TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA · TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 5 . CRÉDITOS ....

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO DO TCE

SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO

DO ESTADO DA BAHIA

EXERCÍCIO DE 2016

Marcus Presídio Conselheiro Relator

PROCESSO Nº TCE/002522/2017

SALVADOR

MAIO – 2017

Tribunal de Contas do Estado da Bahia COPYRIGHT© 2017 TCE PEDIDOS E CORRESPONDÊNCIAS: Tribunal de Contas do Estado da Bahia Avenida 04, Plataforma V – CAB Edf. Cons. Joaquim Batista Neves CEP: 41.745-002 Telefone: 0xx(71) 3115-4477 Fax: 0xx(71) 3115-4613 Email: [email protected] Capa: Composição e Diagramação: Cristiano Pereira Rodrigues Normalização: Denilze Alencar Sacramento Revisão gramatical: Vera Rolemberg Revisão técnica: Ane Gleide da Conceição de Araújo, Bruno Mascarenhas Silveira Ventim,

Denilze Alencar Sacramento, Josué Lima de França, Marcos André Sampaio de Matos, Rita de Cássia de Araújo Melo

Ficha catalográfica

B 151 Bahia. Tribunal de Contas

Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder

Executivo do Estado da Bahia: exercício de 2016/Tribunal de Contas do Estado

da Bahia. Marcus Presídio – Cons. Relator, Salvador: TCE/BA, 2017.

262p.

1. Controle externo – Orçamento I. Presídio, Marcus Vinícius de

Barros – Cons. Relator II. Título

CDU 336.148(813.8)

mailto:[email protected]

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL PLENO: Cons. INALDO DA PAIXÃO SANTOS ARAÚJO Presidente Cons. GILDÁSIO PENEDO FILHO Vice-Presidente Cons. ANTONIO HONORATO DE CASTRO NETO Corregedor Cons. PEDRO HENRIQUE LINO DE SOUZA Cons

a CAROLINA MATOS ALVES COSTA

Cons. JOÃO EVILÁSIO VASCONCELOS BONFIM

Cons. MARCUS VINÍCIUS DE BARROS PRESÍDIO Relator das Contas

SUBSTITUTOS DE CONSELHEIRO:

Almir Pereira da Silva Aloísio Medrado Santos Ivonete Dionizio de Lima Josué Lima de França Maria do Carmo Galvão do Amaral Sérgio Spector

MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS/BA: Danilo Ferreira Andrade – Procurador Geral NÚCLEO DE ATUAÇÃO DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO JUNTO AO TCE/BA: Aline Azevedo Nunes – Procuradora Assistente

ÓRGÃOS TÉCNICOS E ADMINISTRATIVOS

SUPERINTENDÊNCIA TÉCNICA José Raimundo Bastos de Aguiar

SECRETARIA GERAL Luciano Chaves de Farias

DIRETORIA ADMINISTRATIVA Veralucia Oliveira Lima

GABINETE DA PRESIDÊNCIA Cláudia Maria Rocha Colavolpe da Silva

ASSESSORIA TÉCNICO-JURÍDICA Wendel Régis Ramos AUDITORIA INTERNA Daniel Gomes Arruda

COORDENAÇÃO DE CONTABILIDADE Daniela Couto

ESCOLA DE CONTAS CONSELHEIRO JOSÉ PEDREIRA LAPA Denilze Alencar Sacramento

OUVIDORIA Paulo Sérgio Pacheco de Figueiredo COORDENADORIAS DE CONTROLE EXTERNO (CCEs) Jucival Santana de Souza (1ª CCE) Márcia Silva Sampaio Cerqueira (2ª CCE) Yuri Moises Martins Alves (3ª CCE) Antônio Luiz Carneiro (4ª CCE) Gonçalo de Amarante Santos Queiroz (5ª CCE) Maurício Souza Ferreira (6ª CCE) Marcos André Sampaio de Matos (7ª CCE) CENTRO DE ESTUDOS E DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIAS PARA AUDITORIA (CEDASC) Edmilson Santos Galiza


CRÉDITOS

Comissão de Assessoramento ao Relator (Ato nº 168, de 26/12/2016) José Raimundo Bastos de Aguiar, Superintendente Técnico, Jucival Santana de Souza, Márcia da Silva Sampaio Cerqueira, Yuri Moisés Martins Alves, Juliana Rocha Santiago, Antônio Luiz Carneiro, Gonçalo de Amarante Santos Queiroz, Maurício Souza Ferreira, Marcos André Sampaio de Matos, Coordenadores de Controle Externo, Josué Lima de França, Josimeire Leal de Oliveira e Valéria dias Carvalho Silva Câncio, Gerentes de Auditoria, Cristiano Pereira Rodrigues, Assessor Especial, Neuza Adorno Farias, Gerente de Biblioteca e Documentação, Denilze Alencar Sacramento, Diretora da Escola de Contas Conselheiro José Borba Pedreira Lapa, Ricardo Augusto Seróes Ravazzano, Assessor-Coordenador de Gabinete de Conselheiro, Givanildo do Nascimento Magalhães, Assessor Técnico-Jurídico, sob a Coordenação de Marcelo Garrido Gonçalves Braga, Assessor de Gabinete de Conselheiro, para o Assessoramento ao Relator no exame das referidas Contas. Auditores Ailton dos Reis Cavalcanti, Almir Pereira da Silva, Ana Patrícia Crisóstomo Pereira, Ana Paula Soares de Lima, Augusto César Pinheiro de Mattos, Bruno Mascarenhas da Silveira Ventim, Christiane Grisi Pessoa Silva, Claudio Muricy Torres, Dalva Andrade Erdens, Dêlza Maria Teixeira Matos, Denilson Martins Machado, Emerson de Oliveira Araújo, Esmeraldo Ladislau Santana dos Santos, Florípedes Conceição Almeida, Fred Santana Sampaio, Genival Santana dos Santos, Guionalda de Oliveira Sapucaia Duarte, Heinz Ulrich Ruther, José Jorge Dantas de Lima Júnior, Josefa Adineide Almeida, Larissa Gonçalves Lopes, Laura de Mattos Carneiro da Rocha, Lucia Cerqueira Bitencourt, Marcelo Adriano Farias Loureiro do Souza, Márcio Maia Valois Costa, Maria Clara Sandes Seixas, Maria do Carmo Galvão do Amaral, Maria Tereza Alencar de Amorim Miranda, Nínive de Oliveira Nunes Bandeira, Olívia Mamede Couto Raymundo, Osvaldo do Rosário do Vale, Otoniel Jorge Magalhães Costa, Renane Márcia Costa Casqueiro, Rita de Cássia de Araújo Melo, Rita Suely Alves Bomfim, Rosana Como Alvarez e Simone Souza da Silva. Demais servidores Ane Gleide da Conceição de Araújo, Carlo Sergio Spinola Magnavita, Carlos Antonio Novais Sousa, Edson Silva Santos, Érica Tapioca de Araujo Góes, José Sebastião Pires de Carvalho, Paulo Virgilio Maracajá Pereira Júnior, Renata Muricy Hirs e Ricardo Luis de Sousa Rodeiro.


SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 13

2 SEÇÃO ANALÍTICA .............................................................................................. 17

2.1 ACOMPANHAMENTO DAS DELIBERAÇÕES CONSTANTES DO PARECER PRÉVIO – EXERCÍCIO DE 2015......................................................................... 23

2.2 PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ......... 31

2.2.1 PLANO PLURIANUAL 2016-2019 ................................................................... 31

2.2.1.1 Revisão do PPA por meio da Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2017 .............................................................................................................. 32

2.2.2 ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO ESTADUAL PARA ELABORAÇÃO, ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA ........... 34

2.2.2.1 Sistemática de elaboração do PPA ............................................................... 35

2.2.2.2 Sistemática de Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação do PPA ....... 36

2.2.3 RELATÓRIO DE EXECUÇÃO DO PPA PARTICIPATIVO 2016-2019 – ANO I – 2016 ................................................................................................... 40

2.2.3.1 Desempenho dos Programas: Evolução dos Indicadores .............................. 41

2.2.3.2 Desempenho dos Programas por Componentes do PPA ............................. 54

2.2.4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ............................................ 56

2.2.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ............................................................. 57

2.2.6 COMPATIBILIDADE ENTRE AS PEÇAS DE PLANEJAMENTO .................... 64

2.2.7 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................................... 66

2.2.7.1 Planos Nacional e Estadual de Educação .................................................... 66

2.2.7.2 Fortalecimento da Educação Básica ............................................................. 71

2.2.7.3 Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD) . 74

2.2.7.4 Programas Criança e Adolescente e Proteção Social ................................... 75

2.2.7.5 Desempenho da Polícia Civil ......................................................................... 80

2.2.7.6 Acessibilidade dos Edifícios da Administração Estadual ............................... 81

2.2.7.7 Estudos para a PPP do Sistema Viário do Oeste (SVO) – Ponte do Desenvolvimento .......................................................................................... 83

2.3 CONTROLE INTERNO ....................................................................................... 87

2.3.1 ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO ESTADUAL PARA ELABORAÇÃO, ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA ........... 89

2.3.2 CONTROLE SISTÊMICO DOS CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES ............................................................................................... 89

2.3.3 SITUAÇÃO DO REGIME PRÓPRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL .................. 93

2.3.4 EXECUÇÃO DA RECEITA DO PLANSERV/FUNSERV ................................. 97

2.3.5 CONTROLE DE PESSOAL ESTATUTÁRIO E PRESTADORES DE SERVIÇOS DOS HOSPITAIS ........................................................................ 98

2.3.6 CONCESSÃO DE TERMOS DE OUTORGA PARA SUBSTITUIÇÃO ILÍCITA DE MÃO DE OBRA ........................................................................................ 101

2.3.7 GESTÃO DO SISTEMA SIMPAS ................................................................... 103

2.4 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL ........................ 109

2.4.1 ANÁLISE DOS DEMONSTRATIVOS CONTÁBEIS CONSOLIDADOS .......... 109

2.4.2 MODIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS ............................................................ 113

2.4.3 RECEITA PÚBLICA ........................................................................................ 117

2.4.3.1 Receita Tributária ......................................................................................... 117

2.4.3.2 Transferências correntes e de capital ........................................................... 118

2.4.3.3 Renúncia de receita...................................................................................... 119

2.4.3.4 Receitas de Operações de Crédito ............................................................... 123

2.4.4 DESPESA PÚBLICA ...................................................................................... 125

2.4.4.1 Classificação da despesa por categoria econômica ..................................... 125

2.4.4.2 Despesa com Pessoal e Encargos Sociais ................................................... 127

2.4.4.3 Despesas relacionadas com seguridade social ........................................... 129

2.4.4.4 Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) ................................................... 130

2.4.4.5 Despesa com propaganda, promoção e divulgação da ação governamental 133

2.4.4.6 Despesas com os encargos moratórios ....................................................... 135

2.4.5 GESTÃO PATRIMONIAL .............................................................................. 136

2.4.5.1 Ativos .......................................................................................................... 137

2.4.5.1.1 Disponibilidades ........................................................................................ 137

2.4.5.1.2 Dívida Ativa ............................................................................................... 141

2.4.5.1.3 Convênios concedidos a comprovar .......................................................... 142

2.4.5.1.4 Outros Valores a Receber – Circulante e Não Circulante .......................... 145

2.4.5.1.5 Investimentos ............................................................................................ 147

2.4.5.1.6 Imobilizado ................................................................................................ 149

2.4.5.2 Passivos e Patrimônio Líquido ..................................................................... 151

2.4.5.2.1 Empréstimos e financiamentos .................................................................. 151


2.4.5.2.2 Fornecedores e Contas a Pagar a Curto Prazo .......................................... 152

2.4.5.2.3 Convênios recebidos a comprovar ............................................................. 153

2.4.5.2.4 Débitos Judiciais ........................................................................................ 154

2.4.5.2.5 Provisões Matemáticas .............................................................................. 160

2.4.5.2.6 Patrimônio Líquido – Ajustes de Exercícios Anteriores ............................... 163

2.5 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS .......................................................... 167

2.5.1 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (RCL) .......................................................... 167

2.5.2 SAÚDE E EDUCAÇÃO .................................................................................... 167

2.5.3 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS ............................................................... 170

2.5.4 PREVIDÊNCIA OFICIAL DO ESTADO ............................................................ 174

2.5.4.1 Limite de gastos com inativos e pensionistas ................................................ 174

2.5.4.2 Compensação previdenciária ........................................................................ 175

2.5.5 ENDIVIDAMENTO PÚBLICO .......................................................................... 177

2.5.6 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP) ..................................................... 180

2.5.6.1 Julgamento do Contrato de PPP da Arena Fonte Nova ................................. 182

2.5.7 RESULTADO NOMINAL ................................................................................. 184

2.5.8 RESULTADO PRIMÁRIO ................................................................................ 187

2.6 ASPECTOS RELEVANTES DA SEÇÃO ANALÍTICA ........................................ 191

3 SEÇÃO CONCLUSIVA .......................................................................................... 199

3.1 CENÁRIO ECONÔMICO BAIANO ..................................................................... 199

3.2 ACOMPANHAMENTO DAS DELIBERAÇÕES CONSTANTES DO PARECER PRÉVIO – EXERCÍCIO DE 2015 ........................................................................

200

3.3 PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ......... 200

3.3.1 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................................... 203

3.4 CONTROLE INTERNO ....................................................................................... 206

3.5 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL .......................... 208

3.5.1 ANÁLISE DOS DEMONSTRATIVOS E MODIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS .........................................................................................

208

3.5.2 RECEITA PÚBLICA ......................................................................................... 208

3.5.3 DESPESA PÚBLICA ....................................................................................... 209

3.5.4 GESTÃO PATRIMONIAL E FINANCEIRA ...................................................... 211

3.6 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS ........................................................... 215

3.6.1 SAÚDE E EDUCAÇÃO ................................................................................... 215

3.6.2 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS ............................................................... 215

3.6.3 PREVIDÊNCIA OFICIAL DO ESTADO ........................................................... 216

3.6.4 ENDIVIDAMENTO PÚBLICO ......................................................................... 217

3.6.5 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPS) .................................................. 217

3.6.6 RESULTADO NOMINAL ................................................................................ 218

3.6.7 RESULTADO PRIMÁRIO ............................................................................... 219

3.7 CONCLUSÃO .................................................................................................... 219

4 PROPOSTA DE PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA ................................................... 223

SIGLAS UTILIZADAS ............................................................................................. 229

PRINCIPAIS FONTES DE CRITÉRIOS .................................................................. 239

REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 259

PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS (MPC) ..................................

DECLARAÇÃO DE VOTO – CONSELHEIRO ANTONIO HONORATO ..................

DECLARAÇÃO DE VOTO – CONSELHEIRA CAROLINA COSTA ........................

VOTO EM SEPARADO – CONSELHEIRO PEDRO LINO .......................................

PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA .........................................................................................

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Relatório e Proposta de Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2015


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1 INTRODUÇÃO O Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA), cumprindo o seu dever estabelecido no art. 91, inciso I, da Constituição Estadual (CE), aprecia as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo do Estado, sendo produzidos Relatório e Parecer Prévio, documentos de natureza técnica, no prazo de 60 dias a partir da data de seu recebimento, subsidiando a Assembleia Legislativa de elementos necessários ao exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade na gestão dos recursos públicos. Este trabalho é composto de uma Seção Analítica, formada pelo relatório consolidado, produzido pelos auditores relacionados no item 2 deste Relatório, do Parecer do Ministério Público de Contas e de uma seção conclusiva, a cargo do Conselheiro Relator, com a apresentação da sua proposta de Parecer Prévio, nos termos previstos na Resolução nº 164, de 10/12/2015, que trata dos procedimentos atinentes ao cumprimento dessa competência constitucional. O Conselheiro Relator Marcus Presídio traçou, como baliza mestra dos trabalhos, a objetividade, a concisão e a racionalização das atividades, sem perder de vista a qualidade e o conteúdo essenciais. Valorizando a abordagem temática, as análises advindas de inspeções e auditorias foram incorporadas aos itens com os quais se relacionam, propiciando destaque aos opinativos auditoriais. De igual maneira, o documento é iniciado com o acompanhamento das deliberações constantes do Parecer do exercício anterior, possibilitando, assim, uma ligação entre os dois exercícios e o melhor acompanhamento da gestão governamental. O resultado é um trabalho com conteúdo analítico acessível a todos, servindo de instrumento de controle à sociedade baiana.


Introdução

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2 SEÇÃO ANALÍTICA Em conformidade com a Resolução nº 160, de 22/12/2016, deste Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA), que aprovou as diretrizes para o Plano Operacional do TCE de 2017, e em consonância com a Resolução nº 164/2015,1 que normatizou os procedimentos para emissão do Relatório e Parecer Prévio das Contas do Chefe do Poder Executivo do exercício de 2016 no âmbito do TCE/BA, foi elaborada a presente Seção Analítica, contendo os exames dos elementos da prestação de contas, objetivando subsidiar a emissão deste Relatório e do Parecer Prévio. A análise técnica promovida pelas Coordenadorias de Controle Externo (CCEs) foi realizada com base nas peças contidas no processo de prestação das contas governamentais, bem como nos resultados das auditorias, inspeções e outros procedimentos, atentando para os aspectos de consistência, integridade, objetividade, transparência e relevância. As informações, observações, constatações e recomendações foram consolidadas pela 7ª CCE.

Análise da Formalização do Processo As contas foram prestadas pelo Excelentíssimo Senhor Governador Rui Costa dos Santos à Assembleia Legislativa em 14/02/2017, por meio do Ofício GE n° 15/2017, na forma prevista no art. 105, XV, da Constituição Estadual, contendo o Relatório de Execução do Plano Plurianual Participativo PPA 2016-2019, as Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado (DCCEs)2 e o Relatório Imobiliário do Estado, exercício de 2016, além de anexos em mídia eletrônica. A Assembleia Legislativa enviou ao TCE as citadas peças em 19/04/2016.3

Em atendimento ao art. 8° da Resolução nº 164/2015, o Auditor Geral do Estado protocolou neste Tribunal, em fevereiro de 2017,4 um conjunto de documentos, anexados aos autos das Contas Governamentais, composto por: Relatório de Acompanhamento do Plano de Ação das Contas de Governo de 2015,5 Relatório quanto ao monitoramento e avaliação do PPA, da LDO e da LOA em relação aos objetivos e metas previstos e compatibilidade entre os instrumentos de planejamento do Governo Estadual, Relatórios sobre a avaliação das unidades componentes do sistema de controle interno e relação das auditorias realizadas pela Auditoria Geral do Estado (AGE) em 2016. Posteriormente, também foi anexado aos autos do processo de Contas de Governo de 2016 o arquivo contendo a Mensagem do Governador.6

Portanto, quanto aos requisitos formais, as peças componentes do Processo atendem ao disposto no § 2º, do art. 12, da Lei Orgânica do TCE e ao art. 7º, da Resolução nº 164/2015.

1 Alterada pela Resolução TCE nº 03, de 07/02/2017. 2 Em 12/05/2017, por meio do Ofício GAB nº 82/2017 (TCE/003136/2017), a SEFAZ enviou republicação das DCCEs, na qual

foram alteradas informações substanciais constantes às fls. 104/106. 3 Processo nº TCE/002522/2017. 4 Processo nº TCE/001306/2017. 5 Em 08/05/2017, por meio do Ofício GASEC nº 080/2017 (TCE/002958/2017), foi encaminhado pela SEFAZ novo Relatório de

Acompanhamento do Plano de Ação das Contas de Governo de 2015, o qual não foi objeto de análise do presente trabalho, conforme comentado no item 2.1 deste Relatório.

6 TCE/003138/2017.

Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2015


Procedimentos Auditoriais

Em consonância com a Resolução nº 164/2015, foram desenvolvidos, pelas Coordenadorias de Controle Externo, procedimentos de revisão, análise e avaliação das principais ações de responsabilidade do Poder Executivo e dos controles internos relacionados, além de outras verificações. Para tanto, foram expedidos ofícios e solicitações de informações aos dirigentes máximos das unidades jurisdicionadas, conforme o parágrafo único, art. 12, da citada Resolução, objetivando esclarecer aspectos sobre as peças componentes da prestação de Contas de Governo, bem como a obtenção de justificativas sobre as constatações dos exames auditoriais. Na realização dos trabalhos, foram aplicados os seguintes procedimentos:

Verificação quanto ao cumprimento das disposições contidas na Resolução nº 164/2015;

Revisão analítica em informações, registros e saldos relevantes das demonstrações contábeis, dos demonstrativos da LRF e dos relatórios componentes da prestação de Contas de Governo;

Avaliação de achados relevantes, identificados em auditorias, quanto ao seu impacto nas Contas de Governo;

Confronto de dados e informações contábeis e financeiras do Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN) com aquelas apresentadas nas prestações de contas de entes jurisdicionados deste TCE e com dados disponíveis na internet, em sítios de órgãos públicos federais e estaduais;

Solicitação de esclarecimentos e justificativas a dirigentes de órgãos componentes da estrutura do Poder Executivo; e

Realização de entrevistas e reuniões com servidores das secretarias e órgãos. As principais fontes de critérios utilizadas foram as Constituições Federal e Estadual, dispositivos legais, doutrina e jurisprudência aplicáveis, bem como o Relatório e Parecer Prévio das Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, exercício de 2015.

Análises e Comentários das Coordenadorias de Controle Externo (CCEs) Os comentários, constatações e recomendações foram ordenados nesta Seção Analítica em cinco tópicos, considerando a homogeneidade dos assuntos nos quais são abordados os seguintes temas, na sequência:

Avaliação quanto ao estágio de implementação das ações pactuadas pelo Governo Estadual no Plano de Ação para atendimento às recomendações do Relatório sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo relativas ao exercício de 2015;

Análise dos instrumentos de planejamento e de orçamento que nortearam e

viabilizaram a atuação do Governo Estadual. Foram avaliados os procedimentos relativos ao processo de elaboração, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual e suas repercussões sobre as demais leis orçamentárias. Além disso, foram realizadas auditorias relacionadas com ações de políticas públicas;

Avaliação do sistema de controle interno do Estado, englobando a concepção

de sistema, reportado nos arts. 70 e 74 da Carta Magna, considerando as normas, os sistemas corporativos, a estrutura organizacional e de recursos humanos destinados a promover o controle interno das diversas unidades administrativas, sendo realizadas auditorias com foco no controle interno;

Seção Analítica


Revisão do conteúdo das demonstrações contábeis, buscando avaliar se evidenciam adequadamente a gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Estado, e se proporcionam a interpretação dos aspectos relevantes contidos nos Demonstrativos Contábeis Consolidados do Estado (DCCEs), considerando os assuntos comentados em notas explicativas e em demonstrativos complementares; e

Verificação quanto ao cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais

no que diz respeito aos limites da despesa com pessoal, com manutenção do ensino, com saúde, com a previdência dos servidores, de endividamento, de operações de crédito e de desembolsos relacionados com as Parcerias Público-Privadas (PPPs), além dos resultados nominal e primário.

Seção Analítica


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2.1 ACOMPANHAMENTO DAS DELIBERAÇÕES CONSTANTES DO

PARECER PRÉVIO – EXERCÍCIO DE 2015

No Parecer Prévio sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo, relativas ao exercício de 2015, o TCE formulou recomendações à Administração Pública Estadual, destinadas ao saneamento das falhas apontadas no respectivo Relatório. Em 02/03/2017, o Auditor Geral do Estado apresentou a este Tribunal documento7 intitulado “Plano de Ação para Atendimento às Recomendações do Tribunal de Contas do Estado – TCE Contas de Governo 2015, Fevereiro de 2017”, em cumprimento ao art. 8º, inciso I, da Resolução nº 164/2015, que prevê o envio de relatório sobre as providências adotadas objetivando o saneamento das recomendações do Parecer Prévio das contas do exercício anterior, contendo as justificativas para eventual não cumprimento. De posse do citado documento, comparativamente com as constatações do exame das presentes contas, foi realizada análise objetivando verificar o atendimento das recomendações exaradas no mencionado Parecer, cujo resultado encontra-se apresentado a seguir: Quadro 1 – RESUMO DO ACOMPANHAMENTO DAS RECOMENDAÇÕES DO PLANO

DE AÇÃO

QUANTO AO PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

RECOMENDAÇÃO / ITEM DO RELATÓRIO DE 2015 COMENTÁRIO SITUAÇÃO

1) adote medidas necessárias para que as escutas sociais, quando da elaboração dos PPAs, sejam disponibilizadas tempestivamente às secretarias, órgãos e entidades da Administração Estadual (item 2.1.1 e 2.1.2);

Somente poderá ser verificada quando da elaboração do próximo PPA 2020-2023.

Em atendimento

2) promova ações voltadas para designação, atribuição de competências e capacitação dos responsáveis pelo planejamento das atividades relacionadas à elaboração do PPA (item 2.1.1 e 2.1.2);

Os comentários no item 2.2.2.1 deste Relatório indicam que os procedimentos e controles nesta área requerem aprimoramento.

Parcialmente

atendida

3) aprimore o processo de elaboração do PPA de modo a sistematizar dados e informações dos indicadores para os Programas (item 2.1.1 e 2.1.2);

Recomendação não atendida plenamente devido a reprogramação de algumas ações previstas.

Parcialmente atendida*

4) garanta a compatibilização entre o PPA e a LOA, nos termos dos arts. 165 da CF e 159 da CE (item 2.1.3);

Atendida

5) revise os indicadores estabelecidos no PPA 2016-2019, de forma a projetar os índices esperados, para cada ano e para o final do Plano (item 2.1.3);

De acordo com o relatório encaminhado pela AGE, não haverá revisão quanto ao estabelecimento de índice esperado anual.

Parcialmente atendida

6) revise as metas estabelecidas no PPA 2016-2019, dando às mesmas aspecto mensurável, qualitativo ou quantitativo, bem como realize projeções anuais (item 2.1.5);

As projeções anuais encontram-se definidas apenas em registros administrativos no FIPLAN.


7) garanta a execução dos Programas Prioritários, alocando recursos necessários para a sua execução, a fim de garantir um melhor desempenho das prioridades definidas por lei (item 2.1.6);

Os comentários no item 2.2.5 deste Relatório indicam a não execução de ações prioritárias.

Não atendida*

8) aprimore as metodologias e os processos de acompanhamento, de monitoramento e de avaliação dos PPAs, que permitam identificar e aferir os resultados dos Programas (item 2.1.7);

Os comentários no item 2.2.2.2 deste Relatório indicam que os procedimentos e controles nesta área requerem aprimoramento.


7 Processo nº TCE/001306/2017.



QUANTO AO PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS


9) elimine os entraves que impedem a maior competitividade do setor do agronegócio, permitindo atração de mais investimentos para o Estado (item 3.1);

Criação da Coordenação de Suporte Técnico de Gestão Ambiental e Projetos na estrutura da SEAGRI (Decreto nº 17.029/2016) e previsão de outras ações.

Em atendimento

QUANTO AO CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


10) adote medidas para o incremento do quantitativo de pessoal das unidades que compõem o sistema de controle interno estadual, sobretudo na AGE, promovendo, ainda, ampla capacitação aos servidores (item 2.2.1);

Os comentários no item 2.3.1 deste Relatório indicam que os procedimentos e controles nesta área requerem aprimoramento.

Em atendimento

11) estimule na alta administração a valorização do perfil dos ocupantes das CCIs, visando à redução da elevada rotatividade do quadro de pessoal (item 2.2.1);

Em atendimento

12) promova ações voltadas para a criação de unidades de controle interno nas entidades da administração indireta (item 2.2.1);

Em atendimento*

13) garanta, por meio das CCIs, a utilização de indicadores para acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial, bem como para o monitoramento das ações e programas do PPA (item 2.2.1);

Em atendimento*

14) agilize ações para a institucionalização do Órgão Central de Contratos e Convênios, previsto na Lei nº 9.433/2005 (item 2.2.2);

Dispositivo legal revogado. Perda de

objeto

15) garanta o pleno funcionamento do FIPLAN em relação ao acompanhamento da gestão dos convênios (itens 2.2.3 e 2.2.4);

Os comentários no item 2.3.2 deste Relatório indicam que os procedimentos e controles nesta área requerem aprimoramento.

Em atendimento*

16) realize a alimentação sistemática do FIPLAN do Submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental (item 2.2.3);

Os comentários no item 2.2.2.2 deste Relatório indicam ações que ainda precisam ser implementadas.

Em atendimento*

17) regulamente e implemente o Conselho Gestor de Acesso à Informação, previsto pelo § 6º do art. 28 da Lei Estadual nº 12.618/12 (item 2.2.4);

Em atraso desde dezembro de 2016. Não

atendida*

18) promova a designação dos órgãos responsáveis que exercerão as competências estabelecidas nos incisos do art. 29 da Lei Estadual nº 12.618/2012 (item 2.2.4);

A ser realizada após a regulamentação do Conselho Gestor.

Não atendida

19) promova a designação formal de agentes de monitoramento, no sentido de realizar as funções estabelecidas pelo art. 7º da LAI (item 2.2.4);

Atendida

20) finalize o Projeto de Identidade Digital de Governo, de modo a promover a padronização e publicação das informações mínimas contidas nos incisos I a IV, § 1º do art. 8º da Lei nº 12.527/2011 (item 2.2.4);

Projeto em andamento (primeira etapa concluída).

Em

atendimento*

21) regulamente o procedimento de classificação e desclassificação de informações sigilosas, em cumprimento aos arts. 22 a 24 da Lei nº 12.618/2012 (item 2.2.4);


Não atendida

22) disponibilize de forma descentralizada, local para atendimento presencial, conforme disposto no art. 6º e § 1º, inciso I do art. 9º da Lei Estadual nº 12.618/2012, devendo cada unidade adotar um plano de avaliação do crescimento da demanda para aferir a necessidade de instalação de um espaço exclusivo para o atendimento presencial do SIC (item 2.2.4);

Disponibilização de ouvidorias especializadas e/ou salas de reuniões, entretanto, não se informou a implantação de novas ouvidorias ou disponibilização de espaços específicos para atendimento onde não existe a unidade.


23) regulamente os procedimentos para tratamento de informação pessoal, conforme previsão do § 5º, art. 25 da Lei Estadual nº 12.618/2012 (item 2.2.4);


Não atendida

Seção Analítica: Acompanhamento das deliberações constantes do Parecer Prévio - Exercício 2015


QUANTO AO CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


24) encaminhe a este Tribunal de Contas, no prazo de 60 dias, documentação que comprove a possibilidade de interpor recursos pelo Sistema de Ouvidoria e Gestão Pública – TAG, bem como imagens com captura de telas do sistema, evidenciando a funcionalidade e o fluxograma que apresente os procedimentos necessários ao manejo da via recursal (item 2.2.4);

Atendida

25) proceda à divulgação dos vencimentos dos servidores civis e militares, dos proventos dos aposentados e pensionistas, em obediência ao princípio da transparência (arts. 5º, inciso XXXIII, 37, § 3º e 216, § 2º da Constituição Federal (item 2.2.4);

Em atraso desde dezembro de 2016.

Não atendida*

26) atualize no portal “Transparência Bahia” informações sobre os convênios celebrados para possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas, nos termos dos arts. 5º, inciso XXXIII e 37 da Constituição Federal (item 2.2.4);

O Portal Transparência Bahia passou a contar com um módulo para consulta de convênios registrados no FIPLAN. Entretanto, informações sobre instrumentos cadastrados como “outros repasses” não foram disponibilizadas.

Parcialmente

atendida

QUANTO À GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL DO ESTADO DA BAHIA


27) apure a causa para as rotineiras alterações dos Demonstrativos Fiscais após a sua publicação (item 2.4.1);

Ações conjuntas entre a COPAF e a DICOP estão em andamento, visando detectar tempestivamente essas inconsistências.

Em atendimento

28) implemente o Módulo de Acompanhamento do Sistema de Atração de Investimentos, visando à efetiva fiscalização e monitoramento dos protocolos de intenções firmados com o Estado, das empresas com benefícios fiscais (item 2.4.3.5.2);

Sistema SAI em desenvolvimento.

Em

atendimento*

29) proceda a correta classificação das despesas com pagamentos de PST, que se refiram à substituição de servidores, a fim de que sejam incluídas no cálculo das despesas com pessoal do Poder Executivo, sem prejuízo da adoção de providências que visem a descontinuar essa política de contratação de pessoal (item 2.4.4.2);

Foram implementados os subelementos 06 e 07 no FIPLAN, que permitem o lançamento relativo à contratação direta de professores e auxiliares administrativos da Secretaria de Educação.

Parcialmente

atendida*

30) observe o princípio da prudência ao contrair obrigações para o Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (FUNSERV), sem recursos suficientes para quitá-las (item 2.4.4.3.2);

Em fase de contratação de empresa especializada para prestar serviços de modernização e integração dos processos de gestão, de qualificação dos serviços assistenciais, de implementação e operacionalização de programa integrado de promoção à saúde e prevenção de doenças e agravos, dentre outros.

Em

atendimento

31) elabore, em articulação com a SECOM, instrumentos de planejamento para uma eficiente e eficaz execução de suas ações de comunicação pública, conexas com o controle e transparência dos gastos do Estado com propaganda e publicidade (item 2.4.4.4);

Em fase de finalização do Plano Estadual de Comunicação Social, e em elaboração o Planejamento Estratégico de Publicidade e o Plano de Comunicação de Governo.

Em

atendimento

32) elabore um plano de recomposição das fontes não vinculadas, incluindo dispositivos específicos nas normas de encerramento de exercícios, além de diretrizes e procedimentos para prevenir ou minimizar os desequilíbrios entre as fontes de recursos do Estado, em relação à inscrição em restos a pagar não processados de despesas orçamentárias, relativas a fontes vinculadas, sem suficiência de caixa (item 2.4.5.1.1);

Os comentários no item 2.4.5.1.1 deste Relatório indicam que os procedimentos e controles internos nesta área requerem aprimoramento.

Em atendimento*

33) articule, com os órgãos afins, a tempestividade na contabilização das receitas de royalties (item 2.4.5.1.3);

Atendida



QUANTO À GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL DO ESTADO DA BAHIA


34) promova ações integradas entre as Secretarias responsáveis pela execução de ações financiadas por recursos de royalties, objetivando a aplicação integral das receitas dessa rubrica nas áreas eleitas para aplicação desses valores, tanto no dispositivo Constitucional quanto na Lei nº 9.281/2004 (item 2.4.5.1.3.1);

Não consta no Plano indicação de ações em curso.

Não atendida

35) apoie as ações do CIRA, fortalecendo o trabalho conjunto da SEFAZ, a SSP, o MPE, a PGE e o TJ, para o aumento da recuperação de débitos fiscais (item 2.4.5.2.3.1.1);

Continuidade de ações já iniciadas em 2014/2015, bem como interiorização do CIRA em 2016.

Em

atendimento*

36) intensifique a integração entre os sistemas SIGAT e FIPLAN, visando à eliminação de falhas que comprometem a exatidão dos números, possibilitando a criação de rotinas que automatizem os lançamentos, em relação aos acréscimos e baixas no saldo da DAT (item 2.4.5.2.3.1.2);

Os comentários no item 2.4.5.1.2 deste Relatório indicam que os procedimentos e controles internos nesta área requerem aprimoramento.

Em atendimento

37) realize estudos para a redução de custos fiscais da PRODEB e EGBA (item 2.4.5.3);

Estudos não realizados.

Não atendida

38) observe a Resolução CFC nº 1.136/2008, que aprovou a NBC T 16.9, sobre depreciação, amortização e exaustão do Imobilizado, vez que os comentários constantes na Nota Explicativa nº 5 do Balanço Patrimonial contêm apenas informações sobre as taxas de depreciação dos bens móveis, sem indicar outros dados e comentários (item 2.4.5.4);

Os comentários no item 2.4.5.1.6 deste Relatório indicam que as Notas Explicativas das DCCEs de 2016 ainda requerem aprimoramento.


39) observe, quanto às Demais Obrigações a Curto Prazo, as Normas Brasileiras de Contabilidade NBC T 16.6, ao estabelecer que contas contábeis de designação genérica, como Outros(as), devem representar menos de 10% do montante total do grupo (item 2.4.5.5.1);

Dispositivo contábil não observado nas DCCEs de 2016.

Não Atendida

40) promova, em relação à Provisão para indenizações – Contingências, o levantamento das contingências que possam afetar o Patrimônio do Estado da Bahia, objetivando estimar o montante dos riscos de perdas relacionados com cada demanda, a fim de avaliar aquelas que devem ser objeto de contabilização das respectivas provisões, bem como as que requerem apenas a divulgação de informações relevantes para uma adequada accountability das contas públicas (item 2.4.5.8.2);

Os comentários no item 2.4.5.2.4 deste Relatório indicam que os procedimentos contábeis e controles internos nesta área requerem aprimoramento.


41) apresente, em relação ao Patrimônio Social e Reserva de Lucros, para cada Fundo, em nota explicativa, a posição ao final do exercício de demonstração resumida da sua composição, detalhando-se, por natureza, suas origens, aplicações e disponibilidades, de forma a melhorar a evidenciação quanto ao perfil dos ativos e passivos vinculados a cada fundo (item 2.4.5.9).

Os comentários no item 2.4.5.2.6 deste Relatório indicam que os procedimentos contábeis nesta área requerem aprimoramento.


QUANTO ÀS AUDITORIAS E INSPEÇÕES REALIZADAS EM 2015


42) adote providências para a regularização fundiária do aeroporto de Feira de Santana – João Durval Carneiro (item 2.5.4);

Ações suspensas para rever decisão quanto à ampliação do aeroporto. Não atendida

43) adote providências para a reforma e adequação das instalações do Centro de Memória e Arquivo Público da Bahia (APEB) (item 2.5.9);

“Reforma estrutural” ainda como "ação a executar”.

Em atendimento

Fontes: Plano de Ação para Atendimento às Recomendações do Tribunal de Contas do Estado – TCE Contas de Governo 2015 (TCE/001306/2017) e análise da auditoria. (*) Recomendação constante no Parecer Prévio de 2014 – ainda não atendida.

Assim, pode-se concluir que, das 43 recomendações formuladas em 2015, quatro foram atendidas, 11 foram parcialmente atendidas, 17 encontram-se em atendimento e dez não foram atendidas. Registre-se que uma das recomendações resultou na perda do objeto, tendo em vista que o respectivo dispositivo legal foi revogado.

Seção Analítica: Acompanhamento das deliberações constantes do Parecer Prévio - Exercício 2015


Foram consideradas como recomendações não atendidas aquelas para as quais não constam informações sobre ações efetivamente realizadas em 2016, ou que havia previsão de realização no exercício, mas não ocorreu a sua implementação. As recomendações que deixaram de ser atendidas e que impactam o exame das presentes Contas de Governo foram objeto de comentários nos capítulos seguintes deste Relatório.

É importante acrescentar que, do total de 38 recomendações não atendidas plenamente, 15 constavam no Parecer Prévio do exercício de 2014. Nesse sentido, é necessário que este Tribunal reitere tais recomendações para cumprimento, até o prazo indicado no Plano de Ação, bem como determine que as CCEs competentes acompanhem o seu cumprimento no decurso de seus trabalhos auditoriais. Por fim, objetivando o aprimoramento contínuo do Plano de Ação, faz-se oportuno ratificar as sugestões, comentadas na Seção Analítica do Relatório das Contas de Governo do exercício anterior, pois ainda não foram plenamente incorporadas nos procedimentos de monitoramento:

Definir os prazos de implementação das ações considerando a perspectiva do pleno atendimento ao quanto recomendado, priorizando aquelas de maior relevância financeira ou com maior risco de prejuízo ao erário;

As ações propostas que requerem prazo de implementação superior a um ano (sete recomendações possuem prazo previsto de atendimento até 2018/2019) devem ser acompanhadas de cronograma com indicação das atividades a serem desenvolvidas de forma escalonada no tempo, pelo menos, semestralmente;

Indicar a(s) unidade(s) responsável(is) pela implementação de cada ação ou meta proposta, detalhando, preferencialmente, por diretoria, superintendência ou nível hierárquico correspondente, segregando-as, sempre que possível, quando houver mais de uma unidade responsável; e

Descrever as ações a serem executadas de forma detalhada, para que todos os envolvidos no processo compreendam as atividades a serem desenvolvidas e, sempre que possível, as metas, as entregas e os produtos a serem cumpridos/entregues pelas unidades responsáveis.

Ressalte-se que, em 08/05/2017, foi protocolado8 neste Tribunal, pelo Exmo. Sr. Secretário da Fazenda, Manoel Vitório da Silva Filho, uma nova versão do documento anteriormente apresentado (Plano de Ação para Atendimento às Recomendações do Tribunal de Contas do Estado – TCE Contas de Governo 2015). Ocorre que, para análise do referido documento, são requeridos procedimentos de monitoramento do cumprimento das recomendações, mas, tendo em vista a ausência de tempo hábil para essa avaliação, não foi possível contemplar tais informações no presente Relatório. Ressalte-se que o pertinente acompanhamento será realizado por este Tribunal durante o exercício de 2017.



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2.2 PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Planejamento e gestão são funções essenciais do Estado para a implementação dos objetivos estratégicos e das metas definidos no processo de formulação das políticas públicas, visando a atender às demandas da sociedade. Com efeito, em um cenário em que as demandas e necessidades sociais são crescentes e os recursos fiscais cada vez mais escassos, reforça-se o entendimento da necessidade de articulação e sinergia entre planejamento e gestão das políticas públicas, pautadas na construção de visão estratégica e política para capacitar o Estado na promoção do desenvolvimento. Nesse sentido, a Constituição do Estado da Bahia trata de planejamento e orçamento de uma forma absolutamente integrada (coesa e harmônica), ao passo que confere ao PPA extrema importância no âmbito do planejamento governamental, uma vez que a lei que o instituir estabelecerá, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 159), e explicita a integração das demais peças, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), a esse instrumento, porquanto orientador da ação governamental. 2.2.1 PLANO PLURIANUAL 2016-2019

O Plano Plurianual para o Estado da Bahia 2016-2019, instituído pela Lei Estadual nº 13.468/2015, de 29/12/2015, orientou-se por 14 Diretrizes Estratégicas, publicadas no Decreto nº 16.014, de 20/03/2015, que serviram de referência para a formulação dos 19 programas temáticos do Poder Executivo, inseridos em um único eixo estruturante: Planejamento e Gestão Estratégica para o Desenvolvimento Socioeconômico Sustentável. De acordo com o Governo do Estado,9 a decisão para a adoção da Matriz Programática do novo PPA, composta por um único eixo estruturante, temas estratégicos e programas, que se desdobram em atributos dos programas, ementa e indicadores, decorreu do fato de que a divisão por eixos segregava temas correlatos e complementares e de que um programa pode produzir efeitos concomitantes sobre diversos temas estratégicos, dada a necessária transversalidade dos seus compromissos. Sobre o caráter transversal do PPA 2016-2019, cabe destacar o opinativo da AGE:10

Esta opção facilita as atividades de Planejamento Orçamentário, Execução Orçamentária e, sobretudo, Modificação Orçamentária, uma vez que os recursos são menos pulverizados e concentrados em menos programas. Entretanto, esta estratégia pode dificultar a atividade de avaliação, ao se trabalhar com programas de grandes dimensões e diversidade de ações. (Grifo da Auditoria)

9 O PPA Participativo 2016-2019, disponível em: <www.seplan.ba.gov.br./arquivos/File/ppa/PPA2016_2019/2_

PPA_Participativo_v3.pdf>. Acesso em: abr. 2017. 10 Parecer nº 01/2017, de 21/02/2017 – Análise do processo de monitoramento e avaliação do PPA, da realização dos

objetivos e metas definidos nos instrumentos de planejamento, bem como da compatibilidade entre esses instrumentos (TCE/001306/2017).

http://www.seplan.ba.gov.br./arquivos/File/ppa/PPA2016_2019/2_%20PPA_Participativo_v3.pdf

http://www.seplan.ba.gov.br./arquivos/File/ppa/PPA2016_2019/2_%20PPA_Participativo_v3.pdf



2.2.1.1 Revisão do PPA por meio da Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2017

No que tange à revisão do Plano Plurianual, o texto legal do PPA 2012-2015 condicionava, de forma expressa, todas as alterações do PPA à proposição ao Poder Legislativo, de projeto de lei de revisão.

Cabe salientar, entretanto, o descumprimento dessa exigência legal por parte do Executivo, como apontado nos Relatórios e Pareceres Prévios do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, exercícios 2014 e 2015, tendo em vista as alterações ocorridas nos componentes (entregas/iniciativas) do PPA 2012-2015 naqueles exercícios, realizadas nas respectivas Leis Orçamentárias Anuais. Ademais, registre-se o acréscimo de indicadores por proposição dos órgãos responsáveis, como sinaliza o Relatório Anual de Avaliação da Execução do PPA (RAPPA)/2014, sem que o rito legal previsto tenha sido cumprido, ou seja, sem tramitação na casa legislativa de projeto de lei específico para a matéria.

No exercício de 2015, o TCE/BA realizou auditoria operacional11 visando a analisar o modelo apresentado pelo Executivo para o PPA 2016-2019, por meio do Projeto de Lei nº 21.474/2015. Foi recomendado, no Relatório de Auditoria, que as revisões no Plano Plurianual 2016-2019 estivessem condicionadas à apresentação de projeto de lei específico a ser apreciado pelo Poder Legislativo, em consonância com o estabelecido na Constituição do Estado, em razão de o referido Projeto de Lei avocar para o Poder Executivo a possibilidade de revisão do Plano, sem tramitação específica para tal fim no âmbito do Poder Legislativo, como transcrito a seguir:

Art. 8º – Fica o Poder Executivo autorizado a promover a revisão do PPA 2016-2019, por meio de alterações e inclusões nos componentes programáticos e seus atributos, referenciados nos arts. 4º e 5º desta Lei, visando atender à dinâmica do ciclo de planejamento. § 1º – A revisão do PPA 2016-2019 poderá ser promovida como etapa preliminar à elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual, cujas alterações e inclusões serão demonstradas em anexo específico deste instrumento. […] (Grifo da Auditoria)

Em atendimento à solicitação de esclarecimentos da Auditoria, a SEPLAN, coordenadora do processo de elaboração do PPA, por meio do Ofício GASEC nº 338/2015, encaminhado a este Tribunal em 27/10/2015, justificou-se nos seguintes termos: “não há porque se exigir que uma possível alteração ao PPA deva ter 'tramitação específica para tal fim no âmbito do Poder Legislativo'”, tendo em vista que “ainda não há no ordenamento brasileiro, lei dispondo sobre 'a elaboração e organização do plano plurianual' ou as hipóteses de seu texto”. A referida argumentação não foi acolhida, à época, pela Auditoria, visto que o texto constitucional é explícito em relação à segregação das matérias plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento, bem como à compatibilidade da LDO e da LOA com o PPA. Não obstante o esclarecimento apresentado pela SEPLAN, verificou-se que a Lei nº 13.468/2015, que institui o PPA do Estado da Bahia para o quadriênio 2016-2019, de 29/12/2015, foi republicada no Diário Oficial do Estado (DOE), em 08/03/2016, condicionando, no art. 8º, a revisão do PPA 2016-2019 a Projeto de Lei de Iniciativa do Poder Executivo.

Ante a republicação da Lei nº 13.468/2015, a Auditoria considerou que estaria resguardado o processo de revisão do Plano, de acordo com o texto constitucional, visto que eivada de


Seção Analítica: Planejamento e gestão das ações de política pública


vício de legalidade qualquer interpretação diversa, que considerasse que o projeto de lei mencionado no referido art. 8º pudesse ser aquele relacionado com a matéria orçamento ou com qualquer outra peça do planejamento. Verifica-se, contudo, que o Guia do Processo de Revisão do PPA Participativo 2016-2019, elaborado pela Superintendência de Planejamento Estratégico (SPE), disponível no sítio da SEPLAN, estabelece que as alterações e/ou inclusões de Programas, Compromissos, Indicadores de Programa, Metas e Iniciativas poderão ser realizados a qualquer tempo por lei específica de revisão, Lei Orçamentária Anual (LOA) ou lei autorizativa à abertura de crédito adicional. Segundo o Guia, as revisões do Plano promovidas por Lei Orçamentária deverão constar como anexo ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). O primeiro processo de revisão do PPA 2016-2019 do Estado da Bahia foi realizado no segundo semestre de 2016, por meio da LOA do exercício de 2017, Lei nº 13.602, de 29/12/2016. Verificou-se que a LOA/2017, instrumento que com o plano plurianual deve ser compatível, revisou o PPA 2016-2019 no âmbito de compromissos, metas (quantidade e regionalização), iniciativas, com as quais as ações orçamentárias devem estar compatíveis, e indicadores. A LOA/2017 alterou, ainda, a estrutura do Plano, que passou a contar com 20 programas, sendo 19 temáticos finalísticos e um de gestão do Executivo, tendo em vista a criação do Programa Primeiro Emprego.

Entretanto, a análise do texto constitucional, no que se refere à lei orçamentária anual, evidencia vedação expressa a dispositivos estranhos à matéria a ela referentes, in verbis:

Art. 159 [...] § 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de

operações de crédito por antecipação da receita, na forma da lei. (Grifo da Auditoria)

Registre-se, ainda, que não se encontra publicizada no sítio da SEPLAN análise desta Secretaria baseada em “critérios de avaliação estratégica, avaliação de viabilidade operacional, aderência metodológica, sobreposição de ações e competência do órgão responsável”, como previsto no Guia do Processo de Revisão do PPA Participativo 2016-2019, sobre a viabilidade de alteração e inclusão dos componentes programáticos do PPA, visando a dar maior transparência ao processo de revisão. Isso posto, considerando a importância do Plano Plurianual como instrumento declaratório e direcionador da Administração Pública e que possui rito próprio de tramitação e aprovação, previsto na Constituição Estadual, qualquer proposta de revisão no referido instrumento deve ser justificada, explicitada e devidamente formalizada em tramitação própria no poder ao qual cabe legislar. Revisões futuras, a qualquer tempo e em qualquer teor, sem processo legal específico de revisão, além de ir de encontro ao texto constitucional, invalidam todo o processo originário de aprovação do PPA e comprometem a avaliação da compatibilidade das demais peças orçamentárias (LDO e LOA) com esse instrumento, tornando vulnerável a atividade de controle, seja da Casa Legislativa, seja dos órgãos de controle interno e externo, bem como do controle social. Ademais, tais revisões podem comprometer as atividades de monitoramento e de avaliação das intervenções propostas, visto que seus parâmetros podem ser modificados a qualquer tempo, concomitantemente à aprovação do orçamento. Assim sendo, visando a resguardar as premissas estabelecidas pela Constituição do Estado e garantir a transparência das ações do governo, recomenda-se que futuras revisões do PPA 2016-2019 sejam devidamente fundamentadas e realizadas, exclusivamente, por meio



de encaminhamento, ao Poder Legislativo, de projeto de lei específico para a matéria, não contemplando, na lei orçamentária anual, matéria estranha ao conteúdo previsto no texto constitucional. 2.2.2 ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO ESTADUAL PARA ELABORAÇÃO,

ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA No Relatório sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo relativas ao exercício de 2015, foram apontadas deficiências referentes à escuta social para elaboração do PPA, à organização administrativa da SEPLAN e das secretarias, órgãos da Administração Direta e entidades da Administração Indireta, à insuficiência de estudos e diagnósticos para construção dos compromissos, metas e entregas/iniciativas dos programas estabelecidos no PPA, ao processo de definição dos indicadores dos programas, à governança e ao acompanhamento, ao monitoramento e à avaliação do plano plurianual. As fragilidades foram detectadas por ocasião da auditoria operacional12 realizada na sistemática de elaboração, acompanhamento, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 e de elaboração do PPA 2016-2019, apreciada pelo Plenário do TCE/BA em 10/05/2016, resultando na Resolução nº 38/2016. No período de agosto a dezembro de 2016, visando a avaliar o grau de atendimento das deliberações contidas na mencionada Resolução do Plenário deste Tribunal e de implementação das ações acordadas no Plano de Ação consolidado do Governo do Estado,13 procedeu-se à primeira auditoria de monitoramento,14 tendo por escopo as recomendações constantes do referido Plano, com prazo de implementação até 30/06/2016. Assim, verifica-se, em novembro de 2016, o seguinte estágio de implementação, conforme demonstrado na tabela a seguir: Tabela 1 – PERCENTUAL DE IMPLEMENTAÇÃO DAS DELIBERAÇÕES RELATIVAS À

SISTEMÁTICA DE ELABORAÇÃO, ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA – 1ª AUDITORIA DE MONITORAMENTO

SITUAÇÃO DAS DELIBERAÇÕES QUANTIDADE SITUAÇÃO EM NOVEMBRO

DE 2016 (%)

Cumprida ou implementada 10 45,5

Parcialmente cumprida ou implementada 09 40,9

Em cumprimento ou em implementação com prazo expirado 02 9,0

Em cumprimento ou em implementação no prazo 01 4,6 TOTAL 22 100

Fonte: Relatório de Monitoramento, Processo nº TCE/009170/2016. O resultado do monitoramento das deliberações deste Tribunal, constantes na Resolução nº 38/2016, e do Plano de Ação consolidado do Governo do Estado evidenciou as seguintes pendências nas ações voltadas ao aprimoramento das sistemáticas de elaboração, acompanhamento, monitoramento e avaliação do PPA:

12 Processo nº TCE/007741/2015. 13 Apresentado pela SEPLAN, Ofício GASEC nº 386, de 22/12/2015. 14 Processo nº TCE/009170/2016.



2.2.2.1 Sistemática de elaboração do PPA

Fragilidades na organização administrativa das secretarias/órgãos/entidades para a elaboração do PPA

Quando da realização da auditoria operacional em 2015, restou evidenciada a insuficiência e intempestividade na designação das equipes responsáveis pela elaboração do PPA, além da alta rotatividade de seus participantes, ensejando a recomendação no sentido de que fosse definido um núcleo permanente de técnicos voltados ao processo de elaboração do Plano. Conforme dispõe a Lei Estadual nº 13.204, de 11/12/2014, que modificou a estrutura da Administração Pública do Poder Executivo Estadual no âmbito das Setoriais, as Assessorias de Planejamento e Gestão (APGs) detêm a responsabilidade pela elaboração do PPA. O Manual de Processo – Elaborar Plano Plurianual – PPA, disponível no sítio da SEPLAN, formaliza a participação da APG como órgão setorial de planejamento responsável pela articulação, consolidação e cadastramento da proposta no processo de elaboração do PPA. Na auditoria de monitoramento, verificou-se que as secretarias, em sua maioria, procederam à atualização de seus Regimentos Internos, apresentando texto padrão no qual definem entre as competências das APGs: “contribuir para a elaboração do Plano Plurianual e Orçamento Anual, em articulação com as unidades internas, bem como coordenar a gestão orçamentária”. Entretanto, sete secretarias, a seguir elencadas, não formalizaram, nos respectivos regimentos internos, as competências das APGs, contrariando o disposto no art. 49, inciso I, da Lei n° 13.204/2014, quais sejam: Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social (SJDHDS); Secretaria de Cultura (SECULT); Casa Civil; Secretaria de Segurança Pública (SSP); Secretaria da Saúde (SESAB); Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) e Secretaria da Educação (SEC). Assim, faz-se necessário que o Governo do Estado estabeleça prazos para formalização das atribuições das APGs no âmbito das secretarias de governo, nos respectivos regimentos internos, bem como para que possam ser definidas ações no sentido de designar responsáveis com atribuições correspondentes às das APGs na estrutura dos órgãos e entidades. De igual forma, os auditores ressaltam a importância da participação de servidores efetivos das secretarias, órgãos e entidades nesses núcleos.

Deficiência na orientação dada pela SEPLAN às secretarias/órgãos/entidades para a elaboração do PPA

A auditoria operacional demonstrou a deficiência na orientação dada pela SEPLAN aos colaboradores das secretarias/órgãos/entidades que participaram da elaboração do PPA 2012-2015, acarretando, dentre outros efeitos: ocorrência de erros na estrutura lógica dos componentes dos programas e dos indicadores e necessidade posterior de grande volume de ajustes no PPA, para viabilizar seu monitoramento e avaliação. Com relação ao PPA 2016-2019, 83% dos gestores e dos participantes da elaboração do PPA, das secretarias/órgãos/entidades, respondentes à pesquisa aplicada pela Auditoria, apresentaram algum nível de insatisfação em relação às capacitações oferecidas pela SEPLAN, tendo sido recomendado à secretaria a identificação das necessidades de capacitação dos participantes da elaboração do PPA e a oferta de capacitação adequada, garantindo, dentre outros, conhecimentos sobre os objetivos estratégicos do Estado e lógica para elaboração de programas e indicadores de desempenho. Não obstante a elaboração pela Universidade Corporativa do Servidor da Secretaria do Planejamento (UCS/SEPLAN) do Plano Mestre de Capacitação, com abrangência de



execução quadrienal, e do Plano Anual de Capacitação (PAC 2016), verificou-se, na auditoria de monitoramento, que não foram apresentadas iniciativas da SEPLAN no sentido de proceder à identificação de conhecimentos/habilidades necessários aos técnicos/servidores dos órgãos e entidades participantes da elaboração do PPA, visando a uma melhor adequação dos mencionados planos, apesar da regulamentação, pela SAEB, para realização dessas capacitações.

Insuficiência de estudos/diagnósticos específicos que fundamentem a construção dos compromissos, das metas (e suas regionalizações) e das entregas/iniciativas dos programas do PPA

Na análise do processo de elaboração do PPA 2016-2019, verificou-se que 78% das secretarias/órgãos/entidades não apresentaram estudos ou diagnósticos específicos para fundamentar os compromissos, metas e entregas/iniciativas dos programas do PPA, tendo sido recomendada, nesse quesito, a realização de estudos/diagnósticos que auxiliem na elaboração do Planejamento Estratégico do Estado da Bahia, bem como a definição de responsáveis, no âmbito das secretarias/órgãos/entidades, pela produção de estudos/diagnósticos que suportem a elaboração dos compromissos, metas e entregas/iniciativas do PPA. Ademais, recomendou-se a elaboração de estudos/diagnósticos, territorializados, da realidade do Estado, no âmbito das áreas de atuação das secretarias/órgãos/entidades, como condição fundamental à adequada construção de programas de governo, o que não impede que a SEPLAN e que a Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI) atuem de forma auxiliar no processo. Ao ser questionada sobre o andamento das ações pactuadas no Plano de Ação apresentado, a SEPLAN, por meio do Ofício GASEC n° 236/2016, encaminhou uma lista prévia, por secretaria, com a proposição de estudos, setores responsáveis e provável prazo de conclusão. Contudo, na auditoria de monitoramento, constatou-se que apenas dez das 23 secretarias do Estado tinham proposições de estudos com responsáveis e prazo determinado. Ademais, verificou-se que não foi publicada, no sítio da SEPLAN, a programação de estudos/diagnósticos que serão realizados no quadriênio para subsidiar o planejamento estadual.

2.2.2.2 Sistemática de Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação do PPA

Modelo de gestão do PPA A auditoria operacional constatou a não implementação do modelo de governança para os programas integrantes do PPA 2012-2015, previsto no Decreto nº 14.219/2012. As análises da Auditoria concluíram que as instâncias de coordenação multisetoriais para sua operacionalização, estabelecidas no citado normativo, não foram constituídas. Em entrevistas, representantes da SEPLAN confirmaram que o Decreto não foi colocado em prática, sendo afirmado, também, que a articulação funcionava apenas no nível técnico, entre setoriais e SEPLAN, não sendo satisfatória com a alta gestão administrativa do Estado. Atendendo ao quanto recomendado pela Auditoria, foi pactuada, no Plano de Ação consolidado do Governo do Estado, a revisão do modelo de governança estabelecido no Decreto nº 14.219/2012. Em 2016, foi publicado o Decreto nº 16.664/2016, que instituiu os princípios, as diretrizes e outros elementos norteadores para gestão do Plano Plurianual Participativo (PPA) para o quadriênio 2016-2019 no âmbito do Poder Executivo Estadual.



Contudo, a análise do Decreto nº 16.664/2016, procedida na auditoria de monitoramento, evidenciou que a atuação das instâncias superiores de gestão, instâncias político-institucional e político-estratégica limita-se apenas a deliberar sobre pontos críticos do processo de monitoramento, indo de encontro ao conceito de Governança, o que compromete a capacidade do novo modelo de gestão de avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, visando à condução das políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. Assim sendo, recomendou-se a revisão do modelo de gestão implementado pelo Decreto nº 16.664/2016, de forma que as instâncias político-institucional e político-estratégica possuam atuação estratégica e sistêmica no processo de gestão do PPA, não se restringindo a deliberações sobre os pontos críticos do monitoramento. Fragilidades no processo de acompanhamento do PPA A auditoria operacional evidenciou que os dados das metas físicas eram produzidos e disponibilizados pelas unidades administrativas/gestoras responsáveis pela execução das ações orçamentárias e consolidados em planilhas/formulários pelas Unidades Setoriais de Planejamento (USPs), para posterior registro no FIPLAN, não tendo sido demonstrada a existência de instâncias ou procedimentos para validar/assegurar a fidedignidade dos dados informados. Ademais, verificou-se que não existiam mecanismos de responsabilização pela ausência e/ou intempestividade dos registros, no FIPLAN, dos dados relativos à execução física das ações orçamentárias, os quais subsidiam a elaboração do Relatório de Avaliação Parcial do PPA (RAPPA) e do Relatório Anual de Governo (RAG), entregues à Assembleia Legislativa como anexos às Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado. Assim, foram expedidas recomendações à SEPLAN, bem como às secretarias/órgãos/entidades, visando ao aprimoramento do processo, dentre as quais a criação de mecanismos para responsabilização pela ausência e/ou intempestividade dos registros, no FIPLAN, de dados relativos à execução física das ações orçamentárias. Conforme pactuado no Plano de Ação, implantou-se, em junho/2016, no submódulo de acompanhamento do FIPLAN, a funcionalidade “controle para validação pela APG dos registros da situação física cadastrados pela unidade responsável no órgão e suas entidades vinculadas (Unidade Setorial de Planejamento – USP)”, tendo sido publicado, no sítio da SEPLAN, o Manual de Processo: Acompanhamento da Ação Governamental, contendo instruções necessárias à implementação da funcionalidade de controle, pelo Órgão Setorial de Planejamento, APG ou equivalente, dos registros da situação física cadastrados no FIPLAN. Segundo o referido Manual, itens 2.3 e 3.2, a inclusão de registro de situação, bem como a sua exclusão, realizados pela unidade, terá a sua eficácia condicionada à posterior análise e aprovação/validação pelas APGs ou equivalentes. Com relação à ausência ou intempestividade dos registros, no FIPLAN, de dados relativos à execução física das ações orçamentárias, a SEPLAN informou a adoção de diversas ações de sensibilização, para “manter uma gestão mais próxima às Setoriais”, destacando-se a implementação, no submódulo de acompanhamento do FIPLAN, da funcionalidade/rotina para o envio automático de e-mails aos responsáveis finalísticos e às APGs, informando a necessidade de atualização dos registros. Na auditoria de monitoramento, de acordo com levantamento apresentado pela SMA/SEPLAN, Ofício GASEC n° 236/2016, de um total de 6.562 registros, no FIPLAN, de dados relativos à execução física das ações orçamentárias lançados pelas 23 secretarias e órgãos do Estado (Casa Civil, Gabinete do Governador e Procuradoria Geral do Estado), 73,6% encontravam-se desatualizados em junho de 2016, tendo sido adotadas ações de



sensibilização pela SEPLAN. Entretanto, mesmo após a adoção dessas ações, a análise do último levantamento realizado pela SMA/SEPLAN, em outubro de 2016, disponibilizado à Auditoria via e-mail, evidenciou que 100% das secretarias/órgãos ainda procediam os registros de forma intempestiva. Constatou-se, ainda, que 13 secretarias/órgãos apresentavam percentual de desatualização de seus registros igual ou superior a 20%. Cabe ressaltar que a irregularidade aqui mencionada foi objeto de recomendação no Parecer Prévio das Contas de 2014, reiterada em 2015, tendo sido formulada recomendação ao Governo do Estado para que “realize a alimentação sistemática do FIPLAN do Submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental”.

Inicialmente, para a implementação dessa recomendação, foi acordada a “[...] formalização por meio de Decreto da responsabilização das setoriais quanto à alimentação sistemática do submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental”. Contudo, segundo informações apresentadas pela Comissão Estadual de Ações Corretivas e Preventivas de Ressalvas Relativas às Contas Governamentais, Oficio AGE nº 38/2017, de 22/02/2017, a necessidade da publicação do Decreto será avaliada até agosto/2017, após verificação da eficácia das medidas de sensibilização até então adotadas, “possibilitando um ambiente facilitador de pactos e acordos com os atores interessados na plena alimentação do FIPLAN”.

Ausência de sistemática formalizada que norteie as atividades de M&A da SEPLAN e das secretarias/órgãos/entidades do Poder Executivo

Verificou-se, na auditoria operacional, a ausência de uma sistemática formalizada, tanto na SEPLAN como nas secretarias/órgãos/entidades, no sentido de monitorar e avaliar os programas do PPA e respectivos indicadores, que permita a identificação de desvios e a recomendação de medidas corretivas para otimizar os resultados esperados. Em 30/03/2016, publicou-se o Decreto nº 16.664, que dispõe, em seu art. 4º, que a gestão do PPA para o quadriênio se dará “pela articulação e integração dos processos de monitoramento, de avaliação e de revisão do PPA”. Ademais, estabelece que o monitoramento ocorrerá por meio de reuniões de pactuação, com a participação de representantes das gestões tático-operacional, político-institucional ou político-estratégica, a depender do conteúdo/tema a ser discutido, tendo como objeto a observância das metas dos compromissos. Já no processo de avaliação, será observado o desempenho dos programas, apreciando-se, de forma sistemática, os seus indicadores e as informações produzidas no monitoramento. Na auditoria de monitoramento, verificou-se que o referido Decreto não especifica os procedimentos a serem executados e respectivos responsáveis, sua periodicidade, mecanismos e instrumentos a serem utilizados. Em reunião com a equipe da SEPLAN, realizada em 31/10/2016, foi informado à Auditoria que se encontrava em elaboração uma Instrução Normativa para regulamentar os processos de acompanhamento e monitoramento. Registre-se, entretanto, que a Instrução Normativa nº 002/2012, que instituiu os processos de monitoramento e avaliação dos programas de governo do Plano Plurianual no âmbito do Poder Executivo Estadual, mantém a sua eficácia jurídica e a obrigatoriedade da obediência aos regramentos nela contidos, enquanto não for revogada por outra norma de mesma hierarquia ou de hierarquia superior. Em que pese a fragilidade observada quanto à normatização da sistemática de monitoramento e avaliação, verificou-se, no exame das presentes Contas de Governo, a disponibilização, no sítio da SEPLAN, do Manual do Submódulo de Monitoramento dos Programas de Governo, versão 1.0 – novembro/2016. Por sua vez, o processo de avaliação dos programas do PPA ainda não foi normatizado, nem possui seu submódulo implantado



no FIPLAN. Por meio do Ofício GASEC n° 386/2015, a SEPLAN definiu dezembro/2017 como prazo para implementação dessas ações.

Inconsistências e inadequação relacionadas com a concepção dos programas e indicadores do PPA

Quando da realização da auditoria operacional, verificou-se que as fragilidades relacionadas com a estrutura lógica dos programas e dos indicadores do PPA 2012-2015 constituíram-se em entraves ao regular desenvolvimento das atividades de monitoramento e avaliação, decorrentes, em grande parte, da insuficiente oferta de capacitação da SEPLAN e das secretarias/órgãos/entidades voltada à construção de programas e indicadores adequados à implementação/execução das políticas públicas. A SEPLAN, à época, por sua vez, afirmou:

[...] embora a utilização de indicadores no plano plurianual seja uma exigência legal, não foram elaborados indicadores com as propriedades desejáveis (relevância, validade, confiabilidade, abrangência, especificidade e inteligibilidade), o que culminou na inconsistência e na inadequação destes indicadores para o efetivo monitoramento e/ou avaliação dos programas do PPA. (Grifo da Auditoria)

Para assegurar o resultado pretendido com as recomendações proferidas, foi pactuada, no Plano de Ação apresentado, a realização de capacitações anuais ao corpo técnico e gerencial da SEPLAN e aos órgãos e entidades participantes da elaboração do PPA relacionadas com a sistemática de monitoramento e avaliação do PPA e com a construção de programas e indicadores. Conforme registrado na auditoria de monitoramento, a análise do cronograma de capacitações previstas no Plano Anual de Capacitação 2016 e da lista de presença fornecidos pela SEPLAN evidenciou que, até setembro/2016, dos sete eventos de capacitação programados para o exercício de 2016 relativos à construção de programas e indicadores do PPA, quatro não haviam se iniciado, ao passo que, dos quatro eventos voltados à sistemática de monitoramento e avaliação do PPA, apenas as Oficinas de Avaliação do PPA foram finalizadas.

Pouca transparência da execução e dos resultados do monitoramento e avaliação do PPA

Os resultados da auditoria realizada em 2015 evidenciam que a participação social na gestão e controle das políticas públicas estaduais ainda se mostra bastante incipiente ou quase inexistente, apesar dos avanços observados nos últimos PPAs para a construção e elaboração de um instrumento de planejamento das ações governamentais que viabiliza e estimula a participação social, contemplando as demandas sociais. De acordo com o referido trabalho, a carência de instrumentos e mecanismos que fomentem o diálogo e a interação entre governo e sociedade em todo o ciclo de gestão, e não somente na fase de elaboração e revisão do Plano, compromete a transparência e accountability da gestão pública. O resultado da pesquisa eletrônica aplicada pela Auditoria revelou que 60,69% dos participantes da escuta social para a elaboração do PPA 2012-2015 que responderam ao questionário não acompanham a execução dos programas do Plano, sendo apresentados como principais motivos: não saber como localizar as informações e/ou dificuldade de acesso para obtê-las e a baixa clareza e insuficiência de dados e informações disponibilizados.



Na auditoria de monitoramento, verificou-se que as primeiras reuniões de articulação entre a Superintendência de Monitoramento e Avaliação (SMA) e a Diretoria de Planejamento Territorial (DPT) somente ocorreram em agosto/2016, oito meses após o prazo pactuado no Plano de Ação. Foi assinalado, ainda, que o Decreto nº 16.664/2016 não especifica como se dará a participação da sociedade no processo de Monitoramento de Programas do PPA, uma vez que, em seu art. 9º, § 1º, apenas estabelece que a SEPLAN e os demais representantes da Administração Estadual no Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial (CEDETER) e em Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Sustentável (CODETER), observados seus regimentos internos, devem fomentar a realização de reuniões temáticas, nos referidos conselho e colegiados, para discussão sobre a implementação dos programas do PPA, estimulando a participação de outros conselhos e instituições públicas e privadas relacionados com os assuntos da reunião.

Com relação à revisão, atualização e disponibilização, no sítio da SEPLAN, do Manual de Elaboração da LOA, previstas para março/2016, a Secretaria, por meio do Ofício GASEC n° 236/2016, informou que a ação seria reprogramada em face das restrições contratuais com a Companhia de Processamento de Dados do Estado da Bahia (PRODEB), que reduziram o quantitativo de analistas de processo de três para apenas um, bem como da necessidade de priorizar o acompanhamento, o monitoramento e a revisão do PPA. 2.2.3 RELATÓRIO DE EXECUÇÃO DO PPA PARTICIPATIVO 2016-2019 – ANO I – 2016 No Relatório das Contas do Chefe do Poder Executivo relativas ao exercício de 2015, a análise da sistemática de acompanhamento, monitoramento e avaliação do PPA revelou que os relatórios elaborados pela SEPLAN, Relatório Anual de Governo (RAG) e Relatório Anual de Avaliação da Execução do PPA (RAPPA), não produziam as informações necessárias ao processo decisório, no que diz respeito ao resultado de uma análise do desempenho dos programas e do seu impacto para a população beneficiada. De acordo com a auditoria operacional, o RAG e o RAPPA constituem-se em relatórios informativos e descritivos da execução orçamentária, financeira e das ações realizadas e “não apresentam análises comparativas entre o planejado e executado, dos contigenciamentos, das suplementações e seus reflexos nos resultados obtidos, bem como os pontos críticos/gargalos porventura verificados na execução dos programas”. A partir do exercício de 2016, o RAG e o RAPPA foram substituídos pelo Relatório de Execução do PPA Participativo 2016-2019 – Ano I – 2016. Segundo a SEPLAN, a iniciativa de integrar, em um único relatório, as informações mais relevantes decorrentes dos processos de acompanhamento, monitoramento e avaliação, sob sua coordenação, que dão materialidade, entre outros processos, ao Sistema Estadual de Planejamento e Gestão (SEPEGE), “são avanços que resultam da experiência dos participantes da formulação do relatório nos últimos quatro anos e do amadurecimento dos processos mencionados, iniciados em 2012”, tendo por objetivo facilitar a leitura da atuação governamental, cujas informações foram extraídas diretamente do FIPLAN. O Relatório de Execução do PPA Participativo 2016-2019 – Ano I – 2016, que doravante terá a denominação de Relatório de Execução do PPA, apresenta-se estruturado em oito capítulos e dois anexos. Foram realizadas análises no Capítulo 7 (Desempenho dos Programas: Evolução dos Indicadores) e nos Anexos I (Desempenho dos Programas por Componentes do PPA) e II (Situação da Execução Física dos Programas por Território de Identidade), do referido Relatório, para avaliar as informações produzidas no processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação do PPA. O supracitado Relatório tem por finalidade tornar público o resultado dos programas de governo, devendo ser divulgado em formato e linguagem acessíveis à sociedade, de maneira a promover a accountability da



atuação governamental em face do planejamento pactuado. A seguir, estão demonstrados, por capítulo e anexos, os aspectos observados em decorrência das análises efetuadas:

2.2.3.1 Desempenho dos Programas: Evolução dos Indicadores O Capítulo 7 apresenta a aferição do desempenho anual, no exercício de 2016, dos 19 programas de responsabilidade do Poder Executivo que integraram o PPA 2016-2019, conforme a evolução de seus indicadores. A análise das informações apresentadas, em conjunto com as análises de relatórios fornecidos pelo FIPLAN, tornou pertinentes os aspectos pontuados a seguir:

Informações apresentadas em formato e linguagem não acessíveis Foi apresentado quadro15 com a classificação dos programas do Poder Executivo Estadual, conforme o percentual corrigido de indicadores com evolução satisfatória ou não programada para o exercício, considerando os indicadores com dados atestados como válidos para avaliação. Contudo, observa-se que o referido quadro apresenta, nas colunas “ponderação” e “% corrigido de indicadores com evolução satisfatória ou não programada para o exercício”, cálculos efetuados sem a devida sinalização da fórmula utilizada, valendo-se de linguagem técnica não acessível ao cidadão comum para descrição das análises realizadas, o que compromete a comunicação do Estado quanto à avaliação reportada nesse Capítulo e vai de encontro ao princípio da transparência da Administração Pública.

Incompatibilidade entre a dimensão prevista e apresentada na avaliação para os indicadores e a baixa amplitude da avaliação realizada

De acordo com o referido Capítulo, o desempenho anual dos programas do Executivo Estadual integrantes do PPA 2016-2019 é aferido pela evolução dos indicadores de programas. A Lei nº 13.468/2015, que institui o PPA 2016-2019, assim estabelece a dimensão a ser avaliada por meio dos indicadores:

Art. 4º – [...] § 1º – O Programa terá sua efetividade aferida por meio de Indicadores compatíveis com a capacidade de promoção de mudanças do conjunto de Compromissos setoriais formulados. § 2º – Os Indicadores do Programa buscam mensurar a variação da realidade como uma aproximação do resultado das ações do programa de governo. (Grifo da Auditoria)

Contudo, no Capítulo em questão, dentre as ressalvas feitas aos limites da avaliação, à página 96, foi informado:

[…] desde que totalmente aderente ao objetivo do(s) compromisso(s), o indicador é considerado como indicador de resultado, e a avaliação será de eficácia, ou do grau de alcance dos objetivos dos programas expressos nos seus compromissos. A avaliação de eficácia será, a cada ano, parcial, completando-se ao final do quadriênio, quando será possível verificar se as metas que sensibilizam o indicador foram atingidas ou não. (Grifo da Auditoria)

Ante o exposto, observa-se que a dimensão de desempenho abrangida pelos indicadores do PPA 2016-2019 não está claramente definida, orbitando, de acordo com o expresso na Lei

15 Quadro 2 – Classificação dos programas do executivo estadual conforme a evolução dos indicadores, p. 97.



de instituição e no esclarecimento transcrito, entre efetividade e eficácia. Cabe salientar que, em decorrência de auditoria operacional no Projeto de Lei do PPA 2016-2019, encaminhado à Casa Legislativa, a importância de uma melhor estruturação dos indicadores foi objeto de recomendação no Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo, exercício 2015, no sentido de a gestão estadual aprimorar, em articulação com a SEPLAN, o processo de elaboração do PPA, de modo a sistematizar dados e informações dos indicadores para os programas, de forma a conter, pelo menos, a natureza do indicador (resultado ou efeito), os índices de referência e os esperados anuais, a forma de cálculo, a fonte das informações e a indicação dos responsáveis.

Ademais, verifica-se que, para a avaliação de desempenho dos programas, apresentada no supracitado Capítulo, não foram observados aspectos relacionados com outras dimensões de desempenho na implementação das intervenções, de forma a demonstrar como se desenvolveu a alocação e o uso de recursos e a oferta de bens e serviços em face dos resultados obtidos.

De acordo com o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores,16 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), existem múltiplos aspectos nas dimensões de esforço e do resultado que devem ser considerados em um modelo para a medição de desempenho. Segundo o referido documento, as dimensões de esforço são economicidade, execução e excelência. Já as dimensões de resultado são eficiência, eficácia e efetividade. Nesse sentido, o Guia propõe um modelo de mensuração de desempenho com uma tipologia de seis categorias de indicadores relacionados com algum dos elementos (insumos, processos/projetos, produtos/serviços e impactos) da cadeia de valor, que representa a atuação da ação pública, desde a obtenção dos recursos até a geração dos impactos provenientes dos produtos/serviços, explicitando:

Mensurar o desempenho da organização (ou outros objetos) com base nesses elementos da cadeia de valor permite que as organizações analisem suas principais variáveis associadas ao cumprimento dos seus objetivos: quantos e quais insumos são requeridos, quais ações (processos, projetos etc.) são executadas, quantos e quais produtos/serviços são entregues e quais são os impactos finais alcançados.

O Guia Metodológico – Indicadores de Programas do MPOG apresenta a correlação entre tipos de indicadores e o fluxo de implementação de programas:

16 Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores, p. 14.



Figura 1 – CORRELAÇÃO ENTRE TIPOS DE INDICADORES E O FLUXO DE IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS

Fonte: Indicadores de Programas: Guia Metodológico. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Considerando o caráter transversal do PPA, vale ressaltar, ainda, que a avaliação de desempenho não demonstrou como se deu a evolução dos programas no âmbito dos temas estratégicos aos quais se vinculam, tampouco foi verificada avaliação dos programas relativa à execução das prioridades da Administração Pública. Assim sendo, considerando que o desempenho anual dos programas do PPA é aferido pela evolução dos indicadores, torna-se necessária uma melhor estruturação desses instrumentos, visando a englobar outras dimensões e aspectos, permitindo uma análise mais ampla do desempenho dos programas, de forma a agregar mais subsídios à gestão no processo de desenvolvimento das políticas públicas. Vale ressaltar o apontamento da AGE no Parecer nº 01/2017, encaminhado a este Tribunal, em atendimento à Resolução nº 164/2015: “É imperativo que o Sistema de Avaliação seja capaz de responder se há adequação na aplicação dos recursos públicos, se estão produzindo os efeitos desejados para a população, e onde isto não está acontecendo”.

Fragilidade do critério utilizado para conceituar a evolução dos indicadores

Constata-se, ainda, que, para a avaliação anual dos programas, foi verificada se a evolução dos indicadores ocorreu ou não no sentido da sua polaridade, atribuindo-se os seguintes conceitos: a) satisfatória – evolução no sentido da polaridade; b) sem alteração – evolução nula; c) insatisfatória – evolução contrária ao sentido da polaridade; e d) evolução não programada para o exercício.



Contudo, em se considerando, como prevê a Lei que institui o PPA 2016-2019, que a avaliação realizada pelos indicadores será de efetividade, ao se avaliar o impacto gerado pelos produtos/serviços, processos ou projetos, o critério para ser utilizado deve ter por premissa que os indicadores definidos permitem vincular à intervenção realizada, com maior grau de aproximação, as mudanças produzidas na realidade. O Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores, do MPOG, à página 38, assim orienta: “[…] é tentar decompô-los em impactos intermediários e identificar aqueles impactos onde haja uma relação de atribuição de responsabilidade maior [...]”. Ao não permitir a vinculação com maior grau de aproximação, haveria necessidade de avaliação das diversas variáveis envolvidas, visando a atribuir correlação dos efeitos apresentados com as ações executadas, ou seja, a evolução ou involução da polaridade dos mesmos não concluiria a avaliação. Por sua vez, em se considerando que a avaliação será de eficácia, como informa ressalva apresentada no Capítulo 7 do Relatório de Execução do PPA, à página 96, a evolução do indicador no sentido da polaridade por si só não se traduziria em evolução satisfatória, visto que deveria estar atrelada ao alcance de um índice esperado, para assim ser considerada. Contudo, o modelo do PPA 2016-2019 não estabeleceu índice esperado para os indicadores dos programas. Registre-se que, em decorrência de auditoria operacional no Projeto de Lei do PPA 2016-2019, o Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo, exercício 2015, recomendou a revisão dos indicadores estabelecidos no PPA 2016-2019, de forma a projetar os índices esperados, para cada ano e para o final do Plano, de modo a viabilizar a mensuração do resultado obtido após a implementação das ações de governo, visando a garantir a efetiva avaliação e acompanhamento dos resultados das políticas públicas implementadas. Entretanto, conforme destacado no Relatório de Acompanhamento do Plano de Ação para Atendimento às Recomendações das Contas de Governo de 2015 (posição em fevereiro/2017), a revisão dos indicadores, no sentido de projeção do índice esperado anual, não será realizada, por se entender “não aderente ao modelo conceitual estabelecido para o PPA”, o que, além de comprometer o processo de monitoramento e de avaliação de desempenho dos programas do PPA, descumpre recomendação deste Tribunal. Ressalte-se, ainda, conforme demonstrado na tabela a seguir, que nove programas do PPA apresentaram indicadores sem índice de referência definido, impossibilitando uma análise com base no critério adotado. Tabela 2 – PROGRAMAS COM INDICADORES SEM ÍNDICE DE REFERÊNCIA

DEFINIDO

PROGRAMAS DO EXECUTIVO INDICADORES

QTDE QTDE SEM ÍNDICE DE REFERÊNCIA

Saúde Mais Perto de Você 5 1

Infraestrutura para o Desenvolvimento 4 1

Bahia Trabalho Decente 3 1

Desenvolvimento Urbano 4 3

Turismo 5 2

Mulher Cidadã 4 3

Água para Todos 7 1

Esporte e Lazer 5 4

Gestão Participativa 6 1 TOTAL 43 17

Fonte: PPA 2016-2019.



A respeito do critério adotado para classificação dos indicadores, cabe registrar o pronunciamento da AGE no Parecer nº 01/2017, à página 7/18:

[…] O critério adotado não avalia o indicador com a profundidade adequada. A simples progressão ou regressão, desvinculado de uma análise contextual, pode distorcer a avaliação do indicador. A análise baseada apenas no sentido da polaridade da variação do indicador é insuficiente. A variação do indicador precisa ser acompanhada de uma análise qualitativa, que considere o patamar em que se encontra a linha de base, além de aspectos externos à ação do Poder Público [...].

Insuficiência e baixa representatividade dos indicadores para avaliar o desempenho dos programas

De acordo com as informações apresentadas no Capítulo 7, dos 97 indicadores de programas previstos no PPA 2016-2019, 15 não apresentaram dados válidos, aptos a serem considerados para avaliação.

Outrossim, não obstante o caráter transversal dado às intervenções pela nova metodologia empregada, englobando diversas áreas temáticas, constata-se a insuficiência de indicadores para a totalidade dos compromissos17 estabelecidos para os programas, como explicita ressalva apresentada no referido Capítulo, à página 96, quanto aos limites da avaliação:

[…] apesar da grande melhoria na qualidade em relação ao PPA 2012-2015, os indicadores, em geral, estão vinculados especialmente a alguns compromissos e não à totalidade do programa – assim, um conceito eventualmente insatisfatório estará referido a algumas ações enfeixadas em um compromisso, e não ao programa como um todo. (Grifo da Auditoria)

Cabe registrar, ainda, que foram apresentadas ponderações em virtude de alguns indicadores estarem representando mais de um compromisso. A tabela a seguir apresenta a quantidade de indicadores por programa em comparação com o quantitativo de compromissos:

Tabela 3 – QUANTITATIVO DE INDICADORES E COMPROMISSOS POR PROGRAMA

PROGRAMA QUANTIDADE DE

INDICADORES QUANTIDADE DE

COMPROMISSOS

Saúde Mais Perto de Você 5 9 Ciência, Tecnologia e Inovação 4 12

Cultura e Identidades 4 8

Desenvolvimento Produtivo 5 21

Infraestrutura para o Desenvolvimento 4 12 Pacto pela Vida 6 16

Desenvolvimento Rural Sustentável 4 15

Meio Ambiente e Sustentabilidade 10 6

Bahia Trabalho Decente 3 3 Desenvolvimento Urbano 4 14

Turismo 5 5

Mulher Cidadã 4 7

Educar Para Transformar 7 15 Água para Todos 7 10

Igualdade Racial, Povos e Comunidades Tradicionais 6 7

Cidadania e Direitos 4 16

Vida Melhor 5 11 Esporte e Lazer 5 5

Gestão Participativa 6 36 Total 98* 228

Fonte: PPA 2016-2019. (*) Há dois programas que utilizam um mesmo indicador (Programas 206 – Desenvolvimento Rural Sustentável e 216 – Vida Melhor), computado apenas uma vez no total de 97 indicadores.

17 De acordo com o art. 5º, § 1º, alínea a, da Lei nº 13.468/2015, atributo de Programa que descreve um objetivo a ser

cumprido pelo órgão responsável por meio da entrega de bens ou serviços.



Outrossim, ainda que tenham sido apresentadas, no supracitado Capítulo, ressalvas e ponderações quanto à representatividade dos indicadores no âmbito dos compromissos, verifica-se que, para avaliação do desempenho geral do conjunto dos programas e de cada programa isoladamente, adotou-se o seguinte critério de classificação: desempenho bom – 50% a 100% dos indicadores registram evolução “satisfatória” ou “não programada para o exercício”; e desempenho regular – menos de 50% dos indicadores registram evolução “satisfatória” ou “não programada para o exercício”. De acordo com a referida escala, ainda que o programa não tenha apresentado indicador com evolução satisfatória, seu desempenho será avaliado como regular. Cabe registrar o pronunciamento da AGE, no Parecer nº 01/2017, à página 7/18, quanto ao critério utilizado:

Adotou-se uma escala de avaliação muito reduzida. Considerou apenas a quantidade dos indicadores com movimentação positiva em contraponto àqueles com movimentação negativa, para avaliar o programa. Assim, o Programa 202 – Cultura e Identidades, por exemplo, com todos os indicadores insatisfatórios, foi classificado como regular. Além disso, não se considerou a importância e as particularidades de cada indicador. Os indicadores de um programa, nem sempre traduzem com a mesma eficiência o desempenho do programa. Não se pode assumi-los como parâmetros de mesma dimensão.

Nesse contexto, dos 19 programas previstos no PPA 2016-2019 para o Poder Executivo, seis foram avaliados com desempenho bom, dez tiveram desempenho regular, dois deles –Cultura e Identidades (202) e Turismo (210) – com todos os indicadores com evolução programada classificada como insatisfatória, e três não apresentaram condições para aplicação, no exercício, dos critérios adotados na Avaliação Anual. Fragilidade da avaliação de desempenho dos Programas Saúde Mais Perto de

Você, Pacto pela Vida e Educar para Transformar Em atendimento à Resolução nº 160/2016, foi realizada análise das informações relativas à avaliação dos Programas Saúde Mais Perto de Você (200), Pacto pela Vida (205) e Educar para Transformar (212), tendo por base os indicadores para eles estabelecidos. Ademais, em razão de a avaliação baseada nos indicadores não englobar aspectos relacionados com a aplicação de recursos, bem como em relação ao alcance das metas dos compromissos, verificou-se a execução orçamentária (valores liquidados) dos Programas citados, bem como a evolução das metas apresentadas nos Anexos I e II do Relatório de Execução do PPA e no Relatório M&A 100/FIPLAN, de forma a permitir uma visão mais ampla do desempenho das intervenções no exercício de 2016. A avaliação de desempenho dos programas, apresentada no Capítulo 7 do Relatório de Execução do PPA, traz em destaque análises em relação à evolução dos indicadores dos seis programas com avaliação de desempenho “bom”, por meio das quais tornou-se possível identificar a quais dos respectivos compromissos e metas dos citados programas os indicadores de cada um deles foram vinculados. Registre-se que não foi verificado, no Relatório de Execução do PPA sob análise ou em relatório do FIPLAN, demonstrativo que apresente essa vinculação no âmbito dos 19 programas avaliados. As análises realizadas permitiram constatar a necessidade de aprimoramento da estrutura estadual de avaliação de desempenho dos programas em relação aos instrumentos de mensuração utilizados e aos aspectos observados, como demonstrado a seguir:



Programa 200 – Saúde Mais Perto de Você

O Programa Saúde Mais Perto de Você, com nove compromissos, liquidou despesas no montante de R$4.318,3 milhões, correspondentes a 89,61% do valor orçado, e foi pontuado com desempenho “bom” no exercício de 2016, ocupando a terceira posição na classificação geral dos programas quando avaliado pela evolução dos seus cinco indicadores válidos, satisfatória para quatro deles. Das informações apresentadas no Relatório de Execução do PPA, Capítulo 7, verifica-se que apenas quatro dos nove compromissos foram associados a indicadores válidos e, portanto, abrangidos pela avaliação. Da análise das informações relativas aos indicadores vinculados, observa-se a fragilidade desses instrumentos para o processo de avaliação de desempenho das ações de saúde desenvolvidas pelo Estado, bem como das informações fornecidas pelo modelo lógico do Programa que estariam respaldando seus resultados. O Indicador 1 (Cobertura vacinal de Pentavalente em menores de um ano), com evolução considerada insatisfatória, foi vinculado ao Compromisso 1 (Fortalecer as ações de vigilância à saúde para promoção e proteção da saúde, prevenção de doenças/agravos e controle de riscos) e correlacionado com os resultados alcançados pela meta “Apoiar tecnicamente os municípios nas ações de imunização”. Registre-se, entretanto, que a meta apresentou resultado “conforme esperado”, com apoio aos 417 Municípios previstos, embora o bem/serviço com ela correlacionado, “Imunização no município com cobertura adequada – un”, não tenha demonstrado execução física no exercício. O Indicador 5 (Proporção de registro de óbitos com causa básica definida), cuja fórmula de cálculo é o “número de óbitos não fetais com causa básica definida/total de óbitos não fetais”, também foi vinculado ao Compromisso 1, porém não deixa explícito se o óbito a que se refere guarda correlação com as ações desenvolvidas para alcance da meta com a qual sua evolução satisfatória foi correlacionada. Registre-se que o resultado da meta “Desenvolver ações de vigilância em saúde nos municípios, conforme Resolução – CIB”, com a qual o indicador foi correlacionado, foi considerado como “acima do esperado”, aferido pelo quantitativo de Municípios (235) em que foram desenvolvidas ações de vigilância. Entretanto, apenas dois dos oito bens/serviços a ela atrelados apresentaram execução física concluída no exercício: “Alvará sanitário liberado – un” e "Documento técnico-científico publicado – un”, ambos sem correlação direta com o indicador. O Indicador 3 (Proporção de internações por condições sensíveis à Atenção), vinculado ao Compromisso 2 (Consolidar as ações e serviços de saúde da Atenção Básica, com resolutividade), que se mostra aderente ao Compromisso, apresentou evolução considerada satisfatória, visto que passou de 40,80%, índice de referência em 2014, para 46%, índice apurado em 2016. Contudo, o indicador sinaliza para o quantitativo de internações, sensíveis à Atenção, ou seja, que poderiam ser evitadas por ações nesse nível de atenção à saúde. Logo, a polaridade do indicador é negativa, contrária ao avaliado, ou seja, quanto menor a proporção melhor se pressupõe a atuação da Atenção Básica. O Indicador 4 (Proporção de nascidos vivos de mães com sete ou mais consultas de pré-natal), vinculado ao Compromisso 4 (Promover a integração das ações e serviços de saúde por meio das Redes de Atenção à Saúde), por si só não reflete se o Compromisso está sendo alcançado, visto que contempla iniciativas relacionadas com o desenvolvimento de ações para organização e funcionamento dos Serviços de Atenção Domiciliar (SAD), a apoiar técnica e financeiramente o SAMU 192, implementar as ações da Rede de Cuidado à Pessoa com Deficiência, conceder órteses e próteses, meios auxiliares de locomoção e bolsas de ostomias e organizar Rede Estadual para prevenção, diagnóstico e tratamento do câncer. Contudo, por apresentar evolução satisfatória, o indicador influenciou positivamente a avaliação do Programa.



O Indicador 2 (Percentual de atendimento às solicitações de hemocomponentes recebidas pela Fundação HEMOBA) foi vinculado aos resultados do Compromisso 7 (Fortalecer a Rede de Hematologia e Hemoterapia do Estado da Bahia, para atender à demanda do Sistema Único de Saúde (SUS-BA)), particularmente os relacionados com a meta “Captar candidatos a doação de sangue”, e foi considerado com evolução satisfatória, embora não apresente índice de referência. Verifica-se, entretanto, que a meta com a qual foi correlacionado apresentou resultado, apurado no exercício, de 119.305 candidatos, enquanto o bem/serviço a ela atrelado, “Candidato a doação de sangue captado – un”, apresentou o resultado de 142.313 candidatos. Constata-se, também, a insuficiência do indicador para refletir o desempenho do Compromisso, tendo em vista que este abrange, dentre outras ações, a realização de atendimentos ambulatoriais para portadores de doenças hematológicas benignas, a construção e o aparelhamento de unidades hematológicas/hemoterápicas e a aquisição de unidades de coleta móveis. Ademais, constata-se que os quatro compromissos que fizeram parte do escopo da avaliação corresponderam a 4,86% da execução orçamentária do Programa, com despesas liquidadas no montante de R$234,2 milhões, o que demonstra, também, a baixa representatividade dos indicadores vinculados em relação à execução orçamentária abrangida. A análise da evolução das metas relativas aos compromissos com indicadores vinculados permite constatar que, não obstante tenham apresentado mais de 50% dos indicadores com evolução satisfatória, apresentaram um baixo alcance das metas pactuadas para 2016, conforme demonstrado na tabela a seguir: Tabela 4 – EVOLUÇÃO DAS METAS DOS COMPROMISSOS COM INDICADORES

VINCULADOS – PROGRAMA SAÚDE MAIS PERTO DE VOCÊ

COMPROMISSO TOTAL DE

METAS

RESULTADO APURADO PARA AS METAS EM 2016

ACIMA DO ESPERADO

CONFORME ESPERADO

ABAIXO DO ESPERADO

1 3 2 1 0

2 5 0 2 3

4 12 3* 3 6

7 10 2 4** 4

TOTAL DOS COMPROMISSOS AVALIADOS

30 7 10 13

PERCENTUAL % 23,33 33,33 43,33 Fonte: Relatório M&A 100/FIPLAN. (*) Uma meta demonstrou inconsistência na classificação por apresentar valor apurado igual ao pactuado. (**)Três metas demonstraram inconsistência na classificação por apresentarem valor apurado inferior ao pactuado. No que se refere ao Saúde Mais Perto de Você, observa-se, ainda, que 81,67% (R$3.935,6 milhões) da execução orçamentária do Programa ficou concentrada em dois compromissos, dentre os cinco que não apresentam indicadores associados para mensuração de desempenho, e, portanto, não foram abrangidos pela avaliação, conforme demonstra a tabela a seguir:



Tabela 5 – PROGRAMA SAÚDE MAIS PERTO DE VOCÊ – PERCENTUAL DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS COMPROMISSOS SEM INDICADORES VINCULADOS

Em R$ milhões

COMPROMISSO / TEMAS VINCULADOS DESPESA

LIQUIDADA

% EXECUÇÃO EM RELAÇÃO AO

ORÇAMENTO DO PROGRAMA

3. Ampliar o acesso da população às ações e serviços de saúde da atenção especializada ambulatorial e hospitalar, com resolutividade, fortalecendo a regulação do Sistema de Saúde, com ganho de eficiência e garantia da segurança do paciente (Temas 4 e 13)

2.802,6 58,16

5. Promover a equidade e a humanização no cuidado à saúde das populações historicamente excluídas, discriminadas e/ou estigmatizadas (Temas 4, 11 e 12)

3,7 0,08

6. Fortalecer a gestão da assistência farmacêutica, assegurando o acesso aos medicamentos e apoiando a produção de insumos estratégicos para a saúde (Tema 4)

142,7 2,96

8. Fortalecer a gestão do trabalho e educação na saúde, valorizando o trabalho e o trabalhador do SUS-BA (Temas 4, 5 e 14)

1.133,0 23,51

9. Fortalecer a capacidade de gestão estadual do SUS, qualificando as ações de sistematização, monitoramento e fiscalização, ampliando os canais de diálogo com a sociedade e o exercício do controle social (Temas 4 e 14)

2,1 0,04

TOTAL 4.084,10 84,75

Fonte: Relatório de Execução do PPA Participativo 2016-2019 – Ano I – 2016.

Vale salientar que o Compromisso 3, não abrangido pela avaliação, apresenta metas relevantes para a política estadual de saúde, tais como: “Implantar unidade hospitalar; Ampliar unidade de saúde da rede própria”; “Implantar policlínica de forma consorciada”; “Ampliar o número de transplantes realizados por ano”; “Ampliar serviços de atenção especializada no âmbito da Rede de Atenção à Saúde”; “Assegurar o atendimento das solicitações de Tratamento Fora do Domicílio – TFD, quando esgotados todos os meios de tratamento no âmbito Sistema Único de Saúde do Estado da Bahia”; e “Desenvolver ações para o fortalecimento da capacidade regulatória dos municípios do Estado”, dentre outras. A análise da evolução das metas previstas para o Compromisso 3, cuja execução corresponde a 58,16% do orçado para o Programa, demonstra que, das 18 metas associadas, seis obtiveram resultado “abaixo do esperado”, quais sejam:

Ampliar serviços de atenção especializada no âmbito da Rede de Atenção à Saúde; Assegurar o atendimento das solicitações de Tratamento Fora do Domicílio – TFD,

quando esgotados todos os meios de tratamento no âmbito Sistema Único de Saúde do Estado da Bahia;

Desenvolver ações para o fortalecimento da capacidade regulatória dos Municípios do Estado;

Assegurar o registro dos serviços executados pelos estabelecimentos assistenciais de saúde da rede credenciada ao Sistema Único de Saúde, sob gestão estadual;

Apoiar ações para a melhoria da assistência à saúde; e Apoiar o aparelhamento de Unidade de Saúde.

Não obstante a avaliação também não aborde o desempenho na implementação das prioridades do governo, análises realizadas no âmbito do relatório M&A 004/FIPLAN, evidenciam que 23 das 75 ações orçamentárias classificadas como prioritárias no âmbito do Programa ficaram concentradas no Compromisso 3. Conforme análises demonstradas no item 2.2.5 deste Relatório, as ações orçamentárias prioritárias desse Compromisso para o



qual foi canalizado o maior volume de recursos foram: “2875 – Funcionamento da rede de serviço de saúde credenciada ao SUS”; “2640 – Funcionamento de unidade ambulatorial e hospitalar sob administração indireta”; e “4178 – Gerenciamento de Parceria Público Privada em saúde”.

Verifica-se, também, que o Compromisso 8, que executou 23,51% do orçamento do Programa e que não apresentou ações orçamentárias classificadas como prioritárias, contempla, dentre suas metas, “Assegurar a administração de pessoal e encargos do grupo ocupacional de saúde das Unidades de Saúde da Rede própria sob administração direta”.

