPM correspondem às Diretorias de Procedimentos Arrecadatórios (Dipar); de Planejamento e de Desenvolvimento da Mineração (Diplam); de Gestão de Títulos Minerários (DGTM); e de Fiscalização da Atividade Minerária (Difis), além das superintendências em todos os estados, exceto no Acre.

14. As atribuições dos órgãos internos da autarquia estão discriminadas no Regimento Interno do DNPM, aprovado pela Portaria-MME 247/2011.

Atividade de Arrecadação15. A atividade de arrecadação é gerenciada pela Dipar, que também executa a cobrança e

promove, fiscaliza e controla o recolhimento de taxas, multas e ressarcimentos.

16. As receitas administrativas do DNPM são as seguintes:

a) Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM);b) Taxa Anual por Hectare (TAH);c) Ressarcimento de vistoria;d) Multas previstas na legislação mineral;e) Emolumentos;f) Alienação de bens apreendidos; eg) Venda de publicações.

17. De acordo com o Relatório “Receitas Sintéticas” da Dipar, constante do sítio do DNPM (peça 66), foram alcançados pela autarquia em 2012 os resultados constantes da Tabela 1.

Tabela 1: Receitas Arrecadadas pelo DNPM em 2012Tipo de Receita Total (em R$)

Exploração de Recursos Minerais (CFEM) 1.834.938.950,95Taxa Anual por Hectare (TAH) 125.787.543,06Multas 12.333.610,84Certif. e Homologação (Emolumentos) 3.614.642,79Serv. Cad. Ativ. Min. (Emolumentos) 14.036.007,44Serv. Inspeção e Fisc. (Vistoria) 1.501.711,35Serv. Comerc. Livros (Publicações) 211.555,41Parcelamento cancelado 1.905.302,46Total 1.994.329.324,30

Fonte: Relatório “Receitas Sintéticas” da Dipar, sítio da autarquia – posição 14/2/2013 (peça 66).

18. A CFEM e a TAH são as principais fontes de arrecadação do DNPM, pois juntas representaram 98,3% de toda a arrecadação do órgão no ano de 2012.

19. Conforme relatório de arrecadação constante do sítio do DNPM, o recolhimento da CFEM em 2012 superou R$ 1,83 bilhão, apresentando crescimento nominal de 18,8% em relação ao de 2011, de R$ 1,54 bilhão. Esse avanço foi motivado pelo desempenho das

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exportações, sobretudo para a China, e da utilização, a partir de 13/4/2011, do Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), para aqueles titulares que se mantêm inadimplentes perante a autarquia.

2.3.1 Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM)

20. A CFEM, estabelecida pela Constituição de 1988, art. 20, § 1º, e instituída pela Lei 7.990/1989, é devida aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e à União, como contraprestação pela utilização econômica dos recursos minerais em seus respectivos territórios.

21. Ao DNPM, conforme estabelecido no inciso IX do art. 3º da Lei 8.876/1994, compete baixar normas e exercer fiscalização sobre a arrecadação da CFEM, devida por quem exerce atividade de mineração em decorrência da exploração ou extração de recursos minerais para fins de aproveitamento econômico.

22. Constitui fato gerador dessa compensação a saída, por venda, do produto mineral das áreas da jazida, mina, salina ou outros depósitos minerais e, ainda, a utilização, a transformação industrial do produto mineral ou mesmo o seu consumo por parte do minerador.

23. A CFEM é calculada sobre o valor do faturamento líquido, obtido por ocasião da venda do produto mineral. Entende-se por faturamento líquido o valor da venda do produto mineral, deduzindo-se os tributos (ICMS, PIS, Cofins) que incidem na comercialização e as despesas com transporte e seguro.

24. As alíquotas aplicadas sobre o faturamento líquido para obtenção do valor da CFEM variam de acordo com a substância mineral.

Tabela 2: Alíquotas de CFEM incidentes sobre as substâncias mineraisAlíquota Substância

3% minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio

2% ferro, fertilizante, carvão, demais substâncias

1% Ouro

0,2% pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonetos e metais nobresFonte: sítio do DNPM

25. Os recursos da CFEM, conforme estabelecido na Lei 8.001/1990, são distribuídos da seguinte forma: a) 12% para a União, repassados para o DNPM, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT); b) 23% para o estado onde for extraída a substância mineral; e c) 65% para o município produtor.

26. O município produtor é aquele onde ocorre a extração da substância mineral. Caso a lavra abranja mais de um município, deverá ser observada a proporcionalidade da extração efetivamente ocorrida em cada um deles.

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Gráfico 1: Evolução da Arrecadação de CFEM (em R$ milhões).

Fonte: Sistema Dipar/DNPM

27. Os recursos originados da CFEM não podem ser aplicados em pagamento de dívida ou no quadro permanente de pessoal da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. As receitas deverão ser aplicadas em projetos que, direta ou indiretamente, revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infraestrutura, da qualidade ambiental, da saúde e da educação.

28. As maiores recolhedoras de CFEM no exercício de 2012 foram as seguintes empresas: Vale S.A., com aproximadamente 49,3% do total, seguida pela Minerações Brasileiras Reunidas S.A. (14,7%), Companhia Siderúrgica Nacional (1,7%), Mineração Maracá Indústria e Comércio S.A. (1,6%), Mineração Paragominas S.A. (1%). As demais empresas arrecadaram, individualmente, menos de 1%.

29. Em 2012, as vendas de minério de ferro foram responsáveis por aproximadamente 72% das receitas da CFEM. No ranking das dez substâncias minerais com maior participação nas receitas do DNPM durante o período ainda estão: cobre (4,1%), ouro (2,8%), alumínio (2,6%), granito (2,3%), calcário (2,2%), areia (1,47%), fosfato (1,45%), níquel (1,4%) e manganês (1,2%).

30. Os estados com as maiores arrecadações de CFEM no aludido período são Minas Gerais e Pará, que responderam, respectivamente, por 51,1% e 28,7% do total nacional. Depois são os Estados de Goiás (4%), São Paulo (2,8%) e Bahia (2%). Os demais estados tiveram participação individual inferior a 1% da arrecadação nacional de CFEM.

31. No ranking dos doze municípios que mais geraram receitas de CFEM em 2012, onze são produtores de minério de ferro, entre os quais, citam-se: Paraupebas (PA), com aproximadamente 23,4% de toda a CFEM arrecadada, seguido dos municípios mineiros de Nova Lima (10,3%), Itabira (7,3%), Mariana (6,5%), São Gonçalo do Rio Abaixo (6,3%), Itabirito (4,2%) e Brumadinho (3,8%).

2.3.2 Taxa Anual por Hectare (TAH)

32. A TAH, instituída pela Lei 7.886/1989, tem natureza jurídica de preço público e é devida pelo detentor de título autorizativo de pesquisa (Alvará de Pesquisa). Essa receita destina-se exclusivamente ao DNPM.

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33. O valor da TAH, pago anualmente, é de R$ 2,23 e, na vigência do prazo de prorrogação da autorização de pesquisa, é de R$ 3,38, conforme Portaria-MME 691/2011.

34. Ao titular da autorização de pesquisa inadimplente com o pagamento da TAH (não pagamento, pagamento fora do prazo e pagamento a menor) é aplicada multa. Permanecendo a inadimplência, após a imposição da multa, será declarada a nulidade ex officio da autorização de pesquisa, a qual ensejará a inscrição do débito na Dívida Ativa da União e posterior cobrança judicial, mediante ação de execução fiscal. O responsável pela dívida terá seu nome registrado junto ao Cadin.

Gráfico 2: Evolução da Arrecadação da Taxa Anual por Hectare (em R$ milhões)

Fonte: Sistema Dipar/DNPM

35. O valor total arrecadado de TAH referente ao ano de 2012, R$ 125 milhões, foi recorde.

O novo marco regulatório da mineração36. Encontra-se em debate o novo marco regulatório da mineração, que tem como premissa o

desenvolvimento de um sistema regulatório mais eficaz para a indústria mineral brasileira, objetivando remover os obstáculos que dificultam o desenvolvimento das atividades produtivas e o melhor aproveitamento dos recursos minerais do país.

37. Esse novo marco regulatório está consubstanciado no Projeto de Lei 5.807/2013, em tramitação no Congresso Nacional, o qual apresenta, em essência, quatro propostas: a primeira transforma o DNPM em agência reguladora, a Agência Nacional de Mineração (ANM); a segunda cria o Conselho Nacional de Política Mineral (CNPM); a terceira trata da carga tributária do setor, introduzindo novo modelo de cálculo da CFEM; e a quarta estabelece licitação e contratos de concessão para os novos empreendimentos minerários.

ACHADOS DE AUDITORIADeficiência na arrecadação e na cobrança de débitos da CFEM e TAH

38. Para efetuar o recolhimento da CFEM, por meio do sítio do DNPM, informa-se o CNPJ e o título minerário (documento que autoriza um empreendedor a instalar e operar sua unidade produtiva), indica-se o faturamento bruto obtido com a substância mineral extraída, deduz-se a tributação recolhida com ICMS, PIS e Cofins, bem como as despesas com seguro e transporte, caso haja, obtendo-se assim o faturamento líquido. Esse faturamento é a base de cálculo para

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recolhimento da CFEM, sobre a qual incide uma alíquota de 0,1% a 3%, que varia de acordo com o mineral lavrado (vide Tabela 1).

39. A partir do boleto ou guia de recolhimento gerada, realiza-se o pagamento da CFEM, cujo valor é disponibilizado diariamente à Dipar pelo Banco do Brasil e confrontado com dados fornecidos pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi). Esse documento de arrecadação deve ser preenchido para cada título minerário emitido, substância mineral lavrada e município abrangido na extração.

40. O Cadastro Mineiro, segundo dados fornecidos pela DGTM (peça 21), possui 179.535 processos ativos, distribuídos conforme a Tabela 3.

Tabela 3: Total de processos ativos constantes do Cadastro MineiroFase do processo Quantidade %

Autorização de Pesquisa 71.794 40,0Concessão de Lavra 8.912 5,0Lavra Garimpeira 1.556 0,9Disponibilidade 15.116 8,4Licenciamento 11.171 6,2Registro de extração 1.098 0,6Requerimento de lavra 11.511 6,4Requerimento de lavra garimpeira 15.876 8,8Requerimento de licenciamento 5.652 3,1Requerimento de pesquisa 36.357 20,3Requerimento de Registro de Extração 492 0,3TOTAL 179.535 100,0

Fonte: Diretoria de Gestão de Títulos Minerários (DGTM) do DNPM. Dados de 16/1/2013.

41. Desses processos, os que devem recolher CFEM são aqueles cujos títulos minerários estão nas fases de concessão de lavra (regime que pode ser utilizado para extração de qualquer substância mineral), de licenciamento (regime alternativo utilizado para extração de substâncias de emprego imediato na construção civil, como areia, brita, cascalho, etc.) e de registro de lavra (restrito a substâncias de emprego imediato na construção civil pela administração pública).

42. Também devem recolher CFEM os processos que possuem Guias de Utilização, documento expedido pelo DNPM que permite a operação prévia de um projeto minerário até que seu titular consiga a concessão de lavra (portaria de lavra).

43. Após a subtração das unidades produtivas que estão registradas no sistema como paralisadas ou em implantação, a DGTM informou a seguinte quantidade de processos que estavam em operação em janeiro de 2013: 7.067 com concessão de lavra, 11.015 com licenciamento, 1.101 com registro de lavra e 1.507 com Guias de Utilização, totalizando 20.690 títulos (peça 22, p. 2-7), que deveriam estar recolhendo CFEM mensalmente ao DNPM.

44. De acordo com dados extraídos de planilha fornecida pela Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação e Geoprocessamento (CGTIG) da autarquia, a média de detentores de títulos minerários que recolheram CFEM mensalmente, em 2012, foi de 5.385, proporcionando uma arrecadação anual de R$ 1,8 bilhão, conforme indica a Tabela 4.

Tabela 4: Quantidade de detentores de títulos que recolheram CFEM em 2012Mês de 2012 Quantidade de titulares que recolhem CFEM

mensalmente

Janeiro 5.405Fevereiro 5.011Março 5.967Abril 5.332Maio 5.495

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Junho 5.252Julho 5.440Agosto 5.432Setembro 5.255Outubro 5.445Novembro 5.530Dezembro 5.050Total 64.614Média* 5.384,5Arrecadação Total (R$) 1.813.213.545,00

Fonte: Elaboração própria. * média considerando que os titulares de mineração tenham recolhido CFEM nos 12 meses do ano.

45. Assim, em torno de 15.306 (20.690 – 5.384) detentores de títulos deixaram de recolher essa contribuição no referido período.

46. Destaca-se ainda o fato de que, em média, apenas 8.355 boletos foram gerados mensalmente entre janeiro e novembro de 2012 (peça 20, p. 5-6), em decorrência do pagamento da CFEM, o que é uma quantidade muito reduzida, uma vez que cada um dos 20.690 títulos minerários em operação (que extrai, pelo menos, uma substância mineral) resulta, no mínimo, em um recolhimento mensal da CFEM.

47. A equipe de auditoria estimou o percentual de evasão de receita da CFEM, com vistas a conhecer a sua magnitude. Para tanto, levantou-se, para um determinado período, e a partir de dados de fiscalizações do DNPM, os valores da CFEM recolhidos espontaneamente pelas empresas mineradoras e aqueles eventualmente não recolhidos.

48. Utilizou-se a notificação lavrada pelo DNPM quando da realização das fiscalizações in loco nas unidades produtivas, visto que, para emissão desse documento, calcula-se inicialmente o valor devido da CFEM em um determinado período, para, em seguida, deduzir-se o montante que foi recolhido espontaneamente pela empresa, com vistas à efetivação da cobrança complementar.

49. Nessa análise, não foram levados em consideração os valores da CFEM contestados pelas mineradoras e acatados pela autarquia, em razão das dificuldades operacionais para sua obtenção e de sua baixa ocorrência e representatividade, segundo informações das superintendências visitadas.

50. Assim, solicitou-se às quatro superintendências visitadas que informassem, além das empresas fiscalizadas in loco nos exercícios de 2009, 2010 e 2011, a identificação da substância mineral extraída, o período abrangido pelos exames, os valores da CFEM recolhidos espontaneamente pelas empresas e aqueles exigidos na notificação, sem a incidência de encargos (atualização monetária, multa e juros de mora) (peças 24, alínea “f”, 25, alínea “c”, 26 e 27, alínea “c”).

51. Diante das informações e dados encaminhados pelo DNPM, constatou-se que 101 empresas foram fiscalizadas, gerando 202 notificações (peça 49). O montante da CFEM devida pelas mineradoras, apurado nessas notificações, foi de R$ 159,9 milhões, enquanto o recolhimento espontâneo realizado pelas empresas, para o mesmo período fiscalizado, foi da ordem de R$ 46,9 milhões, perfazendo um total de R$ 206,9 milhões (peça 49, p. 10).

52. Os dados revelam que apenas 22,7% do valor da CFEM devida pelas mineradoras fiscalizadas pelas quatro superintendências do DNPM entre 2009 e 2011 foram recolhidos espontaneamente.

53. De outra forma, quando se calcula o percentual médio da CFEM que cada mineradora deixou de recolher nas superintendências visitadas, encontra-se um percentual de 68,6%,

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cabendo ao Estado do Pará o maior percentual (90,3%), seguido por Minas Gerais (79,55%), Goiás (56,0%) e Espírito Santo (40,13%).

54. Cabe ressaltar que 29% (59) das notificações lavradas exigiram o recolhimento de 100% da CFEM devida, haja vista que nenhum recolhimento espontâneo (muitos por quase dez anos) havia sido feito pelas mineradoras no período fiscalizado. Essa constatação reforça o fato de que a autarquia não tem controle das empresas que deixam de recolher a referida compensação.

55. Observou-se, ainda, a dificuldade de encontrar uma mineradora quite com suas obrigações no que diz respeito ao recolhimento da CFEM. Das fiscalizações realizadas, apenas duas notificações não foram lavradas, pelo fato de as empresas terem recolhido o valor correto da CFEM.

56. Verificou-se, também, fragilidade nos processos de cobrança de débitos. Entre os anos de 2009 e 2012 (até setembro), os créditos de 1.931 processos sofreram prescrição, sendo 1.024 nas procuradorias junto ao DNPM e 907 nos órgãos de execução da Procuradoria-Geral Federal, que fazem parte da Advocacia-Geral da União (AGU), os quais fazem o ajuizamento das ações nos tribunais (peças 39, p. 12, 40 e 43-48).

57. Identificaram-se as seguintes causas para o achado relatado:a) fragilidade no método de fiscalização da CFEM;b) ausência de instrumentos capazes de identificar devedores;c) fragilidade na gestão dos processos de cobrança; d) deficiências nos procedimentos de quitação dos débitos;e) deficiência de recursos humanos na área de arrecadação e nas procuradorias nos

estados; f) deficiências relativas à capacitação do quadro de pessoal da área de arrecadação; eg) deficiência da infraestrutura de tecnologia da informação, de sistemas informatizados

de apoio e de recursos materiais na área de arrecadação.

3.1.1 Fragilidade no método de fiscalização da CFEM

58. As fiscalizações realizadas pelo DNPM sobre a CFEM ocorrem de duas formas: em escritório – dentro das instalações do DNPM, que correspondem à maioria das fiscalizações empreendidas pela entidade – e in loco, nas mineradoras.

O principal documento analisado nas fiscalizações de escritório é o Relatório Anual de Lavra (RAL), documento pelo qual a empresa minerária informa ao DNPM, anualmente, dados sobre a sua exploração mineral, como método de lavra utilizado, número de trabalhadores empregados, produtividade, produção mineral, faturamento bruto, recolhimento de ICMS, PIS, Cofins e dispêndios com seguro e transporte. Esses dados permitem à autarquia acompanhar, ano a ano, como estão operando os empreendimentos minerários.

59. Nas fiscalizações de escritório, é feito o confronto de dados do RAL com dados existentes nos boletos da CFEM, para um mesmo período de recolhimento. Como resultado desse trabalho, o DNPM observa, em parte desses confrontos, divergências nos dados apresentados, uma vez que os RAL consignam, principalmente em relação ao faturamento bruto, valores mais elevados que os informados por ocasião do recolhimento mensal da CFEM, o que indica que a referida compensação foi recolhida a menor. Nesse caso, a autarquia emite notificação à mineradora, cobrando a diferença encontrada.

60. Segundo informações colhidas na execução dos trabalhos, as mineradoras, após o recebimento das primeiras notificações com base na fiscalização de escritório, encaminham os RAL ao DNPM sem apresentar divergência com os dados contidos nos boletos. Para os RAL já remetidos

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à autarquia com discrepância de dados e ainda não fiscalizados, as empresas encaminham RAL complementares, realizando os devidos ajustes.

61. Devido à fragilidade dos dados contidos no RAL, que são declaratórios, o Tribunal, por meio do Acórdão 657/2012-TCU-Plenário, subitem 9.1.7 (TC 005.711/2011-8), recomendou à autarquia que realizasse, sempre que possível, fiscalizações in loco para a validação das informações apresentadas naquele Relatório. Essas fiscalizações tendem a ser mais efetivas, pois analisam todos os demonstrativos fiscais, contábeis e de produção das mineradoras, evidenciando se houve ou não recolhimento a menor da CFEM, o que não acontece com as fiscalizações de escritório.

62. Assim, a equipe de auditoria obteve o quantitativo de fiscalizações in loco, pelas superintendências visitadas, nos exercícios de 2009, 2010 e 2011, conforme a Tabela 5.

Tabela 5: Quantitativo de fiscalizações in loco nas Superintendências de MG, PA, GO e ES entre 2009/2011

Fiscalizações in loco no período de 2009/2011

MG PA GO ES Total Média anual

Nº de empresas fiscalizadas 17 40 37 7 101 34Notificações lavradas* 42 52 94 14 202 67Valor da CFEM devida pelas empresas, sem incidência de correção monetária, juros ou multa (em R$ milhões)

144,7 1,6 14,5 10,0 170,9 57

Fonte: Superintendências de MG, PA, GO e ES (peça 49).* A quantidade de notificações é maior do que a de empresas porque esse documento é lavrado para cada substância mineral contida no título minerário para a qual ocorreu o fato gerador. Cada mineradora pode ter um ou mais títulos minerários, cada qual com uma ou mais substâncias.