Programa 205 – Pacto pela Vida O Programa Pacto pela Vida, integrado por 16 compromissos, sete dos quais relacionados com indicadores, liquidou despesas no montante de R$4.609,6 milhões, representando 92,92% de execução orçamentária, e foi classificado com desempenho “bom” em 2016, ocupando a segunda posição na classificação geral dos programas, uma vez que cinco dos seus seis indicadores válidos tiveram evolução satisfatória no exercício. Entretanto, a análise de informações relativas ao Programa demonstra a fragilidade da avaliação realizada, baseada apenas nos indicadores definidos. Verifica-se que o “Pacto pela Vida”, composto por 16 compromissos, embora tenha apresentado execução orçamentária acima de 70% para seis deles, não executou, no exercício, cinco compromissos, quais sejam:

Compromisso 2 (Promover melhorias urbanas em áreas com maiores índices de violência);

Compromisso 16 (Fortalecer o sistema de garantia de direitos, a promoção da cultura da paz e a ampliação da Polícia Comunitária, inclusive com ações de enfrentamento à violência contra grupos em situação de vulnerabilidade);

Compromisso 17 (Ampliar a repressão qualificada ao crime organizado);

Compromisso 18 (Fortalecer a gestão organizacional do Sistema Estadual de Segurança Pública); e

Compromisso 19 (Aperfeiçoar mecanismos de controle, prevenção e repressão aos desvios de conduta e atos ilícitos atribuídos aos servidores policiais, consolidando a imagem de confiança e credibilidade da sociedade no Sistema Estadual de Segurança Pública).

Ademais, verificou-se desempenho orçamentário abaixo de 10% em dois compromissos, o Compromisso 11 (Modernizar os Centros Sociais Urbanos e os Centros Integrados de Apoio à Criança e ao Adolescente) e o Compromisso 14 (Implementar ações de proteção social para crianças, adolescentes, jovens e suas famílias que se encontram em situação de risco pessoal e social nas áreas críticas e/ou prioritárias da Segurança Pública).

Da análise relativa à execução do Programa, depreende-se que R$3.973,4 milhões da despesa liquidada, que representou 80,09% da execução orçamentária, ficou concentrada no Compromisso 15 (Promover a formação, a capacitação, a valorização e a qualidade de vida dos servidores do Sistema Estadual de Segurança Pública).

Dos quatro indicadores válidos vinculados ao Compromisso 15, três, com evolução satisfatória, influenciando positivamente a classificação de desempenho, não guardam correlação direta com sua abrangência, embora a avaliação apresentada no Capítulo 7, do Relatório de Execução do PPA, os correlacione com a meta relativa à capacitação de servidores, quais sejam: Indicador 3 – Índice do número de inquéritos concluídos com autoria; Indicador 4 – Índice do número de laudos emitidos; e Indicador 6 – Taxa de cobertura do Corpo de Bombeiros Militar.



Cabe salientar que os indicadores “3” e “4” foram vinculados, respectivamente, a mais quatro e cinco compromissos, a exemplo dos Compromissos 10 (Ampliar o emprego de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC), 17 (Ampliar a repressão qualificada ao crime organizado) e 21 (Fortalecer o funcionamento do Sistema Estadual de Segurança Pública). Contudo, não guardam uma correlação direta com os aspectos aos quais foram referenciados no âmbito dos compromissos, de forma a dar suporte à utilização dos mesmos. Isso posto, mostra-se frágil a avaliação respaldada pelos dois indicadores.

O Indicador 1 (Despesas com capacitação de servidores do Sistema Estadual de Segurança Pública por milhão), único, dos quatro vinculados, que guarda correlação direta com a abrangência do Compromisso 15, teve a sua evolução “insatisfatória”, devido “à restrição orçamentária no exercício de 2016, que impactou diretamente a realização dos eventos de capacitação”.18 Não obstante o montante de recursos aplicados no referido Compromisso contradiga a justificativa apresentada, os bens/serviços atrelados à meta “Implementar plano de formação e capacitação de servidores e candidatos em concurso do Sistema Estadual de Segurança Pública – SSP” informam a execução, em 2016, de 296 eventos de capacitação e 20 de formação, o que também vai de encontro à justificativa apresentada no Capítulo 7 do Relatório de Execução do PPA.

Em relação aos demais indicadores válidos, cujas evoluções influenciaram a avaliação de desempenho do Programa, observa-se: O Indicador 2 – Índice do número de apreensões de armas de fogo, que apresentou evolução satisfatória, teve seu resultado associado ao Compromisso 21 (Fortalecer o funcionamento do Sistema Estadual de Segurança Pública), no que tange, particularmente, às iniciativas voltadas à viabilização do funcionamento das unidades e à realização de atividades do Sistema de Segurança, ambas relacionadas com a meta “Implementar o funcionamento das unidades do Sistema Estadual de Segurança Pública – SSP”. Verifica-se, contudo, que o indicador não guarda correlação direta com os bens/serviços atrelados à referida meta, constantes do Anexo II do Relatório de Execução do PPA. De igual forma, não guarda correlação direta com os bens/serviços atrelados à meta “Implementar o projeto de aquisições de equipamentos e insumos do Sistema Estadual de Segurança Pública – SSP”, cujas iniciativas foram referenciadas como decisivas para o resultado satisfatório apresentado para o indicador. O Indicador 5 – Índice do número de vagas no sistema penitenciário, associado ao Compromisso 1 (Dotar o Sistema Penitenciário de infraestrutura física capaz de atender às necessidades das pessoas privadas de liberdade, humanizando o sistema), mostra-se insuficiente para a abrangência do Compromisso, uma vez que esse prevê, também, suprir as unidades penitenciárias com equipamentos necessários ao seu funcionamento e renovar a frota de veículos do sistema penitenciário. O Indicador 6 – Taxa de cobertura do Corpo de Bombeiros Militar, vinculado ao Compromisso 20 (Fortalecer a infraestrutura física do Sistema Estadual de Segurança Pública), mostra-se aderente, porém é insuficiente para avaliar o desempenho do Compromisso, visto que esse abrange outras ações, como a Construção de Centros Integrados de Comunicações, de Unidades Ordinárias e Especializadas da Polícia Civil e Militar, de Unidades do Departamento de Polícia Técnica, bem como a requalificação das unidades da rede física do Sistema Estadual de Segurança Pública, dentre outras.

18 Conforme p. 99 do Relatório de Execução do PPA Participativo 2016-2019 – Ano I – 2016.



No que se refere às metas atreladas aos Compromissos com indicadores vinculados, as análises demonstraram:

Tabela 6 – EVOLUÇÃO DAS METAS DOS COMPROMISSOS COM INDICADORES VINCULADOS – PROGRAMA PACTO PELA VIDA

COMPROMISSO

TOTAL DE METAS

RESULTADO APURADO PARA AS METAS EM 2016

ACIMA DO ESPERADO

CONFORME ESPERADO

ABAIXO DO ESPERADO

1 3 0 1 2

10 9 2 4* 3

15 3 0 3* 0

17 3 0 2* 1

18 2 0 1* 1**

20 2 0 0 2

21 2 0 2 0 TOTAL DOS

COMPROMISSOS AVALIADOS 24 2 13 9

PERCENTUAL (%) 8,33 54,16 37,5 Fonte: Relatório M&A 100/FIPLAN. (*) Avaliadas como “conforme esperado”, porém sem pactuação nem resultado no exercício. (**) Avaliada como “abaixo do esperado”, porém não apresentou valor pactuado nem apurado no exercício.

Ademais, além das fragilidades observadas nos indicadores do Programa para representar os compromissos aos quais foram associados, observa-se que nove dos 16 compromissos do Programa não apresentam instrumentos para mensuração de desempenho, a exemplo dos Compromissos: 2 (Promover melhorias urbanas em áreas com maiores índices de violência); 5 (Promover ações de proteção, promoção social e garantia de direitos, fortalecendo a cidadania e a qualidade de vida das populações em situação de vulnerabilidade, nas áreas críticas e/ou prioritárias); e 12 (Ofertar acolhimento, cuidado e alternativas de reinserção social para pessoas com transtornos decorrentes do uso de substâncias psicoativas, suas famílias e outros grupos vulneráveis).

Análises realizadas a partir de relatórios extraídos do FIPLAN, no âmbito das ações orçamentárias elencadas como prioritárias para o Programa, evidenciam que os Compromissos 2, 5, anteriormente citados, e os Compromissos 7 (Garantir o cumprimento das medidas socioeducativas restritivas de liberdade e ações para reinserção de egressos) e 16 (Fortalecer o sistema de garantia de direitos, a promoção da cultura da paz e a ampliação da Polícia Comunitária, inclusive com ações de enfrentamento à violência contra grupos em situação de vulnerabilidade), que não apresentam indicador de desempenho associado, e, portanto, não integraram o escopo da avaliação realizada, concentraram 50% das ações classificadas como prioritárias. A execução orçamentária total desses compromissos foi equivalente a R$103,8 milhões e correspondeu a 2,09% dos recursos orçados pelo Programa. As demais ações prioritárias do Programa foram vinculadas aos Compromissos 1 e 10, cujos indicadores associados, embora não se mostrem suficientes e adequados, apresentaram evolução satisfatória, influenciando positivamente a avaliação.

Programa 212 – Educar para Transformar O Programa Educar para Transformar, com execução orçamentária (valores liquidados) de R$4.706,8 milhões (90,33%), integrado por 15 compromissos, também foi classificado com desempenho “bom” no exercício de 2016, ocupando a quinta posição na classificação geral dos programas, quando avaliado pela evolução dos seus sete indicadores válidos, satisfatória para cinco deles. Vale ressaltar que apenas quatro dos 15 compromissos apresentaram indicadores válidos vinculados.



A análise das informações pertinentes ao Programa demonstra, ainda, que, para sete compromissos, a execução orçamentária foi inferior a 50%. Observa-se que a execução orçamentária do Programa, no exercício, ficou concentrada em apenas dois dos 15 compromissos estabelecidos: no Compromisso 12 (Promover a consolidação e ampliação de ações de ensino, pesquisa e extensão nas universidades estaduais, em prol da melhoria da qualidade de vida da população baiana), com execução orçamentária de R$917,3 milhões (17,60%), e no Compromisso 19 (Prover a infraestrutura e suprimentos adequados na rede escolar estadual), que executou R$3.684,4 milhões (70,71%), representando juntos 88,31% da execução orçamentária total do Programa.

Ressalte-se que análises do Relatório M&A 004, extraído do FIPLAN, evidenciaram que a maior parte dos recursos aplicados no Compromisso 19 foram alocados nas ações orçamentárias “6639 – Administração de pessoal e encargos da educação básica”, “6538 –Funcionamento de unidade escolar na educação básica” e “6640 – Administração de pessoal sob regime especial de contratação – REDA da educação básica”, classificadas como prioritárias, conforme demonstrado no item 2.2.5 deste Relatório. Considerando que os citados compromissos apresentaram um total de três indicadores, dos cinco com evolução satisfatória que influenciaram a avaliação, verifica-se que a classificação do desempenho do Programa foi respaldada, em maior parte, pelo resultado dos indicadores dos dois compromissos, inobservando-se o baixo desempenho dos demais compromissos pactuados no Programa.

Vale ressaltar que o único indicador vinculado ao Compromisso 19, Indicador 5 – Número de matrículas na educação profissional da rede estadual, correlacionado em razão da meta “Construir centros de educação profissional”, e que apresentou evolução satisfatória, mostra-se insuficiente para a abrangência do Compromisso, visto que esse contempla, também, dentre outras metas: “Prover suprimentos regulares às unidades escolares”; “Melhorar a estrutura física de unidades escolares da educação básica”; “Melhorar a estrutura física das unidades escolares da educação integral”; “Dotar as bibliotecas da rede estadual de infraestrutura física adequada”; e “Garantir alimentação saudável nas unidades escolares da rede estadual”.

Outrossim, a análise da evolução das metas vinculadas ao Compromisso 19 demonstra que, das 13 associadas, duas apresentaram resultado “acima do esperado”, “Melhorar a estrutura física de unidades escolares da educação básica” e “Ampliar as unidades escolares de educação básica”, contudo, para ambas, o valor apurado mostra-se inferior ao pactuado para o exercício; seis apresentaram resultado “conforme esperado”, porém três com valor apurado inferior ao pactuado para o exercício; e cinco apresentaram resultado “abaixo do esperado”, quais sejam:

Prover suprimentos regulares às unidades escolares;

Construir unidades escolares da educação básica;

Dotar as bibliotecas da rede estadual de infraestrutura física adequada;

Construir centros de educação profissional; e

Distribuir uniformes para os estudantes da educação básica na rede estadual, que não demonstrou o valor pactuado.

As inconsistências observadas na conceituação do resultado apurado para as metas fragilizam a avaliação de desempenho do Compromisso do Programa. As demais metas dos compromissos com indicadores vinculados também apresentaram inconsistências que comprometem a demonstração dos resultados alcançados.



Do exposto, resta evidenciada a necessidade de o Estado aprimorar o processo de elaboração do PPA, tanto no que se refere à estruturação do modelo lógico dos Programas, de forma a garantir uma melhor relação de causalidade entre seus elementos, quanto na estruturação dos indicadores, instrumentos de aferição de desempenho que devem permitir avaliar de forma mais ampla a abrangência das intervenções, cada vez mais transversais, bem como a razoabilidade dos recursos aplicados e dos bens e serviços ofertados à sociedade. Assim, recomenda-se ao Governo do Estado: avaliar a compatibilidade dos bens ou serviços ofertados na execução das ações orçamentárias com o modelo lógico previsto no PPA, de forma a garantir o alcance dos objetivos pretendidos; revisar a estrutura de indicadores do Plano, visando a contemplar instrumentos que permitam uma avaliação de desempenho abrangendo a amplitude das intervenções; e aprimorar a sistemática de monitoramento e avaliação dos programas, de forma a ampliar os aspectos observados e corrigir as inconsistências detectadas.

2.2.3.2 Desempenho dos Programas por Componentes do PPA O Anexo I do Relatório de Execução do PPA retrata a execução dos programas do Plano por meio da apresentação do valor apurado, no exercício de 2016, dos indicadores de programas e das metas dos compromissos, seguidos de análise descritiva da execução física das referidas metas e da forma de apuração. Por fim, apresenta, para cada programa, a execução orçamentária e financeira, no exercício, por compromisso e fonte de recurso. Para a análise das informações disponibilizadas no Anexo I, foram examinados os programas 200, 205 e 212 quanto à evolução das 108 metas dos seus compromissos, monitoradas pela SEPLAN no exercício sob exame, correspondendo a 46,75% do total das metas estabelecidas no PPA 2016-2019 para esses programas. A análise dos dados apresentados no Anexo I evidenciou as seguintes situações:

Pouca transparência das projeções anuais das metas dos compromissos No Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo, exercício 2015, foi apresentada recomendação no sentido de a gestão estadual revisar as metas estabelecidas no PPA 2016-2019, de forma a estabelecer projeções anuais, que permitam o monitoramento regular de seu cumprimento e, consequentemente, dos compromissos a elas atrelados. A Comissão Estadual de Ações Corretivas e Preventivas de Ressalvas Relativas às Contas Governamentais, por meio do Oficio AGE nº 38/2017, sobre esse aspecto, assinala que:

[...] visando o Monitoramento do cumprimento da Meta, e por definição do respectivo processo, em registros administrativos no sistema corporativo Fiplan, os órgãos executores responsáveis informarão a previsão de realização da Meta ao final do primeiro, segundo e terceiro ano do PPA, descrevendo-se o “caminho” a ser percorrido do momento inicial da execução (linha de base) até o atingimento da Meta, que é quadrienal. Em face do processo de Monitoramento, os órgãos executores informarão também o valor apurado para suas Metas ao final de cada ano de vigência do PPA. (Grifo da Auditoria)



O Manual do Submódulo de Monitoramento dos Programas de Governo,19 do FIPLAN, estabelece que, na primeira reunião ordinária de monitoramento, coordenada pela DAM/SMA da SEPLAN, no início do primeiro ano do PPA, a pretensão de evolução anual da Meta do Compromisso será pactuada entre o monitor do programa de governo e o interlocutor do órgão responsável pelo Compromisso, a partir da análise e do parecer do órgão central pela SPE. Entretanto, ainda de acordo com o Manual, na primeira reunião do segundo, terceiro e quarto ano do PPA ocorrerá a repactuação de todas as informações. Não obstante o registro, no FIPLAN, da pretensão de evolução anual das metas dos compromissos, bem como da sua apuração, o Anexo I apresenta apenas as informações relativas às projeções anuais das metas para o exercício de 2016, sendo que estas não se mostram suficientemente claras, de forma a tornar de fácil compreensão para a sociedade a apuração do comportamento anual das metas, fragilizando a utilização do Relatório como instrumento de comunicação, à sociedade, da evolução, ao longo do quadriênio, das metas pactuadas para os compromissos dos programas de governo. Dessa forma, faz-se necessário que, além da análise descritiva sobre a execução física da meta dos compromissos no exercício, seja incluída coluna com valor anual previsto e projeções para os anos seguintes, permitindo, de forma direta, o comparativo entre o resultado desejável para o exercício e o efetivamente alcançado. Cabe registrar que as análises realizadas no Relatório M&A 100/FIPLAN, quanto à avaliação das metas dos compromissos, demonstraram inconsistências entre os dados apresentados, valor pactuado e valor apurado para o exercício, e a avaliação a elas atribuídas – “acima do esperado”, “conforme esperado” e “abaixo do esperado” –, evidenciando a necessidade de aprimoramento da qualidade das informações apresentadas.

Baixo desempenho dos programas em relação ao alcance das metas monitoradas De acordo com o Manual do Submódulo de Monitoramento dos Programas de Governo, do FIPLAN, o processo de monitoramento consiste no exame do desempenho dos programas de governo, realizado a partir da apuração da evolução anual das metas dos compromissos em relação ao atingimento do valor planejado para 2019, possibilitando a adoção de medidas tempestivas para o alcance dos resultados esperados. A Lei do PPA 2016-2019 define meta como “componente do compromisso, que expressa medida de ações para o alcance do compromisso ao qual está vinculada”. A análise procedida pela AGE (Parecer nº 01/2017) no universo de 69 compromissos e 397 metas monitorados pela SEPLAN, no exercício de 2016, apontou que:

as metas dos compromissos pactuadas, para o exercício de 2016, podem ter sido modestas, quando comparadas com as metas quadrienais;

cerca de 40% das metas foram pactuadas com valor zero; e

com relação à execução dos compromissos monitorados, mais de 45% das metas apresentaram resultado zero, e cerca de 35% não foram alcançadas.

A pactuação de metas modestas, para o exercício de 2016, quando comparadas com as metas quadrienais, pode comprometer o alcance do pactuado para o final do Plano. Por sua vez, a apresentação de meta zero para cerca de 40% das metas monitoradas, como informa a AGE, pode evidenciar ausência de realização de quaisquer ações governamentais no exercício que contribuam para o alcance da meta quadrienal. 19 SEPLAN, versão 1.0-novembro/2016, disponível em: http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/publicacoes/

MonitoramentoEAvaliacao/arquivo/Manual_de_Processo_Monitorar_Programa_de_Governo_Sepege_V1.pdf. Acesso em: 12 abr.2017.



Desse modo, corroborando a análise da AGE, no que se refere aos programas Saúde Mais Perto de Você (200), Pacto pela Vida (205) e Educar para Transformar (212), verifica-se que cerca de 30% das metas monitoradas foram pactuadas com valor zero, e que cerca de 53% das metas pactuadas com valor diferente de zero apresentaram resultado zero ou abaixo do esperado para o exercício de 2016. A tabela a seguir apresenta como as metas evoluíram no âmbito dos três Programas: Tabela 7 – EVOLUÇÃO DAS METAS MONITORADAS EM 2016 DOS PROGRAMAS

SAÚDE MAIS PERTO DE VOCÊ, PACTO PELA VIDA E EDUCAR PARA TRANSFORMAR

RESULTADO DA EVOLUÇÃO DA META PROGRAMA

200 PROGRAMA

205 PROGRAMA

212

QTDE % QTDE % QTDE %

Metas pactuadas com valor zero 10 26,3 14 40,0 8 22,8

Resultado igual a zero – avaliada como conforme esperado 7 18,4 12 34,3 4 11,4 Resultado diferente de zero – avaliada como acima do esperado 3 7,9 2 5,7 4 11,4 Metas pactuadas com valor diferente de zero 28 73,7 21 60,0 27 77,2

Resultado zero – avaliada como abaixo do esperado 6 15,8 8 22,9 5 14,3

Resultado igual ao pactuado – avaliada como conforme esperado 6 15,8 3 8,6 6 17,1 Resultado acima do pactuado – avaliada como acima do esperado 7 18,4 5 14,3 9 25,8

Resultado abaixo do pactuado – avaliada como abaixo do esperado 9 23,7 5 14,3 7 20,0 TOTAL 38 100,0 35 100,0 35 100,0

Fonte: Elaboração própria a partir do Sistema FIPLAN/Relatório M&A 100 – “Demonstrativo das Metas Monitoradas do PPA”.

Registre-se que tanto o Anexo I quanto o Relatório M&A 100/FIPLAN não apresentam dados consolidados quanto à avaliação da evolução das metas por Programa e respectivos compromissos, sendo necessária a extração dos dados das metas, individualmente, para posterior consolidação e avaliação por programa e compromissos, o que compromete a accountability dos resultados apurados.

Situação da Execução Física dos Programas por Território de Identidade O Anexo II do Relatório complementa as informações do Anexo I, demonstrando a execução física das metas dos compromissos, dos 19 programas de governo, por Território de Identidade, bem como dos bens e serviços por meta correspondente. Contudo, não identifica a ação orçamentária e a iniciativa com a qual os bens e serviços se correlacionam, nem expõe a execução orçamentária e financeira correspondente, de forma a verificar-se a relação entre o que está sendo gasto e ofertado com as metas alcançadas, bem como a compatibilidade dos bens e serviços apresentados com as iniciativas previstas no PPA para as respectivas metas dos compromissos dos programas. Outrossim, considerando o caráter transversal do PPA 2016-2019 e que as iniciativas expressam as ações de governo que devem viabilizar a realização das metas dos compromissos, faz-se necessária, para uma ampla demonstração do desempenho das intervenções, a apresentação da execução orçamentária, financeira e física, como ação orçamentária e respectiva iniciativa vinculada. 2.2.4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) A Constituição do Estado da Bahia estabelece, no § 2º do art. 159, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve dispor sobre as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo despesas de capital, além de orientar sobre a elaboração da lei orçamentária anual, alterações da lei tributária, bem como a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.



No que se refere especificamente às prioridades da Administração Pública Estadual para o exercício de 2016, a Lei Estadual nº 13.369 (LDO/2016), de 14/07/2015, não cuidou de defini-las em anexo próprio. Conforme o art. 3º dessa Lei, as mencionadas prioridades seriam tratadas em anexo constante da Lei Orçamentária Anual. É oportuno registrar-se que essa previsão constante da LDO se configura como desobediência ao texto constitucional, o qual, no art. 159, § 8º, proíbe que a LOA contenha dispositivo estranho à previsão da receita e fixação da despesa, tendo como exceção apenas a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito. De todo modo, em atinência à previsão da LDO, a Lei Estadual nº 13.470 (LOA/2016), de 30/12/2015, no seu Volume I – Demonstrativos Orçamentários Consolidados, apresenta o intitulado Anexo III da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o qual elenca as prioridades da Administração Pública Estadual para 2016, consubstanciadas, no âmbito do Poder Executivo, em linhas de ação inseridas em 11 programas de governo, como apresentado no quadro seguinte:

Quadro 2 – PRIORIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL – PODER EXECUTIVO – 2016

EIXO ESTRUTURANTE

PROGRAMA PRIORIDADE

PLANEJAMENTO E GESTÃO ESTRATÉGICA PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO

200 – Saúde mais Perto de Você Construção, ampliação e reforma de hospitais Fortalecimento da regionalização em saúde

Fortalecimento do sistema de saúde na RMS

201 – Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento

Rede banda larga

204 – Infraestrutura para o Desenvolvimento

Mobilidade na RMS (sistema metroviário) e em grandes centros urbanos

Diversificação da matriz de transportes, com ênfase na construção e/ou recuperação de rodovias e na ampliação da infraestrutura aeroportuária no interior

Obras de prevenção de risco na RMS, com o manejo de águas pluviais

Diversificação da matriz energética, com ênfase em fontes renováveis

205 – Pacto pela Vida

Policiamento comunitário preventivo Infraestrutura física do sistema penitenciário

Intensificação da ressocialização por meio da aplicação de penas e medidas alternativas

206 – Desenvolvimento Rural e Sustentável Reforma agrária e regularização fundiária de agricultores familiares, em assentamentos, e de povos e comunidades tradicionais

209 – Desenvolvimento Urbano

Implantação de corredores estruturantes

Habitação de interesse social Reabilitação do Centro Antigo de Salvador

210 – Turismo Requalificação de equipamentos turísticos

212 – Educar para Transformar Fortalecimento da educação básica na rede estadual

213 – Água para Todos

Infraestrutura hídrica: ampliação da oferta de água para a produção e o abastecimento humano (construção de sistemas de abastecimento de água, adutoras e barragens)

Ampliação da oferta de esgotamento sanitário 215 – Cidadania e Direitos Segurança alimentar e nutricional

216 – Vida Melhor Inclusão socioprodutiva urbana e rural

Fonte: Lei Estadual nº 13.470/2015 (LOA/2016). 2.2.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) Como já mencionado, a Lei Orçamentária Anual (LOA), que está prevista no art. 159 da Constituição Estadual, tem a finalidade de fixar as despesas e estimar as receitas, contemplando os orçamentos fiscal, de investimento das empresas estatais e da seguridade social.



Para o exercício de 2016, a LOA previu 22 programas de governo sob a responsabilidade do Poder Executivo, incluindo os programas não finalísticos Ações de Apoio Administrativo do Poder Executivo, Operação Especial e Reserva de Contingência, e aprovou, inicialmente, recursos orçamentários no montante de R$38.229,6 milhões. Com as alterações realizadas no decorrer do exercício, o total de recursos orçamentários aprovados alcançou o montante de R$44.609,7 milhões. Desse total, foram liquidadas despesas no valor de R$38.299,6 milhões, correspondentes a 85,85% do orçamento.

Do total executado no exercício, R$20.384,1 milhões (53,22%) correspondem aos programas intitulados Ações de Apoio Administrativo do Poder Executivo e Operação Especial, e R$17.915,5 milhões (46,78%), aos programas finalísticos. A despesa relativa ao programa de Ações de Apoio Administrativo do Poder Executivo, que, em parte, se refere aos gastos com a aposentadoria dos servidores inativos e, em parte, à despesa de pessoal de diversas secretarias, deveria ser alocada nos programas específicos relativos à previdência e pelas diversas ações nas quais a mão de obra esteve efetivamente alocada. Isso dificulta a avaliação e o monitoramento das ações governamentais, prejudicando a análise dos fatos e as observações consignadas no Relatório Anual, peça componente das Contas do Governo, quanto aos aspectos de economicidade e eficácia de cada programa. Nesse sentido, a LRF, em seu art. 50, § 3º, estabeleceu que “a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”, devendo a LDO apresentar normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. As prioridades do governo, que historicamente se traduziam no formato de programas prioritários no exercício de 2016, foram apresentadas na forma de prioridades dentro de alguns programas governamentais. Desse modo, fez-se necessário, inicialmente, identificar, nos respectivos programas, as ações orçamentárias que correspondessem a essas prioridades. Essas informações foram obtidas em consulta ao FIPLAN, por meio do relatório M&A 004, utilizando-se, como critério de seleção, as ações orçamentárias com indicativo de prioridade. Merece registro o fato de que o citado relatório não foi fidedigno ao critério de seleção, isso porque, embora tivesse como filtro o indicativo de positivo para ação prioritária, no momento em que foi gerado, incluiu também as ações classificadas como não prioritárias, dificultando sobremaneira o trabalho da equipe técnica, uma vez que, no resultado final, apresentaram-se mais de 19.000 lançamentos. Isso posto, foram identificadas, no referido relatório do FIPLAN, 371 ações orçamentárias com indicativo de prioridade, dentre as quais estão inclusas aquelas constantes de programas governamentais não elencados no Anexo III da LDO, das prioridades, como referido no item 2.2.6 deste Relatório. Verificou-se, entretanto, que, das 371 ações com indicativo de prioridade, 120 não tiveram execução orçamentária no exercício, incluindo as ações a cargo das empresas estatais Companhia de Gás da Bahia (BAHIAGÁS) e Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (EMBASA), representando um percentual de 32,35% de ações orçamentárias consideradas prioritárias sem execução, como apresentado na tabela seguinte:



Tabela 8 – QUANTITATIVO DE AÇÕES PRIORITÁRIAS E PERCENTUAL DE INEXECUÇÃO, POR PROGRAMA, NO EXERCÍCIO DE 2016

CÓDIGO DO PROGRAMA

NOME DO PROGRAMA AÇÕES COM

INDICATIVO DE PRIORITÁRIAS

AÇÕES PRIORITÁRIAS

SEM EXECUÇÃO

% NÃO EXECUTADO

Programas previstos no Anexo III da LDO 353 113 32,01

200 Saúde mais Perto de Você 75 9 12,00

201 Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento 01 0 –

204 Infraestrutura para o Desenvolvimento2 88 43 47,73

205 Pacto pela Vida 26 9 34,62

206 Desenvolvimento Rural e Sustentável 52 29 55,77

209 Desenvolvimento Urbano 21 4 19,05 210 Turismo 7 2 28,57

212 Educar para Transformar 20 0 –

213 Água para Todos² 39 10 7,69

215 Cidadania e Direitos 13 5 38,46 216 Vida Melhor 12 2 16,67 Programas não previstos no Anexo III da LDO 18 7 38,89

202 Cultura e Identidades 1 0 –

203 Desenvolvimento Produtivo 4 3 75,00 214 Igualdade Racial, Povos e Comunidades Tradicionais 10 4 40,00

217 Esporte e Lazer 3 0 – TOTAL 371 120 32,35

Fontes: FIPLAN, FIPLAN Gerencial e cálculos da Auditoria. Nota¹: Conforme OF. GASEC Nº 066/2017 – SEPLAN, a prioridade prevista para esse Programa foi realizada no Programa

Infraestrutura para o Desenvolvimento. Nota

2: Incluídas as ações a cargo das empresas estatais BAHIAGÁS e EMBASA, que não foram executadas.

A análise dos dados constantes da tabela anterior, além de revelar ausência de rigor técnico na compatibilização entre as peças, conforme relatado no item 2.2.6 deste Relatório, em virtude da classificação e execução de prioridades em programas não previstos no Anexo III da LDO, evidencia fragilidade na gestão das prioridades eleitas pelo Governo Estadual, o que pode traduzir falha na eleição da prioridade ou, ainda, que não foi dada a adequada atenção para a sua execução. Em relação ao expressivo percentual de inexecução de ações prioritárias, a SEPLAN se pronunciou, por meio do OF. GASEC nº 082/2017, informando que:

[...] a) Todas as 46 ações programadas com dotação da fonte 124 – Operações de Crédito Externas em Moeda – do BIRD e do Proinclusão II, não tiveram execução porque a receita prevista não se realizou;

b) O mesmo aconteceu com a ação 7.429 – Ampliação da Infraestrutura do Sistema Metroviário, em que as Operações de Crédito Internas em Moeda programadas (Tramo 3 e Banco do Brasil – fonte 121) também não se realizaram;

c) Para se conhecer os motivos da não execução de 38 ações financiadas pelas demais operações de crédito, pelas transferências voluntárias de órgãos e entidades federais (fonte 31) e por convênios (fonte 247), sugere-se que o Tribunal de Contas atue junto à Sefaz, na Superintendência de Coordenação Técnica e Financeira para o Desenvolvimento – SPF, que coordena ações de parcerias para financiamento de programas e projetos e dispõe de banco de dados com informações atualizadas de todos estes instrumentos de captação de recursos, e;

d) Para as demais fontes de recursos sugere-se que o TCE atue diretamente em cada uma das unidades orçamentárias responsáveis pelas 27 ações sem execução, uma vez que estas fontes (100, 109, 309, 113, 117, 128, 130 e 146) tiveram execução em 2016. (Grifos no original)



Da análise das informações encaminhadas pela SEPLAN, conclui-se que 47 ações prioritárias não foram executadas, em razão da não realização da receita prevista (operações de crédito). Em relação à inexecução das demais 65 ações prioritárias, a SEPLAN sugeriu que este TCE procedesse à consulta a outras unidades, para obtenção de informações. Ainda mediante o retromencionado Ofício, essa Secretaria informou que as oito ações prioritárias a cargo das empresas estatais BAHIAGÁS e EMBASA também não foram executadas. Vale ressaltar que, por força do que consta no inciso V, do art. 2º do Decreto Estadual nº 16.489/2015 (Regimento interno da SEPLAN), compete a essa Secretaria acompanhar, monitorar e avaliar a implementação das políticas e a execução de planos, programas, projetos e ações governamentais. Para o exercício dessa competência regimental, a SEPLAN conta, em sua estrutura, com a Superintendência de Monitoramento e Avaliação que, por meio da Diretoria de Acompanhamento e Monitoramento, deveria organizar e manter informações sobre a execução dos programas, dos planos plurianuais e ações governamentais, nos termos da previsão contida no art. 16, inciso IX, alínea f, do já mencionado Decreto Estadual nº 16.489/2015. Dessa forma, tendo em vista a evidenciada ausência de acompanhamento e monitoramento das ações prioritárias, por parte do Executivo Estadual, recomenda-se maior atenção no acompanhamento das ações governamentais, principalmente daquelas eleitas como prioritárias. Na tabela seguinte, é apresentada a execução orçamentária das ações classificadas como prioritárias por programa de governo. Tabela 9 – EXECUÇÃO DAS AÇÕES PRIORITÁRIAS POR PROGRAMA – 2016

Em R$ milhões

Programa

Orçamento total

do programa (a)

Orçamento das ações

prioritárias (b)

Despesa liquidada das ações prioritárias

(c)

% de execução das ações prioritárias no âmbito do programa

(c)/(a)

% de execução das ações prioritárias

(c)/(b)

Previstos no Anexo III da LDO 21.289,3 13.188,1 9.672,5 45,43 73,34

200 – Saúde mais Perto de Você 4.818,8 3.659,7 3.182,6 66,05 86,96

204 – Infraestrutura para o Desenvolvimento 3.123,3 2.782,7 1.443,5 46,22 51,87 205 – Pacto Pela Vida 4.961,1 345,3 236,8 4,77 68,58

206 – Desenvolvimento Rural e Sustentável 455,8 398,7 162,4 35,63 40,73

209 – Desenvolvimento Urbano 1.097,7 910,5 478,7 43,61 52,58

210 – Turismo 101,2 63,5 10,9 10,77 17,17

212 – Educar para Transformar 5.210,5 4.032,1 3.678,0 70,59 91,22

213 – Água para Todos 886,9 834,5 371,5 41,89 44,52

215 – Cidadania e Direitos 490,7 32,7 20,8 4,24 63,61

216 – Vida Melhor 143,3 128,4 87,3 60,92 67,99 Não previstos no Anexo III da LDO 841,7 55,97 14,92 1,77 26,66

202 – Cultura e Identidades 149,6 4,6 4,5 3,01 97,83

203 – Desenvolvimento Produtivo 455,7 34,37 4,12 0,90 11,99

214 – Igualdade Racial, Povos e Comunidades Tradicionais 13,6 6,7 0,3 2,21 4,48

217 – Esporte e Lazer 222,8 10,3 6,0 2,69 58,25 TOTAL 22.131,0 13.244,1 9.687,4 43,77 73,15

Fontes: FIPLAN Gerencial e cálculos da Auditoria.



A execução das ações classificadas como prioritárias em 2016, incluindo aquelas não integrantes do Anexo III da LDO, no montante de R$9.687,4 milhões, correspondeu a 54,07% da execução das ações orçamentárias dos programas finalísticos e a 25,29% da execução do orçamento total, no exercício. Da análise dos números apresentados na tabela anterior, observa-se que 75,95% do orçamento do Programa Saúde Mais Perto de Você foi alocado em ações orçamentárias prioritárias, cuja execução apresentou percentual superior a 85%. O Programa Saúde Mais Perto de Você tem como prioridades elencadas no Anexo III da LDO/2016:

Construção, Ampliação e Reforma de Hospitais;

Fortalecimento da Regionalização em Saúde; e

Fortalecimento do Sistema de Saúde na RMS. Os números constantes da tabela seguinte, que apresenta as ações prioritárias com execução superior a R$20,0 milhões, representando 94,43% do montante executado em prioridades, demonstram que mais de 90% do valor executado foi aplicado em ações orçamentárias voltadas ao funcionamento de unidades de saúde, vinculadas ao Compromisso 3 (Ampliar o acesso da população às ações e serviços de saúde da atenção especializada, ambulatorial e hospitalar, com resolutividade, fortalecendo a regulação do Sistema de Saúde, com ganho de eficiência e garantia de segurança do paciente) e à dispensação de medicamentos, vinculadas ao Compromisso 6 (Fortalecer a gestão da assistência farmacêutica, assegurando o acesso aos medicamentos e apoiando a produção de insumos estratégicos para a saúde). Tabela 10 – AÇÕES PRIORITÁRIAS DO PROGRAMA SAÚDE MAIS PERTO DE VOCÊ

COM MAIOR EXECUÇÃO Em R$ milhões

COMPROMISSO DO PPA 2016-2019

CÓD. AÇÃO

AÇÃO ORÇAMENTÁRIA PRIORITÁRIA ORÇADO

(A) LIQUIDADO

(B)

% EXECUTADO

(A)/(B)

3 – Ampliar o acesso da população às ações e serviços de saúde da atenção especializada, ambulatorial e hospitalar, com resolutividade, fortalecendo a regulação do Sistema de Saúde, com ganho de eficiência e garantia de segurança do paciente

2641 Funcionamento de unidade ambulatorial e hospitalar sob administração direta

1.001,4 911,1 90,98

2875 Funcionamento da rede de serviço de saúde credenciada ao SUS

815,2 811,5 99,55

2640 Funcionamento de unidade ambulatorial e hospitalar sob administração indireta

638,6 628,4 98,40

4178 Gerenciamento de Parceria Público-Privada em saúde

240,7 240,7 100,00

3997 Construção de unidade de saúde 149,7 74,3 49,63

5607 Aparelhamento de unidade de saúde 70,5 33,2 47,09

4139 Funcionamento da rede complementar de serviço de saúde de média e alta complexidade

27,4 26,4 96,35

7511 Construção de policlínica de saúde 71,5 20,8 29,09

6 – Fortalecer a gestão da assistência farmacêutica, assegurando o acesso aos medicamentos e apoiando a produção de insumos estratégicos para a saúde

4488 Disponibilização de tratamento medicamentoso do componente especializado

51,7 42,5 82,21

2808 Distribuição de medicamento da assistência farmacêutica na atenção básica

51,5 40,0 77,67

6063 Dispensação de medicamento em caráter especial

43,6 37,5 86,01




CÓD. AÇÃO


(A) LIQUIDADO

(B)

% EXECUTADO

(A)/(B)

2 – Consolidar as ações e serviços de saúde da atenção básica com resolutividade

2740 Incentivo financeiro estadual para equipe de atenção básica

61,8 61,8 100,00

4 – Promover a integração das ações e serviços de saúde por meio das redes de atenção à saúde

2631 Funcionamento do serviço de assistência pré-hospitalar móvel do SAMU 192

57,3 57,1 99,65

1 – Fortalecer as ações de vigilância à saúde para promoção e proteção da saúde, prevenção de doenças/agravos e controle de riscos

6162 Gestão do Sistema Estadual de Vigilância da Saúde

21,9 20,1 91,78

TOTAL GERAL 3.302,8 3.005,4 91,00

Fontes: FIPLAN, FIPLAN Gerencial e cálculos da Auditoria.

Em relação ao Programa Educar para Transformar, para o qual foi elencada a prioridade Fortalecimento da Educação Básica na Rede Estadual, verificou-se que foram alocados 77,38% do orçamento do Programa em ações prioritárias, as quais tiveram percentual de execução superior a 90%. Os números apresentados na tabela seguinte, que correspondem a mais de 98% da execução das ações prioritárias desse programa no exercício, revelam que R$2.940,7 milhões foram liquidados em ações orçamentárias vinculadas a despesas com pessoal (Administração de pessoal e encargos da educação básica e Administração de pessoal sob regime especial de contratação – REDA da educação básica), correspondendo a 56,44% do orçamento alocado ao programa e a 72,93% da execução das ações prioritárias. Tabela 11 – AÇÕES PRIORITÁRIAS DO PROGRAMA EDUCAR PARA TRANSFORMAR

COM MAIOR EXECUÇÃO Em R$ milhões

COMPROMISSO DO PPA

2016-2019

CÓD. AÇÃO


(A) LIQUIDADO

(B)

% EXECUTADO

(B)/(A)

19 – Prover infraestrutura e suprimentos adequados na rede escolar estadual

6639 Administração de pessoal e encargos da educação básica

2.725,9 2.680,5 98,33

6538 Funcionamento de unidade escolar na educação básica 614,9 557,9 90,73

6640 Administração de pessoal sob regime especial de contratação – REDA da educação básica

260,2 260,2 100,00

2974 Fornecimento de alimentação escolar 138,0 66,0 47,83

2984 Oferta de transporte escolar no município 82,2 61,1 74,33

TOTAL GERAL 3.821,2 3.625,7 94,88


Já no âmbito do Programa Pacto pela Vida, foram destinados R$345,0 milhões ao orçamento das ações prioritárias, que correspondem a apenas 6,96% do orçamento total do Programa, dos quais R$236,8 milhões (68,58%) foram executados. As prioridades elencadas para o Programa foram:

Policiamento Comunitário Preventivo;

Infraestrutura Física do Sistema Penitenciário; e

Intensificação da Ressocialização por meio da Aplicação de Penas e Medidas Alternativas.



Os números apresentados na tabela seguinte, que correspondem à execução de ações prioritárias com valores superiores a R$2 milhões e representam 99% da execução das prioridades, revelam que mais de 78% do montante executado corresponde a ações orçamentárias que não guardam clara pertinência temática com as prioridades definidas na Lei. Com efeito, pela própria denominação, essas ações não se conectam com as prioridades do Programa Pacto Pela Vida, embora sejam de grande relevância social:

Implantação da Infraestrutura de Tecnologia da Informação e Comunicação do Centro Integrado de Gestão de Emergências (CIGE);

Atendimento a Adolescente em Conflito com a Lei;

Funcionamento de Unidade de Atendimento Socioeducativo; e

Emissão e Registro de Carteira de Identificação Civil e Criminal. Tabela 12 – AÇÕES PRIORITÁRIAS DO PROGRAMA PACTO PELA VIDA

Em R$ milhões


CÓD. AÇÃO


(A) LIQUIDADO

(B)

% EXECUTADO

(B)/(A)

7 – Garantir o cumprimento das medidas socioeducativas restritivas de liberdade e ações para reinserção de egressos

4832 Atendimento a adolescente em conflito com a lei 57,1 56,8 99,47

4514 Encargos com concessionária de serviço público de unidade finalística

30,8 30,1 97,89

4365 Funcionamento de unidade de atendimento socioeducativo

26,2 25,4 96,76

4712 Atendimento a adolescente em medida socioeducativa de semiliberdade

3,5 3,5 100,00

5066 Reforma de unidade de atendimento socioeducativo

2,9 2,2 77,35

10 – Ampliar o emprego de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC

7067 Implantação da infraestrutura de tecnologia da informação e comunicação do Centro Integrado de Gestão de Emergências – CIGE

70,1 60,6 86,45

2235 Emissão e registro de carteira de identificação civil e criminal

11,1 11,1 100,00

7875 Aquisição de equipamento de informática do Sistema de Segurança Pública

13,9 6,5 46,76

5792 Expansão do sistema de identificação por impressões digitais

5,5 5,5 100,00

1 – Dotar o sistema penitenciário de infraestrutura física capaz de atender às necessidades das pessoas privadas de liberdade, humanizando o sistema

5401 Construção de unidade prisional 92,8 17,2 18,55

5428 Ampliação de unidade prisional 2,5 2,3 92,03

5 – Promover ações de proteção, promoção social e garantia de direitos, fortalecendo a cidadania e a qualidade de vida das populações em situação de vulnerabilidade, nas áreas críticas e/ou prioritárias

6953 Apoio a Núcleo Estadual de Orquestras Juvenis e Infantis da Bahia – Neojibá

9,7 9,7 100,00

4565 Apoio a núcleo de iniciação esportiva, lazer e inclusão social em área de atuação do Pacto pela Vida

6,8 4,3 63,11

TOTAL GERAL 332,8 235,2 70,67




Ademais, verificou-se que as ações orçamentárias com vinculação à prioridade Policiamento Comunitário Preventivo não tiveram execução no exercício de 2016, a exemplo das ações intituladas Requalificação de equipamento urbano comunitário, Elaboração de plano de ação comunitária e Implantação do plano de aperfeiçoamento do serviço de policiamento comunitário. Diante de todo o exposto, no que se refere aos instrumentos orçamentários da LDO e da LOA, evidenciou-se, em primeiro lugar, a desobediência ao princípio constitucional da exclusividade da LOA, haja vista a inserção de prioridades no seu conteúdo, quando essa matéria deveria ter sido tratada na LDO. Além disso, observou-se a falta de compatibilidade entre o que foi previsto e o que foi classificado e efetivamente executado como prioridade. Recomenda-se, portanto, que o Executivo Estadual reveja o processo de definição das prioridades e aprimore a gestão dessas, de modo que haja um liame entre as prioridades eleitas na LDO e aquelas que, de fato, serão executadas.

2.2.6 COMPATIBILIDADE ENTRE AS PEÇAS DE PLANEJAMENTO

A integração dos instrumentos de planejamento está prevista na Constituição Federal e na Constituição Estadual. Tal determinação é enfatizada pelo art. 5º da LRF, que determina que o Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) deverá ser elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Assim, de forma a verificar a compatibilidade formal entre o PPA 2016-2019, a LDO/2016 e a LOA/2016, procedeu-se à análise das informações constantes nesses instrumentos de planejamento. Como prevê a Constituição Estadual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve dispor sobre as metas e prioridades da Administração Pública. Contudo, como mencionado no item 2.2.4 deste Relatório, a Lei Estadual nº 13.369 (LDO/2016), de 14/07/2015, não as definiu, deixando essa atribuição a cargo da lei orçamentária anual. Assim, as prioridades da Administração Pública que, a partir de 2016, passaram a ser linhas de ação destacadas no âmbito dos programas eleitos e não mais todo o programa, foram apresentadas na Lei Estadual nº 13.470 (LOA/2016), de 30/12/2015, no seu Volume I – Demonstrativos Orçamentários Consolidados, no intitulado Anexo III da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesse sentido, as prioridades do Poder Executivo foram eleitas no âmbito de 11 programas de governo. Entretanto, não obstante as linhas de ação destacadas como prioridades para 2016 estarem referenciadas a programas previstos no PPA, não guardam correlação clara com as Iniciativas20 a eles associadas, tampouco especificam o compromisso a que se referem, de forma a permitir a plena avaliação de compatibilidade entre as peças. Tal situação levou à necessidade de a SEPLAN correlacionar as prioridades com as ações orçamentárias, como evidencia o pronunciamento da AGE, no Parecer nº 01/2017, à página 16/18:

Coube à Seplan a identificação da despesa prioritária no Fiplan. O processo consistiu na tradução das linhas de ação priorizadas pelo governo em ações orçamentárias, para, desta forma, serem alimentadas no Fiplan. Concluído o procedimento, o sistema passou a trabalhar com o conceito de ações orçamentárias prioritárias.

Da análise preliminar das informações obtidas no Relatório M&A 004/FIPLAN, visto que a LOA/2016 não sinalizou as ações orçamentárias prioritárias, observou-se que o programa

20 De acordo com o § 2º, art. 5º, da Lei nº 13.468/2015, as ações orçamentárias serão elaboradas considerando as Iniciativas,

garantindo a compatibilização entre o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual.



201 – Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento não apresentou indicativo de ação prioritária em nenhuma das ações orçamentárias, embora esse programa possuísse a prioridade Rede Banda Larga, que consta do Anexo III da LDO. Verificou-se, ainda, no supramencionado relatório, indicativos positivos de ação prioritária em ações orçamentárias de programas governamentais, que não integram o Anexo III da LDO, quais sejam: 202 – Cultura e Identidades, 203 – Desenvolvimento Produtivo, 214 – Igualdade Racial, Povos e Comunidades Tradicionais e 217 – Esporte e Lazer. É oportuno registrar que essas mesmas inconsistências foram identificadas pela Auditoria Geral do Estado, no Parecer AGE nº 01, de 21/02/2017, que trata da análise do processo de monitoramento e avaliação do PPA, da realização dos objetivos e metas definidos nos instrumentos de planejamento, bem como da compatibilidade entre esses instrumentos. A esse respeito, a SEPLAN esclareceu, por meio do OF. GASEC nº 066/2017, que:

[…] em face do caráter transversal da ação de governo e da incorporação desta característica na metodologia de elaboração do PPA, consideramos a possibilidade de as Prioridades elencadas para o Poder Executivo no Anexo III da LDO/2016, o qual, em 2016 integrou a LOA, serem realizadas através de um ou mais Programas temáticos do PPA. Assim, focando na informação da coluna “Prioridade” do referido Anexo, fizemos uma análise extensiva em toda a Matriz Programática, verificando em cada Programa, Compromisso, Iniciativa e Ação do Orçamento 2016 a existência de contribuição para viabilizar cada uma das Prioridades. Ao final deste trabalho foram identificadas algumas Ações pertencentes a Programas/Compromissos/Iniciativas que, a priori, não estavam referenciados no Anexo III. […] informamos que a prioridade “Rede Banda Larga” foi programada pela SECTI, por meio da Ação Orçamentária 5679 – Implantação da Última Milha, identificada no Fiplan como ação prioritária, associada ao Compromisso 04 do Programa 204 – Infraestrutura para o Desenvolvimento […]. (Grifo da Auditoria)

Contudo, de acordo com o que explicita o PPA 2016-2019, páginas 22 a 25, em relação à dimensão estratégica do Plano, a perspectiva da transversalidade ganha força a partir dos temas estratégicos, visto que um programa pode produzir efeitos concomitantes sobre diversos temas, dado o caráter transversal de seus compromissos. Nesse sentido, considerando a matriz programática do Plano e o Anexo III da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a lógica seria inversa à justificativa apresentada, ou seja, a prioridade seria uma linha de ação, a merecer atenção especial por parte da Administração, dentre os aspectos abrangidos pelo Programa, devendo correlacionar-se diretamente com seus elementos constitutivos, compromissos e respectivas iniciativas, estando a transversalidade configurada na interlocução desses elementos com os diversos temas estratégicos. Assim não sendo, tem-se dois ou mais programas aplicando recursos e atuando, em duplicidade, para a implementação da mesma linha de ação, ou seja, da mesma prioridade. Portanto, resta evidenciada a ausência de rigor técnico na compatibilização entre as peças, no exercício de 2016, tanto do Anexo III da LDO em relação ao PPA, por não estabelecer as prioridades em estreita aderência aos elementos que compõem o Plano, necessitando de “tradução” para correlacioná-las com as ações orçamentárias, quanto da LOA/2016 em relação ao referido Anexo III da LDO, por não especificar as ações orçamentárias prioritárias, ainda que o FIPLAN as demonstre, de forma a dar transparência àquelas assim



elegíveis. Essa fragilidade, além de configurar-se como desobediência ao texto constitucional, que prevê a compatibilidade entre as peças, dificulta o monitoramento, pelos órgãos de controle, das ações governamentais eleitas como prioritárias pelo Poder Executivo Estadual.

Isso posto, recomenda-se que as prioridades definidas na lei de diretrizes orçamentárias sejam estabelecidas em aderência aos elementos constitutivos do PPA, compromissos e iniciativas, não se correlacionando apenas com os programas, que possuem ampla abrangência, sendo, ainda, identificadas na Lei Orçamentária Anual. 2.2.7 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Em 2016 e 2017, este Tribunal de Contas realizou exames em programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado, objetivando avaliar intervenções estatais voltadas à implementação de políticas públicas. As conclusões encontram-se relacionadas a seguir.

2.2.7.1 Planos Nacional e Estadual de Educação A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei nº 9.394, de 20/12/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação (do ensino básico ao ensino superior) e regulamenta o sistema educacional (público e privado), informa, nos arts. 9º e 87, respectivamente, que cabe à União a elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE), em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, determinando, nas suas disposições transitórias, que a União encaminhe o PNE ao Congresso Nacional com diretrizes e metas para os dez anos posteriores. Contudo, a Emenda Constitucional nº 59/2009 mudou a condição do PNE, que passou de uma disposição transitória da Lei de Diretrizes e Bases para uma exigência constitucional com periodicidade decenal:

Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas [...].

O Plano Nacional de Educação, vigente para o período 2014-2024, foi aprovado pela Lei nº 13.005, de 25/06/2014, pactuando 20 metas e respectivas estratégias para as ações de política para a educação. De acordo com a referida Lei, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem elaborar seus correspondentes planos de educação no prazo de um ano contado da publicação do PNE. Apesar do prazo estabelecido na lei federal, o Plano Estadual de Educação (PEE) da Bahia, com vigência para o decênio 2016-2026, só veio a ser aprovado em 11/05/2016, por meio da Lei nº 13.559, quase um ano após o prazo estipulado no Plano Nacional. Verifica-se que a Lei que aprovou o PEE é originária de um documento base, a Minuta do Projeto de Lei, elaborada pelo Fórum Estadual de Educação da Bahia (FEE/BA), que, após consulta pública, o encaminhou, em junho de 2015, ao Poder Executivo. Foram geradas modificações relevantes no documento base, cujo resultado originou o Projeto de Lei no 21.625/2015, de iniciativa do Poder Executivo, enviado à Assembleia Legislativa em



novembro de 2015. A Casa Legislativa, por sua vez, propôs poucas emendas e o aprovou em 04/05/2016, para sanção do Governador. No âmbito dos Municípios, vários instrumentos legais referentes aos seus respectivos planos foram aprovados no Estado. Os dados do Conselho Estadual de Educação da Bahia (CEE/BA) informam que 413 Municípios baianos concluíram o processo de elaboração e sanção das pertinentes leis municipais. O número representa 99,04% das cidades da Bahia.

Estruturação do Plano Estadual de Educação: Alinhamento com o Plano Nacional O Plano Nacional de Educação, em consonância com as diretrizes explicitadas na Lei que o aprovou, pactuou 20 metas e respectivas estratégias para as ações de política para a educação. No que se refere à estruturação, o Plano Estadual também foi organizado em 20 metas, que se fizeram acompanhar de 246 estratégias necessárias à sua operacionalização. Nas diretrizes do corpo da Lei, constam compromissos como: a erradicação do analfabetismo; a universalização do atendimento escolar; a superação das desigualdades educacionais; a melhoria da qualidade da educação; a formação para o desenvolvimento integral do sujeito; a promoção do princípio da gestão democrática da educação; a promoção humanística, científica, cultural e tecnológica do Estado; a valorização dos profissionais da educação; a promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental. Após a elaboração e a apresentação dos planos de educação, prossegue-se ao cumprimento das metas de incremento da qualidade da educação no país. Assim sendo, os Planos Estaduais de Educação devem estar em sintonia com o PNE. Do mesmo modo, os Planos Municipais devem ser coerentes com o PNE e também alinhados aos PEEs dos Estados onde estão localizados. Nesse sentido, foram previstos no PEE dispositivos que vinculam o Plano Estadual ao Plano Nacional, reforçando a necessidade de organização colaborativa para o alcance das metas acordadas. Um exemplo é o art. 7º da Lei Estadual nº 13.559/2016: “O Estado autuará em regime de colaboração com a União e os municípios, visando ao alcance das metas e à implementação das estratégias objeto do PNE, deste PEE-BA e dos Planos Municipais de Educação – PME”. Para garantir a compatibilidade do PEE em relação ao PNE, o Plano Estadual deve ser constituído por um conjunto de metas e estratégias aderentes aos objetivos nacionais, mostrando-se, ao mesmo tempo, factíveis e coerentes com a realidade em que se concretizarão as ações propostas. Verifica-se, ainda, que, para uma análise mais acurada da compatibilidade dos planos, tanto as metas quanto as estratégias devem ser elaboradas de forma a permitir o seu entendimento, encadeamento, mensuração e acompanhamento. Na análise do Plano Estadual de Educação da Bahia 2016-2026, considerando cada uma das metas e estratégias traçadas para o Estado, verifica-se, em um primeiro momento, que essas não permitem identificar com clareza a ação a ser realizada ou o caminho a ser trilhado para seu alcance. Em várias metas, não são apresentados os resultados esperados, a partir de objetivos que possam ser datados e quantificados. Também não são explicitadas as ações compartilhadas e as responsabilidades dos entes federativos. O texto das metas do Plano Estadual de Educação, tal como foi elaborado, dificulta, ou mesmo inviabiliza, tanto a avaliação da compatibilidade das ações dos planos das diferentes esferas federativas, quanto o acompanhamento e a avaliação do alcance dos resultados pretendidos. Das 20 metas analisadas, em 12 (Metas 1, 3, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 17, 18, 19 e 20) não há explicitação de quais seriam as ações concretas para a sua execução e/ou não é informado o patamar que se pretende alcançar ao final do PEE.



Em relação à compatibilidade entre as metas do PEE e as do Plano Nacional, cita-se como exemplo a Meta 3, cujas estratégias do Estado para seu cumprimento foram objeto de exame no monitoramento da auditoria operacional no Programa Fortalecimento da Educação Básica (auditoria coordenada em ações do Ensino Médio).21 De acordo com o apontado no Relatório de Auditoria, fls. 57 e 58, no que se refere à abrangência e ao período de execução previstos para a Meta 3, tanto pelo PNE 2014-2024 quanto pelo PEE 2016-2026, observa-se dissonância entre os Planos ao notar-se que o PNE fixa a consecução da primeira parte de sua Meta 3 para o ano em que entrará em vigor o Plano Estadual da Bahia. Ademais, o instrumento federal planeja universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de quinze a dezessete anos, ao passo que o estadual estipula, como sua meta para o Ensino Médio, parâmetro mais modesto e impreciso, qual seja o de “expandir gradativamente o atendimento escolar para toda a população de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos [...]”. Assim, na medida em que a União depender do desempenho dos indicadores de cada Estado, o êxito da Meta 3 do Plano Federal ficará comprometido, em razão de o plano de educação baiano não prever, para sua Meta 3, a mesma amplitude. Esse quadro é agravado pela constatação de que nenhuma das metas apresentadas para o PEE possui indicadores de desempenho vinculados ao seu monitoramento. Até o momento da conclusão deste Relatório, não foram fornecidas, ao Grupo de Trabalho constituído pelo Ato nº 23/2017 deste TCE, as informações relativas à nomenclatura, à fórmula de cálculo, à fonte dos dados, à periodicidade de apuração e/ou à linha de base de referência dos indicadores de acompanhamento das metas do Plano, sendo impossível avaliar-se a sua validade. Tendo em vista que as metas do PEE servem para evidenciar as realizações do governo, a inexistência de produção de informações estruturadas, por meio de indicadores, representa importante falha na disponibilização dos instrumentos necessários ao acompanhamento das ações previstas no Plano. Em suas orientações para o monitoramento e a avaliação dos planos de educação, o MEC enfatiza a necessidade de revisão das metas, quando essas não atendem aos critérios já descritos:

Para as metas consideradas genéricas [...] o ideal é que sejam promovidas, se possível, adequações que permitam a sua mensuração para posterior monitoramento e avaliação. Nos casos de impossibilidade de definição de indicadores, ou até que se promovam os ajustes na lei, tais metas podem também receber uma nota elaborada pela equipe técnica, explicitando a dificuldade da aferição. (BRASIL. MEC, 2016, p. 9)

Sendo assim, são identificadas oportunidades de melhoria em relação às metas do Plano Estadual. O plano recém-elaborado deve ser aperfeiçoado pela revisão/adequação das suas metas e estratégias, possibilitando o seu monitoramento e avaliação.

Atribuições de responsabilidade no âmbito do arranjo institucional do Plano Estadual de Educação

A auditoria realizada em 2016, no exame das estratégias do Estado para cumprimento da Meta 3, buscou identificar os órgãos e entidades que, no nível operacional, foram responsabilizados pela materialização dos arranjos institucionais ou realização das ações para o cumprimento do PEE, bem como os órgãos e entidades responsáveis pelo cumprimento das estratégias relacionadas com a Meta 3 (Ensino Médio) do Plano Estadual. Contudo, as informações fornecidas permitiram concluir que, apesar de terem sido indicadas as instâncias da SEC (gabinetes, superintendências, conselho e fóruns estaduais de




educação, por exemplo) regimentalmente competentes por ações de alguma maneira relacionadas com aquelas previstas no Plano, não ficou demonstrado ter havido, após a promulgação do PEE 2016-2026, atribuição de responsabilidade interna específica para materialização do arranjo ou realização das estratégias relacionadas com a Meta 3. Assim, resta evidenciada a necessidade de atribuição formal de responsabilidade interna no âmbito dos arranjos institucionais previstos, visando à implementação do Plano Estadual de Educação.

Acompanhamento e Monitoramento dos Planos de Educação No âmbito da elaboração dos planos de educação, é necessária, desde o seu nascedouro, a definição de como as metas e estratégias serão acompanhadas/monitoradas e o projeto será avaliado. A Lei Federal nº 13.005/2014 faz referência à obrigatoriedade do monitoramento e da avaliação das ações dos planos. No Estado da Bahia, a Lei nº 13.559/2016 também disciplinou os regulamentos referentes ao monitoramento do Plano Estadual: “Art. 4º – A execução do PEE-BA, o alcance de suas diretrizes e a eficácia de suas metas e estratégias serão objeto de processo de monitoramento contínuo e avaliações periódicas [...]”.

Conforme previsto no PEE, o monitoramento e a avaliação das metas e estratégias serão competências da Secretaria da Educação (SEC), Comissão de Educação da Assembleia Legislativa, do Conselho Estadual de Educação (CEE) e do Fórum Estadual de Educação da Bahia (FEE-BA), que darão ampla divulgação aos resultados do acompanhamento. Cabe registrar que a auditoria realizada em 2016, no exame das estratégias do Estado para cumprimento da Meta 3, salientou, que, apesar de o Gestor, em resposta ao questionário e às planilhas encaminhados, ou na comprovação de alguns itens da pesquisa, ter avaliado, no geral, positivamente, os arranjos institucionais para cumprimento do PEE 2016-2026, há de se atentar que, se o Estado não criou mecanismos para acompanhamento da consecução da meta relativa ao Ensino Médio, poderá ficar comprometido o processo de monitoramento contínuo e avaliações periódicas de que trata o art. 4º da Lei nº 13.599/2016. Ademais, apesar de ter assinalado resposta que indica avaliação medianamente positiva para o item "Mecanismo para o acompanhamento local da consecução das metas dos planos municipais de educação (PME) está implantado e funcionando”, segundo comentário do próprio Gestor, esse mecanismo ainda está sendo organizado, não estando, portanto, implantado e funcionando. Quanto ao item “Indicadores de rendimento escolar para avaliar a qualidade da educação do Ensino Médio como previsto no art. 11, § 1º, I da Lei nº 13.005 de 25/06/14-PNE – ou art. contraparte do Plano Estadual de Educação, foram desenvolvidos e implementados”, foram apresentados, como evidências, prints de páginas de anexos do sistema federal Censo Escolar, do Portal INEP, referentes ao período 2010 a 2015. Vale ressaltar que, para atingir-se a acessibilidade à informação pública, dando conhecimento à sociedade do cumprimento das ações e resultados dos planos de educação, o seu monitoramento contínuo e permanente é fundamental. Assinale-se, ainda, que a transparência pública impõe que as informações sejam disponibilizadas de forma completa e tempestiva e que possam ser facilmente assimiladas pelo demandante. Desse modo, os indicadores relacionados com as metas do PEE precisam ser objetivos, factíveis, relevantes e simples, permitindo a correta comunicação com a sociedade. Em suma: “O importante é que o Plano deixe claro de onde partiu (diagnóstico), aonde quer chegar (metas), como quer fazer (estratégias) e como vai ser acompanhado (indicadores e processos de monitoramento e avaliação)”. (BRASIL. MEC/SASE, 2014, p. 19)



Assim sendo, de forma a contribuir para a melhoria da qualidade técnica da execução e do acompanhamento das metas, recomenda-se, além do aperfeiçoamento das metas e estratégias, que o Estado disponha de estruturas, processos, e instrumentos para o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação dos resultados intermediários e finais do Plano, com o objetivo de redirecionar as estratégias da execução da política pública, conforme orientações do MEC, a partir da Secretaria de Articulação dos Sistemas de Educação (SASE):

Cada ente federativo deverá estabelecer uma estrutura própria de acompanhamento e avaliação, visando a contribuir para a maior organicidade das políticas. Como diretrizes básicas destacam-se:

1. Criação, em cada ente federativo, de um sistema de monitoramento e avaliação do plano de educação e estabelecimento dos mecanismos necessários à execução. [...] proceder às avaliações periódicas, providenciando condições para uma sistemática de coleta de informações e apuração de indicadores educacionais, orientadores do acompanhamento e da avaliação. [...] É importante ressaltar que, quanto mais claras forem elaboradas as metas, mais fácil será o seu monitoramento e avaliação [...]; 2. Estabelecimento de estrutura própria para a sistemática produção de indicadores em articulação com o sistema de monitoramento e de avaliação previstos no plano, e com os mecanismos avaliativos do PNE, de modo a permitir um acompanhamento integrado das ações, políticas e programas, bem como a necessidade de ajustes a serem feitos e decisões a serem tomadas; 3. Realização de avaliações periódicas das metas e estratégias constantes do plano, bem como das orientações que visam à coleta sistemática de informações e apuração de indicadores educacionais [...]; 4. Encaminhamento de relatórios de monitoramento da execução do plano ao poder Legislativo, por intermédio de suas comissões, e ao Ministério Público, por meio de suas estruturas e agentes; 5. Empenho de cada ente federado na divulgação do plano e na progressiva realização de suas metas, para que a sociedade conheça amplamente o seu conteúdo e acompanhe sua execução. (BRASIL. MEC/SASE, 2014, p. 17-18)

Ainda que o ideal seja que os indicadores de acompanhamento sejam definidos durante o processo de elaboração ou adequação do Plano, recomenda-se que, para cada meta do PEE, a exemplo do PNE, seja constituído pelo menos um indicador associado. A partir de então, faz-se necessária que seja iniciada imediatamente a produção dos indicadores de acompanhamento das metas do Plano, de modo a refletir as ações empreendidas pelo Governo Estadual. A constituição desses procedimentos e processos de trabalho, notadamente a apuração dos indicadores de educação, são ações a serem desenvolvidas pelo Estado da Bahia para o acompanhamento das metas e estratégias do Plano Estadual, e também do Plano Nacional. Execução do Plano Estadual de Educação: correspondência com o Plano

Plurianual

Os Planos de Educação devem estar vinculados entre si, bem como devem estar devidamente integrados aos respectivos instrumentos de planejamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).



Dessa forma, o processo de elaboração dos planos de governo e das propostas orçamentárias devem considerar os planos de educação, de modo a garantir o contexto necessário para dar concretude aos compromissos assumidos. A Lei Estadual nº 13.559/2016, nesse sentido, estabelece:

Art. 9º [...] § 2º – Os Planos Plurianuais – PPA, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais do Estado serão formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com o disposto neste artigo e nas diretrizes, metas e estratégias deste PEE-BA, a fim de viabilizar sua plena execução.

Entretanto, como pontuado no exame das estratégias do Estado para cumprimento da Meta 3, merece registro o fato de o PEE 2016-2026 ter sido aprovado quando o PPA 2016-2019 já se encontrava em vigor, contrariando, assim, a lógica do bom planejamento, que pressupõe que os planos direcionadores das políticas públicas devem ser construídos anteriormente à elaboração do Plano Plurianual, para que nele possam estar contemplados os programas, os objetivos e as metas da administração para o período de quatro anos, conforme previsto na Constituição Federal de 1988. Observa-se, no Plano Plurianual, que as ações da área da educação estão concentradas no Programa Educar para Transformar. Conceitualmente, o PPA 2016-2019 mantém alinhamento metodológico com os Planos Nacional e Estadual de Educação. A base estratégica do PPA para o Programa Educar para Transformar, conforme apresentado na sua ementa, foi elaborada considerando as mesmas áreas de atuação do Plano Nacional e, posteriormente, do Plano Estadual de Educação: Educação Básica; Educação Integral; Educação Contextualizada; Diversidade e Direitos Humanos; Integração Família-Escola; Esporte Educativo, Lazer e Educação Profissional; Ensino Superior; Pesquisa e Extensão; e Empreendedorismo. Considerando que as metas e as iniciativas do Programa representam as unidades de operacionalização do plano plurianual, devem elas, em alguma medida, estar equiparadas com as metas e estratégias dos Planos de Educação. O Programa Educar para Transformar possui um total de 108 metas. De uma forma geral, as metas e iniciativas do PPA fazem remissão às metas do PEE. Entretanto, os descritores das principais metas do PPA não permitem uma associação direta com o cumprimento das metas do PNE e do PEE. Quanto aos indicadores educacionais utilizados para acompanhamento do Programa, não representam necessariamente os que serão utilizados para a aferição do cumprimento das metas do PEE. Nesse contexto, recomenda-se que seja realizado estudo para a avaliação da adequação dos compromissos, das metas e das iniciativas constantes do Plano Plurianual e sua compatibilização com as metas e estratégias estabelecidas no Plano Estadual de Educação. Destaca-se o necessário alinhamento entre o Plano de Educação e o Plano Plurianual, visando à plena execução das metas estabelecidas para a educação no Estado. 2.2.7.2 Fortalecimento da Educação Básica Em 2016, foi realizada auditoria de monitoramento22 com o objetivo de analisar a situação de cumprimento das deliberações constantes da Resolução nº 187/2014 deste Tribunal de Contas, proferidas no processo de auditoria operacional no Programa Fortalecimento da Educação Básica, referente à auditoria nacional coordenada em ações do Ensino Médio. Os




exames realizados constataram, dentre outras, situações que impactam a satisfatória implementação da política estadual de educação. Para as deliberações para as quais o TCE determinou a apresentação de plano de ação indicando etapas, prazos e possíveis soluções, verificou-se que, embora o Gestor tenha apresentado, em resposta, medidas adotadas para atender às deliberações, essas não se mostraram eficazes para o atendimento e, portanto, as determinações não foram cumpridas, quais sejam:

Certificação de que as Unidades Escolares (UEs) cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e aplicam o conteúdo programático previsto

Em resposta ao quanto proferido pela Resolução nº 187/2014, a SEC, por meio do Ofício/CH-GAB nº 458/2015, de 24/04/2015, informou que o Projeto de Monitoramento, Acompanhamento, Avaliação e Intervenção Pedagógica (PAIP) demandou a criação de um sistema informatizado para organizar e gerir as informações das escolas, denominado Sistema Informativo de Monitoramento do PAIP (SIMPAIP), e que a certificação de que o calendário escolar é cumprido pelas unidades escolares vinha sendo acompanhada pelo módulo dimensão gestão do referido sistema. No que concerne ao cumprimento do conteúdo programático previsto, informou que a equipe do PAIP disponibiliza orientações para preparação, execução do planejamento e cumprimento do ano letivo das Unidades Escolares. Contudo, tendo em vista as evidências de que o PAIP e o SIMPAIP, que atenderam parcialmente a deliberação, não estão mais em operação em 2016, não tendo sido demonstrada a adoção de mecanismos que o substituam com essa finalidade, a auditoria de monitoramento realizada concluiu que a determinação não está sendo cumprida, verificando-se, assim, que o Estado não possui mecanismos que certifiquem que as Unidades Escolares (UEs) cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e aplicam o conteúdo programático previsto.

Ampliação do quadro de professores efetivos da rede estadual, de forma a atender às demandas das UEs, bem como reduzir a vulnerabilidade dos estabelecimentos de ensino à transitoriedade do corpo docente, fortalecendo o processo de construção/revisão do PPP; e Desenvolvimento de ações voltadas à ampliação e ao fortalecimento do quadro de professores efetivos da rede, de forma a dotar as UEs de quadro de docentes efetivos que atenda às necessidades do ensino (determinação correlata)

Em resposta à Resolução nº 187/2014 deste Tribunal, a SEC informou, por meio do Ofício/CH-GAB nº 458/2015, de 24/04/2015, que foi realizado estudo para dimensionamento das necessidades de profissionais do Magistério na rede pública estadual, sendo encaminhado à SAEB ofício solicitando a deflagração de concurso público para provimento de cargos de carreira do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio, no total de 7.131 vagas para o cargo de professor. Entretanto, por meio do Ofício CH-GAB nº 826/2016, afirmou que não houve resposta formal da SAEB ao pleito e que, para suprir a insuficiência desses profissionais, foram convocados, no ano de 2015, 5.912 professores pelo Regime Especial de Direito Administrativo (REDA), relativos a processos seletivos realizados entre 2013 e 2015. Afirmou, ainda, que, no ano de 2016, a SEC deu continuidade à convocação dos aprovados em 2015, tendo sido convocados mais 2.716 candidatos. Do total de 8.628 (exercícios 2015 e 2016) candidatos aprovados convocados, assumiram 6.362 professores. Por fim, afirmou que encontravam-se em atividade 9.084 professores REDA contratados e que o quadro de necessidades de professores está suprido com essas contratações.



Vale salientar que, em relação à solicitação de concurso público para professores efetivos, a SAEB, por sua vez, por meio do Ofício SRH nº 032, de 25/11/2016, informou que “no orçamento de pessoal da SEC não foram previstos recursos para custear o acréscimo de despesa decorrente deste pleito”, e enviou vários ofícios emitidos pelo Conselho de Política de Recursos Humanos (COPE) ao Governo do Estado, visando a autorizar a contratação de professores por meio do REDA, com os devidos pleitos da SEC e pronunciamentos da Diretoria de Planejamento de Recursos Humanos (DPL)/SAEB. Isso posto, a Auditoria concluiu que as determinações do TCE não foram cumpridas, ressaltando que, em análise dos planos de intervenção, que foram elaborados no âmbito do PAIP, verifica-se que a insuficiência de professores efetivos nas UEs é uma das causas da não realização ou da baixa realização de Atividades Complementares (ACs), em virtude da indisponibilidade de carga horária dos professores contratados por meio do REDA, o que compromete a sistemática de acompanhamento pedagógico das UEs, a exemplo: do acompanhamento do cumprimento do calendário escolar (número de dias letivos e carga horária mínima anual de 800 horas/aula); do cumprimento do conteúdo programático; do processo de revisão e implementação do Projeto Político Pedagógico (PPP), instrumento norteador das ações pedagógicas; do alinhamento da UE aos instrumentos de planejamento discutidos na jornada pedagógica; e do acompanhamento da avaliação do ensino e da aprendizagem, dentre outros.

Provimento das unidades escolares com o quantitativo de coordenadores pedagógicos adequado ao funcionamento das unidades escolares, como preconiza o Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia (Lei nº 8.261/2002)

Em atendimento às deliberações emanadas pelo TCE/BA, a SEC, por meio do Ofício/CH-GAB nº 458/2015, de 24/04/2015, informou que foi encaminhado à SAEB o Ofício nº 58/2015, de 04/03/2015, solicitando a abertura de novo concurso público para provimento do referido cargo. Em resposta à auditoria de monitoramento, enviou o citado Ofício e apresentou um diagnóstico de necessidades contendo quadro de vagas de coordenadores pedagógicos por município e por Núcleo Regional de Educação (NRE). Entretanto, afirmou que não houve concurso público, e que a SAEB, por meio do processo 0200150003490, informou, em 20/03/2015, que não foram previstos recursos para custear o acréscimo de despesa decorrente da contratação de coordenador pedagógico para o exercício de 2015. Diante do exposto, a Auditoria concluiu que a determinação não foi cumprida, o que evidencia que as unidades escolares encontram-se desprovidas do quantitativo de coordenadores pedagógicos previsto no Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia para o seu regular funcionamento. A referida auditoria de monitoramento constatou, ainda, o não implemento da recomendação à SEC para realizar diagnóstico das necessidades de quadro de pessoal (gestão, administrativo e/ou apoio) das UEs e provê-las da estrutura de recursos humanos previstos na Lei nº 8.261/2002 que dispõe sobre o Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia, bem como promover a capacitação desses profissionais para o exercício de suas funções. Em entrevista com a equipe da Superintendência de Recursos Humanos da Educação (SUDEPE)/SEC, realizada em 20/10/2016, foi informado que, há mais de 20 anos, não é realizado concurso público para suprir as necessidades do quadro de pessoal e que a orientação da SAEB é que essa área não seja mais suprida com concurso público, mas, sim, com terceirizados. Afirmou-se, ainda, que não possuem diagnóstico do quadro de pessoal, mas que a Diretoria Geral (DG) da SEC fez um estudo do quantitativo de pessoal necessário em cada UE, contudo esse estudo não foi apresentado pela SEC.



Observou-se, assim, deficiência da gestão estadual em garantir a estrutura de pessoal necessária e prevista na legislação vigente para as unidades escolares do Ensino Médio, bem como em certificar que essas estão cumprindo o calendário escolar e ofertando o conteúdo programático previsto. Diante do exposto, sugeriu-se determinar ao Governo do Estado que apresente Plano de Ação, de forma conjunta com a SEC, SAEB, SEFAZ e SEPLAN, para cumprir as determinações que deixaram de ser atendidas. 2.2.7.3 Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD) Na auditoria operacional,23 apreciada por meio da Resolução n° 023/2017, buscou-se avaliar se o Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD) está alinhado com a Política Nacional de Segurança Pública, quanto aos serviços oferecidos pela Polícia Militar do Estado da Bahia (Batalhões e Companhias Independentes) na prevenção ao uso das drogas e da violência por crianças e adolescentes escolares. Dessa forma, procurou-se constatar se o PROERD está estruturado e organizado, material e administrativamente, para atender aos seus objetivos e se está auferindo os resultados esperados, buscando-se, ainda, identificar fragilidades que podem interferir no seu desempenho. A auditoria foi realizada a partir de três eixos i) Recursos financeiros, humanos e materiais; ii) Cobertura do Programa; e iii) Monitoramento e Avaliação do Programa, objetivando responder às seguintes questões:

• EIXO 1: Em que medida os recursos financeiros, humanos e materiais têm contribuído para o atendimento dos objetivos do Programa;

• EIXO 2: Em que medida as ações do PROERD têm atuado no sentido de abranger

as escolas das diversas regiões do Estado, priorizando aquelas localizadas em áreas de maior risco de ocorrência de uso de drogas; e

• EIXO 3: Em que medida as ações do Programa vêm sendo monitoradas e

avaliadas quanto à sua eficácia e efetividade.

A avaliação da execução do Programa evidenciou aspectos positivos que devem ser preservados e incentivados, pois favorecem o seu êxito. Entretanto, falta ao PROERD aprimoramentos institucionais e operacionais, para que possa realizar as suas atividades de forma regular e gerar os benefícios esperados. Os aspectos observados na implementação do Programa foram:

insuficiência de recursos financeiros para desenvolver as atividades;

insuficiência de instrutores para atender à demanda de atividades do Programa;

não disponibilização, pelo PROED, dos recursos materiais, técnicos e mobiliários em tempo e quantidade necessários para os instrutores aplicarem todos os currículos;

insuficiência de informações disponíveis nos controles internos do PROERD;

ausência de normatização para a seleção das escolas, visando a priorizar áreas de risco quanto ao consumo de drogas;

pouca articulação do PROERD com outros órgãos da estrutura governamental, visando a angariar benefícios para o Programa;

concentração, na Polícia Militar, dos procedimentos usados para divulgação do PROERD na comunidade escolar;




não aplicação regular, pelos instrutores, do currículo para pais de alunos; e

ausência de planejamento institucional e de fixação de metas para avaliar a eficiência e a eficácia do Programa.

Constatou-se que a falta de recursos financeiros contribui fortemente para o comprometimento das atividades na Bahia, fazendo com que sua operacionalização fique na dependência de contribuições de entidades públicas e privadas das localidades nas quais as aulas são ministradas, interferindo na autonomia do policial instrutor e acarretando risco de interrupção do ciclo de aulas do Programa.

O Tribunal Pleno, em sessão de 14/03/2017, decidiu, por meio da Resolução n° 023/2017, dentre outros, pela determinação, ao Comandante Geral da Polícia Militar da Bahia, de que apresente a esta Corte de Contas, em até 60 dias, um Plano de Ação que contenha as medidas, os prazos e os responsáveis para implementar as sugestões apontadas pela Auditoria. Ademais, foi determinado o envio de cópia do processo ao Governador do Estado, por ser o presidente do Programa Pacto pela Vida, no qual o PROERD está inserido, assim como aos Secretários de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social e de Educação, à Comissão de Direitos Humanos e Segurança Pública da Assembleia Legislativa da Bahia e ao Ministério Público do Estado da Bahia. 2.2.7.4 Programas Criança e Adolescente e Proteção Social

O TCE realizou, no período 13/05/2015 a 08/07/2016, auditoria operacional24 nos Programas Criança e Adolescente e Proteção Social, com foco no público criança e adolescente e suas famílias, cujos exames identificaram diversos achados que comprometem a qualidade das políticas abrangidas, destacando-se os referentes às competências estaduais relativas à Política de Assistência Social, quais sejam:

Quanto ao planejamento estadual da assistência social

Observou-se fragilidade de instrumentos legais para subsidiar as ações da Política Estadual de Assistência Social, tendo em vista a não elaboração do diagnóstico socioterritorial pelo Estado, a ausência de Plano Decenal Estadual e a ausência de Plano Estadual de Assistência Social (PEAS) atualizado, conforme preceitua a Norma Operacional vigente do SUAS. Cabe ressaltar que o mais recente Plano Estadual de Assistência Social (PEAS), instrumento de planejamento que visa a responder efetivamente às necessidades e aos anseios da população e a obter impactos positivos nos grupos familiares e sociais nos seus territórios de vida, foi elaborado em 2001. Em resposta à solicitação da Auditoria, a SJDHDS apresentou o esboço do Plano de 2010, que estava sendo elaborado pela Superintendência de Assistência Social (SAS), documento esse ainda muito incipiente, visto que não apresenta todos os componentes básicos que integram o Plano.

Ademais, verificou-se deficiência do Estado na implementação das ações acordadas no Pacto de Aprimoramento Estadual 2011-2014. Recomendações ao Governo do Estado:

Elaborar e manter atualizado diagnóstico socioterritorial do Estado, visando a identificar as vulnerabilidades e os riscos nos territórios e a consequente demanda por serviços socioassistenciais, de forma a subsidiar a elaboração dos planos assistenciais do Estado e a definição dos recursos a serem mobilizados, bem como o exercício de suas competências;




Elaborar os instrumentos de planejamento legalmente previstos, conforme determinam os princípios organizativos do SUAS,25 quais sejam: Plano Estadual Decenal da Assistência Social e Plano Estadual da Assistência Social; e

Cumprir as metas previstas no Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual do SUAS.

Quanto ao apoio técnico prestado aos Municípios A auditoria evidenciou deficiência da estrutura e das ações de assessoramento e acompanhamento promovidas pelo Estado para apoiar os Municípios. Constatou-se a insuficiência e a precariedade de vínculos dos profissionais da SAS responsáveis pelas ações de assessoramento e acompanhamento aos Municípios. Quanto ao quantitativo de servidores responsáveis pelo assessoramento, a SJDHDS listou 26 servidores responsáveis por prestar esse assessoramento e acompanhamento, dos quais apenas sete são servidores efetivos da SJDHDS/SAS. Informou, também, que seriam necessários mais 75 servidores para prestar apoio técnico aos Municípios de forma satisfatória.

Foi verificada, ainda, deficiência no apoio técnico aos Municípios na implantação da vigilância socioassistencial. Embora a Norma Operacional Básica do SUAS, aprovada pela Resolução nº 33/2012 do CNAS, estabeleça como responsabilidade dos Estados apoiar técnica e financeiramente os Municípios na implantação da vigilância socioassistencial (art. 15, IX), levantamento realizado pelo Censo SUAS (sistema informatizado federal), por declaração dos próprios Municípios, demonstrou que apenas 102 (24,5%) Municípios baianos possuem a vigilância formalmente implantada. Ainda em relação ao apoio técnico, a Auditoria constatou ausência de Plano Estadual de Capacitação e de planos estaduais anuais de capacitação e de educação permanente em 2013, 2014 e 2015.

Recomendações ao Governo do Estado:

Apoiar a SJDHDS na elaboração dos instrumentos de planejamento previstos na legislação (plano estadual de capacitação e planos anuais de capacitação e educação permanente) para executar as ações de capacitação, garantindo oferta sistemática, continuada e em quantidade suficiente para suprir as necessidades dos profissionais que atuam na assistência social;

Realizar concurso público para estruturação de quadro de pessoal da SAS, responsável pelo apoio técnico aos Municípios;

Dotar a SAS de estrutura e logística adequadas à realização de apoio técnico aos 417 Municípios do Estado; e

Prestar efetivo apoio técnico e financeiro aos Municípios na implantação da vigilância socioassistencial.

Quanto à Vigilância Socioassistencial estadual No que tange à referida competência, a Auditoria destacou a ausência de uma estrutura formalizada da vigilância socioassistencial e a precariedade dos vínculos funcionais e insuficiência da equipe técnica e da estrutura disponibilizada para a vigilância socioassistencial. Conforme Ofício nº 1517/15/GAB/SJDHDS, a Coordenação de Gestão Estadual do SUAS (CGES) dispõe de apenas seis servidores exclusivamente dedicados às atividades de vigilância socioassistencial, quadro técnico considerado insuficiente, pela Coordenação, para as demandas postas pelo SUAS. Em resposta à solicitação da Auditoria, Ofício nº 1550/15/GAB/SJDHDS, a SJDHS informou que a equipe atual da vigilância

25 Sistema Único de Assistência Social.



apresenta a seguinte composição: dois psicólogos, dois assistentes sociais, um técnico de nível superior e um apoio técnico, sendo que 50% não possuem vínculo efetivo. Recomendações ao Governo do Estado:

Concluir e encaminhar à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia (AL/BA) o Regimento Interno da SJDHDS, definindo a estrutura e as atribuições da SAS, de suas coordenações e subcoordenações, para posterior apreciação pelo Governo do Estado;

Requerer à SJDHDS a elaboração de diagnóstico sobre o quadro funcional e a estrutura da SAS, necessários ao desenvolvimento das atividades de vigilância socioassistencial;

Realizar concurso público para estruturação de quadro de pessoal da SAS, responsável pela vigilância socioassistencial; e

Dotar a SAS de estrutura e logística adequadas à realização das atividades da vigilância socioassistencial.

Quanto ao sistema estadual de informação da assistência social

A gestão da informação é ressaltada pela NOB SUAS/2012 como componente estratégico para a definição do conteúdo da política de assistência social e seu planejamento, contribuindo para o caráter preventivo e proativo da assistência social, orientado para a garantia de proteção social e defesa de direitos socioassistenciais. Entretanto, a auditoria realizada constatou: a) Inexistência de sistema informatizado estadual da Assistência Social O Estado da Bahia ainda não dispõe de um sistema de informação estadual para acompanhamento, monitoramento e avaliação dos serviços da assistência social nos municípios, embora a NOB SUAS/2012 (art. 98, §2º) atribua aos Estados, dentre outras responsabilidades, organizar e manter sistema estadual de informações do SUAS. b) Ausência de fluxo de informações entre os órgãos da assistência social e entre

esses e o sistema de medidas de meio fechado, para atendimento a adolescentes egressos ou em cumprimento de medidas socioeducativas e suas famílias

De acordo com a tipificação do SUAS (Resolução nº 109/2009), a proteção social básica – CRAS,26 por meio do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) e do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), deve atender adolescentes egressos de medidas socioeducativas de meio fechado ou em cumprimento de medidas socioeducativas de meio aberto, bem como suas famílias, de forma a realizar trabalho preventivo, fortalecer a função protetiva da família e de orientação a esse público, visando a evitar condições de vulnerabilidade e reincidência em situações que ensejem o cumprimento de medidas dessa natureza. Da mesma forma, a proteção social especial – CREAS,27 por meio do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI), deverá prestar atendimento a famílias e indivíduos afastados do convívio familiar em razão de aplicação de medida socioeducativa. Contudo, a referida auditoria verificou que o Estado não dispõe de sistema informatizado integrado da assistência social, e dessa com o sistema de medidas socioeducativas de meio fechado que auxilie o mapeamento, o encaminhamento e o acompanhamento de

26 Centro de Referência de Assistência Social. 27 Centro de Referência Especializado de Assistência Social.



adolescentes em execução ou egressos de medidas socioeducativas. A SJDHDS, em resposta à solicitação da Auditoria, não apresentou informações que evidenciem a existência de procedimento/fluxo de informações (referência), entre a Fundação da Criança e do Adolescente (FUNDAC) e os CRAS para o encaminhamento e o acompanhamento de adolescentes egressos do meio fechado, por extinção ou progressão de medida, bem como entre essa Fundação e os CREAS para o acompanhamento de adolescentes em cumprimento de medida e suas famílias, o que denota a ausência de articulação da assistência social com o sistema de medidas de meio fechado para atendimento a esse rol de adolescentes.

Solicitado o envio de relação de crianças e adolescentes atendidos pelos Municípios nos serviços SCFV, LA e PSC, a Secretaria/SAS informou, Ofício n° 168/16/GAB/SJDHDS, que “[…] nenhum sistema do MDS emite relatório anual com o quantitativo de atendimento, sendo necessário acessar o Relatório Mensal de Atendimento – RMA e a partir dele (2013 até 2015) fazer a contagem do público atendido”, ressaltando, ainda, não ter acesso à relação nominal das crianças e adolescentes atendidos. Com relação ao Sistema Nacional de Acompanhamento de Medidas Socioeducativas (SIPIA/SINASE), ferramenta desenvolvida pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR) para integração entre as instituições executoras de medidas socioeducativas, incluindo CREAS, varas da infância e juventude e Ministério Público, a FUNDAC vem utilizando o referido Sistema para o registro e o armazenamento de dados dos adolescentes em cumprimento de medidas de meio fechado (semiliberdade/internação). Entretanto, de acordo com o Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo da Bahia (2015 a 2024), no que se refere “ao atendimento em meio aberto, não há uma pactuação do Estado para utilização do SIPIA/SINASE como seu sistema de informações”, afirmação ratificada pelos auditores. c) Ausência de fluxo de informações entre CRAS, CREAS e Unidades de Acolhimento

para atendimento a crianças e adolescentes egressos ou em cumprimento de medida de proteção e suas famílias

No que se refere à articulação de CRAS, CREAS e Unidades de Acolhimento para atendimento a crianças e adolescentes em cumprimento ou egressos de medida de proteção, também foi verificada, pela Auditoria, ausência de sistema integrado ou de procedimentos formalizados de informações. Constatou-se que a articulação entre CRAS, CREAS e Unidades de Acolhimento para atendimento a crianças e adolescentes não foi considerada totalmente satisfatória para 85% dos responsáveis pelas Unidades de Acolhimento que responderam à pesquisa aplicada. Por sua vez, 88,5% dos coordenadores de CRAS e 88,5% dos coordenadores de CREAS que responderam à pesquisa não estão totalmente satisfeitos com a articulação entre CRAS, CREAS e Unidades de Acolhimento para atendimento a esse público. d) Deficiência nos canais de comunicação e na articulação em rede da assistência

social estadual para desenvolvimento dos serviços com usuários crianças e adolescentes

No que se refere aos serviços com usuários crianças e adolescentes, a pesquisa eletrônica, realizada pela Auditoria, com gestores municipais, revelou que 52,8% dos respondentes não estão satisfeitos com a articulação em rede da SJDHDS com outras secretarias setoriais do Estado (Educação, Saúde, Trabalho, Cultura, Esporte, Segurança Pública) para apoio à assistência social do Município (34,2% consideram pouco satisfatória e 18,6%, insatisfatória), e 4,3% responderam que não há articulação.



e) Ausência de indicadores estaduais e de acompanhamento dos indicadores federais utilizados para monitoramento e avaliação da gestão e dos serviços do SUAS, voltados a crianças e adolescentes e suas famílias

O Estado não possui indicadores próprios de desempenho (estrutura, processo e produtos), tendo sido informado, em entrevista realizada com os técnicos da CGES/Vigilância Social, que os indicadores estaduais estão em processo de construção, apesar de a equipe não ter sido capacitada pelo MDS. Em resposta à solicitação da Auditoria, a SJDHDS informou, Ofício nº 1517/15/GAB/SJDHDS, que utiliza os indicadores disponibilizados pelo MDS para monitorar e avaliar os serviços socioassistenciais prestados pelos Municípios às crianças e adolescentes e suas famílias (PAIF, SCFV, PAEFI, LA e PSC e Abordagem Social e Acolhimento). Entretanto, quando questionada sobre os resultados desses indicadores, a SJDHDS respondeu, Ofício nº 1550/15/GAB/SJDHDS, que “os indicadores ainda estão sendo monitorados e avaliados”.


Implementar o sistema estadual de informação, monitoramento e avaliação da assistência social, incluindo informações das crianças e dos adolescentes em cumprimento e egressos de medidas socioeducativas e de proteção e suas famílias, atendidos pela assistência social;

Promover articulação em rede com as demais secretarias do Estado (Educação, Saúde, Trabalho, Cultura, Esporte, Segurança Pública e outras, conforme necessidade) para apoiar a execução dos serviços socioassistenciais, em especial aqueles voltados para o público criança e adolescente e suas famílias;

Garantir o acesso e o atendimento dos adolescentes egressos do sistema de meio fechado, bem como a suas famílias, pelos CRAS (SCFV28 e PAIF,29 respectivamente);

Garantir o atendimento prioritário a adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas de meio fechado, bem como a suas famílias, pelos CREAS (PAEFI30);

Garantir o atendimento prioritário a crianças e adolescentes egressos e em cumprimento de medidas de proteção, bem como a suas famílias, pelos CRAS (SCFV e PAIF) e CREAS (PAEFI), respectivamente;

Implantar o SIPIA/SINASE31 no sistema de medidas de meio aberto;

Implementar canais formais e permanentes de comunicação entre Municípios e Estado; e

Desenvolver indicadores estaduais que permitam monitorar e avaliar a assistência social dos Municípios no que se refere a estrutura, processos e produtos, em especial os relativos ao público criança e adolescente e suas famílias.

Quanto aos serviços regionalizados

A Lei Orgânica da Assistência Social, Lei nº 8.742/1993, no art. 13, que trata da competência dos Estados, determina, no inciso V, que cabe a esse Ente: “prestar os serviços assistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo Estado”. Entretanto, a Auditoria verificou baixa cobertura e atraso na implantação do serviço regionalizado de proteção social especial de média complexidade, PAEFI/CREAS, bem como ausência de regionalização dos Serviços de Acolhimento para Crianças, Adolescentes e Jovens.

28 Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos. 29 Serviço de Proteção e Apoio Integral à Família. 30 Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos. 31 Sistema de Informação para Infância e Adolescência (SIPIA) do Sistema Nacional Sócio Educativo.




Disponibilizar recursos para financiar a regionalização da proteção social especial de média complexidade;

Elaborar e manter atualizado diagnóstico da realidade estadual para subsidiar a regionalização do serviço de média complexidade (PAEFI), conforme previsto na Resolução nº 031/2013, do CNAS;32

Implantar a regionalização do PAEFI/CREAS nos 12 Municípios aprovados pelas Resoluções nos 04 e 05/2015, da CIB, e pela Resolução nº 04/2015, do CEAS;

Realizar diagnóstico que permita identificar os Municípios que demandam o serviço regional de acolhimento de crianças, adolescentes e jovens, bem como levantamento de custos para identificar a melhor forma de execução de implantação do serviço; e

Elaborar Plano Estadual de Regionalização de Acolhimento de crianças, adolescentes e jovens, visando à implementação progressiva do serviço regionalizado de alta complexidade no Estado.

Foi destacada, ainda, no âmbito da auditoria realizada, a fragilidade do Estado na definição dos valores dos pisos estaduais da assistência social. A SJDHDS, por meio do Ofício nº 1451/15/GAB/SJDHDS, afirmou que os valores dos pisos foram definidos apenas pela disponibilidade de orçamento e estão desatualizados desde 2007. Recomendação ao Governo do Estado:

Realizar estudo regionalizado sobre os custos de cada serviço, para dimensionar os valores estaduais dos pisos socioassistenciais, em especial aqueles voltados para criança e adolescente e suas famílias, e subsidiar a elaboração do orçamento da assistência social condizente com a realidade do Estado.

2.2.7.5 Desempenho da Polícia Civil O objetivo geral da auditoria33 foi identificar os principais problemas que afetam a Polícia Civil da Bahia (PC/BA) no desempenho de suas atribuições institucionais, enfocando a área de pessoal, de patrimônio (materiais, equipamentos permanentes e estrutura física) e de tecnologia da informação (rede, hardwares, softwares, manutenção e suporte técnico), visando a fazer recomendações para o aperfeiçoamento da PC/BA, propiciando-lhe melhores condições de atendimento à sociedade. Os exames foram realizados a partir de 02 (dois) eixos de pesquisa, os quais buscaram responder às seguintes questões de auditoria:

Eixo I – Pessoal: Em que medida os recursos humanos disponíveis (quantidade, alocação/permanência e qualificação) atendem às necessidades e atribuições institucionais da Polícia Civil da Bahia?; e Eixo II – Infraestrutura física, logística e tecnológica: Em que medida as Coordenadorias Regionais de Polícia do Interior (COORPINs) e as Delegacias Territoriais de Polícia (DTs) estão aparelhadas e estruturadas para desenvolver, regular e satisfatoriamente, suas atribuições técnicas e operacionais?

32 Conselho Nacional de Assistência Social. 33 Processo nº TCE/009432/2016.



Diante dos achados a seguir elencados, foram sugeridas recomendações à PC/BA, bem como a apresentação de Plano de Ação a este Tribunal, no intuito de contribuir para a solução das situações encontradas:

insuficiência do quadro de pessoal;

fragilidade no planejamento/execução de ações de capacitação;

delegacias com problemas de infraestrutura;

carceragens interditadas, mas funcionando, e outras com ocupação acima da capacidade de lotação;

insuficiência de material bélico e inadequação de espaço para armazenamento;

armamentos com problemas de funcionamento;

insuficiência de mobiliário e equipamentos, inclusive de proteção;

insuficiência de veículos e combustível nas delegacias, além de dificuldades para realizar a manutenção da frota;

insuficiência na distribuição de material de consumo, ocasionando gastos extras para os servidores;

dependência das delegacias para com as prefeituras municipais;

deficiência da estrutura de Tecnologia da Informação (TI); e

precário controle dos inquéritos policiais instaurados nas delegacias. O resultado da auditoria revelou problemas/entraves estruturais de gestão e controle da PC/BA, o que vem afetando a qualidade dos serviços prestados, quanto ao desempenho regular e satisfatório das ações, das atividades e dos serviços que lhe são institucionalmente afetos. A falta de uma estrutura física adequada, aliada à deficiência de treinamento constante, além de disponibilização de equipamentos às unidades que funcionam precariamente, são fatores que concorrem para que a Polícia Civil da Bahia tenha um grau de efetividade aquém do esperado, apesar do empenho e da disponibilidade dos seus servidores em realizar as ações, as atividades e os serviços que lhes são atribuídos técnica e legalmente. Diante disso, sugeriu-se a adoção de diretrizes que acompanhem as propostas da Política Nacional da Segurança Pública, que traz importantes dispositivos para nortear a execução dessa política, como, por exemplo, atendimento contínuo aos serviços oferecidos pela Polícia com qualidade, na busca por justiça, contemplando o planejamento que compreenda as prioridades de intervenção nas áreas e/ou serviços deficientes. E, ainda, a promoção dos reparos necessários na estrutura física das delegacias de polícia, além da adoção de prática de fornecer educação permanente para o corpo técnico da Corporação (delegados, investigadores e escrivães), como forma de agregar valor à cadeia de ações, atividades e serviços desenvolvidos pela PC/BA, e da promoção de atualização profissional de seu pessoal, dotando-lhe de novos conhecimentos, valores e técnicas para atuar de acordo com a demanda e os anseios da sociedade, concorrendo para a especialização, o fortalecimento e a eficácia de suas Unidades. 2.2.7.6 Acessibilidade dos Edifícios da Administração Estadual Foi realizada auditoria operacional34 visando a obter-se um diagnóstico das condições de acessibilidade nos edifícios utilizados por órgãos/entidades do Governo Estadual, bem como aos serviços por eles prestados, a partir das seguintes questões: 1) Em que medida os 34 Processo nº TCE/009262/2016.



órgãos da Administração Pública têm adotado providências no sentido de dotar os prédios públicos do Governo Estadual de condições para atenderem às necessidades de acessibilidade das pessoas com deficiência e com mobilidade reduzida?; e 2) Em que medida os órgãos da Administração Pública Estadual têm assegurado o acesso aos seus serviços para as pessoas com deficiência?

Os trabalhos tiveram como critérios principais a Lei Federal nº 13.146/15 – Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), vigente a partir de 02/01/2016, bem como as normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), em especial a NBR nº 9.050:2015, que trata da acessibilidade a edificações, mobiliário, espaços e equipamentos urbanos, e a NBR nº 15.599:2008, que trata da acessibilidade na comunicação e na prestação de serviços. O resultado apresentado revelou que os órgãos e as entidades partícipes das pesquisas e vistorias realizadas não conseguem, por vezes, por questões operacionais, desempenhar com eficácia e eficiência todas as suas obrigações. Nesse sentido, decorridos diversos anos da edição das normas sobre acessibilidade e esgotados os prazos inicialmente estabelecidos para a adequada compatibilização, dos espaços de atendimento e dos serviços, com as necessidades das pessoas com deficiência, o que se observa é que ainda há muito a fazer para garantir um nível de acessibilidade adequado. O índice de atendimento às normas de acessibilidade nos prédios públicos selecionados mostra diferentes estágios de evolução das estruturas de atendimento, em termos da satisfação da legislação. Entretanto, essa insuficiência, em maior ou menor grau, é comum a todos os órgãos e entidades que fizeram parte do escopo da auditoria (órgãos do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, além da Defensoria Pública e do Ministério Público). A análise da execução orçamentária e financeira dos Programas e Ações voltados para o tema acessibilidade, previstos no PPA 2016-2019, revelou pouca expressividade dos valores alocados e efetivamente aplicados. De maneira geral, não existem indicadores, metas ou objetivos definidos para os órgãos da Administração Pública Estadual em relação a esse assunto. Tal fato revela a falta de uma política estadual voltada para o tema e, consequentemente, a ausência de uma efetiva ação coordenada do Governo do Estado em busca da superação das lacunas existentes. Tendo em vista as constatações, sugeriu-se o envio de Plano de Ação a este Tribunal de Contas, além das seguintes recomendações ao Governo do Estado e demais Órgãos/Entidades:

a) elaborar uma Política voltada à pessoa com deficiência e com mobilidade reduzida, no âmbito do Estado da Bahia, visando a estabelecer metas e diretrizes norteadoras das ações de governo;

b) observar o cumprimento das regras da Associação Brasileira de Normas

Técnicas (ABNT) relativas à acessibilidade, no contexto do planejamento, da licitação e da execução de obras públicas em geral, especialmente nas construções, ampliações e reformas de edificações destinadas ao uso público;

c) elaborar um diagnóstico completo sobre as condições de acessibilidade das

unidades que prestam atendimento ao público no Estado, promovendo o cadastramento e a atualização dos dados sobre as condições básicas de acessibilidade dos imóveis do Estado;

d) elaborar um diagnóstico da cobertura de atendimento em LIBRAS nos diversos

órgãos e entidades da Administração Pública;



e) promover a formação de instrutores de treinamento em LIBRAS, visando ao

incremento no número de treinamentos ofertados pelos órgãos públicos estaduais;

b) divulgar a existência da Central de Interpretação de LIBRAS da Bahia (CILBA)

por todos os órgão públicos; c) elaborar relatório circunstanciado sobre o cumprimento dos prazos estabelecidos

por força das Leis Federais nos 10.048/2000 e 10.098/2000, conforme exigido pelo art. 120 da Lei Brasileira de Inclusão (LBI), encaminhando o relatório supracitado ao Ministério Público e aos órgãos de regulação, como previsto na referida Lei;

d) divulgar, por meio da internet, os relatórios a respeito das condições de

acessibilidade nos órgãos públicos do Estado, em atendimento à Lei de Acesso à Informação; e

e) observar os padrões internacionais estabelecidos pelo W3C no cumprimento das

Diretrizes de Acessibilidade para o Conteúdo da Web versão 2 (WCAG2), e seguir as recomendações contidas no modelo federal de acessibilidade em Governo Eletrônico (eMAG).

2.2.7.7 Estudos para a PPP do Sistema Viário do Oeste (SVO) – Ponte do

Desenvolvimento Foi realizada auditoria35 objetivando o acompanhamento dos estudos para implantação do Sistema Viário do Oeste da Bahia (SVO) – Ponte do Desenvolvimento, visando a verificar a gestão dos estudos e dos projetos técnicos e da modelagem do edital para licitação do SVO, quanto à legislação aplicável, inclusive a Resolução nº 016/201636 deste Tribunal. Desde 2010, o Governo do Estado vem estabelecendo ações no sentido de implantar o Sistema Viário do Oeste, como o lançamento do convite para o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)/SEPLAN nº 001/2010. A implantação do SVO compreende uma série de ações, incluindo a construção da Ponte Salvador-Ilha de Itaparica, as interligações com os sistemas viários em Salvador e na Ilha de Itaparica, as intervenções de natureza viária e fundiária nessa e em vias adjacentes, bem como a elaboração do Plano de Desenvolvimento Socioeconômico da Macroárea de Influência da Ponte Salvador/Ilha de Itaparica. Em 26/02/2016, a versão preliminar do Projeto Básico de Engenharia do Sistema Viário Oeste foi disponibilizada para consulta no sítio da Ponte.37

O Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA) emitiu, no dia 11/06/2016, a licença prévia ambiental, válida até 11/06/2021, para a construção do SVO. A Licença Prévia ambiental autorizava a progressão do empreendimento, mas estabelecia uma série de 58 condicionantes que deveriam ser cumpridos para a obtenção da licença de

35 Processo nº TCE/009251/2016. 36 Dispõe sobre o controle, a ser exercido pelo TCE/BA na Administração Pública Estadual, dos procedimentos de

planejamento, licitação, contratação e execução contratual das Concessões Administrativas e Patrocinadas (denominadas de PPP) e das Concessões Comuns.

37 Disponível em: <http://www.pontesalvadorilhadeitaparica.ba.gov.br/versao-preliminar-do-projeto-de-engenharia-e-disponibilizada/>.



implantação da obra. Entretanto, em 07/07/2016, a SEPLAN solicitou a revisão de alguns condicionantes, e o INEMA resolveu conceder revisão dos condicionantes XIX, XXIX, XLV, XLVI, XLVII, LI, LV e LVIII e exclusão dos condicionantes XXX, XLIII da Licença Prévia concedida pela Portaria INEMA nº 11.855. Ainda não há um orçamento definitivo para os trechos continentais, tendo sido, até então, utilizados orçamentos estimados por técnicos do Estado, nos seguintes valores: R$6.624 milhões (Trecho Salvador/Itaparica-Ponte do Funil) e R$997 milhões (trecho continental Ponte do Funil-BR116). Quanto aos recursos pagos, até outubro/2016, totalizaram R$81,2 milhões, restando pagar o valor de R$10,3 milhões, perfazendo o montante contratado de R$91,5 milhões. A conclusão da auditoria consignou, principalmente, como pontos críticos: i) a falta do Acordo de Cooperação Técnica (ACT) que poderá impactar a implantação do sistema viário, tendo em vista a interferência nos planos diretores e sistemas de mobilidade urbana de diversos municípios; e ii) a situação das invasões na Ilha de Itaparica que precisa ser monitorada pelo Governo do Estado. Quanto aos aspectos relacionados com a forma de contratação para implantação do SVO, considerando que os estudos indicam a Parceria Público-Privada (PPP) como alternativa mais viável, salientou-se a necessidade de atenção especial aos requisitos e prazos estabelecidos na Resolução nº 16/2016 deste Tribunal. Verificou-se, também, que, até então, existem muitas indefinições com relação à estruturação jurídico-financeira, bem como que diversas variáveis da fase de planejamento ainda dependem da conclusão de estudos, especialmente da nova versão do Estudo de Viabilidade Técnico Econômico-Financeira e Ambiental (EVTEA), que está em elaboração. Assim, entendeu-se que os estudos e as ações relacionados com o SVO devem continuar sendo objeto de acompanhamento por esta Corte de Contas. Diante do exposto, sugeriu-se o envio a este Tribunal da documentação definitiva referente à fase de planejamento do projeto, no prazo de 90 dias, no mínimo, antes da publicação do edital de licitação, conforme determinado no art. 6º, inciso I, da Resolução TCE nº 16/2016.



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2.3 CONTROLE INTERNO Os arts. 89 e 90 da Constituição Estadual, de forma semelhante ao que prevê a Constituição Federal (arts. 71 e 74), definem que “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado” bem como a avaliação dos “resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão” serão implementados por meio do “sistema de controle interno”. Trata-se de um sistema orgânico, constituído pelas várias unidades técnicas que atuam de forma integrada, sob a orientação normativa e a supervisão técnica de um órgão central, tendo por objetivo principal a verificação contínua do adequado funcionamento da estrutura de controle interno, de normas, regras, princípios, planos, métodos, ferramentas de TI e procedimentos que devem funcionar de forma coordenada. Em 2015, no que tange às funções de controle interno, houve uma melhoria na estrutura do Poder Executivo com a criação das Coordenações de Controle Interno (CCIs) nos organogramas de diversas Secretarias de Estado, indicadas na Lei Estadual nº 13.204/2014. Posteriormente, foram editados os Decretos Estaduais nos 16.059 e 16.406/2015, definindo a estrutura e a vinculação dessas com as demais unidades de controle interno existentes, bem como ampliando o rol de competências e responsabilidades da AGE, que passou a ter um papel articulador e integrador das atividades. Entretanto, em 2016, tais CCIs ainda se encontravam em fase de estruturação. Segundo informações obtidas junto à AGE, além de realizar auditorias, o sistema de controle interno vigente no Poder Executivo executa ações de correição e ouvidoria, realizadas, respectivamente, pela Corregedoria Geral do Estado da Bahia (CGR) e pela Ouvidoria Geral do Estado da Bahia (OGE), em moldes semelhantes aos adotados pelo Poder Executivo Federal, por meio do Ministério de Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU). Análise da Auditoria Embora tenha atribuições próprias e vinculação técnica com as unidades de controle interno das demais Pastas de Estado, a AGE não se reveste de autonomia e independência na forma recomendada pelas melhores práticas administrativas, consoante o entendimento da International Federation of Accountants (IFAC) e do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), nas Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público (ISSAI 9100), orienta que: […]

Para que a função de auditoria interna seja eficaz, é essencial que o pessoal da auditoria interna seja independente da direção, trabalhe de modo imparcial, correto e honesto, e que se reporte diretamente ao mais alto nível de autoridade dentro da organização. Isso permite que os auditores internos apresentem opiniões imparciais em suas avaliações sobre o controle interno e apresentem propostas objetivas que busquem corrigir os obstáculos apontados. (Grifo da Auditoria)

Ocorre que a AGE integra a estrutura organizacional da Secretaria da Fazenda, embora as citadas instituições internacionais sugiram que a unidade central de controle interno deva ter vinculação direta com o órgão máximo da estrutura organizacional. A AGE informou, em seu Relatório de Atividades, que, em 2016, realizou auditorias em órgãos da Administração Direta e em entidades da Administração Indireta, bem como foram editadas orientações técnicas relacionadas com as atividades das unidades de controle interno (normas gerais, seleção de amostras, monitoramento, etc.). Sobre esse assunto cabe destacar os seguintes aspectos:



Dos normativos editados, ainda não foram abordados assuntos de alta relevância financeira do Estado, os quais podem conter riscos relacionados com ineficiência administrativa de órgãos e entidades, objeto de comentários nas Contas de Governo do exercício anterior como: aumento contínuo do volume de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), desembolsos relacionados com encargos moratórios, deficiência nos procedimentos de elaboração e monitoramento da LOA; e

Ausência de procedimentos auditoriais em relação a áreas ou fluxos sistêmicos, cujo volume de recursos na execução financeira se apresentam significativos, com razoável grau de risco relativo às suas transações/controles, como: monitoramento das tomadas de contas de convênios e controles relacionados com o registro de direitos de obrigações.

Em Relatório específico sobre a avaliação das CCIs e unidades equivalentes, a AGE informa que, ao final do exercício de 2016, existiam 44 CCIs (ou órgãos equivalentes) implantadas no Poder Executivo, sendo 22 na Administração Direta e outras 22 na Administração Indireta, porém existindo, ainda, 15 sem essa unidade. Comenta, também, quanto ao estágio de implementação das coordenações, dentre outros aspectos, que, embora algumas unidades apresentem “trabalhos com razoável profundidade e consistência, outras ainda não apresentam resultados consistentes, ou mesmo nenhum resultado”. Como fatores desfavoráveis ao adequado funcionamento do sistema, o Relatório aponta:

Alta rotatividade das equipes;

Deficiências no quantitativo de pessoal; e

Elevado nível de servidores sem vínculo com o Estado, situação que compromete a independência de atuação das coordenações.

A partir de uma amostra de 25 órgãos/entidades do Poder Executivo, selecionados por esta Auditoria, foram solicitados, às respectivas CCIs, os Planos de Ação do exercício de 2016, conforme modelo presente na OT nº 01/2015 e seus mapeamentos/avaliações de risco, segundo os conceitos presentes na NBC T 16.8 – Controle Interno:

Orientação Técnica AGE no 01/2015:

[…] O Plano de Ação deve apresentar o detalhamento dos trabalhos a serem desenvolvidos, indicando as áreas a serem examinadas, o cronograma para a execução dos trabalhos, bem como recomendações de objeto ou área que necessite avaliação posterior. O Plano de Ação deve ser aprovado pelo Dirigente máximo do órgão ou entidade e encaminhado para conhecimento e acompanhamento pela AGE. (Grifo da Auditoria)

Resolução CFC nº 1.135/2008 (NBC T 16.8 – Controle Interno): […] 7. Mapeamento de riscos é a identificação dos eventos ou das condições que podem afetar a qualidade da informação contábil. 8. Avaliação de riscos corresponde à análise da relevância dos riscos identificados, incluindo: (a) a avaliação da probabilidade de sua ocorrência; (b) a forma como serão gerenciados; (c) a definição das ações a serem implementadas para prevenir a sua ocorrência ou minimizar seu potencial; e (d) a resposta ao risco, indicando a decisão gerencial para mitigar os riscos, a partir de uma abordagem geral e estratégica, considerando as hipóteses de eliminação, redução, aceitação ou compartilhamento. (Grifos da Auditoria)

Seção Analítica: Controle Interno


Foram apresentados os Planos de Ação referentes a 15 CCIs, e os mapeamentos/avaliações de risco referentes a apenas três coordenações, o que evidencia a necessidade de uma melhor estruturação dessas unidades de controle interno. Registre-se que os relatórios das auditorias realizadas pelo TCE/BA vêm apontando diversas falhas e irregularidades, decorrentes, principalmente, de deficiências no sistema de controle existente, seja por meio da aplicação de testes inerentes aos exames de prestações de contas das unidades jurisdicionadas, seja mediante inspeções em áreas ou aspectos sistêmicos do Estado.

Durante o exercício de 2016, bem como no presente exercício, este Tribunal de Contas realizou exames com foco na avaliação de controles internos, identificando as situações comentadas a seguir: 2.3.1 ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO ESTADUAL PARA ELABORAÇÃO,

ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA

No período de agosto a dezembro de 2016, realizou-se auditoria de monitoramento38 visando a avaliar o grau de atendimento das deliberações contidas na Resolução nº 38/2016, do Plenário deste Tribunal, e de implementação das ações acordadas no Plano de Ação consolidado do Governo do Estado39 relativa à auditoria operacional40 realizada em 2015 na sistemática de elaboração, acompanhamento, monitoramento e avaliação do PPA 2012-2015 e de elaboração do PPA 2016-2019. O resultado dos exames evidenciou pendências nas ações voltadas ao aprimoramento das sistemáticas de elaboração, acompanhamento, monitoramento e avaliação do PPA, encontrando-se descrito no item 2.2.2 deste Relatório.

2.3.2 CONTROLE SISTÊMICO DOS CONVÊNIOS E INSTRUMENTOS CONGÊNERES A auditoria operacional41 realizada no controle sistêmico dos convênios e instrumentos congêneres teve como foco a análise das políticas de gestão vigentes, da estrutura administrativa, dos sistemas corporativos em funcionamento e da qualidade das informações disponíveis, objetivando contribuir com a identificação de fragilidades e indicar possíveis melhorias no processo de transferência de recursos estaduais. Avaliou-se o cumprimento das leis e dos normativos que orientam a gestão de convênios pelo Poder Executivo Estadual, bem como o grau de efetividade das ações desenvolvidas. Nesse sentido, foram definidos os seguintes eixos para investigação:

Política de Gestão de Convênios – que visou a identificar a forma como o Estado da Bahia tem se estruturado para gerenciar convênios com órgãos municipais e com entidades privadas;

Sistemas Corporativos X Qualidade das Informações – com o objetivo de identificar como o Poder Executivo Estadual está estruturado, visando a alimentar os sistemas corporativos em uso, a fim de assegurar a qualidade e a agilidade da informação; e

38 Processo nº TCE/009170/2016. 39 Apresentado pela SEPLAN, Ofício GASEC nº 386, de 22/12/2015. 40 Processo nº TCE/007741/2015. 41 Processo nº TCE/005939/2016.



Sistema de Controle Interno – que buscou compreender como os órgãos e as entidades do Estado realizam seus controles de convênios e instrumentos congêneres.

Finalizados os exames, foram registrados os seguintes achados de auditoria, para os quais a equipe de auditoria sugeriu, dentre outras, recomendações ao Governo do Estado: Quanto à Política de Gestão de Convênios:

a) Insuficiência dos Resultados do Grupo de Trabalho Verificou-se a insuficiência dos resultados do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Conjunta SAEB/SEFAZ/PGE n° 001/2015. A equipe não apresentou, em seu relatório final, definições quanto a questões basilares para o efetivo controle de convênios, como a adoção de sistema de gerenciamento e a elaboração de regulamentos e manuais de caráter geral, capazes de proporcionar um padrão aos procedimentos de controle. O referido Grupo de Trabalho foi criado como parte do Plano de Ação para atendimento às recomendações do TCE/BA em relação ao exercício de 2014, em especial àquelas relativas a contratos e convênios.

b) Pendências na Regulamentação do Marco Regulatório das Organizações da

Sociedade Civil (MROSC) Foram identificadas pendências na regulamentação estadual (Decreto nº 17.091/2016) da Lei Federal nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC). Embora apresente um avanço para a condução de parcerias entre Estado e Organizações da Sociedade Civil, o referido decreto deixa situações por regulamentar e define novas responsabilidades para a Administração Pública Estadual, as quais requerem a adoção de medidas complementares por distintas instâncias governamentais, postergando ainda mais sua aplicação imediata.

c) Publicação de Decreto que Autoriza Repasses de Recursos a Municípios Baianos

em Situação de Inadimplência Restou evidenciada, no decurso da auditoria, a publicação do Decreto Estadual nº 16.407/2015, que autoriza o repasse de recursos a municípios baianos em situação de inadimplência. Ao contrário de outros decretos estaduais que suspenderam a aplicação do art. 3º do Decreto Estadual 9.266/2005 por determinado período, em razão de situações excepcionais e relativas a determinadas áreas da atuação governamental, o normativo em questão exclui, definitivamente, a vedação, qualquer que seja o objeto conveniado, tornando regra a possibilidade de repasse de recursos a Municípios baianos em situação de inadimplência.

Recomendações:

Designar, na atual estrutura do Poder Executivo, a(s) instância(s) responsável(is) pelo controle sistêmico dos ajustes, preferencialmente com a atribuição de responsabilidades nos textos de Decretos que vier a aprovar, especialmente quanto aos seguintes aspectos: a) proposição de normas e manuais; b) orientação e supervisão de órgãos e entidades; c) uniformização de procedimentos; d) capacitação de gestores; e) auxílio ao controle interno na identificação de irregularidades; f) gestão do sistema corporativo de controle; g) consolidação de informações; e h) elaboração de estudos para análise sistêmica das parcerias;



Finalizar a minuta de Decreto para regulamentar o acompanhamento e a fiscalização da execução de contratos e convênios, após revisão e adequação ao Decreto Estadual nº 17.091/2016 e ao MROSC, além de ajuste para comportar a existência de um sistema de gerenciamento dos convênios e das parcerias, bem como a indicação de instância(s) responsável(is) pelo controle sistêmico;

Elaborar o Manual de Tomada de Contas Especial de Convênios, considerando os esforços já iniciados por órgãos e entidades estaduais, bem como os pareceres sistêmicos da PGE;

Revisar a minuta de Decreto que substituirá o Decreto Estadual nº 9.266/2004, de modo a: a) ajustar dispositivos aos termos da Lei Estadual nº 9.433/2005; b) revogar expressamente o Decreto Estadual nº 16.407/2015; e c) adaptar o texto para considerar a existência de sistema próprio para gerenciamento dos instrumentos, além de identificar a(s) instância(s) responsável(is) pelo controle e acompanhamento sistêmico;

Alertar as entidades não abrangidas pelo Decreto Estadual nº 17.091/2016 de que devem observar integralmente as disposições do MROSC, inclusive no caso de edição de regulamentos próprios para seus termos de parceria;

Definir cronograma para disponibilização do formulário para que proponentes de parcerias possam realizar o Procedimento de Manifestação de Interesse Social (PMIS);

Promover a adequação dos sistemas corporativos estaduais à nova sistemática de prestação de contas das parcerias, introduzida pelo MROSC e pelo Decreto Estadual nº 17.091/2016;

Desenvolver o sistema eletrônico próprio mencionado no Decreto Estadual nº 17.091/2016, identificar solução entre os sistemas corporativos do Estado ou adotar o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) como ferramenta de processamento de compras e contratações, a ser disponibilizada para uso das instituições parceiras, devendo-se ressaltar que esse não se confunde com o SICONV;

Levantar todos os ajustes cujo objeto seja atividade, ou seja, operações que se realizam de modo contínuo ou permanente, mas que devem ser rescindidas pela Administração Pública para adequação ao MROSC, a fim de que sejam realizados chamamentos públicos para a continuidade dos respectivos objetos; e

Regulamentar e apresentar cronograma para atendimento às questões relativas à transparência das parcerias com organizações da sociedade civil não contempladas no Decreto Estadual nº 17.091/2016, a saber: a) manutenção da relação de parcerias e respectivos planos de trabalho em sítio da internet; b) orientação às organizações da sociedade civil quanto à divulgação de suas parcerias com o Poder Público; e c) divulgação, na internet, das formas de representação contra irregularidades nas parcerias estaduais.

Quanto aos Sistemas Corporativos e à Qualidade das Informações:

a) Divergências entre as Informações do FIPLAN e das Planilhas Quadrimestrais Da análise comparativa entre os registros constantes no módulo CDD do sistema FIPLAN e as Planilhas Quadrimestrais referentes ao 1º quadrimestre de 2016,



constatou-se que a base de dados corporativa do Estado da Bahia relativa a convênios e instrumentos congêneres apresenta divergência de quantitativo, de valor e de conteúdos, o que compromete significativamente a confiabilidade das informações registradas.

Recomendações:

Disponibilizar uma solução corporativa para a gestão de convênios e instrumentos congêneres que permita o registro e o acompanhamento do histórico completo de cada convênio, bem como a recuperação de informações de forma centralizada, completa e tempestiva;

Implantar rotinas e procedimentos que garantam que as principais informações para a gestão e o acompanhamento dos convênios e dos instrumentos congêneres celebrados pelo Estado da Bahia estejam registradas em sua totalidade em um sistema único;

Garantir que a(s) instância(s) indicada(s) como responsável(is) pelo controle sistêmico dos ajustes realize(m) a fiel supervisão de sua execução, inclusive quanto à qualidade e completude dos dados registrados nos sistemas corporativos.

Quanto ao Sistema de Controle Interno:

a) Deficiência nas Ferramentas de Apoio à Gestão de Repasses Constatou-se que os sistemas corporativos atualmente em uso pelo Governo do Estado (FIPLAN e SICON) não apresentam funcionalidades capazes de garantir um suporte adequado ao processo de gestão sistêmica de convênios e instrumentos congêneres, tais como: acompanhamento do estágio de execução, monitoramento de metas e avaliação de desempenho.

b) Fragilidades no Quadro de Pessoal Foram constatadas fragilidades no quadro de pessoal alocado nas atividades de controle de convênios e instrumentos congêneres, como consequência da insuficiência dos treinamentos oferecidos pelos órgãos sistêmicos do Estado e da incompatibilidade entre a quantidade de servidores vinculados ao controle e o número de instrumentos celebrados pelas unidades. Notou-se, ainda, uma parcela significativa de servidores não efetivos e com acúmulo de funções atuando na fiscalização dos instrumentos, condições que prejudicam o rigor e a autonomia das atividades de controle.

Recomendações:

Levantar, junto aos órgãos e entidades, todos os requisitos necessários para a efetiva gestão sistêmica dos ajustes, incentivando um diálogo entre as unidades usuárias e gestoras do sistema FIPLAN;

Apresentar estudo técnico conclusivo sobre a melhor estratégia a ser adotada para atender aos requisitos levantados junto aos órgãos e entidades estaduais, abordando, necessariamente, a análise de viabilidade das seguintes alternativas: (a) desenvolvimento ou aquisição de um novo sistema corporativo, avaliando, inclusive, as soluções atualmente adotadas pelas unidades da Administração; e (b) customização do sistema FIPLAN para adequar-se às exigências propostas pelas unidades; e



Elaborar Plano Estratégico englobando os seguintes aspectos: a) identificação, no âmbito de cada unidade, da atual capacidade operacional para acompanhamento e monitoramento de ajustes e adequação da quantidade de instrumentos a serem celebrados com essa capacidade; b) definição, junto às unidades, de cronograma anual de capacitação, nas modalidades presencial e/ou à distância, observando as demandas e as áreas de interesse dos órgãos/entidades; e c) realização de capacitações voltadas aos parceiros públicos e privados, no intuito de orientá-los sobre a correta formalização das prestações de contas, considerando a possibilidade de oferta de treinamento na modalidade à distância, visando à redução de custos.

2.3.3 SITUAÇÃO DO REGIME PRÓPRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL Considerando que a situação da previdência dos servidores públicos titulares de cargos efetivos é um dos pontos ainda não equacionados na agenda de consolidação do equilíbrio fiscal no Brasil, foi firmado, em 2015, Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre o Tribunal de Contas da União (TCU), a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) e o Instituto Rui Barbosa (IRB), para a realização de auditoria coordenada nos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), instituídos por Estados, Municípios e Distrito Federal, visando a apresentar um diagnóstico nacional sobre a situação dos RPPS. O projeto dessa auditoria, sob a coordenação do TCU, contou com a participação deste TCE/BA e de outros 28 Tribunais de Contas de Estados, Distrito Federal e Municípios. Portanto, o objetivo principal desta auditoria operacional42 foi avaliar a situação do RPPS com relação à: (i) gestão da base de dados e das premissas utilizadas na avaliação atuarial; (ii) arrecadação dos recursos e pagamento das obrigações previdenciárias; e (iii) alocação das aplicações e dos investimentos. Da avaliação realizada, resultaram achados de auditoria no tocante à organização do RPPS/BA, à gestão da base de dados utilizada para realização das reavaliações atuariais, ao controle da arrecadação e das informações disponibilizadas no DIPR,43 à gestão dos investimentos e à gestão das premissas e dos resultados das reavaliações atuariais, que suscitaram a sugestão de elaboração de Plano de Ação conjunto do Governo do Estado com a SAEB, destacando-se os achados elencados a seguir, para os quais foram propostas recomendações dirigidas especificamente ao Governo do Estado, quais sejam: Organização do Regime Próprio de Previdência Social do Estado da Bahia

a) Comprometimento da autonomia da Unidade Gestora para realização das competências legalmente atribuídas

Ao não realizar a totalidade das competências que lhe foram atribuídas em relação ao Regime, a Superintendência de Previdência (SUPREV) descumpre os preceitos constitucionais vigentes e contraria a legislação referente ao RPPS, praticando, assim, ato omissivo, passível de ocasionar dano ao erário, visto que a precariedade no controle da arrecadação, das compensações previdenciárias e do pagamento dos benefícios de aposentadoria pode permitir o repasse indevido das contribuições e compensações, bem como o pagamento indevido de benefícios, afetando o equilíbrio dos Fundos Previdenciários FUNPREV e BAPREV.

b) Precariedade do quadro de servidores da SUPREV

42 Processo nº TCE/006228/2016. 43 Demonstrativos de Informações Previdenciárias e Repasses.




Reestruturar a Superintendência de Previdência/SAEB para realizar a plenitude de suas competências, a fim de proporcionar maior transparência e eficiência na gestão do RPPS/BA; e

Realizar concurso público para a seleção de profissionais para o quadro de pessoal da SUPREV, reduzindo a proporção atual de servidores sem vínculo efetivo com a Unidade Gestora do Regime.

Controle da Arrecadação e das Informações Prestadas no DIPR

a) Ausência de informações que permitam atestar os valores das contribuições repassados pelos poderes, órgãos e entidades ao RPPS

Recomendação ao Governo do Estado:

Apoiar a SUPREV na articulação com os órgãos/entidades dos demais poderes, visando à obtenção dos dados da base de cálculo dos contribuintes, necessários ao devido controle dos repasses de contribuições.

Gestão da Base de Dados

a) Inconsistências nas bases cadastrais

1) Inconsistências na Base Cadastral dos Servidores Ativos do Executivo e da Defensoria Pública;

2) Inconsistências na Base Cadastral dos Servidores Aposentados do Executivo e da Defensoria Pública; e

3) Inconsistências na Base Cadastral dos Servidores Pensionistas do Estado.

Ainda que a SUPREV realize recadastramento anual dos aposentados e pensionistas, observa-se que esse não envolve a correção de dados funcionais, como data de ingresso no ente, data de início de benefício ou estado civil, consistindo em mera prova de vida do segurado e atualização de dados como endereço e telefone, não agregando qualidade à base cadastral.


Adotar ações de controle que garantam a realização, pela SUPREV, das rotinas de averiguação nas informações constantes nas bases cadastrais por ela gerenciadas (aposentados do Executivo e da Defensoria Pública e pensionistas) e nas bases cadastrais, fornecidas pelos órgãos/entidades/poderes, enviadas ao atuário para realização das reavaliações atuariais, visando a identificar inconsistências nos dados fornecidos, realizando a correção ou a complementação das informações necessárias.

Gestão dos Investimentos

a) Comprometimento da autonomia para gestão dos recursos do RPPS

Não obstante a Política de Investimentos estipule a meta atuarial máxima permitida pela Portaria MPS nº 21/2013, a análise da carteira de investimentos demonstrou que não há diferença na política anual do RPPS/BA para a gestão dos recursos do fundo financeiro, deficitário, e do fundo previdenciário, superavitário, FUNPREV e BAPREV, respectivamente. Destaca-se a forte influência da gestão dos ativos do BAPREV no



resultado final da rentabilidade da carteira de investimentos, visto que o volume de recursos do fundo previdenciário representa 97,28% do total de investimentos gerido pela SUPREV em 2015.

Ademais, a totalidade dos investimentos dos Fundos está alocada em ativos de liquidez imediata, que, em regra, apresentam menores rentabilidades. Vale destacar que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) emite títulos da dívida pública brasileira, considerados de menor risco para o mercado nacional, os quais estariam adequados à realidade do BAPREV, além do que a situação superavitária e o perfil das obrigações do BAPREV possibilitariam a aquisição dos referidos títulos com recursos do Fundo, o que melhoraria os resultados da carteira de investimentos em um cenário de baixa exposição a riscos.

Além disso, os efeitos decorrentes de regras de exclusividade em investir os recursos dos Fundos, presentes em contratos firmados com o Banco do Brasil S.A. (BB), são objeto de ponderação tanto pela SUPREV, desde o exercício de 2008, como pelo Conselho Previdenciário do Estado (CONPREV), conforme ata da sessão ordinária realizada em 09/12/2015.


Avaliar o impacto na gestão dos investimentos do RPPS decorrentes das cláusulas do contrato de prestação de serviços do Banco do Brasil que vinculam a aplicação dos investimentos dos Fundos no referido Banco.

Gestão das Premissas e do Resultado da Reavaliação Atuarial

a) Resultado da reavaliação atuarial do BAPREV baseado em premissa atuarial de juros incompatível com o histórico da rentabilidade real apurada para o Fundo

De acordo com a Portaria nº 403/2008 do Ministério da Previdência Social, a taxa real de juros utilizada na avaliação atuarial deverá ser limitada ao máximo de 6% ao ano. A análise dos Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial (DRAAs) e das reavaliações atuariais demonstra que o Estado vem adotando essa taxa máxima para as reavaliações atuariais do fundo previdenciário BAPREV, durante todo o período analisado (2012 a 2015).

Observou-se que a política de investimento do BAPREV, nesse período, projetou rentabilidade de 6% mais o INPC, como expectativas de retorno em seus investimentos, para satisfação do seu equilíbrio financeiro e atuarial. Todavia, a rentabilidade nominal verificada nos investimentos, após a dedução do INPC, resultou em uma rentabilidade real abaixo da expectativa esperada (6%) para esses períodos, não tendo sido alcançada a meta atuarial. Assim sendo, verifica-se que as taxas de juros previstas nas reavaliações atuariais do BAPREV (6%) são inconsistentes com a rentabilidade histórica do Fundo e com o histórico da taxa de juros real da economia. Verificou-se que, desde 2013, o parecer atuarial vem destacando a baixa rentabilidade da carteira de investimentos, entretanto a taxa de juros projetada não foi revista. Em 23/03/2016, foi publicada a Lei Estadual nº 13.552/2016, autorizando transferência de recursos do BAPREV para o FUNPREV. O resultado atuarial do BAPREV foi utilizado como justificativa para a realização da transferência. Entretanto, tal medida não leva em consideração que a reavaliação atuarial utilizou como premissa atuarial a



taxa real de 6%, quando o rendimento da carteira de investimentos ficou aquém desse patamar nos últimos exercícios. Ademais, entre as exigências da Secretaria de Políticas de Previdência Social - SPPS do MTPS para a aprovação da proposta de alteração da segregação de massa de segurados do RPPS do Governo do Estado da Bahia, consta a necessidade de estudos referentes à razoabilidade da taxa de juros de 6% a.a. adotada na avaliação atuarial.

b) Ausência de plano para equacionamento do déficit do fundo financeiro

Considerando a evolução dos fluxos de déficit do plano financeiro projetado nas avaliações atuariais de 2012 a 2015, verifica-se que o déficit crescerá até 2028, chegando ao montante de R$4.553 milhões. A respeito das estratégias que vêm sendo utilizadas pelo Estado para o equacionamento do déficit financeiro do FUNPREV, a auditoria afirma que, no que se refere à antecipação da receita dos royalties, os recursos que deveriam ser aplicados na capitalização do fundo financeiro foram utilizados para pagamentos de benefícios previdenciários do FUNPREV (despesas de custeio). Em relação à utilização desses recursos, por intermédio da Resolução nº 054, de 02/06/2016, o Tribunal Pleno decidiu pela determinação, ao Secretário da Fazenda, para que apresente um Plano de Ação, no prazo de 90 dias, que demonstre as ações desenvolvidas, em médio e longo prazo, para o equacionamento do déficit previdenciário do RPPS do Estado da Bahia. No que se refere à utilização da fonte 257 (Compensação Previdenciária), cabe registrar que a Lei Estadual nº 10.955/2007 determinou, no parágrafo único do art. 70, que as receitas provenientes da compensação previdenciária com o Regime Geral, mais 2% da arrecadação patronal, sejam creditadas em conta capitalizável e distinta (Conta Capitalizada), porém integrante do Fundo Financeiro, para que sejam capitalizadas, ficando a utilização dos seus recursos condicionada ao atingimento do equilíbrio financeiro e atuarial do FUNPREV, podendo ser antecipada, mediante prévia e expressa autorização do CONPREV, após decorridos dez anos da vigência dessa Lei. Entretanto, desde 2009, a referida Lei sofre alterações sucessivas, que abrem a possibilidade do uso desses recursos para a realização de pagamentos de benefícios previdenciários, do que se conclui que tal estratégia não vem apresentando os resultados esperados. Por sua vez, a transferência do superávit do BAPREV para o FUNPREV, autorizada pela Lei Estadual nº 13.552/2016, está fundamentada em uma avaliação que apresenta fragilidade na premissa atuarial utilizada, já comentada. Portanto, observa-se que o Estado já apresenta dificuldade para cumprir com as obrigações previdenciárias do plano financeiro e não possui plano estruturado para equacionamento do desequilíbrio entre receita e despesa, sendo necessária a utilização antecipada de recursos que foram previstos para capitalização do FUNPREV, comprometendo a estratégia planejada para equacionamento do déficit crescente, que, conforme avaliação atuarial, atingirá o pico em 2028.


Realizar estudos referentes à razoabilidade da(s) taxa(s) de juros de 6% a.a., adotada na reavaliação atuarial do BAPREV, em relação à rentabilidade da carteira de investimentos do Fundo; e



Buscar e implementar estratégias que contribuam para o equacionamento do déficit do Fundo Financeiro da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (FUNPREV) de médio e longo prazo, assegurando o equilíbrio das contas públicas, considerando que o Estado já utilizou os recursos de antecipação das receitas de royalties, Lei Estadual nº 13.153/2014, e vem utilizando os recursos da fonte 257 (Compensação Previdenciária) mais os 2% da arrecadação patronal previstos pela Lei Estadual nº 10.955/2007 para atingimento do equilíbrio financeiro e atuarial do FUNPREV.

2.3.4 EXECUÇÃO DA RECEITA DO PLANSERV/FUNSERV Realizou-se auditoria44 com enfoque no exame da execução da receita do FUNSERV, fundo destinado ao custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (PLANSERV). É um sistema de autogestão de assistência à saúde no âmbito do Estado da Bahia, gerido pela SAEB, constituindo-se em um benefício facultativo aos servidores públicos estaduais e seus dependentes/agregados. Os serviços de saúde do PLANSERV, em 2015, foram prestados a aproximadamente 499 mil beneficiários, por meio de uma rede de 1.538 unidades, entre clínicas, laboratórios e hospitais, fornecendo cobertura para consultas, pronto atendimento, emergências, exames em geral, internações clínicas e cirúrgicas, assistência domiciliar, tratamentos seriados e suporte medicamentoso. Conforme dados da Agência Nacional de Saúde – ANS (base – dezembro/2015), o mercado de saúde suplementar na Bahia possui mais de 1,6 milhão de vidas vinculadas às operadoras de saúde. O PLANSERV ocupa 31% do total do referido mercado. O resultado dos exames permitiu que fossem recomendadas providências junto à administração do PLANSERV, diante das seguintes ocorrências: Quanto à contabilização da execução orçamentária do FUNSERV:

Oscilações nos saldos da disponibilidade financeira, decorrentes da falta ou intempestiva contabilização das receitas e das despesas;

Irregularidade na metodologia do cálculo moratório dos repasses dos órgãos em débito com o PLANSERV;

Inconsistências do quantitativo de beneficiários apuradas no Sistema TOP SAÚDE;

Reserva técnica constituída com valor insuficiente ao recomendado por empresa de consultoria, bem como orientado por auditorias anteriores; e

Ausência de registro de receitas auferidas de aplicação financeira do saldo da reserva técnica.

Quanto às liminares deferidas judicialmente em desfavor do PLANSERV:

Falta de provisão no Passivo do FUNSERV referente ao pagamento das liminares judiciais; e

Processos judiciais demonstrados sem o correspondente valor e que excedem ao prazo normativo para cobrança.




Quanto aos processos administrativos de contratação de particulares interessados em prestar serviços ao PLANSERV:

Ausência de indicação dos termos de adesão nas Portarias de renovação dos Editais de Credenciamento; e

Manutenção de contratação, originada via credenciamento pelo PLANSERV, em prazo superior ao determinado pela legislação.

2.3.5 CONTROLE DE PESSOAL ESTATUTÁRIO E PRESTADORES DE SERVIÇOS DOS HOSPITAIS

Realizou-se auditoria45 nos controles relativos a pessoal da área de saúde, com o intuito de verificar os sistemas de controle existentes, para aferir a frequência desses profissionais nos hospitais e unidades de saúde do Estado, avaliar sua confiabilidade, bem como a existência de acúmulo de cargos por servidores públicos, além de possíveis inconsistências na relação contratual de servidores da Secretaria da Saúde.

Além dos testes nos sistemas governamentais, os trabalhos auditoriais concentraram-se nas unidades de saúde da capital e do interior do Estado sob gestão direta da rede própria da SESAB.

Para efeito da análise referente ao cumprimento das escalas, a equipe de auditoria priorizou as relativas aos cargos de médico, por considerar a relevância e a materialidade que esses profissionais representam nessa conjuntura, tendo em vista que estão mais afetos à atividade-fim da prestação de serviços de saúde.

Verificou-se, na apuração, que 37,54% dos médicos que atuam na SESAB não fazem parte de seu quadro efetivo, circunstância que deixa a administração vulnerável a distorções quanto à carga horária e/ou remuneração entre esses profissionais, situação que permanece inalterada, quando comparada com aquela já constatada por este Tribunal em 2014.46

Percebe-se uma maior concentração de médicos no Hospital Geral Roberto Santos, no Hospital Geral do Estado/Hospital Geral do Estado 2 e no Hospital Geral Clériston Andrade, que detêm 33,79% do total de profissionais, dada a importância desses hospitais como centros de atração de pacientes em vista da população da área que abrangem. Quanto à alocação dos médicos que possuem vínculo mediante “Pessoa Jurídica” (PJ), nota-se uma concentração maior desse tipo de vínculo nos grandes centros urbanos do interior do Estado, a exemplo dos Hospitais Clériston Andrade, em Feira de Santana e do Geral de Vitória da Conquista, bem como daqueles situados na região metropolitana, tais como o Geral de Camaçari e o Menandro de Farias, em Lauro de Freitas. Destaca-se, ainda, o elevado número de profissionais contratados para atuação na recente ampliação do Hospital Geral do Estado 2 (HGE2).

A seguir, descrevem-se, resumidamente, aqueles achados considerados de maior relevância pela equipe de auditoria, a qual concluiu pela necessidade de envio de Plano de Ação pela SESAB a este Tribunal de Contas, a fim de sanar as falhas apontadas:

a) Elevado número de ausências nos horários de atendimento médico, gerando prejuízo e impactando a prestação de serviços aos cidadãos

Em termos relativos, o hospital que registrou maior índice de faltosos foi o Hospital Regional de Ipiaú, com 63,88%, seguido do Hospital Prado Valadares (55,13%) e do

45 Processo nº TCE/009169/2016. 46 Processo nº TCE/013504/2014.



Hospital Roberto Santos (52,30%), tendo o Hospital Especializado Lopes Rodrigues, em Feira de Santana, apresentado maior índice de conformidade, registrando-se 13,33% de ausências em relação ao total de verificações realizadas na unidade. Tal situação carece de medidas que possam responsabilizar os faltosos com descontos na remuneração dos valores referentes aos plantões, bem como promover a adequação ao cumprimento das escalas médicas. E, no caso de persistência das faltas, rescindir o contrato e descredenciar as pessoas jurídicas cujos profissionais protagonizaram faltas reiteradas sem justificativa. Com relação aos médicos estatutários e àqueles contratados pelo REDA, as ausências constatadas in loco pela equipe de auditoria se configuram como violação ao Estatuto do Servidor Público do Estado da Bahia (Lei Estadual nº 6.677/94), em seus arts. 175 e 176. Já com relação aos profissionais médicos contratados por intermédio de cooperativas, fundações e demais pessoas jurídicas, vale ressaltar o que preconiza a Portaria da SESAB n° 1003/2010, a qual, em seu item III, estabelece a obrigatoriedade do turno presencial de 12 horas. As faltas observadas caracterizam, ainda, improbidade administrativa, enquadrando-se no art. 9º da Lei nº 8.429/1992, uma vez que o recebimento de remuneração e/ou indenização sem a consequente contraprestação das atividades devidas ocasiona prejuízo financeiro ao erário. Cabe registrar que a conduta dos médicos que faltam ao serviço pode ser caracterizada como omissão de socorro, que deverá ser apurada na esfera penal.

b) Descumprimento de carga horária mínima, impactando o atendimento aos usuários

do SUS O não cumprimento da carga horária mínima prevista ocorreu tanto nas ausências de médicos quanto por aqueles profissionais designados como “diarista” ou médico prescritor. Nesse caso, evidenciou-se que esses profissionais costumavam passar pelos seus postos de trabalho no início da manhã, mas, quando procurados pela equipe de auditoria, já não se encontravam mais à disposição em suas unidades de lotação, evidenciando-se uma jornada de trabalho muito aquém das mínimas 12 horas (jornada reduzida) exigidas pela Lei Estadual nº 11.373/2009, art. 16, § 1º, inciso II. Ressalte-se que a carga horária é requisito indissociável do cargo/função pública e deve ser observada de forma compulsória pelo médico, seja ele servidor ou prestador de serviço. Existe uma relação direta entre os dias de trabalho e a remuneração, traduzindo o cumprimento integral da carga horária.

c) Prática do sobreaviso por médicos escalados para plantões em hospitais A definição das escalas e a distribuição de profissionais nos setores dos hospitais têm por base a carga horária contratada de cada médico. A Lei nº 11.373/2009 e a Portaria da SESAB nº 416/2009 determinam que os médicos trabalhem ao menos 120 horas por mês, podendo adotar jornada reduzida de 12 horas semanais. Vale ressaltar que a presença física nos locais de trabalho é imprescindível para os profissionais de plantão, sendo considerada falta grave o descumprimento desse dever. Todavia, verificou-se, em hospitais da rede própria, a prática do sobreaviso por médicos escalados para plantões, sendo necessária a fiscalização mais apurada e aplicação das penas cabíveis no caso do descumprimento do dever de estar presente nos locais de trabalho, providência essa a ser estendida às pessoas jurídicas



credenciadas cujos profissionais não se apresentam ao plantão presencial, deduzindo-se o valor correspondente na fatura da contratada.

d) Fragilidades na implantação do ponto eletrônico por biometria e demais sistemas de

controle Evidenciaram-se fragilidades na implantação do ponto eletrônico por biometria e demais sistemas de controle, comprometendo a frequência e a apuração de faltas de pessoal, contribuindo para a ausência de profissionais de saúde nas unidades da rede própria da SESAB. O Sistema de Ponto Eletrônico por Biometria (SPEB) implantado encontra-se praticamente inoperante e não se mostra como instrumento de controle eficaz para reduzir o índice de faltas constatadas. O elevado índice de faltas constatadas durante a auditoria decorre da fragilidade dos mecanismos de controle de frequências adotados, até então, pelos hospitais e revela a necessidade de revisão dos procedimentos de implantação do Sistema de Ponto Eletrônico por Biometria, a fim de possibilitar o aprimoramento dos instrumentos de gestão no tocante à área de pessoal, que contribuirá para a melhoria da qualidade dos serviços prestados, uma vez que fomentará o regular cumprimento da jornada de trabalho, por parte dos profissionais de saúde, diminuindo o tempo de espera e a superlotação de pacientes nos corredores desses hospitais, situação presenciada em diversas ocasiões, durante a auditoria.

e) Acumulação indevida de cargos públicos Foi verificada, a partir de cruzamento das informações do SIRH com as do Sistema Integrado de Gestão e Auditoria (SIGA), sistema informatizado do TCM/BA que contém a base de dados dos 417 Municípios do Estado da Bahia, a ocorrência de acumulação indevida de cargos públicos para 203 servidores que, no período de janeiro a julho 2016, perceberam remuneração e figuraram em folha de pagamento com mais de dois vínculos públicos em prefeituras e em unidades da Secretaria da Saúde. O acúmulo de mais de dois cargos na Administração Pública contraria o estabelecido no art. 37 da Constituição Federal e na Lei Estadual n° 6.677/1994. Além disso, o Ministério da Saúde (MS), em 04/04/2011, emitiu a Portaria nº 134/2011 proibindo, em seu art. 2º, o registro, no Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde (CNES), de profissionais de saúde com mais de dois cargos ou empregos públicos. O frágil controle interno permite que ocorram situações dessa natureza, o que acarreta descumprimento à Constituição e às leis ordinárias, além de ocasionar prejuízo ao erário.

f) Empresas contratadas em cujo quadro societário figuram servidores da SESAB Apurou-se, ainda, a contratação de empresas para fornecimento de material e para prestação de serviços, cujos sócios são servidores públicos do Estado lotados na SESAB, sendo identificados 16 servidores que venceram 33 licitações, assim como a contratação de 162 pessoas jurídicas, por meio de credenciamento, para prestar serviços médicos, em cujo quadro societário figuram 350 servidores do Estado da Bahia. A Lei Estadual n° 9.433/2005 proíbe qualquer servidor ou dirigente de órgão de contratar com o Estado por meio de empresa, por contrariar o estabelecido no seu art. 18.



2.3.6 CONCESSÃO DE TERMOS DE OUTORGA PARA SUBSTITUIÇÃO ILÍCITA DE MÃO

DE OBRA Realizou-se auditoria47 no âmbito da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB), objetivando verificar, dentre outros, a utilização de bolsas com a finalidade de suprir a demanda de recursos humanos de instituições públicas. Os exames evidenciaram a concessão de bolsas com finalidade diversa daquelas permitidas por Lei, objetivando a realização de atividades administrativas de competência de instituições públicas, e para as quais restou caracterizado vínculo empregatício e substituição ilegal de mão de obra, contrariando, ainda, determinação deste TCE/BA, exarada quando do julgamento da Prestação de Contas do exercício de 2010.48 Os resultados do trabalho foram no sentido de expedir recomendações e dar conhecimento do Relatório de Auditoria à FAPESB, SECTI, SEFAZ e SAEB, bem como ao Ministério Público do Trabalho, tendo em vista a constatação de substituição ilícita de mão de obra, conforme destacado nos achados a seguir:

a) Celebração de Termo de Outorga para Bolsas de Gestão e de Apoio Técnico, sem previsão legal

Foram celebrados, pela FAPESB, Termos de Outorga para Bolsas de Gestão e de Apoio Técnico com instituições públicas, quando a Lei Federal nº 8.958/1994 apenas prevê a possibilidade de celebração de tais modalidades de bolsa com instituições científicas e tecnológicas (ICTS) e instituições de ensino superior (IES), com fundações de apoio, constituídas sob o regime de direito privado, sem fins lucrativos. A concessão de tais modalidades de bolsa iniciou-se em 2008, e, no exercício de 2016, foi identificada a sua manutenção na SECTI e na própria FAPESB, sem que, entretanto, restasse comprovada a fundamentação legal para a celebração de tais instrumentos. b) Termo de Outorga de Bolsa firmado ilegalmente para o desempenho de

competências de instituições públicas Foi verificado que objetos pactuados por meio de Termos de Outorga de Bolsas eram coincidentes com competências regimentais de instituições públicas às quais estavam vinculados e onde os bolsistas desempenhavam as suas atividades. As bolsas eram concedidas diretamente pela FAPESB, quando passaram a estar vinculadas ao Termo de Compromisso nº 02/2011, cuja vigência se deu até 26/05/2016, mas, a partir de 19/02/2016, passou a vigorar o Acordo de Cooperação nº 01/2016,49 convênios esses firmados entre a SECTI e a FAPESB, para os quais, ademais, foram utilizados Projeto Atividade e Elemento de Despesas em desacordo com os regramentos do orçamento público. Na FAPESB, a concessão de bolsas ocorreu de forma direta, a partir de 2008, assim permanecendo no exercício de 2016, tendo sido verificada a utilização dos instrumentos para a manutenção de profissionais no exercício de atividades

47 Processo nº TCE/009131/2016. 48 Processo nº TCE/000750/2011. 49 Firmado em 19/02/2016, tem como objeto a cooperação, por meio de concessão de bolsas, visando ao desenvolvimento de

projetos estratégicos de Ciência Tecnologia e Inovação da SECTI, para o ao fortalecimento de equipes institucionais, com agregação temporária de pesquisadores qualificados no desenvolvimento de projetos estratégicos em ciência, tecnologia e inovação do Estado da Bahia. Vigência de 20 meses (conforme 1º TA de 17/05/2016). Montante R$2,9 milhões.



administrativas e rotineiras de competência da Fundação, em substituição a contratos em Regime Especial de Direito Administrativo (REDA), bem como a cargos de provimento temporário, em total desacordo com os regramentos jurídicos que regem a Administração Pública. Do exame dos objetos pactuados, assim como de documentos comprobatórios da execução dos instrumentos ora tratados, inclusive Planos de Ação, verificou-se que os bolsistas desempenharam atividades administrativas e rotineiras de competência da Secretaria e da Fundação, e que as bolsas concedidas serviram de instrumento para a alocação ilícita de mão de obra nessas Unidades, para as quais os pagamentos foram realizados por meio de doações, contrariando o quanto estabelece a Lei Federal nº 9.250/1995, em que consta expressa a permissibilidade de doações “[...] desde que os resultados dessas atividades não representem vantagem para o doador, nem importem contraprestação de serviços [...]”. Na FAPESB, por exemplo, ao final da vigência dos contratos de REDA, foram celebrados Termos de Outorga de Bolsa, por meio dos quais os profissionais foram mantidos na Fundação, no exercício de atividades administrativas. Em outros casos, ao final da vigência dos contratos de REDA, os profissionais tomaram posse em cargos de provimento temporário, e, na sequência, foram celebrados Termos de Outorga de Bolsa, também para o exercício de atividades administrativas. Ocorreu, também, que, ao final da vigência de Termos de Outorga de Bolsa, tendo como instituição de vínculo a Fundação, foram celebrados contratos de REDA. As exceções previstas à regra constitucional de ingresso na Administração Pública referem-se às terceirizações lícitas de mão de obra, contando sempre com a ressalva do desempenho das atividades finalísticas das instituições e/ou inerentes aos cargos públicos, bem como da inexistência dos elementos caracterizadores do vínculo empregatício. Tal prática configura-se como burla à Lei de Responsabilidade Fiscal, com as consequências da Lei, bem como desvio de finalidade dos instrumentos firmados e das competências da Fundação, porquanto afigura-se a mera contratação de mão de obra.

c) Existência de vínculo empregatício nas relações mantidas entre as Instituições e os

bolsistas

Acrescente-se que, nas relações mantidas entre os bolsistas beneficiários dos Termos de Outorga ora tratados e a SECTI/FAPESB, foram verificados os elementos caracterizadores da relação empregatícia, segundo a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), quais sejam: a pessoalidade, a continuidade, a assiduidade e a onerosidade. Para mais, o Acordo de Cooperação nº 01/2016 contém a exigência de desempenho de atividades em carga horária mínima semanal, que foi de 40 horas para todos os casos analisados. Tais situações configuram pessoalidade, continuidade, assiduidade e onerosidade nas relações ora tratadas, evidenciando-se a descaracterização das bolsas e o estabelecimento de relações empregatícias. Isso posto, demonstrados a ausência de amparo legal para a celebração das bolsas; o atendimento de demanda de serviços administrativos, por meio da concessão de bolsas cujos projetos pactuados coincidem com atividades de competência da Administração Pública; e a existência dos elementos caracterizadores da relação de emprego, resta evidenciada a substituição ilegal de mão de obra, com o desvirtuamento dos instrumentos firmados e da própria finalidade da FAPESB, em desrespeito à Norma Constitucional, a burla aos cálculos do limite das despesas de



pessoal, estabelecido pela LRF, e do limite das despesas administrativas (incluídas as remunerações com pessoal), definido no Regimento Interno da FAPESB, a sonegação dos tributos decorrentes das relações de trabalho estabelecidas, que, em nenhuma hipótese, podem ser tratadas como doações, o que pode, inclusive, vir a acarretar em passivo judicial contra o Estado, em virtude de eventuais ações que venham a ser interpostas, por conta dos vínculos empregatícios firmados.

2.3.7 GESTÃO DO SISTEMA SIMPAS Foi objeto da auditoria operacional50 em tecnologia da informação o Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviço (SIMPAS), que tem por finalidade gerenciar os processos de aquisição, catalogação, distribuição e controle de material, serviços e bens patrimoniais da Administração Pública Estadual. O referido sistema foi regulamentado pelo Decreto nº 7.919, de 30/03/2001, e é composto de três áreas: patrimonial, material e serviços. A linha de atuação e de abrangência da avaliação da auditoria foi a análise do referido sistema, sua base de dados e documentação técnica, o usuário final, a infraestrutura tecnológica disponibilizada para operação do SIMPAS, a cargo da PRODEB, além de processos relacionados com a tecnologia e a segurança da informação. Das questões propostas na fase de planejamento e examinadas na execução, foram evidenciados os achados a seguir elencados, tendo sido sugeridas recomendações à SAEB, bem como o envio de Plano de Ação a este Tribunal, no intuito de contribuir para o aperfeiçoamento do sistema auditado: a) Deficiências relacionadas com o apoio aos usuários do SIMPAS:

inconsistências nos cadastros de unidade organizacional e de usuários do SIMPAS;

ações insuficientes para qualificar os usuários na operacionalização do SIMPAS;

suporte técnico disponibilizado pela SAEB insuficiente para apoiar e orientar os usuários na operacionalização do SIMPAS;

problemas levantados pelos usuários quanto à necessidade de atualização do SIMPAS; e

outros problemas e sugestões apresentadas pelos usuários do SIMPAS. b) Deficiências relacionadas com a gestão do módulo cadastro de fornecedores e com a

estrutura da Unidade Gestora do SIMPAS:

contratação indevida pelo Estado de fornecedores que apresentam servidores públicos em seu quadro societário;

morosidade na conclusão dos processos administrativos instaurados contra empresas fornecedoras de bens e/ou serviços ao Estado que mantinham em seu quadro societário servidores públicos; e

precariedade do quadro de servidores da Diretoria de Suporte à Logística, composto, majoritariamente, por cargos comissionados e servidores contratados pelo REDA.

c) Deficiências relacionadas com a segurança da informação do SIMPAS:

ausência de integridade referencial entre as tabelas;

operações realizadas sem a identificação do usuário responsável;

operações realizadas por usuários sem permissão de acesso;




usuários ativos que não fazem parte do quadro de servidores do Estado;

usuários afastados, demitidos ou falecidos, porém ativos no Sistema SIMPAS;

estruturas sem utilidade na base de dados;

usuários com dados cadastrais inconsistentes; e

usuários realizando transações a partir de diversas estações de trabalho. d) Deficiências relacionadas com as inconsistências nas informações do sistema SIMPAS:

ausência de fundamentação legal para processos de compra realizados por dispensas;

ausência de valor de proposta ofertada pelo fornecedor vencedor em licitações homologadas; e

início de vigência de ata de registro de preços anteriores à data de homologação da licitação.

e) Deficiências relacionadas com a integração do sistema SIMPAS com outros sistemas corporativos:

SRD no SIMPAS sem correspondência no FIPLAN;

composição incorreta do número da SRD;

fornecedor contratado não vencedor da licitação;

valor do contrato maior que o da proposta do fornecedor vencedor;

operações realizadas por usuários do SIMPAS que são funcionários de empresas privadas;

operações realizadas por usuários do SIMPAS após a data de seu falecimento; e

usuários do SIMPAS cadastrados com divergência em relação ao cadastro na Secretaria da Receita Federal.

Ademais, no que concerne à avaliação dos processos de tecnologia de informação, associados ao SIMPAS e Comprasnet.ba, observou-se nível zero de maturidade, considerado, portanto, inexistente em quatro processos a seguir elencados, com suas principais fragilidades:

a) Processo de arquitetura da informação:

fragilidade na crítica de entrada de dados nos sistemas;

ausência de padrão de nomenclatura nos objetos de banco de dados;

desatualização do dicionário de dados; e

ausência da função de administração de dados.

b) Processo de direcionamento tecnológico:

utilização de tecnologias defasadas, desatualizadas e descontinuadas;

sistema SIMPAS não WEB, que requer atualização em cada estação de trabalho, após liberação de novas versões; e

ausência de plano de migração para novas tecnologias.

c) Processo de gerenciamento de recursos humanos:

inexistência de formalização das responsabilidades para gestão de recursos humanos, especificamente para os profissionais da área de TI; e

ausência de transferência de conhecimento entre as empresas terceirizadas e o Estado.



d) Processo de gerenciamento de terceirização:

inexistência de avaliação da qualificação, capacidade, desempenho e riscos associados às empresas terceirizadas que prestam serviços de TI.

O processo de Avaliação e Gerenciamento de Riscos ficou avaliado com o nível 1, Inicial, tendo como principal fragilidade a inexistência de processo formalizado para avaliação de riscos. Por fim, quatro outros importantes processos receberam o nível 2 de maturidade, repetitivo, com as principais fragilidades destacadas: a) Processo de desenvolvimento e manutenção de sistemas:

inexistência de metodologia formalizada para o processo de desenvolvimento de sistema.

b) Processo de operação e uso do sistema:

desatualização da documentação do usuário em relação às novas versões lançadas do sistema; e

documentação do usuário não contempla interdependências e integrações com outros sistemas.

c) Processo de segurança de sistemas:

ausência de cópias de segurança para os dados dos ambientes de homologação e testes do sistema.

d) Processo de gerenciamento de serviços de suporte:

inexistência do processo formalizado para o gerenciamento de serviços de suporte; e

ausência de capacitação da equipe em gerenciamento de serviço de suporte.

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2.4 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL

2.4.1 ANÁLISE DOS DEMONSTRATIVOS CONTÁBEIS CONSOLIDADOS

As Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado (DCCEs) relativas ao exercício de 2016, que compõem o processo das contas do Chefe do Poder Executivo, foram apresentadas em um volume contendo 706 páginas, contemplando demonstrativos e informações agrupados em 13 capítulos relativos à gestão orçamentária, financeira, patrimonial, econômica e fiscal do Estado, incluindo os dados e as informações de todos os Poderes (fl. 20 das DCCEs 2016). Registre-se que esses demonstrativos contábeis e seus anexos também se encontram disponíveis no portal da internet da SEFAZ, além de arquivo contendo publicação resumida denominada “Prestação de Contas Anual Simplificada 2016”. É importante mencionar a publicação do Decreto Estadual no 17.406/2017, de fevereiro de 2017, que instituiu a Comissão Estadual para atender ao Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais (PIPCP). O objetivo desse Plano é estabelecer prazos-limite para implantação dos referidos procedimentos, visando a aprimorar a qualidade da informação contábil do setor público e permitir a instrumentalização dos controles interno, externo e social, em linha com o que estabelece a Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional – STN nº 548/2015. De acordo com a 6a Edição do MCASP, as Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (DCASP) são compostas pelas demonstrações enumeradas na Lei Federal nº 4.320/1964, pelas demonstrações exigidas na NBC T 16. 6 – Demonstrações Contábeis e pelas demonstrações exigidas na Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), além das devidas Notas Explicativas. Para verificação mais rápida das informações citadas, o quadro a seguir apresenta as folhas do volume das DCCEs em que constam os respectivos demonstrativos contábeis. Quadro 3 – LOCALIZAÇÃO DAS DEMONSTRAÇÕES NAS DCCEs

DETALHES FLS. DAS DCCEs

Notas Explicativas 20/57

Balanço Orçamentário 25/28; 57/58; 583/585 e 631/633

Balanço Financeiro 80/81; 591/594 e 639/642

Demonstração dos Fluxos de Caixa (DFC) 82/83 e 599/600

Balanço Patrimonial (BP) 30/31; 84/90; 607/608 e 647/650

Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) 91/92; 613/616 e 653/656 Fonte: DCCEs 2016.

Cabe registrar que um dos objetivos principais das Demonstrações Contábeis é fornecer informações sobre a posição patrimonial e financeira, o resultado e o fluxo financeiro do Estado, devendo ser suficientes não apenas para comprovar a legalidade, como também para apresentar os resultados do gerenciamento, pelo Poder Executivo, dos recursos que lhe são confiados. Para atingir tais objetivos, as demonstrações contábeis devem fornecer informações materiais confiáveis, comparáveis e compreensíveis o suficiente para permitir que os usuários entendam o impacto de transações ou de eventos específicos sobre a posição patrimonial e financeira, o resultado das operações e os fluxos de caixa (ou origens e aplicações de recursos) da entidade, considerando sua essência econômica.

Nos próximos itens deste capítulo, estão apresentados os aspectos mais relevantes resultantes da análise técnica desenvolvida por auditores do TCE/BA nas Demonstrações Contábeis Consolidadas, com ênfase nos números mais relevantes da execução



orçamentária e dos saldos representativos, os principais bens, direitos e obrigações do Poder Executivo, bem como em relação às informações necessárias à adequada avaliação da gestão orçamentária e patrimonial do Estado. Saliente-se que as análises técnicas procedidas para fins de emissão de Parecer Prévio resultam da aplicação de procedimentos de revisão analítica, avaliação das evidências obtidas e indagações a gestores/responsáveis pelas unidades/órgãos componentes da estrutura do Poder Executivo do Estado da Bahia, procedimentos esses substancialmente menos extensos em relação àqueles praticados em auditorias de natureza governamental, objetivando instruir processos de prestações de contas anuais, inspeções ou auditorias operacionais.

Notas Explicativas O MCASP, na sua 6ª edição, Parte V, item 8, ao definir a finalidade das Notas Explicativas, indica:

Seu objetivo é facilitar a compreensão das demonstrações contábeis a seus diversos usuários. Portanto, devem ser claras, sintéticas e objetivas. Englobam informações de qualquer natureza exigidas pela lei, pelas normas contábeis e outras informações relevantes não suficientemente evidenciadas ou que não constam nas demonstrações. (Grifos da Auditoria)

Da revisão quanto ao conteúdo das Notas Explicativas, identificou-se insuficiência de determinadas informações, fato que compromete o exame adequado dos componentes patrimoniais quanto aos bens, direitos e obrigações inerentes ao Estado da Bahia, com implicações na mensuração do resultado econômico, impactando, por consequência, a avaliação da gestão, além de pequenas diferenças entre os valores apresentados nas contas dos Balanços. Insuficiência de elementos ou informações complementares nas Notas Explicativas:

partes relacionadas – divulgação do montante e da natureza das operações entre empresas estatais controladas e a Administração Direta, os saldos, no final do exercício, dos ativos e passivos e receitas/ganhos/despesas no ano, bem como as eliminações promovidas, objetivando a consolidação das demonstrações contábeis;

contingências, inclusive relacionadas com contratos – resumo por tipo/natureza das ações em curso, apesar de, neste exercício, constarem alguns elementos cuja análise está comentada no item 2.4.5 deste Relatório;

renúncia de receita – demonstrativo do montante de renúncia seja por anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, seja por concessão de isenção em caráter não geral, objeto de crítica pela Auditoria do TCE no item 2.4.3 deste Relatório;

eventos relevantes com impacto nas Demonstrações – quaisquer eventos que tenham influenciado ou venham a influenciar, de forma significativa, o patrimônio do Estado. Como exemplo, pode ser citada a ausência de nota explicativa específica indicando as repercussões nas Demonstrações Contábeis derivadas das decisões de extinguir as autarquias SUCAB e DERBA e de alienar a participação no capital social da EBAL (Lei Estadual nº 13.204/2014), bem como a criação, em 2016, da Empresa Baiana de Ativos (BAHIAINVESTE), não mencionada na relação de instituições consideradas nas DCCEs (fls. 140/142);

Seção Analítica: Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial – Exame das Contas do Poder Executivo


demonstrativos sobre fundos – inclusão das demonstrações de origens e aplicações, bem como das disponibilidades dos demais fundos, além dos listados às fls. 79/81, como o Fundo de Desenvolvimento Social e Econômico (FUNDESE) e o Fundo Estadual de Saúde (FES/BA);

contratos de PPP e concessões – divulgação de que não adota procedimentos visando ao reconhecimento e à mensuração contábil dos ativos e passivos, bem como divulgação das garantias e dos riscos decorrentes de pactos dessa natureza.

Ressalte-se que a ausência de informações completas, apuradas de forma precisa e acurada, comprometem o preceito da transparência da gestão fiscal previsto na LRF, que dispõe:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: […] II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Grifo da Auditoria)

Procedimentos de Consolidação O MCASP orienta que, na elaboração de demonstrações consolidadas, devem ser eliminados determinados eventos e transações cujo montante e saldos, ao final do exercício, possam comprometer sua adequada interpretação. Entretanto, da análise das DCCEs, verificou-se que não foram observadas tais orientações, acarretando distorções nos números da DVP e do Balanço Patrimonial, como por exemplo:

em relação às estatais não dependentes EMBASA, PRODEB e DESENBAHIA: eliminação dos ganhos/perdas decorrentes das transações com as demais entidades incluídas nas DCCEs (com os respectivos efeitos na equivalência patrimonial), bem como dos saldos a receber e a pagar no Balanço Patrimonial Consolidado;

em relação às empresas estatais dependentes: eliminação dos saldos

patrimoniais interentidades, bem como o montante representativo da participação no patrimônio líquido dessas e do investimento. Esse procedimento acarretou, dentre outras inconsistências, a ausência de evidenciação de Ativos Intangíveis de cerca de R$111,0 milhões registrados no Balanço Patrimonial da CBPM e de contingências da CONDER, CBPM, CAR, CERB e CTB.

Na elaboração das DCCEs, não foi observado o disposto no art. 50 da LRF no que tange à apresentação das receitas e despesas previdenciárias em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos (inciso IV) e à eliminação das operações intragovernamentais (§ 1º).



Quanto às operações intragovernamentais, constam, na DVP, os saldos de R$102.477,4 milhões, na coluna representativa das receitas, e de R$102.629,1 milhões, na coluna representativa das despesas, o que indica, potencialmente, estar relacionada com despesas sem adequada classificação, no montante representativo de R$151,7 milhões. A seguir, apresenta-se a evolução desse tipo de diferença nos últimos exercícios:

Tabela 13 – SALDOS DAS TRANSFERÊNCIAS INTRAGOVERNAMENTAIS REGISTRADAS NA DVP

Em R$ milhões

EXERCÍCIO SALDOS

DIFERENÇAS CREDOR DEVEDOR

2014 80.888,4 80.869,4 19,0

2015 101.115,3 101.034,7 80,6

2016 102.477,4 102.629,1 (151,7) Fonte: DCCEs.

Análise e interpretação da gestão

Os números apresentados nas DCCEs, seja nas demonstrações contábeis, seja nos demonstrativos complementares sintéticos e analíticos, não se revelaram suficientes para a adequada interpretação dos fatores que influenciaram o resultado econômico deficitário de R$10.709,7 milhões, demonstrado na DVP (resultado econômico), e de R$716,3 milhões, demonstrado no Balanço Orçamentário (gestão orçamentária). Cabe registrar que os comentários e tabelas ilustrativos sobre o Balanço Orçamentário (fls. 57/83), a Demonstração das Variações Patrimoniais (fls. 93/97) e a Gestão Econômica e Fiscal (fls. 93/127), nas quais constam algumas informações sobre o desempenho das receitas e despesas no ano, ilustram, apenas, variações percentuais em relação às previsões ou ao montante do exercício anterior, sem indicar os fatores que influenciaram nos valores e percentuais apurados. Nesse sentido, convém lembrar o dispositivo previsto na Lei Federal nº 4.320/1964, art. 85, que determina, aos órgãos, a evidenciação dos fatores que influenciaram a variação das principais contas em seus demonstrativos contábeis. Por conseguinte, deveriam as DCCEs contemplar informações abrangentes, de forma ordenada e vinculada com os números apresentados nos demonstrativos quanto aos seguintes aspectos:

1. comparativo histórico, pelo menos em relação ao exercício anterior, da variação dos saldos nas principais rubricas do BO e da DVP;

2. descrição dos eventos mais relevantes e comentários, elucidando de que forma influenciaram no aumento ou na diminuição das principais linhas de receitas e despesas, mormente aquelas que não foram objeto de previsibilidade na LDO;

3. avaliação se as variações foram ou não decorrentes de fatores externos, além de outras inferências, como as providências adotadas para o seu monitoramento; e

4. comentários sobre outros fatos que venham a influenciar no desempenho das receitas e despesas nos exercícios seguintes, indicando como foram previstas no orçamento.

Além desses elementos, deveriam ser preliminarmente expurgadas as operações intragovernamentais da DVP para, em seguida, ser elaborado demonstrativo, objetivando ilustrar ao leitor os eventos que justificariam as diferenças entre o resultado econômico contábil e o orçamentário.



A comparação das Despesas computadas do Balanço Orçamentário com as evidenciadas na Demonstração das Variações Patrimoniais Diminutivas possibilitaria uma avaliação mais abrangente da gestão, que ficou prejudicada em função da ausência de quadro demonstrativo dos eventos que possuem tratamento contábil distinto entre os dois sistemas. A ausência de informações e dados estruturados sobre os fatores que influenciaram na evolução histórica, mormente em relação aos saldos das principais despesas, receitas, ativos e passivos do Estado, prejudicaram substancialmente a interpretação das Demonstrações. 2.4.2 MODIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

A designação “modificações orçamentárias” é utilizada quando a proposta orçamentária é elaborada em exercício anterior para realização apenas no ano seguinte. Portanto, fatores como inflação, desequilíbrio econômico, calamidade pública, dentre outros, podem fazer com que a dotação para a realização das despesas contempladas na LOA tornem-se insuficientes ou com que novas despesas, não contempladas, sejam necessárias. Análise da Auditoria De acordo com as fls. 29/30 das DCCEs 2016, o orçamento estadual foi suplementado pelo valor de R$19.498,8 milhões, decorrentes de diversas fontes de financiamento. A Auditoria promoveu análises nos processos de modificações orçamentárias (PMOs), decorrentes de superávit financeiro e de excesso de arrecadação, que totalizaram R$5.730,8 milhões, cujos decretos financeiros do Governador do Estado foram publicados no exercício de 2016, verificando se observaram as normas regentes à matéria, especialmente quanto às condições dispostas na LOA e na LDO do exercício. Da amostra examinada, em consulta ao sistema FIPLAN, detectou-se, na maioria dos PMOs, a ausência de justificativa clara e objetiva por parte das unidades suplementantes, em desatendimento ao art. 42 da LDO/2016, o qual estabelece que as propostas de modificações orçamentárias devem ser acompanhadas, dentre outros, de exposição de motivos circunstanciada que as justifique. Registre-se a necessidade de buscar informações adicionais não formalizadas no sistema FIPLAN. Como resultado da análise, destacam-se:

1) Pagamentos efetuados “por ofício” sem suporte orçamentário

Foram identificados pagamentos “por ofício” nas datas de 20/01/2016, 02/02/2016 e 05/02/2016, no valor total de R$132,9 milhões, sendo R$63,4 milhões à Companhia do Metrô da Bahia (CCR) e R$69,5 milhões ao Fundo Garantidor Baiano de Parcerias (FGBP), antes que a despesa fosse autorizada, mediante decreto financeiro de suplementação orçamentária. O processo de modificação orçamentária foi iniciado no sistema FIPLAN em 04/02/2016 pela APG/SEDUR, com solicitação de crédito suplementar no valor de R$133,4 milhões51 (PMO 170) decorrente de superávit financeiro do Estado para a realização de despesas de obras para implantação do metrô de Salvador. O Decreto Financeiro nº 09/2016, que

51 Destinação de Recurso (DR) 0.321.800081.



autorizou tais despesas, foi publicado em 17/02/2016 e republicado em 20/02/2016, retroagindo seus efeitos a 02/01/2016. Constata-se que os ajustes realizados intempestivamente no sistema FIPLAN, com o objetivo de regularizar a situação descrita, contrariam frontalmente o art. 161, inciso II, da Constituição Estadual, que veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Ademais, tais ajustes infringem os arts. 42 e 60 da Lei Federal nº 4.320/1964, que determinam, respectivamente, que os créditos suplementares e especiais serão abertos por decreto do Poder Executivo e que toda e qualquer despesa só deve ser iniciada após a emissão do empenho. A SEDUR, por meio do Ofício GASEC no 168/2017, se pronunciou sobre o assunto com os seguintes argumentos:

Importante ressaltar que os pagamentos foram regularizados no FIPLAN em 22 de março de 2016, conforme relatórios econômicos e extrato financeiro (Anexo XI). Desta forma, verifica-se que os referidos pagamentos, em excepcionalidade, por ofício, efetivaram-se fundamentalmente, pela necessidade de se cumprir obrigações contraídas com a CCR e o FGBP referentes ao Projeto de Mobilidade Urbana do Metrô de Salvador e em função dos recursos terem sido liberados pela CEF em dezembro de 2015, evitando que sofram solução de continuidade e obrigações pecuniárias relativas a encargos financeiros contratuais. (Grifos da Auditoria)

Ademais, o Ofício GAB no 054/2017, emitido pela SEFAZ, apresentou os seguintes esclarecimentos:

A liberação dos pagamentos por ofício realizados no início do exercício fiscal de 2016, ocorreram precipuamente em decorrência da urgência em recompor o FGBP, bem como para quitar dívida da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDUR com a CCR, em razão do orçamento fiscal de 2016 ter como previsão de abertura daquele exercício somente para o dia 22/01/2016. […] No tocante às dívidas com a CCR, a posição da SEDUR é da existência de obrigações pecuniárias com aquela, vencida desde 30/04/2015 e já cobrada. Entretanto os recursos somente foram disponibilizados por parte da Caixa Econômica Federal – CEF, em 23/12/2015, e nesta ocasião eram realizadas ações relativas ao encerramento do exercício, portanto, não poderia inserir empenhos no sistema FIPLAN neste período. (Grifo da Auditoria)

Sobre a alegação de que, conforme Decreto de Encerramento do Exercício, não se pôde proceder à execução orçamentária e financeira no sistema FIPLAN desde o final de dezembro de 2015 até o final do mês de janeiro de 2016, cabe ressaltar que tais prazos contribuem para o cometimento de irregularidades por gestores que precisam efetuar os pagamentos, tempestivamente, sob pena de incidir em juros e multas por atraso. Ademais, a posterior regularização no sistema FIPLAN de pagamentos “por ofício” não assegura o cumprimento dos dispositivos legais supracitados.



2) Publicação de decretos de suplementação nos exercícios de 2016 e 2017 com efeitos retroativos aos exercícios de 2015 e 2016, respectivamente

Os quatro primeiros decretos de suplementação publicados em janeiro de 2016, totalizando R$391,8 milhões,52 promoveram ajustes no orçamento do exercício de 2015. Tais ajustes foram decorrentes de excesso de arrecadação do Estado e destinaram-se ao pagamento de pessoal e de encargos da educação básica, do magistério superior e da Polícia Militar, além de regularização contábil de ICMS e IPVA repassados aos Municípios.

Tal situação repetiu-se em janeiro de 2017, tendo em vista que os três primeiros decretos, no montante total de R$34,7 milhões, foram retroativos ao exercício anterior:

Decreto nº 01/2017: abertura de crédito suplementar à SEC com recurso proveniente de anulação de dotação no valor de R$3,3 milhões,53 visando a suprir o recurso necessário para regularização de pagamento referente à intimação do débito previdenciário junto à Receita Federal em prol da própria Secretaria;

Decreto nº 02/2017: destinação de R$10,6 milhões54 para a unidade Encargos Gerais do Estado/SEFAZ no intuito de regularizar contabilmente o IPVA repassado aos Municípios, decorrente do excesso de arrecadação; e

Decreto nº 03/2017: destinação de R$20,8 milhões55 para a realização de despesas com folha de pagamento de inativos e pensionistas de dezembro de 2016 do FUNPREV/SAEB, também decorrente de excesso de arrecadação.

Considerando que o art. 45 da Lei Federal nº 4.320/1964 estabelece que a vigência dos créditos adicionais deve se restringir ao exercício financeiro em que foram autorizados, foram solicitados esclarecimentos à SEPLAN e à SEFAZ sobre o tema.

A SEPLAN, por meio do Ofício GASEC no 065/2017, pronunciou-se sobre o assunto com os seguintes argumentos:

Todas as PMOs que são financiadas por excesso de arrecadação ou superávit financeiro terão que ser aprovadas pela COPAF/SEFAZ, necessariamente. Trata-se, portanto, de processos de responsabilidade múltipla.

[…] Eles decorreram da necessidade de pagamentos de despesas obrigatórias ou regularização de pagamentos de despesas compulsórias, algumas delas com limites mínimos de gastos ou percentuais fixados em lei, e que, portanto, não poderiam ficar em despesas de exercícios anteriores, conforme as justificativas apresentadas nos quadros seguintes.

[…] Importante ressaltar que, no caso dos créditos suplementares de 2016 em questão, o Manual de Encerramento do Exercício de 2015, publicado pela SEFAZ, permitia o empenho relativo à folha de pagamento até 06 de janeiro de 2016 e a liquidação até 07 de janeiro de 2016. Registre-se que estes créditos suplementares por excesso de arrecadação (PMO) foram incluídos no FIPLAN ainda em dezembro/2015 e foram feitos com base na estimativa da receita, cujo fechamento foi fixado em 07 de janeiro de 2016.

52 Destinação de recurso (DR) 0.114.000000, 0.100.000000, 0.102.000000, 0.103.000000 e 0.107.000000. 53 Destinação de recurso (DR) 0.100.000000. 54 Destinação de recurso (DR) 0.103.000000. 55 Destinação de recurso (DR) 0.241.000000.



Em decorrência de questionamentos relativos a estes créditos apresentados por esse TCE em outubro/2016, via correio eletrônico, a SEPLAN e a SEFAZ analisaram a questão, entenderam ser procedente e acordaram em rever os prazos para o encerramento do exercício de 2016, de forma que os procedimentos de empenho, liquidação e pagamento ocorressem até 31 de dezembro, evitando-se a edição de decretos financeiros com efeito retroativo a dezembro do ano anterior. Assim, o empenho e a liquidação de despesas da folha de pagamento e os pagamentos com indicativo de regularização, que no exercício de 2015 poderiam ser feitos em janeiro do ano seguinte, para 2016 os seus prazos limites foram antecipados para dezembro do mesmo exercício, conforme demonstrado no comparativo dos respectivos manuais de encerramento a seguir apresentados:

[…] Importante ressaltar que os esforços desenvolvidos resultaram na redução da quantidade de UOS envolvidas neste tipo de crédito, passando de oito em 2015 para três em 2016, e que, apesar das alterações feitas no cronograma de encerramento, elas não foram suficientes para a solução do problema em questão, indicando ser indispensável não apenas seu aprimoramento como também imprimir maior rigor no seu cumprimento, aliado ao desenvolvimento de trabalho gerencial junto às unidades para o melhor planejamento da execução das despesas e aperfeiçoamento da estimativa das receitas, de forma que possam identificar suas necessidades e concluir todas as fases dos processos em tempo hábil. (Grifos da Auditoria)

Ademais, o Ofício GAB no 056/2017, emitido pela SEFAZ, apresentou os seguintes esclarecimentos:

Depreende-se, quanto aos motivos que deram origem às publicações dos decretos que promoveram as regularizações, que estes decorreram da necessidade de retratar a realidade nas contas contábeis e orçamentárias do Estado, ainda que editados posteriormente. […] Entretanto permanece a sinalização de que é preciso melhorar, exigindo maior rigor no trabalho gerencial junto às unidades, visando aprimorar o planejamento e a execução das despesas, bem como o aperfeiçoamento da estimativa das receitas, de forma que possamos em tempo hábil, antecipar ações de correção antes da virada do exercício. (Grifo da Auditoria)

Registre-se que o fato de o Manual de Encerramento do Exercício de 2016 ter antecipado o cronograma de procedimentos para o final do exercício, a exemplo das datas de liquidação e de emissão de nota de ordem bancária, não é suficiente para justificar a publicação dos decretos de suplementação em 2017, visando a regularizar pagamentos do exercício de 2016, ainda que esses tenham sido em valores menores que os do exercício anterior. Ademais, os referidos processos de modificação orçamentária foram iniciados no sistema FIPLAN em 30/12/2016, último dia útil do exercício, demonstrando que, além de haver deficiência no planejamento de despesas previsíveis, a exemplo da folha de inativos e pensionistas do FUNPREV e do IPVA repassado aos Municípios, houve, também, deficiência na previsão de arrecadação, visto que controles adequados permitiriam identificar distorções ocorridas na execução do orçamento e adotar medidas tempestivas de correção.



2.4.3 RECEITA PÚBLICA

A receita pública representa a totalidade dos recursos arrecadados pelo Estado, sendo gerida pelo Poder Executivo por meio da SEFAZ, que tem como finalidade formular, coordenar e executar as funções de administração tributária do Estado, exceto quanto às taxas cartorárias, arrecadadas e geridas pelo Poder Judiciário, mas escrituradas como receitas tributárias por essa Secretaria. Com base nas informações apresentadas à fl. 61 das DCCEs 2016, a receita orçamentária total do Estado foi de R$42.045,8 milhões, podendo ser resumida no gráfico a seguir:

Gráfico 1 – COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS POR NATUREZA Em R$ milhões

Fonte: DCCEs 2016.

Análise da Auditoria Foram realizados procedimentos de auditoria, consistindo basicamente em revisão analítica e confronto de informações, nas Receitas Tributárias decorrentes da arrecadação do ICMS e IR Fonte e nas Transferências Correntes oriundas do Governo Federal, não tendo sido identificadas distorções em montante significativo, exceto quanto ao comentado no tópico Diferença no registro das receitas de IR Fonte.

2.4.3.1 Receita Tributária Observa-se que a receita decorrente da arrecadação do ICMS foi a mais representativa, assim como nos exercícios precedentes. Das informações constantes nas DCCEs, verifica-se que a arrecadação líquida desse tributo, em 2016, foi superior em 5,02%, em termos nominais, à do exercício de 2015, no entanto, descontada a inflação do período (Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna – IGP-DI/FGV), constata-se uma queda real de 2,02% na arrecadação. Diferença no registro das receitas de IR Fonte

A receita, em 2016, com o IR Fonte foi de R$1.971,7 milhões, conforme descrito na fl. 64 das DCCEs 2016, equivalente a 8,4% da Receita Tributária do exercício, sendo 95,2% inerente às retenções sobre os rendimentos do trabalho e 4,8% sobre outros rendimentos, conforme dados do FIPLAN gerencial.

13.483,0

1.971,6 19.223,2

5.522,5

1.845,5

Receitas Correntes - Tributárias - ICMS Receitas Correntes - Tributárias - IRFonte Receitas Correntes - Transferências Correntes Outras Receitas Correntes

Receitas de Capital



O cotejamento entre o montante registrado como Receita Tributária no FIPLAN, na rubrica de Receita de IR Fonte, e o total dos pagamentos efetuados pelas diversas unidades gestoras, por meio de DAE com código específico inerente a tal obrigação, bem como de revisão das retenções constantes no sistema SIRH para todas as unidades orçamentárias, exceto a AL/BA, revelou uma superavaliação de R$236,4 milhões da receita contabilizada, equivalente a 12,1% do seu valor apurado no exercício. Cabe registrar que, durante o exercício, foi alterado o procedimento de arrecadação e transferência de recursos para Conta Única do Tesouro Estadual (CUTE), e consequente reconhecimento da receita, a partir de outubro/2016, com a edição da Orientação Técnica (OT) no 057/2016. Esse normativo disciplina que os valores das consignações e dos encargos da folha de pessoal seriam recolhidos de forma centralizada pela Diretoria do Tesouro (DEPAT), com base nos relatórios do sistema de recursos humanos, e regularizados, posteriormente, pelas unidades orçamentárias. Em resposta aos esclarecimentos suscitados pela Auditoria, a SEFAZ reconheceu a divergência e, mediante o Ofício Conjunto DICOP/DEPAT no 01/2017, justificou que o novo procedimento constante na OT no 057/2016 “culminará com a eliminação dessas diferenças entre os dois sistemas e com o correto reconhecimento tempestivo da receita do IRRF”, porém não indica a apuração ou a retificação de possíveis incorreções relacionadas com o fluxo de reconhecimento de tais receitas em 2016. Cabe lembrar que, no Relatório das Contas de Governo do exercício anterior, na Seção Analítica, constam comentários relacionados com o registro contábil intempestivo de receitas dessa natureza no montante de R$573,7 milhões. Os efeitos gerados pela divergência apurada na Receita com IR Fonte estão comentados nos itens 2.5.1, 2.5.2, 2.5.3 e 2.5.8 deste Relatório. 2.4.3.2 Transferências correntes e de capital As transferências correntes, que são aquelas provenientes de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado para atender às despesas correntes, corresponderam, conforme disposto na fl. 65 das DCCEs, ao valor bruto de R$13.483,0 milhões. Deduzido o valor de R$1.778,4 milhões, concernente ao montante registrado na conta retificadora dessas receitas, essas transferências representaram 29,12% do total da Receita Corrente.

Royalties A compensação financeira devida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, decorrente da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos e minerais, comumente denominada royalties, foi instituída pela Lei Federal nº 7.990/1989. Em seu art. 8º, a referida Lei proíbe a aplicação desses recursos em pagamento de dívida e de pessoal, exceto quanto ao pagamento de dívidas para com a União e suas entidades, e para a capitalização de fundos de previdência. O Decreto Federal nº 01/1991, que regulamenta o pagamento dessa compensação, dispõe que os Estados e os Municípios deverão aplicar os royalties recebidos da exploração de petróleo exclusivamente em energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção ao meio ambiente e saneamento básico. Os valores recebidos pelo Estado provenientes de royalties totalizaram R$199,4 milhões no exercício de 2016, conforme demonstrado na tabela a seguir:



Tabela 14 – RECEITA DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DE PRODUÇÃO DE PETRÓLEO, RECURSOS HÍDRICOS E RECURSOS MINERAIS

Em R$ milhões TÍTULO VALOR RECEBIDO VARIAÇÃO (%)

Produção de Petróleo 162,9 81,70

Utilização de Recursos Hídricos 28,7 14,39

Exploração de Recursos Minerais 7,8 3,91

TOTAL 199,4 100,00 Fontes: Sítio eletrônico do Banco do Brasil – www.bb.com.br e extratos bancários. Foi identificada uma diferença de R$0,5 milhão entre o total da tabela acima e o valor apresentado na fl. 65 das DCCEs, divergência considerada imaterial para maiores análises de auditoria no âmbito das Contas de Governo. Os valores recebidos pelo Estado da Bahia a título de royalties nos quatro últimos exercícios, assim como a variação anual em termos nominais, são apresentados na tabela a seguir: Tabela 15 – RECURSOS RECEBIDOS A TÍTULO DE ROYALTIES DE 2013 A 2016

Em R$ milhões EXERCÍCIO RECEITA ARRECADADA VARIAÇÃO (%)

2013 330,0 –

2014 338,1 2,45

2015 243,8 (27,89)

2016 199,4 (18,21) Fontes: Relatório Contas Governamentais 2015 e sítio eletrônico do Banco do Brasil – www.bb.com.br. Na comparação do apurado no exercício de 2016 com o valor transferido pela União no exercício de 2015, houve queda nominal de 18,21% no volume dessas receitas. O valor total contabilizado da receita de royalties em 2016 foi de R$199,9 milhões. Desse total, R$148,3 milhões foram contabilizados na fonte 209 (aportes ao FUNPREV), correspondendo a 74,18%, e R$51,6 milhões na fonte 109 (demais destinações), correspondendo a 25,82%. Tal distribuição atende aos percentuais fixados no art. 1º da Lei Estadual nº 9.281/2004. 2.4.3.3 Renúncia de receita

O conceito de renúncia de receita está estabelecido no art. 14 da LRF. Atualmente, o Estado da Bahia conta com sete programas de incentivos fiscais, demonstrados na tabela seguinte: Tabela 16 – PROGRAMAS DE INCENTIVOS FISCAIS DE 2013 A 2016

Em R$ milhões

PROGRAMA EXERCÍCIO/ESTIMATIVA EXERCÍCIO/REALIZADO

2013 2014 2015 2016 TOTAL 2013 2014 2015 2016 TOTAL

Informática 4,1 3,9 2,0 0,6 10,6 1,1 0,5 0,1 0,0 1,7

Faz Bahia 16,8 18,0 16,9 17,5 69,2 14,8 16,7 12,2 11,2 54,9

PROALBA 34,8 18,7 41,5 29,0 124,0 34,6 27,4 30,8 30,9 123,7

PROAUTO 849,7 909,5 658,6 366,2 2.784,0 614,8 549,6 297,2 230,4 1.692,0

Outros de Natureza Fiscal

78,3 85,8 107,4 125,3 396,8 65,0 122,7 93,0 32,0 312,7

Crédito Presumido 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 215,2 215,2

DESENVOLVE 1.739,6 1.907,2 2.387,1 2.783,6 8.817,5 1.561,6 1.799,8 2.147,4 2.104,0 7.612,8

TOTAL 2.723,3 2.943,1 3.213,5 3.322,2 12.202,1 2.291,9 2.516,7 2.580,7 2.623,7 10.013,0

Fontes: Leis de Diretrizes Orçamentárias de 2013 a 2016 e sistema FIPLAN.

A Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE) informou que o Estado da Bahia firmou 107 protocolos de intenções em 2016, com previsão de investimentos de R$7.478,4 milhões e geração estimada de 20.844 empregos, entre diretos e indiretos, conforme detalhamento apresentado na tabela seguinte:

http://www.bb.com.br/

http://www.bb.com.br/



Tabela 17 – PROTOCOLOS DE INTENÇÕES FIRMADOS EM 2016

QUADRIMESTRE NÚMERO DE

PROTOCOLOS INVESTIMENTOS

PREVISTOS (EM MILHÕES) NOVOS EMPREGOS A SEREM GERADOS

1º 30 1.132,4 5.395

2º 31 2.323,2 4.158

3º 46 4.022,8 11.291

TOTAL 107 7.478,4 20.844 Fontes: Ofícios nº

s127/2016, 59/2016 e 57/2017 do Gabinete do Secretário da SDE.

Da análise deste TCE nos mecanismos de monitoramento dos protocolos foram identificadas as seguintes falhas:

a) Ausência de amparo por convênio no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) do Programa DESENVOLVE

O Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia (DESENVOLVE), instituído pela Lei Estadual nº 7.980/2001, tem por objetivo fomentar e diversificar a matriz industrial e agroindustrial, com formação de adensamentos industriais nas regiões econômicas e integração das cadeias produtivas essenciais ao desenvolvimento econômico e social e à geração de empregos e renda no Estado. De acordo com os demonstrativos encaminhados pela Diretoria de Planejamento da Fiscalização da SEFAZ, o valor total da renúncia de receita do Programa DESENVOLVE em 2016 foi de R$2.104,0 milhões. Como já abordado em relatórios referentes a Contas Governamentais de exercícios anteriores, a Auditoria tem defendido que o DESENVOLVE deveria estar amparado pelo CONFAZ, face ao disposto na Lei Complementar nº 24/1975:

Art. 1º As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei. Parágrafo único. O disposto neste artigo também se aplica: [...] IV – A quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no imposto de circulação de mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação direta ou indireta, do respectivo ônus;

A SEFAZ entende que os referidos incentivos são de natureza financeira e, por essa razão, não carecem do amparo do mencionado convênio. Reiteradas vezes, entretanto, a Auditoria refutou esta tese por considerar que os incentivos concedidos por meio desse Programa, ainda que tivessem essa natureza, estariam sujeitos ao dispositivo legal retromencionado, uma vez que a liquidação antecipada da parcela do imposto com prazo dilatado e a redução dos juros ensejam uma efetiva renúncia de receita para o Tesouro Estadual. Portanto, se a SEFAZ está buscando a convalidação de benefícios fiscais nos termos previstos do Convênio ICMS 70/2014, fica evidente que o DESENVOLVE deveria estar amparado por convênio no âmbito do CONFAZ, conforme a Auditoria vem apontando.

Ademais, a SEFAZ, em outra oportunidade (Ofício Gab. nº 194/2016), informou que o CONFAZ aguarda a aprovação de convênio de convalidação dos benefícios fiscais, nos termos previstos do Convênio ICMS 70/14.

Cabe registrar que o mencionado Convênio dispõe sobre regras a serem observadas para a celebração de convênio que trate da concessão de remissão e anistia de créditos tributários relativos a incentivos e benefícios, fiscais e financeiros, vinculados ao ICMS, que foram



autorizados ou concedidos pelos Estados, mas que não haviam sido aprovados pelo CONFAZ.

b) Não instituição de fundo de equilíbrio fiscal nos termos do Convênio ICMS nº 42/2016 do CONFAZ

O Convênio ICMS nº 42/2016 do CONFAZ autorizou os Estados e o Distrito Federal a criarem condições para a fruição de incentivos e benefícios no âmbito do ICMS, ou a reduzirem o seu montante, mediante a instituição de um fundo de equilíbrio fiscal para o depósito de, pelo menos, 10% dos incentivos concedidos.

A Lei Estadual nº 13.564/2016 condicionou a fruição de benefícios fiscais ao depósito de 10% do respectivo incentivo ou benefício em favor do Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza (FUNCEP), em desatendimento ao previsto no mencionado Convênio.

A esse respeito, mediante correspondência eletrônica encaminhada a este TCE em 14/12/2016, a SEFAZ assim se posicionou:

O Estado entendeu que o Convênio ICMS 42/2016, quando estabeleceu que os recursos provenientes da contribuição de valor equivalente a, no mínimo, 10% dos incentivos auferidos por empresas beneficiárias de incentivos fiscais, exigiu que estes recursos se destinassem a um fundo se equilíbrio fiscal, porém, não exigiu expressamente que seria criado um fundo com esta denominação. Ou seja, os recursos a ele destinados deverão ser utilizados na promoção do equilíbrio desejado.

Nesta linha, a Bahia optou por destinar os recursos provenientes da Lei nº 13.564/2016 para o Fundo Estadual de Combate e Erradicação de Pobreza, já existente, e cuja criação está prevista na Constituição Federal, que não contém previsão para criação de outro fundo com recursos desta fonte.

Os recursos que estão sendo depositados no fundo estadual já existente estão colaborando para o equilíbrio das contas estaduais, já que, são aplicados em saúde, educação, habitação, dentre outras destinações, todas diretamente relacionadas à atuação finalística do estado, que, de qualquer forma, teriam que ser atendidas. (Grifo da Auditoria)

A Auditoria dissente da interpretação que, conforme a SEFAZ, foi adotada pelo Estado, uma vez que o texto do mencionado Convênio ICMS 42/2016 contém exigência expressa de criação de um fundo especificamente voltado ao equilíbrio fiscal, conforme segue:

Convênio ICMS 42/2016: Cláusula segunda A unidade federada [...] instituirá fundo de equilíbrio fiscal, destinado à manutenção do equilíbrio das finanças públicas, constituídos com recursos oriundos do depósito de que trata o inciso I da cláusula primeira e outras fontes definidas no seu ato constitutivo.

A justificativa exposta, de que os recursos alocados no FUNCEP “estão colaborando para o equilíbrio das contas estaduais, já que são aplicados em saúde, educação, habitação, dentre outras destinações [...]” não procede, posto que, o supracitado texto normativo não deixa margem para interpretação diversa.

c) Fragilidade na fiscalização das empresas beneficiárias de incentivos fiscais

A Portaria Conjunta n° 78/2004 da SEFAZ e da SICM (atual SDE) constituiu a Comissão de Acompanhamento de Empreendimentos Incentivados pelo Governo da Bahia com competência para fiscalizar o cumprimento, pelas empresas empreendedoras, dos compromissos assumidos nos protocolos de intenções firmados com o Governo do Estado.



Por meio do Ofício Gasec nº 59/2016, a SDE enviou a este TCE cópias de cinco relatórios decorrentes de visitas técnicas realizadas em nove empreendimentos pela Coordenação de Acompanhamento de Empreendimentos da Superintendência de Desenvolvimento de Empreendimentos da SDE no segundo quadrimestre de 2016. Os mencionados relatórios, entretanto, não apresentaram informações suficientes para se avaliar o cumprimento das obrigações pactuadas pelas empresas nos protocolos de intenções, principalmente no que se refere ao nível de produção e aos investimentos realizados. As informações ficaram restritas à implantação, à operação e ao número de empregos gerados.

Solicitada para que encaminhasse ao TCE os relatórios das visitas técnicas realizadas pela Comissão de Acompanhamento de Empreendimentos Incentivados no terceiro quadrimestre de 2016, a SDE informou, por meio do Ofício CG nº 57/2017, o que segue:

[...] considerando o momento de contingenciamento sinalizado pelo Decreto nº 16.417 de 16 de novembro de 2015, a Comissão de Acompanhamento de Empreendimentos Incentivados da Secretaria de Desenvolvimento Econômico não realizou visitas técnicas durante o período retromencionado.