63. Observa-se que a média de empresas fiscalizadas in loco (34) pelas referidas superintendências, nos últimos três anos, é muito pequena quando comparada, para as mesmas regionais, ao número de títulos minerários existentes em janeiro de 2012 – 7.661 (peça 22), à média de boletos gerados mensalmente em 2011, resultante do recolhimento da CFEM – 1.934 (peça 20, p. 3-4) e à média de receitas arrecadadas da CFEM entre os exercícios de 2009-2011 – R$ 942 milhões (peça 20, p. 3-4 e 7-10).

64. Além de serem reduzidas, as fiscalizações in loco não estão concentradas, em essência, nas mineradoras de maior representatividade. Mediante questionário apresentado às superintendências visitadas (peça 10, p. 8, peça 11, p. 4, peça 17, p. 3 e 7-10 e peça 18, p. 3 e 13-18), verificou-se que, de 223 notificações emitidas em fiscalizações in loco entre os exercícios de 2010-2012, apenas 8,1% (18) foram lavradas contra empresas de grande porte, 29,1% (65) contra empresas médio porte e 62,8% (140) contra empresas de pequeno porte, que representam a maior parte das mineradoras, o que indica que as fiscalizações estão concentradas em unidades produtivas de baixa produção.

65. Observou-se, ademais, que as fiscalizações de escritório analisam RAL entregues há muito tempo pelas mineradoras, o que prejudica a otimização dos trabalhos, uma vez que muitas empresas, segundo manifestação de servidores das superintendências, já não possuem mais arquivados os demonstrativos contábeis, financeiros e fiscais requeridos pelo DNPM, além de reduzir a expectativa de controle entre os fiscalizados.

66. No exercício de 2009, foram realizados mutirões para fiscalização dos RAL apresentados pelas mineradoras entre os exercícios de 1991 a 2000, trabalho que resultou na lavratura de 4.419 autos de infração.

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67. Assim, recomenda-se ao DNPM que, nas ações de controle sobre a arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), priorize a realização de fiscalizações in loco nas empresas mineradoras de grande e médio portes.

3.1.2 Ausência de instrumentos capazes de identificar devedores

68. Constatou-se, em entrevistas com servidores da Dipar e das superintendências visitadas, que a Diretoria de Arrecadação não conhece o total de mineradoras que devem efetivamente recolher a CFEM. Os sistemas informatizados à sua disposição não geram relatórios gerenciais com essa finalidade, o que dificulta os processos de fiscalização.

69. Cabe, então, ao DNPM melhorar seus sistemas de controle de arrecadação da CFEM, por exemplo, pelo desenvolvimento de funcionalidades em seus sistemas informatizados que permitam a emissão de relatórios gerenciais com essa finalidade, de modo a identificar os títulos minerários que deixam de recolher essa compensação financeira. Para isso, segundo informações do DNPM (peças 28-29), seria necessário o dispêndio de, aproximadamente, R$ 5 milhões.

70. Uma possível forma eficiente de detectar o não recolhimento ou o recolhimento a menor de receitas da CFEM pelas empresas minerárias seria o cotejamento do banco de dados do DNPM com os das fazendas estaduais e federal.

71. Por meio desses confrontos, facilitados pela atual sistemática de emissão eletrônica de notas fiscais, cada ente identificaria, com relação às empresas minerárias, aquelas que fazem parte de um cadastro e não de outro, as que recolhem tributos, mas não a CFEM e vice-versa, os faturamentos obtidos, as notas fiscais emitidas, os números de CNPJ, endereços e nomes inconsistentes, além de outras informações relevantes que evidenciariam falhas no recolhimento de receitas em todas as esferas de governo. Para isso, recomenda-se a celebração de acordos de cooperação para troca de informações com a Secretaria da Receita Federal e Secretarias de Fazenda Estaduais.

72. As principais informações que alimentam os processos de cobrança do DNPM são extraídas do sistema Cadastro Mineiro. Dados sobre titularidade, substâncias, fase em que se encontra, endereços e documentos apresentados, entre outros, devem ser colhidos desse sistema. No entanto, as suas fragilidades, limitações e inconsistências revelaram-se obstáculos à efetiva recuperação dos créditos da autarquia.

73. Entre as falhas mais comuns detectadas pelos gestores, destaca-se a existência de incoerências entre o nome do titular e o CPF/CNPJ cadastrado (peça 14, p. 2). Esse desacordo tem por consequência a impossibilidade da inscrição de um eventual devedor no Cadin, haja vista a sua incompatibilidade com os dados da Receita Federal. Existem, ainda, inconsistências no sistema quanto aos endereços cadastrados, fato que pode inviabilizar o processo de cobrança, haja vista a exigência legal de que as notificações ao minerador sejam realizadas por Aviso de Recebimento (AR). Outro exemplo de inconsistência diz respeito a processos cujas áreas não estão alocadas sob o município correto, fato de grande importância, pois tem impacto direto na distribuição da CFEM.

74. No caso da TAH, as inconsistências mais comuns referem-se ao não registro ou registro tardio, no cadastro, que o minerador renunciou ao Alvará de Pesquisa ou entregou o Relatório Final de Pesquisa ao DNPM, o que gera, por consequência, a expectativa de um crédito inexistente da referida taxa e o início de um processo de cobrança indevido.

75. Uma das soluções encontradas pelo DNPM para aprimorar os dados do Cadastro Mineiro foi a criação da Ficha Cadastral, instituída pela Portaria-DNPM 270/2008 (peça 41). Por meio desse instrumento, como condição de acesso ao sistema de pré-requerimento eletrônico, ou seja,

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para a obtenção de novos títulos minerários, exigiu-se o prévio cadastramento dos interessados no Cadastro de Titulares de Direitos Minerários (CTDM).

76. No entanto, com a ausência de punições efetivas pelo não recadastramento daqueles que já possuem títulos minerários, a Ficha Cadastral não alcançou os objetivos almejados. Desse modo, em muitos casos, não houve a atualização tempestiva por parte dos mineradores, resultando em endereços inexistentes nos dados cadastrados. Recomenda-se, portanto, ao DNPM, a revisão da Portaria-DNPM 270/2008, de modo a obrigar todos os mineradores que possuíam títulos minerários antes de sua edição a se recadastrarem junto à autarquia, aplicando penalidades àqueles que descumprirem essa obrigação.

77. Outra fragilidade diz respeito à possibilidade de cadastro, por parte dos mineradores, de endereços localizados em zona rural, fato que dificulta a entrega de eventuais notificações do processo, ensejando a prescrição dos créditos. Impende salientar que, como estabelece a Portaria do Ministério das Comunicações 567/2011, a obrigatoriedade da entrega de correspondências se restringe apenas a distritos que possuem mais de quinhentos habitantes. Recomenda-se, portanto, que o DNPM avalie a pertinência de exigir de todos os mineradores endereços localizados em zonas urbanas.

78. Destaca-se, ainda, que a Portaria-DNPM 270/2008 transferiu ao minerador a responsabilidade exclusiva pela atualização do endereço cadastrado, o que impede que setores competentes da autarquia promovam qualquer alteração no seu banco de dados, mesmo que de posse de informações sobre outros endereços do minerador, como em consultas ao cadastro da Receita Federal, razão pela qual é necessário que aquela autarquia reavalie a pertinência dos dispositivos da norma mencionada.

79. A utilização, portanto, das informações presentes no Cadastro Mineiro, nas suas relações com o interessado, obrigatória pelo comando do art. 2º-A da Portaria-DNPM 270/2008, inclusive para fins de encaminhamento de comunicações, notificações e intimações, formulação de exigências e cobrança de dívida com a autarquia, se torna, em muitos casos, um obstáculo à efetividade da cobrança dos créditos devidos.

80. A desatualização das informações constantes do Cadastro Mineiro já foi apreciada por esta Corte, que, no item 9.1.3 do Acórdão 3.072/2011-TCU-Plenário, promoveu determinação específica a respeito. Ademais, as providências adotadas pela entidade foram monitoradas no âmbito do TC 037.247/2011-5, as quais foram consideradas parcialmente atendidas pelo Acórdão 2.953/2012-TCU-Plenário, no qual se entendeu suficiente dar ciência ao DNPM que as inconsistências atuais da base de dados do sistema Cadastro Mineiro não permitem a emissão de relatórios gerenciais confiáveis, o que pode comprometer a gestão estratégica da entidade e a credibilidade das informações prestadas pela autarquia ao público externo e aos órgãos de controle.

3.1.3 Fragilidade na gestão dos processos de cobrança

81. Foram identificadas diversas falhas no que diz respeito à gestão processual da autarquia, prejudicando, sobremaneira, o controle e o aperfeiçoamento dos procedimentos de cobrança.

82. Por intermédio dos sistemas disponíveis, não é possível realizar um controle apurado, tanto quantitativo como qualitativo, dos processos de cobrança da CFEM e da TAH. No âmbito das superintendências responsáveis pela maior parte dos procedimentos, as informações a respeito do passivo de processos, da natureza, fase, materialidade e prazo da dívida e do risco de decadência e prescrição, aspectos fundamentais do procedimento de cobrança, não podem ser extraídas, de forma gerencial, dos sistemas informatizados existentes.

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83. Dessa forma, resta aos responsáveis pelo setor de arrecadação a confecção de controles manuais das informações citadas. Esse tipo de controle, no entanto, além de personalista e passível de falhas, restringe as informações a um nível reduzido de interessados, não alimentando, desse modo, os setores competentes de informações gerenciais.

84. Salienta-se, no entanto, que está em desenvolvimento, no âmbito do DNPM, novo sistema CFEM que, segundo os gestores (peça 38, p. 2) “permitirá controlar todo o processo de fiscalização e cobrança, desde o planejamento das operações até o encaminhamento à dívida ativa e Cadin”. Entretanto, esse sistema ainda não se encontra em operação, apesar de seu desenvolvimento ter sido iniciado em 2007.