Ademais, a Auditoria apurou que o acompanhamento dos empreendimentos incentivados vem sendo implementado por meio de questionários respondidos pelas empresas no Sistema de Atração de Investimentos (SAI), operacionalizado pela SDE, no qual são apresentados os dados referentes a identificação da empresa, ano da conclusão da implantação/ampliação, investimento total realizado, produção e número de empregos diretos e indiretos, mas nenhuma informação há sobre faturamento. d) Ausência de sistemática na avaliação do custo-benefício da renúncia de receita Visando a analisar o custo-benefício da política adotada pelo Estado da Bahia para a atração de novas indústrias, bem como para a ampliação de unidades já implantadas mediante concessão de benefícios fiscais, solicitou-se, à SDE, a avaliação dos resultados obtidos com a renúncia concedida a quatro empresas selecionadas no âmbito do DESENVOLVE, as quais responderam por mais de 20% da renúncia total desse Programa no exercício sob análise. Por meio do Ofício nº 029/2017, a SDE informou que:

3) No caso das empresas citadas na presente Solicitação, os incentivos fiscais somente foram concedidos após análise técnica desta Secretaria e da Secretaria da Fazenda, sendo posteriormente submetidos à instância colegiada do Programa Desenvolve para análise e deliberação, e após aprovados, os investimentos privados previstos nos protocolos firmados foram confirmados e estão sendo efetuados, gerando benefícios ao Estado da Bahia, desde as suas respectivas implantações. […] 14) Por fim, reafirmamos o firme compromisso institucional desta SDE no sentido de pautar o assunto ATRAÇÃO DE NOVOS INVESTIMENTOS E A AMPLIAÇÃO E MANUTENÇÃO DOS EXISTENTES, a exemplo dos empreendimentos citados na presente Solicitação desse TCE, como prioridade estratégica do Estado da Bahia. Para atingir tal propósito, a equipe técnica da SDE está empenhada na busca da redução de barreiras que dificultem a ampliação ou a implantação de novos investimentos, inclusive tributárias, se for o caso, desde que tais investimentos atendam ao interesse público.

Em relação à avaliação do custo-benefício da concessão de benefícios fiscais às quatro empresas selecionadas, a Secretaria apresentou dados relativos aos investimentos realizados, ao número de empregos gerados e ao valor de ICMS recolhido no exercício. Registre-se que tais avaliações foram elaboradas visando a atender às solicitações da



Auditoria. Embora os argumentos apresentados pela SDE sejam, a priori, plausíveis, a Auditoria entende como necessária a realização de uma avaliação sistemática do custo-benefício dos programas envolvendo a renúncia de receitas por parte da Secretaria.

A avaliação dos resultados alcançados por essa política pública não pode, portanto, prescindir de um efetivo acompanhamento e fiscalização por parte do Estado concessor dos incentivos fiscais, notadamente aos empreendimentos beneficiados com valores mais significativos da renúncia fiscal. Cumpre salientar que a fragilidade quanto à fiscalização das empresas beneficiárias foi apontada nos Relatórios das Contas do Chefe do Poder Executivo dos exercícios de 2014 e 2015. Portanto, a Administração Pública permanece negligenciando, nesse caso, seu papel fiscalizador.

Este TCE já manifestou posicionamento a respeito da política adotada pelo Estado da Bahia para atração de novas indústrias, bem como para a ampliação de unidades já implantadas, mediante concessão de benefícios fiscais. No conteúdo de relatórios pretéritos, defendeu-se que a renúncia de receitas configura-se efetivamente como diminuição da arrecadação tributária, tornando, assim, a fiscalização do cumprimento dos protocolos um poder-dever do Estado concedente desses benefícios, especialmente no que se refere aos investimentos realizados pelas empresas beneficiadas e aos empregos gerados.

Considerando o que foi exposto e as justificativas apresentadas pela SDE, recomenda-se que o Poder Executivo implemente sistemática de acompanhamento, avaliação e fiscalização dos protocolos de intenções firmados, visando a prevenir possíveis prejuízos aos cofres públicos na execução desses acordos, conforme recomendação do Relatório de Contas de Governo do exercício anterior. 2.4.3.4 Receitas de Operações de Crédito

De acordo com os registros contábeis, as operações de crédito realizadas no exercício de 2016 totalizaram R$907,5 milhões, representando 27,59% da sua previsão atualizada (R$3.289,6 milhões) e 49,18% das Receitas de Capital recolhidas pelo Poder Executivo (R$1.845,4 milhões). Em relação às operações de crédito ocorridas no mesmo período do exercício anterior (R$1.015,2 milhões), houve decréscimo nominal de 10,61%.

As receitas de operações de crédito internas e externas originaram-se das seguintes liberações por contrato:

Tabela 18 – RECEITAS DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR CONTRATO Em R$ milhões

CONTRATO INSTITUIÇÃO VALOR %

Externo 181,1 19,96

Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentável do Estado da Bahia – Projeto Bahia Produtiva (PDRS) BIRD 52,6 5,8

Programa com Enfoque Setorial Amplo das Áreas de Saúde e Recursos Hídricos do Estado da Bahia (SWAP) BIRD 36,0 3,97 Programa de Modernização e Fortalecimento da Gestão Fiscal do Estado (PROFISCO) BID 34,9 3,85

Programa de Fortalecimento do Sistema Único de Saúde na Região Metropolitana de Salvador (PROSUS) BID 27,8 3,06

Programa de Restauração e Manutenção de Rodovias – 2ª fase (PREMAR II) BIRD 9,8 1,08

Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentável na Região Semiárida da Bahia (PRÓ Semi-Árido) FIDA 9,7 1,07

Programa de Desenvolvimento Ambiental da Bahia (PDA) BID 8,9 0,98

PRODETUR NACIONAL BID 1,4 0,15 Interno 726,4 80,04

Mobilidade Urbana I CEF 413,8 45,6

Mobilidade Urbana II CEF 175,9 19,38

PRÓ-Investe BNDES 113,5 12,51

CPAC I CEF 15,3 1,69

CAS – Pró Transporte CEF 7,5 0,83

Moradia (Falha Geológica) CEF 0,2 0,02

MAP 1 SSA – Cabrito CEF 0,2 0,02 TOTAL 907,5 100,00

Fontes: Relatório de Liberações por Contrato e Demonstrativo para Contabilidade da Diretoria do Tesouro da SEFAZ.



Registre-se que os valores desembolsados anualmente por conta dos projetos cofinanciados por recursos externos são auditados por este Tribunal.

Relativamente ao exercício de 2016, foram concluídas as seguintes auditorias:

Quadro 4 – AUDITORIAS DE PROJETOS CO-FINANCIADOS

Em US$ milhões

Nº CONTRATO/ Nº PROCESSO TCE/BA

OPINIÃO DA AUDITORIA TOTAL

DO PROJETO

Acordo de Empréstimo nº 2295/OC-BR (PDA)

56

TCE/002580/2017

Cumpriu-se, em todos os seus aspectos substanciais, as cláusulas contratuais de caráter contábil e financeiro, bem como as leis e os regulamentos aplicáveis.

16,7

Contrato de Empréstimo nº 2914/OC-BR(PROFISCO)

57

TCE/002842/2017

Os demonstrativos e informações refletem razoavelmente a movimentação dos recursos do Contrato, cumpriram-se as cláusulas e os artigos contratuais de caráter contábil e financeiro e estão em conformidade os processos de aquisições e solicitações de desembolso e considerou-se adequada e regular a atuação do controle interno.

50,3

Contrato de Empréstimo nº 3262/OC-BR (PROSUS)

58

TCE/002751/2017

Ressalva relativa ao fato de que cerca de US$0,2 milhão, correspondente à parcela de ICMS computada na formação dos preços pagos por bens, não são elegíveis para o financiamento.

285,0

Contrato de Empréstimo nº 8580 – BR (PREMAR 2)

59

TCE/002741/2017

Parecer sem ressalvas sobre as demonstrações financeiras do Projeto, assim como quanto ao cumprimento de cláusulas contratuais de caráter contábil, financeiro e gerencial, leis e disposições oficiais e quanto às aquisições de bens, obras e serviços e seleção e contratação de consultores.

300,0

Acordo de Empréstimo nº 2000000435 – (PRÓ SEMI-ÁRIDO)

60

TCE/002998/2017

As demonstrações financeiras representam adequadamente, em todos os seus aspectos relevantes, os recursos recebidos e os desembolsos efetuados, bem como os investimentos acumulados no Projeto e a movimentação de recursos na Conta Especial

95,0

Fontes: Sistemas SGA e PROINFO.

As auditorias nos demais contratos de empréstimo, relacionadas a seguir, encontram-se em execução:

Acordo de Empréstimo nº 7951-BR, do BIRD, assinado em 18/07/2012 e aditado em

16/04/2016, relativo ao SWAP-Ba, que tem como objetivo a ampliação do acesso à água potável, ao saneamento e aos serviços básicos de saúde em pelo menos 10 Municípios selecionados mais afetados pelas doenças infecciosas intestinais, e melhoria da atenção neonatal em 25 hospitais, usando o indicador de qualidade e efetividade (Barema) nos setores de água, saúde e planejamento, bem como o fortalecimento da capacidade institucional da gestão, monitoramento e avaliação do Estado (investimentos totais de US$60 milhões);

56 Objetivo: Financiar um conjunto de ações de gestão e projetos, articulados e participativos, em áreas de especial interesse

ambiental do Estado, organizados em dois componentes: 1. Fortalecimento da SEMA; e 2. Gestão ambiental para o desenvolvimento sustentável em Área de Proteção Ambiental (APA). Firmado em 27/06/2012.

57 Objetivo: melhorar a gestão fiscal do Estado da Bahia e abrir o espaço fiscal mediante o incremento das receitas próprias do Estado e a melhora da administração financeira. Firmado em 17/12/2013.

58 Objetivo: melhorar as condições de saúde da população do Estado da Bahia, especialmente da RMS, por meio da organização de uma rede integrada de serviços de saúde, com foco na Atenção Primária à Saúde (APS), como porta de entrada para ampliar o acesso, a qualidade, a continuidade e a eficiência dos serviços do Sistema Único de Saúde (SUS). Firmado em 30/12/2014.

59 Objetivo: aprimorar de forma sustentável a acessibilidade e a segurança rodoviária em regiões selecionadas do Estado da Bahia, mediante a contratação associada dos serviços de obra e manutenção. Firmado em 31/05/2016.

60 Objetivo: contribuir para a redução da pobreza rural na região semiárida do centro-norte do Estado da Bahia, por meio de geração de renda, aumento da produção, criação de oportunidades de trabalho agrícola e não agrícola e desenvolvimento de capital humano e social, com especial atenção às mulheres e aos jovens. Firmado em 20/08/2014.



Acordo de Empréstimo nº 8415-BR, do BIRD, assinado em 29/08/2014, relativo ao PDRS – Projeto Bahia Produtiva, que tem como objetivo incrementar a integração do mercado, as rendas líquidas e a segurança alimentar de beneficiários organizados, bem como melhorar o acesso ao abastecimento de água e aos serviços de saneamento de moradias nas áreas do Projeto (investimentos totais de US$260 milhões).

2.4.4 DESPESA PÚBLICA

2.4.4.1 Classificação da despesa por categoria econômica

Nas DCCEs do exercício de 2016, as informações apresentadas no Balanço Orçamentário Consolidado (fls. 585/586) e do Poder Executivo (fls. 633/634), no que se referem aos totais das despesas liquidadas, informações também disponíveis, em parte, no site Transparência Bahia,61 podem ser resumidas como segue: Tabela 19 – DESPESA POR CATEGORIA ECONÔMICA

Em R$ milhões

GRUPO DE DESPESA

2016 2015

VARIAÇÃO % EXECUTIVO

DEMAIS PODERES

CONSOLIDADO CONSOLIDADO

DESPESAS CORRENTES 34.150,9 4.330,8 38.481,7 35.907,4 2.574,3 7,17

Pessoal e Encargos Sociais 18.293,7 3.394,2 21.687,9 20.431,1 1.256,8 6,15

Outras Despesas Correntes 15.355,8 881,4 16.237,2 14.842,5 1.394,7 9,40

Juros e Encargos da Dívida 501,4 55,2 556,6 633,8 (77,2) (12,19)

DESPESAS DE CAPITAL 4.148,7 131,7 4.280,4 3.528,1 752,3 21,32

Investimento 3.111,4 130,1 3.241,5 2.292,2 949,3 41,42

Inversões Financeiras 248,9 1,6 250,5 281,0 (30,5) (10,85)

Amortização da Dívida 788,4 – 788,4 954,9 (166,5) (17,43)

Reserva de Contingência – – – – – –

TOTAL 38.299,6 4.462,5 42.762,1 39.435,5 3.326,6 8,44

Fontes: DCCEs, exercícios de 2015 e 2016. Nas DCCEs não constam comentários sobre os fatores que influenciaram nas flutuações das despesas, em relação ao desempenho do exercício anterior, de forma sistêmica e coordenada com os números do Balanço Orçamentário, elemento importante para a avaliação quanto à evolução das despesas no tempo. Quanto à afirmação contida à fl. 17 das DCCEs 2016 sobre as ações que geraram “uma economia real com custeio de R$1,2 bilhão entre os anos de 2015 e 2016”, objeto de menção na Mensagem do Governador, a SEFAZ, em resposta à solicitação de esclarecimentos, informou que se trata do monitoramento de determinados elementos/subelementos de despesa componentes, exclusivamente, do grupo Outras Despesas Correntes. Ocorre que os elementos/subelementos de despesa monitorados apresentados no Ofício GAB/CG no 070/2017 representam 42,7% do grupo Outras Despesas Correntes ou 16,2% da despesa orçamentária total, demonstrando tratar-se de uma avaliação parcial das despesas orçamentárias. Registre-se, também, que não foi apresentada a respectiva memória de cálculo para os números registrados no citado trecho das DCCEs, impossibilitando à Auditoria identificar a consistência da afirmação.

61 Disponível em: http://www.transparencia.ba.gov.br/Despesa.



Análise da Auditoria Por meio de procedimentos de revisão analítica em relação às principais variações, verificaram-se os seguintes aspectos dignos de menção: Tabela 20 – RESUMO DOS PRINCIPAIS EVENTOS QUE INFLUENCIARAM NO

AUMENTO DAS DESPESAS Em R$ milhões

Categoria Econômica/Elemento de despesa VALOR Observações

Pessoal e Encargos Sociais

Vencimentos e Vantagens Fixas 572,6 Variação em percentual acima da média na UO do Tribunal de Justiça, acima de 15% no ano

Aposentadorias, Reserva e Reformas 450,6 Variação em percentual acima da média dos demais elementos, equivalente a 8,46%

Outras Despesas Correntes

Contribuições 401,5 Transferência do superávit do BAPREV para o FUNPREV previsto na Lei Estadual nº 13.552/2016

Despesas decorrentes de contratos de PPP 158,3 Variação nos Contratos do Hospital do Subúrbio e do Diagnóstico por Imagem (fl. 692 das DCCEs)

Investimento

Despesas decorrentes de contratos de PPP 1.009,8 Desembolsos para a Companhia do Metrô da Bahia, relativos aos aportes de recursos

Fonte: Auditoria.

Além desses aspectos, cabe registrar os seguintes eventos importantes:

Despesas relacionados com as contraprestações da PPP da Arena Fonte Nova (R$146,7 milhões) computadas integralmente como despesas de capital, haja vista que parte se referem aos gastos com operacionalização da Arena;

Desembolso de R$112,0 milhões relacionado com a devolução de saldo de

convênios a vários órgãos do Governo Federal (elemento de despesa 07 – Restituição de saldo de convênios);

Pagamento de parcelamento de obrigações previdenciárias devidas em

exercícios anteriores sobre prestadores de serviços da Secretaria de Educação, além de multa e juros de, aproximadamente, R$74,0 milhões resultantes de autuação fiscal pela Receita Federal, contabilizados na Função de Governo 12 – Educação, que repercutem no cálculo dos limites para fins da LRF;

Despesas para a realização de atividades de extensão rural e organização

agrária (R$72,0 milhões) mediante contrato com a Fundação Luís Eduardo Magalhães (FLEM), as quais anteriormente eram desenvolvidas por servidores da Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola S.A. (EBDA);

Incremento no montante de gastos com as principais empresas de serviços de

fornecimento de água, luz e telefonia no percentual de 12,3%, equivalente a R$32,1 milhões;

Pagamento de parte da dívida com a Construtora Norberto Odebrecht S/A,

relativo a acordo firmado com a CERB em exercícios anteriores, de R$30,2 milhões (R$40,5 milhões em 2015), registrado como Investimento no Programa de Governo “Água para Todos” e na Função “Saneamento”, quando o mais adequado seria como “Outras Despesas Correntes”, em elemento de despesa relacionado com indenizações e em programa/função relacionado com Encargos Gerais.



Cabe registrar que, na fl. 92 das DCCEs (linha da DVP sobre juros e encargos de mora), assim como no exercício anterior, verifica-se a inexistência de registro (saldo zerado). 2.4.4.2 Despesa com Pessoal e Encargos Sociais A despesa com pessoal e encargos sociais atingiu, no exercício de 2016, o montante de R$21.687,9 milhões, que, após deduzida a parcela de recursos vinculados, no valor de R$4.987,6 milhões, referente à exclusão da dupla contagem dos valores pagos pelo FUNPREV e BAPREV, perfez o total de R$16.700,3 milhões.

Gastos com Regime Especial de Direito Administrativo (REDA) A Constituição Federal determina, como regra geral para a admissão de pessoal na Administração Pública, a prévia aprovação em concurso público, excepcionadas, contudo, as nomeações para cargos em comissão e as contratações para atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público, remetendo a regulamentação dos casos para a órbita legal. Os recursos orçamentários empenhados, pelo Poder Executivo, no exercício de 2016 (R$444,8 milhões) para pagamentos dos contratados sob o REDA corresponderam a 2,4% do gasto total com pessoal e encargos sociais do Poder Executivo no período, e, no exercício anterior, equivaleram a 2,1%. Em 31/12/2016, encontravam-se vigentes 30.461 contratos sob o REDA nas diversas unidades da Administração Direta e Indireta, conforme demonstrado a seguir: Tabela 21 – QUANTITATIVO DE CONTRATOS REDA POR ANO

PODER EXECUTIVO QUANTIDADE

2016 2015 2014

ADMINISTRAÇÃO DIRETA 28.293 12.981 12.869

SEC 25.267 8.856 8.434

SAEB 922 1.112 1.251

SEAP 682 770 779

SEAGRI 6 466 685

SETRE 240 326 340

SESAB 181 215 307

SSP 191 211 265

Outras Secretarias 804 1.025 808

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 2.168 2.547 3.144

ADAB 328 383 481

DETRAN 270 386 385

UEFS 238 259 296

UNEB 330 206 248

HEMOBA 172 201 221

IPAC 164 187 200

Outras entidades 666 925 1.313 TOTAL 30.461 15.528 16.013

Fonte: Sistema de Observação das Contas Públicas (MIRANTE).

Pode-se observar que houve, no ano, um incremento de 14.933 contratos, e que, do total de contratos, cerca de 82,9% referem-se a servidores lotados na Secretaria da Educação. Registre-se que não consta, nas DCCEs, comentários sobre esse aumento significativo em 2016.



No Relatório de Gestão da SEC, encaminhado ao TCE junto com a prestação de contas referente ao exercício de 2016,62 foi informado apenas que o “acréscimo considerável deu-se principalmente pela extinção dos antigos contratos de prestadores de serviços temporários que, com dispensa de processo seletivo simplificado, ingressaram no vínculo REDA, bem como a migração de uma parcela de terceirizados para este vínculo”. Sobre o assunto, este TCE, em auditoria,63 apontou que o Estado estava rescindindo 120 contratos de locação de mão de obra no âmbito da Secretaria de Educação, visando a reduzir para o total de 12, com o objetivo de tornar as contratações adequadas às regras da Lei Estadual nº 12.949/2014 (Lei Anticalote). Tais ações tiveram o objetivo de sanar os constantes problemas de atraso de salários, por parte das empresas, o que vinha provocando insatisfação dos trabalhadores terceirizados. Nesse sentido, foram formalizados novos contratos de locação de mão de obra, adequados à citada Lei. Entretanto, perdurou o descumprimento das obrigações contratuais por parte das empresas, agravando a situação e acarretando a rescisão de nove contratos. Em outubro de 2016, foi firmado um Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) entre Ministério Público do Trabalho (MPT), Ministério Público do Estado da Bahia (MPE/Ba), SAEB, PGE e SEC, por meio do qual houve a absorção de cerca de 11 mil novos servidores sob o REDA.

Despesas com Prestação de Serviço Temporário (PST) na Secretaria de Educação O montante das despesas realizadas pelo Poder Executivo Estadual no elemento de despesa “36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física” atingiu, em 2016, o valor de R$114 milhões, inferior, em cerca de 22,4%, ao do exercício anterior (R$147 milhões) e, em 58,6%, em relação a 2014 (R$275 milhões). Ressalte-se que a SEC, em 2016, foi responsável pelo montante de R$67 milhões, representando 58,8% do montante liquidado desse tipo de despesa. Consoante o verificado em auditoria realizada, foram identificadas, em 2015, despesas decorrentes da contratação de serviços de professores e assistentes administrativos em regime de Prestação de Serviço Temporário (PST), classificadas no elemento “36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física”, quando deveriam ter sido contabilizadas no elemento “34 – Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização”, uma vez que os profissionais contratados destinaram-se à substituição de servidores. Essa falha de procedimento compromete o cálculo da despesa total com pessoal, tendo em vista o estabelecido no § 1º, do art. 18 da Lei Complementar nº 101/2000. Os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas com Pessoal”. De forma a permitir a correta classificação da despesa com pagamentos dos prestadores de serviços temporários pela Secretaria da Educação, com segregação das despesas referentes à substituição de servidores e empregados públicos, foram implementados, no exercício de 2015, pela Diretoria da Contabilidade Pública (DICOP) os seguintes subelementos no código do elemento de despesa “34 – Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização”, visando a aperfeiçoar analiticamente a classificação da despesa:

1) subelemento 06 – Contratação Direta de Professores da Secretaria da Educação em regime de PST; e




2) subelemento 07 – Contratação Direta de Auxiliares Administrativos, em regime de PST, para a SEC.

Em que pese a Constituição Federal estabelecer como princípio para ingresso no serviço público a realização de concurso, verifica-se que a Administração Estadual tem se valido da contratação via REDA, assim como por meio de PST, não se verificando, quanto a este último, marco legal que discipline a sua utilização no âmbito do Estado da Bahia.

O Relatório das Contas de Governo do exercício de 2015 ressaltou que os gastos com PST devem ser auditados pelas CCEs deste TCE, objetivando a verificação do montante pago e do quantitativo de prestadores de serviço em substituição, ou não, de servidores e empregados públicos. Nesse sentido, foram realizadas auditorias64 no âmbito da Secretaria da Educação, identificando pagamentos sem cobertura contratual direto aos ex-empregados de empresas terceirizadas; e, na UESB, de despesas com prestadores de serviços, alguns há mais de 10 anos, em funções como assistentes e auxiliares administrativos, serviços de jardinagem e gerais, motoristas, vaqueiro, enfermeiras, professores, dentre outros.

2.4.4.3 Despesas relacionadas com seguridade social No exercício de 2016, os gastos realizados no âmbito da seguridade social importaram em R$8.210,7 milhões, representando 21,4% do total das despesas liquidadas do Poder Executivo, na forma a seguir apresentada: Tabela 22 – DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES

Em R$ milhões DESCRIÇÃO VALOR %

FUNPREV 6.203,0 75,6

Encargos com Inativos Civis e Militares do Estado 5.344,4 65,1

Benefícios Previdenciários aos Dependentes dos Servidores Públicos 858,6 10,5

FUNSERV 1.513,4 18,4

Prestação de Assistência à Saúde dos Beneficiários do Planserv 1.486,7 18,1

Gestão do Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais 20,3 0,2

Administração de Pessoal sob Regime Especial de Contratação 5,0 0,1

Dispensação de Medicamentos do Planserv 1,4 0,0

BAPREV 494,3 6,0

Transferência Financeira entre Fundos do RPPS do Estado 490,5 6,0

Encargos com Inativos Civis e Militares do Estado 2,0 0,0

Benefícios Previdenciários aos Dependentes dos Servidores Públicos 1,8 0,0 TOTAL 8.210,7 100,0

Fonte: FIPLAN Gerencial.

O total das despesas com seguridade social dos servidores aumentou em 18,36% em relação a 31/12/2015 (R$6.937,0 milhões). Dentre os principais fatos que contribuíram para essa variação, destaca-se o valor de R$490,5 milhões contabilizado na rubrica “Transferência Financeira entre Fundos do RPPS do Estado”, proveniente da transferência do superávit do BAPREV para o FUNPREV no montante de R$401,5 milhões, conforme Lei Estadual nº 13.552/2016, e de R$89 milhões em cumprimento de Decisão Monocrática, oriunda do Agravo de Instrumento nº 0024397-55.2016.8.05.0000.65 Esses fatos foram devidamente registrados à fl. 55 das DCCEs 2016.

64 Processos n

os TCE/009204/2016 e TCE/007784/2016.

65 Deferiu tutela provisória pleiteada pela Associação dos Magistrados da Bahia – AMAB para suspender os efeitos da norma contida no art.15 e da expressão “respectivamente” inserta no art.18, ambos da Lei Estadual nº 10.955/2007 e, consequentemente, determinou/autorizou que o Estado da Bahia utilize os recursos de qualquer dos fundos criados pelo regime próprio de previdência dos servidores públicos do mencionado ente político (FUNPREV e BAPREV) para o cumprimento da sua obrigação de pagar os benefícios a quem tem direito.



2.4.4.4 Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)

Conforme registrado às fls. 72/74 das DCCEs 2016, foram pagas despesas no elemento 92 – Despesas de Exercícios Anteriores, no montante de R$1.876,5 milhões, correspondente a 351,6% dos Restos a Pagar inscritos no exercício e a 4,4% da despesa total paga, no período, pelos diversos órgãos da Administração Pública do Estado da Bahia.

A título ilustrativo, com base em dados extraídos do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI), referentes aos 26 Estados e ao Distrito Federal, verificou-se que, em 2015, a média das despesas com DEA foi de 2,2% em relação ao total de despesas no ano.

O gráfico a seguir apresenta a evolução desse tipo de despesa no Estado da Bahia nos quatro últimos exercícios:

Gráfico 2 – EVOLUÇÃO DAS DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES Em R$ milhões

Fonte: FIPLAN Gerencial.

Apesar de o procedimento ser amparado por dispositivos legais, deve ser considerado na condição de exceção, pois a regra geral é o reconhecimento dentro do período de competência da despesa, devendo ser respeitadas as disposições da legislação, em especial as de natureza orçamentária insculpidas no art. 161 da Constituição Estadual e no art. 37 da Lei Federal no 4.320/1964.

Alinhado com os ditames da referida Lei, o Decreto Estadual no 181-A/1991 estabeleceu, em seu art. 3º, as formalidades a serem observadas pelo ordenador de despesa quando da execução de DEA:

ouvir a Inspetoria Setorial de Finanças (ou órgão equivalente) quanto à existência de saldo orçamentário na respectiva dotação do exercício a que se refere e fundamentar, no seu despacho de reconhecimento de débito, as razões pelas quais as despesas não foram empenhadas no exercício de origem (para os casos enquadrados nos incisos I e II do art. 3º); e

fundamentar as razões do não processamento no momento oportuno e submeter à apreciação do Secretário ou ao dirigente dos órgãos diretamente subordinados ao Governador (para os casos enquadrados no inciso III do art. 3º).

0

500

1.000

1.500

2.000

2013 2014 2015 2016

Executivo Outros Poderes



No Relatório e Parecer das Contas de Governo do exercício de 2015, foram apontadas falhas na instrução da maior parte dos processos de pagamento selecionados para exame, relativos à regularidade do processamento das despesas pelo procedimento excepcional previsto no art. 37 da Lei nº 4.320/64, mais precisamente no que concerne:

(i) à ausência de motivação do ato, não tendo sido apresentados elementos ou informações descritos de forma suficiente para fundamentar as razões pelas quais as despesas não foram empenhadas no exercício de origem, em consonância com o art. 3º inciso I, alínea “b”, do Decreto Estadual nº 181-A/1991; (ii) à ausência de indicação da rubrica orçamentária a que estaria vinculada a despesa no exercício de sua competência, em conformidade com o quanto preceituado no art. 1º, parágrafo único, inciso I e art. 3º inciso I, alínea “a”, ambos do Decreto Estadual nº 181-A/1991; e (iii) à imprecisão quanto à descrição da despesa, não constando detalhes relativos à sua natureza e origem e/ou período a que se referem (competência).

Análise da Auditoria Diante do crescimento considerável, nos últimos exercícios, do montante de pagamentos por meio de DEA, do seu impacto nas análises da execução orçamentária, patrimonial e fiscal, e ante a complexidade para a efetiva avaliação quanto à pertinência e observância das disposições legais ao seu pagamento/liquidação, fez-se necessário o exame de processos de pagamento dessa natureza, objetivando, a priori, avaliar os reflexos na consolidação das contas públicas. A amostra da auditoria foi composta por 53 processos referentes às secretarias/órgãos do Poder Executivo com maior materialidade, conforme segue: Tabela 23 – QUANTITATIVO DE PROCESSOS DEA SELECIONADOS PARA ANÁLISE

Em R$ milhões

ÓRGÃO QUANTIDADE

DE PROCESSOS VALOR DOS

PROCESSOS

SEDUR 13 228,3

SAEB 10 82,6

SEC 10 67,1

SESAB 10 62,3

SEINFRA 10 20,2 TOTAL 53 460,5

Fonte: Sistema Mirante TCE/BA.

Nas análises realizadas, foram identificadas diversas inconsistências no processamento das despesas, à luz do regramento vigente, a exemplo de imprecisão quanto aos detalhes, à natureza e origem da despesa, ao período a que se referem, bem como ausência de indicação da rubrica orçamentária do exercício a que estaria vinculada. Considerando os saldos das dotações orçamentárias detalhados por fonte de recurso referentes aos exercícios anteriores, foram identificadas as seguintes vulnerabilidades:



Processos enquadrados nos incisos I e II do art. 3o do Decreto Estadual no 181-A/1991

Constatou-se que, dos 53 processos analisados, 22 foram executados em dotações orçamentárias cujo saldo, no exercício anterior, era suficiente para serem empenhados, inclusive na fonte de recurso. Além de as formalidades exigidas no Decreto Estadual no 181-A/1991 não terem sido completamente atendidas em nenhum desses processos examinados, da análise documental constataram-se alguns casos que se referiam a obrigações previamente conhecidas pela Administração, a exemplo de contas médicas associadas ao PLANSERV e das obras do metrô de Salvador, o que não justificaria sua execução como DEA, sendo possível, portanto, a realização prévia do empenho, ainda que nas modalidades global ou por estimativa, conforme art. 60 da Lei no 4.320/1964. A SEDUR, por meio do Ofício SUMOB/APG no 009/2017, justificou a não realização do empenho prévio da seguinte maneira:

Por outro lado, para que as unidades gestoras possam efetuar os empenhos de despesas, além da existência de dotação orçamentária, é necessária que haja previamente a liberação por parte da Secretaria de Fazenda, da "Concessão para Empenho". Por norma da SEFAZ, as concessões somente serão liberadas, quando efetivamente constata-se o ingresso dos recursos financeiros nas contas bancárias associadas a cada destinação de recursos. Portanto, a simples existência de dotação não permite o empenho da despesa, pois depende da existência da concessão, que por sua vez depende do ingresso da receita condicionada ao desbloqueio do recurso pela CEF. (Grifos da Auditoria)

No mesmo sentido, a SEINFRA justificou a ausência do empenho prévio devido à “concessão insuficiente para sua emissão no exercício de 2015” e pelo fato de que a dotação orçamentária só estaria liberada após recebimento do recurso financeiro da Petrobras e da Concessão, pela SEFAZ, para emissão da Nota de Empenho.

Processos enquadrados no inciso III do art. 3o do Decreto Estadual no 181-A/1991

Os 31 processos restantes foram executados em dotações orçamentárias com saldo insuficiente na fonte de recurso nos exercícios a que se referiam. As formalidades exigidas no Decreto Estadual no 181-A/1991 foram completamente atendidas em apenas um desses processos. Da análise documental, constatou-se que se trata de despesas de natureza previsível, a exemplo de despesas com pessoal, o que não justificaria sua execução como DEA. Portanto, foram evidenciadas fragilidades no processo de definição dos saldos das dotações orçamentárias, visto que se mostram insuficientes para o registro da totalidade das despesas incorridas no exercício anterior. No Ofício no 43/2017 da UEFS/SEC, é apresentada a seguinte justificativa:

Em dezembro/2015 a Universidade Estadual de Feira de Santana – UEFS, não dispunha de saldo orçamentário e concessão para empenho suficiente para realização do empenho total da Folha de Pagamento Especial. Tal cenário, conforme sinalizado pelo próprio TCE, não permitiu a



contabilização da referida despesa em Restos a Pagar-RP. (Grifos da Auditoria)

O disposto no Ofício CCI no 005/2017 do FES/BA-SESAB reforça a conclusão de fragilidades na definição dos saldos das dotações orçamentárias:

Outra observação que se faz com relação a execução dessas despesas é que ao longo desses exercícios, mesmo estando estas reconhecidas e registradas no Passivo por Competência, a programação orçamentária inicial de DEA não acompanha o volume de passivos inscritos, tampouco a evolução da série histórica dessas mesmas despesas em exercícios findos. (Grifos da Auditoria)

A tendência crescente de DEA gera impactos no Passivo Circulante e na apuração do Resultado Primário do Estado. Tais efeitos serão comentados nos itens 2.4.5 e 2.5.8 deste Relatório.

Considerações sobre DEA

Dos exames realizados, pode-se inferir que o não reconhecimento das despesas no Balanço Orçamentário do exercício correto decorre, em parte, por deficiência de controle interno de execução e por insuficiência de saldo orçamentário em determinados elementos, programas, dentre outros.

Contudo, a inexistência de dotação orçamentária para fazer face a determinadas despesas no próprio exercício e consequente limitação do Gestor em reconhecer, corretamente, no ano, a despesa não são suficientes para justificar o “represamento” de despesas.

Nesse sentido, percebe-se que um dos fatores que contribuíram, significativamente, para a ausência de dotação orçamentária decorreu de falha nas estimativas das despesas utilizadas na elaboração do Orçamento de 2016.

Portanto, pode-se inferir que não foram adequadamente observadas as disposições contidas nos arts. 16 a 18 da LDO de 2016, pois o aumento contínuo do uso do elemento de despesa DEA, tendo atingido 4,4% da despesa total paga, demonstra deficiência nos procedimentos de estimativa das despesas, os quais são conduzidos sob coordenação da SEPLAN em conjunto com a SEFAZ.

Tais ocorrências atentam contra os princípios orçamentários de unidade, universalidade e anualidade, indicados expressamente no art. 2º da Lei Federal nº 4.320/1964, e ao disposto na Constituição Estadual, em seu art. 159.

A inobservância dos princípios e dispositivos constitucionais, de regramentos legais, decorrentes de falhas na elaboração da LOA, as deficiências nos controles internos e as inconsistências na contabilização das despesas no exercício próprio impactam diretamente os saldos apurados nas DCCEs do exercício em análise, tanto pelo efeito das despesas do ano anterior, contabilizadas nesse exercício, como daquelas reconhecidas somente em 2017, porém inerentes ao exercício de 2016.

2.4.4.5 Despesa com propaganda, promoção e divulgação da ação governamental

A Lei Orçamentária do exercício de 2016 estabeleceu a dotação inicial de R$111,0 milhões, da qual foi liquidada a importância de R$103,7 milhões. A tabela a seguir contempla os valores liquidados relativos aos gastos com propaganda e publicidade, segregados por finalidade:



Tabela 24 – DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE POR FINALIDADE Em R$ milhões

DESCRIÇÃO VALOR %

89 – Publicidade Institucional 84,6 81,6

86 – Publicidade Legal 11,1 10,7

90 – Publicidade de Utilidade Pública 8,0 7,7

TOTAL 103,7 100,0 Fonte: FIPLAN Gerencial. A publicidade institucional tem por objetivo a prestação de contas do planejamento e das ações tomadas pela Administração Pública referente à divulgação de campanhas, programas e notícias sobre as atividades desenvolvidas pela Administração Pública.

Além desse montante, foram executados R$47,4 milhões por meio do elemento de despesa “92 – Despesas de Exercícios Anteriores” e pelas empresas constantes do Orçamento de Investimentos do Estado, de mais R$12,3 milhões, substancialmente pela EMBASA (R$9,8 milhões).

Dessa forma, a despesa realizada com propaganda, promoção e divulgação das ações do Estado, inclusive aquela destinada à publicação legal, para o exercício de 2016, considerando-se as empresas que integram o Orçamento de Investimentos, totalizou R$163,4 milhões, o que representou um acréscimo nominal de 17,5% em relação aos gastos do exercício anterior. A tabela a seguir demonstra, de forma resumida, o comportamento dos gastos com propaganda e publicidade nos últimos quatro anos:

Tabela 25 – EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE Em R$ milhões

EXERCÍCIO VALOR VARIAÇÃO

NOMINAL (%)

VALORES ATUALIZADOS

PELO IGP-M

VARIAÇÃO ATUALIZADA (%)

2016 163,4 17,55 163,4 9,13

2015 139,0 (9,97) 149,7 (18,66) 2014 154,4 (3,08) 184,1 (6,49)

2013 159,3 (1,54) 196,9 (6,78) Fontes: Relatórios de exames das Contas de Governo do TCE/BA.

Planejamento das Ações e Gastos com Propaganda e Publicidade O art. 277 da Constituição do Estado da Bahia dispõe sobre a criação do Conselho Estadual de Comunicação Social, órgão consultivo e deliberativo, instituído no Estado da Bahia em maio 2011, integrante da estrutura da SECOM, com a finalidade de formular a Política de Comunicação Social do Estado. Desde o exame das contas66 da SECOM de 2011, a Auditoria vem pontuando a ausência de planejamento estruturado dos gastos do Estado com propaganda e publicidade, devidamente evidenciado em competentes instrumentos de planejamento recomendados por normas da Administração Pública. Esses instrumentos são imprescindíveis à orientação das ações de comunicação estatal, demonstrando, no mínimo, por programas e secretaria de governo, o adequado gasto público com publicidade e propaganda e o consequente controle dos objetivos e das metas a eles vinculadas.




Em consonância com o entendimento desta Auditoria sobre o tema, o Tribunal Pleno emitiu, no Acórdão nº 396/2014, sobre as contas da DG/SECOM do exercício de 2011, a recomendação de que a Administração “elabore um plano de comunicação do governo e planos anuais de comunicação, na forma exigida pelo citado decreto [...]”. No Relatório das Contas de Governo do exercício anterior, a SECOM informou a constituição de um Grupo de Trabalho para discussão e construção do referido Plano. No item 2.1 desse Relatório, consta a informação de que ainda se encontra em processo de finalização o Plano Estadual de Comunicação Social. Releva mencionar que foi realizada auditoria no âmbito da SECOM,67 cuja decisão proferida por este Tribunal, por meio da Resolução nº 012/2017, determinou, aos atuais gestores, que sejam adotadas providências para:

a concretização da implantação do Plano de Comunicação Social do Estado em observância ao art. 2o do Decreto nº 14.117/2012, que homologa a Resolução nº 001/2012 do Conselho Estadual de Comunicação Social, a qual estabelece diversas competências para esse Conselho;

o aprimoramento dos controles internos dos ajustes firmados no âmbito da SECOM, notadamente os contratos e procedimentos licitatórios;

que sejam discriminados os serviços a serem exigidos das empresas de propaganda contratadas, de modo a possibilitar o controle de qualidade dos produtos apresentados e sua conformidade com os interesses e determinações da administração pública; e

que sejam observadas, estritamente, as disposições da Lei Federal nº 12.232/2010, que estabelece normas gerais para licitação e contratação pela Administração Pública de serviços de publicidade prestados por meio de agências de propaganda, a fim de conferir maior transparência e economicidade nas despesas realizadas com publicidade.

2.4.4.6 Despesas com os encargos moratórios Nas DCCEs 2016, inexistem informações sobre o volume de gastos realizados pelo Estado relacionados com os acréscimos moratórios, sendo observada, na Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP), na coluna de Variações Patrimoniais Diminutivas (fl. 92 das DCCEs), no item relativo às despesas com Juros e Encargos de Mora, a apresentação de saldo zero. Tal conduta foi verificada também no exercício anterior.

Objetivando verificar os controles sobre despesas dessa natureza, foi realizada Auditoria Especial,68 que abrangeu os dados do exercício de 2015 e do primeiro semestre de 2016, da execução orçamentária e financeira dos órgãos do Poder Executivo, exceto as empresas estatais não dependentes. Por meio dessa Auditoria, mediante análise das informações financeiras do período de janeiro a junho de 2016, foram identificados achados relacionados com deficiências nos controles internos, bem como situações que repercutem na adequada análise das demonstrações contábeis: 67 Processo nº TCE/011446/2015. 68 Processo nº TCE/009225/2016.



Realização de despesas com encargos moratórios no montante de R$19,3 milhões, dos quais R$14,6 milhões contabilizados em subelemento de despesa incorreto; e

Despesas decorrentes de autuação fiscal da Receita Federal, por falta de recolhimento de contribuição previdenciária pela Secretaria de Educação, contabilizada, indevidamente, na Função de Governo “12 – Educação” e no Programa de Governo 212 – Educar para Transformar. Ressalte-se que se trata de gastos inerentes a exercícios anteriores, além do fato de incluírem juros de mora, pelo atraso no pagamento, e multa, pelo descumprimento de norma tributária. O impacto desse procedimento no cálculo da LRF foi objeto de comentário no item 2.5 deste Relatório.

Constam, também, no relatório desta Auditoria, recomendações consideradas de natureza sistêmica que se revelam importantes para a análise das presentes Contas de Governo, dentre as quais se destacam:

Instituir, nos sistemas centralizados de controle, mecanismos de acompanhamento gerencial, financeiro, orçamentário e contábil em relação aos desembolsos com encargos moratórios, segregados por Secretaria;

Avaliar a viabilidade da centralização do pagamento para as despesas com contas de consumo, de todas as unidades e órgãos do Estado, tendo em vista os potenciais benefícios, mormente em relação à redução da ocorrência de atrasos e, consequentemente, diminuição do desembolso com encargos moratórios;

Controlar e monitorar, de forma centralizada, os gastos com as contas de serviços de telefonia, preferencialmente mediante o sistema de Gestão de Contas de Consumo (GCC), em conformidade com o Decreto Estadual nº 15.153/2014; e

Promover levantamento dos casos de pagamentos de multas sancionatórias, ocorridos nos últimos exercícios, por descumprimento de norma legal ou não recolhimento de tributos, para a devida apuração mediante processo administrativo próprio para verificação: (i) dos fatores que contribuíram para a sua ocorrência, (ii) da identificação se decorrentes, ou não, de ação ou omissão de agente público, e (iii) da responsabilidade do gestor público, quando cabível.

2.4.5 GESTÃO PATRIMONIAL

Nas DCCEs 2016, foram incluídos dois capítulos que trazem comentários sobre a Gestão Patrimonial e Financeira do Estado (fls. 80/82 e 84/97, respectivamente), tendo sido tratados, de forma conjunta neste Relatório, os elementos relativos à gestão financeira, por estarem intrinsecamente ligados à gestão patrimonial. Para facilitar o entendimento das análises promovidas por este TCE em relação aos Ativos e Passivos do Estado, foi reproduzido, na tabela a seguir, o Balanço Patrimonial consolidado de todos os Poderes e o representativo do conjunto de órgãos componentes do Poder Executivo, com indicação das principais rubricas contábeis:



Tabela 26 – BALANÇO PATRIMONIAL DO ESTADO DA BAHIA Em R$ milhões

TÍTULOS

31/12/2016 31/12/2015

PODER EXECUTIVO

TODOS OS PODERES

TODOS OS PODERES

Ativo Circulante 7.550,9 7.866,5 9.163,4

Caixa e Equivalente a Caixa 4.626,3 4.931,2 6.512,8

Créditos de Curto Prazo 679,8 682,6 1.099,0

Estoques 296,9 302,8 182,6

Demais Créditos a Curto Prazo 1.947,9 1.949,9 1.369,0

Ativo Não Circulante 22629,2 23.138,4 20.355,8

Realizável a Longo Prazo 1.848,3 1.848,3 1.254,5

Investimentos 6.854,5 6.854,8 7.302,1

Imobilizado 13.926,4 14.435,3 11.799,2

TOTAL DO ATIVO 30.180,1 31.004,9 29.519,2

Passivo Circulante 6.120,1 6.242,6 6.392,7

Fornecedores e Contas a Pagar 974,3 1.000,4 1.276,8

Empréstimos e Financiamentos 1.000,1 1.000,1 1.023,5

Obrigações Trab., Previdenciárias e Assistenciais 304,3 305,7 302,9

Demais Obrigações a Curto Prazo 3.841,4 3.936,4 3.789,5

Passivo Não Circulante 201.121,1 201.121,1 186.808,5

Obrigações Trabalhistas e Previdenciárias 1.509,5 1.509,5 1.106,2

Fornecedores a Longo Prazo 1.564,6 1.564,5 1.087,9

Empréstimos e Financiamentos a Longo Prazo 16.089,4 16.089,4 17.760,9

Provisões de Longo Prazo 181.957,6 181.957,7 166.853,5

TOTAL DO PASSIVO 207.241,2 207.363,7 193.201,2

Patrimônio Líquido (177.061,1) (176.358,8) (163.682,0)

TOTAL 30.180,1 31.004,9 29.519,2 Fontes: DCCEs exercícios 2015/2016, FIPLAN.

Das análises promovidas nos principais valores, bens, direitos e obrigações apresentados nos Balanços Patrimonial e Financeiro, verificou-se a inexistência, nas DCCEs, de comentários importantes sobre a composição e a evolução dos saldos apresentados, bem como inconsistências ou falhas de controle interno que repercutem na adequada interpretação da gestão, os quais são objeto dos comentários nos itens a seguir.

2.4.5.1 Ativos

2.4.5.1.1 Disponibilidades O subgrupo Caixa e Equivalentes de Caixa representa todas as disponibilidades financeiras do Estado. Nesse contexto, procedeu-se à análise do conjunto dessas disponibilidades que, além de representarem o montante de recursos disponíveis para o adimplemento das dívidas de curto prazo (destaque-se, dentre essas, os restos a pagar), têm significativo impacto na apuração do saldo da dívida pública do Estado, conforme descrito no item 2.5.5 deste Relatório. Em 31/12/2016, o subgrupo Caixa e Equivalentes de Caixa registrava um saldo de R$7.682,0 milhões no balancete do FIPLAN, e, no Balanço Patrimonial Consolidado do Estado, foram excluídos os saldos das contas “Caixa e Equivalentes de Caixa em Moeda Nacional – Intra OFSS” (R$1.761,0 milhões) e “Suprimento de Fundos – Diversos Bancos” (R$990,0 milhões), apresentando o saldo de R$4.931,0 milhões, consoante a fl. 32 das DCCEs. Disponibilidade de Caixa Bruta

Na apuração da disponibilidade de caixa bruta, apresentada no Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar (fls. 703/705 das DCCEs), foram excluídos



os saldos das contas “Caixa e Equivalentes de Caixa em Moeda Nacional – Intra OFSS” e “Suprimento de Fundos – Diversos Bancos”, conforme comentado anteriormente. Também foram deduzidos os saldos de contas escriturais e de contas migradas do Sistema de Informações Contábeis e Financeiras (SICOF) sem Conta Bancária de Órgão (CBO) equivalente no FIPLAN. Em conformidade com a orientação da STN para preenchimento do Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, contida no Ofício nº 92/2016/CCONF/SUCON/STN/MF-DF, a SEFAZ optou por não considerar o passivo financeiro de precatório nas colunas “Demais Obrigações Financeiras” e “Disponibilidade de Caixa Bruta”, uma vez que os valores repassados aos Tribunais para pagamento de precatórios estavam contabilizados na conta “Depósitos Restituíveis Valores Vinculados – Conta Especial (Precatórios)”, que não integra a disponibilidade de caixa bruta. a) Recursos não classificados, em decorrência da ausência da devida apuração de

sua origem e adequada classificação

O Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar do exercício de 2016 apresenta a disponibilidade de caixa bruta e líquida do Poder Executivo por fonte/destinação de recursos. Ressalte-se que, ao final de 2013, quando se passou a incluir a linha “Total Recursos Não Classificados” no referido demonstrativo, o saldo disponível era positivo em R$200,5 milhões. Segundo a SEFAZ, os recursos não classificados estavam compostos dos valores resultantes da migração do sistema SICOF para o FIPLAN, que não tiveram as fontes de recursos identificadas. No entanto, ao final de 2016, os recursos não classificados alcançaram um saldo disponível negativo de R$443,7 milhões, sem a devida apuração de sua origem e a adequada classificação. Mediante Ofício conjunto SAF nº 09/2017, a SEFAZ informou que, desse montante, R$442,8 milhões referem-se ao lançamento de ajuste da diferença existente em 31/12/2016 entre do saldo contábil da CUTE e o respectivo extrato bancário. b) Inscrição de despesas orçamentárias em restos a pagar não processados sem

suficiência de caixa

A partir do exercício de 2015, com o detalhamento das obrigações financeiras e o acréscimo das colunas “Restos a Pagar Empenhados e não Liquidados do Exercício” e “Empenhos não Liquidados Cancelados (Não Inscritos por Insuficiência Financeira)” no Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, ficou evidente a inscrição de despesas orçamentárias em restos a pagar não processados sem suficiência de caixa em algumas fontes, conforme demonstrado na tabela a seguir: Tabela 27 – INSCRIÇÃO DE DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS EM RESTOS A PAGAR

NÃO PROCESSADOS SEM SUFICIÊNCIA DE CAIXA Em R$ milhões

FONTE/DESTINAÇÃO DE RECURSOS DISPONIBILIDADE DE CAIXA LÍQUIDA

RESTOS A PAGAR EMPENHADOS E NÃO

LIQUIDADOS NO EXERCÍCIO CÓDIGO DENOMINAÇÃO

RECURSOS NÃO VINCULADOS

100/300 Recursos Ordinários não Vinculados do Tesouro 7,3 132,8 RECURSOS VINCULADOS

108/308 Cota-Parte do Salário Educação 4,4 5,4

117/317 Contribuições de Intervenção do Domínio Econômico – Estado 0,1 0,5

242/642 Contribuições para o Plano de Saúde do Servidor 1,9 59,6 TOTAL 13,7 198,3

Fonte: Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar (fls. 703/705 das DCCEs).



O art. 42 da LRF impôs aos titulares dos poderes ou órgãos a necessidade de preservar uma suficiência de caixa ao final dos mandatos, de modo a não deixar aos sucessores obrigações financeiras sem a devida cobertura para o pagamento. Dentre algumas das mudanças adotadas pela STN desde 2010, destacou-se o posicionamento de que o controle da disponibilidade de caixa deve ocorrer em todos os exercícios e não apenas no último ano de mandato, assim como a inserção do conceito de disponibilidade de caixa por destinação de recursos. Observe-se que, na LRF, não está explicitamente previsto o dever de comprovar a suficiência de disponibilidades financeiras em caixa ao final de cada exercício, e de forma correlacionada com a vinculação dos recursos. Decorre a obrigação estabelecida, portanto, de interpretação sistemática da LRF pela STN, conforme Manual dos Demonstrativos Fiscais (MDF), 6ª edição:

03.07.02.01 Restos a Pagar […] 2. Restos a Pagar não processados São considerados não processados os empenhos de contrato e convênios que se encontram em plena execução, não existindo o direito líquido e certo do credor. Dessa forma, no encerramento do exercício a despesa orçamentária que se encontrar empenhada mas ainda não paga será inscrita em restos a pagar não processados desde que haja suficiente disponibilidade de caixa. (Grifos da Auditoria)

Por meio do Ofício SAF nº 09/2017, a SEFAZ informou que, em ocorrências dessa natureza, existe uma relação direta com o ingresso da terceira parcela do Fundo de Participação dos Estados (FPE), que acontece no primeiro decêndio do mês de janeiro, cujo montante foi de R$265,8 milhões. c) Diferença entre as disponibilidades registradas nas Demonstrações Financeiras

das empresas estatais dependentes e aquelas constantes nos balancetes do FIPLAN

Desde o exercício de 2014, são constatadas diferenças entre os saldos das disponibilidades registradas nas Demonstrações Financeiras das empresas estatais dependentes e aqueles constantes nos balancetes do FIPLAN, conforme demonstrado na tabela a seguir: Tabela 28 – DIFERENÇA ENTRE OS SALDOS DAS DISPONIBILIDADES

Em R$ milhões

EMPRESA SALDOS EM 31/12/2015

DIFERENÇA FIPLAN BALANÇO DA EMPRESA

CAR 70,9 63,9 7,0

CERB 50,1 9,3 40,8

CTB 10,5 11,2 (0,7)

CBPM 7,3 4,0 3,3

CONDER 5,6 0,3 5,3

TOTAL 144,4 88,7 55,7 Fontes: Demonstrações Financeiras das empresas estatais dependentes e FIPLAN.

É importante destacar que os saldos dos balancetes do FIPLAN são a base para a elaboração dos demonstrativos consolidados. O fato apontado anteriormente demonstra deficiências nos procedimentos contábeis relativos às contas representativas de disponibilidades e apresenta indícios de superavaliação nessa rubrica em, pelo menos, R$55,7 milhões no saldo apresentado nas DCCEs 2016.



Conciliação Bancária A conciliação consiste na comparação, em uma determinada data, do saldo de contas contábeis de bancos com o respectivo extrato bancário da conta-corrente, possibilitando a apuração de possíveis diferenças entre as duas fontes de informação. a) Ausência de conciliação bancária na Conta Única do Tesouro Estadual (CUTE) Não obstante a importância desse procedimento de controle, constatou-se a ausência de procedimento de conciliação bancária em relação à principal conta (CUTE). Cumpre destacar que a ausência desse procedimento vem sendo objeto de apontamento por este TCE desde o exame das Contas do Chefe do Poder Executivo do exercício de 2014. Em 31/12/2016, o saldo contábil da conta CUTE era de R$1.303,6 milhões, ao passo que o constante no extrato bancário, na mesma data (conta-corrente nº 929.661-1), era de R$860,8 milhões, apurando-se uma diferença de R$442,8 milhões. Ocorre que a SEFAZ, em vez de apurar a divergência entre os saldos contábil e bancário, realizou lançamentos que resultaram na diminuição do saldo contábil da conta CUTE (1.1.1.1.1.02.01.00 Conta Única – Banco do Brasil S/A) e, em contrapartida, a criação da conta “1.1.3.8.1.27.00.00 Ajuste CUTE a Regularizar/Valores Anteriores a 2017”. Esses lançamentos ocasionaram a diminuição das disponibilidades e o aumento do grupo Demais Créditos e Valores a Curto Prazo no montante da diferença. Cumpre destacar que o procedimento relatado não regularizou as pendências, apenas possibilitou que essas não fossem mais evidenciadas. Assim, recomenda-se que a SEFAZ estabeleça um prazo para que essas pendências sejam definitivamente esclarecidas. Mediante Ofício nº 137/2017, a DEPAT/SEFAZ apresentou a conciliação bancária da conta CUTE relativa ao mês de janeiro de 2017, relatando as dificuldades enfrentadas e as providências adotadas na busca pelo adequado procedimento de conciliação dessa conta após a implantação, em 2013, do sistema FIPLAN. Mencionou, ainda, que os valores anteriores a 2017 seriam objeto de plano de trabalho para se identificarem as razões das divergências. b) Não apresentação de conciliações bancárias Em relação às demais contas com saldo em 31/12/2016, a DEPAT/SEFAZ não apresentou as conciliações bancárias para as contas cujos saldos contábeis representavam o montante de R$143,1 milhões como disponibilidades nas DCCEs 2016, quais sejam: Tabela 29 – CONTAS BANCÁRIAS DE ÓRGÃO (CBO) CUJAS CONCILIAÇÕES NÃO

FORAM APRESENTADAS PELA DEPAT/SEFAZ Em R$ milhões

CBO – CÓDIGO IDENTIFICADOR

NATUREZA CONTA CONTÁBIL SALDO DO FIPLAN

EM 31/12/2016

00344 Bradesco (ex-CUTE)

1.1.1.1.1.04.04.00

26,9 1.1.1.1.1.50.01.04

1.1.1.1.1.50.02.04

00352 PROHABIT 1.1.1.1.1.04.02.00

44,5 1.1.1.1.1.05.02.00

01907 Depósitos Judiciais 1.1.1.1.1.04.01.00 62,2

02826 Não informada 1.1.1.1.1.05.01.00 9,5

TOTAL 143,1 Fonte: FIPLAN.



Consoante informação da DEPAT/SEFAZ, contida no Ofício nº 137/2017, as CBOs nos 00344, 00352 e 01907, em vista do grau de especificidade e complexidade, não tiveram sua regularização dentro, ainda, do exercício de 2016. Entretanto, estima-se que tais saldos já estejam adequadamente conciliados até maio de 2017. c) Permanência de pendências antigas em conciliações bancárias

Ao final de 2016, as pendências nas CBOs nos 00010, 00015, 00016 e 00025, apontadas em caráter exemplificativo no exame das Contas de Governo do exercício anterior, foram regularizadas, restando as seguintes: Tabela 30 – PENDÊNCIAS EM CONCILIAÇÕES BANCÁRIAS DE CONTAS DE

RESPONSABILIDADE DA DEPAT Em R$ milhões

CONTA CONTÁBIL CBO – CÓDIGO IDENTIFICADOR

SALDO EM 31/12/2016 DIFERENÇA OBSERVAÇÃO

FIPLAN EXTRATO

1.1.1.1.1.04.01.00 00014 6,2 0,4 5,8 Pendências dos exercícios de 2014 e 2016

01944 7,4 4,5 2,9 Pendências dos exercícios de 2014, 2015 e 2016

1.1.1.1.1.05.01.00 02186 7,5 2,6 4,9 Pendências do exercício de 2016 Fontes: FIPLAN, conciliações e extratos bancários. A quase totalidade das pendências das CBOs nos 00014 e 02186 refere-se a bloqueios judiciais, para os quais, segundo a DEPAT, por meio do Ofício nº 137/2017, estão sendo adotados os procedimentos estabelecidos na Orientação Técnica nº 055/2016 – REGULARIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE BLOQUEIO JUDICIAL, para que haja a devida regularização contábil dos lançamentos ocorridos no extrato bancário.

2.4.5.1.2 Dívida Ativa Conforme conceituado no MCASP, Dívida Ativa é o conjunto de créditos tributários e não tributários em favor da Fazenda Pública não recebidos no prazo para pagamento definido em lei ou em decisão proferida em processo regular, inscrito pelo órgão ou entidade competente, após apuração de certeza e liquidez. De acordo com o Balanço Patrimonial Consolidado do Estado da Bahia, o total inscrito na Dívida Ativa, ao final do exercício de 2016, apresentou saldo de R$15.035,5 milhões (fl. 85 das DCCEs). Desse montante, a Dívida Ativa não Tributária somava R$140,5 milhões, ao passo que a Dívida Ativa Tributária (DAT) totalizava R$14.895,0 milhões, representando 99,07% do total. Em atendimento ao que prescreve o item 5.3.5 do MCASP, foi efetivado o cálculo para definição da provisão para perdas da DAT, que atingiu o montante de R$14.869,9 milhões. Na metodologia para cálculo, em 2016, dessa provisão, houve a consideração das médias dos recebimentos dos dois exercícios anteriores, diferente da utilizada no ano anterior, que foi realizada com base na média ponderada dos recebimentos dos três exercícios precedentes.

Evolução da Dívida Ativa Tributária e da Recuperação de Créditos Inscritos A receita total com créditos fiscais inscritos na Dívida Ativa foi, em 2016, de R$406,7 milhões, sendo que, desse valor, apenas R$108,0 milhões foram obtidos mediante pagamentos em espécie. Registre-se que o montante foi influenciado pelos benefícios fiscais concedidos por meio da Lei Estadual nº 13.586/2016, a qual dispõe sobre a transação de créditos tributários do ICMS, em âmbito judicial.



A seguir, faz-se uma comparação entre a evolução da DAT e a recuperação dos créditos inscritos mediante pagamentos em espécie, com base nas informações contábeis.

Tabela 31 – SALDO DA DAT VERSUS RECEITA ARRECADADA POR ANO Em R$ milhões

SALDO DA DAT RECEITA DA DAT RECEITA/SALDO (B/A) % EXERCÍCIO VALOR (A) EXERCÍCIO VALOR (B)

2013 10.219,0 2014 106,4 1,04

2014 11.879,3 2015 154,7 1,30

2015 13.074,1 2016 108,0 0,73

2016 14.895,0 2017 - - Fontes: Saldo da DAT, conforme Balanço Patrimonial do Estado: até 2012 – SICOF; a partir de 2013 – FIPLAN/FIPLAN

Gerencial.

A tabela anterior mostra que a recuperação de créditos inscritos tem se mantido em torno de 1% do saldo da Dívida Ativa existente, apesar das anistias fiscais concedidas. Cabe registrar que a SEFAZ, em atendimento às recomendações da Resolução TCE/BA nº 037/2016, relativa à auditoria no Sistema Informatizado de Gestão da Administração Tributária (SIGAT),69 objetivando a melhoria dos lançamentos do crédito tributário no FIPLAN, a integração deste com o SIGAT, assim como sua automatização, apresentou, em novembro de 2016, Plano de Ação definindo prazos para implementação dessas melhorias até 2018.

2.4.5.1.3 Convênios concedidos a comprovar

O saldo dessa rubrica contábil no Balanço Patrimonial em 31 de dezembro de 2016 é de R$677,4 milhões, devendo representar o montante dos repasses para entidades, governamentais e não governamentais, por meio de instrumentos de convênios ou congêneres pendentes da comprovação da aplicação dos recursos às unidades gestoras concedentes, incluindo aqueles em fase de execução. Nas Notas Explicativas (fls. 36/37 das DCCEs 2016), consta apenas a composição do saldo, por unidade orçamentária, sendo as quatro mais representativas: a APG da SJDHDS (R$169,8 milhões), o Fundo Estadual de Assistência Social (R$161,6 milhões), a CAR (R$76,9 milhões) e a CONDER (64,9 milhões). As DCCEs não informam a quantidade e o montante dos convênios:

em situação regular (em execução ou em fase de análise das prestações de contas);

inadimplentes em relação à apresentação da prestação de contas ou por outros motivos;

com irregularidades nas prestações de contas apresentadas; e

objeto de deflagração de tomadas de contas ou de cobrança judicial. Análise da Auditoria

Apesar de, em 2015, terem sido reativados dispositivos e relatórios do sistema FIPLAN relacionados com o controle dos convênios, verificou-se que essa ferramenta ainda carece de mecanismos que possibilitem o adequado gerenciamento operacional dos convênios, desde a sua execução até a conclusão ou o término de vigência, bem como o acompanhamento dos trâmites posteriores à análise das respectivas prestações de contas.




Das análises promovidas nos controles internos, verificou-se que o sistema não dispõe de campo para emissão de relatórios e documentos que possibilitem a conciliação entre desembolsos/prestações de contas, do módulo de controle de convênio, e informações/saldos contábeis nas rubricas correspondentes, além dos seguintes aspectos:

Manutenção da base segregada dos dados inerente aos convênios até 2012, antes da implementação do FIPLAN, sem o adequado registro das informações

Por meio de pesquisa realizada, em março de 2017, no site “Transparência Bahia”, sobre os convênios concedidos até 2012, verificou-se a existência de 2.672 convênios em situação de inadimplência de prestação de contas, sem indicação das providências adotadas. Ademais, mediante utilização de ferramenta de pesquisa (Sistema Mirante) nessa base de dados, apurou-se a existência de 11.786 convênios registrados na situação ATIVO, dos quais 9.892 tinham sua vigência até o ano de 2013 (inexistindo registros relativos à situação INADIMPLÊNCIA POR PRESTAÇÃO E CONTAS ou semelhante). Pesquisa nas subcontas no Balanço Patrimonial evidencia saldos oriundos da implantação do FIPLAN em 2013 sem qualquer registro de movimentação, seja por novos repasses, seja por baixas (prestação de contas), correspondentes a 29 convênios, cujo saldo representava R$25,0 milhões. Verificou-se, também, a baixa do saldo contábil relativo a cerca de 200 convênios da EBDA e da Superintendência de Fomento ao Turismo do Estado da Bahia –BAHIATURSA (extintas em 2015), no montante de R$36,4 milhões, sem evidências do registro contábil nas unidades orçamentárias que as sucederam.

Convênios com inadimplência na prestação de contas sem adequada evidenciação nas DCCEs

Mediante pesquisa na base de dados dos desembolsos posteriores a 2013 (Sistema Mirante), verificou-se que, em relação ao registro da inadimplência, aproximadamente 20% do saldo contábil era composto por convênios que tinham a indicação de inadimplência por ausência/irregularidade na prestação de contas ou por se encontrarem suspensos pela Administração, conforme resumo a seguir: Tabela 32 – DEMONSTRAÇÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA DE CONVÊNIOS

Em R$ milhões

MOTIVO/DATA DE REGISTRO DA INADIMPLÊNCIA QUANT. DE CONVENIOS

VALOR

Prestação de contas

Registro da inadimplência anterior a 30 de junho de 2016 416 80,7

Entre 01 de julho a 30 de setembro de 2016 227 29,8

De 01 de outubro a 31 de dezembro de 2016 124 27,9 SUBTOTAL 767 138,4

Suspenso pela Administração 41 8,3 TOTAL 808 146,7

Fonte: FIPLAN, com base em filtro aplicado pelo Sistema Mirante.

Saliente-se que, na base de dados pesquisada, não foram encontradas informações complementares importantes para o adequado gerenciamento das prestações de contas inadimplentes, a exemplo da ausência de envio da prestação de contas, falhas na análise pelo controle interno, descumprimento de norma legal ou de natureza financeira.



Ausência de informações sobre o resultado dos exames pelo controle interno e as

providências em relação aos convênios inadimplentes

O módulo de controle de convênio (FIPLAN) não dispõe de dispositivos para registrar:

a) elementos inerentes à análise pelo controle interno, a exemplo da data de

conclusão dos exames; b) irregularidades identificadas, como o atraso no envio, ausência/falhas na

documentação suporte das despesas, descumprimento de normas licitatórias, inconsistências na execução do objeto, não devolução de saldo não aplicado, entre outros;

c) providências adotadas pela Administração para sanar a inadimplência, desde a expediência de ofícios de cobrança administrativa (quando foi deflagrada a possível tomada de contas) até os registros inerentes à sua conclusão; e

d) encaminhamentos posteriores, a exemplo de proposição de ação judicial, denúncia ao Ministério Público, registro em responsabilidade, entre outros.

Registre-se que a Resolução deste TCE nº 144/2013 estabeleceu que as unidades jurisdicionadas devem informar ao Tribunal a situação dos convênios quanto às irregularidades identificadas e providências adotadas.

As fragilidades nos controles internos do Estado quanto à prestação de contas dos recursos repassados, principalmente a prefeituras e instituições não governamentais, sob a égide de convênios ou ajustes assemelhados, prejudicou a avaliação da gestão no que se refere, mormente, ao cumprimento do disposto no art. 175 da Lei Estadual nº 9.433/2005.

Tomadas de Contas Nos Balanços Patrimoniais dos três últimos exercícios, os saldos apresentados nas rubricas relacionadas com responsabilidades e tomadas de contas permaneceram inferiores a R$1,0 milhão e com reduzidos registros de baixas ou inclusões.

Das análises promovidas, verificou-se que os controles sobre as tomadas de contas e a atribuição de responsabilidade não são adequadamente realizados, impossibilitando avaliar, com razoável nível de precisão, a quantidade e o volume financeiro dos convênios em situação de tomada de contas ou em situação de cobrança, por identificação de responsabilidade financeira.

Cabe registrar os seguintes fatos relacionados com esse assunto:

No relatório de atividades do TCE/BA de 2016, foi registrado que “foram encaminhados à Procuradoria Geral do Estado (PGE), para efeito de propositura de ação executiva, 180 certidões de débito, no montante de R$13,7 milhões”, sendo parte por condenações e sanções aplicadas pela Segunda Câmara em 130 processos julgados, nos quais foram glosados pagamentos em prestação de contas de convênios, no montante de R$7,3 milhões;

Em 2015, o Ministério Público da Bahia propôs “60 ações por ato de improbidade

administrativa e 14 ações penais em 56 municípios baianos”, em virtude da “falta de comprovação da utilização de recursos públicos em convênios”. Conforme noticiado na internet, tais valores “somam mais de R$23 milhões”. Tais ações foram possíveis após “apuração conduzida pelo Ministério Público de Contas”, na qual “foi constatado que mais de 300 convênios celebrados entre os anos de 2011/2012 pelo Estado da



Bahia com prefeituras municipais, associações e cooperativas permaneciam sem a devida prestação de contas”; e

Nos processos de prestações de contas de ordenadores e administradores das

unidades jurisdicionadas deste TCE, recepcionadas no seu protocolo, em 2016, constam informações de que existiam 245 tomadas de contas em andamento ou concluídas.

A ausência de informações nas DCCEs 2016 sobre a situação dos recursos repassados por meio de convênios e termos assemelhados, principalmente em relação àqueles considerados inadimplentes, assim como os comentários do item 2.3.2 deste Relatório sobre fragilidades dos controles internos relacionados com o gerenciamento dos convênios, repercute negativamente no grau de confiabilidade dos saldos contábeis das contas representativas dos créditos dessa natureza.

2.4.5.1.4 Outros Valores a Receber – Circulante e Não Circulante

No Balanço Patrimonial, consta o registro de direitos a receber de natureza diversa, classificados no Ativo Circulante e Não Circulante no montante de R$1.326,4 milhões, objeto de detalhamento em nota explicativa (fl. 36 das DCCEs). Tais valores foram registrados em unidades gestoras da estrutura da SEFAZ e apresentavam indícios de inconsistências, conforme comentado a seguir.

Tabela 33 – OUTROS VALORES A RECEBER – SALDOS EM 31/12/2016 Em R$ milhões

DETALHES CÓDIGO FIPLAN UNIDADE

ORÇAMENTÁRIA SALDO OBSERVAÇÕES

Valores a Regularizar 11381250000 DEPAT 442,8 Ajuste de disponibilidades

Títulos e Valores Mobiliários 12131010000 Encargos Gerais

348,0

Saldos antigos sem movimentação

Créditos a Receber do FCVS – CEF 12121982300 277,8

Parcelamento de ICMS 12111010100 DG SEFAZ 257,8

TOTAL 1.326,4

Fonte: FIPLAN.

Registre-se que não constam nas DCCEs 2016, assim como no exercício anterior, informações quanto à origem e à natureza dos saldos das contas de créditos a receber indicados na tabela, dificultando a adequada avaliação e, consequentemente, a definição quanto à perspectiva de realização de tais ativos. A ausência de tais informações atenta contra os arts. 87 e 88 da Lei Federal nº 4.320/1964 e o disposto no MCASP:

Cada unidade que realize a gestão de recursos públicos deverá ser responsável pelo acompanhamento, análise e consistência dos registros e saldos das contas contábeis, bem como os reflexos causados nos respectivos demonstrativos (MCASP, 6ª edição, parte IV, tópico 3.5.4).

Análise da Auditoria

O saldo de rubrica de Valores a Regularizar se refere ao lançamento de ajuste da diferença existente, em 31/12/2016, entre o saldo contábil da CUTE (conta contábil 1.1.1.1.1.02.01.00 – CBO 00001) e o respectivo extrato bancário, comentado no item 2.4.5.1.1 deste Relatório. De acordo com o Ofício SEFAZ no 216/2017, o valor foi transferido para essa conta objetivando “espelhar o número mais apropriado no Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de 2016” para, a partir de 2017, promover a conciliação dos saldos e apurar os



eventos que compõem a diferença. Entretanto, em análise promovida pela Auditoria, verificou-se:

que, até 20/04/2017, não foram realizados registros no FIPLAN na referida conta contábil, relacionados com a depuração da diferença; e

que houve uma evolução crescente da diferença ao final dos últimos três exercícios, conforme ilustrado na tabela a seguir:

Tabela 34 – CONTA CUTE – DIFERENÇAS APURADAS AO FINAL DO EXERCÍCIO Em R$ milhões

DATA SALDOS

DIFERENÇA FIPLAN EXTRATO

31/12/2014 1.142,4 1.040,0 102,4

31/12/2015 1.311,8 957,1 354,7

31/12/2016 1.303,6 (*) 860,8 442,8 Fontes: FIPLAN e extratos bancários. (*) Excluído o lançamento de ajuste no saldo contábil.

Em relação às demais contas, após solicitação deste TCE, a DICOP apresentou, em

04/05/2017 (Ofício DICOP nº 062/2017), os esclarecimentos que seguem:

Sobre essa e outras contas cujo conta corrente ainda é a conta de origem do SICOF (Contas SICOF) a DICOP vem reiteradamente cobrando às unidades descentralizadas a imediata identificação do fato e transferência para a conta definitiva do FIPLAN.

Com referência à conta de Títulos e Valores Mobiliários, a DEPAT, em correspondência à DICOP, informou que “no antigo SICOF”, constatou-se como únicos registros: “movimentação em 31/05/2006 referente a títulos emitidos pelo Estado da Bahia à época” e “à atualização monetária dos referidos Títulos”, sem, contudo, avaliar se correspondem a um efetivo direito do Estado. Em relação ao saldo sobre o Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS), foi informado pela DICOP:

Conforme informações fornecidas pela URBIS segue na tabela abaixo os valores solicitados. A DICOP emitirá orientação às unidades envolvidas para atualização dos valores ao longo do exercício e no encerramento deste.

Situações Quantidade de contratos

Valores em 31/12/2016

Homologados 8.599 206.346.460

Habilitados e não homologados 5.095 164.299.897

Não Habilitados 240 2.748.089 Total 13.934 373.394.446

Fonte: URBIS.

Tais informações demonstram diferença para os registros do FIPLAN (R$277,8 milhões). Registre-se que, sobre os contratos já homologados, devem ser apropriadas prováveis receitas de juros e correção, assim como, em relação aos demais tipos, o reconhecimento contábil quanto às possíveis perdas na realização dos mesmos.

Para a conta de Parcelamento de ICMS, a DICOP afirmou que o saldo de R$258 milhões “teve origem na migração do SICOF”. Cabe registrar que, em esclarecimentos obtidos pelo TCE junto à GCRED/GECOB da SEFAZ, foi informado, com base em dados controlados por meio do sistema SIGAT, que existiam, em 31/12/2016, cerca de 10.338 processos de parcelamento a receber, no montante de R$563,1 milhões.



Ante tais justificativas, conclui-se que os saldos apresentados nas citadas rubricas do Balanço Patrimonial não representam, de forma adequada, os reais direitos a receber pelo Erário. 2.4.5.1.5 Investimentos

O saldo dessa rubrica contábil deve representar o montante dos investimentos nas empresas componentes da estrutura do Poder Executivo, públicas ou de economia mista, dependentes ou não, e os investimentos de natureza permanente em fundos e ações de outras empresas. O saldo no Balanço Patrimonial nessa conta contábil, em 31 de dezembro de 2016, era de R$6.854,8 milhões, sendo objeto de comentários em Nota Explicativa ao Balanço Patrimonial (fls. 37/39 das DCCEs 2016).


Foi incluído no Balanço Patrimonial, como participação avaliada pelo método da equivalência patrimonial, o saldo da conta “Participações em Fundos”, que representa os recursos depositados no FGBP, instituído pela Lei Estadual nº 12.610/2012, quando o mais correto seria o registro em conta distinta. Esse Fundo, de natureza privada, é administrado pela DESENBAHIA e possui a finalidade de prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelo Estado em virtude de parcerias de que trata a Lei Estadual nº 9.290/2004 (Parcerias Público-Privadas). Quanto às demais participações, constam, nas DCCEs 2016, tabelas demonstrativas da composição dos investimentos e o montante do resultado da equivalência patrimonial contabilizado. Contudo, não são indicadas outras informações necessárias à adequada interpretação dos investimentos, a exemplo do resultado do exercício das empresas públicas e das sociedades de economia mista e dos saldos das transações realizadas entre estas entidades e o Governo do Estado.

Cálculos de equivalência patrimonial Da análise dos cálculos de equivalência patrimonial, verificou-se que se basearam em informações relativas à posição patrimonial das investidas em 31 de outubro, consoante o facultado pela legislação. Ocorre que deveriam ser elaborados à luz dos respectivos demonstrativos contábeis das investidas devidamente levantados e subscritos pelos responsáveis, pois podem acarretar equívoco na elaboração dos ajustes. Do recálculo e da verificação da consistência dos saldos representativos dos principais investimentos, identificaram-se os seguintes aspectos relevantes:

Saldos representativos das empresas dependentes incluídos na consolidação por meio de parcelas componentes dos diversos ativos e passivos, indevidamente apresentados, portanto, como investimentos. Esse procedimento acarretou a apresentação do investimento a maior em R$195,9 milhões;

Investimentos em estatais não dependentes cuja investida apresentava Patrimônio Líquido negativo nos últimos exercícios, representados pela EBAL (R$656,5 milhões) e pela URBIS (R$109,7 milhões), sem constituição de provisão para perda, resultando na apresentação do saldo de investimento a maior em R$766,2 milhões;



Superavaliação no cálculo da equivalência na participação do capital de empresas estatais não dependentes: ◦ PRODEB: diferença de aproximadamente R$50,0 milhões entre o saldo contábil

nas DCCEs 2016 (superior a R$60 milhões) e o Patrimônio Líquido apresentado nos balanços patrimoniais da entidade em 2015 e 2016 (R$8,0 milhões);

◦ DESENBAHIA: diferença de R$74,3 milhões consoante equívoco no cálculo informado pela DICOP/SEFAZ em seus esclarecimentos ao TCE.

Portanto, considerando os fatos acima, pode-se afirmar, em síntese, que o saldo em Investimentos no Balanço Patrimonial de 31/12/2016 está superavaliado em R$1.086,4 milhões. Observações sobre a Empresa Baiana de Alimentos S.A. (EBAL) Em exercícios anteriores, o Estado transferiu, periodicamente, recursos financeiros para a EBAL, a título de adiantamento de capital, que, entretanto, eram destinados ao pagamento de despesas de custeio. Apesar disso, o Estado não a considerava como estatal dependente, conforme legalmente previsto. No exercício de 2016, foram repassados R$78,1 milhões à EBAL sob a rubrica de despesa com participação em constituição ou aumento de capital social, sendo R$9,3 milhões para pagamento de parcelas relativas ao acordo judicial trabalhista JC2 0020/2009 e R$68,8 milhões a título de aumento do capital social. No Plano de Ação para atendimento das recomendações constantes do parecer do TCE sobre as Contas de Governo de 2014 é apresentada a seguinte justificativa para a não consideração da EBAL como estatal dependente, a despeito dos repasses retromencionados:

Cabe esclarecer que o enquadramento como empresa estatal dependente requer alteração prévia e significativa nas Peças Orçamentárias do Estado, ou seja, a inclusão da referida empresa no orçamento fiscal dando o mesmo tratamento dispensado às autarquias e fundações. Ressalte-se que a EBAL tem como objeto a comercialização de mercadorias, apresentando fluxo financeiro diferente dos entes de direito público provocado pelo ciclo operacional.

É oportuno mencionar que, conforme estudos efetuados nas Demonstrações Contábeis daquela empresa, sua classificação no grupo de estatal dependente provocaria um aumento da Receita Corrente Líquida de forma artificial, sem o benefício do ingresso da receita nos cofres públicos, em função de tratar-se de sociedade de economia mista. (Grifo da Auditoria)

A referida Comissão informou ainda que, conforme Decreto nº 16.339/2015, já havia sido definida a alienação total da participação acionária do Estado da Bahia no capital social da EBAL, atendendo à Lei nº 13.204/2014. Caso o Governo viesse a atender a recomendação do TCE, considerando que a EBAL deixaria de pertencer ao Estado, esse incorreria em custos desnecessários e injustificados com alterações em peças do seu orçamento. Em 26/04/2017, mediante Ofício nº 239/2017, a DEPAT/SEFAZ informou que houve um leilão em 2016, entretanto, nenhuma proposta foi apresentada para aquisição da participação acionária do Estado da Bahia no capital social da EBAL. Não obstante a situação apresentada, a realização de despesas de custeio com recursos do Estado, conforme já mencionado, justifica o enquadramento da EBAL como estatal dependente. No entanto, essa empresa não entrou no cômputo de apuração dos limites previstos em lei.



Nas DCCEs 2016 não foram consignadas informações importantes quanto à EBAL sobre os seguintes tópicos:

assunção futura, pelo Estado, das contingências que, conforme Demonstrações Contábeis da empresa de 2016, montam em R$115,4 milhões; e

providências para apuração dos fatores que contribuíram para os sucessivos prejuízos nos montantes de R$158,1 milhões em 2015 e de R$155,0 milhões em 2016, bem como as necessárias medidas saneadoras e punitivas.

Outras observações Da leitura da Demonstração de Resultado da PRODEB e da Empresa Gráfica da Bahia (EGBA), verifica-se que parte significativa das receitas dessas Empresas decorrem de serviços prestados a órgãos estaduais, sobre as quais, em função da legislação tributária, incidem impostos federais e municipais que representam uma despesa para o Estado de, aproximadamente, 16,3% e 7,6%, respectivamente, do montante dos repasses para essas, equivalente a aproximadamente R$16,2 milhões, recursos que poderiam ser economizados, caso fossem transformadas em autarquias. Dado que esse assunto foi objeto de recomendação nas contas do exercício anterior, apesar de o acompanhamento do Plano de Ação informar que seria criada comissão para estudar o assunto, a referida comissão ainda não foi constituída. Não constam comentários ou registro em Nota Explicativa das DCCEs sobre a participação do Estado na sociedade de economia mista denominada Empresa Baiana de Investimentos S.A. e sobre o Patrimônio Social de R$15,1 milhões em 31/12/2016, da Fundação Baiana de Pesquisa Científica e Desenvolvimento Tecnológico, Fornecimento e Distribuição de Medicamentos (BAHIAFARMA), conforme publicação no DOE de 06/04/2017. 2.4.5.1.6 Imobilizado

No Balanço Patrimonial de 2016, o saldo das rubricas contábeis representativas do montante de bens móveis e imóveis do Poder Executivo é de R$14.435,3 milhões, deduzida a depreciação acumulada, sendo apresentados comentários nas fls. 39/41 das DCCEs sobre a movimentação no exercício. Com relação aos imóveis, o conjunto de documentos componentes do processo das Contas de Governo de 2016, assim como no exercício anterior, contém o “Relatório Imobiliário do Estado”, em que constam informações sobre 7.501 itens, segregados por cidade, controlados pelo Sistema de Controle de Bens Imóveis (SIMOV). Esse Relatório apresenta a relação dos imóveis registrados na unidade orçamentária Diretoria-Geral da SAEB, que representa apenas 12,3% do saldo contábil relativo ao custo, deduzido das depreciações dos imóveis, mormente às edificações e aos terrenos, além da Adutora e da Barragem de Pedra do Cavalo. Tal Relatório não inclui os imóveis pertencentes aos órgãos da Administração Indireta do Poder Executivo e dos demais poderes, os quais não são objeto de monitoramento e acompanhamento pela SAEB, apesar de a Lei Estadual nº 13.204/2014 ter criado a Superintendência de Patrimônio (SUPAT) na estrutura dessa Secretaria, com atribuições de natureza sistêmica e abrangência sobre o conjunto de bens pertencentes ao Estado.



É importante destacar os resultados da auditoria70 realizada em 2015 na SAEB, objetivando avaliar o controle exercido sobre os imóveis do Estado quanto aos aspectos contábeis, operacionais, físicos e de legalidade. Dentre outros achados, foram identificadas divergências e inconsistências nos dados do SIMOV que comprometem a confiabilidade do sistema, gerando informações precárias, não fidedignas e que repercutem nos saldos contábeis. Essa auditoria foi apreciada em maio de 2017 pelo Plenário deste TCE, mediante Resolução nº 052/2017, determinando, dentre outras, a implementação das medidas anunciadas pelos gestores da SAEB, no Plano de Ação apresentado.


Os comentários constantes na Nota Explicativa nº 5 do Balanço Patrimonial (fl. 37 das DCCEs) contêm algumas informações sobre os registros contábeis dos bens do Estado. Contudo, tais comentários carecem de outras informações importantes para a interpretação dos números contábeis e, consequentemente, o aprimoramento da transparência e da accountability da gestão. Como exemplo, registre-se a ausência de:

divulgação dos critérios de avaliação de ativos, tendo em vista constar, no Relatório Imobiliário do Estado, a indicação de reavaliação em edificações no montante de R$295,9 milhões, bem como de imóveis sem valor representativo (zerados);

depreciação contabilizada nas Demonstrações Contábeis das empresas CAR, CERB e CBPM; e

informações sobre as taxas de depreciação relativas aos bens imóveis.

Da análise da evolução dos saldos das principais contas, identificaram-se os seguintes aspectos dignos de menção:

Ausência de registros, desde o exercício de 2013, nas rubricas de Importações em Andamento (saldo de R$31,1 milhões) e de Bens Móveis Extra SIAP cedidos a terceiros (saldo de R$78,5 milhões) referentes às Diretorias Gerais da SSP e da CONDER e ao FES/BA, carecendo de informações quanto à sua origem e existência. Ademais, as contas Obras em Andamento (saldo de R$824,3 milhões) e Bens de Uso Comum (saldo de R$660,8 milhões) não sofreram registros no mesmo período por serem relativas a obras já concluídas, sobre as quais deveriam ser reconhecidos os efeitos decorrentes do desgaste pelo uso ou obsolescência por meio do registro da depreciação;

Divergência no saldo da conta Bens Móveis em Almoxarifado, visto que os valores registrados no FIPLAN de R$321,5 milhões na CAR e de 192,7 milhões na CERB diferem dos montantes apresentados nos balanços das empresas (R$367,2 milhões e R$211,4 milhões, respectivamente), indicando uma possível subavaliação, nas DCCEs, de R$64,4 milhões;

Bens de Infraestrutura contabilizados apenas parcialmente, pois verificam-se, somente, subcontas representativas de ruas e estradas, da Adutora e da Barragem de Pedra do Cavalo, presumindo-se que os saldos representativos dos demais bens dessa natureza estejam contabilizados na rubrica de Obras em Andamento, existindo outros sem qualquer mensuração ou representação no Balanço Patrimonial do Estado; e

Ausência de informações no Balanço Patrimonial do registro de bens de propriedade do Estado cedidos para fins de exploração ou, ainda, em fase de construção relativos a contratos de concessão, a exemplo das rodovias BA 099 e 093 e de contratos de PPP.




2.4.5.2 Passivos e Patrimônio Líquido 2.4.5.2.1 Empréstimos e financiamentos

A dívida fundada no Balanço Patrimonial do exercício de 2016 pode ser assim resumida:

Tabela 35 – DISTRIBUIÇÃO DA DÍVIDA FUNDADA NO BALANÇO PATRIMONIAL Em R$ milhões

DESCRIÇÃO VALOR

Passivo Circulante 1.000,1

Financiamentos a Curto Prazo – Interno 599,1

Financiamentos a Curto Prazo – Externo 345,8

Juros e Encargos a Pagar de Empréstimos e Financiamentos a Curto Prazo – Interno 55,2

Passivo Não Circulante 16.089,4

Financiamentos a Longo Prazo – Interno 8.468,7

Financiamentos a Longo Prazo – Externo 7.620,7

TOTAL 17.089,5 Fontes: Balanço Patrimonial Consolidado de 2016 (fls. 607/609 das DDCEs) e Balancete Mensal de Verificação (FIP 215).

A composição das dívidas por credor, excluindo-se a parcela de juros e encargos a pagar (R$55,2 milhões), encontra-se na fl. 42 das DDCEs e na Demonstração da Dívida Fundada Interna e Externa do exercício de 2016 (fls. 621/622 das DDCEs). O maior credor da dívida fundada interna do Estado é a União, com créditos de R$4.756,0 milhões, que representam 52,45% dessa dívida e 27,92% do total contraído, seguido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e pelo Banco do Brasil S/A (BB), que representam, juntos, 34,39% da dívida interna. Em relação à dívida externa, os maiores credores são o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), respondendo, juntos, por 98,31% da dívida externa do Estado.


A tabela a seguir apresenta a evolução da dívida pública fundada em dólares e em reais: Tabela 36 – EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA FUNDADA DE 2013 A 2016

Em R$ milhões ou US$ milhões DÍVIDA PÚBLICA

FUNDADA SALDO VARIAÇÃO (%)

2016/2013 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016 Interna em Dólares 3.196,2 2.897,8 2.307,7 2.782,3 (12,95) Interna em Reais 7.487,5 7.697,2 9.011,2 9.067,8 21,11 Externa em Dólares 2.267,2 2.571,8 2.489,4 2.444,4 7,82 Externa em Reais 5.311,0 6.831,3 9.720,5 7.966,5 50,00 TOTAL EM DÓLARES 5.463,4 5.469,6 4.797,1 5.226,7 (4,33)

TOTAL EM REAIS 12.798,5 14.528,5 18.731,7 17.034,3 33,10 Fonte: Demonstração da Dívida Fundada Externa (2013-2016), com valores convertidos para dólares pela taxa de venda

divulgada pelo Banco Central do Brasil (BCB) do último dia de cada exercício.

A análise da tabela anterior evidencia que o saldo da Dívida Fundada sofreu uma redução de R$1.697,4 milhões na comparação entre os exercícios 2015 e 2016. Conforme comentado à fl. 121 das DCCEs, a conta de atualização cambial foi a rubrica de maior impacto nessa redução, com o valor negativo de R$1.942,2 milhões em 2016, em consequência de variação nas cotações de diversas moedas estrangeiras no período, a exemplo da queda de 17,69% do dólar.

Cumpre destacar que os saldos das dívidas com os credores internos e externos em 31/12/2016 foram atestados mediante procedimento de circularização, que confirmaram os montantes de seus créditos junto ao Estado, à exceção de:



a) O saldo devedor junto ao Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), apresentado na Demonstração da Dívida Fundada Interna do exercício de 2016, estava subavaliado em R$44,8 milhões, devido à não realização, por parte da DEPAT/SEFAZ, de ajuste do saldo devedor do Contrato PRODETUR I, em decorrência da variação monetária. Após questionamento da Auditoria, a SEFAZ ajustou o saldo devedor desse contrato em 01/03/2017 no montante de R$37,2 milhões (a diferença residual de R$7,6 milhões refere-se a amortizações realizadas até a data do ajuste); e

b) O Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA), cujo saldo em 31/12/2016 era de R$69,2 milhões, não encaminhou resposta à circularização.

2.4.5.2.2 Fornecedores e Contas a Pagar a Curto Prazo

O saldo no Balanço Patrimonial dessa conta contábil no Passivo Circulante era de R$1.000,4 milhões, sendo objeto de comentários em Nota Explicativa à fl. 43 das DCCEs, dos quais R$974,3 milhões relativos aos órgãos do Poder Executivo.

Em relação à execução orçamentária, convém registrar que, no Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa e Restos a Pagar (fls. 703/705 das DCCEs), o total em Restos a Pagar, ao final do exercício de 2016, era de R$1.164,3 milhões, montante superior por incluir outras obrigações de curto prazo, de natureza trabalhista, tributária, etc.

É importante destacar que os registros patrimoniais devem ser realizados independentemente da execução orçamentária, visando a atender aos Princípios Contábeis da Competência e da Oportunidade, ao passo que os relacionados com a execução orçamentária devem satisfazer determinados critérios legais.

Objetivando aprimorar os procedimentos de registro contábil de tais obrigações, foi editada a Orientação Técnica SEFAZ no 037/2013, atualizada em 2015, definindo, dentre outros aspectos, que o reconhecimento do passivo no FIPLAN ocorrerá por meio da formalização dos documentos Registro do Passivo por Competência (RPC) e Autorização de Documento Hábil (ADH), obrigatórios apenas para os elementos de despesa apresentados no Anexo 01 do normativo. Entretanto, o referido anexo não contempla elementos de despesa relacionados, por exemplo, com os gastos com pessoal. Análise de Auditoria Mediante análise das despesas executadas como DEA em 2017, em confronto com as datas de emissão dos RPC/ADH correspondentes, evidenciou-se que, do total de R$1.152,4 milhões de despesas executadas como DEA até 31/03/2017, cerca de R$534,9 milhões deveriam ter sido registrados no passivo do Estado em 2016. O resumo dos valores encontra-se na tabela a seguir, com base no elemento de despesa original:

Tabela 37 – DESPESAS EXECUTADAS COMO DEA EM 2017 SEM O REGISTRO OPORTUNO DO PASSIVO

Em R$ milhões

ELEMENTO DE DESPESA ORIGINAL VALOR

51 – Obras e Instalações 195,8

39 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica 171,3

11 – Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil 81,5

Outros Elementos de Despesa 86,3 TOTAL 534,9

Fonte: Sistema Mirante TCE/BA.

Registre-se que tal ocorrência também foi identificada no cômputo das obrigações de 2015, sendo apurado o montante de R$988,3 milhões, dos quais R$658,1 milhões relacionados



com dívidas com credores pessoa jurídica e R$330,2 milhões relacionados, em sua maioria, com despesas com pessoal. Considerando que os testes foram aplicados até o mês de março de 2017 e que a tendência de valores executados como DEA é crescente, é razoável supor que o montante de passivos não reconhecidos contabilmente em 2016 seja superior ao total acima apurado. Quando questionada sobre o fato, a DICOP/SEFAZ, por meio do Ofício nº 44/2017, informou, corroborando a assertiva da Auditoria, que expediu o Ofício Circular nº 28/2017 para alertar as unidades quanto à necessidade e à importância dessa contabilização e que reforçará esse tema nas capacitações regulares do FIPLAN.

2.4.5.2.3 Convênios recebidos a comprovar

No Balanço Patrimonial 2016, a conta mais significativa no grupo Demais Obrigações a Curto Prazo refere-se aos Convênios Recebidos a Comprovar, com saldo de R$2.275,2 milhões. Em Nota Explicativa (fls. 44/45 das DCCEs), são apresentados, contendo tabela com os totais por entidade repassadora, por órgão e fonte sobre esse tipo de obrigação. Análise da Auditoria O saldo contábil da conta Convênios Recebidos a Comprovar, apresentado no Balanço Patrimonial, não coincide com os valores apresentados na Nota Explicativa, além de não evidenciar o comportamento dos recebimentos de recursos e prestações de contas formalizadas no exercício, bem como não discriminar o saldo por natureza, instrumento, programa de governo e outras informações importantes para a interpretação da situação fática desse tipo de obrigação. Ressalte-se a ausência de outras informações, como por exemplo:

Tipo de instrumento, término da vigência e situação das prestações de contas enviadas;

Situação dos projetos: em execução, concluídos, paralisados ou em débito. Sobre

esse assunto, faz-se oportuno registrar que foram devolvidos a vários órgãos do Governo Federal, em 2016, R$112,1 milhões no elemento de despesa “07 – Restituição de saldo de convênios”. Em 2015, o montante foi de R$39,0 milhões;

Com relação aos recursos financeiros: parcela aplicada no ano, saldo acumulado,

contrapartida depositada, receitas de aplicações, etc. Não foi possível promover uma avaliação crítica quanto à pertinência do saldo pela ausência das informações anteriormente citadas, assim como em função da diversidade e do volume de operações firmados entre o Estado e a União. Em pesquisa promovida em convênios e contratos de repasse, selecionados por amostragem nos sítios do Governo Federal “portal da transparência” e “portal dos convênios” (SICONV), não foi possível certificar-se, por limitações decorrentes do próprio sistema federal, o saldo total apresentado na referida conta do Balanço do Estado. O aprimoramento dos controles sobre obrigações dessa natureza contribuirá para o melhor gerenciamento financeiro dos pactos, bem como para a apresentação de informações e saldos contábeis de forma mais consonante com as ações da gestão, tanto nas unidades orçamentárias responsáveis pela aplicação dos recursos, individualmente, como no conjunto do Estado.



2.4.5.2.4 Débitos Judiciais

Segundo a legislação vigente, as sentenças judiciais transitadas em julgado que resultem em condenação pecuniária contra os entes públicos são denominadas de Precatórios e Requisições de Pequeno Valor (RPVs). A distinção entre esses dois tipos de débito se relaciona com o valor arbitrado na sentença.

A Lei Estadual nº 9.446/2005 define que são consideradas de pequeno valor, para os fins do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 100 da Constituição Federal, as obrigações desse ente, suas autarquias e fundações públicas, por decisão judicial transitada em julgado, atualizadas na data da respectiva requisição, que não excederem 20 salários mínimos. O Código de Processo Civil,71 no art. 535, § 3º, II, dispõe que, por ordem do juiz, o pagamento de obrigação de pequeno valor será realizado no prazo de dois meses, contado da entrega da requisição.

Por consequência, no Estado da Bahia, os débitos judiciais superiores a 20 salários mínimos são classificados como precatórios. Segundo o MCASP, precatórios “correspondem a ordens judiciais contra o ente público federal, estadual, municipal ou distrital, determinando o pagamento de importância por parte da fazenda pública”. Ao final do exercício de 2016, verificou-se que estavam contabilizados débitos judiciais (precatórios e RPVs) no montante de R$3.088,8 milhões. Desse total, foram registrados R$466,4 milhões no Passivo Circulante e R$2.622,4 milhões no Passivo Não Circulante. A Administração Direta do Poder Executivo responde por 99,72% do total dessa dívida, conforme distribuição demonstrada a seguir:

Tabela 38 – DÉBITOS JUDICIAIS REGISTRADOS NOS PASSIVOS CIRCULANTE E NÃO CIRCULANTE (PODER EXECUTIVO) – EXERCÍCIO DE 2016

Em R$ milhões

CONTA

PODER EXECUTIVO

TOTAL ADMINISTRAÇÃO

DIRETA INDIRETA

PASSIVO CIRCULANTE 465,5 0,9 466,4

Precatórios de Pessoal 246,9 0,9 247,8

Precatórios de Pessoal – Alimentício 245,6 – 245,6

Precatórios Alimentícios – Não Financeiro 0,2 0,5 0,7

Precatórios Alimentícios – Pequeno Valor 1,1 0,4 1,5

Precatórios de Fornecedores e Contas a Pagar Nacionais 218,6 – 218,6

Precatórios Patrimoniais Nacionais 218,6 – 218,6

PASSIVO NÃO CIRCULANTE 2.614,6 7,8 2.622,4

Precatórios de Pessoal 1.186,5 1,7 1.188,2

Precatórios de Pessoal – Alimentício 1.186,5 1,7 1.188,2

Precatórios de Fornecedores Nacionais 1.354,9 – 1.354,9

Precatórios Patrimoniais Nacionais 1.373,9 – 1.373,9

(-) Retificadora Precatórios (19,0) – (19,0)

Provisões a Longo Prazo 73,2 6,1 79,3

Provisão para Indenizações Trabalhistas – Precatórios 73,2 6,1 79,3

TOTAL 3.080,1 8,7 3.088,8

Fontes: Balancetes Mensais de Verificação – Dezembro/2016 – Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, Ministério Público e Defensoria Pública – FIPLAN.