85. No tocante ao trâmite dos processos nas procuradorias, pelas limitações e inconfiabilidade dos sistemas disponíveis, não é possível estabelecer controles gerenciais dos estoques ou qualquer tipo de monitoramento da fase dos processos, obrigando os setores a recorrer, da mesma forma, a controles manuais.

86. Essa realidade, ademais, se agrava pela não utilização, por diversas procuradorias, do Sistema Integrado de Controle das Ações da União (Sicau), alegando-se falta de pessoal para o cadastramento de todos os processos (peça 39, p. 14). O uso desse sistema, disponibilizado pela AGU a suas procuradorias, permitiria um maior domínio sobre a entrada e saída de processos, natureza das cobranças, troca de informações e documentos, bem como acompanhamento dos prazos.

87. Diante dessa fragilidade, ao DNPM recomenda-se finalizar o desenvolvimento e a implantação do novo sistema CFEM, de modo que, a qualquer tempo, seja permitida a extração de relatórios gerenciais indispensáveis à efetiva gestão processual, notadamente no que tange ao passivo de processos, à natureza, à materialidade e à fase da dívida. Recomenda-se, ainda, à autarquia, em conformidade com o art. 2º, § 4º, da Portaria-PGF 796/2010, com a colaboração da sua procuradoria, identificar e apurar a responsabilidade da ocorrência de prescrições dos créditos no âmbito da entidade.

3.1.4 Deficiências nos procedimentos de quitação dos débitos

88. Os débitos com a entidade podem ser parcelados administrativamente (Manual de Parcelamento dos Créditos do DNPM, peça 32), de forma extrajudicial (Portaria-PGF 954/2009), quando da inscrição em dívida ativa, ou se ajuizada a ação de execução fiscal (Portaria-PGF 915/2009). No entanto, um dos problemas enfrentados pela procuradoria do DNPM reside na atualização dos débitos de parcelamento cancelado.

89. Nesses casos, após o cancelamento de um parcelamento, como, por exemplo, pela interrupção dos pagamentos, os sistemas informatizados da entidade são incapazes de atualizar o valor residual do débito, obstaculizando, dessa forma, a sua futura quitação administrativa ou judicial. Nessas situações, faz-se necessário a operação de forma manual, sendo este um processo moroso e, diante da complexidade técnica, suscetível de erros.

90. Outra falha detectada nos sistemas da procuradoria é a impossibilidade do pagamento à vista de débitos inscritos em dívida ativa. Assim, apesar do reconhecimento da dívida e do interesse da quitação imediata por parte do minerador, a procuradoria do DNPM, por uma limitação no Sistema Dívida Ativa, é forçada a negociar a quitação em pelo menos duas parcelas, pois não é emitido boleto para pagamento único. Ressalta-se que tal fato tem grande relevância, pois, conforme o art. 3º, § 5º, da Portaria-PGF 954/2009, incidem juros sobre os débitos apurados.

91. Importante salientar que a autarquia implementou funcionalidades nos sistemas no sentido de sanar as citadas fragilidades (peça 50, p. 53). Todavia, conforme observação in loco nas

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procuradorias das superintendências visitadas por esta equipe, persistem ainda as alegadas limitações, razão pela qual recomenda-se que o DNPM aperfeiçoe as funcionalidades nos sistemas informatizados da entidade, no sentido de permitir a atualização dos débitos de parcelamento cancelado, bem como o pagamento à vista de débitos inscritos em dívida ativa.

3.1.5 Deficiência de recursos humanos na área de arrecadação e nas procuradorias nos estados

92. A estrutura de pessoal da área de arrecadação do DNPM não é compatível com o volume e a complexidade do trabalho. Uma melhor alocação da mão de obra disponível poderia mitigar os efeitos dessa carência e contribuir para uma maior eficiência da cobrança e arrecadação da TAH e CFEM.

93. Segundo a Dipar, há, em toda a estrutura do DNPM, cerca de 130 pessoas lotadas nas áreas de arrecadação, entre servidores, terceirizados e empregados anistiados pela Lei 8.878/1994 (peça 8). Porém, essa Diretoria carece de uma maior quantidade de servidores efetivos, de mais atividades de capacitação desses colaboradores e de uma distribuição mais adequada do pessoal pelas superintendências, que leve em consideração a demanda de trabalho.

94. Ainda de acordo com informações da Dipar, nem toda essa força de trabalho tem condições de contribuir, de forma efetiva, para o trabalho da área de arrecadação, mormente para a realização de fiscalizações da CFEM, uma vez que essa atividade exige uma formação compatível com a complexidade das atividades realizadas.

95. Todas as superintendências do DNPM visitadas relataram ter um quadro insuficiente de pessoal para atender a demanda de trabalho da arrecadação, como mostra a Tabela 6.

Tabela 6: Deficiência do quadro de pessoal das áreas de arrecadação do DNPMSuperintendência QTA QAA %ARR QIA* Déficit (%)

MG 142 9 6% 34 278%PA 69 10 14% 14 40%GO 65 6 9% 12 100%ES 290 4 1% 12 200%

Fonte: Questionários aplicados nas superintendências.

Onde:QTA – Quantidade total da força de trabalho na superintendência do DNPMQAA – Quantidade atual da força de trabalho na área de arrecadação%ARR – Percentual atual da força de trabalho da área de arrecadação frente à força de trabalho totalQIA – Quantidade ideal da força de trabalho da área de arrecadação (estimativa do próprio gestor)

96. A área de arrecadação da Superintendência de Minas Gerais, que é responsável por cerca de 50% de toda a arrecadação da CFEM no país, conta com nove pessoas, seis das quais com formação superior (servidores efetivos) e três funcionários de apoio (terceirizados). Considerando que, segundo informações da própria superintendência, o quantitativo ideal de servidores com nível superior em Minas Gerais é de 26 servidores, o déficit atual é de, aproximadamente, 420% para esse nível de formação.

97. Porém, outros dados revelaram que a alocação de pessoal não é a mais adequada quando se considera apenas os cargos do quadro de servidores do DNPM cujas atribuições envolvem atividades afetas à arrecadação e à fiscalização da CFEM, como se observa na Tabela 7.

Tabela 7: Quantidade de servidores com cargos cujas atribuições envolvem atividades relacionadas à fiscalização e à arrecadação da CFEM

SuperintendênciaQuantidade de

servidores efetivos Ranking CFEM

(2011)Arrecadação CFEM

(2011) – R$AP 4 7º 17.364.710,75

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BA 2 5º 34.025.189,42CE 3 20º 2.420.046,03GO 2 4º 57.516.032,69MG 6 1º 788.869.012,55PA 5 2º 462.408.808,04PE 4 15º 5.031.626,07RS 3 11º 11.987.063,20SP 5 3º 62.817.773,32

Fonte: Relatório Maiores Arrecadadores, sítio DNPM

98. De acordo com a Tabela 7, por exemplo, a superintendência do DNPM no Ceará, que ocupou o 20º lugar no ranking de arrecadação de CFEM em 2011, tem mais servidores do que a regional do Goiás (4º lugar no ranking) ou da Bahia (5º lugar no ranking).

99. As arrecadações da CFEM no Amapá e em Pernambuco, em 2011, somadas, representam menos de 3% da arrecadação da CFEM de Minas Gerais (1º lugar no ranking) e menos de 5% da arrecadação da CFEM do Pará (2º lugar no ranking). No entanto, as Superintendências de Minas Gerais e do Pará contam, respectivamente, com apenas dois e um servidores a mais em suas áreas de arrecadação.

100. Embora essas comparações, por si só, não expliquem, de modo inconteste, que a alocação de pessoal nas áreas de arrecadação não seja a mais adequada, elas são um indicativo da necessidade de uma melhor distribuição da força de trabalho.

101. Impende ressaltar a discrepância da quantidade atual da força de trabalho (servidores efetivos, terceirizados e anistiados) lotada na Superintendência do Espírito Santo (290 pessoas) com relação às grandes regionais – em termos de arrecadação –, como as de Minas Gerais (142 pessoas) e Pará (69 pessoas).

102. Das 290 pessoas lotadas na referida superintendência, 225 referem-se à mão de obra que foi absorvida pela autarquia em razão do Decreto 6.657/2008, que promoveu o retorno, aos quadros da administração pública, de empregados anistiados pela Lei 8.878/1994. Do total desses empregados, apenas sete estão em exercício na Superintendência do Espírito Santo, os demais foram cedidos a outros órgãos e entidades públicas, conforme Relatório de Gestão da entidade referente ao exercício de 2011 (peça 9, p. 54).

103. Outro dado preocupante diz respeito ao tempo necessário para aposentadoria do pessoal lotado nas áreas de arrecadação. As Superintendências de Goiás e do Pará, duas das mais representativas em termos de recolhimento da CFEM, informaram que um elevado percentual do efetivo alocado nas áreas de arrecadação já preenche ou preencherá, nos próximos anos, os requisitos para concessão de aposentadoria, o que representa um risco operacional à área. Isso corrobora a informação constante do Relatório de Gestão do DNPM referente ao exercício de 2009, de que, até o ano de 2015, cerca de 30% do quadro de pessoal estará apto a se aposentar.

104. Assim, recomenda-se ao DNPM realizar estudo amplo com o objetivo de promover uma melhor distribuição dos servidores lotados nas áreas de arrecadação da Dipar, na sede e nas superintendências, por intermédio do provimento de vagas e da movimentação interna, considerando, entre outros critérios, a complexidade e o estoque de processos existentes e o volume de arrecadação.

105. A partir desse estudo, a autarquia pode, ainda, pleitear, junto aos órgãos competentes, autorização para promover a realização de novos concursos públicos, a fim de reduzir a insuficiência de recursos humanos, mormente nas áreas de arrecadação.

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106. Assim como as áreas de arrecadação do DNPM, as procuradorias também apresentaram deficiências em relação a pessoal.

107. Cada procuradoria federal junto à superintendência do DNPM exerce um papel de fundamental importância para a efetiva recuperação dos créditos da TAH e da CFEM, seja na fase administrativa da cobrança, seja na fase de execução fiscal (judicial), apoiando as unidades da Procuradoria-Geral Federal (PGF), a quem compete ingressar em juízo para cobrança dos referidos créditos.

108. Utilizando como premissas a quantidade de processos de cobrança a serem tratados, revelada por relatórios resultantes de mutirões realizados em Minas Gerais, Bahia e Goiás, bem como a representatividade dos estados em termos de arrecadação, constatou-se uma disparidade entre as lotações das procuradorias federais junto às superintendências do DNPM.

109. A Procuradoria do DNPM na Bahia tem um passivo de 1.429 processos de cobrança pendentes de análise, além de ocupar a 5ª posição no ranking de arrecadação da CFEM, mas tem apenas um procurador. Já a Procuradoria do DNPM no Rio Grande do Norte, com um passivo de apenas quatro processos de cobrança (peça 12, p. 5), ocupando a 23ª posição no ranking de arrecadação da CFEM, conta com dois procuradores.

110. Assim como ressalvado para a lotação de pessoal das áreas de arrecadação, essa análise, por si só, não é suficiente para explicar uma eventual alocação inadequada dos procuradores da autarquia, mas revela que é preciso avançar no sentido de melhorar a distribuição desses servidores, com vistas a otimizar os trabalhos das procuradorias, sobretudo aqueles afetos à arrecadação da TAH e da CFEM, e a evitar a prescrição de créditos.

111. Cumpre ressaltar que, desde junho e agosto do ano de 2012, respectivamente, as procuradorias federais junto às superintendências do DNPM no Maranhão e no Rio Grande do Sul estão sem procuradores em exercício, fato que certamente traz impactos negativos à arrecadação dessas unidades (peça 12, p.3).

112. Além do já exposto, as procuradorias federais junto às superintendências do DNPM visitadas relataram a falta de funcionários administrativos, para apoio aos trabalhos desenvolvidos nas unidades (peça 12, p.15).

113. A Advocacia-Geral da União (AGU) utiliza informações do Sistema Integrado de Controle das Ações da União (Sicau) para definir a lotação de seus procuradores, razão pela qual a adoção desse sistema pelas procuradorias federais junto às superintendências da autarquia é de extrema relevância. Nem todas as procuradorias utilizam esse sistema, mas com a adoção recente e gradual do Sicau por todas as unidades, poder-se-á analisar, com dados mais precisos, a situação de cada uma, de modo a garantir uma melhor alocação da força de trabalho e, por conseguinte, melhorar o seu desempenho operacional, sobretudo no que toca às atividades de arrecadação.

114. Assim, recomenda-se ao DNPM avaliar, em conjunto com a AGU, a necessidade de aumento do quadro de procuradores junto à autarquia, bem como de uma melhor distribuição dos lotados na sede e em suas superintendências, considerando, entre outros critérios, a complexidade e o estoque de processos existentes e o volume de arrecadação

3.1.6 Reduzidas iniciativas de capacitação voltadas aos servidores da área de arrecadação

115. No que toca à capacitação de pessoal, a dotação orçamentária para a ação “Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação”, foi de R$ 900.000,00, dos quais somente R$ 606.683,72 foram executados, conforme o Relatório de Gestão do DNPM referente ao exercício de 2011 (peça 9, p. 34-35).

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116. O objetivo dessa ação foi promover a qualificação e requalificação de pessoal com vistas à melhoria continuada dos processos de trabalho, dos índices de satisfação pelos serviços prestados à sociedade e do crescimento profissional.

117. Esse resultado representa uma execução financeira de apenas 67,4% do total orçado, capacitando apenas 278 servidores de um total de 700 previstos (39,7%). Porém, o DNPM destaca ter havido incremento de 51% no quantitativo executado em relação ao exercício de 2010.

118. O referido incremento, entretanto, não atingiu, de forma significativa, a área de arrecadação das Superintendências de Minas Gerais, Pará, Goiás e Espírito Santo, conforme revelam informações relativas à capacitação do pessoal dessa área. Em 2011, houve somente um curso de capacitação na área de fiscalização da CFEM e da TAH para os servidores aprovados no concurso de 2010, promovido em Vitória/ES (peça 10, p. 5).

119. Todas as unidades de arrecadação do DNPM consultadas relataram não ter havido nenhum curso ou evento de capacitação no exercício de 2012. Em 2010, a Superintendência de Minas Gerais informou a participação de apenas um servidor no curso de Especialização em Gestão e Política Mineral, promovido pela Universidade do Sul de Santa Catarina (peça 11, p. 2).

120. Segundo informações de servidores da autarquia, a praticamente ausência de cursos voltados à capacitação dos servidores no setor de arrecadação contribui para a elaboração de instruções com erros formais e materiais, que resultam em retrabalho e podem, inclusive, levar à prescrição de créditos da TAH e CFEM.

121. Assim, recomenda-se ao DNPM desenvolver, em conjunto com as suas superintendências, planos anuais de capacitação que envolvam cursos com disciplinas afetas às atividades de arrecadação e de cobrança de receitas e intensificar as iniciativas de cooperação técnica com outros órgãos e entidades que atuem nas áreas de cobrança e fiscalização, com vistas à promoção de eventos ou cursos de capacitação de seus servidores.

3.1.7 Deficiência da infraestrutura de tecnologia da informação, de sistemas informatizados de apoio e de recursos materiais na área de arrecadação

122. Verificaram-se também limitações da infraestrutura de tecnologia de informação do DNPM e dos sistemas informatizados de apoio às atividades de arrecadação, que se mostraram insuficientes para atender adequadamente as demandas da referida área e das procuradorias federais das superintendências do DNPM.

123. A deficiência da infraestrutura de tecnologia de informação da autarquia foi objeto de diversas críticas por parte dos gestores, merecendo destaque as seguintes: a) falta de acesso remoto à rede interna e aos sistemas do DNPM, por meio de uma rede privativa virtual (peça 18, p.3); b) dependência de equipamentos de infraestrutura obsoletos, doados pelo MME; c) falta de recursos para instalação de equipamentos de infraestrutura; e d) fragilidades da estrutura de segurança das informações.

124. As deficiências dos sistemas informatizados têm levado a procuradoria a adotar, por exemplo, procedimentos manuais para emissão de Guias de Recolhimento da União (GRU), com impactos diretos sobre as áreas de arrecadação, pois a conciliação desses pagamentos e sua correta identificação exigem um trabalho fora do padrão preestabelecido pela Dipar.

125. Outro exemplo da pouca interação entre os sistemas diz respeito à necessidade de realização de cálculos manuais, demandados à Dipar pela procuradoria, para atualização de dívidas, conforme já relatado.

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126. Merece destaque o Projeto de Protesto de Certidões da Dívida Ativa (CDA), da Procuradoria-Geral Federal, como meio alternativo de cobranças de créditos de autarquias e fundações públicas federais.

127. Esse projeto é muito importante para tornar mais rápida e efetiva a cobrança de créditos de valores menos significativos do DNPM (até R$ 10.000,00 por crédito, incluídos os encargos legais), na medida em que libera a estrutura das procuradorias do DNPM nos Estados, bem como da PGF, para a recuperação de créditos de maior vulto.

128. Embora a autarquia já tenha sido visitada, em 14/6/2012, pelo Coordenador-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da PGF, para exposição dessa iniciativa, até o momento não houve adesão da entidade a ela. Para operacionalização dessa adesão, a Procuradoria-Geral (Proge) informou a necessidade de adaptação dos sistemas de arrecadação e de dívida ativa do DNPM, sobretudo quanto ao ajuste de prazos de pagamento e de percentuais aplicáveis de encargos legais, para atender a normativos relativos à matéria. Embora já tenham sido criadas duas demandas (ordens de serviço CODEM 3069 e 3071) nesse sentido, estas não haviam sido concluídas pela CGTIG até o encerramento da execução deste trabalho.

129. Sobre o assunto, a CGTIG da autarquia informou que as referidas ordens de serviço ainda não haviam sido atendidas, devido à falta de recursos orçamentários e de capacidade da Coordenação em atender tempestivamente todas as demandas de serviço a ela solicitadas.

130. Ressaltou, ainda, a CGTIG que o contrato de fábrica de software atualmente vigente no DNPM é insuficiente, em sua volumetria, para atendimento integral das necessidades da autarquia, pois conta com apenas 9.000 pontos de função/ano, enquanto o quantitativo mais aderente às necessidades seria de 12.000 pontos. Somente a Dipar, no ano de 2011, utilizou-se de, aproximadamente, 70% dos 9.000 pontos de função atualmente contratados pelo DNPM.

131. A insuficiência da volumetria contratada reflete diretamente na capacidade de atendimento tempestivo das demandas de desenvolvimento e de adequação dos sistemas de apoio à arrecadação.

132. De acordo com a Dipar e a Proge, as dificuldades em aprimorar os sistemas de apoio às suas atividades residem na demora no atendimento das ordens de serviço enviadas à CGTIG. Mesmo após a homologação do desenvolvimento, as funcionalidades apresentam inúmeros erros (peça 12), cujas correções demandam ainda mais tempo.

133. Embora a Dipar e a Proge já disponham de sistemas informatizados de apoio para a cobrança da TAH e da CFEM, há uma necessidade premente de atualização e melhoramento desses sistemas.

134. Esses problemas causam transtornos ao DNPM, à procuradoria e, principalmente, aos devedores, que, por vezes, enfrentam dificuldades em conhecer o valor atualizado do seu débito, em pagá-lo ou mesmo em parcelá-lo.

135. Diante do exposto, recomenda-se ao DNPM que levante, junto à Dipar e às superintendências da entidade, os serviços de tecnologia da informação necessários à realização das atividades de arrecadação e fiscalização da TAH e da CFEM, promovendo sua implantação, e finalize a adaptação dos sistemas informatizados de arrecadação e de dívida ativa, de modo a permitir sua adesão ao Projeto de Protesto de Certidões da Dívida Ativa (CDA), da Procuradoria-Geral Federal.