71 Lei Federal nº 13.105, de 16/03/2015.



Até o exercício de 2014, os precatórios do Estado da Bahia foram contabilizados conforme a Orientação Técnica (OT) nº 045/2014 da SEFAZ, cujos procedimentos não estavam de acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), acarretando distorções no patrimônio do Estado. Esse disciplinamento contábil de precatórios estava previsto desde o exercício de 2013. Assim sendo, este TCE recomendou que os precatórios passassem a ser disciplinados conforme o item 03.06.00 do MCASP. A SEFAZ apresentou um Plano de Ação, elaborado pela Comissão Estadual de Ações Corretivas e Preventivas de Ressalvas Relativas às Contas Governamentais, informando que adotaria como medida corretiva a atualização da OT nº 045/2014, de modo a refletir as determinações do MCASP. Assim, em 22/10/2015, a SEFAZ editou a OT nº 052/2015, a fim de substituir a OT nº 045/2014, estabelecendo os procedimentos para a contabilização dos precatórios desde o recebimento da sentença judicial (trânsito em julgado) até o pagamento efetuado pelos Tribunais. Conforme consta da OT nº 052/2015, seus procedimentos foram elaborados considerando-se as disposições do MCASP. Não obstante a SEFAZ ter adotado, no exercício de 2016, os procedimentos relacionados com a contabilização de precatórios de acordo com o preconizado pelo MCASP, a Auditoria apurou as seguintes falhas nos registros contábeis: a) Subavaliação do montante registrado no Passivo Não Circulante da Administração

Direta do Poder Executivo, que respalda o débito com precatórios informados pelos Tribunais em R$8,8 milhões

Conforme disposto no MCASP, o reconhecimento da dívida com precatórios deve ser feito pelo ente devedor, mediante um único lançamento no Passivo Não Circulante, tendo como contrapartida uma conta de variação patrimonial diminutiva. Já o pagamento deve ser oportunamente baixado em contrapartida à redução do saldo contábil da conta especial, tão logo seja informado pelos Tribunais (TJ/BA, TRT 5ª Região e TRF 1ª Região). Em 31/12/2016, as obrigações contabilizadas no Passivo Não Circulante da Administração Direta do Poder Executivo totalizavam R$2.614,6 milhões. Desse montante, excluindo-se o valor de R$63,9 milhões (referentes a sentenças judiciais registradas como provisão), apura-se o resultado de R$2.550,7 milhões, que deveria refletir o estoque de precatórios pendentes de pagamento informado pelos Tribunais. Convém esclarecer que o total registrado na conta Provisão foi de R$73,2 milhões, sendo que, desses, R$9,3 milhões deveriam estar registrados nas contas do passivo de precatórios alimentícios ou patrimoniais por constarem das listas do TJ/BA e do TRT 5ª Região, posição de 31/12/2016, conforme detalhado no item “c)” a seguir. Ocorre que, ao final do exercício de 2016, o montante devido com precatórios pelo Estado da Bahia somava R$2.559,5 milhões, referentes a obrigações oriundas do TJ/BA (R$2.415,4 milhões), do TRT 5ª Região (R$143,3 milhões) e do TRF 1ª Região (R$0,8 milhão), conforme as listas apresentadas por esses Tribunais. Assim, em 31/12/2016, verificou-se que o registro contábil da Administração Direta do Poder Executivo, quanto ao débito com precatórios informado pelos Tribunais, estava subavaliado em R$8,8 milhões. Para evitarem-se as divergências no registro contábil relatadas, a SEFAZ informou, por meio do Ofício DEPAT nº 508, de 29/09/2016, que faria o cotejo da lista de precatórios junto ao TJ/BA, preferencialmente nas datas de 30/04, 31/08 e 31/12 de cada exercício.



b) Subavaliação da despesa orçamentária do Poder Executivo em R$19,0 milhões

Conforme determina o MCASP, na realização do depósito nas Contas Especiais, o ente devedor deve executar a despesa e, consequentemente, transferir a dívida do Passivo Não Circulante para o Circulante. Nesse momento, também deve ser transferida a disponibilidade da condição de recurso livre para vinculado a precatórios (conta especial). A execução da despesa com precatórios, no âmbito do regime especial de pagamento instituído pela Emenda Constitucional nº 062/2009, até o exercício de 2014 (parcela 1/11 avos), foi contabilizada de acordo com a OT nº 045/2014, em que o ente devedor apropriava a despesa orçamentária após o recebimento do aviso de pagamento dos precatórios efetuado pelos Tribunais. No momento do depósito, seu valor era lançado em uma conta retificadora do Passivo Não Circulante (não prevista no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público – PCASP), em contrapartida com a conta Outros Depósitos do Passivo Circulante, não evidenciando a natureza da dívida relacionada com precatórios. Ao final do exercício de 2014, estava registrado o saldo de R$288,8 milhões no Passivo Não Circulante do Poder Executivo, na conta “Retificadora Precatórios”. Como consequência da adoção dessa sistemática, a despesa do Poder Executivo, até a parcela 1/11 avos, ficou subavaliada pela não apropriação no momento do depósito das parcelas. Além da subavaliação da despesa, a adoção desse procedimento gerou empenhos a posteriori, contrariando a Lei Federal nº 4.320/1964. Ressalte-se que, em 16/09/2014, por meio da Resolução nº 184, que apreciou o Relatório de Acompanhamento da LRF do terceiro quadrimestre de 2013, o Plenário deste TCE determinou à SEFAZ que regularizasse a referida despesa.

Em 28/12/2015, a SEFAZ, por meio do Ofício Gasec nº 306, informou que estava adequando os procedimentos para o reconhecimento da execução orçamentária dos recursos transferidos, mas não pagos, com a baixa da conta “Retificadora de Precatórios”. Salientou a dificuldade operacional de reconhecer, no exercício de 2015, todo o legado do procedimento anterior (conforme OT nº 045/2014) simultaneamente à transferência e ao reconhecimento dos recursos do próprio exercício (conforme OT nº 052/2015), o que acarretaria uma distorção orçamentária difícil de ser equacionada em um só período, com consequências, inclusive, sobre o resultado primário do Estado. Propôs, ainda, reconhecer como despesa orçamentária, no exercício de 2016, o saldo repassado ao TJ/BA até 31/12/2014, à medida que ocorresse o efetivo pagamento aos credores dos precatórios. A Auditoria do TCE verificou que, até o final do exercício de 2016, a SEFAZ regularizou despesas com precatórios no montante de R$251,8 milhões, finalizando o exercício examinado com um saldo a regularizar de R$19 milhões. Em fevereiro de 2017, esse saldo foi finalmente zerado, eliminando-se a subavaliação da despesa orçamentária identificada por esta Corte de Contas. c) Registros indevidos de precatórios na conta de provisão Ao final do exercício de 2016, encontrava-se registrado, na conta de Provisão da Administração Direta do Poder Executivo, o montante de R$73,2 milhões. Esse valor, conforme o controle gerencial de precatórios da SEFAZ, se refere a sentenças judiciais já transitadas em julgado do TJ/BA e do TRT 5ª Região. Ademais, o Capítulo 9 da Parte II – Procedimentos Contábeis Patrimoniais do MCASP dispõe que o ente deverá constituir provisão para as demandas judiciais que ainda não foram julgadas, quando for constatado que a entidade tem uma obrigação presente como



consequência de um evento passado, quando for provável a saída de recursos para liquidação da obrigação e puder ser feita estimativa confiável do montante da obrigação. Assim, a princípio, o montante contabilizado como provisão (R$73,2 milhões) pela SEFAZ deveria ter sido registrado nas contas de precatórios alimentícios ou patrimoniais do seu Passivo Não Circulante. Embora esse registro não implique a subavaliação desse grupo, repercute na qualidade da informação, pois, conforme o critério estabelecido pelo MCASP, esse montante se refere a sentenças judiciais transitadas em julgado, não tendo amparo normativo para seu registro como provisão. Essa situação tem sido causada pela sistemática adotada pela SEFAZ na incorporação dos novos processos de precatórios, conforme informado no Ofício nº 508, de 29/09/2016:

Após o dia 01/07 de cada exercício os processos encaminhados à SEFAZ são contabilizados no Passivo Não Circulante – Provisão, conta contábil: 2.2.7.1.1.01.00.00, tendo em vista que os mesmos não fazem parte da lista que servirá de base para cálculo da parcela anual, além de que podem não estar ainda devidamente classificados de acordo com a sua categoria: Patrimonial, Alimentício, etc.

Além disso, do total das sentenças judiciais registradas na conta de Provisão (R$73,2 milhões), o montante de R$9,3 milhões consta nas listas de precatórios expedidos e pendentes de pagamento dos citados Tribunais, posição em 31/12/2016. Portanto, esse montante deveria estar registrado nas contas de precatórios alimentícios ou patrimoniais do Passivo Não Circulante. As demais sentenças judiciais contabilizadas na conta de Provisão (R$63,9 milhões) correspondem ao registro dos ofícios requisitórios apresentados à SEFAZ e que não constam nas listas dos Tribunais. Por fim, há, nos controles gerenciais da SEFAZ, precatórios que deram entrada na Secretaria ainda nos anos 1990. Dessa forma, recomenda-se que seja feita uma avaliação desses processos junto aos Tribunais e à PGE, a fim de verificar a situação dessas sentenças e registrá-las na forma devida. d) Ausência de constituição de provisão para as demandas judiciais ainda não

julgadas

A SEFAZ não contabiliza provisão para as demandas judiciais que ainda não foram julgadas, como previsto no Capítulo 9 da Parte II – Procedimentos Contábeis Patrimoniais do MCASP. Ademais, em desacordo com o estabelecido no MCASP, a Orientação Técnica nº 052/2015 da SEFAZ, no item 3.1, dispõe que os “Encargos Gerais poderão efetuar o registro da provisão dos processos, que ainda estão em julgamento, de acordo com as informações da Procuradoria Geral do Estado – PGE, conforme prevê o MCASP”. (Grifo da Auditoria) A SEFAZ informou, por meio do Ofício nº 508, já citado, que:

[…] a SEFAZ, através do Ofício nº 507/2016 (cópia anexa), de 26 de setembro de 2016, solicitou à Procuradoria Geral do Estado – PGE, quantificar os riscos trabalhistas e cíveis de forma a constituir Provisão para

demandas judiciais, visando o respectivo registro contábil.

A PGE esclareceu, mediante o Ofício nº GAB-PGE-233, de 08/09/2016, que:

[…] a Procuradoria Geral do Estado vem adotando providências para o desenvolvimento de programa específico para cálculo judicial e contratação



temporária de empresa de cálculos, de modo a auxiliar a Coordenação de Cálculos da PGE na elaboração mais rápida de cálculos, bem como a possibilitar a confecção de planilhas que permitam a classificação dos riscos (Contratos nº 003/2016 e 017/2016).

Provisão para Indenizações – Contingências

Conforme Balanço Patrimonial, o saldo relativo a provisões para contingências encontra-se inserido no grupo de Demais Créditos de Longo Prazo, cujo saldo era de R$85,4 milhões (fls. 31 e 85 das DCCEs). Contudo, essa provisão se revela muito menor que as prováveis perdas com as demandas em juízo não convertidas em precatórios, não atendendo aos critérios definidos na 6a edição do MCASP:

Reconhecimento de Provisões – As provisões devem ser reconhecidas quando estiverem presentes os três requisitos: a. exista uma obrigação presente resultante de eventos passados; b. seja possível fazer uma estimativa confiável do valor da obrigação; e c. seja provável uma saída de recursos que incorporam benefícios econômicos ou potencial de serviços para a extinção da obrigação.

Evidenciação – Para cada classe de passivo contingente, a entidade deve evidenciar nas demonstrações contábeis a descrição da natureza do passivo contingente, por meio de notas explicativas. Adicionalmente, recomenda-se que seja evidenciado: a. a estimativa de seu efeito financeiro; b. a indicação das incertezas em relação à quantia ou periodicidade da saída; e c. a possibilidade de algum reembolso. (Grifos da Auditoria)

Em Nota Explicativa sobre as contingências (fls. 55/56 das DCCEs), foi informado que a PGE, em correspondência enviada à SEFAZ, realizou, em 2016, cerca de 2.469 cálculos relacionados com processos cíveis, trabalhistas, de crédito indevido e RPV/Precatórios, classificados em relação à “probabilidade de insucesso” como prováveis e possíveis, que totalizavam, respectivamente, R$976,3 milhões e R$1.548,5 milhões. Foi registrado, também, que tais valores não foram objeto de contabilização, em virtude de terem sido apresentados pela Procuradoria à SEFAZ “após o fechamento contábil”.

Ocorre que, no Ofício SAF/DICOP nº 092/2016 da Procuradoria Judicial da PGE dirigido à SEFAZ, base para elaboração da Nota Explicativa, constam, dentre outras, as seguintes ponderações:

Apesar de muito ter sido feito nos últimos anos, inclusive com a aquisição de um novo sistema de gerencialmente processual (PGENET), a PGE ainda não se encontra em condições de entregar os dados na forma em que foram solicitados [...] […] Portanto, não é possível neste momento o fornecimento dos dados na forma solicitada. […] A tabela acima elaborada com base nos cálculos feitos pela COCAP nos processos em fase de execução. É possível que alguns dos valores acima já tenham sido quitados por RPV ou Precatório. […] Assim, juntando os dados acima com aqueles anteriormente enviados, temos um panorama inicial do contingenciamento necessário, alertando-se que não se encontram nesta base os valores relativos a cálculos anteriores a 2015. (Grifos da Auditoria)



Portanto, o levantamento citado em Nota Explicativa contempla apenas uma parte das demandas em que é arguida alguma responsabilidade financeira do Estado, pois não inclui processos:

cujo cálculo da execução tenha sido concluído antes de 2015, não pagos ou convertidos em precatório até dezembro de 2016; e

em que o Juízo ainda não tenha deliberado pela elaboração de cálculos para a execução, ou que a PGE ainda não tenha concluído os cálculos.

O item 40 do Plano de Ação para atendimento às recomendações do TCE/BA sobre as Contas de Governo 2015 informa que se encontra em fase inicial de desenvolvimento o sistema de informação que dará suporte à automação dos processos com cálculos judiciais. Ressalte-se que o referido documento não apresenta o prazo previsto para conclusão do projeto.

Adicionalmente, cabe citar os seguintes aspectos relacionados com as contingências que deveriam estar consignadas nas DCCEs 2016:

não inclusão de informações e provisões sobre as contingências registradas nas Demonstrações Contábeis das empresas estatais dependentes, conforme resumo na tabela a seguir:

Tabela 39 – PROVISÕES PARA CONTINGÊNCIAS DE ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Em R$ milhões EMPRESAS SALDO EM 2015 SALDO EM 2016

CERB 19,5 19,5

CONDER 17,8 16,7

CBPM 6,6 6,6

CTB 3,3 3,9

BAHIA PESCA 0,4 0,5

CAR 5,1 * Fonte: Demonstrações Contábeis publicadas. *Demonstrativo não publicado. contingências derivadas da extinção de Entidades, como decorrentes da edição da Lei

Estadual nº 13.204/2014 (SUCAB, DERBA, BAHIATURSA e EBDA); e

dívidas da Companhia de Desenvolvimento do Vale do Paraguaçu (DESENVALE) quando da sua extinção.

Nas Demonstrações Contábeis dessa empresa, em 1998, o valor das dívidas com empreiteiras era de R$363,8 milhões, entretanto, no balancete consolidado do Estado, em relação a essa obrigação, encontrava-se contabilizado o valor de R$11,9 milhões.

Foram solicitados à SEFAZ os documentos que respaldaram os registros na conta supracitada, contudo, verificou-se que as informações prestadas pela PGE não deixam claro se o valor apurado corresponde à totalidade dos processos que tramitam no âmbito judicial. Assim, não se pode afirmar se o passivo da DESENVALE está adequadamente refletido nas DCCEs.

Portanto, diante do exposto, conclui-se pela subavaliação do passivo consolidado do Estado no que tange às provisões para contingências, em vista da ausência de informações consistentes.



Cabe frisar que a dotação orçamentária fixada na LOA de 2016 destinada ao atendimento de passivos contingentes, eventos fiscais imprevistos e outros riscos (Reserva de Contingência) foi de apenas R$25 milhões (fl. 29 das DCCEs 2016), e serviram como fonte para a abertura de créditos adicionais e códigos das naturezas de despesa a que se destinariam, não sendo utilizada para execução de despesas dessa natureza. 2.4.5.2.5 Provisões Matemáticas

As principais contas representativas das Provisões de Longo Prazo em 2016 referem-se ao Passivo Atuarial do Fundo Financeiro da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (FUNPREV) e do Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (BAPREV), cuja composição do saldo pode ser resumida da forma a seguir: Tabela 40 – SALDOS DAS RESERVAS MATEMÁTICAS EM 31/12/2016

Em R$ milhões

DESCRIÇÃO FUNPREV BAPREV TOTAL

Reserva de Benefícios Concedidos 109.569,2 37,3 109.606,5

Reserva de Benefícios a Conceder 71.169,6 1.051,1 72.220,7

TOTAL 180.738,8 1.088,4 181.827,2 Fontes: Relatório de Avaliação Atuarial e FIPLAN.

De acordo com o Parecer Atuarial emitido por empresa especializada, foram apurados um superávit no valor de R$312,2 milhões referente ao BAPREV e um déficit atuarial de R$180.723,0 milhões no FUNPREV, com data-base das informações em agosto/2016 e de avaliação em dezembro/2016. Sobre o assunto, a SEFAZ informou que a “[...] cobertura do déficit tem sido feita, conforme previsto na legislação, com recursos orçamentários”. Em relação à evolução do resultado previdenciário nos exercícios de 2013 a 2016, verifica-se que, ao longo dos últimos quatro exercícios, as receitas foram insuficientes para cobrir as despesas, gerando um déficit que tem sido coberto por aportes de recursos efetuados pelo Tesouro e que, parte da receita arrecadada, tem sido destinada à suplementação do FUNPREV para cobertura do desequilíbrio financeiro, conforme resumido na tabela a seguir:

Tabela 41 – DADOS FINANCEIROS E ATUARIAIS DE 2013 A 2016 Em R$ milhões

DISCRIMINAÇÃO 2013 2014 2015 2016

Receitas Previdenciárias 3.363,7 4.203,3 4.240,1 4.981,0

Despesas Previdenciárias 4.654,7 4.973,3 5.663,2 6.697,3

Resultado Previdenciário (1.291,0) (770,0) (1.423,1) (1.716,3)

Aporte Financeiro 1.175,8 998,0 1.842,7 1.709,7

Receita Corrente Líquida (RCL)1 23.080,6 25.870,5 27.207,6 28.714,2

Aporte / RCL 5,09% 3,86% 6,77% 5,95%

Déficit atuarial 121.292,5 138.622,8 165.968,4 180.723,0

Déficit / RCL 525,52% 535,83% 610,01% 629,39% Fontes: FIPLAN Gerencial e Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Demonstrativo das Receitas e Despesas

Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos. (1)

Relativo ao período de 01/01 a 31/12 de cada exercício.

Os dados apresentados evidenciam uma evolução crescente dos aportes, à exceção de 2014, no qual houve ingresso de outras fontes de receitas no FUNPREV, em razão de antecipação de royalties e alienação de bens. Apesar de o Estado utilizar fontes alternativas de receita para atenuar esse quadro, sendo algumas iniciativas apresentadas, resumidamente, à fl. 55 das DCCEs, tais recursos se revelam insuficientes para reduzir, de forma significativa, os aportes do Tesouro para o custeio da folha dos inativos, tendo como consequência a redução dos recursos disponíveis para custeio ou investimento em outras



áreas de atuação da Administração Pública. Em 2016, o referido aporte representou 5,95% da RCL do exercício. Um estudo72 realizado em 2012 pelo Ministério da Previdência Social acerca da sustentabilidade dos RPPS apresenta o resultado de determinados indicadores calculados a partir dos resultados atuariais. Um dos indicadores é a relação entre o déficit atuarial do RPPS e a RCL anual: quanto mais representativo o déficit se apresentar em relação a essa receita, mais grave é a situação. Da análise da tabela anterior, depreende-se que o Estado da Bahia esteve em situação considerada crítica (indicador superior a 300%) durante todo o período de 2013 a 2016 e que há uma tendência de crescimento da relação, indicando que um volume significativo dos orçamentos futuros será consumido para o equacionamento do déficit. Outro indicador trata da relação entre o número de servidores ativos e inativos (aposentados e pensionistas): quanto menor for essa relação, mais grave é a situação do RPPS. O Estado da Bahia também se enquadrou na faixa considerada crítica (indicador inferior a 3) nos quatro últimos exercícios, conforme tabela a seguir: Tabela 42 – QUANTITATIVO DE SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS DE 2013 A 2016

DISCRIMINAÇÃO 2013 2014 2015 2016

Número de Servidores Ativos 135.304 131.639 126.925 124.315

Número de Servidores Inativos 108.350 110.494 115.750 118.840

Relação Ativos/Inativos 1,25 1,19 1,10 1,05 Fonte: Relatórios de Avaliação Atuarial.

Os dados apresentados na tabela anterior demonstram a tendência de queda do indicador, evidenciada pelo descompasso entre o crescimento do número de servidores estaduais inativos (9,68%) e a redução da quantidade de servidores ativos (-8,12%) no período. Segundo o estudo, um RPPS nessa situação já apresenta, possivelmente, um déficit financeiro que está sendo suprido pela utilização de aportes mensais, o que reflete fielmente a situação do Estado da Bahia. Tal situação corrobora uma nota técnica73 elaborada em 2017 pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O documento destaca que um dos motivos principais para o crescimento do déficit foi que o número de servidores inativos nos Estados cresceu bem mais rapidamente do que o número de servidores ativos e que esse comportamento deve se repetir nos próximos anos. Releva mencionar que, conforme abordado no item 2.5.3 deste Relatório, o Estado da Bahia encontra-se acima do limite prudencial da despesa com pessoal, o que veda o poder ou o órgão de prover e admitir ou contratar pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de Educação, Saúde e Segurança Pública, conforme disposto na LRF. O resultado desses dois indicadores ratifica a situação preocupante do RPPS da Bahia, exigindo que o Poder Público estabeleça estratégias no sentido de buscar o equilíbrio do sistema previdenciário do Estado.

72 “O Equilíbrio Financeiro e Atuarial dos RPPS: de Princípio Constitucional a Política Pública de Estado”. 73 “A dinâmica do déficit dos regimes próprios de previdência dos estados brasileiros nos anos 2006-2015”.



Auditoria Operacional do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) Em auditoria operacional,74 realizada em 2016 por este TCE, relacionada com a gestão do RPPS/BA, foi destacado, dentre outros achados, o impacto causado na reavaliação atuarial do BAPREV baseada em premissa atuarial de juros incompatível com o histórico da rentabilidade real apurada para o Fundo. Foi apontado que a Administração utiliza como meta atuarial o valor máximo de 6% permitido pela Portaria MPS nº 403/2008, sem uma justificativa técnica que suporte tal decisão, apesar de a rentabilidade real dos investimentos ter sido inferior à referida meta em sete dos últimos nove exercícios. Conforme disposto no relatório de auditoria, a utilização de metas atuariais superestimadas, quando comparadas com a rentabilidade real dos Fundos, tem como consequência a subavaliação do passivo atuarial registrado no Balanço Patrimonial. Portanto, uma alteração da meta atuarial utilizada de 6% para 5,32%, valor referente ao cenário de equilíbrio atuarial, faria com que a provisão matemática previdenciária do Estado sofresse um acréscimo de R$602,5 milhões e, caso essa meta fosse ajustada para 2,8%, valor médio da rentabilidade real no período de 2012 a 2015, o aumento seria de R$4.659,0 milhões, repercutindo, por consequência, no montante a ser contabilizado no passivo sob comento.

Constituição da Fundação PREVBAHIA

A Lei Estadual n° 13.222/2015 instituiu o Regime de Previdência Complementar no âmbito do Estado da Bahia, fixando o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o art. 40 da Constituição Federal, e autorizou a criação de entidade fechada de previdência complementar denominada Fundação de Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (PREVBAHIA). Em junho de 2016, foi constituída a PREVBAHIA, entidade fechada de previdência complementar, fundação estatal de direito privado, vinculada à SAEB, sem fins lucrativos, dotada de autonomia administrativa, financeira, gerencial e patrimonial, com a finalidade de administrar e executar planos de benefícios de caráter previdenciário nos termos das Leis Complementares Federais nos 108/2001 e 109/2001. Com a aprovação do plano de previdência PREVBAHIA PB CIVIL pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar – PREVIC, conforme Portaria no 339/2016, passa a vigorar o Regime de Previdência Complementar no âmbito do Estado da Bahia, no qual os servidores titulares de cargos efetivos que entraram em exercício no serviço público a partir de 29/07/2016 terão suas contribuições e aposentadorias limitadas ao teto do INSS. Nesse plano de benefícios, a contribuição normal do patrocinador não poderá exceder a contribuição individual dos participantes, ficando limitada ao percentual máximo de 8,5%, conforme previsto no art. 26 da Lei Estadual n° 13.222/2015. Ressalte-se que não foram incluídas nas DCCEs informações contábeis, financeiras e operacionais, bem como sobre o estágio de funcionamento da PREVBAHIA e do citado plano de previdência.




2.4.5.2.6 Patrimônio Líquido – Ajustes de Exercícios Anteriores

Na fl. 52 das DCCEs 2016, constam informações sobre o “movimento dos saldos da conta de Ajustes de Exercício Anteriores”, detalhado por unidade orçamentária, indicando débitos no montante de R$2.204,9 milhões e créditos de R$1.381,7 milhões (saldo de R$823,2 milhões). Entretanto, não constam informações quanto:

ao tipo de lançamento (se relativo a erro ou por mudança de procedimento contábil); às contas do ativo e do passivo impactadas com a retificação; e

à natureza do evento que influenciou no registro e o montante respectivo. Na 6ª edição do MCASP, Parte V, item 8.2, letra d, consta orientação no sentido de serem apresentados comentários em Nota Explicativa de quaisquer informações de natureza relevante, incluindo as relacionadas com “ajustes decorrentes de omissões e erros de registro”, objetivando “facilitar a compreensão e comparação” das demonstrações. Análise da Auditoria Das análises promovidas nos saldos das diversas contas componentes do Resultado Acumulado, foram verificados lançamentos dessa natureza em diversas unidades orçamentárias da Administração Direta e Indireta e em quantidade significativa. No conjunto, tais transações possuem representatividade financeira de R$5.977,3 milhões a débito e de R$4.262,0 milhões a crédito, cujo impacto líquido é de, aproximadamente, R$1.715,3 milhões a débito. Portanto, conclui-se que a diferença apurada estaria relacionada com potenciais despesas também em valor diferente, saliente-se, do informado em Nota Explicativa. Devido à complexidade dos registros no FIPLAN, envolvendo diversas contas transitórias, ao acentuado volume de registros nas subcontas de Resultado Acumulado e à ausência de demonstrativo resumido por natureza dos eventos, não foi possível à Auditoria avaliar quais registros foram decorrentes de retificações relacionadas com incorreções contábeis pelo registro de receitas e/ou despesas relativas a exercícios anteriores (DEA), de revisões nos procedimentos ou de erros de valorização de ativos e passivos, a exemplo do cálculo da equivalência patrimonial dos investimentos em empresas controladas. Ressalte-se que a retificação de lançamentos contábeis, mormente os relacionados com a baixa ou a redução do saldo de ativos, bem como se relativos ao ajuste de despesas de exercícios anteriores, deve ser objeto de devida apuração, inclusive, por meio de procedimento administrativo, pois podem se relacionar com falhas, omissões ou ocultação de eventos relacionados com potenciais danos cometidos em desfavor do Erário.



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2.5 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS 2.5.1 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA (RCL) O § 3º do art. 2º da LRF estabelece que a Receita Corrente Líquida deve ser apurada somando-se as receitas recolhidas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades. Conforme demonstrado na tabela a seguir, o valor publicado da RCL referente ao exercício de 2016 foi de R$28.714,1 milhões. Tabela 43 – RCL PUBLICADA

Em R$ milhões

DISCRIMINAÇÃO VALOR PUBLICADO

Receita Corrente 41.564,6

(–) Transferências Constitucionais e Legais (5.356,1)

(–) Contribuições Previdenciárias e de Assistência Social do Servidor (2.605,3)

(–) Compensação Financeira entre Regimes (255,1)

(–) Dedução de Receita para Formação do FUNDEB (4.634,0) (=) Receita Corrente Líquida 28.714,1

Fontes: Demonstrativo publicado no site da SEFAZ (16/01/2017) e cálculos da Auditoria.

No exercício de 2016, a RCL foi superior em 5,54%, em termos nominais, à do exercício de 2015, que alcançou o montante de R$27.207,6 milhões. Entretanto, considerando-se a inflação do período com base no Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI/FGV) de 7,18%, constata-se uma queda real de 1,53%. Com base nos registros contábeis, exceto pela diferença apurada no item 2.4.3 deste Relatório no valor de R$236,4 milhões, referente à receita com Imposto de Renda Retido na Fonte, não foram observadas outras diferenças significativas entre os valores que compõem a RCL publicada pela SEFAZ e os apurados por este TCE.

2.5.2 SAÚDE E EDUCAÇÃO

Apuração dos limites

Em relação ao cumprimento dos limites legais relativos à aplicação de recursos nas áreas de Saúde e Educação, é importante ressaltar que o Estado da Bahia, por força da Ação Cautelar nº 268-1, de 19/05/2004, no STF contra a União (Fazenda Nacional), vem excluindo a receita obtida com o FUNCEP da base de cálculo (Receita Líquida de Impostos) para o cômputo do valor mínimo a ser aplicado nas referidas áreas, diferentemente do normatizado pela STN. Entretanto, ainda que fosse considerada essa receita na base de cálculo para apuração dos limites mínimos da saúde e da educação, elevando-se o total da receita líquida de impostos, e, por consequência, a necessidade de aumento do montante de recursos a serem destinados a essas duas áreas, esses limites atenderiam aos mínimos previstos na CF.

Saúde De acordo com o Demonstrativo das Receitas e Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde, elaborado pela SEFAZ, constante das DCCEs (fls. 107 e 689), o Estado da Bahia, no exercício de 2016, realizou despesas no montante de R$3.149,6 milhões, atingindo o percentual de 12,49% das receitas líquidas de impostos e de transferências



constitucionais e legais, atendendo, assim, ao limite mínimo de aplicação de 12% das referidas receitas, estabelecido no art. 6º da Lei Complementar (LC) nº 141/201275. No gráfico seguinte, apresenta-se a evolução do percentual da Receita Líquida de Impostos, aplicado em ações de saúde, nos últimos quatro exercícios: Gráfico 3 – PERCENTUAL DA RECEITA LÍQUIDA DE IMPOSTOS APLICADO EM

AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE – 2013 A 2016 (%)

Fontes: Demonstrativos da Receita Líquida de Impostos e das Despesas Próprias com Saúde/SEFAZ.

Objetivando verificar a adequação das despesas computadas na apuração desses limites, foram aplicados procedimentos auditoriais de conferência e reexecução de cálculos, utilizando-se a base de dados do sistema FIPLAN, bem como de revisão das rubricas e saldos das despesas elegíveis, mediante filtro do Sistema Mirante, considerando-se a coerência dos gastos contabilizados nos principais elementos de despesa e dos credores mais relevantes, não tendo sido identificadas distorções significativas. Cabe ressaltar que persiste a divergência entre o percentual que vem sendo publicado pelo Estado e o informado no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS),76 sistema de registro eletrônico centralizado das informações de saúde referentes aos orçamentos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No SIOPS, a aplicação em ações e serviços públicos de saúde atingiu o percentual de 12,26% da receita líquida de impostos e de transferências constitucionais e legais, tendo em vista que, em sua base de cálculo, foi considerada a receita obtida com o FUNCEP, como disposto no art. 29 da Lei Complementar Federal nº 141/2012, repercutindo na apuração do limite mínimo a ser aplicado em despesas dessa natureza, ao passo que essa foi excluída do cálculo do valor mínimo a ser aplicado em saúde, pela SEFAZ, por força da mencionada Ação Cautelar nº 268-1. 75 Regulamenta o § 3º do art. 198 da CF para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente em ações e

serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde; revoga dispositivos das Leis n

os 8.080/1990 e 8.689/1993; e dá

outras providências. 76 Previsto no art. 39 da LC nº 141/2012 e regulamentado pela Portaria nº 53, de 16/01/2013, do Ministério da Saúde, que

estabeleceu as diretrizes para o funcionamento do SIOPS e fixou os prazos para o registro e a homologação das informações.

12,28

13,29

12,49

11,6

11,8

12

12,2

12,4

12,6

12,8

13

13,2

13,4

2013 2014 2015 2016

12,69

Seção Analítica: Limites Constitucionais e Legais


Educação De acordo com o Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, elaborado pela SEFAZ (fls. 110 e 681 das DCCEs), o Estado da Bahia, no exercício de 2016, realizou despesas no montante de R$6.570,1 milhões, equivalentes a 26,06% do total da receita líquida de impostos e de transferências constitucionais e legais, atendendo, assim, ao limite mínimo constitucional de aplicação de 25%. Objetivando verificar a adequação dos cálculos em relação às despesas computadas da apuração desse limite, foram aplicados procedimentos auditoriais de revisão das rubricas e saldos dessas despesas, mediante filtro do Sistema Mirante, considerando-se a coerência dos gastos contabilizados nos principais elementos de despesa e dos credores mais relevantes, não tendo sido identificadas distorções significativas, exceto pelo cômputo de despesas relativas ao plano de saúde dos servidores públicos (PLANSERV), no montante de R$122,0 milhões, e às referentes ao parcelamento de tributos federais, no valor de R$74,0 milhões, relativos à autuação pelo não pagamento, em exercícios anteriores, de contribuição previdenciária, nos quais estão incluídas despesas com encargos moratórios e multa. Em resposta ao questionamento acerca da inclusão desses gastos com educação, para fins de cálculo do limite previsto na LRF, a SEFAZ apresentou os seguintes esclarecimentos:77

Os pagamentos efetuados à Receita Federal, neste caso, decorrentes de parcelamentos de INSS, foram incluídos no cálculo do limite com educação, por se tratar de despesas com os profissionais do magistério, portanto passíveis de compor o cálculo do limite. O entendimento é no sentido de, ainda que essas despesas sejam pagas através de parcelamentos, que elas continuam sendo referentes aos profissionais de magistério, haja vista não existir no Manual de Orientações da Secretaria do Tesouro Nacional dispositivo que vede a inclusão deste item. Já com relação aos Pagamentos ao Planserv referentes a despesas com plano de saúde dos servidores, esclarecemos que embora este procedimento venha sendo adotado desde o processo inicial de mensuração deste tipo de gastos na LRF, o entendimento foi revisto a partir do exercício de 2017, onde já estamos excluindo essas despesas do limite com educação.

Apesar de os pagamentos relativos ao PLANSERV e ao parcelamento de tributos federais terem sido indevidamente considerados para fins de cálculo do limite com educação, não houve o comprometimento do alcance do limite legal previsto. O gráfico a seguir apresenta a evolução do percentual da Receita Líquida de Impostos aplicado na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, nos últimos quatro exercícios:

77 Processo TCE/002242/2017.



Gráfico 4 – PERCENTUAIS DA RECEITA LÍQUIDA DE IMPOSTOS APLICADOS NA MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO – 2013 A 2016 (%)

Fontes: Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino/SEFAZ.

Com relação ao limite mínimo a ser aplicado em despesas com a remuneração dos profissionais do magistério na Educação Básica, no percentual de 60% das receitas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB (Lei Federal nº 11.494/2007), consta, no Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (fl. 683 das DCCEs), elaborado pela SEFAZ, que o Estado da Bahia desembolsou recursos da ordem de R$2.834 milhões com pagamento de profissionais do magistério, o que correspondeu a 96,05% dos recursos recebidos do fundo no exercício de 2016, muito acima, portanto, do limite estabelecido pela supracitada Lei.

Ressalte-se que a diferença apurada no item 2.4.3 deste Relatório não é suficiente para comprometer o alcance dos índices de saúde e educação.

2.5.3 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS O art. 19 da LRF fixa o limite da despesa total com pessoal em 60% da RCL para os Estados, e o seu art. 20 estabelece a forma de repartição desse total entre os poderes. Ademais, o art. 92 da LDO 2016 define a forma de repartição entre os órgãos do Poder Legislativo Estadual.

Composição das despesas com pessoal

Conforme mencionado nos Relatórios sobre as Contas Governamentais de exercícios anteriores, vem sendo considerado pelo Estado, para o cálculo da despesa bruta de pessoal de seus poderes e órgãos, o somatório dos valores classificados contabilmente no grupo de despesa “Pessoal e Encargos Sociais” da Administração Direta e Indireta.

No concernente às despesas com auxílio-creche, vale-transporte, vale-refeição, auxílio-transporte e auxílio-alimentação, o Estado da Bahia não as contabiliza no grupo mencionado por considerar que se referem a gastos de natureza indenizatória. A matéria é controversa, devido a divergências quanto à sua caracterização nas esferas administrativa e judicial, existindo posições que as consideram de caráter remuneratório,78 devendo, com efeito, integrar o cômputo da despesa total com pessoal. Os Tribunais de Contas, em sua maioria, entendem que a definição dependerá da lei que instituiu tais despesas. 78 Nesse sentido, conforme Recurso Extraordinário nº 227331/RS do STF. Contra, Recurso Extraordinário nº 281015/RS do

STF.

28,09

27,63 27,96

26,06

25

25,5

26

26,5

27

27,5

28

28,5

2013 2014 2015 2016



Os valores das despesas relativas aos itens supracitados referentes aos Poderes Executivo e Judiciário, Ministério Público e Assembleia Legislativa totalizaram R$415,1 milhões no período de janeiro a dezembro de 2016. Consulta técnica79 realizada a este TCE pela SAEB em 2015 abrangeu questionamentos

acerca da classificação e da exclusão das despesas com pensionistas, abono pecuniário de férias, 1/3 constitucional de férias, indenização de férias não gozadas, abono licença-prêmio pecúnia e abono de permanência. O Ministério Público de Contas (MPC) opinou, em 20/04/2016, pelo conhecimento da Consulta e para que fosse oferecida a seguinte resposta ao Consulente:

a) os gastos com pensionistas devem ser contabilizados como despesa total de pessoal para fins de apuração dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), inexistindo qualquer vício de inconstitucionalidade que justifique o afastamento parcial da norma de interpretação autêntica veiculada pelo art. 18, caput, da LRF. Ao revés, o conceito de despesa total com pessoal foi definido pelo legislador dentro do espaço de conformação legislativa outorgado pela Constituição, estando afinado com os fins proclamados pelo art. 169, caput, da Constituição Federal; b) as despesas com pagamento de abono pecuniário de férias, de conversão em pecúnia de férias não gozadas e de conversão em pecúnia de licença-prêmio não usufruída podem ser excluídas do cômputo da despesa total com pessoal para fins de apuração dos limites previstos nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), haja vista a natureza indenizatória das verbas mencionadas; c) as despesas com pagamento de abono de permanência e de adicional de férias gozadas (1/3 constitucional de férias), dada a natureza remuneratória das vantagens, devem ser contabilizadas como despesa total com pessoal para fins de verificação do cumprimento dos limites previstos nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

O Tribunal Pleno deste TCE, por meio da Resolução nº 31/2016 referente ao mencionado Processo, decidiu, à unanimidade, conhecer da Consulta, com o oferecimento, por maioria de votos, da seguinte resposta:

As verbas pagas a título de abono pecuniário de férias (conversão de 1/3 das férias em pecúnia), abono de permanência, indenização de férias e licenças-prêmio não gozadas deverão ser excluídas do cômputo da despesa total com pessoal para efeito da apuração dos limites fixados nos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000.

Outras despesas de pessoal Em conformidade com a LRF e com a Portaria Interministerial STN nº 519/2001, todos os contratos de locação de mão de obra que configurem substituição de servidores e empregados públicos, consubstanciados em terceirização de serviço, excetuados aqueles que se destinem à execução de atividades não abrangidas pelos planos de cargos do quadro de pessoal, devem ter registrados seus valores como “Outras Despesas de Pessoal” e devem ser inseridos no cálculo da despesa com pessoal.




O Poder Executivo do Estado da Bahia retirou, formalmente, do seu quadro de pessoal, cargos vinculados às atividades de limpeza, conservação, segurança e vigilância, não havendo mais a hipótese de inclusão de tais gastos no cômputo das despesas de pessoal. No Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do terceiro quadrimestre de 2016, o Poder Executivo consignou, na rubrica “Outras Despesas de Pessoal”, as despesas com contratação de serviços de informática e processamento de dados, apoio técnico-administrativo, prestadores de serviço temporário e outros serviços de pessoal terceirizados, no valor de R$40,6 milhões, procedimento que foi ratificado pela Auditoria deste TCE.

Apuração do limite da despesa com pessoal No Parecer Prévio do exercício de 2015, consta parágrafo alertando o Poder Executivo sobre o fato de que o montante da despesa total com Pessoal e Encargos Sociais (Poder Executivo e Consolidado) ultrapassou 95% do limite de gastos, sendo obrigatória a observância à vedação prevista no art. 22 da LRF. No acompanhamento quanto ao cumprimento do citado limite, referente ao primeiro e segundo quadrimestre de 2016, a Auditoria verificou que essa situação não foi alterada.80 Na tabela a seguir, são apresentados os valores de cada parcela integrante do cálculo da despesa com pessoal e o respectivo percentual de participação em relação à RCL, para a data de 31/12/2016, tendo sido esses itens publicados pelo Poder Executivo e apurados pela Auditoria deste Tribunal: Tabela 44 – RELAÇÃO ENTRE DESPESA COM PESSOAL E RCL – PODER EXECUTIVO

Em R$ milhões

DISCRIMINAÇÃO PUBLICADO/APURADO

Despesa Bruta com Pessoal 17.598,2

(-) Indenizações por Demissão e Incentivos à Demissão Voluntária 50,8

(-) Decorrentes de Decisão Judicial 293,2

(-) Despesas de Exercícios Anteriores 121,4

(-) Inativos com Recursos Vinculados 3.831,6 (=) Despesa Líquida de Pessoal 13.301,2

RCL 28.714,2

Participação da Despesa com Pessoal na RCL 46,32% Fontes: RGF e FIPLAN Gerencial. Não obstante a autonomia funcional, administrativa e orçamentária da Defensoria Pública, seus gastos com pessoal são registrados junto com os do Poder Executivo, em razão de inexistir, ainda, disposição legal definidora do limite de despesa com pessoal para aquele órgão. Da tabela anterior, conclui-se que o Poder Executivo permaneceu com o indicador abaixo dos 49% permitidos em lei. O total dos gastos realizados pelo Estado da Bahia com pessoal de todos os poderes e órgãos está demonstrado na tabela a seguir:

80 Processos n

os TCE/009391/2016 e TCE/007372/2016.



Tabela 45 – RELAÇÃO ENTRE DESPESA COM PESSOAL E RCL – CONSOLIDADO Em R$ milhões

DISCRIMINAÇÃO CONSOLIDADO

(1)

PUBLICADO APURADO PELA

AUDITORIA DIFERENÇA

Despesa Bruta com Pessoal 21.794,7 21.763,7 31,0

(-) Indenizações por Demissão e Incentivos à Demissão Voluntária 68,1 68,1 -

(-) Decorrentes de Decisão Judicial 294,8 294,8 - (-) Despesas de Exercícios Anteriores 328,1 328,1 -

(-) Inativos com Recursos Vinculados 4.758,3 4.497,1 261,2

(-) Outras deduções 401,7 123,5 278,2 (=) Despesa Líquida de Pessoal 15.943,7 16.452,1 (508,4) RCL 28.714,2 28.714,2 -

Participação da Despesa com Pessoal na RCL 55,53% 57,30% 1,77%

Fontes: Relatórios de Gestão Fiscal, FIPLAN Gerencial e cálculos da Auditoria. (1)

Contempla também os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios.

Conforme apurado pela Auditoria, a diferença identificada de R$31,0 milhões refere-se aos gastos com inativos e pensionistas do Poder Judiciário. Em relação à divergência de R$261,2 milhões, referente aos gastos com inativos e pensionistas com Recursos Vinculados, deve-se à não inclusão desse valor pelo referido poder. Por fim, no que tange à diferença de R$278,2 milhões registrada como “Outras Deduções”, refere-se aos seguintes itens:

a) Despesas com pessoal dos Cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais no montante de R$31,9 milhões (referente ao período de janeiro a abril/2016, anterior à existência da Lei Estadual nº 13.555/2016); e

b) Imposto de Renda Retido na Fonte no montante de R$246,3 milhões incidente sobre a remuneração paga aos servidores.

Considerando-se os valores apresentados nas tabelas anteriores, verifica-se que os percentuais de gastos com pessoal do Poder Executivo e do consolidado dos poderes/órgãos correspondem a 46,32% e 57,30% da RCL, respectivamente, sendo importante destacar que ambos se encontram acima do limite prudencial previsto no art. 22 da LRF, conforme demonstrado a seguir:

Tabela 46 – PARTICIPAÇÃO DA DESPESA COM PESSOAL NA RCL Em percentual

PODER/ ÓRGÃO

LIMITE LEGAL (art. 20)

LIMITE PRUDENCIAL

(art. 22)

LIMITE P/ ALERTA (art. 59)

PARTICIPAÇÃO EM 2016

PUBLICADO APURADO PELA

AUDITORIA

CONSOLIDADO(1)

60,00 57,00 54,00 55,53 57,30

EXECUTIVO 48,60 46,17 43,74 46,32 46,32 Fontes: Relatórios de Gestão Fiscal e FIPLAN Gerencial. (1)

Contempla também os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios. Portanto, o Poder Executivo está submetido às vedações previstas no art. 22 da Lei Complementar nº 101/2000:

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II – criação de cargo, emprego ou função; III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;



IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Não obstante tal situação, a SAEB contratou temporariamente, mediante REDA, servidores para exercerem as funções de técnico de nível superior em Direito, técnico de nível médio e técnico de nível superior formação em qualquer área, conforme Edital nº 001/2016 publicado no DOE em 09/04/2016. Sobre a matéria, o Pleno deste Tribunal81 se posicionou, conforme Resolução no 041/2017, indicando que, diante do atingimento do limite prudencial, o Secretário da Administração se abstenha de contratar pessoal fora das hipóteses expressamente previstas no art. 22 da LRF. No que concerne aos limites referentes ao Consolidado da Despesa com Pessoal, o objetivo é dar transparência às informações fiscais consolidadas, de forma a abranger todo o ente da Federação. Entretanto, cabe reproduzir o seguinte trecho do Parecer n° 749/201682 do Ministério Público de Contas do Estado da Bahia:

É certo que as restrições e medidas compulsórias de redução de despesa com pessoal previstas nos arts. 22, parágrafo único e 23 da LRF incidem sobre o órgão ou Poder que tenha extrapolado o limite (prudencial ou máximo) que lhe foi especificamente atribuído, o que, sem dúvidas, confere maior efetividade a tais limites setoriais, previstos no art. 20 da LRF. Contudo, não se pode olvidar que a observância do limite global de despesa com pessoal do ente federativo constitui importante parâmetro a ser observado pelos atores políticos nos processos de aprovação das leis orçamentárias, bem como na análise de eventuais pleitos de abertura de créditos adicionais suplementares destinados a ampliar as despesas com pessoal de órgãos ou Poderes […]. (Grifo da Auditoria)

Ressalte-se que a diferença apurada no item 2.4.3 deste Relatório não é suficiente para comprometer o limite da despesa com pessoal. 2.5.4 PREVIDÊNCIA OFICIAL DO ESTADO

2.5.4.1 Limite de gastos com inativos e pensionistas De acordo com a Lei nº 9.717/1998, os Estados são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras dos respectivos regimes próprios decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. Durante o exercício de 2016, conforme apresentado na fl. 103 das DCCEs, o Tesouro Estadual repassou para o FUNPREV recursos da ordem de R$1.709,7 milhões, visando à cobertura do seu déficit financeiro. Ademais, conforme demonstrado na fl. 105 das DCCEs 2016, a relação de 1,71 entre a contribuição patronal do Estado da Bahia para o custeio da previdência e a contribuição dos segurados encontra-se dentro do limite estabelecido pela Lei Federal nº 9.717/1998.




Criação ou majoração de benefícios previdenciários Em seu art. 17, § 1º, a LRF condiciona a criação e/ou a majoração de benefícios previdenciários à elaboração de estimativa de impacto orçamentário-financeiro com a indicação da origem dos recursos para o custeio do acréscimo das despesas. No exercício de 2016, os seguintes atos normativos estaduais concederam majorações na remuneração dos servidores em atividade e, consequentemente, nos benefícios da previdência social:

Lei Estadual no 13.562/2016: dispõe sobre a simetria dos direitos e vantagens entre as carreiras da Magistratura e do Ministério Público; e

Lei Estadual no 13.569/2016: altera a estrutura remuneratória das Carreiras de Professor e Coordenador Pedagógico do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio, bem como dispositivos da Lei nº 10.963, de 16 de abril de 2008.

Entretanto, as despesas criadas pelas referidas leis não se enquadram na regra do § 6º do art. 17 da LRF, por não se tratar do reajustamento disciplinado pelo inciso X do art. 37 da Constituição Federal, mas de aumento nos vencimentos/vantagens com a criação de gratificação ou de cargo para uma determinada categoria de servidor público.

2.5.4.2 Compensação previdenciária

A tarefa de realização da compensação financeira entre os regimes geral e próprio está a cargo da SAEB, cabendo à SEFAZ a manutenção da conta-corrente capitalizada do Fundo de Custeio da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia – FUNPREV (Fonte 257), na qual ingressa o montante recebido do INSS e ocorre a sua destinação.

Como citado no item 2.4.4 deste Relatório sobre as despesas relacionadas com seguridade social, o RPPS da Bahia apresenta situação deficitária. Porém, já foi iniciado o processo de compensação previdenciária com o RGPS, em busca de outros créditos para custeio dos benefícios previdenciários e do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS.

O histórico de arrecadação de compensação previdenciária do Estado da Bahia no período de 2013 a 2016, de acordo com o regime contábil de caixa e com base nas informações prestadas pela SAEB, é a seguir apresentado:

Gráfico 5 – ARRECADAÇÃO DE COMPENSAÇÃO PREVIDENCIÁRIA Em R$ milhões

Fonte: Coordenação de Controle Interno – SAEB.

212,4

192,2 199,9

258,8

180

220

260

300

2013 2014 2015 2016



O Relatório de Gestão da SAEB83 referente ao exercício de 2016 aponta alguns dos fatores que contribuíram para o aumento da arrecadação de compensação previdenciária:

As novas sistemáticas adotadas, principalmente a partir do segundo semestre de 2015, visando a agilização dos trabalhos, a otimização dos recursos, o acesso à informação, a capacitação de pessoal, a sistematização dos procedimentos, o redesenho dos processos e ampliação das parcerias firmadas com os Órgãos do Estado e com o próprio INSS foram profícuas e auxiliaram no alcance do resultado obtido. É importante mencionar que a receita proveniente da Compensação Previdenciária contribui para o equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência do Estado, pois possibilita a redução do aporte de receita do Tesouro Estadual, contribuindo para a observância das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Visando ao enfrentamento à Lei de Proporcionalidade, fez-se necessário, no ano de 2014, iniciar as atividades do sistema de Compensação Inversa do INSS pelo Governo da Bahia, tendo sido pagos, em 2016, a maior quantia já registrada, no montante de, aproximadamente, R$4,0 milhões.

No que concerne ao INSS, a autarquia possui 261 pagamentos ativos, 21 cessados e 1.423 foram indeferidos pela Coordenação de Compensação da SAEB. Ressalta, ainda, que existe uma massa de, aproximadamente, 3.127 processos acumulados do INSS pendentes de análise desse ente federativo e outros 548 aguardando avaliação médica.

Quanto ao montante apurado devido ao RPPS do Estado da Bahia relativo ao período compreendido entre a promulgação da Constituição Federal e a vigência da Lei n° 9.796/1999, chamado de “estoque da compensação previdenciária”, o valor informado pela SAEB é da ordem de R$118 milhões em dezembro de 2016. Acerca desse aspecto, é importante citar a resposta da Secretaria ao Ofício no 15/2017 deste TCE:

Vale esclarecer que o montante apurado do Período de Estoque, nos termos do artigo 14-A do Decreto nº 3.112/99, incluído pelo artigo 1° da Portaria MPAS nº 6.900/2009, e Portaria Interministerial MPS-MF nº 410, de 2009, se condicionam à disponibilidade orçamentária do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, conforme as seguintes regras:

Pagamento em parcela única, se o crédito não superar R$500.000,00 (quinhentos mil reais);

Pagamento em tantas parcelas mensais quantas forem necessárias até o limite de R$500.000,00 (quinhentos mil reais), se o crédito superar esse montante;

Potencial de recursos a serem recebidos pelo RPPS/BA (distinguir pedidos em análise dos indeferidos).

Já o crédito do INSS como regime instituidor, em relação ao “Período de Estoque”, era da ordem de R$427 mil em dezembro de 2016. Em relação ao potencial de recursos a serem recebidos pelo RPPS/BA, assim informou o Sistema de Compensação Previdenciária – COMPREV/SAEB:

Temos em apreciação, até o presente momento, a quantia de 3.153 (três mil cento e cinqüenta e três) processos. Além desses, há outros 552 (quinhentos e cinqüenta e dois) aguardando análise médica, isto é avaliação de médico perito quanto ao laudo de aposentadoria por invalidez.




Considerando que podemos alcançar o valor médio de R$17.000.000,00 por processo, temos que se, pelo menos, 2.000 (dois mil) dos processos acima forem deferidos, poderíamos obter cerca de 34 milhões de reais de fluxo atrasado. É importante mencionar que o valor atualmente arrecadado do denominado fluxo mensal encerrou o ano em torno de 16,4 milhões de reais. No presente momento, referente aos cerca de 37,3 mil processos que se encontraram ativos, concedidos desde o início dos trabalhos da compensação previdenciária, o valor do fluxo mensal está em aproximados R$17,8 milhões de reais. Essa quantia deve representar, ao final do ano em curso, arrecadação de montante em torno de R$238 milhões de reais. Sendo assim, para o ano de 2016 projeta-se o valor de 265 milhões a serem arrecadados pela compensação previdenciária. Ressaltamos que o valor acima prevê os devidos ajustes resultantes da compensação inversa, que projetamos em 6 milhões de reais para o ano em curso.

Ressalte-se que, em termos de participação na Receita de Compensação Previdenciária de 2016, o Poder Executivo (incluindo a Defensoria Pública) correspondeu a 99,1% dos R$258,8 milhões arrecadados. É imprescindível que os outros Poderes mantenham, pelo menos, o mesmo patamar de arrecadação, visando a elevar o número de servidores compensados.

Ademais, em dezembro de 2016, existiam cerca de 2.752 processos de aposentadoria pendentes de julgamento no TCE por estarem em diligência para saneamento nos órgãos e entidades da Administração Estadual. A maior celeridade no atendimento a essas diligências possibilitará uma recuperação mais ágil dos respectivos créditos, prevenindo eventuais prescrições. 2.5.5 ENDIVIDAMENTO PÚBLICO A LRF enfatiza o dever de se controlar o nível de endividamento dos entes públicos, dispondo, no art. 32, sobre a observância aos limites e às condições fixadas pelo Senado Federal. As Resoluções do Senado Federal nos 40/2001 e 43/2001 regulamentaram os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária, bem como os limites e as condições de autorização das operações de crédito interno e externo, inclusive concessão de garantias. Com fundamento nas normas aplicáveis, é apresentada, a seguir, a situação em que se encontrava o Estado da Bahia, em dezembro de 2016, quanto aos limites relacionados com a sua capacidade de endividamento e de pagamento.

Limite para liberações de operações de crédito O limite para as liberações de operações de crédito previstas para o exercício de 2017 não foi apurado, em vista da medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.238-5, que foi proferida para suspender a eficácia do § 2º do art.12 da LRF.



Consoante essa legislação, o Estado da Bahia encontrava-se dentro desse limite, conforme demonstrado a seguir: Tabela 47 – LIMITE PARA LIBERAÇÕES

Em R$ milhões

LIMITE: DESPESAS DE CAPITAL EXECUTADAS 2016 (A)

LIBERAÇÕES REALIZADAS 2016 (B)

MARGEM (C=A-B)

COMPROMETIMENTO DAS LIBERAÇÕES

(B) / (A)

4.192,7 907,5 3.285,2 21,64% Fontes: Relatórios de Execução da Despesa e da Receita Orçamentária do FIPLAN Gerencial e cálculos da Auditoria.

Limite para o montante global das operações de crédito realizadas O art. 7º, inciso I, da Resolução do Senado Federal nº 43/2001 preceitua que o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% da RCL. É apresentada, a seguir, a situação do Estado da Bahia em relação a esse limite: Tabela 48 – LIMITE PARA O MONTANTE GLOBAL DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO

Em R$ milhões LIMITE

(A) OPERAÇÕES DE CRÉDITO REALIZADAS EM 2016 (B)

MARGEM (C=A-B)

4.594,3 907,5 3.686,8

16% da RCL 3,16% da RCL 12,84% da RCL Fontes: RCL apurada (item 2.5.1 deste Relatório) e Relatório Receita de Operações de Crédito 2016 (FIPLAN Gerencial). Considerando-se o cronograma de ingresso de operações de crédito contratadas, em tramitação e em estudo encaminhado pela SEFAZ para os exercícios de 2016 a 2020, apuraram-se percentuais inferiores ao limite de 16% da Receita Corrente Líquida, sendo que o maior percentual ocorrerá no exercício de 2017 (9,97% da RCL projetada), conforme demonstrado a seguir: Tabela 49 – LIBERAÇÕES PREVISTAS / PROJEÇÃO DA RCL

Em R$ milhões

ANO RCL PROJETADA (A) LIBERAÇÕES PREVISTAS (B) B/A (%)

2017 29.330,3 2.923,1 9,97

2018 29.959,7 1.849,4 6,17

2019 30.602,6 2.470,0 8,07

2020 31.259,3 307,5 0,98 Fonte: Cálculos da Auditoria. Nota: A RCL projetada para os anos 2017-2020 foi calculada utilizando-se o fator de atualização de 2,14586078%,

cumulativamente, sobre o valor da RCL apurado em 2016.

Limite para os dispêndios O art. 7º, inciso II, da Resolução do Senado Federal nº 43/2001 dispõe que o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a 11,5% da RCL. Em dezembro de 2016, o Estado da Bahia encontrava-se dentro desse limite, conforme demonstrado na tabela seguinte: Tabela 50 – LIMITE PARA OS DISPÊNDIOS

Em R$ milhões

LIMITE (A) MÉDIA DE COMPROMETIMENTO (B) MARGEM (C=A-B)

4.789,8 1.105,3 3.684,5

11,5% da RCL Média Projetada 2,65% da RCL Média Projetada 8,85% da RCL Média Projetada Fontes: Relatórios do FIPLAN e Relatórios Gerenciais da SEFAZ.



Conforme o § 4º do art. 7º da Resolução do Senado Federal nº 43/2001, o Estado da Bahia utilizou como critério para o cálculo do comprometimento anual todos os exercícios financeiros em que há previsão de pagamentos (2016 a 2049). A Auditoria apurou o valor de R$1.105,3 milhões para a média anual do comprometimento previsto, e a média da RCL projetada ano a ano alcançou o montante de R$41.650,5 milhões.

Limite para a Dívida Consolidada Líquida (DCL) A composição do saldo da Dívida Consolidada Líquida do Estado em 31/12/2016 é apresentada a seguir: Tabela 51 – ANÁLISE DA DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA

Em R$ milhões

ESPECIFICAÇÃO SEFAZ AUDITORIA DIFERENÇA

I – Dívida Consolidada (DC) 20.172,6 20.174,7 2,1

Dívida Contratual 17.284,5 17.284,5 -

Interna 9.318,0 9.318,0 -

Externa 7.966,5 7.966,5 -

Precatórios posteriores a 05/05/2000 (inclusive) vencidos e não pagos

2.543,0 2.545,1 2,1

Outras Dívidas 345,1 345,1 - II – Deduções 4.157,0 3.692,7 (464,3)

Disponibilidade de Caixa Bruta 3.456,7 3.456,7 -

Demais Haveres Financeiros 850,3 386,0 (464,3)

(–) Restos a Pagar Processados (Exceto Precatórios) (150,0) (150,0) - Dívida Consolidada Líquida (DCL) (I – II) 16.015,6 16.482,0 466,4

Receita Corrente Líquida (RCL) 28.714,2 28.714,2 -

Relação DCL/RCL 0,56 0,57 0,01 Fontes: Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida do terceiro quadrimestre de 2016 (fls. 698/699 das DDCEs), Balancetes

do FIPLAN e cálculos da Auditoria. Nota: De acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais, 6ª edição, aprovado pela Portaria nº 553/2014, os valores do

Regime Previdenciário deverão ser excluídos, por isso são evidenciados separadamente. O saldo da dívida consolidada líquida, publicado no Relatório de Gestão Fiscal do terceiro quadrimestre de 2016, estava subavaliado em R$466,4 milhões, em vista da não adoção em sua completude, por parte da SEFAZ, da orientação da STN para preenchimento do Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, conforme comentado no item 2.4.5.1.1 deste Relatório, o que impactou a apuração do limite da dívida consolidada líquida e, consequentemente, do resultado nominal. No terceiro quadrimestre de 2016, a SEFAZ optou por não considerar, no Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida, o passivo financeiro de precatório (R$464,3 milhões) como Dívida Consolidada, na linha “Precatórios posteriores a 05/05/2000 (inclusive) vencidos e não pagos”. No entanto, considerou, indevidamente, o valor correspondente a esse passivo como Deduções na linha “Demais Haveres Financeiros”. Além disso, de forma equivocada, não considerou também os precatórios alimentícios – não financeiro e as requisições de pequeno valor (RPV) (R$2,1 milhões) como Dívida Consolidada, na linha “Precatórios posteriores a 05/05/2000 (inclusive) vencidos e não pagos”. Vale informar que a SEFAZ adotou os mencionados procedimentos para os saldos de períodos anteriores ao terceiro quadrimestre de 2016, apresentados nos Demonstrativos da Dívida Consolidada Líquida do terceiro quadrimestre de 2016 e do Resultado Nominal do sexto bimestre de 2016. A alteração de saldos já publicados anteriormente prejudica a confiabilidade das informações contidas nos demonstrativos, uma vez que esses são disponibilizados aos órgãos de controle e à própria sociedade. Assim, o novo método de apuração deveria abranger somente os períodos que sucederam à sua adoção. Por meio do Ofício Conjunto SAF nº 07/2017, a SEFAZ informou que serão realizadas as devidas correções a partir do exercício de 2017.



Dado o exposto, conclui-se que a Dívida Consolidada Líquida do Estado, em 31/12/2016, estava inferior ao limite legal de até duas vezes a RCL e ao limite para alerta de até 1,8 vezes a RCL, conforme estabelecido pelas Resoluções nos 40 e 43/2001 do Senado Federal.

Limite para concessão de garantias de valores As garantias concedidas pelo Estado da Bahia em operações de crédito, apresentadas no Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores do RGF do terceiro quadrimestre de 2016, tiveram a seguinte composição em 31/12/2016: Tabela 52 – COMPOSIÇÃO DAS GARANTIAS DE VALORES

Em R$ milhões

BENEFICIÁRIO AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA VALOR

DESENBAHIA (Lavoura Cacaueira) Resoluções n

os 68/1998, 71/1999, 20/2001,

23/2001, 25/2002 e 02/2003 do Senado Federal 91,6

TOTAL 91,6 Fontes: Demonstrativo das Garantias e Contra-garantias de Valores (RGF) do terceiro quadrimestre de 2016 e Relatório do FIPLAN. É demonstrada, a seguir, a situação do Estado da Bahia quanto ao limite para concessão de garantias, em dezembro de 2016: Tabela 53 – LIMITE PARA CONCESSÃO DE GARANTIAS DE VALORES

Em R$ milhões

LIMITE (A)

GARANTIAS CONCEDIDAS SALDO EM 2016

(B)

MARGEM (C=A-B)

6.317,1 91,6 6.225,5

22,00% da RCL 0,32% da RCL 21,68% da RCL Fontes: Relatórios do FIPLAN e cálculos da Auditoria. 2.5.6 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP) As Parcerias Público-Privadas (PPP) são contratações que estabelecem vínculo obrigacional entre a Administração Pública e a iniciativa privada, visando à implementação ou gestão, total ou parcial, de obras, serviços ou atividades de interesse público, em que o parceiro privado assume a responsabilidade pelo financiamento, investimento e exploração do serviço, observando-se, além dos princípios administrativos gerais, os princípios específicos desse tipo de negócio jurídico. O art. 28 da Lei Federal nº 11.079, cuja redação foi alterada pela Lei Federal nº 12.766/2012, definiu, como limite para realização de despesas com esse tipo de contrato, o percentual de 5% da RCL projetada para os 10 exercícios seguintes, sob pena de o Estado ficar impedido de receber, da União, transferências voluntárias ou garantias. O Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas, constante à fl. 692 das DCCEs, indica que se encontravam vigentes, em 2016, seis contratos de PPP, sendo um de concessão patrocinada, do Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas, e outros cinco de concessão administrativa, conforme detalhes a seguir:



Tabela 54 – RESUMO DOS CONTRATOS DE PPP Em R$ milhões

DETALHES DO CONTRATO ANO DE

ASSINATURA DURAÇÃO

DESPESAS EM 2016

CONTRATADO

Emissário Submarino (*) 2006 18 anos 71,3 Concessionária Jaguaribe S/A

Hospital do Subúrbio 2010 10 anos 188,3 PRODAL Saúde S.A.

Arena Fonte Nova 2010 35 anos 146,8 Fonte Nova Negócios e Particip. S.A.

Instituto Couto Maia 2013 21 anos – Couto Maia Construção e Serviços não Clínicos S.A.

Metrô de Salvador e Lauro de Freitas

2013 30 anos 27,4 Companhia do Metrô da Bahia

Diagnóstico por Imagem 2015 11,5 anos 73,0 Rede Brasileira de Diagnósticos SPE S.A

TOTAL 506,8 Fonte: Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas – DCCEs 2016. (*) Contrato firmado pela EMBASA. Despesas não incluídas para fins de consolidação das DCCEs. A SEFAZ tem utilizado, para cômputo das despesas de PPP, no referido Demonstrativo, informações apresentadas pela Secretaria Executiva do Programa de PPP, autorizando a DESENBAHIA a transferir os recursos para as secretarias envolvidas. Contudo, o Manual de Demonstrativos Fiscais da STN,84 estabelece que devem ser consideradas as despesas empenhadas no exercício. Vale informar que, com a adoção desse procedimento, a SEFAZ inclui despesas ainda não empenhadas pelos órgãos contratantes, procedimento mais conservador, uma vez que se utiliza de informações que antecedem a execução orçamentária.

Da análise dos dados do citado Demonstrativo, elaborado pela SEFAZ, observa-se que o Estado da Bahia, em 2016, realizou despesas com o pagamento de contraprestações equivalendo a 1,52% da RCL no ano. Ficou evidenciado, também, no Demonstrativo, que, com base nas estimativas para as receitas e despesas dessa natureza para os próximos dez anos, não será ultrapassado o limite de 5% indicado na Lei Federal. Registre-se que os cálculos da SEFAZ foram realizados considerando-se a projeção das despesas, sem atualização monetária, e a RCL estimada, atualizando-as pelo índice estabelecido pela STN. Entretanto, ainda que se considerasse a RCL projetada sem a atualização monetária, o Estado cumpriria o limite definido em lei. No Plano de Ação para atendimento às recomendações constantes no Relatório e Parecer Prévio deste TCE sobre as contas do Chefe do Poder Executivo do exercício de 2014, a SEFAZ comprometeu-se a elaborar e publicar orientação técnica para a contabilização das PPPs, de acordo com o estabelecido no MCASP, até dezembro de 2015.

Questionada acerca da elaboração e publicação da referida orientação técnica, a Diretoria da Contabilidade Pública, mediante Ofício DICOP nº 67/2016, de 17/08/2016, encaminhou minuta de orientação técnica, solicitando, contudo, dilatação do prazo até 30/06/2017, para a publicação do texto definitivo dessa norma. Cabe informar que a ausência de normatização sobre os eventos relacionados com os Contratos de PPP contribuíram para a ocorrência das seguintes inconsistências:

No Demonstrativo de PPP, verificaram-se: informações incompletas nos quadros relacionados com os Ativos e Passivos, diretamente relacionados com os Contratos, como: “Direitos Futuros”, “Obrigações não relacionadas a Serviços” e “Provisões de PPP”, bem como ausência de comentários sobre os Ativos e Passivos contingentes;

84 Manual de Demonstrativos Fiscais da STN (6ª edição), item 03.13.01.01 Conteúdo do Demonstrativo.



No Balanço Patrimonial Consolidado, em relação às obras executadas: não constam registros relacionados com a obra do Estádio da Arena Fonte Nova, e, de forma segregada, em relação à obra do Metrô de Salvador e Lauro de Freitas; e

No FIPLAN, identificou-se que o total registrado, em 2016, no elemento de despesa “83 – Despesas Decorrentes de Contrato de PPP”, foi de R$184,0 milhões, relativos apenas aos contratos do Hospital do Subúrbio e do Diagnóstico por Imagem, montante diferente do considerado no Demonstrativo citado.

O TCE/BA realizou, em 2016, auditorias de acompanhamento em dois contratos de PPP, tendo identificado os seguintes achados:

Gestão e Operação de Serviço de Apoio ao Diagnóstico por Imagem85

a) Falhas no planejamento da formatação do Projeto, que concorreram para o atraso no cronograma de implantação e a postergação do início das obras, onerando o valor da contraprestação;

b) Atrasos na definição e aprovação dos projetos executivos e na implantação das instalações de bio imagem, que podem vir a se constituir em objeto de pleito para reequilíbrio econômico-financeiro por parte da Concessionária;

c) Acompanhamento e fiscalização do Contrato funcionando de forma precária.

Reconstrução e Operação do Estádio Octávio Mangabeira (Fonte Nova)86 a) Saldo orçamentário insuficiente para cobrir as despesas anuais do Contrato.

No exercício de 2016, foram orçados, inicialmente, R$142,5 milhões para a Atividade 2393 (Funcionamento do Estádio da Fonte Nova – Arena Multiuso), porém, após as alterações orçamentárias, ficou em R$146,8 milhões, inferior ao valor total das parcelas de 159,0 milhões, devidas no ano. Registre-se que tal situação foi verificada também em 2015;

b) Ausência de evidências quanto à fiscalização e aferição, pela SETRE, dos indicadores econômico-financeiros e das disposições de natureza contábil, previstos na cláusula 18.4 do Contrato.

2.5.6.1 Julgamento do Contrato de PPP da Arena Fonte Nova

Em sessão realizada em abril de 2016, o Plenário do TCE/BA proferiu decisão87 em relação à auditoria no Contrato nº 02/2010, na modalidade de PPP, objetivando a reconstrução e a operação do Estádio Octávio Mangabeira (Arena Fonte Nova), tendo declarado pela ilegalidade do Contrato, face às graves irregularidades existentes na sua formalização, e no Edital que o antecedeu, determinando, ao Governo do Estado e à contratada, Fonte Nova Negócios e Participações (FNP), que apresentassem, conjuntamente, estudo visando à reavaliação e à readequação econômico-financeira da concessão, no prazo de 120 dias, a contar da publicação da decisão. Cabe informar que, em virtude dos recursos interpostos pelo Estado88 e pela Concessionária, no âmbito deste TCE, a decisão encontra-se suspensa, no aguardo da apreciação quanto à pertinência dos pleitos.

85 Processo nº TCE/009043/2016. 86 Processo nº TCE/008587/2016. 87 Resolução nº 28/2016 (Processo nº TCE/000490/2010). 88 Embargos de Declaração: Processos n

os TCE/003836/2016 e TCE/003931/2016; Recursos de Revisão: Processos n

os

TCE/005005/2016; TCE/005097/2016 e TCE/005431/2016.



Adicionalmente, foram solicitadas, à SEFAZ, informações quanto à apreciação/deliberação pelo Conselho Gestor do Programa de Parcerias Público-Privadas em relação ao citado Contrato, em relação aos seguintes assuntos:

1. atendimento à recomendação no Parecer Prévio do TCE, das contas do exercício de 2014, quanto à avaliação dos benefícios e implicações da repactuação do contrato, mediante encontro de contas e quitação antecipada da dívida da contratada junto ao FUNDESE, relativa ao financiamento da obra, tendo em vista a perspectiva de economia para o Estado, não obstante as questões jurídicas objeto de ponderação pela PGE;

2. estudos visando a “reavaliação e readequação econômico-financeira da concessão”, objeto da Resolução do TCE/BA nº 028/2016, de abril de 2016, não obstante os recursos/embargos protocolados pela PGE;

3. aspectos identificados através de auditoria especial realizada por este TCE por ocasião da entrega da obra em 2013 (processo TCE/007406/2013), onde são pontuados, dentre outros aspectos: os custos com as alterações nas especificações da obra impostas pela FIFA; falhas nos procedimentos de conferência/revisão nos cálculos dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro e agregação indevida de tributos na indenização;

4. levantamento quanto ao montante da desoneração fiscal, dos custos embutidos no valor da obra, relacionados com a Lei Federal nº 12.350/2010 (RECOPA), a qual foi promulgada após a assinatura do contrato de PPP;

5. pedidos de reequilíbrio contratual formulados pela contratada, considerando, inclusive, as determinações contidas na Resolução deste TCE nº 143/2016, de dezembro de 2016;

6. projeto de exploração das áreas do entorno da Arena, prevista na cláusula 9.1 do Contrato, tendo em vista que poderá resultar em redução da contraprestação. (Grifos do Original)

Em resposta ao quanto questionado, foi protocolado, neste TCE, o Ofício GAB/SUBS nº 034/2017,89 constando anexa manifestação do Secretário Executivo de PPP, cujas principais informações foram a seguir transcritas: Em relação aos questionamentos 1, 2 e 3, consta nas ponderações apresentadas:

[…] foram objeto do Recurso de Revisão (Anexo II), portanto, encontram-se pendentes de julgamento definitivo no âmbito do Tribunal de Contas, sendo, pois, passíveis de alteração de entendimento. No despacho proferido pela egrégia procuradoria, há o entendimento de que as deliberações desafiadas em sede recursal encontram-se suspensas (art. 223 do RITCE). Isto afeta a efetiva exigibilidade e utilidade de apreciação/deliberação pelo Conselho Gestor do Programa de Parcerias Público-Privadas, em relação ao Contrato de PPP da Arena Fonte Nova acerca dos assuntos abordados na Solicitação n° JLF 15/2017 relativos aos itens 1 a 3.

Entende a Auditoria que os aspectos pontuados deveriam ser objeto de análise e apreciação pelos gestores do contrato no sentido de avaliarem-se, independentemente dos aspectos jurídico-formais em questão, os de natureza operacional e econômica relacionados com as sugestões e as inconsistências indicadas em Relatórios de Auditoria, objetivando a redução dos gastos decorrentes do referido pacto, preservando, dessa forma, os interesses do Erário.

89 TCE/002798/2017.



Em relação aos questionamentos 4 e 5, consta na manifestação:

O montante da desoneração fiscal, concernente ao RECOPA, apurado pela Concessionária, corresponde a R$2.032.630,24, base outubro de 2013. O referido valor ainda não foi analisado e validado pelo Poder Concedente em virtude do processo está concluso para Parecer da Procuradoria Geral do Estado. Ressalte-se que o processo em comento, tombado sob o no 1600130060588, (Anexo III) por meio do qual a FNP solicita o reequilíbrio econômico-financeiro decorrente das isenções fiscais previstas no edital de licitação que não foram concretizadas, bem como da desoneração fiscal do RECOPA, encontra-se em análise da PE para dirimir questão jurídica arguida pela concessionária, cuja resolução e condição para aferição dos cálculos. (Grifo da Auditoria)

Cabe registrar que o citado pedido de reequilíbrio, no qual foram incluídos, também, os valores inerentes à desoneração fiscal, foi protocolado na SETRE em 20/11/2013, portanto, cerca de três anos e meio depois, sem indicação de data para a possível decisão sobre o assunto. Em relação à questão 6, afirmou o Secretário Executivo de PPP:

Inicialmente é importante destacar que no Contrato de Concessão não existe disposição contratual que obrigue a Concessionária a apresentar ao Concedente projetos de associados de exploração da área do entorno. O contrato não é mandatório. Em verdade, o instrumento dispõe que a SPE poderá requerer a outorga do bem público para a devida exploração, conforme cláusula 9.1. (Grifo do original) […] No referido dispositivo não há fixação de prazo para a elaboração dos projetos associados. Ademais, o Poder Concedente tem envidado esforços para que a Concessionária apresente plano para a exploração da área do entorno. (Grifo da Auditoria)

Saliente-se, contudo, que o caráter facultativo do dispositivo contratual não se revela impeditivo para o Poder Concedente deflagrar quaisquer ações visando à redução do impacto das contraprestações do Contrato no orçamento do Estado. Registre-se que não foram anexados documentos demonstrando os citados “esforços” promovidos. 2.5.7 RESULTADO NOMINAL

O resultado nominal apresenta a diferença entre os saldos da Dívida Fiscal Líquida (DFL) relativos a dois períodos. A LRF determina que o Demonstrativo do Resultado Nominal acompanhará o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, devendo esse resultado ser apresentado bimestral e anualmente, demonstrando a variação acumulada da DFL ao longo do ano. É apresentado, a seguir, o resultado nominal do exercício de 2016 apurado pela Auditoria:



Tabela 55 – RESULTADO NOMINAL DO EXERCÍCIO DE 2016 Em R$ milhões

ESPECIFICAÇÃO SALDO

EM 31/DEZ/2015 (A) EM 31/OUT/2016 (B) EM 31/DEZ/2016 (C) Dívida Consolidada (I) 21.381,3 19.350,7 20.174,8

Deduções (II) 5.244,8 3.983,6 3.692,7

Disponibilidade de Caixa Bruta 5.061,1 3.492,7 3.456,7

Demais Haveres Financeiros 752,4 577,5 386,0 (-) Restos a Pagar Processados (Exceto Precatórios) (568,7) (86,7) (150,0)

Dívida Consolidada Líquida (III) = (I-II) 16.136,5 15.367,2 16.482,1 Receita de Privatizações (IV) – – –

Passivos Reconhecidos (V) – – – Dívida Fiscal Líquida (III+IV-V) 16.136,5 15.367,2 16.482,1

Período de Referência

No Bimestre (C – B) Até o Bimestre (C – A)

Resultado Nominal (B-A) 1.114,9 345,6 Fontes: Demonstrativos do Resultado Nominal do sexto bimestre de 2016 da Dívida Consolidada do terceiro quadrimestre de

2016 (fls. 677 e 698/699 das DCCEs), balancetes do FIPLAN e cálculos da Auditoria. Nota: Para efeito de análise, a Auditoria considerou, para o saldo em 31/12/2015, o Demonstrativo do Resultado Nominal do

sexto bimestre de 2015, emitido em 17/02/2016, e, para o saldo em 31/12/2016, os valores apurados pela Auditoria conforme item 2.5.5 deste Relatório.

Os resultados nominais do bimestre (R$857,9 milhões) e até o bimestre (R$351,3 milhões), apresentados no Demonstrativo do Resultado Nominal do sexto bimestre de 2016, estavam a menor e a maior, respectivamente, em R$257,0 milhões e em R$5,8 milhões. Essas divergências decorrem, principalmente, da não adoção, em sua completude, por parte da SEFAZ, da orientação da STN para preenchimento do Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, bem como pela alteração dos saldos de períodos anteriores ao sexto bimestre de 2016, conforme comentado no item 2.5.5 deste Relatório, o que impactou o valor apurado das deduções, da dívida consolidada líquida e da dívida fiscal líquida.

A meta para o resultado nominal do Estado, fixada no Anexo de Metas Fiscais da LDO/2016, foi a diminuição da dívida fiscal líquida em, pelo menos, R$1.434,5 milhões. Entretanto, no exercício de 2016, a meta de redução da dívida consolidada líquida não foi alcançada, apresentando um crescimento no valor de R$345,5 milhões. Em 22/11/2016, foi publicado o Decreto Estadual nº 17.194/2016, que determinou o contingenciamento das despesas de manutenção e de projetos e atividades finalísticas com recursos do Tesouro Estadual. Em virtude de não constarem comentários sobre o assunto tanto nas DCCEs como no Relatório da Audiência Pública realizada em fevereiro de 2017, foi solicitado à SEFAZ que se manifestasse em relação aos seguintes aspectos:

Relação dos fatores que contribuíram para o não cumprimento da meta estabelecida na LDO, indicando o montante relativo a cada um deles;

Medidas adotadas pelo Governo do Estado no sentido de cumprir o quanto estabelecido no art. 9º da LRF; e

Indicar se foram remetidas, em 2016, à Assembleia Legislativa, propostas de alteração da meta prevista na LDO.

Em resposta ao quanto questionado, foi protocolado, neste TCE, o Ofício GAB nº 84/2017,90 constando anexa manifestação subscrita pelo Superintendente de Administração Financeira e pelo Coordenador Geral da Coordenação Geral de Planejamento, Acompanhamento e Controle Financeiro (COPAF).

90 TCE/003164/2017.



Em relação ao primeiro questionamento, foram apresentadas as seguintes ponderações:

[…] Vale registrar que na elaboração do relatório LRF/RREO relativos ao período janeiro a setembro de 2016, a Demonstrativo do Resultado Nominal apresentava uma redução da Dívida Consolidada Líquida - DCL no montante de R$ 1.592.070 mil, portanto, na direção da meta proposta na LDO que indicava urna redução de R$1.434.465 mil. Esta tendência não foi suficiente a nos induzir a rever a meta estabelecida na LDO, com a respectiva proposta de alteração de meta junto à Assembleia Legislativa, o que mais a frente se mostrou a decisão menos acertada, haja vista que tivemos efetivamente um incremento da DCL. Como fatores mais relevantes que contribuíram para o não cumprimento da meta originária estabelecida na LDO, tivemos a redução do montante de R$ 442.784.590,55, referente a recursos pendentes de classificação, do item Disponibilidade de Caixa Bruta e a não inclusão no item Demais Haveres Financeiros no relatório RREO — Anexo 5. Como também o não registro em Demais Haveres Financeiros, da cota correspondente a terceira parcela do Fundo de Participação dos Estados referente ao mês de dezembro de 2016, onde no passado gerava-se o direito no mês de dezembro, correspondente ao ingresso no início do mês de janeiro no ano subsequente. Assim, foi realizado somente o registro do ingresso do recurso no primeiro decêndio do mês de janeiro de 2017, valor no montante de R$265.807.761,48.

Considerando o resultado nominal apurado de R$345,6 milhões positivo, a dedução dos R$708,5 milhões apresentados pela SEFAZ acarretaria um Resultado Nominal de R$362,9 milhões negativo. Ainda assim, permaneceria sem justificativa a diferença de R$1.071,6 milhões para a meta da LDO 2016. Na manifestação, elencou-se, também, uma série de ações, em curso na SEFAZ, objetivando melhorar os procedimentos contábeis e de depuração das informações relacionadas com a elaboração dos Relatórios Fiscais, contudo, em relação aos questionamentos 2 e 3, não foram apresentadas informações sobre a adoção de “medidas pelo Governo do Estado no sentido de cumprir ao quanto estabelecido no artigo 9º da LRF”, ou “se foram remetidas, em 2016, à Assembleia Legislativa, propostas de alteração da meta prevista na LDO”. Cabe salientar que, em relação a esse assunto, a Lei Federal nº 101/2000, em seu art. 9º, dispõe que:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. [...] § 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. (Grifos da Auditoria)

Ademais, não foram apresentadas informações quanto à ausência de quaisquer esclarecimentos nas DCCEs e no Relatório da Audiência Pública, realizada em fevereiro de 2017, subscrito pelo Secretário da Fazenda.



2.5.8 RESULTADO PRIMÁRIO Resultado Primário é a diferença entre as receitas e as despesas primárias (não financeiras ou fiscais). Sua apuração fornece uma avaliação do impacto da política fiscal em execução pelo Estado, e o valor obtido indica se os níveis de arrecadação primária são suficientes para suportar os gastos primários. Sendo o resultado superavitário, os recursos são direcionados para o pagamento de serviços da dívida e para a redução de seu estoque. No caso de haver déficit primário, ocorre o crescimento da dívida ao longo do tempo. O Resultado Primário apresentado na fl. 106 das DCCEs 2016 foi um déficit de R$1.117,8 milhões ante um déficit de R$1.988,8 milhões autorizado na LDO 2016. O resultado foi obtido, dentre outras razões, devido ao contingenciamento da despesa nos montantes de R$1.037,2 milhões e de R$51,9 milhões, conforme autorização constante dos Decretos Estaduais nos 16.593/2016 e 17.194/2016, respectivamente. Ressalte-se que o Resultado Primário de 2016 evidencia uma ampliação do déficit fiscal em relação ao registrado no exercício de 2015, cujo montante foi também negativo em R$570,4 milhões. O gráfico a seguir ilustra a tendência de queda observada nos últimos exercícios: Gráfico 6 – SÉRIE HISTÓRICA DO RESULTADO PRIMÁRIO

Em R$ milhões

Fontes: Demonstrativos do Resultado Primário publicados no site www.sefaz.ba.gov.br, FIPLAN e DCCEs 2016. Nota: Valores corrigidos pelo IGP-DI – FGV no site www.bcb.gov.br – calculadora do cidadão.

Vale frisar que, apesar do cenário econômico adverso, o Estado da Bahia aplicou, em 2016, na rubrica Investimentos, o montante de R$3.241,5 milhões, que corresponde a 32,0% a mais que o valor aplicado em 2015, que foi de R$2.456,1 milhões, após correção pelo IGP-DI-FGV. Destaque-se que, no cômputo das receitas do exercício de 2016, foram utilizados recursos oriundos de superávit financeiro de exercícios anteriores no montante de R$3.699,5 milhões, conforme evidenciado na fl. 584 das DCCEs. Entretanto, mesmo com a utilização desse superávit, a Receita Primária Total não foi capaz de superar a Despesa Primária Total executada no exercício. Cabe ao Estado continuar envidando esforços para diminuir as despesas fiscais de forma a auferir superávits fiscais, evitando, dessa forma, o crescimento da dívida mobiliária. É de suma importância que o Governo acompanhe e analise os efeitos dos déficits fiscais no crescimento da dívida, de forma a reduzi-la ou, ao menos, mantê-la dentro dos parâmetros definidos pela LRF.

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1000

1500

2013 2014 2015 2016

http://www.bcb.gov.br/



Análises da Auditoria A divergência apresentada no item 2.4.3 deste Relatório, relacionada com a apuração da receita com Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), reduziria as receitas primárias do Estado em R$236,4 milhões, impactando negativamente o cálculo do Resultado Primário. Ademais, dados os comentários expostos no item 2.4.4 deste Relatório, faz-se necessário avaliar as distorções geradas no cálculo do Resultado Primário, devido à tendência de crescimento das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) em comparação com o exercício anterior. Com a tendência crescente das DEAs observada nos quatro últimos exercícios, o incremento das despesas empenhadas nesse elemento em 2017, quando comparadas com 2016, resultaria em um aumento do déficit apurado (importante mencionar o valor de R$1.152,4 milhões já executado como DEA apenas no primeiro trimestre de 2017). A tabela a seguir demonstra qual seria o incremento máximo de despesas empenhadas como DEA em 2017, de modo a não comprometer o limite definido na LDO 2016: Tabela 56 – EFEITO DE DIVERGÊNCIAS APURADAS NO CÁLCULO DO RESULTADO

PRIMÁRIO Em R$ milhões

RUBRICAS VALOR

Resultado Primário na DCCE 2016 (A) (1.117,8)

Limite na LDO 2016 (B) (1.988,8)

Margem (C = A – B) 871,0

Divergência na receita com IRRF (D) (236,4)

Margem ajustada (E = C – D) 634,6 Fonte: DCCEs 2016.

Portanto, exceto se o total empenhado como DEA no exercício de 2017 for superior à DEA de 2016 em R$634,6 milhões, conclui-se que o Resultado Primário de 2016 atenderia à meta estabelecida na LDO.



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2.6 ASPECTOS RELEVANTES DA SEÇÃO ANALÍTICA Da análise técnica da presente prestação de Contas de Governo, com a finalidade de subsidiar a emissão do Parecer Prévio definido no art. 91, inciso I, da Constituição Estadual, e no art. 12 da Lei Orgânica do TCE/BA, com base nos comentários contidos nos itens 2.1 a 2.5 deste Relatório, foram destacados os aspectos sumariados a seguir, considerados relevantes por impactarem a gestão do exercício de 2016 sob a responsabilidade do Chefe do Poder Executivo: Acompanhamento das deliberações constantes do Parecer Prévio – Exercício de 2015

1. Continuidade de 15 recomendações sem atendimento pleno, constantes desde o Relatório das Contas de Governo de 2014 (item 2.1); e

2. Não atendimento pleno de 23 recomendações constantes no Relatório das Contas de Governo de 2015 (item 2.1).

Planejamento e Gestão das Ações de Políticas Públicas

1. Revisão do PPA, por meio da LOA, para o exercício de 2017, contrariando o art. 159, § 8º, da Constituição Estadual, que proíbe que a lei orçamentária contenha dispositivo estranho à previsão da receita e fixação da despesa (item 2.2.1);

2. Fragilidade da avaliação de desempenho dos programas do PPA, em decorrência da insuficiência e baixa representatividade dos indicadores definidos para avaliar o desempenho das intervenções e da reduzida amplitude da avaliação realizada, que não incorpora, na classificação de desempenho dos programas, aspectos relacionados com o cumprimento das metas, a execução dos recursos alocados aos compromissos, os bens e serviços ofertados, bem como com a execução das prioridades (item 2.2.3);

3. Baixo desempenho dos programas em relação ao alcance das metas monitoradas, com destaque para os programas “Saúde Mais Perto de Você”, “Pacto pela Vida” e “Educar para Transformar”, que apresentaram cerca de 30% das metas monitoradas pactuadas com valor zero, e cerca de 53% das metas pactuadas com valor diferente de zero apresentaram resultado zero ou abaixo do esperado para o exercício de 2016 (item 2.2.3.2);

4. Definição das prioridades da Administração Pública na LOA 2016 contraria o art. 159, § 8º, da Constituição Estadual (item 2.2.4);

5. Inexecução de ações orçamentárias classificadas como prioritárias – das 371 ações com indicativo de prioridade, 120 não tiveram execução orçamentária no exercício (item 2.2.5); e

6. Fragilidade na compatibilização das prioridades definidas no Anexo III da LDO com a LOA, contrariando o art. 5o da LRF (item 2.2.6).



Controle Interno

1. Auditoria Geral do Estado (AGE) sem vinculação direta com a alta administração do Poder Executivo, o que compromete sua atuação junto às demais estruturas de controle interno (item 2.3);

2. Comprometimento da atuação das Coordenações de Controle Interno e demais estruturas equivalentes, em virtude da alta rotatividade das equipes, da deficiência no quantitativo de pessoal e do elevado nível de servidores sem vínculo com o Estado (item 2.3);

3. Deficiências nos controles sistêmicos relacionados com os recursos repassados para ONGs e Prefeituras, mediante termos de convênio e instrumentos congêneres (item 2.3.2); e

4. Deficiências nos mecanismos de Tecnologia da Informação relativos à Gestão do Sistema SIMPAS (item 2.3.7).

Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial

1. Ausência de informações completas e precisas sobre os demonstrativos contábeis e orçamentários, comprometendo a transparência da gestão fiscal, conforme disposto no art. 48, inciso II, da LRF, assim como a adequada análise e interpretação do resultado econômico e financeiro, previstas no art. 85 da Lei Federal nº 4.320/1964 (itens 2.4.1 e 2.4.4.1);

2. Pagamentos no valor de R$132,9 milhões efetuados sem suporte orçamentário (pagamentos “por ofício”), infringindo os arts. 42 e 60 da Lei Federal no 4.320/1964, e publicação de decretos de suplementação orçamentária de forma retroativa, em detrimento do que dispõe o art. 45 da referida Lei (item 2.4.2);

3. Ausência de avaliação sistemática de custo-benefício das renúncias de receitas no valor de R$2.623,7 milhões no ano, visando a prevenir possíveis prejuízos aos cofres públicos (item 2.4.3.3);

4. Realização de despesas com pessoal de forma irregular, por meio de institutos sem fundamentação legal (prestadores de serviço temporário e termos de outorga) e da contratação mediante Regime Especial de Direito Administrativo (REDA) em quantidade elevada de cerca de 30 mil contratos em 2016 (itens 2.3.6 e 2.4.4.2);

5. Crescimento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEAs) não justificáveis que, em 2016, atingiram R$1.876,5 milhões (equivalente a 4,4% da despesa total), atentando contra os princípios orçamentários insculpidos no art.159 da Constituição Estadual e nos arts. 2º e 60 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.4.4);

6. Apuração de despesas com juros e multas no valor de R$19,3 milhões no 1º semestre de 2016, sem adequada divulgação nas DCCEs e devida atribuição de responsabilidade (item 2.4.4.6);

7. Ausência de conciliação bancária da Conta Única do Estado (CUTE) nos três últimos exercícios, com diferença não justificada de R$442,8 milhões entre o saldo contábil e o extrato bancário em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.1);

Aspectos Relevantes da Seção Analítica


8. Deficiências nos mecanismos de controle dos convênios concedidos a comprovar,

cujo saldo, em 31/12/2016, era de R$677,4 milhões, bem como da situação sobre as tomadas de contas e contas relacionados com responsabilidade de terceiros (item 2.4.5.1.3);

9. Ausência de elementos que demonstrem a natureza de valores a receber no montante de R$1.326,4 milhões, contabilizados como “Outros Créditos a Receber”, atentando contra os arts. 87 e 88 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.5.1.4);

10. Superavaliação dos investimentos em R$1.086,4 milhões decorrente do não reconhecimento contábil de perdas em estatais não dependentes (EBAL e URBIS), de diferenças no cálculo de equivalência patrimonial e da não eliminação de saldos relativos à participação em estatais dependentes (item 2.4.5.1.5);

11. Deficiências nos controles auxiliares relacionados com os bens imóveis e com o registro de sua depreciação, impossibilitando concluir sobre o saldo de R$11.980,7 milhões, que representa 83,0% do ativo imobilizado em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.6);

12. Saldo do passivo circulante em 31/12/2016 subavaliado pelo valor de R$534,9 milhões, em decorrência de valores pagos como DEA no primeiro semestre de 2017 sem o registro oportuno das obrigações (item 2.4.5.2.2);

13. Ausência de controles adequados sobre a conta “Convênios Recebidos a Comprovar”, impossibilitando a verificação da consistência do saldo de R$2.275,2 milhões em 31/12/2016, o que contribuiu para a devolução, no ano, de recursos federais no montante de R$112,1 milhões (item 2.4.5.2.3);

14. Provisão para indenizações e contingências não contabilizadas, indicadas pela PGE no montante de R$976,6 milhões, não abarcando a totalidade dos processos em curso contra o Estado (item 2.4.5.2.4);

15. Situação do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos classificada como crítica, sendo demonstrados o desequilíbrio financeiro do FUNPREV, o crescimento do déficit atuarial nos quatro últimos exercícios e o impacto causado pela incompatibilidade da meta atuarial adotada no cálculo da provisão matemática (item 2.4.5.2.5); e

16. Ausência de informações relacionadas com o significativo volume de lançamentos a débito e a crédito na conta “Ajustes de Exercícios Anteriores”, cujo impacto líquido foi de R$1.715,3 milhões a débito, impossibilitando avaliar a razoabilidade dos valores contabilizados, bem como quantificar os possíveis efeitos no Balanço Patrimonial e na Demonstração das Variações Patrimoniais (item 2.4.5.2.6).

Limites Constitucionais e Legais

1. O Limite Prudencial, equivalente a 95% do limite de gastos com pessoal do Poder Executivo, estava ultrapassado ao final de 2016 (item 2.5.3); e

2. Não cumprimento da meta de Resultado Nominal prevista na LDO 2016, de diminuição da dívida fiscal líquida em, pelo menos, R$1.434,5 milhões, sendo apurado, em 31/12/2016, um crescimento de R$345,5 milhões (item 2.5.7).



Concluídos os exames das Contas Governamentais do Chefe do Poder Executivo, exercício de 2016, prestadas à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, apresentamos, ao Exmo. Sr. Conselheiro Relator Marcus Vinícius de Barros Presídio, a presente Seção Analítica, contendo a consolidação dos apontamentos dos auditores, sumariados no item 2.6, integrantes das sete Coordenadorias de Controle Externo, para composição do Relatório e Parecer Prévio, nos termos do art. 17 da Resolução nº 164/2015.

Salvador, 17 de maio de 2017.

José Raimundo Bastos de Aguiar Jucival Santana de Souza

Superintendente Técnico Coordenador de Controle Externo 1a CCE

Márcia da Silva Sampaio Cerqueira Yuri Moisés Martins Alves

Coordenador de Controle Externo 2a CCE


Antônio Luiz Carneiro Gonçalo de Amarante Santos Queiroz



Maurício Souza Ferreira Marcos André Sampaio de Matos



Aspectos Relevantes da Seção Analítica


RELAÇÃO DE AUDITORES

Ailton dos Reis Cavalcanti

Ana Patrícia Crisóstomo Pereira

Ana Paula Soares de Lima

Antônio Luiz Carneiro

Augusto César Pinheiro de Mattos

Bruno Mascarenhas da Silveira Ventim

Christiane Grisi Pessoa Silva

Claudio Muricy Torres

Dalva Andrade Erdens

Dêlza Maria Teixeira Matos

Denilson Martins Machado

Emerson de Oliveira Araújo

Esmeraldo Ladislau Santana dos Santos

Florípedes Conceição Almeida

Fred Santana Sampaio

Genival Santana dos Santos

Gonçalo de Amarante Santos Queiroz

Guionalda de Oliveira Sapucaia Duarte

Heinz Ulrich Ruther

José Jorge Dantas de Lima Júnior

José Raimundo Bastos de Aguiar

Josefa Adineide Almeida

Josimeire Leal de Oliveira

Josué Lima de França

Jucival Santana de Souza

Larissa Gonçalves Lopes

Laura de Mattos Carneiro da Rocha

Lucia Cerqueira Bitencourt

Marcelo Adriano Farias Loureiro do Souza

Márcia da Silva Sampaio Cerqueira

Márcio Maia Valois Costa

Marcos André Sampaio de Matos

Maria Clara Sandes Seixas

Maria Tereza Alencar de Amorim Miranda

Maurício Souza Ferreira

Nínive de Oliveira Nunes Bandeira

Olívia Mamede Couto Raymundo

Osvaldo do Rosário do Vale

Otoniel Jorge Magalhães Costa

Renane Márcia Costa Casqueiro

Rita de Cássia de Araújo Melo

Rita Suely Alves Bomfim

Rosana Como Alvarez

Simone Souza da Silva

Valéria Dias Carvalho Silva Câncio

Yuri Moisés Martins Alves



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3 SEÇÃO CONCLUSIVA A seção conclusiva, uma inovação da Resolução nº 164/2015, aborda aspectos relevantes das Contas de Governo, a exemplo do cenário econômico, do cumprimento de limites constitucionais, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial e do monitoramento da execução do PPA. Foi elaborada tendo como subsídio valoroso trabalho desempenhado pelos auditores deste Tribunal, envolvendo todas as Coordenadorias de Controle Externo (CCEs), consubstanciado na seção analítica deste Relatório. A metodologia adotada por esta Relatoria buscou a racionalização das atividades, com o objetivo de produzir um texto acessível, dotado das informações necessárias ao diagnóstico das Contas de Governo do exercício de 2016. 3.1 CENÁRIO ECONÔMICO BAIANO A economia brasileira passou por momentos delicados em 2016. O Produto Interno Bruto (PIB) teve retração de 3,6%, segundo dados divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). No ano anterior, o indicador já havia recuado 3,8%, sendo o maior decréscimo para um biênio, desde o início da série histórica em 1947. Houve retração, por exemplo, na agropecuária (-6,6%), na indústria (-3,8%), no setor de serviços (-2,7%) e no consumo (-4,2%). Além das questões essencialmente econômicas, o panorama político conturbado contribuiu para um cenário de incertezas, afetando o ambiente de negócios. Esses reflexos foram sentidos pelos mais diversos setores econômicos, tendo, inclusive, as agências de classificação de risco rebaixado a nota brasileira da condição de “grau de investimento”. A desaceleração da economia chinesa foi decisiva para a queda do preço das chamadas commodities, principais itens da pauta de exportação brasileira. Como exemplo, o minério de ferro refinado, cuja tonelada foi precificada em até US$190 (janeiro/2011), foi vendido por pouco mais de US$30 (janeiro/2016), encerrando esse ano pouco acima dos US$50. Um dos raros dados animadores do período foi o saldo da balança comercial brasileira, superavitário em US$47,69 bilhões. Entretanto, esse número positivo não adveio do aumento do volume exportado, que, inclusive, teve queda de 3,09% em um ano, mas, principalmente, da redução das importações em cerca de 19,77%. A inflação oficial do Brasil, sobretudo por causa da retração das vendas no mercado interno, fechou o exercício de 2016 no menor nível, em três anos. O Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ficou em 6,29% – valor abaixo do teto da meta (6,5%) e muito inferior ao resultado de 2015, quando a taxa havia sido de 10,67%. No mesmo sentido, a taxa de juros básica foi reduzida paulatinamente, encerrando o ano em 13,75%. As variações do dólar, da inflação e da taxa de juros são índices relevantes para a compreensão do contexto econômico, influenciando diretamente na Dívida Pública, interna e externa. Nesse sentido, em 2016, houve a regulamentação das mudanças promovidas nos critérios de indexação dos contratos de refinanciamento da dívida celebrados entre a União e os demais Entes, que passaram a ser atualizados monetariamente pela variação do IPCA, acrescidos de taxa nominal de juros de 4% ao ano.