Recursos de CFEM não distribuídos a estados e municípios136. Conforme a Lei 8.001/1990, 65% do montante arrecadado da CFEM deve ser

distribuído aos municípios, 23% aos estados e 12% à União. Os valores dessa compensação são

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recolhidos mediante boletos gerados no próprio sítio do DNPM ou, em casos especiais, por GRU geradas no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (apêndice II).

137. De acordo com informações colhidas com a Dipar, há um montante da CFEM de R$ 5.831.741,13 ainda não destinado aos estados e municípios (peça 15), considerando apenas o período compreendido entre os anos de 2009 a 2012, conforme resume a Tabela 8.

Tabela 8: Valor de CFEM não distribuído a Estados e a Municípios nos anos de 2009 a 2012.Ano Valor de CFEM não distribuído (R$)

2009(1) 319.763,242010 2.260.792,92

2011(2) 2.714.293,91 2012(3) 536.891,06TOTAL 5.831.741,13

Fonte: Elaboração própria. Observações: (1) Não informados os valores dos meses de 1 e 4. (2) Não informado os meses 3, 4 e 11. (3) Calculado até o mês 9

138. Uma parte desse montante decorreu da apropriação, pelo DNPM, de depósitos administrativos ou judiciais decorrentes de ações cujas decisões tenham sido favoráveis à autarquia, momento em que deveriam, parcialmente, ser distribuídos para estados e municípios, o que não foi feito em alguns casos, uma vez que não era possível a obtenção de todas as informações necessárias à distribuição desses recursos, quais sejam, o número do título minerário, a substância e o município a que se referia cada valor devido da CFEM.

139. Outra parte teve origem na geração e quitação de GRUs emitidas no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), as quais também não permitiam a identificação completa dos contribuintes.

140. Conforme informação da Dipar (peça 16, p. 2), as divergências entre o sistema de distribuição e o Siafi eram percentualmente pequenas e haviam sido “zeradas“ em junho de 2012. Adicionalmente, informou que a ocorrência de divergências, com origem na geração de GRU, teria sido sanada com a impossibilidade de geração dessas guias, no sítio da STN, no início do ano de 2012.

141. Acrescentou a autarquia, durante a fase de elaboração deste relatório, que os mineradores utilizavam, com frequência, o sítio da STN para recolher CFEM, via GRU, porque os sistemas informatizados da autarquia apresentavam deficiências e não permitiam a emissão de boletos (que exigiam o preenchimento de campos com dados de interesse do DNPM) para todos os tipos de recolhimento da supracitada contribuição, principalmente quando envolviam atualização de parcelamentos de débitos, fragilidade essa que não estaria acontecendo atualmente.

142. Todavia, a equipe de auditoria constatou, conforme demonstrativos constantes da peça 15, p. 39-46, que ainda persistiam, em menor proporção, as divergências apontadas na Tabela 8.

143. Assim, propõe-se seja recomendada ao DNPM a adoção de mecanismos que impeçam o recolhimento, pelas empresas mineradoras, da CFEM sem o registro de todos os dados necessários à distribuição dos recursos aos estados e municípios detentores dos créditos.

Fragilidades da atual legislação da CFEM144. Conforme já apresentado, a Constituição Federal de 1988 assegura, em seu art. 20, §

1º, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, bem como a alguns órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de recursos minerais no respectivo território ou pagamento de uma compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM).

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145. O art. 6º da Lei 7.990/1989 definiu que essa compensação pela exploração de recursos minerais, para fins de aproveitamento econômico, seria de até 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento e antes de sua transformação industrial.

146. O conceito de “faturamento líquido”, assim como as alíquotas para as várias substâncias minerais a serem aplicadas sobre esse faturamento, para obtenção da CFEM, foi, posteriormente, estabelecido pela Lei 8.001/1990 e pelo Decreto 1/1991, que regulamentou o recolhimento da CFEM.

147. De acordo com a Dipar, parte da CFEM não recolhida espontaneamente deriva da interpretação que as empresas de mineração, principalmente as grandes, fazem da legislação, com o objetivo de maximizar as deduções e/ou minimizar o faturamento bruto.

148. Os recolhimentos a menor decorrem da omissão ou da distorção das informações relativas à atividade mercantil das empresas, com a finalidade de burlar suas obrigações junto à União. Essa conduta, predominante no setor, dá origem a infindáveis debates, no Judiciário, acerca da base de cálculo da CFEM e da pertinência das deduções, retardando a recuperação de passivos (peça 16, p. 3).

149. Prova disso é que os litígios mais significativos envolvendo o DNPM e a maior empresa de mineração do País – Vale S.A. – estão relacionados à base de cálculo da CFEM e suas deduções.

150. Nesse sentido, o entendimento da autarquia é de que o ICMS passível de dedução para obtenção da base de cálculo da CFEM é aquele efetivamente apurado (recolhido), enquanto que para a empresa Vale o imposto a ser deduzido é aquele destacado nas notas fiscais de saída, ou seja, o incidente na venda realizada (peça 51, p. 5).

151. Com referência a transporte e seguro, o entendimento do DNPM é que devem ser descontados da base de cálculo da CFEM somente os valores efetivamente destacados no preço de venda, comprovado por nota fiscal ou em documento idôneo, enquanto a Vale desconta valores apresentados em livros, sem relação com a venda efetivada (peça 51, p. 7).

152. Quando ocorre a fase de pelotização do minério (tratamento no qual suas partículas são aglomeradas), o DNPM considera que a base de cálculo da CFEM é o preço da pelota com as deduções legais previstas, enquanto a Vale considera etapa anterior a esse tratamento (peça 51, p. 9).

153. Com relação a preço externo, o entendimento do DNPM é que o fato gerador da CFEM ocorre na operação de comercialização do minério das controladas Vale Internacional S.A. e CVRD Overseas Ltda. para os compradores no exterior. A base de cálculo seria o faturamento líquido observado na venda do produto mineral para os compradores do Grupo Vale no exterior, com as devidas exclusões legais (peça 52, p. 3).

154. No entendimento da empresa, o fato gerador da CFEM ocorre na operação de comercialização do minério para as controladas. A base de cálculo seria o faturamento líquido observado na venda do produto mineral da Vale S.A. para a Vale Internacional S.A. e CVRD Overseas Ltda. (peça 52, p. 3).

155. Com o objetivo de sanar pendências existentes, foi constituído Grupo de Trabalho, composto por servidores da autarquia e empregados da empresa. De acordo com o relatório do referido grupo, de 3/7/2012 (peça 58, p. 4), que analisou um período de vinte anos envolvendo 31 processos de mineração, dezesseis municípios e nove substâncias minerais, o débito da CFEM atinge o montante de R$ 4.018.389.627,90.

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156. Portanto, há fortes indícios de que a atual legislação minerária da CFEM é muito conflituosa, tanto para quem arrecada como para quem a recolhe, o que gera inúmeras demandas judiciais. Para sanar alguns desses conflitos, destacam-se as seguintes propostas, informadas pelas Regionais do DNPM (peça 36, p. 5-6, e peça 37, p. 9):

a) a base de cálculo da CFEM, quando o bem mineral é consumido ou utilizado no processo produtivo industrial, seriam, como parâmetro mínimo, os valores médios praticados no mercado, o que facilitaria, para o agente fiscalizador, a correta identificação da referida base de cálculo;

b) a base de cálculo da CFEM, quando o bem mineral é vendido, seria alterada de faturamento líquido para faturamento bruto, o que evitaria questionamentos judiciais sobre a forma de se considerar as deduções;

c)a base de cálculo da CFEM, quando o bem mineral é vendido por empresas exportadoras para uma controlada no exterior, seriam os valores médios praticados no mercado, o que evitaria que as mineradoras pratiquem preços subfaturados e recolham a menor; e

d) seriam criadas penalidades severas para a ausência de recolhimento ou recolhimento a menor da CFEM, que implicassem, inclusive, na caducidade do título minerário, o que contribuiria para a diminuição da propensão dos contribuintes a burlarem a legislação.

157. Assim, com a finalidade de subsidiar a elaboração do novo código de mineração, matéria atualmente em análise no Congresso Nacional, propõe-se que seja enviada cópia do acórdão a ser proferido no âmbito da presente auditoria, bem como do voto e do relatório que o fundamentarem, às seguintes comissões temáticas permanentes do Congresso Nacional: Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal.

Inadimplência dos mineradores com os superficiários (proprietários do solo)

158. A Constituição Federal de 1988 assegurou ao superficiário (proprietário do solo), em seu art. 176, § 2º, participação nos resultados da extração mineral. Conforme estabelecido pelo art. 1º da Lei 8.901/1994, que alterou a redação do art. 11 do Código Minerário (CM), o superficiário, caso não seja o próprio minerador, nos regimes de autorização, licenciamento e concessão, tem garantida a participação no resultado da lavra de 50% do valor apurado para a CFEM.

159. Essa participação, garantida ao proprietário do solo, é maior que a parcela da CFEM destinada aos estados e ao Distrito Federal (23%) e à União (12%) e próxima do valor da parcela dos municípios (65%). Ela está prevista no Decreto 227/67-CM, nos seguintes termos:

Art. 11 - Serão respeitados na aplicação dos regimes de Autorização, Licenciamento e Concessão:

(...)

b) o direito à participação do proprietário do solo nos resultados da lavra.

§ 1º - A participação de que trata a alínea "b" do "caput" deste artigo será de cinquenta por cento do valor total devido aos Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da administração direta da União, a título de compensação financeira pela exploração de recursos minerais, conforme previsto no "caput" do art. 6º da Lei nº 7.990, de 29 de dezembro de 1989 e no art. 2º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990.

(...)

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Art. 12 - O direito de participação de que trata o artigo anterior não poderá ser objeto de transferência ou caução separadamente do imóvel a que corresponder, mas o proprietário deste poderá:

I - transferir ou caucionar o direito ao recebimento de determinadas prestações futuras;

II - renunciar ao direito.

Parágrafo Único - Os atos enumerados neste artigo somente valerão contra terceiros a partir da sua inscrição no Registro de Imóveis.

160. Atualmente, há 132 empresas que lavram em terras públicas, a maioria extraindo areia e cascalho, como também minério de ferro (peça 35). Em contato com a Secretaria de Patrimônio da União (SPU), entidade da Administração Pública que administra e zela pelo patrimônio imobiliário da União, a equipe de auditoria constatou, durante a execução dos trabalhos, que a referida Secretaria, além de não ter controle das mineradoras que extraem minerais em terras públicas, desconhece se elas realizam o recolhimento da parcela a que a União tem direito, conforme estabelece o art. 1º da Lei 8.901/1994.

161. Considerando que o referido controle pela SPU é de fundamental importância para a União, uma vez que elevado montante de recursos pode não estar sendo recolhido ao erário, propõe-se recomendar à SPU que identifique todos os mineradores que realizam extração de substâncias minerais em terras da União e adote providências no sentido de exigir a parcela a qual a União tem direito, conforme estabelece o art. 1º da Lei 8.901/1994.

ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DO GESTOR162. De modo a proporcionar o pronunciamento dos gestores do DNPM acerca das

constatações anteriormente relatadas e em consonância com o item 185 do Manual de Auditoria Operacional do TCU, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010, foi enviado, por meio do Ofício 0232/2013-TCU/SefidEnergia (peça 63), o relatório preliminar à autarquia.

163. Em resposta, o DNPM encaminhou, por meio do Ofício 125/2013, o Memorando 65 da Diretoria de Arrecadação (Dipar), que apresenta os seguintes comentários sobre itens do relatório preliminar de auditoria (peça 65).

Comentário do GestorCom relação ao subtítulo 3.1, é pertinente ressalvar as limitações do Sistema de Outorga Mineral (ou Cadastro Mineiro). Não há consulta neste capaz de retornar, por exemplo, quantos alvarás de pesquisa existiram ou quantas concessões de lavra aptas a recolher CFEM (ou seja, não paralisadas) havia num determinado intervalo de tempo. Considerando que as conclusões apresentadas pela equipe de auditoria do Tribunal de Contas da União entre os parágrafos 39 e 60 dependeriam deste tipo de informação, entende-se que há um aumento do número de títulos existentes decorrente da inadequação do Sistema Cadastro Mineiro.

Análise

A informação acerca do total de títulos minerários que devem recolher CFEM foi obtida com base em dados e documentos fornecidos pela Diretoria de Gestão de Títulos Minerários (DGTM), que tem a incumbência de gerenciar o Cadastro Mineiro. Com base nos referidos dados, estimou-se que aproximadamente 15.000 detentores de títulos minerários deixam de recolher anualmente CFEM, gerando perdas de receitas aos cofres públicos. Assim, mantêm-se as conclusões do relatório.

Comentário do GestorQuanto às fragilidades das fiscalizações da CFEM (item 3.1.1), novamente a Arrecadação sofre as consequências de decisões tomadas em outras áreas da Autarquia. O Relatório Anual de Lavra (RAL), usado como uma das fontes de informação para a fiscalização da CFEM, não tem interface com o Sistema de Outorga Mineral e está sob a gestão conjunta da Diretoria de Planejamento e de

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Desenvolvimento da Mineração (DIPLAM) e da Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária (DIFIS), as quais não o concebem como instrumento de aferição indireta da CFEM. Recentemente o RAL foi reformulado por técnicos da DIPLAM e da DIFIS e a DIPAR foi consultada tardiamente, em um estágio avançado do desenvolvimento do novo sistema, o que impediu que melhorias fossem sugeridas e, eventualmente, incluídas.

Análise

As deficiências apresentadas pela Dipar com referência ao Relatório Anual de Lavra (RAL) se somam às fragilidades das fiscalizações da CFEM já apontadas pela equipe de auditoria no relatório, razão pela qual se mantêm as conclusões nele contidas.

Comentário do GestorNo que se refere ao subtítulo 3.2, informa-se que os recursos auferidos com a arrecadação da CFEM são mensalmente repassados aos entes federados desde que a informação necessária sobre seus corretos beneficiários chegue de forma completa e segura. Ou seja, o montante que está retido apenas permanecerá assim enquanto não houver a identificação dos destinatários. Conforme foi explicado à equipe de auditoria, a maior parte dos recursos hoje represados se deve a erros de sistema (que estão sendo paulatinamente sanados) e a conversões em renda decorrentes de ações de execução fiscal que demoram, normalmente, muitos meses a serem noticiadas à DIPAR pela AGU.

Análise

164. A autarquia confirma que existem valores da CFEM ainda não destinados aos estados e municípios. De acordo com informações colhidas junto à Dipar, há um montante de R$ 5.831.741,13 ainda não distribuídos, considerando apenas o período compreendido entre os anos de 2009 a 2012. Assim, mantém-se a proposta para que a autarquia adote mecanismos que impeçam o recolhimento, pelas empresas mineradoras, da CFEM sem o registro de todos os dados necessários à distribuição dos recursos aos estados e municípios detentores dos créditos.

Comentário do GestorNo subtítulo 3.1.5 (112 e 113) é importante frisar que no âmbito da Arrecadação os parcelamentos cancelados são diariamente atualizados no Sistema de Arrecadação com a disponibilização dos respectivos boletos bancários para os usuários efetuarem eventuais pagamentos.

Análise

Diante da informação prestada pela Dipar, retirou-se do relatório a parte que mencionava que a Divisão de Arrecadação da autarquia teria dificuldades em atualizar os débitos de parcelamentos, a qual constava do parágrafo 112 do relatório preliminar que foi encaminhado.

(...)

7 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

183. Diante do exposto, encaminhamos os autos à consideração superior, propondo:a) recomendar ao DNPM que:

a.1) priorize, nas ações de controle sobre a arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), a realização de fiscalizações in loco nas empresas mineradoras de grande e médio portes; (parágrafo 68)

a.2) melhore os sistemas informatizados de controle de arrecadação e cobrança da CFEM levantando, junto à Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios (Dipar) e às superintendências da entidade, os serviços de tecnologia da informação necessários à realização das atividades de arrecadação e fiscalização da Taxa Anual por Hectare (TAH) e da CFEM; (parágrafo 136)

a.3) desenvolva funcionalidades que permitam:23


a.3.1) a emissão de relatórios gerenciais para identificação dos títulos minerários que deixam de recolher a CFEM e para efetiva gestão processual, notadamente no que tange ao passivo de processos, à natureza, à materialidade e à fase da dívida e ao risco de prescrição dos créditos; (parágrafo 88)

a.3.2) a atualização dos débitos de parcelamento cancelado, bem como o pagamento à vista de débitos inscritos em dívida ativa; (parágrafo 92)

a.4) avalie a pertinência de se exigir de todos os mineradores endereços localizados em zonas urbanas; (parágrafo 78)

a.5) finalize as providências necessárias para adaptação dos sistemas informatizados de arrecadação e de dívida ativa à adesão ao Projeto de Protesto de Certidões da Dívida Ativa (CDA), da Procuradoria-Geral Federal; (parágrafo 136)

a.6) celebre acordos de cooperação para troca de informações com a Secretaria da Receita Federal e Secretarias de Fazendas Estaduais, com vistas ao intercâmbio de dados e informações, e intensifique as iniciativas dessas cooperações com outros órgãos e entidades que atuem nas áreas de cobrança e fiscalização, com vistas à promoção de eventos ou cursos de capacitação de seus servidores; (parágrafos 72 e 122)

a.7) identifique e apure a responsabilidade da ocorrência de prescrição dos créditos da autarquia, em conformidade com o art. 2º, § 4º, da Portaria-PGF 796/2010, com a colaboração da procuradoria junto ao DNPM; (parágrafo 88)

a.8) realize estudo amplo com o objetivo de promover uma melhor distribuição dos servidores lotados nas áreas de arrecadação da Dipar, na sede e nas superintendências, por intermédio do provimento de vagas e da movimentação interna, considerando, entre outros critérios, a complexidade e o estoque de processos existentes e o volume de arrecadação e pleiteie, como base no estudo mencionado, junto aos órgãos competentes, autorização para promover a realização de novos concursos públicos, a fim de reduzir a insuficiência de recursos humanos, mormente nas áreas de arrecadação; (parágrafos 105/106)

a.9) avalie, em conjunto com a Advocacia Geral da União (AGU), a necessidade de aumento do quadro de procuradores junto à autarquia, bem como de uma melhor distribuição dos lotados na sede e em suas superintendências, considerando, entre outros critérios, a complexidade e o estoque de processos existentes e o volume de arrecadação; (parágrafo 115)

a.10) desenvolva, em conjunto com as suas superintendências, planos anuais de capacitação que envolvam cursos com disciplinas afetas às atividades de arrecadação e de cobrança de receitas; (parágrafo 122)

a.11) revise a Portaria 270/2008-DNPM de modo a obrigar todos os mineradores que possuíam títulos minerários antes de sua edição a se recadastrarem junto à autarquia, aplicando penalidades aqueles que descumprirem essa obrigação, bem como a permitir que não apenas o minerador possa atualizar seu endereço cadastrado junto à autarquia; (parágrafos 77/78)

a.12) adote mecanismos que impeçam o recolhimento, pelas empresas mineradoras, da CFEM sem o registro de todos os dados necessários à distribuição dos recursos aos estados e municípios detentores dos créditos; (parágrafo 144)

b) recomendar à Secretaria de Patrimônio da União (SPU) que, em conjunto com o DNPM, identifique todos os mineradores que realizam extração de substâncias minerais em terras da União e adote providências no sentido de exigir a parcela a qual a União tem direito, conforme estabelece o art. 1º da Lei 8.901/1994; (parágrafo 162)

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c) encaminhar cópia do presente relatório, bem como dos respectivos votos e acórdãos que vierem a ser proferidos por esta Corte nos presentes autos, para: a Casa Civil da Presidência da República, o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ministério de Minas e Energia, o Departamento Nacional de Produção Mineral, a Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e a Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal; e

d) encerrar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 33 da Resolução-TCU 259/2014.”

VOTO

Trago à apreciação deste Colegiado, auditoria operacional realizada no Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). O trabalho teve por objetivo verificar os procedimentos utilizados pela entidade na arrecadação e na fiscalização da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e da Taxa Anual por Hectare (TAH). Foram analisados, em especial, os mecanismos da autarquia para arrecadar essas receitas, para identificar os mineradores que a sonegam e os respectivos procedimentos de cobrança.