Por sua vez, a economia baiana retraiu 4,9%, resultado mais severo que o registrado em 2015 (3,3%). Detalhando esses números de forma setorial, importantes quedas foram observadas nos segmentos do comércio (-8,1%) e dos transportes (-7,3%). A agropecuária apresentou uma queda de 20,6%, principalmente por causa da seca, e a indústria, 7,7%, em razão do fechamento de poços de petróleo, da contratura no segmento mineral e na produção de energia elétrica. Quanto ao comércio exterior da Bahia, o saldo da balança comercial foi superavitário, repetindo as circunstâncias verificadas nos números nacionais. Assim, por exemplo, com base nos dados do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), houve uma queda de 14,04% nas exportações baianas, compensado com um decaimento maior nas nossas importações, de 25,77%. Segundo dados do IBGE, o rendimento mensal domiciliar per capita da população residente na Bahia foi de R$773,00, isso em um contexto de empregabilidade que apurou, segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, um saldo negativo de 67,3 mil postos de trabalho formais, posição de dezembro de 2016. 3.2 ACOMPANHAMENTO DAS DELIBERAÇÕES CONSTANTES DO PARECER PRÉVIO

– EXERCÍCIO DE 2015 A equipe técnica deste Tribunal analisou o “Plano de Ação para Atendimento às Recomendações do Tribunal de Contas do Estado – TCE Contas de Governo 2015”, contendo os respectivos argumentos e justificativas referentes às providências adotadas. No exercício anterior, este Tribunal expediu 43 recomendações. Identifico que 32 já foram objeto de atuação governamental visando ao seu atendimento, sendo quatro integralmente. Por outro lado, restaram dez delas como não solucionadas e uma classificada como perda do objeto diante de alteração legislativa. Observo, portanto, que há recomendações persistentes e não atendidas. Destaco, aos gestores, a importância de observar as deliberações desta Casa, visando ao aprimoramento da gestão pública. Uma nova versão de monitoramento foi encaminhada em maio/2017, não havendo, entretanto, tempo hábil para sua avaliação, motivo pelo qual será objeto de acompanhamento ainda neste exercício. 3.3 PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS O planejamento governamental parte do princípio da legalidade, pois estão previstas, no ordenamento jurídico, ferramentas legais que documentam os compromissos, o escopo e os objetivos que serão alcançados pelo Poder Público. As Leis que estabelecem o PPA, a LDO e a LOA são os instrumentos que manifestam esse importante aspecto da governança pública. Cada uma dessas Leis passou por um processo legislativo que lhe deu existência jurídica. Dessa forma, os auditores comentaram sobre a importância de se respeitarem as especificidades de formação de cada uma delas, garantindo a validade das disposições e a participação exata dos agentes políticos que atuam, inclusive, nas eventuais transformações que sejam reclamadas. Considerando que o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada, além de integrar a LDO e a LOA, a Seção Analítica destacou a alteração desse instrumento plurianual.

Seção Conclusiva


Em exercícios pretéritos (2013, 2014 e 2015), há registros da praxe de alterar os componentes do PPA vigente, mediante as leis orçamentárias, de rito mais simples, sendo constatado, inclusive, acréscimo de indicadores por proposição dos órgãos responsáveis. A Lei Estadual nº 13.468/2015 instituiu o PPA para o período de 2016-2019, condicionando, após os apontamentos recentes desta Casa de Controle, a revisão dele por meio de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo (art. 8º). No entanto, a equipe técnica observou que a Guia do Processo de Revisão do PPA Participativo 2016-2019, elaborado pela Superintendência de Planejamento Estratégico (SPE/SEPLAN), interpretou que as alterações e as inclusões necessárias poderiam ser realizadas mediante lei específica, assim como por lei orçamentária anual ou lei que autorize a abertura de crédito adicional. Assim, a LOA vigente alterou o PPA 2016-2019. Tal procedimento contraria a lógica de que o orçamento anual deve se adequar ao Plano Quadrienal, sendo, inclusive, vedada, constitucionalmente, a inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa na lei orçamentária (art. 159, § 8º). A despeito, verifico que ocorreu a introdução de novos compromissos de metas, como também foi modificada a estrutura temática e programática do Plano. Diante dessas considerações, acompanho o posicionamento auditorial e entendo que as futuras revisões do PPA 2016-2019 devem ser devidamente fundamentadas e realizadas, exclusivamente, por meio de encaminhamento, ao Poder Legislativo, de projeto de lei específico para as alterações propostas, não contemplando, na lei orçamentária anual, matéria estranha ao conteúdo previsto no texto constitucional. Quanto ao ciclo de formação e manejo do PPA, no seu âmbito administrativo, o TCE detectou fragilidades, por ocasião de auditoria operacional, tanto no Plano Plurianual do período de 2012-2015, como na elaboração do PPA 2016-2019. Após o julgamento do expediente, foi apresentado Plano de Ação. Em 2016, os técnicos desta Casa realizaram auditoria de monitoramento das decisões acerca do processo retromencionado. De acordo com a Tabela 1 do item 2.2.2 da Seção Analítica, em novembro/2016, 9,0% das deliberações assumidas no Plano de Ação se encontravam sem atendimento e com o prazo já expirado. Por outro lado, 45,5% já foram cumpridos ou implementados e outros 40,9% o foram parcialmente. Nesse quesito, destaco a importância de se observarem os compromissos assumidos, visando ao atendimento às deliberações desta Casa. Inobstante, permaneceram pendências nas ações de idealização e controle dos produtos previstos no PPA, relatadas no item 2.2.2.1 da Seção Analítica. Atendendo a Plano de Ação pactuado, foi expedido decreto visando à implementação de um novo modelo de governança para o PPA 2016-2019. Portanto, acompanho a avaliação auditorial que, em processo de monitoramento, indicou a necessidade de aperfeiçoar esse diploma. Em relação à validação e ao registro dos dados sensíveis do PPA no FIPLAN, foi implantada, em junho de 2016, funcionalidade dedicada a esse mister, mas a auditoria de monitoramento identificou a ausência ou a intempestividade dos registros dos dados conduzidos pelos setores responsáveis. Por isso, continuo a recomendar, como se fez nas duas últimas contas, a necessária alimentação do FIPLAN, no submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental. Analisando, ademais, no Relatório de Execução do PPA Participativo 2016-2019, que substituiu o Relatório Anual de Governo (RAG) e o Relatório Anual de Avaliação da Execução do PPA (RAPPA), produzidos até as contas de 2015, a Auditoria verificou



inconsistências, a exemplo de informações apresentadas em formato e linguagem não acessíveis e fragilidade no critério utilizado para conceituar a evolução dos indicadores. O Anexo I do citado documento retrata a execução dos programas por meio da apresentação do valor apurado e seus indicadores, das metas dos compromissos, seguidos de análise descritiva da execução física e da forma de apuração. No entanto, foi verificado que as informações se restringiram às projeções para o exercício de 2016 e não se mostraram suficientemente claras, de forma a tornar de fácil compreensão a apuração do seu comportamento anual. Essa constatação contraria as medidas anunciadas pela Comissão Estadual de Ações Corretivas e Preventivas de Ressalvas Relativas às Contas Governamentais, cujo objetivo seria a incorporação, pelos órgãos executores responsáveis, da Meta final do primeiro, segundo e terceiro ano do PPA, indicando, também, o valor apurado ao final de cada ano de vigência da Lei.

Os auditores anotaram, também, a pactuação de metas modestas no ano, quando comparadas com as metas quadrienais, situação que pode comprometer o alcance do objetivo previsto para o final do Plano. Por sua vez, a elevada constatação de meta zero (cerca de 40% das metas monitoradas), evidencia ausência de realização de quaisquer ações governamentais, no exercício, que contribuam para o alcance da meta quadrienal. Dessa forma, compreendo, em comunhão com a Auditoria, como necessária a inclusão, no FIPLAN, de informações com valor anual previsto e projeções para os anos seguintes, permitindo, de forma direta, o comparativo entre o resultado desejável para o exercício e o efetivamente alcançado. O Anexo II, que trata da execução física dos programas por território de identidade, a partir dos dados apresentados, não permitiu verificar a relação entre o que está sendo gasto e ofertado com as metas, bem como a compatibilidade dos bens e serviços com as iniciativas previstas no PPA para as respectivas metas dos compromissos dos programas. A Auditoria verificou, também, a ausência de rigor técnico na compatibilização entre a LDO e a LOA e, assim como ocorreu em relação ao PPA, não foi respeitado o princípio da exclusividade material da LOA. Com efeito, apesar de a Constituição Estadual (CE) prever que a LDO deve dispor sobre as metas e as prioridades da Administração Pública (art. 159, § 2º), esse instrumento normativo não cuidou de defini-las em anexo próprio. Conforme o art. 3º da citada norma, as mencionadas prioridades foram reservadas à definição na LOA. Tal orientação ensejou que, a partir de 2016, as prioridades da Administração Pública deixassem de ser definidas por programa, e passassem a ser estabelecidas por meio de suas ações específicas, previstas na lei orçamentária. A propósito, por meio do FIPLAN, foram identificadas 371 ações orçamentárias traduzidas como prioritárias, sendo que 120 delas não tiveram execução no exercício, representativo de 32,35% desse total. Os auditores relacionaram essa situação a falhas na escolha das prioridades, em relação a iniciativas e compromissos dispostos no PPA e nas diretrizes orçamentárias, além de concluir que não foi dada a adequada atenção para a execução delas. Nesse sentido, é recomendável que as prioridades sejam definidas na LDO, de modo a ter aderência aos elementos constitutivos do PPA, ou seja, Compromissos e Iniciativas, conservando à LOA o seu escopo de previsão de receita e fixação de despesas.

Seção Conclusiva


3.3.1 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Planos Nacional e Estadual de Educação O Plano Nacional de Educação (PNE) vigente abrange o período de 2014 a 2024 e foi aprovado pela Lei Federal nº 13.005/2014. Além de pactuar 20 metas e respectivas estratégias, determinou que os demais Entes federativos deveriam elaborar seus correspondentes planos em até um ano. O Estado da Bahia descumpriu esse prazo, elaborando seu Plano para o decênio 2016-2026, por meio da Lei Estadual nº 13.559/2016. Identifico que há, portanto, um descompasso temporal entre os planos Federal e Estadual. Apesar de o Plano Estadual de Educação (PEE) guardar simetria de organização em metas e estratégias com o seu correlato federal, o instrumento legal do Estado carece de quantificação objetiva dos resultados esperados. Segundo os auditores, os textos eleitos dificultam ou inviabilizam a compatibilidade dos planos, o acompanhamento e a avaliação dos produtos alcançados. Assim, parece-me necessária a revisão do Plano baiano, de modo a incorporar indicadores que permitam o seu monitoramento e a sua adequada compatibilidade com o plano nacional. Essa revisão se mostra indispensável como facilitadora da compreensão das políticas públicas desenvolvidas, firmando elementos que permitam uma avaliação qualitativa e quantitativa dos objetivos propostos. Verificou-se, também, dificuldades de integração entre as metas e as estratégias previstas no PEE e os compromissos, as metas e as iniciativas descritas no PPA, apesar de essa interlocução ser legalmente exigível e logicamente esperada, do ponto de vista da governança pública. O PEE não estabeleceu os responsáveis pela execução e pelo acompanhamento das metas estabelecidas. Com base nisso, apontou-se a necessidade de estruturas, processos e instrumentos para o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação dos resultados intermediários e finais do Plano. Os resultados auditoriais, obtidos a partir do acompanhamento do cumprimento de deliberações de auditoria operacional deste Tribunal de Contas, realizada no Programa Fortalecimento da Educação Básica, apontou achados diversos referentes à área de Ensino Médio. Embora tenha sido determinada a apresentação de um Plano de Ação, o Gestor da SEC encaminhou resposta contendo as medidas adotadas, mas que, segundo a Auditoria, não foram suficientes para o devido saneamento. Constatou-se que os sistemas informatizados, criados pelo Estado para atender à demanda no que se refere à Certificação de unidades escolares, quanto ao cumprimento satisfatório do calendário escolar e do conteúdo programático, não estavam em operação no exercício de 2016, concluindo a Auditoria que o Governo não dispõe de mecanismo para avaliar, satisfatoriamente, a referida questão. A insuficiência de professores efetivos, ensejando baixa ou não realização de atividades complementares, bem como de coordenadores pedagógicos, em desacordo com o previsto no Estatuto do Magistério, foram outras deficiências não solucionadas. Em breve síntese, o Gestor informou que solicitou a realização de concurso público para a área, não tendo sido atendido pela SAEB, a despeito do posicionamento favorável do Conselho de Política de Recursos Humanos (COPE), adotando, como alternativa, a contratação de docentes mediante REDA.



Entendo que o Estado necessita fortalecer a Educação Básica, dotando as unidades escolares, não apenas da infraestrutura material, mas dos recursos humanos necessários, promovendo concurso público, nos termos da ressalva contida no inciso IV do art. 22 da LRF, realizando, ademais, todo o adequado monitoramento das metas e das estratégias do PEE, visando ao atendimento das suas finalidades. Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD) Auditoria realizada no Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD) apontou aspectos positivos referentes ao Programa, demonstrando a necessidade de ser mantido e incentivado. Entretanto, indicou fragilidades, como insuficiência de recursos financeiros para o desenvolvimento das atividades, insuficiência, também, de instrutores para atender a demanda de atividades do Programa, ausência de disponibilidade de recursos materiais, técnicos e mobiliários em tempo e quantidade necessárias, escassez de informação disponível nos controles internos do PROERD, ausência de critérios normativos para seleção de escolas, carência de articulação com demais órgãos do Governo, concentração de procedimento para divulgação na Polícia Militar (PM/BA), e deficiência no planejamento institucional e na fixação de metas para avaliação de eficiência e eficácia do Programa. As drogas têm reflexos em diversas esferas sociais, atingindo a segurança pública, a saúde, a educação, e a sociedade na sua célula mater, qual seja, a família. O combate deve se pautar na orientação e conscientização de crianças e adolescentes. Nesse sentido, o Programa em tela presta valoroso serviço à coletividade, oferecendo aos destinatários a oportunidade de identificar e saber como atuar em situações que possam lhes causar danos, aprendendo a reconhecer, evitar, resistir e relatá-las.

Necessita, entretanto, de um incentivo maior e de fortalecimento, com uma melhor estruturação do seu planejamento e fixação de metas, articulação com demais órgãos da estrutura governamental, bem como normatização de questões pertinentes, a exemplo de critérios para definição das escolas selecionadas, além do aporte maior de recursos financeiros, visando a ampliar o número de instrutores e de material distribuído. Política Estadual de Assistência Social (PEAS) Auditoria operacional realizada nos Programas Criança e Adolescente e Proteção Social identificou falhas em relação aos instrumentos legais para subsidiar as ações da Política Estadual de Assistência Social (PEAS). O planejamento estadual da assistência social restou prejudicado, dada a inexistência de instrumentos legais para subsidiar as atividades da área. Assim, a Auditoria identificou que não houve elaboração do diagnóstico socioterritorial pelo Estado, nem o Plano Decenal Estadual, bem como não foi atualizado o PEAS, que data de 2001, havendo apenas um esboço da atualização do ano de 2010. Houve, também, deficiências na estrutura e nas ações de assessoramento aos Municípios, principalmente em função do quantitativo insuficiente de servidores e do elevado percentual de não efetivos. Essas ocorrências se repetiram na Vigilância Socioassistencial. Verificou-se a inexistência de um sistema de informação da assistência social, de modo a oferecer elementos úteis ao planejamento e ao acompanhamento da respectiva Política. Acresço que não há fluxo de informações entre os órgãos da assistência social e desses com o sistema de medidas de meio fechado, visando ao atendimento a adolescentes egressos ou em cumprimento de medidas socioeducativas e suas famílias, bem como envolvendo o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e as Unidades de Acolhimento.

Seção Conclusiva


Foram identificadas diversas outras ocorrências relacionadas com os canais de comunicação e articulação em rede da assistência social estadual, aliadas à ausência de indicadores estaduais, bem como à falta de acompanhamento dos parâmetros de âmbito federal, voltados aos menores e suas famílias. Entendo, portanto, que a Política de Assistência Social do Estado requer aprimoramento, assim como o desenvolvimento de mecanismos de informatização e de comunicação entre os atores envolvidos, e a criação ou a atualização dos respectivos instrumentos de planejamento e monitoramento. Desempenho da Polícia Civil Auditoria realizada na Polícia Civil da Bahia (PC/BA) identificou alguns problemas atinentes à área de pessoal, patrimônio, infraestrutura e tecnologia da informação: insuficiência do quadro de pessoal, fragilidade na capacitação; carência de recursos materiais diversos; problemas estruturais nas delegacias; carceragens com problemas estruturais e com lotação superior à capacidade; dependência de auxílio das Prefeituras em favor das delegacias; infraestrutura tecnológica deficitária e fragilidades nos controles dos inquéritos instaurados. Segundo os técnicos do TCE/BA, tais fatores têm contribuído para impactar o desempenho da PC/BA, motivo pelo qual entendo que o Estado necessita fortalecer a área da Segurança Pública, procurando dotar as suas unidades, não apenas da infraestrutura material, mas dos recursos humanos necessários, promovendo concurso público, nos termos da ressalva contida no inciso IV do art. 22 da LRF, aperfeiçoando os mecanismos de inteligência e adotando as diretrizes que acompanhem as propostas da Política Nacional da Segurança Pública. Acessibilidade dos Edifícios da Administração Estadual A auditoria realizada, visando a obter um diagnóstico das condições de acessibilidade aos edifícios utilizados por órgãos/entidades do Governo Estadual, identificou que o índice de atendimento às normas de acessibilidade aos prédios públicos selecionados ainda mostra diferentes estágios de cumprimento da legislação que rege a matéria. Por outro lado, a análise da execução orçamentária e financeira dos Programas e Ações voltados para o tema acessibilidade, previstos no PPA 2016-2019, revelou pouca expressividade dos valores alocados e efetivamente aplicados. De maneira geral, não existem indicadores, metas ou objetivos definidos para os órgãos da Administração Pública Estadual em relação a esse assunto. Estudos para a PPP do Sistema Viário do Oeste (SVO) – Ponte do Desenvolvimento A Auditoria, objetivando o acompanhamento dos estudos para implantação do Sistema Viário do Oeste da Bahia (SVO) – Ponte do Desenvolvimento, visando a verificar a gestão dos estudos e dos projetos técnicos e da modelagem do edital para licitação do SVO, consignou alguns pontos considerados relevantes. Ademais, informou que “existem ainda muitas indefinições com relação à estruturação jurídico-financeira, bem como que diversas variáveis da fase de planejamento ainda dependem da conclusão de estudos, especialmente do novo EVTEA”, entendendo “como prematura uma análise conclusiva do processo”, e “só poderá emitir uma opinião definitiva quando da solução, pelo Gestor, dos aspectos pendentes”.



3.4 CONTROLE INTERNO A criação das Coordenações de Controle Interno (CCIs), distribuídas na estrutura organizacional das Secretarias, a partir da Lei Estadual nº 13.204/2014, foi um avanço na área do Controle Interno. Essa Lei buscou fundamento na Constituição baiana que prevê no seu art. 89:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

do Estado e dos Municípios, incluída a das entidades da administração

indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das

subvenções, renúncia de receitas e isenções fiscais, será exercida pela

Assembleia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Câmaras Municipais,

quanto aos Municípios, mediante controle externo e sistema de controle

interno de cada Poder. (Grifo do Relator)

A norma, reproduzindo seu paradigma federal, indica a concepção dessa espécie de controle como Sistema, pressupondo algo orgânico, disseminado e integrado, capaz de capturar as diversas realidades da estrutura do Estado e de avaliar, a partir de critérios republicanos, as ações e políticas públicas produzidas. São suas finalidades, conforme escopo previsto na Constituição Estadual (art. 90), a avaliação do cumprimento das metas previstas no PPA, da execução dos Programas de Governo e dos orçamentos do Estado, o exame da legalidade e dos resultados, o controle das operações de créditos, direitos e haveres, bem como o auxílio ao controle externo. A análise auditorial indicou uma melhoria na estrutura organizacional do Poder Executivo, no que tange às funções de controle interno. Assim o fez, depois de constatar que as referidas Coordenações foram estruturadas com as unidades de controle preexistentes e que, após a incorporação da Auditoria Geral do Estado (AGE), houve ganhos na integração entre elas. No entanto, há uma importante crítica auditorial quanto a essa vinculação. É que, embora reconheçam que esse órgão tem atribuições próprias e guarde pertinência temática com as unidades de controle interno, os auditores, inspirados em normas de auditorias internacionalmente reconhecidas, apontaram que a AGE, unidade vinculada à SEFAZ, não dispõe da autonomia e da independência recomendadas para fazê-lo. Como indicativos dessa abordagem, apontaram a emissão de normativos técnicos pela AGE, dedicados ao controle interno das unidades, sem atentar para assuntos de alta relevância financeira para o Estado, bem como a ausência de procedimentos auditoriais em relação a áreas ou fluxos sistêmicos e relevantes. A Seção Analítica incorporou fatores, minudenciados pela AGE, que atuariam como elementos desfavoráveis ao adequado funcionamento do sistema: a alta rotatividade das equipes; as deficiências no quantitativo de pessoal; e o elevado nível de servidores sem vínculo efetivo com o Estado, situação que pode afetar a independência de atuação das coordenações. De acordo com a AGE, existiam 44 CCIs ou órgãos equivalentes implantadas no Poder Executivo, sendo 22 na Administração Direta e outros 22, na Indireta. Ainda há, entretanto, 15 unidades sem suporte estruturado de controle interno. Ao meu sentir, o esboço ideal para estruturas desconcentradas em cada fração administrativa pressupõe um núcleo integrador e dirigente, suficiente para homogeneizar rotinas e critérios de controle, esmiuçar áreas estratégicas e, também, acompanhar e normalizar matriz de riscos.

Seção Conclusiva


O Controle Interno deve se resguardar das influências externas, para garantir sua atuação como exercício de uma política de Estado. Entendo, portanto, que essa estruturação reclama a formatação legal de um órgão superior e independente, dotado de todos os atributos necessários para lhe garantir essa condição, inclusive mediante o apoio de um corpo funcional próprio, distribuído em carreiras públicas. Assim, é necessário aprimorar o modelo atual, estabelecendo um órgão central para o pleno e adequado exercício do controle interno, nos termos previstos constitucionalmente. Nesse sentido, identifico que, desde dezembro de 2007, tramita na Assembleia Legislativa um Projeto de Lei nº 16.942, de 03/12/2007, tendo como objetivo principal a criação da Controladoria Geral do Estado e do Sistema Estadual de Controle Interno. Da análise auditorial referente ao Sistema de Controle Interno atualmente em uso, foram destacadas deficiências nos sistemas corporativos utilizados, que não apresentam funcionalidades capazes de garantir um suporte adequado ao processo de gestão sistêmica de convênios e instrumentos congêneres, bem como fragilidade no quadro de pessoal, objeto de recomendação já nas contas de 2015. Por outro lado, reconheço que houve avanços com o modelo atual e que há espaço para aperfeiçoar as recentes inovações, mesmo sem os característicos ideais de que tratou a Auditoria, compreendendo o controle interno não apenas no aspecto orgânico-institucional, mas, também, na tradução de rotinas, práticas e instrumentos normativos focados na matéria. Durante o exercício em apreço, o TCE/BA realizou exames com foco na avaliação dos controles internos, identificando situações diversas, tais como inconsistências nas ações voltadas ao aprimoramento das sistemáticas de elaboração, acompanhamento, monitoramento e avaliação do PPA (descrito no item 2.2.2 da Seção Analítica), insuficiência dos resultados do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Conjunta SAEB/SEFAZ/PGE n° 001/2015, fragilidades relativas ao Regime Próprio de Previdência Social do Estado da Bahia (RPPS/BA), falhas no controle de pessoal estatutário e prestadores de serviços dos hospitais, dentre outros apontamentos. Vejo os trabalhos do Controle Interno como dotados de caráter pedagógico, com intuito preventivo, coibindo ou sanando irregularidades persistentes nas prestações de contas. O seu fortalecimento, portanto, mostra-se útil, principalmente, para toda a sociedade, que contará com serviços estatais mais adequados às suas necessidades. Ademais, presta-se a auxiliar, também, o próprio Gestor, muitas vezes sancionado em decorrências de falhas que poderiam ser evitadas. Por fim, entendo o Sistema de Controle Interno como um instrumento essencial à governança pública e ao resguardo do exercício da atividade administrativa e dos atos de gestão, garantindo a efetividade dos Programas Governamentais e atendendo aos princípios constitucionais da Administração Pública. Tratando da transparência, não obstante a criação, pela Lei Estadual nº 12.618, de 28/12/2012, do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI), foi identificado que, até o final do exercício de 2016, o referido Colegiado não havia sido implantado. Recentemente, houve a edição do Decreto Estadual nº 17.611, de 18/05/2017, que dispôs sobre a sua composição, organização e funcionamento, conforme citado pelo Ministério Público de Contas em seu Parecer. Verifica-se que o portal eletrônico do Estado carece de informações, inclusive aquelas relativas à remuneração de servidores públicos estaduais, civis e militares, sendo dever do Ente federado a ampla divulgação de dados de interesse coletivo.



3.5 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL 3.5.1 ANÁLISE DOS DEMONSTRATIVOS E MODIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS As Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado (DCCEs) foram analisadas quanto à gestão orçamentária, financeira, patrimonial, econômica e fiscal, incluindo os dados e as informações de todos os Poderes. Por meio do Decreto Estadual no 17.406/2017, foi instituída a Comissão Estadual para atender ao Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais (PIPCP), medida que visa ao aprimoramento da qualidade da informação contábil do setor público e à instrumentalização dos controles interno, externo e social. Da análise procedida, depreendo a existência de falhas no que concerne às notas explicativas, que não se mostraram em quantidade e com informações suficientes, e quanto aos procedimentos de consolidação das operações entre as diversas entidades tratadas, prejudicando a interpretação das demonstrações pela equipe auditorial. O orçamento do exercício de 2016 foi suplementado em R$19.498,8 milhões, tendo como fonte o superávit financeiro, o excesso de arrecadação, as anulações parcial ou total de dotações, as operações de crédito e o excesso de convênios. Os respectivos Processos de Modificação Orçamentária (PMOs) não apresentaram a exposição de motivos contendo justificativas claras e objetivas. Os pagamentos realizados, “por ofício”, à Companhia do Metrô da Bahia e ao FGBP, no valor total de R$132,9 milhões, efetuados em 20/01/2016, 02/02/2016 e 05/02/2016, careceram de prévia autorização orçamentária, já que o Decreto Financeiro nº 09/2016, que lhes deu suporte, somente foi publicado, em sua primeira versão, em 17/02/2016, retroagindo seus efeitos a 02/01/2016. A despeito das justificativas apresentadas, considero que o Estado deve realizar despesas públicas mediante prévia e suficiente dotação orçamentária, bem como com a emissão de prévio empenho. Outra questão a ser analisada é a publicação de decretos de suplementação com efeitos retroativos. No ano de 2016, foram editados decretos de suplementação de R$391,8 milhões, retroativos a 2015 e, neste ano de 2017, os decretos alcançaram R$34,7 milhões, referentes a 2016. Os processos de modificação orçamentária foram iniciados no sistema FIPLAN em 30/12/2016. Apesar da redução em relação ao período anterior, nos termos da Lei Federal nº 4.320/1964, os créditos adicionais devem se restringir ao exercício financeiro em que foram autorizados.

3.5.2 RECEITA PÚBLICA A Receita Orçamentária total do Estado foi de R$42.045,8 milhões, sem apresentar distorções em montante significativo. No entanto, houve diferença no registro da receita de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), que totalizou R$1.971,7 milhões, decorrente de uma superavaliação da receita contabilizada no FIPLAN no importe de R$236,4 milhões, em relação aos lançamentos correspondentes constantes do SIRH. As transferências correntes totalizaram R$13.483,0 milhões, sendo dedutível o valor de R$1.778,4 milhões correspondente ao registro na respectiva conta retificadora. Os royalties recebidos pelo Estado, em decorrência da exploração dos recursos naturais, totalizaram R$199,4 milhões. Essa conta decresce ano a ano, desde 2013, quando o valor alcançou R$330,0 milhões. O montante foi aplicado de acordo com a previsão legal. Verifico, dessa forma, que a queda decorre, inclusive, da redução geral dos preços das commodities relacionadas com o tema nos cenários nacional e internacional.

Seção Conclusiva


Atualmente, o Estado da Bahia tem sete programas de incentivo fiscal. Segundo a Secretaria do Desenvolvimento Econômico (SDE), foram firmados 107 protocolos de intenções em 2016, com previsão de investimentos de R$7.478,4 milhões e de geração de 20.844 postos de trabalho, diretos ou indiretos.

A Auditoria apontou falhas relacionadas com o Programa DESENVOLVE, que tem como objetivo fomentar e diversificar a matriz industrial e agroindustrial, apresentando fragilidade na fiscalização e na avaliação das empresas contempladas com incentivos fiscais por meio de diversos Programas governamentais, no que concerne à relação custo-benefício da renúncia de receita envolvida.

Portanto, os benefícios fiscais concedidos para a atração de investimentos precisam ser fiscalizados e acompanhados sistematicamente, garantindo, assim, que a diminuição da arrecadação tributária, oriunda da renúncia de receita, seja compensada pelos resultados pactuados e efetivamente realizados pela iniciativa privada.

As operações de crédito totalizaram R$907,5 milhões, um decréscimo de 10,61% em relação ao exercício anterior. Os projetos cofinanciados por organismos internacionais foram auditados por este Tribunal, tendo a Auditoria se manifestado, em geral, pela regularidade das avenças, salvo quanto ao cômputo de parcela de ICMS em alguns bens pagos com esses recursos. 3.5.3 DESPESA PÚBLICA

Inicialmente, os auditores identificaram os principais eventos que contribuíram para o aumento das despesas no exercício, destacando-se as relativas ao investimento na construção e na operação do Sistema Metroviário Salvador e Lauro de Freitas (SMSL) e os gastos com pessoal e encargos sociais, com valores superiores a R$1.000,0 milhão cada. No que concerne às categorias econômicas, suas variações não puderam ser analisadas qualitativamente quanto ao seu crescimento, já que os documentos contábeis não dispunham de elementos necessários para tal. O comportamento dos gastos com o Regime de Direito Administrativo Especial (REDA) representou 2,4% do total na rubrica pessoal e encargos sociais. Em 2015, esse índice foi de 2,1%. Em números absolutos, o exercício em apreço foi encerrado com 30.461 avenças do tipo REDA, em comparação com 15.528 no ano anterior. Segundo os técnicos, a Secretaria da Educação (SEC) alegou que o acréscimo ocorreu por causa da extinção de antigos contratos de prestadores de serviços temporários (PST) e de terceirizados, tendo em vista os constantes problemas no cumprimento das obrigações trabalhistas por parte das empresas. Foi informado, ainda, que o Ministério Público do Trabalho (MPT), o Ministério Público do Estado da Bahia (MPE/BA), a SAEB, a PGE e a Secretaria da Educação (SEC) firmaram, em outubro de 2016, um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), pelo qual foram absorvidos 11 mil novos servidores em regime especial nas Secretarias. Verifico que o Estado executou despesas na monta de R$114 milhões de reais para atender contratações mediante PST, sendo R$67 milhões na SEC. Esse tipo de contratação, além de não atender ao princípio do concurso para o ingresso no serviço público, não dispõe de marco legal que discipline a sua utilização no Estado da Bahia, pontos comentados nas Contas de Governo dos dois últimos períodos. As despesas com o PST, no entanto, obtiveram expressiva diminuição, pois foram inferiores em cerca de 22,4%, ante o ano de 2015 (R$147 milhões), e em 58,6%, tendo como referência o exercício de 2014 (R$275 milhões).



Considerando que parte expressiva desses gastos se dá na ambiência da SEC (R$67 milhões), foi realizada a Auditoria de Acompanhamento da Execução Orçamentária e Financeira nessa Secretaria, relativa ao período de 01/01 a 30/09/2016. Os auditores destacaram o pagamento de salários, mediante PST, a ex-empregados de empresas terceirizadas, as quais se encontravam em situação de inadimplência com suas obrigações trabalhistas. Na UESB, a inspeção efetuada por este Tribunal no período de 01/01 a 30/06/2016 detectou despesas com prestadores de serviços sem processo seletivo, e desempenhando, há mais de dez anos, funções de caráter não eventual. Nesse achado, foi destacada a redução de 33% dessa situação, em relação a 2015. Os mencionados expedientes ainda se encontram pendentes de apreciação pelo Tribunal Pleno desta Corte. Desse modo, entendo que o incremento nos contratos com REDA decorreu da continuidade da prestação do serviço público e de dificuldades operacionais em relação à modalidade de contratação efetuada até então. As contratações via PST não são o instrumento adequado para a solução do déficit, e o Estado necessita empreender esforços para que essa modalidade seja descontinuada. Por outro lado, há de se ressaltar o caráter excepcional previsto na Constituição para a modalidade de admissão de pessoal via REDA, devendo ser priorizado o concurso público para o preenchimento das vagas. Os dispêndios com a seguridade social dos servidores aumentaram em 18,36%, se comparados com os de 2015, crescimento relacionado com a contabilização, autorizada por lei, da transferência do superávit do BAPREV para o FUNPREV, no valor de R$401,50 milhões, e com o cumprimento de decisão judicial da ordem de R$89 milhões. Com relação ao pagamento no elemento Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), do exame documental dos respectivos processos, os auditores apontaram falhas, a exemplo de imprecisão quanto aos detalhes, à natureza e à origem da despesa, ao período ao qual se referiam (competência), bem como à ausência de indicação da rubrica orçamentária do exercício a que estaria vinculada.

Outrossim, constatou-se que muitas das despesas tinham conteúdo previsível e deveriam ter sido suficientemente aventadas na definição dos respectivos saldos orçamentários, o que evitaria a execução de parte delas como DEA.

Os técnicos concluíram pela existência de inconsistências e destacaram que decorreram, em parte, da deficiência de controle interno de execução e da insuficiência de saldo orçamentário.

A análise financeira desse elemento de despesa apontou o pagamento de R$1.876,5 milhões processados pelos diversos órgãos da Administração Estadual e demais Poderes, sendo identificado que o Poder Executivo foi responsável por 87,4% desse montante, percentual inferior à sua participação no ano de 2015, que foi de 92,4%.

Os auditores acentuaram, ainda, que o aumento de DEA nos últimos quatro anos e o incremento percentual das despesas empenhadas nesse elemento no primeiro trimestre de 2017 sinalizam o crescimento do déficit futuro, apurado a título de resultado primário, com reflexos na dívida pública ao longo do tempo.

Ademais, os testes auditorais em curso identificaram que parte expressiva das despesas executadas como DEA, até 31/03/2017, no montante de R$534,9 milhões, deveria ter sido registrada no passivo do Estado em 2016.

Seção Conclusiva


A Despesa de Exercício Anterior (DEA) tem amparo em dispositivos legais, mas deve ser entendida como situação excepcional. A regra é o reconhecimento da despesa dentro do seu período de competência, evitando-se maiores reflexos no equilíbrio fiscal do Estado. Entendo oportuno alertar quanto à necessidade da correta e tempestiva contabilização das despesas, em atenção a todas as disposições legais do tema, assim como o empreendimento de esforços para impedir essa tendência de crescimento, verificada nos últimos exercícios.

Avançando às expensas com propaganda, promoção e divulgação da ação de Governo, verifico que tiveram acréscimo nominal de 17,5%, totalizando R$163,4 milhões. Nesse tema, os auditores verificaram que já foi constituído Grupo de Trabalho dedicado à elaboração do Plano Estadual de Comunicação Social, mas o documento ainda não foi finalizado.

A Auditoria observou que inexistem, nas DCCEs, informações sobre o volume de gastos relacionados com multas e juros decorrentes de atraso nos pagamentos. As considerações presentes advieram de Auditoria Especial patrocinada por este TCE, em que ficaram constatados encargos no montante de R$19,3 milhões, no período de janeiro a junho de 2016, além da contabilização incorreta dessas despesas, sem a devida segregação dos montantes principal e decorrentes de encargos moratórios.

Esse trabalho auditorial, dentre outras recomendações, destacou a importância de se avaliar a questão atinente ao controle centralizado dos pagamentos dessa natureza, tendo em vista potenciais benefícios, como a redução de atrasos e, consequentemente, dos desembolsos com juros e multas.

Nesse sentido, o Decreto Estadual nº 15.153/2014 determinou a centralização dos gastos com serviços de telefonia, embora ainda não esteja sendo aplicado, em sua totalidade, pelo Poder Executivo. A questão reveste-se de importância, visto que o Estado tem utilizado recursos de maneira desnecessária para o pagamento de encargos financeiros, deixando de aplicá-los nas suas atividades finalísticas. Enquanto não se procede à centralização dessas obrigações, há de se obter um alinhamento dos repasses financeiros aos diversos órgãos, evitando-se eventuais atrasos na quitação das obrigações. Nesse diapasão, acolho a sugestão da Auditoria e entendo que se faz necessária a instituição de sistemas centralizados de controle em relação aos encargos moratórios, bem como a realização dos lançamentos contábeis, de modo a segregar os gastos dessa natureza. 3.5.4 GESTÃO PATRIMONIAL E FINANCEIRA A análise procedida pelos auditores deste Tribunal, quanto à gestão patrimonial e financeira, verificou a inexistência, nas DCCEs, de comentários importantes sobre a composição e a evolução dos saldos apresentados, bem como inconsistências ou falhas de controle interno. Em relação às disponibilidades de caixa bruta, foram identificados recursos não classificados, no montante significativo de R$443,7 milhões, além de Restos a Pagar (RP) não processados e sem a suficiência de caixa, bem como diferenças entre as disponibilidades registradas nas demonstrações das empresas estatais dependentes e as constantes do balancete do FIPLAN. A conciliação bancária entre a Conta Única do Tesouro Estadual (CUTE) e o respectivo extrato bancário não tem sido realizada. Foi apurada uma diferença de R$442,8 milhões, ajustada mediante lançamento em uma conta denominada “Ajuste CUTE a Regularizar/Valores Anteriores a 2017”, sem, contudo, efetuar a verificação da origem da divergência citada.



Ainda nesse quesito, outras contas também não tiveram a sua conciliação bancária apresentada, cujas diferenças entre os respectivos extratos bancários e o constante do sistema FIPLAN alcançaram R$143,1 milhões. Em resposta, a SEFAZ comprometeu-se a elaborar Plano de Ação, no primeiro caso, e adequar os saldos ainda neste exercício, para esta última ocorrência. Cumpre destacar, entretanto, que os procedimentos de conciliação bancária e de apuração das eventuais divergências devem se dar de maneira rotineira e tempestiva, com o apoio de um controle interno estruturado, visando a assegurar a compatibilidade dos lançamentos contábeis com os saldos bancários. A Dívida Ativa do Estado atingiu o saldo de R$15.035,5 milhões, sendo provisionado para perdas o montante de R$14.869,9 milhões, de acordo com a nova metodologia aplicada de cômputo da média do recebimento dos últimos dois exercícios. As receitas em espécie somaram R$108,0 milhões, correspondendo a 0,73% do saldo. Entendo relevante que o Estado aperfeiçoe seus mecanismos de cobrança, mediante ajuizamento de ações pela Procuradoria Geral do Estado (PGE), objetivando recuperar, de maneira mais efetiva, os seus créditos perante terceiros. A conta “Convênios Concedidos a Comprovar” apresentou saldo de R$677,4 milhões e não especificou a quantidade e o montante dos respectivos instrumentos de acordo com a sua situação. De mais a mais, o FIPLAN, embora tenha reativado algumas funcionalidades, ainda não dispõe de elementos necessários ao registro e ao controle mais efetivo das avenças. Dessa forma, considero impositivo o aperfeiçoamento dos controles estatais quanto aos convênios concedidos, não apenas pela relevância social das atividades, mas também pelo volume de recursos transferidos a terceiros. O Balanço Patrimonial registra o valor de R$1.326,4 milhões em direitos a receber de natureza diversa. Todavia, a ausência de informações não permitiu à Auditoria analisar a perspectiva de realização de tais ativos. Foi possível, no entanto, identificar que parte desse montante refere-se ao ajuste realizado em relação à diferença entre o registro contábil e o saldo bancário da CUTE, já tratada nesta seção. O saldo da conta Investimentos no Balanço Patrimonial é de R$6.854,8 milhões, tendo a Auditoria comentado, inicialmente, a ausência de informações necessárias à sua adequada interpretação. Ademais, apontou que os recursos concernentes ao FGBP deveriam estar segregados em conta distinta, diante de sua natureza jurídica. Por fim, identificou uma superavaliação em R$1.086,4 milhões, sobretudo por causa de investimento em estatais de Patrimônio Líquido negativo, sem constituição de provisão para perdas. Em 2016, o Estado repassou R$78,1 milhões à EBAL a título de constituição ou aumento de capital social. Tendo em vista apontamentos de exercícios anteriores, nos quais repasses de igual natureza foram utilizados para o custeio, o Estado não a enquadrou como estatal dependente e alegou que, diante da perspectiva de sua alienação, não seria vantajoso proceder aos ajustes contábeis necessários. Reconheço as circunstâncias especiais atinentes ao caso e, tendo em vista que a alienação não foi exitosa, compreendo como indispensável que o Estado defina uma solução para a Entidade. A Auditoria relatou, ademais, que os custos tributários envolvidos nos gastos com a PRODEB e a EGBA seriam reduzidos, caso elas fossem transformadas em Autarquias. Inobstante, não foi constituída Comissão para elaborar o estudo sobre essa possibilidade,

Seção Conclusiva


apesar do compromisso firmado no Plano de Ação referente às Contas de Governo do exercício anterior. Os bens móveis e imóveis somaram R$14.435,3 milhões, segundo o Balanço Patrimonial. Foi anexado o Relatório Imobiliário do Estado, tendo por base os itens controlados pelo Sistema de Controle de Bens Imóveis (SIMOV), que não inclui, entretanto, os bens imóveis pertencentes aos órgãos da Administração Indireta do Poder Executivo e dos demais Poderes. Os auditores apontaram falhas no monitoramento e no acompanhamento quanto aos bens imóveis de todo o Estado, mesmo após a criação da Superintendência de Patrimônio (SUPAT). Foram indicadas, também, falhas quanto aos critérios de avaliação de ativos e quanto às informações sobre as taxas de depreciação, bem como divergências em saldos de contas patrimoniais, contabilização parcial de bens de infraestrutura e ausência de informações sobre bens cedidos para fins de exploração ou em construção. A Dívida Fundada apresentou uma redução de R$1.697,4 milhões, decorrente, principalmente, da variação nas cotações do dólar no exercício. O valor total informado no Balanço Patrimonial é de R$17.089,5 milhões, tendo como principais credores a União, o BNDES e o Banco do Brasil S.A, e apresentando pequena divergência em relação ao valor apurado pela Auditoria em procedimento de circularização. O saldo da conta Fornecedores e Contas a Pagar a Curto Prazo foi de R$1.000,4 milhões, sendo R$974,3 milhões relativos ao Poder Executivo, apresentando variação negativa em relação ao exercício anterior. Apesar disso, a Auditoria identificou ocorrências que afetaram esses números, a exemplo de despesas efetuadas como DEA em 2017, já abordados anteriormente. Na conta relativa aos Convênios Recebidos a Comprovar, o saldo apresentado foi de R$2.275,2 milhões. A Auditoria identificou que esse saldo não coincide com o valor constante das respectivas Notas Explicativas, além de não evidenciar o comportamento dos recebimentos de recursos e das prestações de contas formalizadas. Por fim, apontou que os dados carecem de detalhamento, sendo observada a necessidade de aprimoramento dos respectivos controles. Constatou, também, que foram devolvidos R$112,1 milhões como saldo de convênio a diversos órgãos do Governo Federal. Os recursos de Convênios Recebidos têm destinação específica, sempre em prol de alguma atividade de interesse social, seja por meio de reforma de uma escola, pavimentação de vias, promoção de atividades educacionais e esportivas, seja de construção de postos de saúde, por exemplo. Dessa forma, é imperioso que os recursos sejam aplicados na sua destinação. Entendo que a devolução, por falta de cumprimento do objeto, comprova as deficiências no planejamento, na execução e, consequentemente, nos controles realizados. É uma questão que precisa ser enfrentada, propiciando que os recursos permutados entre os partícipes possam ser efetiva e integralmente aplicados na destinação estabelecida, em benefício da sociedade. Os procedimentos adotados para o registro dos débitos judiciais do Estado procuraram seguir as orientações do MCASP. Todavia, apresentaram algumas falhas, diante da subavaliação do montante registrado no Passivo Não Circulante da Administração Direta do Poder Executivo, divergente das informações obtidas dos Tribunais judiciários; registros indevidos de precatórios na conta de provisão; e ausência de constituição de provisão para demandas judiciais ainda não julgadas.



O achado concernente à subavaliação da despesa orçamentária foi saneado pela SEFAZ, de acordo com testes auditoriais aplicados em fevereiro de 2017. Por outro lado, persistiu, em relação à provisão para indenizações, a estimativa frágil de contingências quanto às prováveis perdas, o que seria supostamente evitado mediante o uso do novo sistema de gerenciamento processual – PGENET. Das contas representativas das Provisões de Longo Prazo, os técnicos trataram dos Fundos Previdenciários estaduais, relatando que uma empresa especializada emitiu Parecer Atuarial e calculou, com data-base em agosto/2016 e de avaliação de dezembro/2016, um superávit de R$312,2 milhões no BAPREV, bem como um déficit no FUNPREV de R$180.723,0 milhões. O expressivo resultado negativo desse Fundo tem se repetido e apresenta curva ascendente, sendo coberto com aportes de recursos efetuados pelo Tesouro. A sustentabilidade dos RPPSs foi objeto de estudo pelo Ministério da Previdência Social (MPS), que, a partir de análises atuariais, classificou a Bahia numa situação considerada crítica no período de 2013 a 2016, concluindo, ainda, que há uma tendência de que orçamentos futuros sejam cada vez mais comprometidos com resultados deficitários. A Previdência estadual também se enquadrou na faixa considerada crítica, quanto à relação entre número de servidores ativos versus inativos (aposentados e pensionistas). A premissa utilizada se baseia no sentido de que, quanto menor for essa proporção, mais grave é a situação. Em 2016, essa relação foi de 1,05, sendo o total de servidores ativos de 124.315, e de inativos, da ordem de 118.840. Dessa forma, reconheço a situação delicada do Regime Próprio de Previdência do Estado, sendo imprescindível a assunção de estratégias para buscar o equilíbrio do sistema baiano. A propósito, os técnicos do TCE/BA executaram auditoria operacional em 2016, relacionada com a gestão do RPPS/BA, sendo destacada, dentre outros achados, a utilização de metas atuarias superestimadas no BAPREV, gerando, como consequência, a subavaliação do passivo no balanço patrimonial, diante do uso de taxa de juros incompatível com o histórico de rentabilidade do Fundo. Ainda sobre essa matéria, o Regime de Previdência Complementar foi criado por meio da Lei Estadual n° 13.222/2015, sendo constituída a PREVBAHIA, entidade fechada de previdência complementar, vinculada à SAEB. Com essa Entidade, de natureza privada, os servidores titulares de cargos efetivos, que entraram no serviço público a partir de 29/07/2016, terão suas contribuições e aposentadorias limitadas ao teto do INSS. A Auditoria destacou que não foram encaminhadas informações contábeis, financeiras e operacionais sobre a citada Instituição. No que se refere às contas componentes do Resultado Acumulado, a Auditoria identificou ausência de informações detalhadas relativas aos lançamentos financeiros, em montantes representativos, tanto a débito, quanto a crédito. Ressaltou que, diante da complexidade dos registros no FIPLAN, do acentuado volume de registros e da ausência de demonstrativo resumido específico, não foi possível avaliar a natureza dos eventos. Por fim, da análise da Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial, identifico que há falhas em elevado número, as quais, no conjunto, reclamam a adoção de medidas saneadoras por parte do Executivo, objetivando que possam ser aprimorados os registros dos eventos contábeis.

Seção Conclusiva


3.6 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS 3.6.1 SAÚDE E EDUCAÇÃO Os limites mínimos constitucionais para a saúde e a educação foram atendidos. Ressalto que, no cômputo desses cálculos, o Estado tem excluído a receita obtida com o Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza (FUNCEP) da base de cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL), procedimento respaldado pela Ação Cautelar n.º 268-1, de 19/05/2004, em trâmite no STF. Essa exclusão implica a necessidade de menores montantes destinados a essas áreas, mas os auditores asseguraram que esses limites seriam atendidos, ainda que o volume financeiro do Fundo fosse incorporado ao cômputo apurado. Saúde As despesas próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde totalizaram R$3.149,6 milhões, atingindo o percentual de 12,49% da base de cálculo, conforme demonstrativo elaborado pela SEFAZ. Esse percentual foi pouco inferior ao do último ano, quando foram aplicados 12,69%. A Auditoria detectou divergência entre esses dados e os registros no SIOPS, decorrente do fato de que, naquele Sistema, há o cômputo da receita obtida com o FUNCEP. Entretanto, ainda assim, considerou que o limite constitucional seria atendido no percentual de 12,26%. Educação Em Educação, o Estado da Bahia teve despesas representativas de R$6.570,1 milhões, equivalentes a 26,06% do total da receita líquida de impostos e de transferências constitucionais e legais, ultrapassando, assim, o limite mínimo de aplicação de 25%. O percentual aplicado no exercício anterior foi de 27,96%. Quanto às despesas com a remuneração dos profissionais do magistério da Educação Básica, foi atingido o montante de R$2.834 milhões, equivalente a 96,05% dos recursos recebidos do Fundo, acima do limite de 60% estabelecido em Lei. 3.6.2 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS A LRF definiu os limites de despesa total com pessoal para os Estados, fixando, em relação à RCL, os percentuais de 60% (limite máximo), 57% (limite prudencial) e 54% (limite para alerta). Enfocando o Poder Executivo baiano, os índices aplicáveis são de 48,60%, tratando-se de limite legal, 46,17%, limite prudencial, e 43,74%, limite para alerta. A composição dessas despesas tem apresentado certa controvérsia nas esferas administrativa e judicial. O Estado da Bahia, por exemplo, não considera, nesse cálculo, as despesas com auxílio-creche, vale-transporte, vale-refeição, auxílio-transporte e auxílio-alimentação, por entendê-los de natureza indenizatória. Este Tribunal Pleno, por meio da Resolução nº 31/2016, relativa à consulta feita pela SAEB, deliberou que as verbas pagas a título de abono pecuniário de férias (conversão de 1/3 das férias em pecúnia), abono de permanência, indenização de férias e licenças-prêmio não gozadas deverão ser excluídas do cômputo da despesa total com pessoal, para efeito da apuração dos limites fixados na LRF.



Apuração do limite da despesa com pessoal A Auditoria apurou que o Poder Executivo permaneceu com o indicador abaixo dos 48,60% permitidos em lei, marcando 46,32%. Verificou-se, entretanto, que os indicadores se encontram acima do limite prudencial previsto no art. 59 da LRF, estando o Poder Executivo submetido às vedações previstas no art. 22 da citada Lei. Já, em relação ao total dos gastos realizados com pessoal de todos os poderes e órgãos, apesar de ter havido divergência entre o cálculo publicado pelo Estado, 55,53%, e o apurado por nossos auditores, correspondente a 57,30% da RCL, o limite global estabelecido pela LRF foi obedecido. Nesse sentido, ratifico os cálculos elaborados por esta Casa de Contas, que incorporou às despesas as parcelas não contabilizadas das Demonstrações publicadas, a exemplo de inativos e pensionistas do Poder Judiciário pagos com recursos vinculados, despesas com pessoal de cartórios até a edição da Lei Estadual nº 13.555/2016 e Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) de seus servidores, e entendo que foi alcançado, também, o limite prudencial para as despesas totais com pessoal (item 2.5.3 da Seção Analítica). Segundo a Auditoria, a SAEB contratou servidores temporariamente, mediante REDA, conforme Edital nº 001/2016, publicado no DOE de 09/04/2016, ante o alerta constante do Parecer Prévio sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo de 2015. Saliento que este Tribunal, por meio da Resolução nº 36, de 10/05/2016, deliberou, à unanimidade, que:

Nas hipóteses de extrapolação do limite prudencial de gastos com pessoal,

definido no parágrafo único do artigo 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal

(Lei Complementar nº 101/2000), o provimento de cargo público, admissão

ou contratação de pessoal deverá ater-se à ressalva inserida no bojo do

inciso IV do referido artigo, possibilitando o preenchimento, pelo Gestor, das

vagas oriundas de aposentadoria e falecimento, bem como de exonerações,

demissões e dispensas de servidores públicos, exclusivamente das áreas

da educação, saúde e segurança, não importando se a vacância ocorreu no

curso do quadrimestre auditado ou se em data anterior a ele.

Esta Casa, por meio da Resolução no 041/2017, deliberou que o Secretário da Administração deveria se abster de contratar pessoal fora das hipóteses expressamente previstas no art. 22 da LRF. Comparando-se os dados com os do exercício anterior, verifica-se uma discreta redução percentual nos gastos, já que alcançaram 47,61% e 57,44%, respectivamente. Por fim, cabe a expedição de alerta ao Poder Executivo sobre o fato de que o montante da despesa total com Pessoal e Encargos Sociais, tanto do próprio Executivo, quanto do Consolidado, em 31/12/2016, ultrapassou 95% do limite de gastos, sendo obrigatória a observância da vedação prevista no art. 22, inciso IV da LRF. 3.6.3 PREVIDÊNCIA OFICIAL DO ESTADO O Estado da Bahia, por ser responsável pela cobertura de eventuais desequilíbrios do seu regime previdenciário, repassou ao FUNPREV R$1.709,7 milhões para cobertura do déficit financeiro, representativo de 5,95% da RCL.

Seção Conclusiva


Verifico que a relação matemática de 1,71 entre a contribuição patronal do Estado da Bahia e a contribuição dos segurados encontra-se dentro do limite estabelecido pela Lei Federal nº 9.717/1998. A Auditoria relatou que foram concedidas majorações na remuneração dos servidores em atividade, por meio das Leis Estaduais nos 13.562/2016 e 13.569/2016, e, consequentemente, nos benefícios sociais, sem que fossem observadas as prescrições contidas na LRF. A SAEB é responsável pela compensação financeira entre os regimes geral e o próprio. A receita gerada contribui com o regime da previdência do Estado e possibilita a redução do aporte do Tesouro. Os auditores destacaram que a Receita de Compensação Previdenciária correspondeu, em 2016, a R$258,8 milhões, superior à de 2015, que correspondeu a R$199,92 milhões. 3.6.4 ENDIVIDAMENTO PÚBLICO O endividamento dos Entes públicos está previsto na LRF, mediante a fixação de limites, acrescidos de condições estabelecidas pelo Senado Federal. Considerando as análises auditorias, concluo pela observância dos critérios especificados na legislação, com destaque para o limite voltado às liberações de operações de crédito, nas quais o percentual alcançou 21,64% do valor possível. Em relação ao montante global dessas operações, o Estado atingiu 3,16% da RCL, abaixo do limite máximo de 16%. Por sua vez, o limite para a Dívida Consolidada Líquida (DCL) foi cumprido, já que a relação DCL/RCL atingiu 0,57, inferior, tanto ao limite máximo de 2,0, quanto ao alerta de 1,8. O limite para concessão de garantias de valores atingiu 0,32% da RCL, cumprindo o máximo legal de 22% da RCL. Os dispêndios com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada não excederam a 11,5% da RCL, tendo sido calculado o percentual de 2,65%. Verifico que, no quesito da dívida pública, o Estado da Bahia encontra-se em situação confortável, atendendo a todos os critérios previstos para a matéria. 3.6.5 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPs) As despesas com as Parcerias Público-Privadas (PPPs) vigentes no exercício de 2016 atenderam ao limite fixado em 5% da RCL projetada para os próximos dez anos. Segundo os auditores, as despesas com o pagamento de contraprestações equivaleu a 1,52% da RCL do ano e, de resto, evidenciaram, segundo estimativas, conformidade pelo próximo decênio, ainda que os fatores matemáticos de avaliação não sejam atualizados monetariamente. Os auditores inferiram, também, que os procedimentos adotados pela SEFAZ para estimar esse comprometimento foram conservadores, contabilizados já na autorização de transferência dos recursos para as Secretarias envolvidas, antes mesmo da execução orçamentária, resultando na compreensão de que há controle do endividamento público via PPPs, dentro do parâmetro eleito pela norma aplicável.



Inobstante esse dado favorável, desde as Contas de Governo de 2014, os auditores anotaram a necessidade de expedição de norma minudenciando os eventos contábeis relacionados com os contratos das parcerias, com caráter de orientação técnica, como estabelecido pela MCASP. Tendo em vista que a Diretoria de Contabilidade Pública (DICOP) ainda não definiu o texto final dessa norma, constata-se uma pendência que, segundo os auditores, potencialmente contribuiu para inconsistências contábeis. Dessa forma, em valorização ao aperfeiçoamento do controle contábil relacionado com as parcerias, conforme indicado pela Auditoria deste Tribunal, entendo como devida a inclusão dessa necessidade no rol de recomendações desta Casa. De acordo com o item 2.5.6 da Seção Analítica, as despesas dos seis contratos vigentes representaram R$506,8 milhões, tendo por objetos, de maneira genérica, um emissário submarino, o Hospital do Subúrbio, a Arena Fonte Nova, o Instituto Couto Maia (ICM), o Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas (SMLS) e serviços de diagnósticos por imagem, respectivamente. No ano em apreço, foram realizadas auditorias de acompanhamento no contrato de apoio ao diagnóstico por imagem, assim como na avença relativa à Arena Fonte Nova. De acordo com os auditores, no primeiro deles, há falhas no planejamento do projeto, que repercutiram no cronograma e início das obras, acarretando oneração no valor da contraprestação e na fiscalização do ajuste. Quanto à Arena, foi apurada a insuficiência de saldo orçamentário alocado, situação verificada também em 2015, e ausência de evidências quanto à fiscalização e à aferição, pela SETRE, dos indicadores econômicos, financeiros e contábeis, tal como previsto em cláusula do Contrato. Ainda em relação à Fonte Nova, o Plenário do TCE/BA, por meio da Resolução nº 28/2016, declarou a ilegalidade do Contrato firmado, em razão das “graves irregularidades existentes na sua formalização, bem como as constantes do Edital que o antecedeu”, determinando, ao Estado e à contratada, a apresentação conjunta de estudo, no prazo de 120 dias, visando à reavaliação e à readequação econômico-financeira da concessão, com nova definição da Matriz de Risco do Contrato, principalmente sobre os pontos glosados pela Auditoria. A decisão se encontra suspensa, pois foram interpostos embargos e recursos de revisão. 3.6.6 RESULTADO NOMINAL O resultado nominal de 2016 calculado pela Auditoria foi de R$345,6 milhões, representando a diferença entre os saldos da Dívida Fiscal Líquida (DFL) deste ano em apreço, para a do ano anterior. A meta para o resultado nominal do Estado não foi alcançada, visto que o decréscimo da Dívida Consolidada (DC) previsto era de R$1.434,5 milhões, e não um aumento, como verificado. Cabe chamar a atenção do Chefe do Poder Executivo para que envide esforços no sentido de fazer cumprir as metas previstas na LDO, visando a garantir uma melhor gestão fiscal da dívida.

Seção Conclusiva


3.6.7 RESULTADO PRIMÁRIO O Resultado Primário apurado foi negativo em R$1.117,8 milhões, em comparação com o déficit de 2015, no valor de R$570,4 milhões. Nesse aspecto, os números atendem ao previsto na LDO, que autorizava um débito de até R$1.988,8 milhões. Conclui-se que os recursos primários não estão sendo suficientes para pagar os gastos primários, levando a um endividamento crescente a longo prazo. Ademais, cabe registrar o impacto decorrente da exclusão das receitas primárias do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), bem como de eventual aumento das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) em 2017. 3.7 CONCLUSÃO O Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia apresentou suas contas nos termos previstos na Constituição Estadual. Após ter analisado os documentos, com o apoio da competente Auditoria desta Casa, concluo que o Estado da Bahia atendeu, no geral, aos limites estabelecidos na Carta Magna e nos principais capítulos atinentes à LRF e às Leis Orçamentárias. As deficiências descritas nas seções analítica e conclusiva carecem de saneamento, mas não comprometem o mérito das Contas prestadas, sendo merecedoras, portanto, de recomendações. Na forma disposta no art. 59, §1º, inciso II, da LRF, deve ser alertado o Poder Executivo sobre o fato de que o montante da despesa total com Pessoal e Encargos Sociais (Poder Executivo e Consolidado), em 31/12/2016, ultrapassou 95% do limite de gastos, sendo obrigatória a observância da vedação prevista no art. 22 da LRF. Nesses termos, submeto à apreciação deste Tribunal Pleno a proposta de Parecer Prévio com opinativo favorável à aprovação, pela Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, das contas do Chefe do Poder Executivo, referentes ao período de 01 de janeiro a 31 de dezembro de 2016, liberando de responsabilidade o Excelentíssimo Senhor Governador Rui Costa, com as recomendações consignadas na aludida proposta e o alerta previsto no art. 59, § 1º, inciso II, da LRF combinado com a vedação do art. 22 da LRF.


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PROPOSTA DE PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA

À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA, reunido em sua composição Plena, nesta data, objetivando atender ao disposto no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, no art. 91, inciso I, da Constituição do Estado da Bahia, no art. 1º, inciso I, da Lei Complementar n.º 005/1991, e no art. 19 da Lei Complementar n.º 27/2006, apreciou as Contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, Excelentíssimo Senhor Governador Rui Costa, com amparo no Relatório Técnico apresentado pelo Conselheiro Relator Marcus Presídio, no qual estão informados os resultados dos exames auditoriais realizados, referentes ao exercício financeiro de 2016, compreendendo as Demonstrações contábeis (Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro, Balanço Patrimonial, Demonstração das Variações Patrimoniais e Notas Explicativas), os relatórios anuais sobre o desempenho dos Programas de Governo, demais demonstrativos previstos na legislação pertinente e a mensagem enviada pelo Governador a essa augusta Assembleia Legislativa. Da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia O Governador do Estado da Bahia é responsável pela elaboração e apresentação das Demonstrações e demais informações que compõem as Contas do Poder Executivo, bem como pelos controles internos que considerou como necessários para permitir a adequada gestão do orçamento, proteção do patrimônio público e elaboração dos relatórios confiáveis e oportunos, livres de distorção relevante. Da responsabilidade do Tribunal de Contas do Estado da Bahia A competência constitucional e legal deste Tribunal é a de expressar opinião mediante emissão de Parecer Prévio sobre a adequação dessas Contas, consideradas em seu conjunto, devidamente fundamentada nas respectivas auditorias, conduzidas de acordo com as Normas de Auditoria Governamental (NAGs), recomendadas pelo Instituto Rui Barbosa (IRB) e adotadas por este Tribunal, em face do que dispõe a Resolução n.º 53/2011, as quais são compatíveis com aquelas recomendadas pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Entretanto, por sua própria natureza e extensão, os trabalhos auditoriais que fundamentam essa opinião não constituem uma revisão sistemática e completa da gestão dos órgãos, entidades e fundos da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Estado da Bahia, cujas prestações de contas, observadas as normas constitucionais, legais e as práticas contábeis vigentes, serão objeto de julgamentos próprios e específicos por este Tribunal de Contas. Em consonância com a Decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) publicada no Diário de Justiça de 21/08/2007, que deferiu Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2.238, suspendendo a eficácia do caput dos artigos 56 e 57 da Lei Complementar Federal n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), o presente exame está circunscrito à emissão de Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo. Opinião Os fatos apresentados pelo Conselheiro Relator no Relatório Técnico, até onde foi possível observar, demonstram que não possuem a relevância e a materialidade para macular, no seu mérito, a visão justa, equilibrada e prudente das Contas Governamentais, tomadas em seu conjunto, sendo considerados suficientes e apropriados para fundamentar a opinião deste Tribunal de Contas.



As Contas ora referidas, portanto, representam adequadamente, em seus aspectos relevantes e materiais, a gestão orçamentária, financeira, econômica, patrimonial e operacional do Poder Executivo, no exercício de 2016, de acordo com os critérios estabelecidos na Constituição Federal, na Constituição do Estado da Bahia, na Lei Complementar Federal n.º 101/2000, em outros instrumentos legais pertinentes, e com as práticas de Contabilidade Pública adotadas no Brasil. Isso posto, este Tribunal opina favoravelmente à aprovação, por essa augusta Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, das Contas do Chefe do Poder Executivo, referentes ao exercício de 2016, liberando de responsabilidade o Excelentíssimo Senhor Governador do Estado da Bahia, Rui Costa, com as recomendações enumeradas a seguir. Quanto ao acompanhamento das deliberações constantes dos Pareceres de

Contas Apresente Plano de Ação, no prazo de até 90 (noventa) dias, relacionando as ações

a serem empreendidas no sentido de solucionar as recomendações contidas neste Documento, bem como apresente versões atualizadas do monitoramento relativo àquelas pendentes de atendimento constantes do Parecer Prévio sobre as Contas de Governo de 2015, reiteradas, assim, neste Parecer, estabelecendo prazos e responsáveis para o efetivo saneamento (item 2.1);

Quanto ao planejamento e gestão das ações de políticas públicas

Abstenha-se de modificar o PPA e a LDO sem o encaminhamento, ao Poder Legislativo, de projeto de lei específico para as alterações propostas, bem como de contemplar, na lei orçamentária anual, matéria estranha ao conteúdo previsto no texto constitucional, inclusive a definição das ações prioritárias, devendo ser garantida, outrossim, a compatibilidade entre a LDO e a LOA (item 2.2);

Aperfeiçoe a metodologia de elaboração e de acompanhamento da Lei Orçamentária

Anual, especialmente no que concerne à estimativa das despesas e aos respectivos saldos, de ordem a minimizar o risco de insuficiência das dotações orçamentárias (item 2.2);

Reveja a estrutura de indicadores do PPA, aprimorando o processo de

monitoramento e avaliação dos Programas, mediante a atualização tempestiva do Sistema FIPLAN com os dados do acompanhamento, bem como a indicação do valor anual previsto e o projetado para os anos seguintes e respectivas justificativas (item 2.2.2);

Reveja o Plano Estadual de Educação de modo a incorporar indicadores que

permitam o monitoramento e a avaliação dos resultados intermediários e finais do Plano, bem como os respectivos responsáveis, garantindo a adequada compatibilidade com o Plano Nacional (item 2.2.7.1);

Quanto ao Controle Interno

Aprimore o controle interno, tendo em vista a sua relevância reconhecida em âmbito constitucional, dotando o órgão central e suas unidades fracionárias das ferramentas necessárias ao desempenho de suas competências, inclusive quanto ao quadro de pessoal, buscando garantir-lhe os atributos e a independência necessários em razão de suas atividades (item 2.3);

Proposta de Parecer Prévio sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia


Quanto à gestão orçamentária, financeira e patrimonial

Estabeleça estratégias no sentido de contribuir para o equilíbrio do sistema previdenciário do Estado, promovendo a reavaliação atuarial do BAPREV com uso de premissa de juros compatível com o histórico de rentabilidade real apurada (itens 2.3.3 e 2.4.5.2.5);

Aprimore os procedimentos de registro e de monitoramento dos saldos contábeis, a

exemplo de cálculo de equivalência patrimonial, consolidação das demonstrações, ajustes de exercícios anteriores, transações entre unidades/empresas e outros créditos a receber (itens 2.4.1, 2.4.4.1, 2.4.5.2.6 e 2.4.5.1.5).

Envide esforços para implementar estratégias sistemáticas de acompanhamento,

avaliação e fiscalização dos incentivos fiscais concedidos, visando a prevenir possíveis prejuízos aos cofres públicos na execução desses acordos, bem como para verificar se os objetivos propostos foram atingidos (item 2.4.3.3);

Evite o pagamento de multa e juros, em especial quanto à previdência e às contas

de consumo, mediante o alinhamento dos repasses financeiros aos diversos órgãos e o aprimoramento de sistemas centralizados de controle dessas obrigações de consumo, bem como a realização de lançamentos contábeis, de modo a segregar os gastos dessa natureza (item 2.4.4.6);

Promova a revisão dos procedimentos administrativos e contábeis, observando as

dotações orçamentárias, com o devido respeito às fases de processamento da despesa e, quanto à abertura de créditos adicionais, se restrinja ao exercício financeiro em que foram autorizados (item 2.4.2);

Priorize a contratação por meio de concurso, nos casos de servidores nas áreas de

educação, saúde e segurança pública, com base no permissivo previsto no art. 22, inciso IV da LRF, e incremente, ademais, a descontinuidade dos contratos de prestadores de serviços temporários – PST (item 2.4.4.2);

Promova as adequadas estimativas de receitas e despesas, bem como revise os

controles internos de execução, de modo a prevenir o crescimento no elemento “Despesa de Exercício Anterior (DEA)”, sobretudo por causa de insuficiência de saldo orçamentário (item 2.4.4.4);

Finalize e implante o Plano de Comunicação Social do Estado, bem como aprimore

os controles internos, objetivando possibilitar a avaliação da qualidade dos produtos da área e sua conformidade com os interesses e determinações da Administração Pública (item 2.4.4.5);

Adote as medidas administrativas para garantir a realização sistemática e periódica

de conciliações das contas bancárias do Estado, promovendo, ademais, a regularização dos ajustes pendentes (item 2.4.5.1.1);

Aprimore os controles sobre os convênios concedidos e recebidos, mediante

registros detalhados e tempestivos no FIPLAN, visando ao acompanhamento do estágio da execução, ao monitoramento das metas e à avaliação de desempenho, bem como à aplicação efetiva e integral dos recursos permutados entre os partícipes na destinação estabelecida (itens 2.4.5.1.3 e 2.4.5.2.3);

Finalize e publique norma de orientação técnica dedicada aos eventos contábeis

relacionados com os contratos das PPPs, de acordo com o estabelecido no MCASP (item 2.5.6);



Envide esforços no sentido de fazer cumprir a meta prevista na LDO quanto ao resultado nominal (item 2.5.7).

Expedição de Alerta do Artigo 59, parágrafo 1º, inciso II, da LRF, combinado com a

vedação do artigo 22 da LRF: Na forma disposta no art. 59, parágrafo 1º, inciso II, da LRF, fica alertado o Poder Executivo sobre o fato de que o montante da despesa total com Pessoal e Encargos Sociais (Poder Executivo e Consolidado), em 31/12/2016, ultrapassou 95% do limite de gastos, sendo obrigatória a observância à vedação prevista no art. 22 da LRF (item 2.5.3).

Tribunal de Contas do Estado da Bahia, em 01 de junho de 2017.

Conselheiro INALDO DA PAIXÃO SANTOS ARAÚJO Presidente

Conselheiro GILDÁSIO PENEDO FILHO Vice-Presidente

Conselheiro ANTONIO HONORATO DE CASTRO NETO Corregedor

Conselheira CAROLINA MATOS ALVES COSTA

Conselheiro PEDRO HENRIQUE LINO DE SOUZA

Conselheiro MARCUS VINICIUS DE BARROS PRESÍDIO Relator das Contas Substituto de Conselheiro SÉRGIO SPECTOR


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SIGLAS UTILIZADAS

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas

AC Atividade Complementar

ACT Acordo de Cooperação Técnica

ADAB Agência Estadual de Defesa Agropecuária da Bahia

ADH Autorização do Documento Hábil

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade

AGE Auditoria Geral do Estado

AJUFERJES Associação dos Juízes Federais do Rio de Janeiro e Espírito Santo

AL/BA Assembleia Legislativa do Estado da Bahia

AMAB Associação dos Magistrados da Bahia

AMAERJ Associação dos Magistrados do Estado do Rio de Janeiro

ANS Agência Nacional de Saúde

APA Área de Proteção Ambiental

APEB Arquivo Público do Estado da Bahia

APG Assessoria de Planejamento e Gestão

ATRICON Associação os Membros dos Tribunais de Contas do Brasil

BA Bahia

BAHIAFARMA Fundação Baiana de Pesquisa Científica e Desenvolvimento Tecnológico, Fornecimento e Distribuição de Medicamentos

BAHIAGÁS Companhia de Gás da Bahia

BAHIAINVESTE Empresa Baiana de Ativos S.A.

BAHIATURSA Superintendência de Fomento ao Turismo do Estado da Bahia

BAPREV Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos do Estado da Bahia

BB Banco do Brasil S.A

BCB Banco Central do Brasil

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

BNB Banco do Nordeste do Brasil S.A

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BO Balanço Orçamentário

BP Balanço Patrimonial

CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados

CAR Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional

CBO Conta Bancária de Órgão

CBPM Companhia Baiana de Pesquisa Mineral

CCE Coordenadoria de Controle Externo

CCI Coordenação de Controle Interno

CCONF Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação

CDD Cadastro da Despesa

CE Constituição Estadual

CEAS Conselho Estadual de Assistência Social

CEDETER Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial

CEE Conselho Estadual de Educação

CEF Caixa Econômica Federal

CERB Companhia de Engenharia Hídrica e de Saneamento da Bahia

CETEDER Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial

CF Constituição Federal



CFC Conselho Federal de Contabilidade

CGAI Comitê Gestor de Acesso à Informação

CGE Controladoria Geral do Estado

CGES Coordenação de Gestão Estadual do SUAS

CGR Corregedoria Geral

CGU Controladoria-Geral da União

CIB Comissão Intergestores Bipartite

CIDE Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico

CIGE Centro Integrado de Gestão de Emergências

CILBA Central de Intérpretes de Libras do Estado da Bahia

CIRA Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos

CLT Consolidação das Leis do Trabalho

CNAS Conselho Nacional de Assistência Social

CNJ Conselho Nacional de Justiça

COAE Coordenação de Acompanhamento de Empreendimentos

CODETERs Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Sustentável

COMPREV Sistema de Compensação Previdenciária

CONDER Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia

CONFAZ Conselho Nacional de Política Fazendária

CONPREV Conselho Previdenciário do Estado

COORPIN Coordenadoria Regional de Polícia do Interior

COPAF Coordenação Geral de Planejamento, Acompanhamento e Controle Financeiro

COPAF Coordenação Geral de Planejamento, Acompanhamento e Controle Financeiro

COPE Conselho de Política de Recursos Humanos

COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission

CPAC Contrapartidas do Programa de Aceleração do Crescimento

CPF Cadastro de Pessoas Físicas

CRAS Centro de Referência de Assistência Social

CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social

CSPB Confederação dos Servidores Públicos do Brasil

CTB Companhia de Transportes do Estado da Bahia

CUTE Conta Única do Tesouro Estadual

DAE Documento de Arrecadação Estadual

DAM Diretoria de Monitoramento

DAT Dívida Ativa Tributária

DC Dívida Consolidada

DCASP Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público

DCCE Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado

DCL Dívida Consolidada Líquida

DEA Despesas de Exercícios Anteriores

DEPAT Diretoria do Tesouro

DERBA Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia

DESENBAHIA Agência de Fomento do Estado da Bahia S/A

DESENVALE Companhia de Desenvolvimento do Vale do Paraguaçu

DESENVOLVE Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia

DETRAN Departamento Estadual de Trânsito

DF Distrito Federal

Siglas


DFC Demonstração dos Fluxos de Caixa

DFL Dívida Fiscal Líquida

DG Diretoria Geral

DICOP Diretoria da Contabilidade Pública

DIPR Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses

DMPL Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido

DOE Diário Oficial do Estado

DPF Diretoria de Planejamento da Fiscalização

DPL Diretoria de Planejamento de Recursos Humanos

DPT Diretoria de Planejamento Territorial

DR Destinação de Recursos

DRAA Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial

DT Delegacia de Polícia Territorial

DVP Demonstração das Variações Patrimoniais

EBAL Empresa Baiana de Alimentos S.A

EBDA Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola S.A.

EGBA Empresa Gráfica da Bahia

EGERAIS Encargos Gerais do Estado

eMAG Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico

EMBASA Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A

EVETEA Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental

FAPESB Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia

FCVS Fundo de Compensação de Variações Salariais

FEAS Fundo Estadual de Assistência Social

FEE/BA Fórum Estadual de Educação da Bahia

FES/BA Fundo Estadual de Saúde

FGBP Fundo Garantidor Baiano de Parcerias

FGV Fundação Getulio Vargas

FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola

FIFA Fédération Internationale de Football Association

FIPLAN Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças

FLEM Fundação Luís Eduardo Magalhães

FNP Fonte Nova Negócios e Participações

FOIA Freedom of Information Act/Lei de Liberdade de Informação

FUNCEP Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza

FUNDAC Fundação da Criança e do Adolescente

FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

FUNDESE Fundo de Desenvolvimento Social e Econômico

FUNPREV Fundo Financeiro da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia

FUNSERV Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais

GCC Gestão de Contas de Consumo

GCRED Gerência de Controle do Crédito Tributário

GECOB Gerência de Cobrança de Crédito Tributário

HELR Hospital Especializado Lopes Rodrigues

HEMOBA Fundação de Hematologia e Hemoterapia da Bahia

HGC Hospital Geral de Camaçari

HGCA Hospital Geral Clériston Andrade



HGE Hospital Geral do Estado

HGE 2 Hospital Geral do Estado

HGMF Hospital Geral Menandro de Farias

HGRS Hospital Geral Roberto Santos

HGVC Hospital Geral de Vitória da Conquista

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICMS Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

ICOM Instituto Couto Maia

ICTs Instituições Científicas e Tecnológicas

IES Instituições de Ensino Superior

IFAC International Federation of Accountants

IGP-DI Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna

IGP-M Índice Geral de Preços do Mercado

INEMA Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos

INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions

IPAC Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia

IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

IR Imposto de Renda

IRB Instituto Rui Barbosa

IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte

LA Liberdade Assistida

LAI Lei de Acesso à Informação

LC Lei Complementar

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

LIBRAS Língua Brasileira de Sinais

LOA Lei Orçamentária Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

M&A Monitoramento e Avaliação

MCASP Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público

MDE Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

MDF Manual de Demonstrativos Ficais

MDIC Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços

MDS Ministério do Desenvolvimento Social

MEC Ministério da Educação

MF Ministério da Fazenda

MIRANTE Sistema de Observação das Contas Públicas

MP Ministério Público do Estado

MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social

MPC Ministério Público de Contas

MPE Ministério Público Estadual

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Siglas


MPS Ministério da Previdência Social

MPT Ministério Público do Trabalho

MPTS Ministério do Trabalho e Previdência Social

MROSC Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil

MS Ministério da Saúde

NBC T Normas Brasileiras de Contabilidade Técnica

NBR Norma Brasileia Regulamentadora

NEOJIBÁ Núcleos Estaduais de Orquestras Juvenis e Infantis da Bahia

NOB Norma Operacional Básica

NRE Núcleos Regionais de Educação

OBTV Ordem Bancária de Transferências Voluntárias

OEA Organização dos Estados Americanos

OGE Ouvidoria Geral do Estado

ONG Organização Não Governamental

ONU Organização das Nações Unidas

PAC Programa Anual de Capacitação

PAEFI Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos

PAIP Projeto de Monitoramento, Acompanhamento, Avaliação e Intervenção Pedagógica

PAIP Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família

PC/BA Polícia Civil do Estado da Bahia

PCASP Plano de Contas Aplicado ao Setor Público

PDA Programa de Desenvolvimento Ambiental

PDRS Programa de Desenvolvimento Regional Sustentável

PEAS Plano Estadual de Assistência Social

PEE Plano Estadual de Educação

PETROBRAS Petróleo Brasileiro S.A

PGE Procuradoria Geral do Estado

PIB Produto Interno Bruto

PIPCP Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais

PJ Pessoa Jurídica

PL Projeto de Lei

PLANSERV Sistema de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Estaduais

PLOA Projeto de Lei Orçamentária Anual

PM/BA Polícia Militar da Bahia

PMI Procedimento de Manifestação de Interesse

PMIS Procedimento de Manifestação de Interesse Social

PMO Processo de Modificação Orçamentária

PNE Plano Nacional de Educação

PPA Plano Plurianual

PPA Plano Plurianual Participativo

PPP Parceria Público-Privada

PPP Projeto Político Pedagógico

PREMAR Programa de Restauração e Manutenção de Rodovias no Estado da Bahia

PREVBAHIA Fundação de Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Estado da Bahia

PREVIC Superintendência Nacional de Previdência Complementar

PROALBA Programa de Incentivo à Cultura de Algodão

PROAUTO Programa Especial de Incentivo ao Setor Automotivo da Bahia



PRODEB Companhia de Processamento de Dados do Estado da Bahia

PRODETUR I Programa Nacional de Desenvolvimento do Turismo

PROERD Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência

PROFISCO Programa de Modernização e Fortalecimento da Gestão Fiscal do Estado

PROHABIT Programa Habitacional do Servidor Público

PROInfo Sistema de Gerenciamento de Processos Documentos

PROINVESTE Programa de Apoio ao Investimento dos Estados e Distrito Federal

PRÓ-SEMIÁRIDO

Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentável na Região Semiárida da Bahia

PROSUS Programa de Fortalecimento das Entidades Privadas Filantrópicas e das Entidades sem Fins Lucrativos que Atuam na Área da Saúde e que Participam de Forma Complementar do Sistema Único de Saúde

PSC Prestação de Serviços à Comunidade

PST Prestadores de Serviço Temporário

QMC Quadro de Cotas Mensais

RAG Relatório Anual de Governo

RAPPA Relatório Anual da Avaliação da Execução do PPA

RCL Receita Corrente Líquida

REDA Regime Especial de Direito Administrativo

RFB Receita Federal do Brasil

RGF Relatório de Gestão Fiscal

RGPS Regime Geral de Previdência Social

RMA Registro Mensal de Atendimento

RMS Região Metropolitana de Salvador

RP Restos a Pagar

RPC Registro do Passivo por Competência

RPPS Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia

RPPS Regime Próprio de Previdência Social

RPV Requisição de Pequeno Valor

RREO Relatório Resumido da Execução Orçamentária

RS Rio Grande do Sul

S/A Sociedade Anônima

SAD Serviço de Atenção Domiciliar

SAEB Secretaria da Administração

SAF Superintendência de Administração Financeira

SAI Sistema de Atração de Investimentos

SAIS Superintendência de Atenção Integral à Saúde

SAMU Serviço de Atendimento Móvel de Urgência

SAS Superintendência de Assistência Social

SASE Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino

SCFV Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos

SCNES Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde

SDE Secretaria de Desenvolvimento Econômico

SDH Secretaria de Direitos Humanos

SDR Solicitação de Reserva de Dotação

SEAGRI Secretaria da Agricultura, Pecuária, Irrigação, Pesca e Aquicultura

SEAP Secretaria de Administração Penitenciária e Ressocialização

SEC Secretaria da Educação

SECOM Secretaria de Comunicação Social

Siglas


SECTI Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação

SECULT Secretaria de Cultura

SEDUR Secretaria de Desenvolvimento Urbano

SEFAZ Secretaria da Fazenda

SEI Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia

SEINFRA Secretaria de Infraestrutura

SEMA Secretaria do Meio Ambiente

SEPEGE Sistema Estadual de Planejamento e Gestão Estratégica

SEPLAN Secretaria do Planejamento

SESAB Secretaria da Saúde

SETRE Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte

SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira

SIAP Sistema de Administração de Patrimônio

SIC Serviço de Informações ao Cidadão

SICM Secretaria da Indústria, Comércio e Mineração

SICOF Sistema de Informações Contábeis e Financeiras

SICON Sistema de Informações Gerenciais de Convênios e Contratos

SICONFI Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro

SICONV Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse

SIGA Sistema Integrado de Gestão e Auditoria

SIGAT Sistema Integrado de Gestão da Administração Tributária

SIMOV Sistema de Controle de Bens Imóveis

SIMPAIP Sistema Informatizado de Monitoramento do PAIP

SIMPAS Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviços

SINASE Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

SIOPS Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde

SIPIA Sistema Nacional de Acompanhamento de Medidas Socioeducativas

SIRH Sistema Integrado de Recursos Humanos

SJDHDS Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social

SMA Superintendência de Monitoramento e Avaliação

SMA Superintendência de Monitoramento e Avaliação

SMSL Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas

SPE Superintendência de Planejamento Estratégico

SPEB Sistema de Ponto Eletrônico por Biometria

SPPS Secretaria de Políticas de Previdência Social

SSP Secretaria da Segurança Pública

STF Supremo Tribunal Federal

STN Secretaria do Tesouro Nacional

SUAS Sistema Único de Assistência Social

SUCAB Superintendência de Construções Administrativas da Bahia

SUCON Subsecretaria de Contabilidade Pública

SUDEM Superintendência de Desenvolvimento de Empreendimentos

SUDEPE Superintendência de Recursos Humanos da Educação

SUPAT Superintendência de Patrimônio

SUPREV Superintendência de Previdência

SUS Sistema Único de Saúde

SVO Sistema Viário Oeste

SWAP Programa com Enfoque Setorial Amplo

TAC Termo de Ajustamento de Conduta



TAG Sistema de Ouvidoria e Gestão Pública

TCE/BA Tribunal de Contas do Estado da Bahia

TCM/BA Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia

TCU Tribunal de Contas da União

TFD Tratamento Fora do Domicílio

TI Tecnologia da Informação

TIC Tecnologia da Informação e Comunicação

TJ/BA Tribunal de Justiça do Estado da Bahia

TRF Tribunal Regional Federal

TRT Tribunal Regional do Trabalho

UCS Universidade Corporativa do Servidor

UE Unidades Escolares

UEFS Universidade Estadual de Feira de Santana

UESB Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia

UNACON Unidade de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia

UNEB Universidade do Estado da Bahia

UO Unidade Orçamentária

URBIS Habitação e Urbanização da Bahia S.A

USP Unidades Setoriais de Planejamento

VPD Variação Patrimonial Diminutiva

W3C World Wide Web Consortium

WCAG2 Diretrizes de Acessibilidade para Conteúdo Web


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PRINCIPAIS FONTES DE CRITÉRIOS LEGISLAÇÃO FEDERAL BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Emenda Constitucional n.º 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta § 3º ao art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da educação básica, e dá nova redação ao § 4º do art. 211 e ao § 3º do art. 212 e ao caput do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso VI. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Emenda Constitucional n.º 62, de 09 de dezembro de 2009. Altera o art. 100 da Constituição Federal e acrescenta o art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, instituindo regime especial de pagamento de precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei Complementar n.º 24, de 7 de janeiro de 1975. Dispõe sobre os convênios para a concessão de isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei Complementar n.º 108, de 29 de maio de 2001. Dispõe sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas entidades fechadas de previdência complementar, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 29 de maio de 2001. Dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei Complementar n.º 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br>.

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BRASIL. Lei n.º 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 8.958, de 20 de dezembro de 1994. Dispõe sobre as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 9.250, de 26 de dezembro de 1995. Altera a legislação do imposto de renda das pessoas físicas e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 9.717, de 27 de novembro de 1998. Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 9.796, de 05 de maio de 1999. Dispõe sobre a compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes de previdência dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos casos de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 10.048, de 08 de novembro de 2000. Dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 10.098, de 19 de dezembro de 2000. Estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a Lei n.º 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n.os 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>.













Principais Fontes de Critérios


BRASIL. Lei n.º 12.232, de 29 de abril de 2010. Dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 12.350, de 20 de dezembro de 2010. Dispõe sobre medidas tributárias referentes à realização, no Brasil, da Copa das Confederações Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014; promove desoneração tributária de subvenções governamentais destinadas ao fomento das atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica nas empresas [...]. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n.º 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n.º 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 12.766, de 27 de dezembro de 2012. Altera as Leis n.ºs 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública, para dispor sobre o aporte de recursos em favor do parceiro privado, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 12.058, de 13 de outubro de 2009, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 10.420, de 10 de abril de 2002, 10.925, de 23 de julho de 2004, 10.602, de 12 de dezembro de 2002, e 9.718, de 27 de novembro de 1998, e a Medida Provisória n.º 2.158-35, de 24 de agosto de 2001, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil; e altera as Leis nos 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Lei n.º 13.146, de 6 de julho de 2015. Institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência). Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 68, de 01 de julho de 1998. Autoriza o Estado da Bahia a conceder garantias e contragarantias às operações de crédito a serem contratadas no âmbito do programa de recuperação da lavoura cacaueira baiana, junto às instituições de crédito oficiais. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 71, de 13 de dezembro de 1999. Autoriza o Estado da Bahia a prestar garantia e contragarantia às operações de crédito contratadas no âmbito do programa de recuperação da lavoura cacaueira baiana, regulamentado pelo Conselho Monetário Nacional no valor de R$15.000.000,00 (quinze milhões de reais), sendo









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R$14.400.000,00 (catorze milhões e quatrocentos mil reais) referente a renovação da operação autorizada pela Resolução 105, de 1997, do Senado Federal, e R$600.000,00 (seiscentos mil reais) relativos ao resíduo da margem não utilizada da primeira etapa do programa. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 20, de 06 de setembro de 2001. Autoriza o Estado da Bahia a renovar, ampliar e adequar as garantias prestadas às operações de crédito contratadas no âmbito do programa de recuperação da lavoura cacaueira baiana, no valor global de R$91.600.000,00 (noventa e um milhões e seiscentos mil reais), já autorizadas pelas Resoluções 68, de 1998, e 71, de 1999, ambas do Senado Federal. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 23, de 17 de outubro de 2001. Dá nova redação ao art. 2º da Resolução nº 20, de 2001, do Senado Federal. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 40, de 20 de dezembro de 2001. Dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituição Federal. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 43, de 21 de dezembro de 2001. Dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 25, de 13 de junho de 2002. Restabelece a Resolução n.º 20, de 2001, do Senado Federal. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Congresso. Senado. Resolução n.º 2, de 19 de março de 2003. Restabelece a Resolução n.º 20, de 2001, restabelecida pela Resolução n.º 25, de 2002, ambas do Senado Federal. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/legislacao>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Cautelar 268–1 – Origem: BA. Relator: Ministro Marco Aurélio. Reqte: Estado da Bahia. Reqdo: União. Decisão Ação Cautelar – Liminar – Referendo – Agravo Regimental – Inadequação. 1. A decisão, de folha 39 a 41, está submetida ao Plenário, para o cabível referendo (Folha 47). Tem se, por isso, a inadequação do agravo interposto. 2. Nego-lhe seguimento. 3. Publique-se. Brasília, 23 de setembro de 2004. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 2238 – 5 – Origem: DF. Relator: Ministro Carlos Britto. Reqte: Partido Comunista do Brasil – PC do B, Partido dos Trabalhadores – PT e Partido Socialista Brasileiro - PSB. Reqdo: Presidente da República e Congresso Nacional. Fica retificada a decisão proclamada na assentada anterior para constar que, quanto ao art. 56, caput, da Lei Complementar n.º 101/2000, o Tribunal, à unanimidade, deferiu a cautelar, nos termos do voto do Relator. Ausente, nesta assentada, o Senhor Ministro Eros Grau. Presidência da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 09.08.2007. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3068 – Origem: DF. Relator: Ministro Marco Aurélio. Reqte: Partido da Frente Liberal - PFL. Reqdo: Presidente da República e Congresso Nacional. O Tribunal, por unanimidade, rejeitou as preliminares de prejuízo da ação e de ato concreto. No mérito, por maioria, o Tribunal julgou








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improcedente a ação, vencidos os Senhores Ministros Marco Aurélio, Relator, Carlos Britto, Gilmar Mendes, Carlos Velloso e Sepúlveda Pertence. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Nélson Jobim. Redigirá o acórdão o Senhor Ministro Eros Grau. Falaram, pelo requerente, o Dr. Admar Gonzaga, pela Advocacia-Geral da União, o Dr. Álvaro Ribeiro Costa, Advogado-Geral da União e, pelo Ministério Público Federal, o Dr. Cláudio Lemos Fonteles, Procurador-Geral da República. Plenário, 25.08.2004. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3116 – Origem: AM. Relator: Ministra Cármen Lúcia. Reqte: Procurador-Geral da República. Reqdo: Governador do Estado do Paraná e Assembléia Legislativa do Estado do Paraná. O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto da Relatora, julgou procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 765, de 08 de julho de 2003, do Estado do Amapá. Votou o Presidente. Ausentes o Senhor Ministro Cezar Peluso (Presidente), em participação no Seminário “Jornadas Jurídicas Portugal-Brasil-Alemanha: Direito Privado e Direito Constitucional”, em Lisboa, Portugal; o Senhor Ministro Gilmar Mendes, representando o Tribunal na inauguração do Centro de Investigação de Direito Constitucional Peter Häberle, da Universidade de Granada, em Granada, Espanha; e justificadamente o Senhor Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Ayres Britto (Vice-Presidente). Plenário, 14.04.2011. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3210 – Origem: PR. Relator: Ministro Carlos Velloso. Reqte: Procurador-Geral da República. Reqdo: Governador do Estado do Paraná e Assembléia Legislativa do Estado do Paraná. O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do artigo lº; do artigo 2º e §§ 1º e 2º; do artigo 3º; do artigo 4º e do artigo 5º, todos da Lei 9.198, de 18 de janeiro de 1990, com as alterações da Lei nº 10.827, de 06 de junho de 1994, ambas do Estado do Paraná, nos termos do voto do Relator. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Carlos Britto. Plenário, 11.11.2004. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 227331 – Origem: RS. Relator: Ministro Marco Aurélio. Proventos – Benefício outorgado ao pessoal da ativa – extensão. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 281015 – Origem: RS. Relator: Ministro Moreira Alves. Reqte: Departamento Municipal de Limpeza Urbana. Reqdo: João Batista Lima. Auxílio-alimentação. Esta Corte tem entendido que o direito ao vale alimentação ou auxílio-alimentação não se estende aos inativos por força do §4º do art. 40 da Constituição Federal, porquanto se trata, em verdade, de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria (assim, a título exemplificativo, nos RREE 220.713, 220.048, 228.083, 237.362 e 227.036). Dessa orientação divergiu o acórdão recorrido. Recurso extraordinário conhecido e provido. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 579951 – Origem: RN. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Administração Pública. Vedação nepotismo. Necessidade de lei formal. Inexigibilidade. Proibição que decorre do art. 37, caput, da CF. RE provido em parte. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário com Agravo 652777 – Origem: SP. Relator: Ministro Teori Zavascki. Constitucional. Publicação, em Sítio Eletrônico mantido pelo Município de São Paulo, do nome de seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos. Legitimidade. 1. É legítima a publicação, inclusive em sítio









eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. 2. Recurso extraordinário conhecido e provido. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal de Justiça. Mandado de Segurança 18.847 – Origem: DF. Relator: Ministro Mauro Campbell Marques. Administrativo. Mandado de Segurança. Servidor Público Federal. Analistas e Técnicos de Finanças e Controle. Ato Coator: Portaria Interministerial 233/2012. Divulgação de Remuneração ou Subsídio Recebido por Ocupante de Cargo, Posto, Graduação, Função e Emprego Público. Legalidade. Lei de Acesso à Informação. Lei 12.527/2011. Direito Líquido e Certo à Intimidade Não Configurado. Segurança Denegada. Disponível em: <www.stj.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança 24.725 – Origem: DF. Relator: Ministro Celso de Mello. A desistência da ação de mandado de segurança, com todas as consequências jurídicas que resultam desse ato unilateral da parte impetrante, revela-se conduta processualmente lícita. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança 28.177 – Origem: DF. Relator: Ministro Marco Aurélio Mello. Agravo Regimental. Medida Liminar. Mandado de Segurança. Administração Pública. Despesas. Acesso. Liminar. Periculum In Mora. Ausência. Medida Satisfativa. Agravo Provido. Liminar Indeferida [...]. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Suspensão de Liminar 623 – Origem: DF. Relator: Ministro Ayres Britto. Trata-se de pedido de suspensão dos efeitos de liminares deferidas nos autos da Ação Ordinária nº 33326-48.2012.4.01.3400. Pedido, este, formulado pela União, com fundamento no art. 15 da Lei nº 12.016/2009. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Suspensão de Segurança 3902 – Origem: SP. Relator: Ministro Ayres Britto. Suspensão de Segurança. Acórdãos que impediam a divulgação, em sítio eletrônico oficial, de informações funcionais de Servidores Públicos, inclusive a respectiva remuneração. Deferimento da Medida de Suspensão pelo Presidente do STF. Agravo Regimental. Conflito Aparente de Normas Constitucionais. Direito à Informação de Atos Estatais, neles Embutida a Folha de Pagamento de Órgãos e Entidades Públicas. Princípio da Publicidade Administrativa. Não Reconhecimento de Violação à Privacidade, Intimidade e Segurança de Servidor Público. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação 14.228 – Origem: RJ. Relatora: Ministra Rosa Weber. Constitucional. Competência do Supremo Tribunal Federal. Art. 102, I, r. Controle de atos normativos do CNJ. Resolução 151/2012 do CNJ. Interpretação Restritiva da Competência do STF para Ações Originárias. Necessidade de Configuração da Personalidade Judiciária do CNJ no Feito (writs constitucionais). Ações Ordinárias é da Competência da Justiça Federal. Reclamação julgada improcedente. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação 15.819 AgR – Origem: DF. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Agravo Regimental. Reclamação. Afronta ao decidido na ADI 4.635-MC/SP. Não ocorrência. Outorga de isenções, incentivos e benefícios fiscais referentes ao ICMS. Ausência de similitude entre o ato reclamado e a decisão paradigma. Agravo improvido [...]. Disponível em: <www.stf.jus.br>. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 788/2006 – Plenário. Representação de unidade técnica. Fiscalização de orientação centralizada em órgãos e entidades federais repassadores de recursos mediante transferências voluntárias. Consolidação dos resultados. Detecção de fragilidades de controle. Determinação. Identificadas fragilidades nas sistemáticas de controle dos recursos federais repassados mediante transferências











voluntárias, impõe-se o estabelecimento de determinações com vistas a buscar-se a sua correção. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2066/2006 – Plenário. Relatório Consolidado das Auditorias realizadas com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação de recursos federais repassados pela União ou entidades da Administração Indireta a Organizações Não-Governamentais, por meio de convênios, contratos de repasse e instrumentos similares. Determinações. Recomendações. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2485/2010 – Plenário. Tomada de Contas. Exercício de 2005. Falhas em Convênios. Acolhimento das Razões de Justificativas. Contas Regulares com Ressalvas. Determinações. Arquivamento. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 590/2015 – Plenário. Administrativo. Questão Administrativa de Caráter relevante. Matéria Submetida ao Plenário, em face da Competência de que trata o art. 16, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, e por força do disposto no art. 28, inciso XIV, também do RI/TCU. Divulgação de lista nominal da Remuneração dos Servidores e Autoridades da Corte de Contas, no seu Portal na Internet [...]. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1224/2014 – Primeira Câmara. Auditoria. Irregularidades na análise e fiscalização de convênios. Audiências. Acatamento das razões de justificativa de um dos responsáveis. Rejeição parcial das razões de justificativa do outro responsável. Multa. Alertas. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3642/2012 – Segunda Câmara. Tomada de Contas Especial. Convênio para a Execução de Obras de Construção de Passagens Molhadas. Omissão no Dever de Prestar Contas. Objeto Parcialmente Executado. Citação do Ex-Prefeito e de seu sucessor. Alegações de Defesa do Sucessor Acatadas. Rejeição das Justificativas Apresentadas pelo Ex-Prefeito e Julgamento pela Irregularidade de suas contas, com Imputação de Débito e Multa. Audiência de Gestores do DNOCS. Razões de Justificativa do Diretor-Geral Acatadas. Rejeição das Razões de Justificativa do Coordenador-Estadual do Dnocs e Aplicação de Multa. Autorização para a Cobrança Judicial e para o parcelamento dos Valores Devidos em até 36 Parcelas Mensais. Envio De Cópias Ao Ministério Público Federal Para Ajuizamento Das Ações Cabíveis. Comunicação Aos Interessados. Disponível em: <www.tcu.gov.br>. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução n.º 151 de 05 de julho de 2012. Altera a redação do inciso VI do artigo 3º da Resolução nº 102, de 15 de dezembro de 2009, do Conselho Nacional de Justiça. Disponível em: www.cnj.jus.br. BRASIL. Decreto n.º 1, de 11 de janeiro de 1991. Regulamenta o pagamento da compensação financeira instituída pela Lei n.º 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. BRASIL. Decreto n.º 3.112, de 06 de julho de 1999. Dispõe sobre a regulamentação da Lei n.º 9.796, de 5 de maio de 1999, que versa sobre compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de previdência dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br>.




BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria n.º 553, de 22 de setembro de 2014. Aprova a 6ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/471139/Portaria _STN_553_2014_6_edicao_MDF.pdf>. BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria n.º 548, de 24 de setembro de 2015. Dispõe sobre prazos-limite de adoção dos procedimentos contábeis patrimoniais aplicáveis aos entes da Federação, com vistas à consolidação das contas públicas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sob a mesma base conceitual. Disponível em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/0/ Portaria+STN+548+2015+PIPCP/73e5e615-ccbe-4050-bfc3-a9356d35daf1>. BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria Interministerial n.º 519, de 27 de novembro de 2001. Altera o anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF n.º 163, de 04 de maio de 2001. Disponível em: <http://www3.tesouro.gov.br /legislacao/leg_contabilidade_novosite.asp>. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Portaria MPS n.º 403, de 10 de dezembro de 2008. Dispõe sobre as normas aplicáveis às avaliações e reavaliações atuariais dos Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, define parâmetros para a segregação da massa e dá outras providências. Disponível em: <http:// sislex.previdencia.gov.br/>. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Portaria MPS n.º 21, de 16 de janeiro de 2013. Altera a Portaria MPS/GM nº 204, de 10 de julho de 2008; a Portaria MPS/GM nº 402, de 10 de dezembro de 2008; e a Portaria MPS/GM nº 403, de 10 de dezembro de 2008. Disponível em: <http://sislex.previdencia.gov.br/>. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Ministério da Fazenda. Portaria Interministerial MPS/MF n.º 410, de 29 de julho de 2009. Disciplina o art. 14-A do Decreto n.º 3.112, de 6 de julho de 1999, acrescentado pelo Decreto n.º 6.900, de 15 de julho de 2009, que dispõe sobre a compensação financeira em atraso, relativa aos benefícios em manutenção em 5 de maio de 1999, concedidos a partir de 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.mtps.gov.br/legislacao>. BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n.º 134, de 04 de abril de 2011. Constitui responsabilidade dos gestores Municipais, Estaduais e do Distrito Federal/DF, bem como dos gerentes de todos os estabelecimentos de saúde na correta inserção, manutenção e atualização sistemática dos cadastros no SCNES dos profissionais de saúde em exercício nos seus respectivos serviços de saúde, públicos e privados. Disponível em: <http://portal2.saude.gov.br/saudelegis/LEG_NORMA_PESQ_CONSULTA.CFM>. BRASIL. Ministério da Saúde. Procuradoria Geral da República. Portaria n.º 53, de 16 de janeiro de 2013. Estabelece diretrizes para o funcionamento do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) e fixa prazos para registro e homologação de informações, em observância ao art. 39 da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, e ao Capítulo I do Decreto nº 7.827, de 16 de outubro de 2012. Disponível em: <http://portal2.saude.gov.br/saudelegis/leg_norma_pesq_consulta.cfm>. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho Nacional de Assistência Social. Resolução n.º 109, de 11 de novembro de 2009. Aprova a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. In: Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 25 nov. 2009.



BRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n.º 1.133, de 21 de novembro de 2008. Aprova a NBC T 16.6 - Demonstrações Contábeis. Disponível em: <www.cfc.org.br> BRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n.º 1.135, de 21 de novembro de 2008. Aprova a NBC T 16.8 – Controle Interno. Disponível em: <www.cfc.org.br> BRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n.º 1.136, de 21 de novembro de 2008. Aprova a NBC T 16.9 - Depreciação, Amortização e Exaustão. Disponível em: <www.cfc.org.br> BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social. Resolução n.º 33, de 12 de dezembro de 2012. Aprova a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social -NOB/SUAS. In: Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 03 jan. 2013. BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social. Resolução n.º 31, de 31 de outubro de 2013. Aprova princípios e diretrizes da regionalização no âmbito do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, parâmetros para a oferta regionalizada do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos – PAEFI, e do Serviço de Acolhimento para Crianças, Adolescentes e Jovens de até vinte e um anos, e critérios de elegibilidade e partilha dos recursos do cofinanciamento federal para expansão qualificada desses Serviços. In: Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 1º nov. 2013. BRASIL. Superintendência Nacional de Previdência Complementar. Diretoria de Análise Técnica. Portaria nº 339, de 28 de julho de 2016. Aprovar o Regulamento do Plano de Benefícios PREVBAHIA PB CIVIL, administrado pela Fundação de Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Estado da Bahia. In: Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 29 jul. 2013. LEGISLAÇÃO ESTADUAL BAHIA. Constituição (1989). Constituição do Estado da Bahia. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei Complementar n.º 005, de 04 de dezembro de 1991. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei Complementar n.º 27, de 28 de junho de 2006. Altera dispositivos da Lei Complementar n.º 005, de 04.12.1991, e da Lei n.º 7.879, de 29.06.2001, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 6.677, de 26 de setembro de 1994. Dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia, das Autarquias e das Fundações Públicas Estaduais. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 7.980, de 12 de dezembro de 2001. Institui o Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia - DESENVOLVE, revoga a Lei nº 7.024 , de 23 de janeiro de 1997, que instituiu o Programa de Incentivo ao Comércio Exterior - PROCOMEX e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 8.261, de 29 de maio de 2002. Dispõe sobre o Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>.

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BAHIA. Lei n.º 9.281, de 07 de outubro de 2004. Estabelece a distribuição dos recursos financeiros de que trata o art. 204 da Constituição Estadual e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 9.290, de 27 de dezembro de 2004. Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado da Bahia - PPP Bahia e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 9.433, de 01 de março de 2005. Dispõe sobre as licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes do Estado da Bahia e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 9.446, de 09 de maio de 2005. Define obrigação de pequeno valor, no âmbito da Administração Pública Estadual, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 10.955, de 21 de dezembro de 2007. Modifica a estrutura organizacional e de cargos em comissão da Administração Pública do Poder Executivo Estadual, disciplina o Fundo Financeiro da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia e o Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos do Estado da Bahia, em observância ao art. 249, da Constituição Federal de 1988, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 10.963, de 16 de abril de 2008. Reestrutura o Plano de Carreira e Vencimentos do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia, na forma que indica, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 11.373, de 05 de fevereiro de 2009. Reestrutura o Grupo Ocupacional Serviços Públicos de Saúde, criado pela Lei nº 5.828, de 13 de junho de 1990, e reestruturado pela Lei nº 8.361, de 23 de setembro de 2002, bem como o seu Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos - PCCV, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 12.610, de 27 de dezembro de 2012. Autoriza o Poder Executivo a criar o Fundo Garantidor Baiano de Parcerias - FGBP, altera as Leis n.º 9.290, de 27 de dezembro de 2004, e n.º 7.599, de 07 de fevereiro de 2000, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 12.618, de 28 de dezembro de 2012. Regula o acesso a informações no âmbito do Estado da Bahia, conforme prevê o art. 45 da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 12.949, de 14 de fevereiro de 2014. Institui mecanismo de controle do patrimônio público do Estado da Bahia, dispondo sobre provisões de encargos trabalhistas a serem pagos às empresas contratadas para prestar serviços de forma contínua, no âmbito dos Poderes Públicos do Estado da Bahia. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.153, de 16 de abril de 2014. Autoriza o Poder Executivo a ceder a instituições financeiras públicas créditos decorrentes de royalties, participações especiais e compensações financeiras relacionados à exploração de petróleo e gás natural, recursos hídricos e minerais. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>.














BAHIA. Lei n.º 13.204, de 11 de dezembro de 2014. Modifica a estrutura organizacional da Administração Pública do Poder Executivo Estadual e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.222, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Regime de Previdência Complementar, no âmbito do Estado da Bahia, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o art. 40 da Constituição Federal, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de Fundação, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.369, de 14 de julho de 2015. Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2016, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.468, de 29 de dezembro de 2015. Institui o Plano Plurianual Participativo - PPA do Estado da Bahia para o quadriênio 2016-2019. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.470, de 30 de dezembro de 2015. Estima a Receita e fixa a Despesa do Estado para o exercício financeiro de 2016. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.552, de 23 de março de 2016. Dispõe sobre a utilização dos recursos do Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos do Estado da Bahia - BAPREV. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.555, de 29 de abril de 2016. Altera o caput e o § 3º do art. 16, acresce-lhe os incisos I, II e III e § 4º, revoga o inciso I e altera o inciso II do art. 19, acrescentando-lhe ainda o § 2º e alterando e renumerando o parágrafo único, todos da Lei nº 12.352, de 08 de setembro de 2011. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.559, de 11 de maio de 2016. Aprova o Plano Estadual de Educação da Bahia e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.562, de 1º de junho de 2016. Dispõe sobre a simetria dos direitos e vantagens entre as carreiras da Magistratura e do Ministério Público. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.564, de 20 de junho de 2016. Institui condição para concessão e manutenção de benefícios e incentivos fiscais ou financeiros relacionados ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.569, de 18 de agosto de 2016. Altera a estrutura remuneratória das Carreiras de Professor e Coordenador Pedagógico do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio, bem como dispositivos da Lei nº 10.963, de 16 de abril de 2008, na forma que indica. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.586, de 10 de novembro de 2016. Dispõe sobre a transação de créditos tributários do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações - ICMS, em âmbito judicial. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Lei n.º 13.602, de 29 de dezembro de 2016. Estima a Receita e fixa a Despesa do Estado para o exercício financeiro de 2016. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>.
















BAHIA. Projeto de Lei n.º 16.942, de 03 de dezembro de 2007. Cria a Controladoria Geral do Estado, o Sistema Estadual de Controle Interno e dá outras providências. Disponível em: <www.al.ba.gov.br>. BAHIA. Projeto de Lei n.º 21.625, de 23 de novembro de 2015. Aprova o Plano Estadual de Educação da Bahia e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Projeto de Lei n.º 21.474, de 31 de agosto de 2015. Institui o Plano Plurianual Participativo - PPA do Estado da Bahia para o quadriênio 2016-2019. Disponível em: <www.al.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 181-A, de 09 de julho de 1991. Dispõe sobre o processamento de despesas de exercícios encerrados e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 5.102, de 28 de dezembro de 1995. Dispõe sobre o processamento de despesas de exercícios encerrados e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 7.919, de 30 de março de 2001. Institui o Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviços - SIMPAS, no âmbito da Administração Pública Estadual, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 8.205, de 03 de abril de 2002. Aprova o Regulamento do Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia - DESENVOLVE e constitui o seu Conselho Deliberativo. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 9.266, de 14 de dezembro de 2004. Institui o Sistema de Informações Gerenciais de Convênios e Contratos - SICON, no âmbito da Administração Pública Estadual, aprova o regulamento para celebração de convênios ou instrumentos congêneres que requeiram liberação de recursos estaduais e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 14.117, de 03 de setembro de 2012. Homologa a Resolução nº 001/2012, de 04 de julho de 2012, do Conselho Estadual de Comunicação Social. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 14.219, de 27 de novembro de 2012. Institui o Modelo de Governança para Programas Integrantes do Plano Plurianual - PPA, define instâncias de coordenação multisetorial, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. (Revogado) BAHIA. Decreto n.º 15.153, de 23 de maio de 2014. Institui o Sistema de Gestão de Contas de Consumo - GCC, integrado ao Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado da Bahia - FIPLAN, no âmbito da Administração Pública Estadual. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.014, de 20 de março de 2015. Dispõe sobre a elaboração do Plano Plurianual Participativo - PPA 2016-2019 do Estado da Bahia. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>.

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BAHIA. Decreto n.º 16.059, de 30 de abril de 2015. Disciplina as atividades das Coordenações de Controle Interno e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.339, de 2 de outubro de 2015. Aprova a avaliação econômico-financeira da EBAL - Empresa Baiana de Alimentos S/A, autoriza a alienação total da participação acionária do Estado da Bahia no capital social da Empresa referida e constitui Comissão Especial para os fins que especifica. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.406, de 13 de novembro de 2015. Aprova o Regimento da Secretaria da Fazenda - SEFAZ. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.407, de 13 de novembro de 2015. Altera o Decreto nº 9.266, de 14 de dezembro de 2004, que instituiu o Sistema de Informações Gerenciais de Convênios e Contratos - SICON, no âmbito da Administração Pública Estadual, aprova o regulamento para celebração de convênios ou instrumentos congêneres que requeiram liberação de recursos estaduais e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.417, de 16 de novembro de 2016. Estabelece medidas para a gestão das despesas e controle dos gastos de custeio e de pessoal, no âmbito do Poder Executivo Estadual, na forma que indica e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.489, de 23 de dezembro de 2015. Aprova o Regimento da Secretaria do Planejamento. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.593, de 18 de fevereiro de 2016. Estabelece o contingenciamento das despesas de manutenção e de projetos e atividades finalísticas com recursos do Tesouro Estadual, no âmbito da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 16.664, de 30 de março de 2016. Institui os princípios, as diretrizes e outros elementos norteadores para gestão do Plano Plurianual Participativo - PPA para o quadriênio 2016 - 2019, no âmbito do Poder Executivo Estadual e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 17.029, de 14 de setembro de 2016. Aprova o Regimento da Secretaria da Agricultura, Pecuária, Irrigação, Pesca e Aquicultura - SEAGRI. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 17.091, de 05 de outubro de 2016. Dispõe sobre a celebração de parcerias, no âmbito do Poder Executivo Estadual, entre a Administração Pública do Estado da Bahia e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação, em consonância com a Lei Federal nº 13.019, de 31 julho de 2014. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 17.194, de 21 de novembro de 2016. Estabelece o contingenciamento das despesas de manutenção e de projetos e atividades finalísticas com recursos do Tesouro Estadual, no âmbito da Administração direta e indireta do Poder Executivo e dá outras providências.. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>.














BAHIA. Decreto n.º 17.364, de 27 de janeiro de 2017. Aprova o Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de 2016. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 17.406, de 08 de fevereiro de 2017. Institui a Comissão Estadual para atender ao que dispõe o Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais - PIPCP, aprovado pela Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional - STN nº 548, de 24 de setembro de 2015. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto n.º 17.611, de 18 de maio de 2017. Dispõe sobre a composição, organização e funcionamento do Comitê Gestor de Acesso à Informação - CGAI, instituído pela Lei nº 12.618, de 28 de dezembro de 2012. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto Financeiro n.º 09, de 16 de fevereiro de 2016. Abre aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social crédito suplementar, na forma que indica, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto Financeiro n.º 01, de 03 de janeiro de 2017. Abre ao Orçamento Fiscal crédito suplementar, na forma que indica, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br. BAHIA. Decreto Financeiro n.º 02, de 05 de janeiro de 2017. Abre ao Orçamento Fiscal crédito suplementar, na forma que indica, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Decreto Financeiro n.º 03, de 09 de janeiro de 2017. Abre ao Orçamento da Seguridade Social crédito suplementar, na forma que indica, e dá outras providências. Disponível em: <www.legislabahia.ba.gov.br>. BAHIA. Assembleia Legislativa do Estado. Ato da Presidência n.º 23, de 08 de fevereiro de 2017. Designa os servidores Edmilson Santos Galiza, Gonçalo de Amarante Santos Queiroz, José Raimundo Bastos de Aguiar, Marcos André Sampaio de Matos, Maria Aparecida Silva de Menezes e Thaiz Silveira Braga para compor a comissão responsável por realizar estudos para o desenvolvimento da sistemática de monitoramento do cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) por parte do Estado da Bahia, que será presidida pela Conselheira Carolina Matos Alves Costa. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br/legislacao-tce/atos-da-presidencia#conteudo>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 144, de 12 de dezembro de 2013. Estabelece normas e procedimentos para o controle externo dos convênios, acordos, ajustes e instrumentos congêneres destinados à descentralização de recursos estaduais. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 184, de 16 de setembro de 2014. Inspeção. Acompanhamento da Lei de Responsabilidade Fiscal (3º Quadrimestre de 2013). Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 187, de 23 de setembro de 2014. Auditoria. Juntar às contas da Diretoria Geral da Secretaria da Educação do Estado da Bahia (SEC) e da Superintendência de Organização e Atendimento da Rede Escolar (SUPEC), exercício de 2013, em tramitação. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br >. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 164, de 10 de dezembro de 2015. Dispõe sobre a Normatização dos Procedimentos para Emissão do Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo no âmbito do TCE/BA. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>.










BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 16, de 08 de março de 2016. Dispõe sobre o controle, a ser exercido pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia na Administração Pública Estadual, dos procedimentos de planejamento, licitação, contratação e execução contratual das Concessões Administrativas e Patrocinadas (denominadas de Parcerias Público-Privadas - PPP) e das Concessões Comuns. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 28, de 12 de abril de 2016. Contrato de Parceria Público Privada na Modalidade Concessão Administrativa para Reconstrução e Exploração do Estádio da Fonte Nova. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 31, de 28 de abril de 2016. Consulta. Despesas com pessoal. Apuração dos limites fixados nos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000. Exclusão das parcelas relativas às verbas pagas a título de abono pecuniário de férias (conversão de 1/3 das férias em pecúnia), abono de permanência, indenização de férias e licenças-prêmio. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 36, de 10 de maio de 2016. Consulta. Despesas com pessoal. Exceção prevista no art 22, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal. Aposentadoria, falecimento, exonerações, demissões e dispensas. Áreas da educação, saúde e segurança surgidas a qualquer tempo. Decisão unânime. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 37, de 10 de maio de 2016. Falhas de Controle – Promessa de Correção – Solução de Compromisso – Incompatibilidade com a exigência de eficiência, eficácia e efetividade da Gestão – Insuficiência das Recomendações com sua conversão em determinação [...]. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 38, de 10 de maio de 2016. Inspeção. Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia. Juntar as Contas do Governador de 2015. Expedição de determinação. Decisão unânime. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 54, de 02 de junho de 2016. Denúncia. Conhecimento por unanimidade. Procedência parcial por maioria. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 143, de 06 de dezembro de 2016. Inspeção. À unanimidade, pela juntada dos autos às Contas da SETRE, exercício de 2015, aplicação de multa, expedição de recomendações e determinações. Por maioria de votos,expedição de Ofício à PGE. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 160, de 22 de dezembro de 2016. Aprova as Diretrizes para o Planejamento Operacional e para o Sistema de Avaliação de Desempenho do exercício de 2017 e dá outras providências. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 03, de 07 de fevereiro de 2017. Altera Resolução n° 164 de 10 de dezembro de 2015, normatiza procedimentos para emissão do Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo no âmbito do TCE/BA. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>.

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BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 12, de 16 de fevereiro de 2017. Auditoria de acompanhamento da execução orçamentária e financeira da Secretaria de Comunicação Social. Período de 01/01 a 30/06/2015. Decisão unânime [...]. Disponível em: eDOTCE 10 mar. 2017. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 23, de 14 de março de 2017. Inspeção. Juntar as contas da Polícia Militar do Estado da Bahia dos exercícios de 2015 e 2016. Determinações. Decisão unânime. Disponível em: eDOTCE 17 mar. 2017. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Resolução n.º 41, de 06 de abril de 2017. Resolveram os Exmos. Srs. Conselheiros: 1- à unanimidade, pelo conhecimento da presente Denúncia, com fulcro nos arts. 31 e 32, da Lei Complementar nº 005/91, c/c o art. 184 do Regimento Interno deste Tribunal; 2 – por maioria de votos, pela procedência da presente Denúncia, com a sua consequente juntada às contas da Secretaria da Administração do Estado da Bahia – SAEB, exercício 2016, nos termos do art. 193, parágrafo único do Regimento Interno deste Tribunal Disponível em: eDOTCE 12 abr. 2017. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Acórdão nº 396, de 18 de dezembro de 2014. Prestação de Contas de Ordenador de Despesa. À unanimidade, aprovação das Contas com ressalvas, recomendações, determinações e aplicação de multa à Gestora, Sr.ª Lêda Oliveira de Souza, além de quitação aos responsáveis pelos adiantamentos do exercício. Por maioria, expedir determinação à SECOM. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Acórdão nº 406, de 29 de outubro de 2015. Aprovação com Ressalvas, Recomendações e Determinações. Multa. Decisão por maioria. Disponível em: <www.tce.ba.gov.br>. BAHIA. Tribunal de Justiça do Estado. 2ª Câmara Cível. Agravo de Instrumento nº 0024397-55.2016.8.05.0000. Agravante Associação dos Magistrados da Bahia (AMAB). Agravado Estado da Bahia. Disponível em: <www5.tjba.jus.br>. BAHIA. Secretaria da Administração. Secretaria da Fazenda. Procuradoria Geraldo do Estado. Portaria Conjunta SAEB/SEFAZ/PGE n.º 001, de 22 de dezembro de 2015. Institui Grupo de Trabalho para desenvolvimento de estudos relacionados ao controle, acompanhamento e avaliação financeira de contratos e convênios. Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 23 dez. 2015. BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Econômico. Secretaria da Fazenda. Portaria Conjunta SDE/SEFAZ n.º 01, de 13 de janeiro de 2017. Extingue a Comissão de Acompanhamento de Empreendimentos Incentivados pelo Governo do Estado da Bahia e dá outras providências. Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 25 jan. 2017. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Instrução Normativa SAF nº 016, de 09 de setembro de 2015. Dispõe sobre a movimentação financeira em Instituições Bancárias pelos Órgãos, Fundos e Entidades da Administração Pública do Poder Executivo Estadual e dá outras providências. Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 15 set. 2015. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica AGE nº 01/2015. Orienta as Coordenações de Controle Interno (CCIs) dos órgãos e entidades da Administração Pública Direta do Poder Executivo Estadual e demais estruturas de controle existentes nos órgãos e entidades da Administração Pública indireta, estabelecendo normas gerais de procedimentos aplicáveis no desenvolvimento de suas atividades. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/controle_interno/OT_AGE_01_2015_NORMAS_GERAIS.pdf>.



BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica nº 034/2013. Procedimentos para o registro dos processos referentes à Dívida Ativa Tributária. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/pdf_saf/OT_34.pdf>. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica nº 037/2013. Procedimentos para acessar a funcionalidade Vincular / Desvincular RPC/ADH como Passivo Não Financeiro, o qual será utilizado pelas Unidades Orçamentárias e Unidades Gestoras com o objetivo de contabilização do Passivo Não Financeiro.. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/pdf_saf/OT_37.pdf>. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica nº 045/2014. Contabilização do pagamento de precatórios pelo Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/pdf_saf/OT_45.pdf>. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica nº 052/2015. Contabilização dos Precatórios, execução da despesa e pagamento pelo Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/pdf_saf/OT_52.pdf>. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica nº 055/2016. Regularização dos processos de bloqueio judicial. Disponível em: <<https://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/pdf_saf/OT_55.pdf>. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica nº 057/2016. Estabelece procedimentos para regularização das despesas com pessoal pagas de forma centralizada pela Diretoria do Tesouro - DEPAT. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/pdf_saf/OT_57.pdf>. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Orientação Técnica AGE nº 01/2016. Instrumentalizar as Coordenações de Controle Interno (CCIs) para verificar o cumprimento de normativos legais relativos ao cadastramento, controle, movimentação, inventário e baixa de bens móveis patrimoniais no âmbito da Administração Pública direta do Poder Executivo Estadual.. Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/controle_interno/OT_AGE_01_2016_CONTROLE_DE_BENS_MOVEIS.pdf>. BAHIA. Secretaria da Indústria, Comércio e Mineração. Secretaria da Fazenda. Portaria Conjunta n.º 078, de 29 de outubro de 2004. Designa servidores para comporem Comissão de Acompanhamento de Empreendimentos Incentivados pelo Governo do Estado da Bahia e dá outras providências. Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 30 e 31 out. 2004. BAHIA. Secretaria da Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social. Resolução nº 004, de 24 de abril de 2015. Dispõe sobre a aprovação dos critérios da Regionalização do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado à Família e Indivíduos - PAEFI e dá outras providências. In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 29 abr. 2015. BAHIA. Secretaria do Meio Ambiente. Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos. Portaria nº 11.855, de 10 de junho de 2016. Conceder Licença Prévia valida pelo prazo 5 (cinco) anos à Secretaria do Planejamento, inscrita no CNPJ sob nº 13.937.099/0001-02, com sede na Avenida Luis Viana Filho, 2ª Avenida, nº 250, Centro Administrativo da Bahia, no município de Salvador, para a Ponte Salvador-Ilha de Itaparica, trecho integrante do Sistema Viário Oeste - SVO [...]. In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 11 jun. 2016.



BAHIA. Secretaria do Planejamento. Instrução Normativa n.º 002, de 20 de novembro de 2012. Institui o processo de monitoramento e avaliação dos programas de governo do Plano Plurianual no âmbito do Poder Executivo Estadual e normatiza os seus procedimentos. In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 21 nov. 2012. BAHIA. Secretaria da Saúde. Resolução CIB nº 004, de 05 de fevereiro de 2015. Aprova o credenciamento de Equipe de Saúde da Família – ESF no Município de Catolândia. In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 06 fev. 2015. BAHIA. Secretaria da Saúde. Resolução CIB nº 005, de 05 de fevereiro de 2015. Aprova o credenciamento de Equipes de Saúde Bucal – ESB nos Municípios de Angical, Catolândia, Maetinga e Poções. In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 06 fev. 2015. BAHIA. Secretaria da Saúde. Portaria nº 416, de 12 de fevereiro de 2009. Cria Grupo de Trabalho para: 1 - Realizar o enquadramento, após a validação da jornada de trabalho dos profissionais médicos lotados nas diversas unidades da SESAB, em conformidade com a Lei 11.373/2009, observando os itens a seguir [...]. In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 13 fev. 2009. BAHIA. Secretaria da Saúde. Portaria n.º 1.003, de 07 de junho de 2010. Define regras para a contratação de pessoas jurídicas para a prestação de serviços médicos aos usuários do Sistema Único de Saúde (SUS), em hospitais públicos de urgência/emergência e de retaguarda, administrados diretamente pela Secretaria da Saúde do Estado da Bahia (SESAB). In: Diário Oficial do Estado da Bahia, Poder Executivo, Salvador, 09 jun. 2010.


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REFERÊNCIAS ABRAHAM, Marcos. Curso de direito financeiro brasileiro. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015. ALEXY, Robert. Teoria dos diretos fundamentais. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 90. ALMEIDA, Marcelo Cavalcanti. Auditoria: um curso moderno e completo. 7.ed. São Paulo, Atlas, 2010, p. 46. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 15599: Acessibilidade - Comunicação na prestação de serviços. Rio de Janeiro, 2008. _______. NBR 9050: Acessibilidade a edificações, mobiliário, espaços e equipamentos urbanos. Rio de Janeiro, 2015. BAHIA. Governador. (Rui Costa). Mensagem apresentada pelo Excelentíssimo Senhor Governador, Rui Costa, à Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, na abertura da 3ª Sessão Legislativa da 18ª Legislatura, em 02 de fevereiro de 2017. Salvador, 2017. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Cartilha para conciliação de contas bancárias. Disponível em: <https://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/cartilha_conciliacao_bancaria.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria da Fazenda do Estado. Demonstrações contábeis consolidadas do Estado: exercício de 2015. Disponível em: < http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/contas/balanco_anual/balancogeral_2015.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria da Fazenda do Estado. Demonstrações contábeis consolidadas do Estado: com Relatórios da Lei de Responsabilidade Fiscal - exercício de 2016. Disponível em: < http:// http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/contas/balanco_anual/DCCE2016.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Manual de encerramento do exercício. 8. ed. Disponível em: < http://www.sefaz.ba.gov.br/scripts/default/manual_encerramento_fiplan_8ed_2015.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria da Fazenda. Manual de encerramento do exercício. 9. ed. Disponível em: < http://www.sefaz.ba.gov.br/scripts/default/manual_encerramento_fiplan_9ed_2016.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria de Planejamento - Superintendência de Monitoramento e Avaliação (SMA). Manual de Processo: acompanhamento da ação governamental. Disponível em: < http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/publicacoes/fiplan/Manual_de_Processo_Acompanhamento_V1.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria de Planejamento - Superintendência de Monitoramento e Avaliação (SMA). Manual de Processo: acompanhamento da ação governamental. Disponível em: < http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/publicacoes/fiplan/Manual_de_Processo_Acompanhamento_V1.pdf>. Acesso em: maio 2017.



BAHIA. Secretaria de Planejamento - Superintendência de Planejamento Estratégico (SPE). Guia do Processo de Revisão PPA Participativo 2016-2019. Disponível em: < http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/ppa/Revisao_PPA19_16/1_Guia_de_Revisao_do_PPA.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria de Planejamento - Superintendência de Planejamento Estratégico (SPE). Manual de Processo: elaborar Plano Plurianual (PPA). Disponível em: < http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/publicacoes/outros/Manual_de_Processo_PPA_v1_maio2015.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria de Planejamento. Manual de Processo – módulo elaboração da LOA. Disponível em: <http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/publicacoes/orcamento/outras/ Manual_de_Processo_Elaboracao_LOA_v1.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria de Planejamento. O PPA participativo 2016–2019. Disponível em: < http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/ppa/PPA2016_2019/2_PPA_Participativo_v3.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Secretaria de Planejamento. Relatório de execução do PPA participativo 2016 – 2019 – Ano I – 2016. Disponível em: < http://www.seplan.ba.gov.br/arquivos/File/raap/2016/ Relatorio_Governo.pdf>. Acesso em: maio 2017. BAHIA (Estado). Salvador-Ilha de Itaparica. Site. Disponível em: < http://www.transparencia.ba.gov.br/Despesa/>. Acesso em: maio 2017. BAHIA (Estado). Transparência Bahia. Site. Disponível em: < http://www.pontesalvadorilhadeitaparica.ba.gov.br/versao-preliminar-do-projeto-de-engenharia-e-disponibilizada/>. Acesso em: maio 2017. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Poder Executivo do Estado da Bahia: exercício de 2015. Conselheiro-Relator João Bonfim Costa. Salvador: TCE/BA, 2016. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Poder Executivo do Estado da Bahia: exercício de 2014. Conselheira-Relatora Carolina Costa. Salvador: TCE/BA, 2015. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Poder Executivo do Estado da Bahia: exercício de 2013. Conselheiro-Relator Gildásio Penedo Filho. Salvador: TCE/BA, 2014. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Estado da Bahia: Poder Executivo exercício de 2012. Conselheiro-Relator Inaldo Araújo. Salvador: TCE/BA, 2013. BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Relatório e Parecer Prévio das Contas do Poder Executivo do Estado da Bahia: exercício de 2011. Conselheira-Relatora Ridalva Figueiredo. Salvador: TCE/BA, 2012. BARROSO, Luís Roberto. O novo direito constitucional brasileiro: contribuições para a construção teórica e prática da jurisdição constitucional no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 223. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo. 2.ed. rev. e atual.. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 141.

Referências


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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

PROCURADORIA-GERAL 1

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL

PROCURADORIA-GERAL DE CONTAS

PROCESSO: TCE/002522/2017

RELATOR: CONSELHEIRO MARCUS PRESÍDIO

NATUREZA: PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GOVERNO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA

RESPONSÁVEL: GOVERNADOR RUI COSTA

EXERCÍCIO: 2016

PARECER N°342/2017

1 RELATÓRIO

Trata-se de processo de prestação de contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, relativa ao exercício financeiro de 2016, tendo como responsável o Exmo. Sr. RUI COSTA.

Seus elementos constitutivos originais (as Demonstrações Contábeis

Consolidadas do Estado referentes ao exercício de 2016, o Relatório Imobiliário do Estado e o Relatório de Execução do Plano Plurianual Participativo PPA 2015-2019), assim como aqueles posteriormente anexados (o Relatório de Acompanhamento do Plano de Ação das Contas de Governo de 2015; o Relatório de monitoramento e avaliação do PPA, LDO e LOA em relação aos objetivos e metas previstos e à compatibilidade entre os instrumentos de planejamento do Governo Estadual; os Relatórios sobre a avaliação das unidades componentes do sistema de Controle Interno; e a Relação das auditorias realizadas pela Auditoria Geral do Estado – AGE, em 2016), foram objeto de análise pelas Coordenadorias de Controle Externo desta Egrégia Corte de Contas, culminando com a elaboração do Relatório sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia ora apreciadas.

As análises e os comentários das Coordenadorias de Controle Externo

encontram-se agrupados em cinco tópicos, que compõem a Seção Analítica do sobredito Relatório, com a abordagem dos seguintes temas:

a) Avaliação quanto ao estágio de implementação das ações pactuadas pelo Governo Estadual no Plano de Ação para atendimento às recomendações do Relatório sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo, relativas ao exercício de 2015;

Parecer do Ministério Público nº000407/2017 Ref.1826688-1

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b) Análise dos instrumentos de planejamento e orçamento que nortearam e viabilizaram a atuação do Governo Estadual. Foram avaliados os procedimentos relativos ao processo de elaboração, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual e suas repercussões sobre as demais leis orçamentárias. Além disso, foram realizadas auditorias relacionadas a ações de políticas públicas; c) Avaliação do sistema de controle interno do Estado, englobando a concepção de sistema, reportado nos arts. 70 e 74 da Carta Magna, considerando as normas, os sistemas corporativos, a estrutura organizacional e de recursos humanos destinados à promoção do controle interno das diversas unidades administrativas. Foram realizadas auditorias com foco em aspectos voltados ao controle interno;

d) Revisão do conteúdo das demonstrações contábeis, buscando avaliar se evidenciam adequadamente a gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Estado, e se proporcionam a interpretação dos aspectos relevantes contidos nos Demonstrativos Contábeis Consolidados do Estado, considerando os assuntos comentados em notas explicativas e em demonstrativos complementares;

e) Verificação quanto ao cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais no que diz respeito aos limites da despesa com pessoal, com manutenção do ensino, com saúde, com a previdência dos servidores, de endividamento, de operações de crédito e de desembolsos relacionados às Parcerias Público-Privadas (PPPs), além dos resultados nominal e primário.

É exclusivamente sobre esta peça (Relatório das Contas de Governo), encaminhadas a este Parquet em 18/05/2016, que recaíram os exames que subsidiam a presente manifestação.

É o breve relatório.

2 FUNDAMENTAÇÃO 2.1 NATUREZA JURÍDICA DAS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO

Conforme prática habitual, antes de adentrar as questões específicas das Contas em apreço, mostra-se necessário esclarecer, ainda que brevemente, que os poderes do Tribunal de Contas do Estado, em relação aos atos praticados pelo Chefe do Poder Executivo Estadual, não se esgotam na emissão de parecer prévio para julgamento pela Assembleia Legislativa.

É que, além de tal competência, o Constituinte dotou o órgão de controle externo de um plexo de atribuições capaz de lhe permitir o total controle acerca da regularidade dos gastos públicos, destacando-se, em especial, a de “julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público” (art. 71, II, da CF/88 e 91, II, da CE).

Nesses casos, temos as chamadas Contas de Gestão, nas quais o Tribunal, com esteio no quanto disposto nos arts. 71, II, da CF/88 e 91, II, da CE, é quem, de fato, julga as contas apresentadas pelo gestor. Em tais hipóteses, a análise abrange a regularidade de cada ato de gestão do patrimônio público praticado, aí inseridos aqueles relativos a despesa (licitações, contratos, convênios, empenhos, liquidações, pagamentos) e a receita públicas, dentre outros.


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Assim, se o Governador do Estado diretamente utilizar, arrecadar, guardar,

gerenciar ou administrar dinheiros, bens e valores públicos (se ordenar despesa ou repasses a entidades privadas, por exemplo), estará sujeito ao controle – julgamento – por parte da Corte de Contas (o que pode se dar, diga-se, concomitantemente à apreciação global da efetividade das políticas públicas executadas – objeto das denominadas Contas de Governo).

Nesse sentido, importante é a lição de Fernandes (2008), que também se

manifesta pela possibilidade de se julgar as contas do Chefe do Poder Executivo quando atue como mero ordenador de despesa:

Diferentemente do que ocorre em relação às contas anuais do presidente da República, o Tribunal de Contas tem competência, também privativa, para julgar contas dos demais administradores e gestores em geral. Aqui, a única exclusão feita refere-se às contas da unidade federada ou da União como um todo, representada pelo chefe do Poder Executivo. Mas, se este praticar atos de ordenador de despesa, descendo do seu pedestal para assumir a condição de simples gestor, passará a responder como tal, ficando sujeito ao julgamento nas mesmas condições do agente cuja função avocou. Do mesmo modo, são ordinariamente julgadas as contas do Tribunal de Justiça, da Assembléia Legislativa e da Câmara Municipal. Foi firmado, no Supremo Tribunal Federal, o entendimento pela inconstitucionalidade de norma que pretenda subtrair do Tribunal de Contas a competência do julgamento das contas da Mesa da Assembléia Legislativa para submetê-las ao regime do art. 71, c/c art. 49, IX, da Constituição Federal, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. (Grifo nosso)

In casu, contudo, os elementos remetidos à análise deste Órgão Ministerial não

revelam a atuação do Governador do Estado como ordenador de despesa, de sorte a autorizar o julgamento pela Corte de Contas.

Trata-se, aqui, de exclusivas Contas de Governo, em que o Tribunal de

Contas (no uso da competência que lhe atribui o art. 71, I, da CF/88 e 91, I, da CE) emite parecer prévio (opinando tecnicamente pela aprovação, aprovação com ressalvas ou desaprovação, além da expedição de recomendações e/ou determinações) para subsidiar o julgamento pelo Parlamento. A Corte analisa a gestão sob uma perspectiva ampla, abordando aspectos como o atendimento aos objetivos e metas estabelecidos, o cumprimento dos planos e programas de governo, o respeito aos limites de gastos mínimos ou máximos (ex.: saúde, educação, pessoal, etc.), o nível do endividamento público, a adequação dos demonstrativos contábeis da Lei Federal nº 4.320/1964, dentre outros.

É de se ver que o exame das contas apresentadas pelo Chefe do Poder

Executivo deve se alicerçar sobre dois pilares, quais sejam: i) o alcance dos objetivos e metas firmados nas leis orçamentárias (lato sensu), a partir da verificação da eficiência e da eficácia das políticas públicas desenvolvidas ao longo do exercício, e ii) a demonstração da regularidade/responsabilidade da gestão fiscal, sobretudo à luz da certificação do respeito aos limites constitucionais e legais de gastos e endividamento público.

2.2 MÉRITO: IRREGULARIDADES E FRAGILIDADES APONTADAS NO RELATÓRIO DAS CONTAS DE GOVERNO.

Com relação ao mérito das Contas de Governo ora apreciadas, cumpre inicialmente destacar que, em virtude da extensão do Relatório Técnico elaborado pelas Coordenadorias de Controle Externo do TCE, bem como da natureza das ocorrências abordadas, este Parquet de Contas selecionou, para fins de exame mais detalhado na sua


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fundamentação do presente opinativo, as irregularidades e deficiências consideradas mais relevantes e providas de conotação jurídica, sem embargo, obviamente, da consideração e avaliação das demais inconformidades pontuadas pela Auditoria na formação do juízo a respeito das presentes contas.

2.2.1 DEFICIÊNCIAS RELATIVAS AO PLANEJAMENTO E GESTÃO DA POLÍTICA PÚBLICA

O Relatório Técnico que subsidia a apreciação de mérito das presentes contas traz impressões externadas pela Auditoria do TCE/BA acerca de programas, estudos, ações e atividades desenvolvidas pelo Poder Executivo com fins de implementar políticas públicas (item 2.2.7 do Relatório Técnico). Segundo apontado no aludido Relatório, os exames auditoriais tiveram como foco os seguintes programas e objetos: (i) Planos Nacional e Estadual de Educação; (ii) Fortalecimento da Educação Básica; (iii) Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência; (iv) Programas Criança e Adolescente e Proteção Social; (v) Desempenho da Polícia Civil; (vi) Acessibilidade dos Edifícios da Administração Estadual; (vii) Estudos para a Parceria Público-Privada do Sistema Viário do Oeste (SVO) – Ponte do Desenvolvimento.

Vale registrar que os exames auditoriais acima referidos são objetos de processos autônomos, 1 pendentes de apreciação pelo Tribunal Pleno do TCE-BA, constituindo-se, referidos processos, meios ou ambientes adequados à verticalização da análise e à ampliação da discussão em torno das evidências produzidas pela Auditoria, especialmente os resultados, ainda que parciais, e os padrões de desempenho das políticas públicas examinadas.

Por outro lado, considerando: (i) constar, dentre os feitos acima referidos, o Processo n.º TCE/009218/2016, no bojo do qual avalia-se o estágio de implementação das ações determinadas por meio da Resolução n.º 187/2014, proferida pelo Tribunal Pleno do TCE/BA no bojo do Processo n.º TCE/007344/2013; (ii) que o referido processo (TCE/007344/2013) teve por objeto auditoria operacional procedida, entre setembro e dezembro/2013, no âmbito da Secretaria da Educação do Estado da Bahia (SEC/BA), com o fito de avaliar o programa governamental intitulado “Fortalecimento da Educação Básica”, inserido no Eixo Inclusão Social e Afirmação de Direitos, do Plano Plurianual do quadriênio 2012-2015; (iii) que as impressões da equipe técnica que avaliou o estágio de cumprimento das determinações levadas à Resolução n.º 187/2014 já foram externadas no relatório de auditoria que integra o Processo TCE/009218/2016; (iv) que, no Relatório Técnico que subsidia o exame das presentes contas, são consignadas evidências relativas ao descumprimento das determinações impostas à SEC/BA, com possibilidade de repercussão no exame das contas do Governador do Estado, julgamos oportuno, neste ponto, nos debruçarmos apenas sobre as evidências relacionadas à política pública de educação, o que inclui, além dos aspectos relacionados com o cumprimento das determinações acima referidas, as considerações feitas pela equipe técnica acerca dos planos nacional e estadual de educação (itens 2.2.7.1 e 2.2.7.2 do Relatório Técnico).

Com os esclarecimentos acima feitos, passemos à análise do conjunto de

impressões consignadas pela área técnica deste Tribunal, que dizem respeito às políticas públicas desenvolvidas, diretamente, pela Secretaria da Educação do Estado da Bahia (SEC/BA).

A análise das políticas públicas da área de educação é inaugurada com

comentários acerca dos planos nacional e estadual de educação. Conforme consignado no multirreferido Relatório Técnico, o atual Plano Nacional de Educação (PNE), instituído pela

1 TCE/009218/2016; TCE/004523/2016; TCE/005288/2016; TCE/009432/2016; TCE/009262/2016 e TCE/009218/2016

(Memorando informativo).


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Lei Federal n.º 13.005, de 25/06/2014, abarcando o decênio 2014-2024, elegeu 20 metas atinentes a políticas públicas na área de educação, estabelecendo que os demais entes federativos publicassem, nos 12 meses subsequentes à sua edição, seus respectivos planos de educação. Aponta-se que o Plano Estadual de Educação – PEE (decênio 2016-2026) teve sua elaboração concluída de forma intempestiva, tendo sido objeto da Lei Estadual n.º 13.559, editada em 11/05/20162.

Por oportuno, cabe aqui transcrever o art. 2º da Lei Estadual n.º 13.559/2016,

vez que, no referido dispositivo, estão elencadas as diretrizes ou pilares orientadores do plano educacional em referência:

Lei Estadual n.º 13.559/2016 Art. 2º - São diretrizes orientadoras do PEE-BA: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - superação das desigualdades educacionais, com ênfase no desenvolvimento integral do sujeito, na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação; IV - melhoria da qualidade da educação; V - formação para o desenvolvimento integral do sujeito, para a cidadania e para o trabalho, com ênfase nos valores morais e éticos nos quais se fundamenta a sociedade; VI - promoção do princípio da gestão democrática da educação no Estado; VII - promoção humanística, científica, cultural e tecnológica do Estado; VIII - valorização dos profissionais da educação; IX - promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental.

Tendo destacado a necessidade de alinhamento e compatibilidade entre os

planos estadual e nacional, a Unidade Técnica apontou inadequações atinentes à fixação de metas e estratégias no plano estadual, especialmente a falta de clareza em torno das ações a serem desenvolvidas e dos resultados a serem alcançados ao longo do decênio 2016-2026. Pontuou-se, nesse sentido, que os elementos textuais do plano aqui debatido dificultam a avaliação e o acompanhamento de seus padrões de desempenho executório, inviabilizando, de igual modo, a mensuração do grau de atingimento ou alcance dos objetivos estipulados. Frise-se que foram consignadas imprecisões em torno das ações associadas a mais da metade das metas previstas no multirreferido plano.

Continuando sua explanação acerca das inadequações que gravitam em torno

do PEE, a Unidade Técnica destacou os descompassos, executórios e cronológicos, entre os planos estadual e nacional. Com fins de ilustrar a falta de sincronismo entre os referidos instrumentos de planejamento, a Auditoria apontou que, enquanto o PNE estabeleceu o ano de 2016 como o marco temporal para a universalização do atendimento escolar para os grupos populacionais entre 15 e 17 anos, no âmbito estadual, aludido marco foi adotado como ponto de partida à expansão gradativa do atendimento a referido grupo etário.

No que se refere ao acompanhamento e monitoramento do PEE, conforme

disposições da lei que o instituiu, referida atribuição deverá ser desempenhada por quatro importantes órgãos ou núcleos deliberativos de gestão colegiada, senão vejamos:

2 Conforme o art. 3º da Lei Estadual n.º 13.559/2016, e seu Anexo único, o PEE contemplou 20 metas, às quais foram

associadas 246 estratégias.


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Lei Estadual n.° 13.559/2016 Art. 4º - A execução do PEE-BA, o alcance de suas diretrizes e a eficácia de suas metas e estratégias serão objeto de processo de monitoramento contínuo e avaliações periódicas, realizadas pelas seguintes instâncias: I - Secretaria da Educação - SEC, que o coordenará; II - Comissão de Educação da Assembleia Legislativa; III - Conselho Estadual de Educação - CEE; IV - Fórum Estadual de Educação da Bahia - FEE-BA. § 1º - Compete, ainda, às instâncias referidas no caput deste artigo: I - divulgar os resultados do monitoramento e das avaliações nos respectivos sítios institucionais da internet; II - analisar e propor políticas públicas para assegurar a implementação das estratégias e o cumprimento das metas; III - analisar e propor a revisão do percentual de investimento público em educação.

A Auditoria destaca que, a despeito de terem sido legalmente apontados os núcleos ou órgão colegiados encarregados do acompanhamento e da avaliação da eficácia das metas e estratégias levadas ao PEE, no plano fático, não foram criados ou desenvolvidos mecanismos que permitam avaliar, fidedignamente, tanto o percentual de cumprimento das metas estipuladas, quanto o grau de eficácia das ações desenvolvidas com fins de implemento da política pública de conteúdo educacional. Ainda no que se refere às dificuldades de acompanhamento e monitoramento executório das medidas governamentais, inerentes ao PEE ora vigente, sugerem-se, no Relatório Técnico, ajustes, com fins de aperfeiçoar seu processo avaliativo, notadamente a criação de indicadores de acompanhamento, associados a cada meta prevista.

Em conclusão às considerações em torno do PEE, são postos comentários

acerca da compatibilidade entre referido plano e o instrumento legal estruturante do planejamento orçamentário do estado, a saber, o PPA, destacando-se, com acerto, que os processos de elaboração, tanto do plano de governo quanto das propostas orçamentárias, devem considerar as metas e compromissos levados ao plano de educação, conforme disposições do art. 9º, § 2º da Lei Estadual n.º 13.559/2016 (PEE), in verbis:

Art. 9º - O Estado atuará nos limites de sua competência e observada a política de colaboração, a capacidade de atendimento e o esforço fiscal de cada ente federado, para, em consonância com o art. 212 e o inciso VI do art. 214, ambos da Constituição Federal, e o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Federais Transitórias, alcançar a Meta 20 do Anexo Único deste PEE-BA. [...] § 2º - Os Planos Plurianuais - PPA, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais do Estado serão formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com o disposto neste artigo e nas diretrizes, metas e estratégias deste PEE-BA, a fim de viabilizar sua plena execução.

Ao examinar a correspondência entre o PEE 2016-2026 e o PPA 2016-2019, a

Auditoria destaca que o atual PEE foi aprovado quando o PPA já estava em vigor. De fato, o Plano Plurianual para o quadriênio 2016-2019 foi instituído pela Lei n.º 13.468, de 29/12/2015, ao passo que o PEE somente foi aprovado quase um semestre depois, por meio da edição da Lei Estadual n.º 13.559, de 11/05/2016.

Em virtude desse descompasso cronológico, considerável parte das

deliberações oriundas dos debates técnicos promovidos no âmbito do Fórum Estadual de


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Educação da Bahia (FEE/BA)3 acabou não sendo aproveitada na peça de planejamento orçamentário em epígrafe. Vide, nesse sentido, que o Relatório Técnico aponta que os descritores das principais metas do PPA não permitem associá-las ao cumprimento das metas do PNE e do PEE, gerando incertezas acerca da plena execução das ações voltadas às políticas de educação. Além disso, o Relatório Técnico consigna que o fato de o PPA ter sido editado antes da aprovação do PEE fez com que a referida peça de planejamento governamental não contemplasse, de forma mais evidente, especificidades operacionais associadas ao planejamento setorial da educação, especialmente às suas metas e diretrizes.

Avançando na análise, e conforme aqui já consignado, a Unidade Técnica

traz resultados da auditoria de monitoramento procedida no âmbito do TCE/BA,4 com o fito de avaliar o estágio de implementação das ações determinadas por meio da Resolução n.º 187/2014, proferida pelo Tribunal Pleno do TCE/BA no bojo do Processo n.º TCE/007344/2013. Como dito, referido processo teve por objeto auditoria operacional procedida, entre setembro e dezembro/2013, no âmbito da SEC/BA, objetivando examinar o programa governamental intitulado “Fortalecimento da Educação Básica”.

Dentre os capítulos decisórios da resolução em epígrafe, constou determinação

no sentido de que a Secretaria Estadual de Educação apresentasse ao TCE/BA um plano de ação indicando etapas, prazos e medidas administrativas voltadas tanto ao aprimoramento estrutural da Pasta, quanto a melhorias das condições em que são desenvolvidas as atividades de ensino nas Unidades Escolares (UEs), dentre as quais cabe destacar: (i) certificação de que as Unidades Escolares cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e aplicam o conteúdo programático previsto e (ii) ampliação do quadro de professores com vínculo efetivo da rede estadual, de forma a atender às demandas das referidas Unidades Escolares.

Quanto à certificação de que as Unidades Escolares cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e aplicam o conteúdo programático previsto, consta dos autos que, no âmbito do Projeto de Monitoramento, Acompanhamento, Avaliação e Intervenção Pedagógica (PAIP), implantou-se o Sistema Informativo de Monitoramento do PAIP (SIMPAIP), ferramenta digital voltada à organização e ao gerenciamento de informações, bem como ao monitoramento das atividades escolares. Quanto à observância do conteúdo programático, os gestores da SEC/BA aduziram que “equipe do PAIP disponibiliza orientações para preparação, execução do planejamento e cumprimento do ano letivo das Unidades Escolares”.

A equipe auditorial encarregada de mensurar o estágio de cumprimento das determinações do TCE/BA apurou que, ao longo do exercício de 2016, o referido projeto de monitoramento (PAIP), assim como o sistema informatizado a ele associado (SIMPAIP) estavam inoperantes, não tendo sido substituídos por outras ferramentas ou mecanismos de igual jaez, quedando, portanto, descumprida a determinação, nesse ponto, imposta pelo TCE/BA.

Em face da constatação de que não foram cumpridas as deliberações do TCE/BA (levadas à Resolução n.º 187/2014) atinentes ao monitoramento do cumprimento do calendário escolar e à aplicação do conteúdo programático previsto, impende expedir recomendação ao Governador do Estado, na condição de responsável máximo pelo desenvolvimento das políticas públicas estaduais, para que articule com a SEC/BA a adoção das medidas necessárias à imediata implantação de ferramentas de monitoramento e avaliação das atividades de ensino desenvolvidas nas UEs, em ordem a garantir a certificação de que tais unidades cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e aplicam

3 Responsável por estabelecer as premissas do Projeto de Lei n

o 21.625/2015, que, aprovado na Assembleia Legislativa do

Estado da Bahia, fez nascer o atual Plano Estadual de Educação (Lei n.º 13.559/2016). 4 Processo TCE/009218/2016.


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o conteúdo programático previsto, com o que poder-se-á coibir desvios, aprimorar desempenhos e alcançar resultados.

O segundo ponto diz respeito à necessidade da ampliação do quadro de professores com vínculo efetivo da rede estadual de ensino, de forma a atender, nos moldes delineados na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, às demandas das referidas Unidades Escolares.

Dentre outras inadequações e irregularidades atinentes ao quadro de pessoal da SEC/BA, restou evidenciado, na sobredita auditoria operacional, um acentuado deficit de professores efetivos da rede estadual. Apurou-se que, naquele ano, do total de docentes em atividade na rede estadual de ensino (20.096), o número de professores sem vínculo efetivo com a Administração Pública (6.272) representava 45,37% do total de professores efetivos (13.824). O grupo de temporários era composto por professores contratados sob o chamado Regime Especial de Direito Administrativo – REDA (1.743) e por profissionais contratados como Prestadores de Serviços Temporários – PSTs (4.529).

Acerca da forma de ingresso na carreira de magistério público, bem como dos principais direitos mínimos que devem ser assegurados aos integrantes de referida carreira, impende colacionar as disposições da Lei Federal n.º 9.394, de 20/12/1996 (instituidora das diretrizes e bases da educação nacional), que em seu estabelece:

Art. 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público: I – ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; II – aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim; III – piso salarial profissional; IV – progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho; V – período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho; VI – condições adequadas de trabalho. (Grifos nossos)

No que se refere às providências adotadas no âmbito da SEC/BA com fins de

substituir profissionais temporários (REDAs e PSTs), conforme determinação levada à Resolução n.º 187/2014, vale transcrever o seguinte trecho dos comentários externados pela Auditoria (fl. 64 do Relatório Técnico):

Em resposta à Resolução nº 187/2014 deste Tribunal, a SEC informou, por meio do Ofício/CH-GAB nº 458/2015, de 24/04/2015, que foi realizado estudo para dimensionamento das necessidades de profissionais do Magistério na rede pública estadual, sendo encaminhado à SAEB ofício solicitando a deflagração de concurso público para provimento de cargos de carreira do Magistério Público do ensino fundamental e médio, no total de 7.131 vagas para o cargo de professor.

Entretanto, por meio do Ofício CH-GAB nº 826/2016, afirmou que não houve resposta formal da SAEB ao pleito e que, para suprir a insuficiência desses profissionais, foram convocados, no ano de 2015, 5.912 professores pelo Regime Especial de Direito Administrativo (REDA), relativos a processos seletivos realizados entre 2013 e 2015. Afirmou, ainda, que, no ano de 2016, a SEC deu continuidade à convocação dos aprovados em 2015, tendo sido convocados mais 2.716 candidatos. Do total de 8.628 (exercícios de 2015 e 2016) candidatos aprovados convocados, assumiram 6.362 professores. Por fim, afirmou que encontravam-se em atividade 9.084 professores REDA contratados e que o quadro de necessidades de professores está suprido com essas contratações.


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Extrai-se das consignações acima transcritas que, a despeito da deliberação plenarial do TCE/BA, materializada na Resolução n.º 187/2014, o Poder Executivo não promoveu adequações necessárias do quadro de docentes da rede estadual, no sentido de recompô-lo com servidores efetivos, recrutados mediante concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da Constituição Federal e do art. 67, inciso I, da Lei Federal n.º 9.394/1996. O fato de a Secretaria da Educação ter encaminhado ofício à Secretaria de Administração (SAEB) solicitando a deflagração de concurso público para provimento de cargos efetivos da carreira do Magistério Público estadual, sem a obtenção, todavia, de autorização para instaurar o referido procedimento, evidencia que a utilização distorcida do instituto da contratação de servidores temporários, sem a observância dos requisitos previstos no art. 37, IX, da CF, merece ser atribuída primordialmente à gestão governamental da política de pessoal, guardando pertinência, pois, com o exame das presentes Contas de Governo.

Considerando que essa irregularidade (realização de contratações temporárias para atendimento de necessidades permanentes) tem sido constantemente evidenciada em processos de controle externo apreciados no âmbito do TCE/BA, importa aqui transcrever a consolidação de dados produzida pela Auditoria (Tabela 21, fl. 119), acerca do quantitativo de contratos temporários via REDA que estavam vigentes ao término do exercício de 2016, no âmbito do Poder Executivo Estadual:

Tabela 21 – QUANTITATIVO DE CONTRATOS REDA POR ANO

PODER EXECUTIVO QUANTIDADE

2016 2015 2014

ADMINISTRAÇÃO DIRETA 28.293 12.981 12.869

SEC 25.267 8.856 8.434

SAEB 922 1.112 1.251

SEAP 682 770 779

SEAGRI 6 466 685

SETRE 240 326 340

SESAB 181 215 307

SSP 191 211 265

Outras Secretarias 804 1.025 808

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 2.168 2.547 3.144

ADAB 328 383 481

DETRAN 270 386 385

UEFS 238 259 296

UNEB 330 206 248

HEMOBA 172 201 221

IPAC 164 187 200

Outras entidades 666 925 1.313 TOTAL 30.461 15.528 16.013

Fonte: Sistema de Observação das Contas Públicas (MIRANTE).

Consoante se infere do quadro demonstrativo acima transcrito, vigiam, ao

término do exercício de 2016, 25.267 contratos temporários no âmbito da SEC/BA, o que representa, aproximadamente, 82.95% do total geral de ajustes dessa natureza existentes no Executivo Estadual, incluindo órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta. De igual modo, os dados apresentados denunciam que, entre os exercícios de 2015 e 2016, houve um incremento de 96,17% no quantitativo total de contratações temporárias pelo REDA, firmadas pelo Poder Executivo estadual, o qual decorreu, quase que exclusivamente, do aumento significativo de admissões dessa natureza no âmbito da Secretaria da Educação.5

5 Quanto aos recursos orçamentários envoltos nas contratações via REDA, o Relatório Técnico informa que o Poder Executivo

empenhou, no exercício de 2016, o montante de R$444,8 milhões para pagamentos de servidores temporários (fl. 119 do Relatório Técnico). Referido montante correspondeu a 2,4% do gasto total com pessoal no Poder Executivo, e a um acréscimo de 0,3% em relação ao percentual observado no exercício anterior (2,1%).


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Diante desse cenário, impende verticalizar a análise das contratações entabuladas no âmbito da SEC-BA, seja em virtude do elevado volume de admissões desse jaez existentes no âmbito da referida Secretaria (correspondente, como anteriormente dito, a 82,95% do total de contratações temporárias do Poder Executivo Estadual), seja por conta da determinação expedida pelo TCE-BA por meio da Resolução n.º 187/2014, no sentido de que a SEC-BA desenvolvesse plano de ação visando à adequada estruturação do quadro de professores efetivos da rede estadual, de forma a atender às demandas das Unidades Escolares, reduzindo a vulnerabilidade dos estabelecimentos de ensino à transitoriedade do corpo docente.

Conforme informado pelo Gabinete Gestor da SEC/BA, ao término do

exercício ora examinado, existiam 9.084 profissionais contratados temporariamente via REDA para desempenhar a função de professor da rede estadual de ensino (Ofício CH-GAB n.º 826/2016, referenciado no Relatório Técnico), situação que não se coaduna com o regime constitucional de recrutamento de servidores públicos.

Com efeito, a Constituição Federal de 1988 estabelece que os cargos,

empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, ficando a investidura em cargo ou emprego público condicionada, como regra geral, à aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego (art. 37, I e II).

Segundo Carvalho Filho (2009), “o concurso público é o instrumento que

melhor representa o sistema do mérito, porque traduz um certame de que todos podem participar nas mesmas condições, permitindo que sejam escolhidos realmente os melhores candidatos”. Por essa razão, afirma o autor que “o alcance da exigência deve ser o mais amplo possível, de modo que pode se considerar que a exigência da aprovação em concurso se configura como a regra geral”. (Grifo do autor).

Embora a prévia aprovação em concurso público se afigure como regra geral no recrutamento de servidores públicos, o próprio texto constitucional estabelece algumas hipóteses excepcionais em que o procedimento concursal é dispensado, merecendo especial destaque a contratação temporária prevista no art. 37, IX, da CF. De acordo com esse preceito normativo, “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”.

A despeito do caráter excepcional dessa forma de arregimentação de servidores

públicos, tem-se observado, na prática, um verdadeiro abuso em sua utilização por parte dos administradores públicos, que hodiernamente lançam mão da referida forma de recrutamento com fins de burlar a exigência constitucional do concurso público. Com efeito, em diversas unidades federativas, as contratações temporárias são largamente utilizadas para o desempenho de atividades que não ostentam qualquer marca de temporariedade, transformando em regra o emprego de um instituto que, por expressa determinação constitucional, somente deveria ser utilizada em situações excepcionais.

Neste sentido, oportuna é a lição de Furtado (2007, p. 895), segundo a qual:

A contratação de servidores temporários constitui – ou deveria constituir – hipótese de utilização bastante restrita no serviço público [...] A não aplicação da regra do concurso público para a seleção de servidores temporários talvez explique por que esse regime, que deveria ser excepcional, tem-se transformado em realidade cada vez mais frequente no serviço público brasileiro.

Ressalte-se que os Tribunais de Contas – aos quais compete apreciar, para fins

de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal (art. 71, III, CF) – possuem, ao


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lado de outros órgãos de controle, um papel de extrema relevância no combate à utilização deturpada do instituto da contratação temporária. No entender deste Órgão Ministerial, para que referido papel seja satisfatoriamente desempenhado, faz-se necessário um exame rigoroso do atendimento aos pressupostos constitucionais e legais das contratações temporárias levadas a cabo pela Administração Pública, considerando-se sempre, como diretriz indelével, a proeminência da regra do concurso público.

Da leitura do preceito constitucional disciplinador do instituto (art. 37, IX, CF), e

na esteira do entendimento esposado pelo Pretório Excelso (ADI 3210), é possível extrair três pressupostos para a contratação legítima de servidores temporários, merecendo especial destaque, na situação ora analisada, o da necessidade temporária de excepcional interesse público.6

Registre-se que há uniformidade doutrinária e jurisprudencial a respeito do

sentido e do alcance do pressuposto em foco. Alguns autores entendem que a temporariedade diz respeito à própria função ou atividade a ser desempenhada, razão pela qual, segundo essa corrente, não seria lícita a admissão de servidores temporários para o exercício de funções permanentes da Administração Pública. Sufragando esta posição, Carvalho Filho (2009, p.575) leciona:

[...] a necessidade destes serviços deve ser sempre temporária. Se a necessidade é permanente, o Estado deve processar o recrutamento através dos demais regimes. Está, por isso, descartada a admissão de servidores temporários para o exercício de funções permanentes; se tal ocorrer, porém, haverá indisfarçável simulação, e a admissão será inteiramente inválida. Lamentavelmente, algumas Administrações, insensíveis (para dizer o mínimo) ao citado pressuposto, tentam fazer contratações temporárias para funções permanentes, em flagrante tentativa de fraudar a regra constitucional.

O Supremo Tribunal Federal (STF), todavia, vem admitindo a forma de

contratação ora examinada tanto nos casos em que a atividade a ser desempenhada é temporária/eventual, quanto naqueles em que é ela permanente/contínua (ADI 3068). Nos termos do voto proferido pela Ministra Carmen Lúcia no bojo da ADI 3116, “poderia haver contratação para atender a necessidades temporárias de uma atividade que pode ou não ser permanente e própria do órgão. O que deve ser temporária é a necessidade e não a atividade” (ADI 3116, Relatora: Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 14/04/2011).

Na doutrina, este entendimento é sufragado por Mello (2008) que assim se

manifesta:

A razão do dispositivo constitucional em apreço, obviamente, é contemplar situações nas quais ou a própria atividade a ser desempenhada, requerida por razões muitíssimo importantes, é temporária, eventual (não se justificando a criação de cargos ou emprego, pelo quê não haveria cogitar concurso público), ou a atividade não é temporária, mas o excepcional interesse público demanda que se faça imediato suprimento temporário de uma necessidade (neste sentido, “necessidade temporária”), por não haver tempo hábil para realizar o concurso, sem que suas delongas deixem insuprido o interesse incomum que se tem de acobertar.

Adotada essa linha de intelecção, que nos parece mais adequada, é possível

identificar dois grupos de situações em que a necessidade pode ser considerada temporária para fins de admissão de servidores públicos com esteio no art. 37, IX da CF.

6 Além da natureza temporária da necessidade a ser atendida, exige-se que os contratos sejam firmados por prazo

determinado e as hipóteses de contratação estejam especificamente previstas em lei.


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O primeiro deles diz respeito à temporariedade da atividade ou função. Isto é, se a atividade a ser desempenhada pelo servidor for temporária, provisória, não se justifica, por óbvio, a criação de cargos ou empregos a serem providos mediante a realização prévia de concurso público. Nessas hipóteses, será legítima – ao menos sob o aspecto do requisito ora analisado – a contratação temporária. A título de exemplo, pode-se pensar em uma situação de calamidade pública, em que a Administração Pública tenha de ampliar temporariamente o seu quadro de pessoal para atender às necessidades da população diretamente relacionadas com a situação de contingência.

O segundo abrange os casos em que a atividade ou função a ser

desempenhada é permanente, mas a necessidade de utilização da forma especial de contratação do art. 37, IX, da CF é temporária.

Dentro desse segundo grupo, revela-se conveniente ainda apartar duas situações que não merecem ser confundidas, quais sejam: (i) aquelas em que, embora a atividade seja permanente, a deficiência do quadro de pessoal é temporária, não justificando a criação de cargo ou emprego permanente a ser provido mediante concurso público, a exemplo do que ocorre com a contratação temporária de professor para substituir professor efetivo licenciado por razões médicas ou para fins de aperfeiçoamento profissional (curso de pós-graduação); (ii) aquelas em que a deficiência do quadro de pessoal é permanente, mas, ainda assim, a necessidade de utilização da forma especial de contratação do art. 37, IX, da CF é temporária, pois perdurará até que seja ampliado o quadro permanente de pessoal, mediante concurso público.

Essa segunda hipótese – em que a contratação temporária é utilizada para suprir

a deficiência do quadro permanente de pessoal até que seja ultimado o concurso público – é a mais controvertida. Justamente nesse caso é que se abre margem para a utilização deturpada e abusiva da forma especial de contratação prevista no art. 37, IX, da CF, não sendo raros os casos em que há sucessivas contratações temporárias sem qualquer mobilização da Administração Pública no sentido de realizar o concurso público.

Em tais situações, a utilização da contratação temporária deve ser vista com

bastante cautela, demandando um exame rigoroso a respeito da excepcionalidade do interesse público a ser atendido. Isto é, quando a função ou atividade a ser desempenhada for contínua, e a deficiência do quadro de pessoal for permanente, a contratação temporária somente será considerada legítima, sob o aspecto jurídico-constitucional, se a urgência da hipótese concreta impuser a contratação imediata de servidores, sob pena de comprometimento de um interesse público incomum, singular. A urgência do caso concreto, atrelada à especial relevância do interesse público a ser atendido, é que justifica a satisfação imediata da necessidade coletiva, mediante contratação temporária, até que seja ultimado o concurso público. Além disso, nesses casos, deve o administrador público instaurar imediatamente concurso público ou provocar a deflagração de processo legislativo para criação dos cargos ou empregos permanentes.

A respeito do tema, Rocha (1999), em obra destinada ao estudo dos princípios

constitucionais dos servidores públicos, leciona:

A necessidade que impõe o comportamento há de ser temporária, segundo os termos constitucionalmente traçados. Pode-se dar que a necessidade do desempenho não seja temporária, que ela até tenha de ser permanente. Mas a necessidade, por ser contínua e até mesmo ser objeto de uma resposta administrativa contida ou expressa num cargo que se encontre, eventualmente, desprovido, é que torna aplicável a hipótese constitucionalmente manifestada na expressão ‘necessidade temporária’. Quer-se, então, dizer que a necessidade das funções é contínua, mas aquela que determina a forma especial de designação de alguém para


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desempenhá-la sem concurso e mediante contratação é temporária. Esse é o caso, por exemplo, da função de magistério ou de enfermeiro ou médico a prestar o serviço em posto de saúde, para o que existe o cargo, mas que está vago. Até o advento do concurso público, uma como outras das funções oferecidas como exemplo não podem deixar de ser desenvolvidas, pena de comprometimento social. Daí porque, conquanto a necessidade social seja permanente e a previsão administrativa seja de igual natureza, tem-se uma hipótese de ‘necessidade temporária’. A necessidade é temporária quanto à forma de indicação do servidor para desenvolver as atividades, não do seu desenvolvimento, que é permanente.

Sobreleva destacar que, em tais situações, a legitimidade das contratações

temporárias está umbilicalmente ligada à adoção concomitante de providências pelo administrador público no sentido de suprir, mediante concurso público, a carência do quadro de servidores efetivos. Afinal, se a necessidade é considerada temporária, nesses casos, apenas em função do tempo necessário à realização do concurso público para admissão de novos servidores efetivos, afigura-se indispensável a demonstração de que tal certame encontra-se em andamento, conforme preciso escólio de Moraes (2011):

Assim, impossível a contratação temporária por tempo determinado – ou suas sucessivas renovações – para atender a necessidade permanente, em face do evidente desrespeito ao preceito constitucional que consagra a obrigatoriedade do concurso público, admitindo-se, excepcionalmente essa contratação, em face da urgência da hipótese e da imediata abertura do concurso público para preenchimento dos cargos efetivos.

No caso da Secretaria da Educação, conforme evidenciado no Relatório Técnico

(fl. 64), existiam 9.084 servidores contratados temporariamente via REDA para desempenhar a função de magistério na rede estadual de ensino, atividade de natureza permanente e ordinária no âmbito da referida Secretaria, e que deve ser exercida por agentes públicos efetivos, recrutados mediante concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da Constituição Federal e do art. 67, inciso I, da Lei Federal n.º 9.394/1996.

A despeito da elevada quantidade de professores contratados via REDA, bem

como da determinação expedida por este Tribunal por meio da Resolução n.º 187/2014, verifica-se que o Poder Executivo não adotou providências concretas e efetivas no sentido de deflagrar concurso público para suprir o deficit permanente do seu quadro de professores efetivos. É o que se depreende do seguinte trecho do Relatório Técnico que instrui as presentes Contas de Governo (fls. 64/65):

Vale salientar que, em relação à solicitação de concurso público para professores efetivos, a SAEB, por sua vez, por meio do Ofício SRH nº 032, de 25/11/2016, informou que “no orçamento de pessoal da SEC não foram previstos recursos para custear o acréscimo de despesa decorrente deste pleito”, e enviou vários ofícios emitidos pelo Conselho de Política de Recursos Humanos (COPE) ao Governo do Estado, visando a autorizar a contratação de professores por meio do REDA, com os devidos pleitos da SEC e pronunciamentos da Diretoria de Planejamento de Recursos Humanos (DPL)/SAEB.

Ressalte-se que, indo além de inobservância aos pressupostos constitucionais, a

utilização indiscriminada de pessoal com vínculo temporário para o desempenho da atividade de magistério traz danosas consequências à atividade de ensino e, por via de consequência, à própria política de educação, cabendo destacar a indesejável rotatividade/transitoriedade do corpo docente das Unidades Escolares, que gera, dentre outras implicações: (i) desperdício dos recursos (materiais e humanos) empregados nas indispensáveis ações de capacitação profissional do quadro de pessoal; (ii) perda do


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conhecimento agregado e da experiência profissional acumulada a cada renovação dos grupos de professores contratados; (iii) pouca aderência dos profissionais aos programas de formação inerentes à carreira do Magistério Público estadual e (iv) dificuldade de aplicação de mecanismos de avaliação da qualidade do ensino, e de elaboração de planos e programas destinados à melhoria do ensino que estejam diretamente associados à atuação a médio ou longo prazo do corpo funcional.

Pelos fundamentos aqui expostos, o MPC entende e sugere que o TCE/BA deva incluir no seu Parecer Prévio RESSALVA em relação à utilização distorcida do instituto da contratação temporária de servidores públicos pelo Regime Especial de Direito Administrativo (REDA) no recrutamento de professores da rede estadual de ensino, em detrimento do mandamento constitucional plasmado no art. 37, II, CF/88 e do comando legal inserto no art. 67, inciso I, da Lei Federal n.º 9.394/96, ao tempo em que se RECOMENDA a cobrança, ao Chefe do Poder Executivo, da aprovação e apresentação do calendário (cronograma) de concursos públicos, a fim de que as necessidades permanentes dos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública estadual, em especial no âmbito da Secretaria da Educação, sejam supridas mediante a arregimentação de servidores efetivos, nos termos proclamados pela Constituição da República.

2.2.2 DEFICIÊNCIAS NO CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ESTADUAL

Antes de adentrar o exame das deficiências identificadas no controle interno da Administração Pública estadual, cumpre tecer algumas considerações preliminares a respeito da relevância da atividade de controle para o bom e regular desempenho da gestão pública.

Com efeito, o controle interno é aspecto fundamental da atividade administrativa de toda e qualquer organização (pública ou particular), ao lado do planejamento, da organização e da direção. Em outros termos, o dever de controlar é imanente à gestão organizada de qualquer negócio, seja ele público ou particular. É ele (controle interno) que propiciará a avaliação e a mensuração, dentre outros aspectos, dos resultados de uma política pública executada por determinado órgão da Administração Pública, permitindo ao seu titular aferir se os objetivos e metas inicialmente planejados estão sendo atingidos, e em que medida. Sem essa indispensável avaliação – que deve ser realizada de forma contínua –, o Estado-Administração não disporá de subsídios suficientes para decidir lucidamente acerca do prosseguimento, ou não, da execução de uma política pública da forma como inicialmente delineada, isto é, ficará o administrador desprovido de um instrumento de orientação que lhe permita conduzir, de modo ordenado e eficiente, a máquina administrativa ao alcance dos resultados desejados.

Em verdade, o dever de controle, além de compor o núcleo essencial da própria

atividade de administrar, decorre do princípio jurídico-constitucional da eficiência ou da boa administração, positivado no art. 37, caput, da CF/88. Afinal, não se pode admitir, dentro de uma perspectiva de administração eficiente, que um órgão público planeje, coordene e execute políticas relacionadas com a sua área de atuação, com dispêndio de recursos públicos, sem possuir mecanismos que lhe permitam avaliar permanentemente se – e em que medida – os resultados previstos estão sendo atingidos pelas ações desenvolvidas, em ordem a possibilitar a correção de eventuais desvios e a consequente otimização dos recursos disponíveis.

O controle interno exerce, portanto, papel fundamental no desempenho eficiente

de qualquer organização estatal. É por meio dele que se detectam eventuais desvios ou obstáculos que possam surgir durante a execução de um programa, possibilitando a adoção tempestiva de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direção dos objetivos traçados pela organização.


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Além da detecção de desvios e da adoção de correções, um controle interno

adequadamente estruturado: (i) fornece informações à Administração Superior sobre todas as áreas relacionadas com o controle, seja contábil, administrativa, operacional ou jurídica, auxiliando na tomada de decisões estratégicas; (ii) possibilita que o gestor previna a sua responsabilidade em relação a ilegalidades ou outras irregularidades, na medida em que fornece, a partir de olhar sistêmico, mapeamento das áreas consideradas mais sensíveis, sinalizando as medidas necessárias para redução dos riscos; (iii) recomenda os ajustes necessários para o aperfeiçoamento da gestão pública, com vistas à eficiência operacional e (iv) vela pela realização das metas estipuladas nos instrumento de planejamento da gestão governamental.

Caso a função de controle não seja efetivamente desempenhada, as demais

funções administrativas (planejamento, organização e direção) serão comprometidas, impondo-se prejuízo ao desempenho de toda a organização estatal. Todavia, para o êxito do controle interno, é necessário superar antigos paradigmas e promover os ajustes necessários nas estruturas governamentais, de modo a favorecer a conscientização e o comprometimento dos gestores públicos nas suas áreas de atribuições.

Verifica-se, no caso do Estado da Bahia, que a função de controle interno da

gestão pública ainda não tem sido satisfatoriamente desempenhada, afigurando-se evidente, durante todo o exercício de 2016, a incapacidade de as estruturas de controle existentes alcançar as finalidades previstas no art. 74 da Constituição Federal, in verbis:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. [...].

Registre-se que o Relatório das presentes Contas de Governo pontua que houve

melhoria na estrutura de controle interno do Poder Executivo com a criação, em 2015, das chamadas Coordenações de Controle Interno. Este MPC entende, considerando os informes relativos ao exercício de 2016, que essa melhoria se deu com maior incidência no plano formal, pois concentrou-se na modelagem/estruturação normativa do controle interno.

No que pertine ao plano material, verifica-se, diante das inúmeras fragilidades

detectadas pela própria Auditoria, que, em verdade, o Poder Executivo do Estado da Bahia não dispunha efetivamente, durante o exercício financeiro ora analisado, de um sistema estruturado de controle interno que possibilitasse a avaliação e o acompanhamento, de forma coordenada e razoavelmente efetiva: (i) da conformidade dos atos de gestão com os parâmetros normativos disciplinadores da atividade administrativa do Estado (controle procedimental ou de conformidade) e, especialmente, (ii) dos resultados das políticas públicas implementadas, quanto à eficácia, eficiência e economicidade, bem como do cumprimento das metas estipuladas no Plano Plurianual (controle de resultado ou de desempenho).


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Considerando o teor das informações contidas no Relatório das Contas do

Chefe do Poder Executivo, é possível inferir que a baixa eficiência do controle interno da Administração Pública estadual, sobretudo no que concerne à avaliação dos resultados das políticas públicas implementadas, está associada a duas causas principais, as quais serão abordadas, com maior detalhamento, nos subitens subsequentes.

a) Precariedade das unidades setoriais de controle interno;

Como sabido, com o advento da Lei Estadual n.º 13.204/2014, algumas

modificações foram introduzidas na estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado da Bahia, dentre as quais merece destaque a criação, no âmbito das Secretarias de Estado, de unidade intitulada Coordenação de Controle Interno, com atribuição para “desempenhar as funções de acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial, em estreita articulação com o órgão estadual de controle interno”.

Em seguida, foi expedido o Decreto Estadual n.º 16.059/2015, com o objetivo de

disciplinar as atividades das Coordenações de Controle Interno (CCIs) e das demais estruturas equivalentes nos órgãos e entidades do Poder Executivo. Depois, foi publicado o Decreto Estadual n.º 16.406/2015, que, ao aprovar o novo regimento interno da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), determinou que a Auditoria Geral do Estado (AGE) deverá normatizar e monitorar as atividades de controle interno desenvolvidas pelas referidas unidades controladoras.

Ocorre que, embora as sobreditas medidas tenham promovido importante

avanço em relação ao quadro normativo existente nos exercícios anteriores, percebeu-se, na prática, que as estruturas estaduais de controle interno não funcionaram a contento no período examinado, tendo em vista que “os relatórios das auditorias realizadas pelo TCE/BA vem apontando diversas falhas e irregularidades, decorrentes, principalmente, de deficiências no sistema de controle existente” (consoante item 2.3 do Relatório Técnico das Contas de Governo). Essa constatação deve ser atribuída, em grande medida, aos seguintes aspectos:

i) Alta rotatividade das equipes; ii) Deficiências no quantitativo de pessoal; iii) Elevado nível de servidores sem vínculo com o Estado, situação que compromete a independência de atuação das coordenações; e iv) 15 unidades sem Coordenação de Controle Interno (CCI) ou estrutura equivalente.

Outro exemplo claro dessa carência estrutural é que, dos 25 órgãos e entidades

que foram selecionados por este Tribunal para que apresentassem, especificamente por intermédio das suas Coordenações de Controle Interno (CCIs), Planos de Ação e Mapeamentos de Riscos, previstos, respectivamente, na Orientação Técnica n.º 01/2015 e na Resolução CFC n.º 1.135/2008, apenas 15 encaminharam os citados planos e três apresentaram as referidas avaliações de riscos.

Ou seja, as estruturas de controle existentes (pessoal, normas, procedimentos e

rotinas em uso) são precárias, não permitindo o efetivo acompanhamento e monitoramento da gestão operacional, administrativa, orçamentária, financeira, patrimonial, contábil e da execução das metas estipuladas para os programas de governo.


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Além das deficiências materiais das diversas unidades setoriais de controle interno, impende ressaltar que o texto legal (Lei Estadual n.º 13.204/2014) não especificou, com o grau de detalhamento desejável, as competências a serem exercidas pelas Coordenações de Controle Interno, aludindo genericamente às funções de acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial.

Faz-se necessário, portanto, interpretar os dispositivos legais que disciplinam as

atribuições das aludidas unidades de controle interno à luz da Constituição (princípio hermenêutico da interpretação conforme a Constituição), extraindo-se dos signos linguísticos empregados pelo texto normativo o sentido – dentre aqueles comportados pela moldura de possibilidades semânticas – que promova a melhor realização das finalidades estabelecidas no art. 74 da Constituição Federal.

Nesta senda, é forçoso concluir que a expressão “acompanhamento, controle e

fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial” deve ser lida e compreendida de modo a abranger tanto o controle da conformidade dos atos de gestão com os parâmetros normativos disciplinadores da atividade administrativa do Estado (controle procedimental ou de conformidade), quanto o controle dos resultados das políticas públicas implementadas, quanto à eficácia e eficiência, bem como do cumprimento das metas estipuladas no PPA (controle de resultado ou de desempenho). Vale dizer, o vocábulo “controle” deve ser interpretado amplamente, em ordem a alcançar as duas vertentes acima indicadas (controle procedimental e controle de resultado), sob pena de frustração das finalidades constitucionalmente atribuídas ao sistema de controle interno da gestão pública.

Registre-se que o citado decreto regulamentador das atividades das

Coordenações de Controle Interno (Decreto Estadual n.º 16.059/2015) também foi demasiadamente tímido no detalhamento das atribuições das referidas unidades setoriais de controle, limitando-se a dispor que atividades por elas desempenhadas compreendem:

[...] as funções de acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial, buscando assegurar a conformidade dos atos e fatos administrativos, quanto à legalidade, à legitimidade, bem como à economicidade da gestão, em relação a padrões normativos e operacionais a que estejam obrigados. (art. 4º, § 1º, grifo nosso).

A despeito disso, não se mostra possível, sob o aspecto jurídico-constitucional,

qualquer interpretação dessa norma infralegal que busque afastar do rol de competências das unidades de controle interno a atribuição para avaliar os resultados das políticas públicas implementadas, quanto à eficácia e eficiência, bem como o cumprimento das metas previstas nos instrumentos de planejamento governamental.

Em primeiro lugar, porque essa competência decorre diretamente da lei que

instituiu as referidas unidades controladoras, a qual aludiu genericamente às “funções de acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial”, abrangendo, numa interpretação conforme a Constituição, tanto o controle de conformidade quanto o controle de desempenho operacional. Destarte, não poderia o decreto, enquanto ato normativo secundário, destinado a garantir a fiel execução da lei por ele regulamentada, excluir uma atribuição legalmente prevista.

Segundo, porque o art. 4º, § 1º, do referido decreto estabelece que o controle

levado a cabo pelas Coordenações de Controle Interno (CCIs) inclui a avaliação da economicidade da gestão quanto aos padrões normativos e operacionais aplicáveis, abrangendo, na visão deste Órgão Ministerial, a avaliação do cumprimento das metas


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previstas no plano plurianual, bem como dos resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial quanto à eficácia, eficiência e efetividade.

É que o vocábulo “economicidade” traduz a ideia fundamental de desempenho

qualitativo, desdobrando-se nas noções de eficiência, eficácia e efetividade, conforme a precisa lição de Furtado (2007, p.112):

A eficiência que foi elevada pela Constituição Federal à categoria de princípio geral da Administração Pública é um dos aspectos da economicidade. Esta, além da eficiência, compreende a eficácia e a efetividade. Temos, portanto, que economicidade é gênero do qual a eficiência, eficácia e a efetividade são suas manifestações.

Conclui-se, portanto, que o Poder Executivo do Estado da Bahia deverá, por

meio das Coordenações de Controle Interno e/ou demais unidades equivalentes de controle, proceder à avaliação acerca do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, bem como da eficácia, eficiência e efetividade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

Por fim, a institucionalização das unidades setoriais de controle interno, operada

pelo advento da Lei Estadual n.º 13.204, de 11/12/2014, conquanto represente importante passo no aprimoramento do controle interno da gestão pública estadual, não tem o condão de elidir as deficiências identificadas nas estruturas de controle interno durante o exercício financeiro ora analisado, as quais comprometeram o alcance das finalidades previstas no art. 74 da Constituição Federal, sobretudo no que concerne à (indispensável) avaliação do resultado da gestão.

b) Ausência de um sistema integrado de controle interno capaz de

desempenhar eficientemente as competências do art. 74 da Constituição Federal; Verifica-se que o Constituinte, identificando a necessidade de se extrapolar o

mero exame da legalidade stricto sensu da gestão pública, impôs a criação de um sistema de controle interno dotado de competência para avaliar o resultado da gestão, observados os aspectos da eficiência e da eficácia. A obrigatoriedade de os Poderes implantarem o sobredito sistema de controle interno está prevista nos arts. 74, I a IV, da Constituição Federal e 90, I a IV, da Constituição do Estado da Bahia:

Constituição Federal Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (Grifos nossos) Constituição do Estado da Bahia Art. 90. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de Governo e dos orçamentos do Estado; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e


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eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (Grifos não constante do texto original)

Ressalte-se, ainda, que a Lei de Responsabilidade Fiscal também exige a implementação do controle interno, pois, em seu art. 59, confere, ao Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, e ao sistema de controle interno de cada Poder, a competência para a fiscalização do cumprimento de suas normas. Portanto, não restam dúvidas quanto à obrigatoriedade da existência de órgão sistêmico de controle interno no Estado da Bahia.

No que se refere a essa necessária estruturação sistêmica determinada pelo

legislador constituinte, tem-se que o controle interno deve atuar de forma conjunta e organizada, a partir da estruturação de regras, de unidades e princípios, coordenados entre os diversos órgãos.

A despeito da norma imperativa prevista na Constituição Federal, e reproduzida

na Constituição Estadual, restou demonstrado que, durante o exercício de 2016, o Poder Executivo do Estado da Bahia não dispunha de um sistema estruturado de controle interno capaz de desempenhar eficientemente as suas atribuições. Não foi à toa, repise-se, que o presente Relatório das Contas de Governo registrou que “o TCE/BA vem apontando diversas falhas e irregularidades, decorrentes, principalmente, de deficiências no sistema de controle interno”.

A carência de um sistema integrado de controle interno – cuja caracterização

pressupõe a articulação entre os múltiplos órgãos setoriais de controle – compromete a efetividade da função controladora, como tem sido empiricamente observado no âmbito do Estado da Bahia. Nessa seara, é importante registrar que o Governador do Estado encaminhou, em 03/12/2007, Projeto de Lei (PL n.º 16.942) à Assembleia Legislativa, objetivando a instituição do sistema estadual de controle interno e a criação da Controladoria Geral do Estado (CGE), órgão destinado a funcionar como unidade central de controle interno, dotado de competência para exercer a orientação normativa e a supervisão técnica dos diversos órgãos setoriais (como existe, por exemplo, no âmbito do Poder Executivo Federal).

Tal Projeto, contudo, encontra-se paralisado naquela Casa até a presente data.

Conforme consulta ao sítio eletrônico do parlamento baiano, verifica-se que a última movimentação ocorreu em 17/06/2009 (quase oito anos atrás). Observa-se também que já houve manifestação favorável ao Projeto emitida pelas Comissões de Constituição e Justiça, de Finanças, Orçamento, Fiscalização e Controle e de Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Serviço Público.

Nesse sentido, frise-se que o já referido Decreto n.º 16.059/2015 atribuiu à

Auditoria Geral do Estado (AGE), órgão integrante da estrutura da Secretaria da Fazenda, o papel central de promover a articulação sistêmica das atividades desempenhadas pelas Coordenações de Controle Interno, como se depreende dos seguintes dispositivos:

Art. 1º - As atividades das Coordenações de Controle Interno e das demais estruturas de controle interno equivalentes existentes nos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual serão desenvolvidas de forma integrada e em articulação sistêmica com a Auditoria Geral do Estado - AGE.


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Art. 2º - […] Parágrafo único - As Coordenações de Controle Interno e demais estruturas de controle interno equivalentes ficam sujeitas à orientação técnica da AGE, respeitada a subordinação administrativa e hierárquica ao titular do seu respectivo órgão ou entidade. Art. 3º - Tendo em vista a articulação sistêmica das atividades de controle interno, caberá à Auditoria Geral do Estado - AGE, da Secretaria da Fazenda, sem prejuízo de outras atribuições regimentais: I - orientar tecnicamente o planejamento e procedimentos operacionais de controle interno, exercidos pelas Coordenações de Controle Interno e demais estruturas de controle interno equivalentes, acompanhando suas atividades; II - coordenar as atividades que exijam ações integradas das Coordenações de Controle Interno ou de outras estruturas responsáveis pelo controle interno do Poder Executivo Estadual, com vistas à efetividade das competências que lhe são comuns; III - formular às Secretarias sistêmicas propostas de aperfeiçoamento dos modelos e sistemas corporativos de controle; IV - articular-se com os órgãos de controle dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; V - estimular ações voltadas para a capacitação de servidores vinculados ao controle interno; VI - desenvolver outras atividades correlatas. (Grifou-se)

Verifica-se, portanto, que referido ato normativo conferiu, ao menos sob o

aspecto formal, uma roupagem sistêmica ao controle interno do Poder Executivo do Estado da Bahia, atribuindo à AGE, na condição de órgão central, a responsabilidade de promover a articulação, coordenação, supervisão e orientação técnica das diversas unidades setoriais de controle interno (Coordenações de Controle Interno).

Ademais, com a edição do Decreto n.º 16.406, de 13 de novembro de 2015, que

aprovou o novo Regimento Interno da Secretaria da Fazenda, a AGE passou a contar com um rol mais amplo de atribuições, dentre as quais cabe destacar: i) desenvolver e implementar metodologias de análise de risco e detecção de fraudes; ii) implantar ferramentas eletrônicas de auxílio à auditoria governamental; iii) elaborar manuais e procedimentos de auditoria governamental; iv) normatizar e monitorar as atividades de acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial a serem realizadas pelas Coordenações de Controle Interno dos órgãos.

Trata-se, como anteriormente dito, de significativo avanço no processo de

estruturação do sistema de controle interno no âmbito do Estado da Bahia, tal como reclamado pela Constituição Federal, embora seja possível observar, a partir do relatório de informações encaminhadas pela AGE, que as suas atividades não estão sendo plenamente exercidas. Dois achados amparam essa conclusão no exercício examinado: 1º) a AGE não atuou, expedindo orientações normativas às diversas unidades setoriais de controle interno, em assuntos que foram incisivamente abordados nas Contas de Governo pretéritas, tais como: “aumento contínuo do volume de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), desembolsos relacionados com encargos moratórios, deficiência nos procedimentos de elaboração e monitoramento da LOA”; 2º) a AGE não realizou procedimentos auditoriais em áreas de elevado grau de risco em relação às suas transações e controles, como, por exemplo: no “monitoramento das tomadas de contas de convênios” e nos “controles relacionados com o registro de direitos de obrigações”.


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Logo, apesar do avanço normativo promovido pelo Decreto n.º 16.059/2015 na

institucionalização formal de um sistema integrado de controle interno, afigura-se oportuna a expedição da RECOMENDAÇÃO, ao Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, no sentido de que adote providências, no âmbito de sua competência, para o adequado aparelhamento da Auditoria Geral do Estado (AGE), disponibilizando ao referido órgão as condições estruturais, materiais e de pessoal necessárias ao desempenho efetivo de seu importante papel de articulação sistêmica, orientação normativa e supervisão técnica dos diversos órgãos setoriais de controle interno.

2.2.2.1 Graves deficiências no controle sistêmico dos convênios e instrumentos

congêneres Ainda nessa seara do controle interno do Estado da Bahia, vale frisar que esta

Egrégia Casa de Controle identificou várias irregularidades que foram enquadradas no Relatório Técnico das presentes Contas de Governo como fragilidades decorrentes da precariedade do sistema de controle interno. Com efeito, o exame auditorial focou os seguintes campos: Estrutura de Planejamento Estadual para Elaboração, Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (item 2.3.1); Controle Sistêmico dos Convênios e Instrumentos Congêneres (item 2.3.2); Sistema do Regime Próprio de Previdência Social (item 2.3.3); Execução de Receita do Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (item 2.3.4); Controle de Pessoal Estatutário e Prestadores de Serviços dos Hospitais (item 2.3.5); Concessão de Termos de Outorga para Substituição Ilícita de Mão de Obra (item 2.3.6); Gestão do Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviço (item 2.3.7).

Diante da relevância dos achados auditoriais e da materialidade dos valores

envolvidos, este Parquet de Contas destacará, para fins de abordagem mais detalhada no presente opinativo, as deficiências atinentes ao controle sistêmico dos convênios e instrumentos congêneres (item 2.3.2 do Relatório das Contas de Governo). A matéria, é importante frisar, foi objeto de auditoria operacional realizada por esse Tribunal de Contas entre 01 de janeiro a 29 de novembro de 2016 (Processo de n.º TCE/005939/2016), com o objetivo de identificar eventuais fragilidades e propor melhorias no processo de fiscalização da execução dos instrumentos de parceria celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública estadual.

Antes, porém, de adentrar no exame das irregularidades identificadas, é preciso

esclarecer que os convênios e instrumentos congêneres analisados representam, em síntese, negócios jurídicos celebrados entre entidades públicas, ou entre a Administração Pública e entidades privadas sem fins lucrativos, com fins de garantir a consecução, em regime de mútua colaboração, de objetivos de interesses comuns. Trata-se, pois, de ajuste de viés essencialmente cooperativo, por meio do qual o Órgão Concedente descentraliza a execução de ações relacionadas com determinada política pública de seu interesse, repassando ao Convenente os recursos necessários ao atendimento dos objetivos da parceria, e assumindo, por consequência, o dever de fiscalizar/controlar a boa e regular aplicação dos recursos públicos descentralizados.

Fixada essa premissa conceitual, sobreleva destacar que, segundo dados

disponibilizados pela Unidade Técnica deste Tribunal, foram identificados, no primeiro quadrimestre de 2016, 3.165 convênios e instrumentos congêneres em curso, os quais previam repasses de recursos públicos estaduais no valor global de R$1.048.400.411,18 (um bilhão, quarenta e oito milhões, quatrocentos mil e quatrocentos e onze reais e dezoito centavos). Confira-se, a título ilustrativo, os dados da tabela abaixo que discrimina,7 por

7 Processo nº. TCE/005939/2016.


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unidade jurisdicionada, a quantidade de ajustes celebrados e os valores das transferências de recursos previstas:

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Ressalte-se, por oportuno, que os números acima não representam todos os

ajustes que foram celebrados no exercício auditado, seja porque a amostra auditorial só levou em consideração o primeiro quadrimestre de 2016, seja porque foram deixados de fora os chamados “convênios de captação”, os 4.490 Termos de Outorga celebrados pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB) para a concessão de bolsas de estudo para pesquisadores, bem como os 417 Planos de Ação celebrados com municípios baianos por intermédio do Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS) –consoante Ref. 1700459-140 do Processo de n.º TCE/005939/2016.

A quantidade de convênios e instrumentos congêneres vigentes no primeiro

quadrimestre do exercício de 2016 indica que o Estado da Bahia tem se utilizado sistematicamente desses instrumentos para realizar transferências voluntárias de verbas públicas estaduais. Isso impõe, por conseguinte, o necessário acompanhamento e vigilância, por parte deste Tribunal de Contas, sobre as ferramentas de controle interno adotadas pela Administração Pública estadual para fiscalizar todas as etapas que compõem o ciclo de existência dos aludidos ajustes (celebração, execução e prestação de contas), dada a materialidade dos recursos públicos envolvidos nesse tipo de repasse.

Posto isso, cumpre salientar que o TCE identificou inúmeras fragilidades, que se

encontram segregadas em três grandes áreas:

Quanto à Política de Gestão de Convênios: a) Insuficiência dos Resultados do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Conjunta SAEB/SEFAZ/PGE n° 001/2015, que foi criado como parte do Plano de Ação para atendimento às recomendações do TCE/BA feitas em relação ao exercício de 2014, em especial àquelas relativas a contratos e convênios;


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b) Pendências no Decreto Estadual nº 17.091/2016, que buscou regulamentar, no Estado da Bahia, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) instituído pela Lei Federal nº 13.019/2014; c) Publicação do Decreto Estadual nº 16.407/2015, que autoriza o repasse de recursos a Municípios baianos em situação de inadimplência; Quanto aos Sistemas Corporativos e à Qualidade das Informações: a) Divergências entre as Informações do Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado da Bahia (FIPLAN) e das Planilhas Quadrimestrais de convênios e instrumentos congêneres; Quanto ao Sistema de Controle Interno: a) Deficiência nas Ferramentas de Apoio à Gestão de Repasses; Constatou-se que os sistemas corporativos atualmente em uso pelo Governo do Estado (FIPLAN e SICON) não apresentam funcionalidades capazes de garantir um suporte adequado ao processo de gestão sistêmica de convênios e instrumentos congêneres, tais como: acompanhamento do estágio de execução, monitoramento de metas e avaliação de desempenho. b) Fragilidades no Quadro de Pessoal; Foram constatadas fragilidades no quadro de pessoal alocado nas atividades de controle de convênios e instrumentos congêneres, como consequência da insuficiência dos treinamentos oferecidos pelos órgãos sistêmicos do Estado e da incompatibilidade entre a quantidade de servidores vinculados ao controle e o número de instrumentos celebrados pelas unidades. Notou-se, ainda, uma parcela significativa de servidores não efetivos e com acúmulo de funções atuando na fiscalização dos instrumentos, condições que prejudicam o rigor e a autonomia das atividades de controle.

No que se refere à primeira área auditada, qual seja, a Política de Gestão de Convênios, impende assentar que, em 2015, foi editado o Decreto Estadual n.º 16.407/2015, que alterou o Decreto Estadual n.º 9.266/2004, autorizando, na visão da Auditoria, “o repasse de recursos a municípios baianos em situação de inadimplência” (consoante Ref.1700459-25 do Processo de n.º TCE/005939/2016).

Originariamente, o Decreto Estadual n.º 9.266/2004 – que, dentre outras

providências, aprovou o regulamento para celebração de convênios ou instrumentos congêneres no âmbito do Estado da Bahia – proibiu, em seu art. 3º, a celebração ou continuidade de convênios ou instrumentos congêneres com entes e entidades considerados inadimplentes pelos motivos declinados nos incisos I a IV do referido dispositivo normativo. Eis a redação original de tal dispositivo:

Art. 3º - Não poderão ser celebrados convênios ou ser dada continuidade aos mesmos quando ocorrerem pendências referentes aos convenentes em decorrência das seguintes situações verificadas pelo sistema de execução: I - existência de débitos referentes a empresas estatais e a concessionárias de serviços públicos; II - existência de débitos referentes a tributos estaduais; III - indicação no SIGAP referente a irregularidades nos procedimentos de contratação ou de aplicação; IV - existência de irregularidades na prestação de contas do convênio ou não realização da prestação de contas em tempo hábil. (Grifos nossos)


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Posteriormente, como acima sinalizado, foi publicado o Decreto Estadual 16.407/2015, que, ao modificar o Decreto Estadual n.º 9.266/2004, acresceu o § 4º ao supracitado art. 3º, em ordem a permitir a continuidade (e não celebração) de convênios ou instrumentos congêneres com municípios inadimplentes, desde que atendidos os requisitos para a liberação da primeira parcela do cronograma de desembolso.

Art. 3º, § 4º - Nos convênios celebrados com Municípios baianos, desde que atendidos os requisitos para a liberação da primeira parcela do cronograma de desembolso, e para garantir a continuidade da execução do objeto pactuado, não se aplica a vedação de trata este artigo. (Grifos não constantes do texto original)

Como se percebe, o objetivo do supracitado decreto estadual foi o de assegurar a continuidade de convênios ou instrumentos congêneres regularmente celebrados, ainda que tenham sido identificadas, no curso de sua execução, as situações enquadráveis nas hipóteses elencadas no art. 3º, incisos I a IV, do Decreto Estadual n.º 9.266/2004, a exemplo de irregularidades nas prestações de contas (parciais ou final) do convênio ou não realização da prestação de contas em tempo hábil.

Ressalte-se, portanto, que a permissão normativa acima transcrita não alcança

a celebração de novos convênios com entes municipais inadimplentes, pois exige que tenham sido atendidos os requisitos fixados para a liberação da primeira parcela do cronograma de desembolso do ajuste. Além disso, o art. 9º, alínea “a”, do Decreto Estadual n.º 9.266/2004, que permanece em vigor, veda expressamente a celebração de convênios com “outras esferas de governo, ou com qualquer órgão ou entidade de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação de regularidade com o Estado ou qualquer entidade da Administração Indireta Estadual”.

Em suma, a disposição normativa introduzida pelo Decreto Estadual n.º

16.407/2015 restringe-se a autorizar a continuidade de repasses a municípios convenentes quando, no curso da execução do ajuste, sejam identificadas situações caracterizadoras do estado de inadimplência previstas no art. 3º, incisos I a IV, do Decreto Estadual n.º 9.266/2004, dentre as quais se inclui a identificação de irregularidades nas prestações de contas de parcelas anteriormente repassadas e a não apresentação das prestações de contas em tempo hábil.