2. A fiscalização constatou que 15.305 detentores de títulos deixaram de recolher a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) em 2012, o que gera perdas de receitas para os cofres públicos. Em média, 8.355 boletos foram gerados mensalmente entre janeiro e novembro de 2012, o que representa, aproximadamente, 40% dos 20.690 títulos minerários em operação (que extrai, pelo menos, uma substância mineral).

3. Outrossim, os dados coletados revelam que 22,7% do valor da CFEM devida pelas mineradoras fiscalizadas in loco pelas superintendências do DNPM entre 2009 e 2011, foram recolhidos espontaneamente.

4. Entre os anos de 2009 e 2012 (até setembro), os créditos de 1.931 processos sofreram decadência, sendo 1.024 nas procuradorias junto ao DNPM e 907 nos órgãos de execução da Procuradoria-Geral Federal, que fazem o ajuizamento das ações nos tribunais.

5. Os problemas descritos relacionam-se às deficiências na arrecadação e na cobrança de débitos da CFEM e TAH. As principais causas identificadas para o referido achado foram:

a) fragilidade no método de fiscalização da CFEM;b) ausência de instrumentos capazes de identificar devedores;c) fragilidade na gestão dos processos de cobrança;d) deficiências nos procedimentos de quitação dos débitos;e) deficiência de recursos humanos na área de arrecadação e nas procuradorias nos estados; f) reduzidas iniciativas de capacitação voltadas aos servidores da área de arrecadação; eg) deficiência da infraestrutura de tecnologia da informação, de sistemas informatizados de

apoio e de recursos materiais na área de arrecadação.

6. Outra falha verificada refere-se ao montante da CFEM. Considerando-se o período compreendido entre os anos de 2009 a 2012, R$ 5.831.741,13 não foram destinados aos estados e municípios. O problema ocorre em razão de que muitos mineradores recolherem a mencionada compensação sem o registro de todos os dados necessários à destinação dos recursos (número do título minerário, substância extraída, município beneficiário etc.).

7. Constataram-se, ainda, fragilidades da atual legislação da CFEM, o que gera controvérsias e inúmeras demandas judiciais relacionadas, principalmente, a sua base de cálculo. Assim, com a

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finalidade de subsidiar a elaboração do novo código de mineração, matéria atualmente em análise no Congresso Nacional (Projeto de Lei 5.807/2013), deve ser encaminhada cópia da presente deliberação às seguintes comissões temáticas permanentes do Congresso Nacional: Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal.

8. Constatou-se, ainda, a inadimplência de mineradores com os superficiários, em desacordo com o art. 176, §2º, da Constituição Federal de 1988, com o art. 1º, da Lei 8.901/1994 e com o Decreto 227/67-CM. A Secretaria de Patrimônio da União (SPU), entidade da Administração Pública que administra e zela pelo patrimônio imobiliário da União, informou que além de não ter controle das mineradoras que atuam em terras públicas, desconhece se elas realizam o recolhimento da parcela a que a União tem direito, conforme estabelece o art. 1º, da Lei 8.901/1994.

9. Por fim, considerando a relevância do tema relativo à Recuperação de Áreas Degradadas, e tendo em vista as disposições do Decreto nº 97.632, de 10/04/1999, que regulamenta o artigo 2º, inciso VIII, da Lei 6.938/81 e cria a obrigatoriedade de apresentação de PRAD - Plano de Recuperação de Áreas Degradadas para empreendimentos que se destinem à exploração de recursos minerais, julgo oportuno determinar à Segecex que inclua no atual plano de fiscalização, auditoria com a finalidade de avaliar o tratamento que o tema tem recebido no âmbito dos órgãos responsáveis pelo assunto.

10. Diante das falhas descritas ao longo deste Voto, acolho a proposta uníssona da unidade técnica, no sentido de que sejam feitas recomendações ao DNPM e à SPU que, e Voto por que seja adotada a minuta de Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de julho de 2014.

RAIMUNDO CARREIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 1979/2014 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 034.373/2012-8. 2. Grupo I – Classe de Assunto: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional.

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3. Interessados/Responsáveis: não há.4. Entidade: Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM).5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Energia e Comunicações (SefidEnerg).8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de auditoria operacional realizada no

Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), com o objetivo de verificar os procedimentos utilizados pela entidade na arrecadação e na fiscalização da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e da Taxa Anual por Hectare (TAH), em especial, os mecanismos da autarquia para arrecadar essas receitas, para identificar os mineradores que a sonegam e os respectivos procedimentos de cobrança.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. recomendar ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), com fulcro no art. 250, inciso III, do RI/TCU, que:

9.1.1. priorize, nas ações de controle sobre a arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), a realização de fiscalizações in loco nas empresas mineradoras de grande e médio portes;

9.1.2. busque o aprimoramento dos sistemas informatizados de controle de arrecadação e cobrança da CFEM levantando, junto à Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios (Dipar) e às superintendências da entidade, os serviços de tecnologia da informação necessários à realização das atividades de arrecadação e fiscalização da Taxa Anual por Hectare (TAH) e da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM);

9.1.3. desenvolva funcionalidades nos sistemas informatizados que permitam:9.1.3.1. a emissão de relatórios gerenciais para identificação dos títulos minerários que deixam de

recolher a CFEM e para efetiva gestão processual, notadamente no que tange ao passivo de processos, à natureza, à materialidade e à fase da dívida e ao risco de prescrição dos créditos;

9.1.3.2. a atualização dos débitos de parcelamento cancelado, bem como o pagamento à vista de débitos inscritos em dívida ativa;

9.1.4. avalie a pertinência de se exigir de todos os mineradores endereços localizados em zonas urbanas;

9.1.5. finalize as providências necessárias para adaptação dos sistemas informatizados de arrecadação e de dívida ativa à adesão ao Projeto de Protesto de Certidões da Dívida Ativa (CDA), da Procuradoria-Geral Federal;

9.1.6. busque meios para implementar a troca de informações com a Secretaria da Receita Federal e Secretarias de Fazendas Estaduais e com outros órgãos e entidades que atuem nas áreas de cobrança e fiscalização, por meio de, por exemplo, acordos de cooperação;

9.1.7. implemente a promoção de eventos ou cursos de capacitação de seus servidores; 9.1.8. identifique e, se for o caso, apure a responsabilidade da ocorrência de prescrição dos créditos

da autarquia, em conformidade com o art. 2º, § 4º, da Portaria-PGF 796/2010, com a colaboração da procuradoria junto ao DNPM;

9.1.9. realize estudo com o objetivo de promover a melhoria da distribuição dos servidores lotados nas áreas de arrecadação da Dipar, na sede e nas superintendências, por intermédio do provimento de vagas e da movimentação interna, considerando, entre outros critérios, a complexidade e o estoque de processos existentes e o volume de arrecadação e pleiteie, como base no estudo mencionado, junto aos órgãos competentes, autorização para promover a realização de novos concursos públicos, a fim de

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reduzir a insuficiência de recursos humanos, mormente nas áreas de arrecadação; 9.1.10. avalie, em conjunto com a Advocacia Geral da União (AGU), a necessidade de aumento do

quadro de procuradores junto à autarquia, bem como de uma melhor distribuição dos lotados na sede e em suas superintendências, considerando, entre outros critérios, a complexidade e o estoque de processos existentes e o volume de arrecadação;

9.1.11. desenvolva, em conjunto com as suas superintendências, planos anuais de capacitação que envolvam cursos com disciplinas afetas às atividades de arrecadação e de cobrança de receitas;

9.1.12. revise a Portaria 270/2008-DNPM no sentido de:9.1.12.1. obrigar todos os mineradores que possuíam títulos minerários antes de sua edição, a se

recadastrarem junto à autarquia, aplicando penalidades aqueles que descumprirem essa obrigação; 9.1.12.2. permitir que todos, e não apenas o minerador, possam atualizar seu endereço cadastrado

junto à autarquia; 9.1.13. adote mecanismos que impeçam o recolhimento, pelas empresas mineradoras, da CFEM

sem o registro de todos os dados necessários à distribuição dos recursos aos estados e municípios detentores dos créditos;

9.2. recomendar à Secretaria de Patrimônio da União (SPU), com fulcro no art. 250, inciso III, do RI/TCU, que, em conjunto com o DNPM, identifique todos os mineradores que realizam extração de substâncias minerais em terras da União e adote providências no sentido de exigir a parcela a qual a União tem direito, conforme estabelece o art. 1º da Lei 8.901/1994;

9.3. determinar ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), com fulcro no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que encaminhe ao TCU, no prazo de 90 dias, plano de ação e cronograma de implementação das medidas recomendadas no subitem 9.1 do presente Acórdão;

9.4. determinar à Segecex que:9.4.1. inclua no atual plano de fiscalização, auditoria com a finalidade de avaliar o tratamento que o

tema relativo à Recuperação de Áreas Degradadas, tem recebido no âmbito dos órgãos responsáveis pelo assunto, tendo em vista as disposições do Decreto nº 97.632, de 10/04/1999, que regulamenta o artigo 2º, inciso VIII, da Lei 6.938/81 e cria a obrigatoriedade de apresentação de PRAD - Plano de Recuperação de Áreas Degradadas para empreendimentos que se destinem à exploração de recursos minerais;

9.4.2. informe a este Relator, no prazo de 30 dias, as medidas para o cumprimento da determinação constante do subitem 9.4.1 retro;

9.5. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, bem como do relatório de auditoria, para:

9.5.1. a Casa Civil da Presidência da República;9.5.2. o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão; 9.5.3. o Ministério de Minas e Energia;9.5.4. o Departamento Nacional de Produção Mineral;9.5.5. a Secretaria de Patrimônio da União;9.5.6. a Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados;9.5.7. a Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal; 9.5.8. ao Relator do Projeto de Lei 37/2011, em tramitação na Câmara dos Deputados.

10. Ata n° 28/2014 – Plenário.11. Data da Sessão: 30/7/2014 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1979-28/14-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.13.2. Ministros-Substitutos convocados: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

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(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)RAIMUNDO CARREIRO

Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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