Ainda que seja esse o âmbito de incidência da multicitada norma, entendemos

que o Decreto Estadual n.º 16.407/2015 conflita, ao menos parcialmente, com comando normativo inserto no art. 176 da Lei Estadual n.º 9.433/2005, que veda expressamente a liberação de recursos públicos a convenentes que se encontrem em situação de inadimplência por irregularidades identificadas na execução do ajuste. É o que se pode perceber pela leitura do dispositivo:

Art. 176 - As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos abaixo enumerados, hipóteses em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes: I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelos órgãos competentes do controle interno da Administração; II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o


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inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas; III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno. (Grifos nossos)

Nesse sentido, é de se reconhecer que, no âmbito do Estado da Bahia, ante o

disposto no art. 176 da Lei Estadual n.º 9.433/2005, não é possível, até que sejam sanadas as irregularidades atinentes à execução de determinado ajuste convenial, a continuidade de repasse ao convenente dos recursos previstos no instrumento de parceria. Essa vedação legal prevalece sobre a autorização que foi introduzida pelo Decreto Estadual n.º 16.407/2015 (ato infralegal), pois se trata de proibição que decorre de norma que lhe é hierarquicamente superior (Lei Estadual n.º 9.433/2005), e que lhe serve, portanto, de fundamento de validade.

Em vista disso, afigura-se prudente que seja expedida DETERMINAÇÃO ao

Poder Executivo do Estado da Bahia no sentido de que se abstenha de, com fundamento no Decreto Estadual n.º 16.407/2015, dar continuidade à transferência voluntária de recursos públicos estaduais a municípios que se encontrem em situação de inadimplência por irregularidades identificadas na execução dos convênios celebrados, ante a sua incompatibilidade com o art. 176 da Lei Estadual n.º 9.433/2005.

No que se refere à segunda área auditada, relativa aos sistemas corporativos e

à qualidade das informações neles registradas, foi destacado pela Auditoria que, ao se comparar os dados registrados no Módulo de Cadastramento de Despesa do Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado da Bahia (Módulo CDD – FIPLAN) com as Planilhas Quadrimestrais de convênios e instrumentos congêneres apresentadas pelas unidades jurisdicionadas, verificou-se a existência de substanciais divergências de quantitativo, de valor e de conteúdos.

Segundo a equipe técnica desse TCE/BA, é possível concluir que, de um lado,

existem instrumentos ativos que não estão cadastrados no Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN), ao passo que, de outro, existem instrumentos registrados com situação ativa no FIPLAN que não foram informados pelas unidades jurisdicionadas nos seus respectivos demonstrativos quadrimestrais. Esse quadro se repete quando confrontadas as informações relativas ao valor e ao conteúdo dos ajustes analisados.

Disso se extrai que ainda persistem as fragilidades no sistema de informações

de registro e acompanhamento dos convênios e instrumentos congêneres, pactuados entre o Estado da Bahia e entidades governamentais e não governamentais, que já haviam sido pontuadas quando do exame das Contas de Governo relativas ao exercício de 2014.

Registre-se que as deficiências do Módulo de Cadastro da Despesa (CDD) do

FIPLAN não só impõem limitações ao controle externo exercido por esse TCE, tendo em vista a ausência de informações essenciais para elaboração dos exames auditoriais, como também revelam uma grave irregularidade no sistema de informação e no mecanismo de controle interno do Estado da Bahia sobre os convênios e instrumentos congêneres. A propósito do tema, vale destacar importante trecho da análise feita pela Auditoria (consoante Ref.1700459-39 do Processo n.º TCE/005939/2016):

A Auditoria entende que a situação relatada tem como causa o fato de o módulo de Contratos e Convênios (CDD) focar basicamente na gestão orçamentária/financeira, deixando de considerar e normatizar situações específicas voltadas para gestão e acompanhamento, além de permitir a ocorrência das seguintes situações:


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1) Registro de convênios que possuem mais de um convenente/instituição parceira como instrumentos diferentes e independentes no FIPLAN, um para cada convenente/instituição parceira, em função de limitações do sistema. Nestes casos, o FIPLAN não fornece uma funcionalidade para visualizar o histórico do convênio de forma unificada; 2) Inexistência de registro no FIPLAN de instrumentos cadastrados originalmente no SIGAP/SICOF e cujos repasses ocorreram todos neste sistema, mas que ainda não se encontram encerrados em razão de pendências, demora na execução do objeto ou demora na prestação de contas; 3) Prática adotada por algumas unidades de apenas registrar o instrumento no FIPLAN quando ocorre o repasse dos recursos; 4) Possibilidade de um instrumento permanecer ativo no sistema indefinidamente, mesmo que já tenha sido encerrado de fato, sem a existência de alertas automáticos com base nos prazos de vigência dos instrumentos para mitigar essa situação; 5) Falta de registro no FIPLAN quando da realização de aditivos de prazo ou de valor; 6) Divergência de 1 dia no registro de datas em função da falta de padronização no preenchimento dos campos de início e término do ajuste. Algumas unidades consideram a data de assinatura e outras consideram a data de publicação no Diário Oficial do Estado; 7) Criação de um novo registro para instrumento previamente cadastrado, com valor inicial correspondendo ao valor remanescente de desembolso do registro inicial, sem funcionalidade para visualizar o histórico do convênio de forma unificada, nos casos de: 7.1) migração de instrumentos lançados originalmente no SIGAP/SICOF para o FIPLAN; 7.2) alteração de unidade orçamentária do convênio em função de mudanças na estrutura organizacional do Estado; 7.3) mudança de convenente durante o convênio por motivo de desistência ou incorporação. 8) Criação de um novo registro para instrumento previamente cadastrado com valor inicial igual a R$1,00 em caso de migração entre unidades gestoras de instrumentos sem saldo disponível, porém vigentes, visto que o FIPLAN não permite lançamento com valor zero. Esta prática foi adotada notadamente para instrumentos transferidos de unidades extintas pela Reforma Institucional de 2014. Nestes casos, o FIPLAN também não fornece uma funcionalidade para visualizar o histórico do convênio de forma unificada; 9) Incapacidade de identificação no módulo do CDD dos repasses realizados em Restos a Pagar por meio de Solicitação de Pagamento Extraorçamentário (NOE) e Nota de Ordem Bancária Extraorçamentária (NEX), fato observado em instrumentos migrados do SICOF para o FIPLAN.

As informações contidas no Relatório do TCE revelam, portanto, o pior dos cenários sobre os mecanismos de controle interno para cadastramento e monitoramento dos recursos repassados pelo Estado da Bahia por meio de convênios, sobretudo porque o sistema informatizado (Cadastramento da Despesa – CDD, módulo que integra o FIPLAN) carece de informações essenciais sobre os recursos transferidos, bem como não registra adequadamente dados sobre a execução e a prestação de contas dos convênios. Ou seja, desde a implementação do FIPLAN, o sistema de informação do Estado da Bahia ainda apresenta um verdadeiro hiato no que toca ao registro e acompanhamento dos convênios celebrados.

Diante desse cenário, que revela a deficiência nos mecanismos de controle

interno, conclui-se com facilidade que a ausência de dados essenciais sobre os convênios pactuados no sistema de informações do Estado da Bahia prejudica severamente a


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elaboração do plano anual de diretrizes instituído pelo art. 11 da Resolução n.° 144/2013 deste TCE, haja vista a persistente carência de informações e critérios para subsidiar a sua confecção.

Registre-se que, ao analisar as informações disponibilizadas pelo FIPLAN sobre

os convênios em curso no exercício de 2016, a Auditoria deste TCE aponta que “1.591 instrumentos ativos no FIPLAN não foram informados pelas Ujs, sendo que, destes, 226 estavam vigentes no período e 1.365 estavam com prazo de vigência vencido” (conforme Ref.1700459-35 do Processo nº TCE/005939/2016). A precariedade e as limitações das informações fornecidas pelo FIPLAN prejudicam substancialmente o planejamento e o exame auditorial por parte desse TCE, em especial os descritos no art. 11 da Resolução n°. 144/2013:

Art. 11. Os planos anuais de diretrizes deste Tribunal estabelecerão critérios para a seleção amostral e premissas específicas para a auditoria em prestações de contas de convênios e instrumentos congêneres, podendo fazer distinção entre os exames a serem realizados nos processos mantidos nos órgãos ou entidades e naqueles já autuados no Tribunal para julgamento pela Segunda Câmara.

§1° As programações de auditoria das Coordenadorias de Controle Externo contemplarão a alocação de tempo e recursos para o exame de prestações de contas de convênios e instrumentos congêneres, segundo seleção amostraI determinada por critérios de risco, materialidade e relevância.

§2° Os exames auditoriais poderão ser realizados em convênios e instrumentos congêneres com o objeto já concluso ou ainda em execução, nas dependências do órgão repassador e/ou diretamente no Município ou ente privado sem fins lucrativos responsável pela aplicação dos recursos estaduais que lhes forem repassados.

§3° A indicação de convênios e instrumentos congêneres a serem remetidos para instrução e julgamento no Tribunal de Contas decorrerá de triagem realizada a partir do resultado dos exames auditoriais, ou diretamente da seleção amostraI estabelecida segundo critérios de risco, materialidade e relevância. (Grifos nossos)

Vale dizer, o sistema informatizado adotado pelo Poder Executivo do Estado da

Bahia – FIPLAN – não dispõe de mecanismos que permitam catalogar adequadamente as informações e acompanhar, de modo minimamente eficiente, a execução dos convênios e instrumentos congêneres celebrados com entidades governamentais e não governamentais, impactando negativamente a efetividade do controle (interno e externo) da boa e regular aplicação dos recursos públicos estaduais voluntariamente transferidos.

Em sentido diametralmente oposto, a União, desde 2008, implementou o

Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) para registrar e controlar a execução dos recursos públicos transferidos por meio de convênios.

O desenvolvimento do sistema foi motivado, sobretudo, pela atuante fiscalização

do TCU no ano de 2006, após analisar e identificar fragilidades nos controles das transferências voluntárias da União (Acórdão 788/2006 – Plenário e Acórdão 2066/2006 – Plenário), culminando com a expedição de determinação, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), no sentido de que apresentasse ao TCU estudo técnico para implementação de sistema de informática em plataforma web que permitisse o acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos jurídicos utilizados para transferir recursos federais a outros órgãos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, que possa ser acessado por qualquer cidadão via rede mundial de computadores. Eis alguns trechos dos julgados supramencionados, in verbis:


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VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação de unidade técnica deste Tribunal sobre denúncias veiculadas na imprensa acerca de irregularidades na utilização de recursos federais por parte de diversas prefeituras do Estado de Minas Gerais, em que ora se aprecia relatório consolidador de fiscalizações de orientação centralizada promovidas em órgãos repassadores de recursos mediante convênios ou contratos de repasse, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.2. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que avalie a possibilidade de criação ou modificação de sistema de informática que permita o acompanhamento on-line pelo menos em parte dos convênios, acordos, ajustes, contratos de repasse ou outros instrumentos congêneres, compreendendo a sinalização automática daqueles que mostrem comportamento discrepante; (TCU, Acórdão 788/2006)

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Relatório Consolidado das auditorias realizadas em ajustes celebrados entre Organizações Não-Governamentais - ONGs e a União ou entidades da Administração Indireta, no período de 1999 a 2005, com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação de recursos federais repassados a essas ONGs, por meio de convênios, contratos de repasse e instrumentos similares, em cumprimento ao plano de fiscalização do segundo semestre de 2005. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, para possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas, como forma de viabilizar o controle social e a bem do princípio da publicidade insculpido no art. 37 da Constituição Federal de 1988 c/c o art. 5º, inciso XXXIII, da mesma Carta Magna, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), apresente a este Tribunal estudo técnico para implementação de sistema de informática em plataforma web que permita o acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos jurídicos utilizados para transferir recursos federais a outros órgãos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, que possa ser acessado por qualquer cidadão via rede mundial de computadores, contendo informações relativas aos instrumentos celebrados, especialmente os dados da entidade convenente, o parlamentar e a emenda orçamentária que alocaram os recursos, se houver, o objeto pactuado, o plano de trabalho detalhado, inclusive custos previstos em nível de item/etapa/fase, as licitações realizadas com dados e lances de todos os licitantes, o status do cronograma de execução física com indicação dos bens adquiridos, serviços ou obras executados, o nome, CPF e dados de localização dos beneficiários diretos, quando houver, os recursos transferidos e a transferir, a execução financeira com as despesas executadas discriminadas analiticamente por fornecedor e formulário destinado à coleta de denúncias; (TCU, Acórdão 2066/2006 – Plenário)

Como se vê, a atuação do TCU promoveu uma revolução no modelo de controle dos convênios da União. O modelo anterior de controle da União estava fincado em um sistema de controle pouco transparente, limitando as informações sobre os convênios aos órgãos públicos e seus participantes diretos (gestores das entidades convenentes). Com a mudança de modelo de controle impulsionada pelo TCU, houve um ganho qualitativo na fiscalização dos recursos públicos transferidos em diversos aspectos.


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No que toca ao controle social, é possível destacar que o modelo adotado pelo Estado da Bahia (similar ao anteriormente empregado pela União) praticamente inviabiliza o controle, pela sociedade, dos recursos transferidos, haja vista que o cidadão não consegue fácil acesso às informações dos convênios. E mesmo que o cidadão obtenha algumas informações básicas como o termo de convênio e o plano de trabalho, a análise concomitante sobre a aplicação dos recursos fica praticamente obstaculizada, pois não há um instrumento (ferramenta) que permita o fácil acesso a essas informações. Em regra, o cidadão teria de esperar a consolidação de toda documentação no momento da prestação de contas para verificar a regular aplicação dos recursos transferidos. Ou seja, o atual modelo adotado pelo Estado da Bahia, no que pertine ao controle dos recursos públicos transferidos por meio de convênio, está pautado no controle posterior, o qual impõe diversas limitações para os controles interno e externo dos órgãos públicos , e, praticamente, inviabiliza o controle social.

Outro fator que merece ser mencionado é a constituição de uma plataforma web

que consolidou não só mecanismos de registro dos convênios e suas respectivas prestações de contas (as quais, em regra, são feitas por meio eletrônico), mas também centralizou os editais de chamamentos públicos para que as entidades interessadas participem com isonomia do processo de seleção para celebração de convênio. Tal fato promove um avanço significativo na transparência do processo de seleção das entidades conveniadas.

Além disso, o modelo de controle adotado pela União, que tem como principal ferramenta o SICONV, ainda dispõe de mecanismos que fortalecem o controle na aplicação dos recursos públicos transferidos por meio de convênios, a exemplo da funcionalidade denominada de Ordem Bancária de Transferências Voluntárias (OBTV). Essa funcionalidade permite que todos os pagamentos sejam efetuados diretamente no SICONV para crédito na conta do fornecedor, registrando em tempo real as movimentações financeiras. Assim, o pagamento ao fornecedor é realizado por uma ordem bancária gerada no SICONV e enviada virtualmente ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), mediante autorização do gestor financeiro e do ordenador de despesa do convenente. Essa funcionalidade, como visto, promove maior transparência ao processo de execução financeira do convênio, minimizando, de outro lado, os riscos de desvios na aplicação dos recursos voluntariamente transferidos.

Além da União, outros entes federativos,8 a exemplo de São Paulo, Espírito Santo e Minas Gerais, implementaram plataformas web para centralizar informações e, com isso, promover maior transparência sobre o processo de seleção das entidades, governamentais e não governamentais, bem como permitir um controle concomitante da fase de execução dos recursos transferidos por meio de convênios.

Com o advento da Lei n.º 13.019/2014, que instituiu o novo marco regulatório

das parcerias com Organizações da Sociedade Civil, tornou-se imperativo o desenvolvimento de uma plataforma eletrônica para a prestação de contas e registro de todas as informações atinentes às parcerias celebradas, com acesso aberto a todo e qualquer interessado (art. 65), o que reforça o dever do Estado da Bahia de implantar um sistema informatizado que proporcione ampla transparência à gestão dos recursos públicos voluntariamente repassados.

Registre-se que, nas contas relativas ao exercício de 2014, este MPC sugeriu a

expedição de determinação ao atual Chefe do Poder Executivo que apresentasse ao TCE/BA um estudo técnico visando a implementação de sistema de informática em

8 Como exemplo, além da plataforma da União (www.convenios.gov.br) pode-se citar os portais do Estado de São Paulo

(http://www.convenios.sp.gov.br/), Espírito Santo (http://www.convenios.es.gov.br/) e Minas Gerais (http://saida.convenios.mg.gov.br/).


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plataforma web que permita o acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos jurídicos utilizados para transferir recursos estaduais a outras entidades, governamentais e não governamentais, que possa ser acessado por qualquer cidadão via rede mundial de computadores, contendo informações relativas aos instrumentos celebrados, especialmente os dados da entidade convenente, o parlamentar e a emenda orçamentária que alocaram os recursos, se houver, o objeto pactuado, o plano de trabalho detalhado, inclusive custos previstos em nível de item/etapa/fase, as licitações/contratações realizadas com dados e lances de todos os fornecedores, o status do cronograma de execução física com indicação dos bens adquiridos, serviços ou obras executados, o nome, o CPF e os dados de localização dos beneficiários diretos, quando houver, os recursos transferidos e a transferir, a execução financeira com as despesas executadas discriminadas analiticamente por fornecedor.

Entretanto, a aludida sugestão não foi acolhida pelo Tribunal Pleno, que decidiu,

naquela oportunidade, expedir mera recomendação ao Chefe do Poder Executivo para que apresentasse o referido estudo técnico.

Visando dar cumprimento a tal deliberação, foi constituído um Grupo de Trabalho

composto por representantes da Secretaria de Administração, da Secretaria da Fazenda e da Procuradoria Geral do Estado (instituído pela Portaria Conjunta SAEB/SEFAZ/PGE n.° 001/2015), com o intuito de desenvolver estudos relacionados com o controle, o acompanhamento e a avaliação financeira de contratos e convênios. O relatório final de tal equipe de trabalho concluiu que o SICONV do Poder Executivo federal, o qual está passando por uma reformulação para se adaptar às exigências da Lei Federal n.º 13.019/2014 e “tem como horizonte planejado entrar em operação em 2018”, revela-se “a mais completa e preparada para atendimento da gestão de Convênios no Estado da Bahia” (consoante Ref.1700459-84 do Processo de nº TCE/005939/2016).

Entretanto, até que o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse

(SICONV) da União seja remodelado para atender às prescrições da Lei Federal n.º 13.019/2014 e efetivamente disponibilizado ao Estado da Bahia, mostra-se necessário o aprimoramento das ferramentas atualmente empregadas pelo Poder Executivo na gestão e controle dos convênios e instrumentos congêneres, eliminando-se as graves deficiências identificadas nas auditorias realizadas por este Egrégio Tribunal.

Sugere-se, assim, que seja expedida RECOMENDAÇÃO ao Chefe do Poder

Executivo para que adote as providências necessárias ao aprimoramento do sistema atualmente utilizado para o acompanhamento e controle dos convênios e instrumentos congêneres – FIPLAN, corrigindo as deficiências apontadas pela Unidade Técnica desse Tribunal e municiando o sistema de funcionalidades capazes de viabilizar o controle operacional de todo o ciclo de existência dos convênios e instrumentos congêneres, em especial o acompanhamento do estágio de execução, o monitoramento de metas e a avaliação de desempenho desses ajustes.

No que se refere à terceira área auditada, relativa às fragilidades no quadro de

pessoal, o Relatório do TCE pontua que o quadro de pessoal que foi alocado para desempenhar a atividade de fiscalização dos convênios e instrumentos congêneres é incompatível e insuficiente, seja do ponto de vista quantitativo, seja sob o aspecto qualitativo, em relação ao número de ajustes firmados e ao volume de recursos públicos estaduais transferidos. Segundo a Auditoria, há “insuficiência dos treinamentos oferecidos pelos órgãos sistêmicos do Estado” e “incompatibilidade entre a quantidade de servidores vinculados ao controle e o número de instrumentos celebrados pelas unidades” (consoante item 2.3.2 do Relatório do TCE).


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Quanto a esse tema, vale ressaltar que a Lei Federal n.º 13.019/2014, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público, é clara ao exigir, no seu art. 8º, que o gestor público avalie obrigatoriamente, antes de decidir pela celebração de ajustes com outras entidades, se a unidade jurisdicionada por ele representada tem condições operacionais de realizar as atividades de controle dos instrumentos que se cogita firmar. Veja-se:

Art. 8

o Ao decidir sobre a celebração de parcerias previstas nesta Lei, o

administrador público: I - considerará, obrigatoriamente, a capacidade operacional da administração pública para celebrar a parceria, cumprir as obrigações dela decorrentes e assumir as respectivas responsabilidades; II - avaliará as propostas de parceria com o rigor técnico necessário; III - designará gestores habilitados a controlar e fiscalizar a execução em tempo hábil e de modo eficaz; IV - apreciará as prestações de contas na forma e nos prazos determinados nesta Lei e na legislação específica. Parágrafo único. A administração pública adotará as medidas necessárias, tanto na capacitação de pessoal, quanto no provimento dos recursos materiais e tecnológicos necessários, para assegurar a capacidade técnica e operacional de que trata o caput deste artigo. (Grifos inseridos)

No mesmo sentido, o decreto estadual que regulamenta o referido diploma

normativo (Decreto Estadual n.º 17.091/2016) exige, em seu art. 5º, que haja uma compatibilidade entre o volume de parcerias celebradas e a capacidade institucional do órgão ou entidade pública celebrante de controlá-las adequadamente:

Art. 5º - O titular máximo do órgão ou entidade da Administração Pública da área responsável, ao decidir sobre a celebração de parcerias, considerará, obrigatoriamente, a capacidade operacional do órgão ou entidade pública para instituir processos seletivos, avaliar as propostas de parceria com o rigor técnico necessário, fiscalizar a execução em tempo hábil e de modo eficaz e apreciar as prestações de contas na forma e nos prazos determinados na Lei Federal nº 13.019, de 31 julho de 2014, e na legislação específica. Parágrafo único - A Administração Pública adotará as medidas necessárias, tanto na capacitação de pessoal, quanto no provimento dos recursos materiais e tecnológicos necessários, para assegurar a capacidade técnica e operacional de que trata o caput deste artigo, nos limites da programação orçamentária e financeira de seus órgãos ou entidades. (Grifos nossos)

Conforme consignado alhures, só no primeiro quadrimestre de 2016, o Estado

da Bahia possuía 3.165 convênios e instrumentos congêneres ativos, os quais previam repasses no valor global de aproximadamente R$1 bilhão. Diante desses dados significativos, revela-se temerário que o Estado da Bahia realize transferências voluntárias de recursos públicos, por meio dos aludidos termos, sem dispor de capacidade operacional para fiscalizá-los adequadamente. A fim de demonstrar a desproporção entre os “servidores vinculados ao controle e o número de instrumentos celebrados pelas unidades”, cumpre reproduzir abaixo uma tabela confeccionada pela Auditoria na qual estão listadas as 11 unidades jurisdicionadas com maior número de instrumentos conveniais firmados (consoante Ref.1700459-55 do Processo de nº TCE/005939/2016):


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Ora, ao planejar a execução de determinada política pública de forma

descentralizada, mediante transferência voluntária de recursos públicos a entes públicos e entidades privadas, o gestor público deve necessariamente levar em consideração, como elemento fundamental, a sua capacidade institucional de controlar adequadamente a aplicação dos recursos a serem repassados, evitando-se, com isso, a ocorrência de inúmeras irregularidades na execução dos convênios e instrumento congêneres. Ao não proceder dessa forma, repassando recursos em patamar significativamente superior à capacidade de controle do órgão, o gestor acaba por acentuar, de forma temerária, o risco de ocorrência de irregularidades graves que poderiam ser evitadas com um controle interno (fiscalização e acompanhamento) mais eficiente.

Esse, aliás, é o entendimento que vem sendo remansosamente adotado pelo

Tribunal de Contas da União (TCU) nas hipóteses em que identifica descompasso entre o quadro de pessoal do órgão concedente e o volume de recursos transferidos por meio de convênios. Confira-se, a título ilustrativo, os seguintes precedentes da Egrégia Corte de Contas federal:

Enunciado: O órgão concedente não deve firmar convênios em número superior à sua capacidade operacional, sendo sua responsabilidade a análise da qualificação técnica e da capacidade operacional e estatutária de entidades convenentes e a fiscalização e acompanhamento sobre a execução dos ajustes. (Acórdão 1224/2014 - Primeira Câmara) Enunciado: O concedente somente pode formalizar convênios quando dispuser de condições técnico-operacionais para avaliar os planos de trabalho, acompanhar a concretização dos objetivos previstos nas avenças, e analisar as respectivas prestações de contas em prazo oportuno. (Acórdão 2485/2010 – Plenário). Enunciado: Os órgãos só podem firmar convênios se tiverem condições técnicas, financeiras, operacionais não só de analisar a prestação de contas, como também de fiscalizar in loco a execução física da avença, sob pena de responsabilidade. (Acórdão 3642/2012 - Segunda Câmara).

Em vista da precariedade estrutural do controle exercido em relação à execução

dos convênios e instrumentos congêneres celebrados, este Parquet de Contas sugere a


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expedição de DETERMINAÇÃO ao Poder Executivo, com fulcro nos arts. 8º da Lei Federal n.º 13.019/2014 e 5º do Decreto Estadual n.º 17.091/2016, para que somente formalize ajustes dessa natureza quando o órgão ou entidade pública da Administração Pública dispuser de capacidade técnica e operacional para instituir adequadamente os processos seletivos, avaliar as propostas de parceria com o rigor técnico necessário, fiscalizar a execução em tempo hábil e de modo eficaz e apreciar as prestações de contas na forma e nos prazos legalmente previstos.

Por derradeiro, sugere-se a imposição de RESSALVA específica ao juízo

aprovativo a ser eventualmente emitido por este Egrégio Tribunal de Contas, tendo em vista as deficiências identificadas no controle interno da Administração Pública estadual, especialmente no que toca: (i) à precariedade das estruturas setoriais de controle interno; (ii) à ausência de um sistema integrado de controle interno capaz de desempenhar eficientemente as competências do art. 74 da Constituição Federal e (iii) às fragilidades no controle sistêmico dos convênios e instrumentos congêneres (item 2.3 da Seção Analítica do Relatório Técnico). 2.2.3 DEFICIÊNCIAS NA TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS

De início, cumpre registrar que o dever de transparência da Administração

Pública é fundamento basilar do Estado Democrático e instrumento essencial para o exercício efetivo da cidadania, previstos no art. 1°, caput e II, da Lei Fundamental.

Com efeito, a democracia é o governo do poder visível, transparente, que

promove a difusão das informações de interesse coletivo produzidas ou custodiadas pelo Estado como forma de fomentar a participação ativa do cidadão na gestão e na fiscalização da coisa pública. Nas precisas palavras de Bobbio (1997), a democracia “é o governo do poder público em público”. (Destaque não constante do original)

Não há olvidar-se que o maior ou menor grau de acesso à informação é um

importante indicador do grau civilizatório de uma nação. Nesse sentido, o primeiro país no mundo a desenvolver um marco legal sobre transparência pública foi a Suécia, em 1766. Já os Estados Unidos aprovaram sua Lei de Liberdade de Informação, conhecida como Freedom of Information Act (FOIA), em 1966, que recebeu, desde então, diferentes emendas visando sua adequação à passagem do tempo. Na América Latina, a Colômbia foi pioneira ao estabelecer, em 1888, um Código que franqueou o acesso a documentos de Governo. Já a legislação do México, de 2002, é considerada uma referência, tendo previsto a instauração de sistemas rápidos de acesso, a serem supervisionados por órgão independente. Chile, Uruguai, entre outros, também aprovaram leis de acesso à informação.

No plano internacional, o acesso à informação como direito fundamental também

é reconhecido por importantes organismos, tais como a Organização das Nações Unidas (ONU) e a Organização dos Estados Americanos (OEA).

No Brasil, não se pode perder de vista que a Constituição Federal de 1988, de

forma minuciosa e em diversas passagens (art. 5º, XXXIII; art. 37, caput e § 3º; e art. 216, § 2º), salvaguarda a tutela do direito fundamental à informação como instrumento de implementação da transparência pública, visto que a sua existência é elemento indissociável do modelo de Estado adotado (Estado Democrático), no qual o exercício legítimo do poder estatal demanda uma abertura que proporcione ao seu verdadeiro titular (o povo) não só a participação efetiva na gestão pública, como também na fiscalização dos atos praticados pelos governantes eleitos. É de se dizer que participação e controle social só existem quando o acesso às informações públicas é garantido, pois não há como discutir, deliberar e controlar aquilo que sequer é conhecido.


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A respeito da conexão entre o princípio da publicidade/transparência e o princípio democrático, Oliveira (2013, p.102) leciona que:

O princípio da publicidade impõe a divulgação e a exteriorização dos atos do Poder Público (art. 37 da CRFB e art. 2º da Lei 9.784/1999). A visibilidade (transparência) dos atos administrativos guarda estreita relação com o princípio democrático (art 1º da CRFB): o povo, único e verdadeiro titular do poder, deve conhecer os atos dos seus representantes. Quanto maior a transparência pública, maior será o controle social sobre os atos da Administração e das entidades privadas que exercem atividades delegadas ou de relevância pública.

Nesse contexto, o acesso às informações de interesse coletivo, na égide de um regime democrático, deve ser encarado como um direito subjetivo de cada cidadão (ou de pessoa jurídica), quando toma contornos de direito individual; ou da sociedade, quando ganha feição de um direito coletivo ou transindividual, gerando para o Estado-Administração o correlato dever normativo de agir da forma mais transparente possível, isto é, de utilizar os instrumentos operacionais existentes – especialmente no campo da tecnologia da informação – para promover a mais ampla difusão das informações tidas como de interesse público.

Não mais se admite, portanto, como era apregoado em regimes ditatoriais, que o

acesso à informação de interesse público corresponda a uma faculdade ou favor do Estado, que avaliaria soberanamente a conveniência em fornecer ou deixar de fornecer informações estatais ao cidadão ou à sociedade.

É inegável que a transparência pública não é assunto novo no país: diferentes

diplomas normativos já contemplaram, de maneiras variadas, essa questão. A partir da Constituição de 1988, diversas espécies normativas infraconstitucionais (como a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei do Processo Administrativo, a Lei do Habeas Data e a Lei de Arquivos) entraram em vigor prevendo que governos divulgassem, por exemplo, dados orçamentários e financeiros, bem como o conteúdo de atos administrativos.

Nesse caminhar, é mister destacar que o legislador federal sancionou a Lei n.º

12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI), com o propósito de regulamentar o direito de acesso à informação previsto no inciso XXXIII do art. 5°, no inciso II do § 3° do art. 37 e no § 2° do art. 216 da Constituição Federal. No âmbito do Estado da Bahia, a matéria foi devidamente disciplinada na Lei Estadual n.º 12.618/2012, em consonância com as normas gerais estabelecidas pela lei federal retromencionada.

Conquanto represente importante marco normativo em prol da transparência da

gestão pública, a Lei de Acesso à Informação deve ser enxergada como o fruto de processo histórico-evolutivo cujo marco inicial foi a Constituição de 1988. De fato, desde a promulgação da Lei Fundamental de 1988, o amplo acesso à informação pública é a regra, sendo o sigilo excepcionalmente admitido apenas nas hipóteses estabelecidas no próprio texto constitucional.

A Lei de Acesso à Informação, portanto, não introduziu um valor inaugural na

ordem jurídica brasileira. O direito de acesso à informação – e o correlato dever estatal de transparência – precede a edição do referido diploma, sendo haurido diretamente do texto constitucional. A LAI buscou apenas dar concreção, no plano infraconstitucional, a esse direito preexistente, criando garantias procedimentais para o seu efetivo exercício.

O caráter impactante da LAI reside na definição de mecanismos concretos para

ampliar a eficácia e a efetividade do direito fundamental de acesso à informação, como a imposição de divulgação de informações de interesse coletivo ou geral independentemente


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de requerimento (transparência ativa), mediante a obrigatória utilização de sítios oficiais na rede mundial de computadores (internet). Além disso, a nova lei estabeleceu procedimentos para o exercício do direito de acesso, parâmetros para eventuais restrições, e definiu as responsabilidades dos agentes públicos, civis ou militares, por possíveis violações ao dever de transparência pública.

Diante desse cenário normativo, que impõe aos entes federativos a adoção e o

aperfeiçoamento de mecanismos que garantam o acesso às informações de interesse público, é possível identificar que, no âmbito do Estado da Bahia, as informações sobre a gestão dos recursos públicos são disponibilizadas por meio dos sítios eletrônicos Transparência Bahia9 e Ouvidoria Geral do Estado da Bahia.10

No sítio eletrônico Transparência Bahia, o Poder Executivo divulga os gastos efetuados com recursos estaduais, discriminando os dados por credor, período, valores monetários etc., ou seja, as informações são disponibilizadas por iniciativa do próprio ente federativo (transparência ativa). Já no sítio eletrônico “Ouvidoria Geral do Estado da Bahia”, qualquer interessado pode formular uma solicitação (transparência passiva), a qual será analisada e disponibilizada, caso não esteja dentre as exceções cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Verifica-se, contudo, que o Poder Executivo do Estado da Bahia, mesmo após

implementar ferramentas que facilitam o acesso às informações de interesse público, ainda incorre em falhas que dificultam o cumprimento integral das disposições normativas atinentes à transparência pública, pois, como restou demonstrado no item 2.1 do Relatório Técnico desse TCE, uma parcela significativa das deliberações que foram expedidas no exercício pretérito relativamente a essa matéria ainda não foram atendidas de forma plena.

Com efeito, na apreciação das Contas de Governo referentes ao exercício de

2015, o Tribunal Pleno incluiu, no Parecer Prévio, algumas recomendações ao Governador do Estado para adoção de medidas voltadas ao aperfeiçoamento da transparência pública, as quais serão segregadas a seguir, conforme o estágio de atendimento, em três grandes grupos, quais sejam, “Recomendações Não Atendidas”, “Recomendações Em Atendimento e Parcialmente Atendidas” e “Recomendações Atendidas”.

Recomendações Não Atendidas 1) regulamente e implemente o Conselho Gestor de Acesso à Informação, previsto pelo § 6º do art. 28 da Lei Estadual n.º 12.618/12; 2) promova a designação dos órgãos responsáveis que exercerão as competências estabelecidas nos incisos do art. 29 da Lei Estadual n.º 12.618/2012; 3) regulamente o procedimento de classificação e desclassificação de informações sigilosas, em cumprimento aos arts. 22 a 24 da Lei n.º 12.618/2012; 4) regulamente os procedimentos para tratamento de informação pessoal, conforme previsão do § 5º, art. 25 da Lei Estadual n.º 12.618/2012; 5) proceda à divulgação dos vencimentos dos servidores civis e militares, dos proventos dos aposentados e pensionistas, em obediência ao princípio da transparência (arts. 5º, inciso XXXIII, 37, § 3º e 216, § 2º da Constituição Federal;

9 Disponível em: <http://www.transparencia.ba.gov.br/>. 10 Disponível em: <http://www.ouvidoria.ba.gov.br/>.


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Recomendações Em Atendimento e Parcialmente Atendidas 1) finalize o Projeto de Identidade Digital de Governo, de modo a promover a padronização e publicação das informações mínimas contidas nos incisos I a IV, § 1º do art. 8º da Lei n.º 12.527/2011; 2) disponibilize, de forma descentralizada, local para atendimento presencial, conforme disposto no art. 6º e § 1º, inciso I do art. 9º da Lei Estadual n.º 12.618/2012, devendo cada unidade adotar um plano de avaliação do crescimento da demanda para aferir a necessidade de instalação de um espaço exclusivo para o atendimento presencial do SIC; 3) atualize, no portal “Transparência Bahia”, informações sobre os convênios celebrados para possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas, nos termos dos arts. 5º, inciso XXXIII e 37 da Constituição Federal; Recomendações Atendidas 1) promova a designação formal de agentes de monitoramento, no sentido de realizar as funções estabelecidas pelo art. 7º da LAI; 2) encaminhe a este Tribunal de Contas, no prazo de 60 dias, documentação que comprove a possibilidade de interpor recursos pelo Sistema de Ouvidoria e Gestão Pública – TAG, bem como imagens com captura de telas do sistema, evidenciando a funcionalidade e o fluxograma que apresente os procedimentos necessários ao manejo da via recursal.

2.2.3.1 Não regulamentação e implementação do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI) e seus reflexos sobre as outras recomendações que não foram atendidas em matéria de transparência pública

No que diz respeito à recomendação que foi expedida ao Chefe do Poder

Executivo para que proceda à regulamentação e à implementação do Comitê Gestor de Acesso à Informação, cumpre destacar, conforme pontuado no Relatório Técnico que instrui as presentes contas, que tal medida encontrava-se “em atraso desde dezembro de 2016”. Trata-se de uma irregularidade grave, pois o não cumprimento dessa deliberação inviabiliza a concretização de outras recomendações, as quais dependem da existência do referido órgão colegiado para que possam ser efetivadas.

Conforme item 2.1 do multirreferido Relatório Técnico, três das cinco

recomendações listadas que foram sequer parcialmente atendidas durante o exercício de 2016 somente poderiam ser concretizadas após a efetiva implantação e regulamentação do Comitê Gestor de Acesso à Informação, a saber:

1) promova a designação dos órgãos responsáveis que exercerão as competências estabelecidas nos incisos do art. 29 da Lei Estadual n.º 12.618/2012; 2) regulamente o procedimento de classificação e desclassificação de informações sigilosas, em cumprimento aos arts. 22 a 24 da Lei n.º 12.618/2012; 3)regulamente os procedimentos para tratamento de informação pessoal, conforme previsão do § 5º, art. 25 da Lei Estadual n.º 12.618/2012;

A Lei n.º 12.527/2011 (LAI) determina que Estados e Municípios instituam

mecanismos próprios para o estabelecimento de instâncias recursais, devendo organizar,


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em legislação própria, seu sistema recursal, seguindo as normas gerais da lei nacional. No caso do Estado da Bahia, a Lei Estadual n.º 12.618, de 28/12/2012, determinou a criação do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI), que teve as atribuições definidas pelo art. 28 do indigitado diploma legal, senão vejamos:

Art. 28 – Fica instituído o Comitê Gestor de Acesso à Informação – CGAI, com as seguintes competências: I – requisitar da autoridade que classificar informação como ultrassecreta e secreta esclarecimento ou conteúdo, total ou parcial da informação; II – rever a classificação de informações ultrassecretas ou secretas, de ofício ou mediante provocação de pessoa interessada; III – decidir recursos, conforme previsto pelo art. 14 desta Lei; IV – estabelecer orientações de caráter geral a fim de suprir eventuais lacunas na aplicação desta Lei.

Finalmente, depois de quase cinco anos da entrada em vigor do supracitado

diploma legal, mais precisamente em 18 de maio de 2017, foi publicado o Decreto Estadual n.º 17.611/2017, que dispõe sobre a composição, organização e funcionamento do Comitê Gestor de Acesso à Informação, que, a teor do disposto no art. 3º do citado regramento, será integrado por representantes da Ouvidoria Geral do Estado (OGE), da Secretaria da Administração (SAEB), da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), da Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social (SJDHDS), da Secretaria da Segurança Pública (SSP) e da Procuradoria Geral do Estado (PGE).

Nesse trilho, embora este MPC reconheça que a publicação do referido decreto

representa um importante passo na implantação do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI), órgão que deverá suprir lacunas em matéria de transparência pública estadual, mormente quanto ao processamento dos recursos legais previstos, classificação e desclassificação de informações sigilosas e padronização da publicidade das informações divulgadas, ainda assim devem ser incluídas RESSALVAS nas contas do Chefe do Poder Executivo, pois a irregularidade persistiu durante todo o exercício de 2016.

2.2.3.2 Não divulgação da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo

do Estado da Bahia Consoante registrado alhures, a equipe técnica deste TCE revela que o Poder

Executivo do Estado da Bahia ainda não divulga, em seu portal eletrônico, informações relativas à remuneração dos servidores públicos estaduais civis e militares, diferentemente do que ocorre no Poder Executivo Federal e, no âmbito estadual, com o Tribunal de Justiça (TJ/BA), o Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA), o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia (TCM/BA) e o Ministério Público do Estado (MP/BA).

Na visão deste Parquet, os valores pagos pela Administração Pública a título de

remuneração dos agentes públicos estaduais, enquanto representativos da realização de autêntica despesa pública, configuram informações de interesse coletivo ou geral e devem, portanto, estar disponíveis nos mencionados sítios eletrônicos oficiais do Estado.

Antes que se alegue a ausência de previsão legal expressa impondo a

divulgação de tal informação, faz-se necessário ressaltar que o dever estatal de promover a mais ampla divulgação das informações de interesse coletivo ou geral dimana diretamente da Constituição Federal, como projeção integrada do princípio constitucional da publicidade (art. 37, caput, CF) e do direito fundamental à informação (art. 5º, inciso XXXIII).


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Neste sentido, vale a transcrição dos pertinentes comentários de Miragem (2011):

A noção de publicidade da ação administrativa, nesse aspecto, resulta em um dever de transparência, na exata medida em que estabelece como paradigma da ação administrativa a sua exposição ao conhecimento público, para acesso a qualquer interessado, como condição, critério para sua legitimidade. […] Há, pois, como identificar um dever de transparência da Administração Pública e seus agentes, cujo atendimento se dá mediante a realização de prestação – portanto, dever de fazer, promover a divulgação de informações públicas –, assim também como dever de abstenção que lhe é lógica e imediatamente correlato, de não se comportar de modo a impedir ou dificultar o acesso de qualquer cidadão a informações públicas. (Grifos nossos)

Por corresponder a um efeito jurídico do princípio constitucional da publicidade, a

transparência deve ser implementada na maior medida do possível, sendo um dever da Administração – e não mera faculdade – utilizar os meios e instrumentos disponíveis, especialmente no campo da tecnologia da informação, para promover a mais ampla difusão das informações tidas como de interesse público, respeitadas as limitações jurídicas estabelecidas na Constituição (art. 5o, XXXIII, parte final, da CF) e as restrições impostas pela realidade fática.

Afinal, na festejada lição de Alexy (2011), que encontra larga recepção na

doutrina brasileira, os princípios são mandamentos de otimização, ou seja, “normas que ordenam algo que deve ser realizado na maior medida do possível dentro das possibilidades fáticas e jurídicas existentes”, cabendo salientar que “o âmbito das possibilidades jurídicas é determinado pelos princípios e regra colidentes”.

Neste prisma, cumpre reconhecer que as despesas públicas atinentes à

remuneração de servidores públicos, com a identificação de todos os seus elementos essenciais (a quem se pagou, quanto se pagou e por que se pagou), qualificam-se nitidamente como informações de interesse coletivo ou geral, devendo, por conseguinte, ser amplamente divulgadas pela Administração, inclusive com a utilização dos recursos tecnológicos da internet.

Além de estar inserida do âmbito de incidência do princípio da publicidade e do

direito fundamental à informação – matrizes, como acima mencionado, do dever estatal de transparência –, a divulgação da remuneração dos servidores públicos, de forma nominal e individualizada, não encontra óbice jurídico em princípios jurídicos aparentemente colidentes, a exemplo da intimidade e da privacidade, conforme entendimento assentado pelo STF:

Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade. 2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos. [...] (SS 3902, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 09/06/2011) (Grifos nossos)


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De outro lado, no campo das possibilidades fáticas, vale mencionar que não há

obstáculos operacionais para a efetiva divulgação de tal informação na forma pretendida, eis que a Administração já dispõe dos dados relativos à remuneração paga aos seus servidores, por meio do sistema que confecciona os respectivos contracheques, bem como já tem os meios próprios (sítio eletrônico Transparência Bahia) para divulgá-los. É de se ver que eventual custo operacional para divulgação da informação será mínimo, não guardando relevância capaz de afetar a possibilidade fática de sua implementação.

É forçoso reconhecer, portanto, que a divulgação das despesas públicas

correspondentes à remuneração de agentes públicos, com identificação nominal dos beneficiários e indicação do cargo ocupado, representa uma imposição constitucional decorrente do princípio da publicidade administrativa (art. 37, caput, da CF) e do direito fundamental à informação pública (art. 5o, XXXIII, da CF), por se tratar de medida vocacionada a garantir a maior realização possível dos fins almejados pelas referidas normas, dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes.

O fato de inexistir regra legal expressa impondo a divulgação desse tipo de

informação não exime o Estado do dever de fazê-lo. Supera-se, aqui, a ideia restrita de vinculação positiva do administrador à lei

formal, na “leitura convencional do princípio da legalidade”,11 pela qual sua atuação estava pautada por aquilo – e apenas naquilo – que o legislador expressamente determinasse ou autorizasse. Em seu lugar, e como resultado do fenômeno da constitucionalização do Direito, a doutrina contemporânea alude ao princípio da constitucionalidade ou, mais propriamente, ao princípio da juridicidade administrativa (BARROSO, 2012), que traduz a ideia de vinculação do administrador público ao ordenamento jurídico como um todo, especialmente aos princípios e regras de índole constitucional. Nessa perspectiva, o administrador pode e deve atuar tendo por fundamento direto os princípios previstos (expressa ou implicitamente) na Constituição, independentemente de interposição do legislador ordinário. Como destaca Binenbojm (2008):

A vinculação da Administração não se circunscreve, portanto, à lei formal, mas a esse bloco de legalidade (o ordenamento jurídico como um todo sistêmico), a que aludia Hauriou, que encontra melhor enunciação, para os dias de hoje, no que Merkl chamou de princípio da juridicidade administrativa. […] A superação do paradigma da legalidade administrativa só pode ocorrer com a substituição da lei pela Constituição como cerne de vinculação administrativa à juridicidade. Tal postura científica assenta na superação do dogma da imprescindibilidade da lei para mediar a relação entre a Constituição e a Administração Pública. Com efeito, em vez de a eficácia operativa das normas constitucionais – especialmente as instituidoras de princípios e definidoras de direitos fundamentais – depender sempre de lei para vincular o administrador, tem-se hoje a Constituição como fundamento primeiro do agir administrativo.

Saliente-se que essa concepção teórica vem sendo referendada pelo Supremo

Tribunal Federal, cabendo citar, como exemplo, a proibição de nomeação de parentes para cargos comissionados e funções de confiança (vedação do nepotismo). Embora inexistisse regra legal proibindo expressamente tal prática, o Pretório Excelso entendeu ser possível extrair a vedação diretamente dos princípios constitucionais da impessoalidade e da

11 OLIVEIRA, op. cit., p.75-78.


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moralidade administrativa, 12 ante a sua eficácia normativa, reputando desnecessária a existência de lei formal para mediar a relação entre a Administração Pública e a Constituição.

Embora seja possível deduzir diretamente da Constituição Federal o dever da

Administração de divulgar amplamente informações relativas à remuneração dos servidores públicos, há também dispositivos na legislação infraconstitucional que reforçam tal entendimento.

Veja-se, primeiramente, que a Lei de Acesso à Informação estabelece, como diretrizes orientadoras de sua aplicação, a “divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações” (art. 3o, II) e a “utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação” (art. 3o, III), determinando, outrossim, que a Administração Pública assegure uma gestão transparente, promovendo o acesso amplo e a divulgação de informações de interesse público (art. 6o, I).

Em plena consonância com tais diretrizes, o art. 8o, caput e § 2º, da LAI

estabelece que os órgãos e entidades públicas têm o dever de promover, independentemente de requerimentos, e em local de fácil acesso, a ampla divulgação das informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, prevendo ainda a obrigatoriedade de a divulgação ser feita em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet):

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo: […]

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). (Grifos nossos)

Sobreleva destacar que o rol de informações elencadas no art. 8º, § 1º, da LAI é meramente exemplificativo, tendo o legislador empregado a expressão “no mínimo” com o propósito de afastar dúvidas quanto a tal exegese. Ou seja, se a informação for qualificada como de interesse coletivo ou geral, a Administração tem o dever de promover a sua divulgação nos sítios eletrônicos oficiais, independentemente de figurarem no rol (não exaustivo) do sobredito art. 8º, § 1º, salvo se houver justificativas consistentes que revelem restrições de ordem operacional ou tecnológica para a divulgação.

Como visto acima, os dados relativos à remuneração dos servidores públicos

são classificados como de interesse coletivo ou geral, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ),13 enquadrando-se

12 EMENTA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE.

PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. IV - Precedentes. V - Reconhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão. (RE 579951, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 20/08/2008).

13 A Lei de Acesso à Informação constitui importante propulsor da cultura da transparência na Administração Pública brasileira, intrinsecamente conectado aos ditames da cidadania e da moralidade pública, sendo legítima a divulgação dos vencimentos dos cargos, empregos e funções públicas, informações de caráter estatal, e sobre as quais o acesso da coletividade é garantido constitucionalmente (art. 5º, XXXIII, art. 37, § 3º, II e art. 216, § 2º, da CF/88). (MS 18.847/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/11/2014, DJe 17/11/2014).


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no raio de incidência da norma impositiva prevista no art. 8º, caput e § 2º da Lei de Acesso à Informação (LAI). Além disso, conforme também já destacado, inexistem obstáculos operacionais ou tecnológicos para a efetiva divulgação de tais informações, na medida em que a Administração já dispõe desses dados, por meio do sistema que confecciona os respectivos contracheques, bem como já tem os meios próprios (sítio eletrônico Transparência Bahia) para divulgá-los.

No âmbito do Estado da Bahia, o próprio Tribunal de Contas do Estado, o

Tribunal de Contas dos Municípios, o Tribunal de Justiça e o Ministério Público já disponibilizam, detalhadamente e de forma nominal, as informações atinentes às remunerações dos seus respectivos agentes públicos, evidenciando a inexistência de obstáculos de qualquer natureza que possam eventualmente justificar a não divulgação desses dados na rede mundial de computadores.

Ainda no plano infraconstitucional, cumpre mencionar que a Lei Complementar

n.º 131/2009 alterou a LRF para determinar a divulgação, nos meios eletrônicos de acesso público, e em tempo real, de informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira. Eis o teor do dispositivo:

Art. 48.[...] Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: [...] II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado. (Grifos não constantes do texto original)

Observe-se que o art. 48-A, inciso I, da LRF determina a divulgação de todos os

atos relativos à execução de despesas públicas, com a identificação do bem fornecido ou serviço prestado, bem como da pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento.

Ora, o servidor público, em essência, é uma pessoa física beneficiária de

uma despesa pública em razão de um serviço prestado à Administração, de sorte que as despesas relacionadas à sua remuneração enquadram-se na moldura da regra legal acima transcrita, tornando obrigatória a sua divulgação nos meios eletrônicos de acesso público.

Nem se argumente que o art. 48-A, inciso I, da LRF apenas se aplica às

despesas públicas realizadas para pagamento de prestadores de serviços contratados pela Administração com base da Lei Federal nº 8.666/1993. Tal interpretação restritiva não se coaduna com o princípio constitucional da isonomia, porquanto cria uma discriminação desprovida de coeficiente mínimo de razoabilidade.

Com efeito, para fins de divulgação de uma despesa pública, não faz sentido

diferenciar (i) a situação da pessoa física contratada com base na Lei nº 8.666/1993 para prestar um serviço temporário à Administração (serviço de consultoria especializada, por exemplo), e (ii) a situação da pessoa física admitida para prestar um serviço em caráter permanente à Administração, a partir de vínculo jurídico de natureza funcional (estatutário


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ou celetista). Se os recursos empregados são públicos, a despesa deve ser detalhadamente divulgada, com a identificação de seus elementos essenciais (quanto se pagou, a quem se pagou e por que se pagou), sendo absolutamente irrelevante a natureza do vínculo entre o beneficiário e a Administração Pública.

Logo, em consonância com os princípios da isonomia e da publicidade, o sentido

mais adequado a ser atribuído ao art. 48-A, inciso I, da LRF é o de que devem ser divulgadas, em meio eletrônico de fácil acesso ao público (portais eletrônicos), todas as despesas públicas relacionadas ao pagamento de serviços prestados ao Estado, com identificação da pessoa física beneficiária do dispêndio, independentemente da natureza do seu vínculo jurídico com a Administração Pública.

Pelo exposto, conclui-se que a divulgação da remuneração dos agentes públicos

estaduais no portal da transparência, de forma nominal e individualizada, constitui uma obrigação – e não mera faculdade – da Administração Pública, diretamente extraível da Constituição Federal, porquanto representa, de acordo com as possibilidades jurídicas e fáticas existentes, o meio apto a garantir a maior realização possível dos fins proclamados pelo princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF) e pelo direito fundamental à informação pública (art. 5o, XXXIII, da CF). Além disso, a referida obrigação é reforçada pela legislação infraconstitucional, que impõe a divulgação, em meio eletrônico, de despesas públicas relativas a pagamentos por serviços prestados ao Estado, com a identificação da pessoa física beneficiária, o que abrange, numa exegese orientada pelos princípios da isonomia e da publicidade, os dados atinentes à remuneração dos servidores públicos (art. 48-A, inciso I, da LRF c/c art. 8o, caput e § 2º da LAI).

2.2.3.2.1 Evolução da Jurisprudência do STF sobre o tema

Como antecipado no tópico precedente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, guardião maior da nossa Carta Magna, tem reconhecido a legitimidade jurídico-constitucional da divulgação, em portais eletrônicos, de informações atinentes à remuneração de agentes públicos, rejeitando alegações de ofensa aos direitos fundamentais à intimidade e à vida privada. Veja-se a suma da trajetória/evolução do debate sobre o tema (Acórdão TCU nº 0590-10/15).

Por certo, já em 2003, percebia-se a compreensão emanada da Excelsa Corte de que o direito de receber informações revestidas de interesse geral ou coletivo dos órgãos e entidades da Administração Pública qualifica-se como prerrogativa de índole constitucional, sujeita unicamente às limitações fixadas no próprio texto da Carta Política (art. 5º, incisos XIV e XXXIII), ou seja, “o exercício desse direito pressupõe o pleno acesso aos dados passíveis de serem enquadrados como públicos, e indiscutivelmente o são os alusivos à satisfação de despesas a título de remuneração dos servidores e autoridades”.14

Mais adiante, em julho de 2009, o Ministro Gilmar Mendes deferiu pedido para suspender a execução das decisões liminares, proferidas nos autos dos Mandados de Segurança n.os 180.176-0/7-00 e 180.589-0/1-00 (este no Agravo Regimental n.º 180.589-0/3-01), em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que haviam determinado a suspensão da divulgação da remuneração bruta mensal vinculada ao nome de cada servidor do Município de São Paulo, em sítio eletrônico na internet, denominado “De Olho nas Contas”, de domínio da municipalidade. O eminente Ministro entendeu, em apertada síntese, que a legislação municipal abriu margem para a concretização da política de gestão transparente da Administração Pública, possibilitando, pois, maior eficiência e ampliação do controle social e oficial dos gastos municipais. Daí, em arremate, concluiu que a legislação sob ataque não poderia sofrer as restrições requeridas, sob pena de se caracterizar grave lesão à ordem pública.

14 MS-24.725/DF, Rel. Min. Celso de Melo, DJ de 9/12/2003; Ag. Reg. MC – MS 28.177-4, Rel. Min. Marco Aurélio.


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Na sequência (final de 2009), ao apreciar o Ag. Reg. na Medida Cautelar no

Mandando de Segurança n.º 28.177-4, o Ministro Marco Aurélio Mello desproveu o agravo interposto pelo Presidente da Câmara dos Deputados, mantendo a liminar que ordenou que fosse disponibilizada ao impetrante documentação relativa às despesas decorrentes de verbas indenizatórias proporcionadas aos integrantes daquela Casa Parlamentar.

Na mesma linha, já em 2011, nos autos do segundo Ag. Reg. na Suspensão de

Segurança n.º 3.902, oriundo de São Paulo, o Plenário firmou o entendimento, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, Ministro Carlos Ayres Britto, no sentido de que a situação específica dos servidores públicos é regida pela primeira parte do inciso XXXIII do art. 5º do Diploma Magno, sendo o nome e a remuneração de cada um, com os respectivos cargos ou funções por eles titularizados, além da identificação dos órgãos de sua formal lotação, constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral, expondo-se, portanto, à divulgação oficial, sem que a intimidade, a vida privada e a segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois não estão aí em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.

Renovando a compreensão acima, em julho de 2012, o Ministro Ayres Britto, nos

autos da Suspensão de Liminar nº 623 – DF, deferiu o pedido para suspender os efeitos da liminar concedida nos autos da Ação Ordinária nº 33326-48.2012.4.01.3400, ajuizada pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB), na 22ª Vara Federal/DF, mediante a qual havia sido determinado que a União se abstivesse “de realizar novas divulgações dos rendimentos dos Servidores Públicos Federais, no âmbito dos três Poderes da República, de forma individualizada”, liminar que fora estendida, a pedido da interessada, a fim de “abranger também a retirada do ar das publicações de rendimentos já realizadas”.

Seguindo nesse passo, ainda no mês de julho de 2012, a Ministra Rosa Weber,

nos autos da Reclamação nº 14.228 – Rio de Janeiro, deferiu a liminar requerida pela União, para suspender o trâmite do Agravo de Instrumento nº 2012.02.01.011672-0 (TRF-2ª Região) e os efeitos da decisão liminar ali proferida, que havia determinado “suspensão pelo prazo de 60 (sessenta) dias do dever de publicação da remuneração de Magistrados afiliados à AMAERJ [Associação dos Magistrados do Estado do Rio de Janeiro], com indicação dos nomes e lotações do magistrado [cf. orientação contida na Resolução-CNJ nº 151, de 05/07/2012], enquanto não proferido decisório judicial em sentido contrário”.

Nesse lanço, o Ministro Joaquim Barbosa, nos autos da Ação Cível Originária nº

1.993/DF, indeferiu a antecipação de tutela requerida pela Associação dos Juízes Federais do Rio de Janeiro e Espírito Santo (AJUFERJES) contra a União Federal, cujo objetivo era evitar que a divulgação dos vencimentos de seus associados, determinada pela Resolução 151/2012 do CNJ, incluísse o nome e a lotação do magistrado correspondente.

Enfim, por aí se vê que a interpretação dessa matéria no âmbito do Supremo já

estava praticamente pacificada, apesar de diversos precedentes mencionados terem sido firmados em decisões monocráticas.

Em 23/04/2015, o Pretório Excelso finalmente apreciou a questão em recurso

extraordinário com repercussão geral reconhecida (ARE 652777), fixando tese conclusiva sobre a questão. Ao julgarem o referido recurso, os ministros do STF concluíram, de forma unânime, que a divulgação da remuneração dos servidores públicos, com o nome dos respectivos titulares, é de interesse geral e não viola o direito à intimidade e à privacidade (artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal), sendo, portanto, legítima a sua publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública. Veja-se o teor do Informativo n. 782 do STF:


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Servidor público e divulgação de vencimentos É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes de seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. Esse o entendimento do Plenário ao dar provimento a recurso extraordinário em que discutida a possibilidade de se indenizar, por danos morais, servidora pública que tivera seu nome publicado em sítio eletrônico do município, em que teriam sido divulgadas informações sobre a remuneração paga aos servidores públicos. A Corte destacou que o âmbito de proteção da privacidade do cidadão ficaria mitigado quando se tratasse de agente público. O servidor público não poderia pretender usufruir da mesma privacidade que o cidadão comum. Esse princípio básico da Administração — publicidade — visaria à eficiência. Precedente citado: SS 3902/SP (DJe de 3.10.2011). ARE 652777/SP, rel. Min. Teori Zavascki, 23.4.2015. (ARE-652777)

Posta assim a questão, é de se ver que o STF apregoa a máxima efetividade do imperativo constitucional de transparência dos gastos oficiais, reconhecendo que as informações relativas a remuneração, cargo e lotação de servidor público são informações essencialmente públicas (de interesse coletivo ou geral), cujo acesso deve ser garantido a todo e qualquer cidadão, inexistindo qualquer violação aos direitos fundamentais à intimidade e à privacidade.

Feitas essas considerações acerca do tema, é de se dizer que o dever de ampla transparência na gestão pública, como corolário do princípio constitucional da publicidade e do direito fundamental à informação, impõe que, respeitadas as ressalvas taxativamente previstas da Lei Maior, coloque-se à disposição da sociedade, preferencialmente pelos meios de fácil acesso ao público, o acompanhamento de todas as informações que digam respeito à gestão da coisa pública, com vistas a fomentar a participação social no processo de tomada de decisões sobre questões de interesse coletivo, bem como o controle dos atos governamentais pela sociedade.

Em vista disso, outra não pode ser a atuação deste Parquet de Contas senão

reiterar a sugestão – já apresentada nos pareceres ministeriais exarados nas Contas de Governo de exercícios anteriores – no sentido de que seja expedida DETERMINAÇÃO ao Chefe do Poder Executivo estadual, para que divulgue, nos sítios eletrônicos oficiais da Administração Pública, as informações relativas aos valores detalhados das remunerações dos agentes públicos estaduais, de forma nominal e individualizada, em cumprimento ao dever de transparência dimanado do princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF) e do direito fundamental à informação pública (art. 5o, XXXIII, da CF), bem como ao comando legal inserto no art. 48-A, inciso I, da LRF c/c art. 8o, caput e § 2º da Lei de Acesso à Informação, trilhando, assim, o caminho já desbravado por diversos outros órgãos da Administração Pública brasileira.

Vale dizer que as medidas corretivas sugeridas alhures visam ao aperfeiçoamento dos instrumentos de divulgação de informações públicas utilizados pelo Poder Executivo do Estado da Bahia, de modo a efetivar os ditames esposados na legislação estadual e federal de acesso à informação. É certo que a mudança de hábitos e de antigas práticas reclama compromisso, firmeza e tempo, bem como que muito ainda resta a fazer para a consagração de um modelo de gestão pública verdadeiramente transparente, na qual qualquer cidadão possa ter acesso amplo, rápido e facilitado a informações de interesse coletivo ou geral, ressalvadas aquelas excepcionalmente consideradas sigilosas nos termos da Constituição. Contudo, não custa lembrar que o sonho precede a realidade, e a atuação firme deste Tribunal, na condição de guardião dos diplomas normativos concretizadores do princípio da transparência, será importante vetor de transformação da turva realidade que ainda permeia a gestão pública, apesar dos significativos avanços verificados nos últimos anos em prol da transparência.


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Ante o exposto, este Parquet de Contas, pelos fundamentos aqui explanados,

entende e sugere que o TCE/BA inclua no seu Parecer Prévio RESSALVAS em relação às fragilidades constatadas no cumprimento do princípio constitucional da transparência pública no exercício de 2016, especialmente no que tange à não regulamentação e implementação do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI), que somente veio a ocorrer em 2017, e à não divulgação da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado da Bahia.

2.2.4 INCONFORMIDADES NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E

PATRIMONIAL O Relatório Técnico sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da

Bahia de 2016 indica que a gestão fiscal no exercício em apreço obedeceu aos limites impostos pela Constituição e pela legislação infraconstitucional, são eles: educação, saúde, pessoal e encargos sociais (o Poder Executivo deve ficar atento a esse aspecto, na medida em que fora atingido, de acordo com a apuração realizada pelo TCE, o chamado limite prudencial, incidindo as restrições previstas no art. 22, parágrafo único, da LRF), previdência oficial, dívida pública e Parcerias Público-Privadas (PPP).

A despeito disso, foram identificadas diversas inconsistências nas

Demonstrações Contábeis Consolidadas do Poder Executivo, em boa parte semelhantes àquelas consignadas nas Contas de Governo do exercício anterior, mas não devidamente solucionadas durante o exercício financeiro de 2016.

Destacamos, nos itens seguintes, algumas inconformidades que merecem

especial atenção dessa Egrégia Corte de Contas, dada a relevância dos valores envolvidos e/ou os possíveis impactos nas Demonstrações Contábeis do Estado (DCCE).

2.2.4.1 Elevado volume de gastos com Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)

Consoante apontado no item 2.4.4.4 do Relatório Técnico (fls. 122/126) que instrui o presente processo, o Poder Executivo do Estado da Bahia realizou, no exercício de 2016, despesas no Elemento 92 – Despesas de Exercícios Anteriores que alcançaram a expressiva cifra de R$1.876,5 milhões, sendo possível observar, como demonstrado no Gráfico 2 (fl. 122), um crescimento progressivo desse tipo de gasto a partir do ano de 2013.

O montante gasto em 2016, segundo informação constante do sobredito

Relatório Técnico, corresponde a 4,4% da despesa total paga no período pelos diversos órgãos e entidades da Administração Pública do Estado da Bahia, estando acima da média das despesas dessa natureza referente aos 26 estados e ao Distrito Federal, que, no exercício de 2015, foi de 2,2% em relação ao total da despesa no ano.

Ainda de acordo com a área técnica dessa Egrégia Corte de Contas, foram

efetuados, no primeiro trimestre do ano de 2017, dispêndios com DEA no montante aproximado de R$1,15 bilhão15 (fl. 180), referentes a despesas cujo fato gerador ocorreu em exercícios pretéritos, mas que não foram reconhecidas e empenhadas no momento adequado, ferindo-se o princípio da competência.

15 No primeiro trimestre do ano de 2016, os gastos com DEA atingiram a cifra de R$988,9 milhões (cf. Relatório Técnico das

Contas de Governo relativas ao exercício de 2015), a evidenciar (i) que esses gastos tendem a se concentrar, em grande medida, nos primeiros meses do ano, bem como (ii) que os valores apurados no início do exercício de 2017 superam em 16,5% aqueles pagos a título de DEA no primeiro trimestre de 2016, sendo possível concluir, a partir dos dados apresentados, que há uma tendência de que a trajetória crescente dessas despesas será preservada em 2017. Tal cenário demanda uma intervenção mais incisiva dessa Egrégia Corte de Contas, com a expedição de determinações específicas ao Executivo para que sejam adotadas, com a urgência que o caso requer, as medidas necessárias à utilização dessa forma de pagamento de despesas apenas em situações excepcionais, como prevê a legislação.


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A propósito do tema, é importante destacar, inicialmente, que o princípio da

legalidade orçamentária “determina que a Administração Pública realize as suas atividades segundo as previsões das leis orçamentárias”. Isto é, a atividade financeira do Estado deve se pautar nas previsões de receitas e nas autorizações de despesas contidas nas leis que compõem o planejamento orçamentário, notadamente na Lei Orçamentária Anual, afigurando-se ilícita a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, conforme preceituado pelo art. 167, inciso II, da Constituição Federal.

A fim de assegurar o adequado controle da gestão orçamentária , e evitar a

assunção de obrigações que extrapolem os limites das despesas autorizadas pela LOA (créditos orçamentários ou adicionais), a legislação pátria estabelece que a contabilização das despesas públicas há de observar o princípio da competência (art. 35, II, da Lei n.º 4.320/64), de onde se extrai que o reconhecimento da despesa, com a formalização do devido empenho, deve ocorrer dentro do exercício financeiro em que fora constituída a obrigação pecuniária a ser adimplida, com a realização dos correspondentes registros contábeis.

Consoante leciona Conti (2010):

Já no tocante às despesas, o inciso II do art. 35 concebe que pertencem ao exercício financeiro somente aquelas legalmente empenhadas. Configura-se o empenho o recurso usado pela Administração para gerir a execução orçamentária, abrangendo tal ato a constatação de dotação orçamentária para a concretização da despesa, assim como a autorização para que a mesma despesa seja realizada. […] A adoção desse procedimento [do empenho] permite estabelecer a associação entre a despesa a correspondente autorização orçamentária para a realização do gasto, que nada mais é do que a explicitação do princípio da legalidade. Propicia-se, também, estabelecer a vinculação entre os gastos do governo e os recursos que lhes deram origem. (Grifos nossos)

A regra geral, portanto, é que as despesas sejam empenhadas no exercício de

sua competência, e, eventualmente, inscritas em restos a pagar (processados ou não processados), caso as etapas que compõem o ciclo de realização da despesa pública não sejam integralmente concluídas até o encerramento do exercício financeiro a que se referem.

Há, todavia, situações excepcionais em que despesas de exercícios

encerrados deixam de ser processadas na época própria, por equívocos pontuais ou outras razões devidamente justificadas, ensejando a formação de um passivo que poderá ser adimplido no exercício seguinte, por meio de dotação orçamentária específica consignada no orçamento. É o que dispõe o art. 37 da Lei n.º 4.320/1964:

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

No âmbito do Estado da Bahia, a matéria foi regulamentada pelo Decreto n.º

181-A/1991, que definiu, em seu art. 1º, as hipóteses e condições para a utilização do procedimento excepcional em comento:


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Art. 1º [...] Parágrafo único - As dívidas de que trata este artigo compreendem as seguintes categorias: I - despesas de exercícios encerrados, para os quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo no final do exercício suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria; II - despesas de Restos a Pagar, com prescrição interrompida; III - compromissos reconhecidos pela autoridade competente, ainda que não tenha sido prevista a dotação orçamentária própria ou não tenha esta deixado saldo no exercício respectivo, mas que pudessem ser atendidos em face da legislação vigente.

Faz-se necessário, portanto, interpretar os dispositivos normativos acima

transcritos, especialmente os contemplados no art. 1º, parágrafo único, incisos I e III, que são invocados com maior frequência, de modo a delimitar os respectivos sentidos e alcances, utilizando-se como diretriz hermenêutica a excepcionalidade do procedimento regulamentado.

Nesse sentido, entende-se que a hipótese normativa prevista no inciso I

abrange as situações em que a obrigação pecuniária da Administração Pública já se encontrava constituída, em decorrência de ato ou contrato administrativo, afigurando-se dispensável, para realização do devido processamento da despesa pública na época própria, a prolação de qualquer decisão pela autoridade administrativa competente reconhecendo formalmente o compromisso. É o caso, por exemplo, das despesas ordinárias com remuneração de pessoal e daquelas relacionadas a contratos de prestação de serviços continuados.

Justamente por se tratar de compromisso previamente assumido por ato ou

contrato administrativo, o pagamento da despesa fora do exercício de sua competência pressupõe que o gestor indique o crédito orçamentário próprio no orçamento do exercício em que a despesa deveria ter sido processada, de modo a garantir que as obrigações assumidas em determinado exercício não excedam os créditos orçamentários ou adicionais nele existentes (art. 167, inciso II, da CF). Além disso, por se tratar de procedimento anormal, devem ser indicadas as razões de fato pelas quais os empenhos foram praticados no exercício de origem (art. 3º, inciso I, alínea “b”, do Decreto n.º 181-A/1991), apurando-se, outrossim, a responsabilidade funcional dos agentes que tenham deixado de processar despesas de forma injustificada ou por razões inconsistentes.

Já a hipótese do inciso III deve ser interpretada cum grano salis, porquanto

autoriza a realização de despesas de exercícios anteriores, “ainda que não tenha sido prevista a dotação orçamentária própria ou não tenha esta deixado saldo no exercício respectivo”. Uma exegese ampla desse preceito normativo colocará em risco o princípio da legalidade orçamentária, porquanto permitirá que despesas previsíveis, relativas ao adimplemento de obrigações pecuniárias constituídas no curso do exercício, deixem de ser empenhadas para contornar a eventual ausência ou insuficiência dos créditos orçamentários previstos, transferindo-se o seu reconhecimento e pagamento para o exercício seguinte, em claro descompasso com a vedação contida no art. 167, inciso II, da CF.

Na visão deste Parquet, o preceito normativo em apreço (art. 1º, parágrafo único,

inciso III, do Decreto n.º 181-A/1991) tem incidência apenas nas situações excepcionais em que uma obrigação abstratamente prevista em lei venha a ser reconhecida pela Administração Pública, por meio de decisão proferida pela autoridade administrativa competente, após o encerramento do exercício em que deveria ter sido processada. Ou seja, o direito titularizado pelo beneficiário da despesa já existia à época do exercício encerrado,


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por força de norma legal, mas somente foi reconhecido concretamente pela autoridade administrativa competente em momento posterior, dando azo à efetivação do gasto público com despesa de exercício anterior.

É o caso, por exemplo, do pagamento realizado em favor de servidor público

que tinha direito a determinada vantagem econômica legalmente prevista, mas que somente foi pleiteada e/ou reconhecida pela Administração Pública em momento posterior ao encerramento do exercício em que era devida. Nessas hipóteses, como a despesa não pode ser processada antes da decisão proferida pela autoridade administrativa competente reconhecendo o direito do beneficiário, se houver um distanciamento temporal entre a ocorrência do fato gerador do direito e o seu reconhecimento pela Administração (seja pela demora do titular do direito em exercê-lo, seja pelo decurso do tempo necessário para que a Administração possa instruir e decidir o pleito), o pagamento poderá ser feito como despesa de exercício anterior.

Trata-se, portanto, de situação diversa daquela em que a obrigação pecuniária

já se encontrava constituída por ato ou contrato administrativo anterior, tornando previsível a realização da despesa pública, que poderia ser regularmente empenhada e contabilizada pela Administração no exercício financeiro de sua competência, com observância dos créditos orçamentários e adicionais existentes.

No presente caso concreto, a Unidade Técnica do TCE/BA selecionou, para

exame por amostragem, 53 processos de pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), que representaram 24,54% do valor total pago sob essa rubrica no exercício de 2016, identificando-se, no âmbito do Poder Executivo, o processamento como DEA de despesas previsíveis e ordinárias, que deveriam ter sido empenhadas e liquidadas no exercício de suas respectivas competências, a exemplo do pagamento de folha de pessoal, contas médicas associadas ao PLANSERV e das obras do metrô de Salvador.

Além disso, o Relatório Técnico aponta que, na quase totalidade dos processos de pagamento analisados, não foram observadas as formalidades exigidas no Decreto n.º 181-A/1991, tendo sido identificadas falhas na instrução dos procedimentos que dificultam a verificação da regularidade do processamento das despesas pelo mecanismo excepcional previsto no art. 37 da Lei n.º 4.320/1964. Merece transcrição, a propósito do tema, o seguinte excerto do Relatório Técnico que instrui o presente processo de contas (fls. 123):

Nas primeiras análises realizadas, foram identificadas diversas inconsistências no processamento das despesas, à luz do regramento vigente, a exemplo de imprecisão quanto aos detalhes, à natureza e origem da despesa, ao período a que se referem (competência), bem como ausência de indicação da rubrica orçamentária do exercício a que estaria vinculada. (Grifo nosso).

Registre-se que, nas Contas de Governo relativas ao exercício de 2015,

também foram identificadas irregularidades semelhantes na instrução dos processos de pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), notadamente:

(i) ausência de motivação do ato, não tendo sido apresentados elementos ou informações, descritos de forma suficiente para fundamentar as razões pelas quais as despesas não foram empenhadas no exercício de origem, em consonância com o art. 3º inciso I, alínea “b”, do Decreto Estadual n.º 181-A/1991, (ii) ausência de indicação da rubrica orçamentária a que estaria vinculada a despesa no exercício de sua competência, em conformidade com o quanto preceituado no art. 1º, parágrafo inciso, inciso I e art. 3º inciso I, alínea “a”, ambos do Decreto Estadual n.º 181-A/1991, e


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(iii) imprecisão quanto à descrição da despesa, não constando detalhes relativos à sua natureza e origem, e/ou período a que se referem (competência).

O pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) sem a indicação dos

motivos da não realização do empenho no exercício de origem e sem a certificação da existência de saldo orçamentário na respectiva dotação do exercício a que se refere, como determina a legislação, acaba por criar um ambiente propício à assunção de obrigações sem a existência de créditos orçamentários ou adicionais suficientes para suportá-los, em contrariedade ao princípio da legalidade orçamentária.

Registre-se que, de acordo com a área técnica dessa Corte de Contas, o não

processamento de despesas no exercício correto decorre, em parte, da deficiência do controle interno da execução orçamentária e/ou da insuficiência de saldo orçamentário na dotação específica para realização da despesa no exercício de sua competência.

Com efeito, em mais da metade dos processos de pagamento analisados, a

Unidade Técnica identificou que as Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) foram realizadas “em dotações orçamentárias com saldo insuficiente na fonte de recursos para serem empenhadas”, o que evidenciaria “fragilidades no processo de definição dos saldos das dotações orçamentárias, visto que se mostram insuficientes para o registro da totalidade das despesas incorridas no exercício”.

Essa realidade é reconhecida por gestores do próprio Poder Executivo,

merecendo especial destaque a informação prestada pela UEFS/SEC (fl. 124/125), que claramente aponta a insuficiência de saldo na dotação orçamentária própria como motivo para o pagamento de uma despesa ordinária de pessoal como DEA. Veja-se:

Em dezembro/2015 a Universidade Estadual de Feira de Santana – UEFS, não dispunha de saldo orçamentário e concessão para empenho suficiente para realização do empenho total da Folha de Pagamento Especial. Tal cenário, conforme sinalizado pelo próprio TCE, não permitiu a contabilização da referida despesa em Restos a Pagar-RP. (Grifo da Auditoria)

Ora, é factível – embora não desejável – que a Lei Orçamentária Anual (LOA)

contemple despesas subestimadas para as unidades gestoras da Administração Pública, por não levar em consideração, com o rigor técnico necessário, o comportamento das despesas em anos anteriores, a perspectiva de variação de índices de preços, os efeitos de decisões judiciais (especialmente nas áreas marcadas por maior judicialização das políticas públicas), dentre outros aspectos relevantes. Contudo, a própria legislação prevê o instrumento jurídico adequado para que sejam feitos ajustes no orçamento durante a sua execução, qual seja, a abertura de créditos adicionais (suplementares, especiais ou extraordinários), conforme art.40 da Lei nº 4.320/1964, que pressupõem a indicação dos recursos disponíveis para financiá-los.

Nesse sentido, Abraham (2015, p.289-290) preleciona que:

[…] durante a execução do orçamento, podem ocorrer situações em que os valores previstos originariamente, constantes na lei orçamentária, não sejam suficientes para a realização dos gastos, e como a atividade financeira se submete ao princípio da legalidade orçamentária, que impede a realização de uma despesa específica sem a sua prévia autorização, são necessários os créditos adicionais. Os créditos adicionais são os valores concedidos para suprir a falta de recursos orçamentários.


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A omissão do gestor em empenhar despesas públicas previsíveis no exercício

de sua competência, a exemplo das despesas ordinárias com folha de pessoal e com pagamento de obrigações relativas a contratos de prestação de serviços contínuos, em virtude da insuficiência da dotação orçamentária prevista – postergando-se, assim, o seu processamento para o exercício seguinte, na condição de DEA –, não se coaduna com o ordenamento jurídico pátrio, na medida em que enseja, de forma velada, a assunção de obrigações em patamar superior aos créditos orçamentários e adicionais existentes, contrariando a vedação contida no art. 167, II, da CF e gerando risco de comprometimento da execução dos orçamentos futuros.

Conforme bem pontuado no Relatório Técnico que instrui as presentes Contas

de Governo, “a inexistência de dotação orçamentária para fazer face a determinadas despesas no próprio exercício e consequente limitação do gestor em reconhecer, corretamente, no ano, a despesa, não são suficientes para justificar o 'represamento' de despesas” (fl. 125).

De fato, a situação retratada evidencia uma grave deficiência: (i) nos

procedimentos de estimativa das despesas, os quais são conduzidos sob coordenação da SEPLAN em conjunto com a SEFAZ, e respaldam a elaboração das leis orçamentárias anuais, bem como (ii) no controle da execução orçamentária e financeira, de modo a viabilizar tempestivamente o reforço das dotações com sinalização de insuficiência de saldo orçamentário, mediante abertura de créditos adicionais, evitando-se, com isso, o não processamento de despesas previamente conhecidas e seu consequente pagamento como DEA no exercício seguinte.

Sobreleva destacar que, embora a insuficiência de saldo na dotação

orçamentária do exercício de origem seja principal causa do elevado volume de DEAs, a Auditoria aponta que, em parte dos processos de pagamento analisados, as despesas foram executadas em dotações orçamentárias cujo saldo, no exercício anterior, era suficiente para serem empenhadas, inclusive na fonte de recurso (fl. 124). Nesses casos, segundo a Unidade Técnica, algumas despesas se referiam a obrigações previamente conhecidas pela Administração, a exemplo de contas médicas associadas ao PLANSERV e das obras do metrô de Salvador, o que não justificaria a sua execução como DEA, sendo possível a realização do empenho, ainda que nas modalidades global ou por estimativa, conforme art. 60 da Lei n.º 4.320/1964.

Ao ser indagada acerca dos motivos pelos quais despesas previsíveis não

foram objeto de prévio empenho, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUR) apresentou a seguinte informação (fl. 124):

Por outro lado, para que as unidades gestoras possam efetuar os empenhos de despesas, além da existência de dotação orçamentária, é necessária que haja previamente a liberação por parte da Secretaria de Fazenda, da "Concessão para Empenho". Por norma da SEFAZ, as concessões somente serão liberadas, quando efetivamente constata-se o ingresso dos recursos financeiros nas contas bancárias associadas a cada destinação de recursos. Portanto, a simples existência de dotação não permite o empenho da despesa, pois depende da existência da concessão, que por sua vez depende do ingresso da receita condicionada ao desbloqueio do recurso pela CEF. (Grifo da Auditoria)

De acordo com o Relatório Técnico, a Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA)

apresentou justificativa semelhante, atribuindo a ausência do empenho prévio à "concessão insuficiente para sua emissão no exercício de 2015" e ao fato de que a dotação


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orçamentária só estaria liberada após recebimento do recurso financeiro da PETROBRAS e da concessão pela SEFAZ para emissão da Nota de Empenho.

Se as despesas se referiam a obrigações pecuniárias constituídas no curso do

exercício de 2015 (obrigações, portanto, existentes e exigíveis), e existia saldo suficiente na dotação orçamentária de origem, a SEFAZ não poderia, sob qualquer justificativa, ter impedido as unidades orçamentárias de promoverem o empenho, pressuposto para a sua regular inscrição em restos a pagar.

Faz-se necessário, nesse sentido, que a SEFAZ aprimore os mecanismos de

programação e controle da execução orçamentária e financeira, a fim de que as cotas orçamentárias a que se refere o art. 48 da Lei n.º 4.320/1964 sejam periodicamente fixadas de modo a “assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho” (art. 48, alínea “a”), evitando-se que despesas previsíveis deixem de ser empenhadas no exercício de sua competência, mesmo havendo dotação suficiente, por conta da não liberação tempestiva dos créditos orçamentários correspondentes.

É importante pontuar que, além da violação ao princípio da legalidade orçamentária e do risco ao desejável equilíbrio das contas públicas, a realização de gastos públicos excessivos como Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), contrariando o caráter de estrita excepcionalidade desse procedimento, acaba também comprometendo a transparência da gestão pública, pois as despesas não são reconhecidas e contabilizadas no exercício de sua competência, gerando distorções nos demonstrativos contábeis no Estado. A respeito dessa questão, a Unidade Técnica faz as seguintes considerações (fl. 125):

A tendência crescente de DEA gera impactos no Passivo Circulante e na apuração do Resultado Primário do Estado. […] A inobservância dos princípios e dispositivos constitucionais, de regramentos legais, decorrentes de falhas na elaboração da LOA, as deficiências nos controles internos e as inconsistências na contabilização das despesas no exercício próprio impactam diretamente os saldos apurados nas DCCEs do exercício em análise, tanto pelo efeito das despesas do ano anterior, contabilizadas nesse exercício, como daquelas reconhecidas somente em 2017, porém inerentes ao exercício de 2016.

Com relação ao impacto das Despesas de Exercícios Anteriores na avaliação

do Passivo Circulante, a Unidade Técnica consigna que obrigações pecuniárias pagas como DEA não vêm sendo contabilizadas no passivo do exercício de sua competência, em desrespeito aos princípios contábeis da competência e da oportunidade. Vale dizer, além de não empenhar despesas previsíveis no momento oportuno, o Poder Executivo também não tem promovido o registro contábil das obrigações pecuniárias correspondentes no Passivo Circulante do Estado, na conta “Fornecedores e Contas a Pagar a Curto Prazo”, o que, além de comprometer a transparência pública e a fidedignidade das informações constantes dos demonstrativos contábeis, gera inevitável distorção no saldo do Balanço Patrimonial.

A SEFAZ, quando questionada sobre o fato, reconheceu a ocorrência da

irregularidade, informando ter expedido o Ofício Circular n.º 28/2017 para alertar as unidades quanto à necessidade e a importância dessa contabilização, e que reforçará esse tema nas capacitações regulares do FIPLAN.

É importante ressaltar, como bem pontuado pela Auditoria, que os registros

patrimoniais devem ser realizados independentemente da execução orçamentária, sendo imperativa, por força dos princípios contábeis acima mencionados, o registro no Passivo


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Circulante de obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública e não adimplidas, ainda que as despesas correspondentes não tenham sido empenhadas no exercício a que se referem.

De outro lado, no tocante à repercussão das DEAs no resultado primário, o Relatório Técnico consigna que “com a tendência crescente das DEAs observada nos últimos quatro exercícios, o incremento das despesas empenhadas neste elemento em 2017, quando comparadas com 2016, resultaria em um aumento do déficit apurado [...]”. Ao final, registra que “exceto se o total empenhado como DEA no exercício de 2017 for superior ao DEA de 2016 em R$634,6 milhões, conclui-se que o Resultado Primário de 2016 atenderia à meta estabelecida na LDO” (fl. 180).

Tendo em vista que os exames realizados pela Auditoria, no bojo das presentes Contas de Governo, foram pautados no critério amostral, selecionando-se para análise uma pequena parcela dos processos de pagamento de DEAs do exercício de 2016, afigurar-se-ia necessário um reexame aprofundado, especialmente dos valores pagos como DEA no exercício de 2017, para determinar o impacto total dessas despesas nas DCCEs de 2016.

Tais exames complementares (seja pela própria Administração Pública, com posterior apreciação pelas Coordenadorias de Controle Externo (CCEs) deste Tribunal, seja diretamente pelas unidades técnicas desta Corte) deveriam preceder a apreciação das presentes Contas de Governo, haja vista a relevância dos fatos para a adequada avaliação das contas e consequente formação do juízo técnico a ser externado no parecer prévio dessa Egrégia Corte de Contas.

Considerando, entretanto, a complexidade da diligência acima indicada (que, para ser completa e precisa, demandaria o encerramento do exercício de 2017, a fim de que fosse providenciado o levantamento detalhado das DEAs pagas no referido exercício, mas referentes a despesas previsíveis não empenhadas em 2016), bem como a rigidez do rito processual tradicionalmente adotado por esse Tribunal de Contas para o cumprimento do prazo constitucional de apreciação das Contas de Governo (art. 91, inciso I, da Constituição Estadual), resta a este Parquet formar o juízo de valor à luz das informações consignadas no Relatório Técnico que instrui o presente processo. Nesse sentido, diante do cenário fático probatório delineado nos autos, entende-se que as irregularidades e inadequações relativas ao achado auditorial em exame não se revestem de aptidão para, numa análise global e contextualizada da gestão governamental, macular o mérito das contas em apreço, conquanto mereçam ensejar a expedição de determinações específicas e incisivas para que sejam adotadas as medidas necessárias à sua correção e prevenção de irregularidades semelhantes.

É que a Auditoria analisou, por amostragem, processos de pagamento de DEA que representaram 24,54% do valor total pago sob essa rubrica no exercício de 2016, e que abrangem, ao menos em parte, despesas previsíveis e ordinárias não empenhadas no exercício de 2015, a exemplo de despesas relativas ao pagamento de folha de pessoal, não merecendo tal fato (omissão quanto ao processamento de despesas públicas no exercício de sua competência), na visão deste representante do Parquet, repercutir na formação do juízo a respeito das Contas de Governo referentes ao exercício ora analisado.

Com efeito, em relação às DEAs pagas durante o exercício de 2016, devem ser imputadas à gestão governamental ora avaliada as falhas na instrução dos processos de pagamento, notadamente: (i) a ausência de informações para fundamentar as razões pelas quais as despesas não foram empenhadas no exercício de origem; (ii) a ausência de indicação da rubrica orçamentária a que estaria vinculada a despesa no exercício de sua competência, e (iii) a descrição imprecisa da despesa, não constando detalhes relativos à sua natureza e origem, e/ou período a que se referem (competência), em contrariedade com o disposto no art. 3º do Decreto Estadual n.º 181-A/1991.


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De outra banda, no que concerne às Despesas de Exercícios Anteriores

pagas no 1º trimestre de 2017 – que podem abranger despesas previsíveis relativas a obrigações constituídas no exercício financeiro de 2016, mas não processadas na época própria, gerando passivo não contabilizado a ser pago como DEA –, cabe destacar que não fora realizada análise mais detalhada pela Auditoria. O montante pago, todavia, dada a sua magnitude, indica a possível ocorrência de irregularidades que merecem ser apuradas.

Ante o exposto, este Parquet de Contas, pelos fundamentos aqui explanados, entende e sugere que o TCE/BA também deva incluir no seu Parecer Prévio RESSALVAS em relação (i) às fragilidades constatadas na instrução dos processos de pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores pagas no exercício de 2015, notadamente quanto (i.a) à ausência de informações para fundamentar as razões pelas quais as despesas não foram empenhadas no exercício de origem, (i.b) à ausência de indicação da rubrica orçamentária a que estaria vinculada a despesa no exercício de sua competência, e (i.c) à descrição imprecisa da despesa, não constando detalhes relativos à sua natureza e origem, e/ou período a que se referem (competência), em contrariedade com o disposto no art. 3º, inciso I, do Decreto Estadual n.º 181-A/1991, bem como (ii) à omissão quanto ao registro contábil das obrigações pecuniárias constituídas no exercício de 2016, mas pagas como DEA em 2017, no Passivo Circulante do Estado, comprometendo a transparência pública e a fidedignidade das informações constantes dos demonstrativos contábeis, e gerando, como consequência inevitável, uma distorção no saldo do Balanço Patrimonial.

Sugere-se, outrossim, a expedição de DETERMINAÇÕES específicas para que

o Poder Executivo: (i) adote, com urgência, as medidas administrativas necessárias ao

aprimoramento dos mecanismos específicos de controle interno relacionados que digam respeito ao processamento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), de modo a assegurar a utilização desse tipo de procedimento em situações de estrita excepcionalidade, apurando-se, ademais, a responsabilidade funcional dos agentes que eventualmente deem causa, de modo injustificado ou sem justificativa razoável, ao não processamento de despesas públicas no exercício de sua competência;

(ii) apresente a este Tribunal, por meio da Secretaria da Fazenda, no prazo

máximo de 120 dias, o resultado do reexame aprofundado e global das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) liquidadas nos anos de 2016 e 2017, avaliando a sua adequação aos requisitos normativos aplicáveis e, especialmente, o impacto total de tais despesas nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado referente ao exercício de 2016, com a consequente republicação dos demonstrativos devidamente ajustados;

(iii) promova o registro contábil, no Passivo Circulante do Estado, do montante

das obrigações pecuniárias assumidas e não adimplidas pela Administração Pública até o encerramento do exercício, independentemente da realização do empenho das despesas a elas referentes, em ordem a garantir a transparência pública e a fidedignidade das informações constantes do Balanço Patrimonial;

(iv) contabilize, na Despesa Total com Pessoal, para fins de apuração dos limites

previstos nos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, os gastos dessa natureza efetuados como Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), quando a competência da despesa estiver abrangida pelo período de apuração previsto no art. 18, § 2º, da LRF.

Por fim, afigura-se também conveniente a expedição de RECOMENDAÇÃO ao

Governador do Estado para que (i) adote as medidas necessárias ao aperfeiçoamento da metodologia de elaboração da Lei Orçamentária Anual, em especial no que concerne à


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estimativa das despesas do exercício, em ordem a minimizar o risco de insuficiência das dotações orçamentárias previstas; e (ii) aprimore os mecanismos de controle da execução orçamentária e financeira, de modo a viabilizar o reforço tempestivo das dotações com sinalização de insuficiência de saldo orçamentário, mediante abertura de créditos adicionais, evitando-se, com isso, o não processamento de despesas previsíveis e seu consequente pagamento como DEA no exercício seguinte.

2.2.4.2 Pagamento de multa e juros de mora por atraso no cumprimento de

obrigações pecuniárias. Ausência de evidenciação segregada do volume de tais despesas nos demonstrativos contábeis do Estado, com consequente prejuízo à transparência da gestão pública.

Consoante sinalizado no item 2.4.2.6 (“Despesas com os encargos

moratórios”) do Relatório Técnico que instrui as Contas de Governo sob análise, o Estado da Bahia despendeu valores significativos, durante o exercício de 2016, para pagamento de multa e juros de mora por inadimplemento de obrigações pecuniárias.

Registre-se que esse tipo de irregularidade vem sendo reiteradamente

identificada nas prestações de contas anuais de diversos órgãos e entidades que integram a estrutura da Administração Pública estadual, seja em decorrência de fragilidades no controle interno das unidades responsáveis pelo pagamento, seja por conta de atrasos no repasse de Quadro de Cotas Mensais (QMC) pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ).

Tendo em vista a recorrência de achados auditoriais dessa natureza, essa Corte de Contas aprovou, em sessão plenária ocorrida no dia 29/11/2015, a realização de Auditora Especial pelas unidades técnicas do TCE para “apurar o quanto de recursos públicos têm sido destinados ao pagamento de juros, multa e demais encargos moratórios, em razão de atrasos dos repasses de QCM da Secretaria da Fazenda” (Acórdão n.º 406/2015, proferido nos autos do Processo TCE/001237/2014).

Os trabalhos auditoriais reclamados foram conduzidos pela 7ª CCE, que finalizou o relatório preliminar de auditoria em 20/12/2016 (Processo TCE/009225/2016), consignando que, no primeiro semestre de 2016, o Poder Executivo estadual (à exceção das empresas estatais não dependentes) pagou o montante de R$19,3 milhões a título de encargos moratórios, dos quais R$14,6 milhões foram contabilizados em subelemento incorreto de despesa, dificultando a sua identificação a partir de consulta ao FIPLAN pelos órgãos de controle interno e externo.

Diante de uma realidade de escassez de recursos públicos para o atendimento

das necessidades sociais básicas, revela-se inadmissível que a Administração Pública, por conta de deficiências nas estruturas e nos mecanismos de controle interno ou de falhas de planejamento na liberação de recursos, venha a realizar despesas que deveriam ser evitadas, por não trazerem nenhum proveito ao interesse público a ser perseguido pelo Estado no desempenho da sua função administrativa. Trata-se de despesa ensejadora de prejuízo ao erário, que reclama, mormente no atual contexto de recessão econômica e crise fiscal, a adoção de medidas por parte dos órgãos competentes do Poder Executivo para que sejam implementados, com urgência, mecanismos que possibilitem o adimplemento das obrigações pecuniárias dentro do prazo legal ou contratualmente previsto, em ordem a evitar o inaceitável emprego de recursos públicos para pagamento de encargos moratórios.

Considerando que não há, nos presentes autos, informações consistentes a respeito das causas motivadoras do pagamento dos encargos moratórios por atraso no adimplemento de obrigações pecuniárias, o que inviabiliza a avaliação e a delimitação segura das possíveis responsabilidades, entende este Parquet que tal irregularidade, à luz dos elementos fático-probatórios existentes, não possui aptidão para afetar o mérito das Contas de Governo sob análise.


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Por fim, o Relatório Técnico das Contas de Governo consigna que as

Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado de 2016 não contêm informações sobre o volume de gastos realizados com pagamento de encargos moratórios, sendo constatada a apresentação de saldo zero no item relativo às despesas com Juros e Encargos de Mora, que compõe a coluna de Variações Patrimoniais Diminutivas, na Demonstração das Variações Patrimoniais.

A falta de evidenciação desses eventos (pagamento de encargos moratórios)

nas Demonstrações Contábeis do Estado, em virtude de deficiências nos procedimentos de sua contabilização, vilipendia o dever da transparência da gestão pública, dimanado do princípio constitucional da publicidade (art. 37, caput, da CF) e do direito fundamental de acesso à informação pública (art. 5o, XXXIII, da CF), comprometendo, consequentemente, o exercício do adequado controle (interno, externo e social) das despesas relacionadas com o pagamento de multa e juros de mora, bem como a identificação e interpretação de tais informações pelos demais usuários dos demonstrativos contábeis do ente estatal. Vale transcrever a lição de Abraham (2015, p. 230), segundo a qual:

[…] são usuários da contabilidade pública os gestores do patrimônio público e das políticas econômicas e sociais do país para a tomada de decisões; a população em geral, como instrumento de transparência e confiabilidade da execução orçamentária e patrimonial da Administração Pública; os organismos nacionais e internacionais de crédito e fomento; os órgãos de controle interno e externo nas suas funções institucionais.

Nesse sentido, sugere-se que o TCE/BA inclua, no seu Parecer Prévio,

RESSALVAS em relação à inexistência de informações, nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado do exercício de 2016, a respeito do volume de gastos realizados pela Administração Pública estadual para pagamento de multas e juros de mora por inadimplemento de obrigações pecuniárias, expedindo, ademais, DETERMINAÇÕES específicas para que o Poder Executivo:

(i) adote as medidas administrativas necessárias para aprimorar o planejamento

e a execução dos repasses de Quadro de Cotas Mensais (QMC) pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ), de modo a garantir o adimplemento das obrigações pecuniárias assumidas pelo Estado dentro do prazo legal ou contratualmente previsto, evitando-se, por consequência, o emprego de recursos públicos para pagamento de encargos moratórios;

(ii) proceda à apuração, mediante processo administrativo próprio, das causas que contribuíram para a realização de despesas públicas relacionadas com o pagamento de multas e juros de mora nos últimos exercícios, por descumprimento de norma legal ou não recolhimento de tributos, promovendo a responsabilização dos agentes públicos que eventualmente tenham concorrido, por ação ou omissão, dolosa ou culposa, para a consecução de tais dispêndios; e

(iii) adote as providências necessárias ao adequado registro, nas

Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado, das informações relativas aos gastos realizados pela Administração Pública estadual com pagamento de multas e juros moratórios.

Afigura-se também conveniente, nos termos sugeridos pela Unidade Técnica, a expedição de RECOMENDAÇÕES ao Governador do Estado no sentido de:

(i) instituir, nos sistemas centralizados de controle, mecanismos de

acompanhamento gerencial, financeiro, orçamentário e contábil em relação aos desembolsos com encargos moratórios, segregados por Secretaria;


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(ii) avaliar a viabilidade da centralização do pagamento para as despesas com

contas de consumo, de todas as unidades e órgãos do Estado, tendo em vista os potenciais benefícios, mormente em relação à redução da ocorrência de atrasos e, consequentemente, diminuição do desembolso com encargos moratórios; e

(iii) controlar e monitorar de forma centralizada os gastos com as contas de

serviços de telefonia, preferencialmente mediante o sistema de Gestão de Contas de Consumo (GCC), em conformidade com o Decreto Estadual n.º 15.153/2014.

2.2.4.3 Pagamentos efetuados “por ofício” sem suporte orçamentário

Consoante pontuado no Relatório Técnico que instrui as presentes Contas de

Governo, “foram identificados pagamentos 'por ofício' nas datas de 20/01/2016, 02/02/2016 e 05/02/2016, no valor total de R$132,9 milhões, sendo R$63,4 milhões à Companhia do Metrô da Bahia (CCR) e R$69,5 milhões ao Fundo Garantidor Baiano de Parcerias (FGBP), antes que a despesa fosse autorizada, mediante decreto financeiro de suplementação orçamentária” (fl. 105).

Informa, ainda, a Auditoria que a abertura dos créditos adicionais suplementares,

destinados a autorizar orçamentariamente as referidas despesas, ocorreu com a edição do Decreto Financeiro nº 09/2016, publicado em 17/02/2016 e republicado em 20/02/2016, cujos efeitos retroagiram a 02/01/2016.

A situação retratada não se coaduna com o ordenamento jurídico pátrio,

representando, como bem sinalizado pela Unidade Técnica dessa Corte de Contas, transgressão ao quanto disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal (reproduzido pelo art. 161, inciso II, da Constituição Estadual), que proíbe “a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais”.

Tal dispositivo traduz o alicerce constitucional do princípio da legalidade

orçamentária, segundo o qual a atividade financeira do Estado deve ser desempenhada segundo as previsões contidas nas leis orçamentárias, sendo ilícita a realização de despesa pública em dissonância com o que foi previsto e autorizado no orçamento. Como defendido por Ramos Filho (2012), o princípio da legalidade:

[...] exige que a despesa pública seja realizada dentro de uma autorização legislativa (orçamentária ou extraorçamentária). Por esse princípio, nenhuma despesa pode ser realizada sem que exista previsão legislativa (art. 167, I e II, da CF). Tal regra aplica-se inclusive às despesas que são objeto de créditos suplementares ou especiais (art. 167, V, da CF).

Restando, portanto, evidenciada a ausência ou a insuficiência de dotação

orçamentária para realização de determinada despesa pública, deve o gestor público providenciar previamente a abertura de crédito adicional (suplementar, especial ou extraordinário), com o objetivo de ajustar o orçamento e obter a indispensável autorização para o regular processamento da despesa pretendida. Consoante leciona Abraham (2015, p.289-290):

[…] durante a execução do orçamento, podem ocorrer situações em que os valores previstos originariamente, constantes na lei orçamentária, não sejam suficientes para a realização dos gastos, e como a atividade financeira se submete ao princípio da legalidade orçamentária, que impede a realização de uma despesa específica sem a sua prévia autorização, são necessários os créditos adicionais. (Grifo nosso)


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Ademais, justamente por conta da insuficiência dos créditos orçamentários existentes, os pagamentos acima mencionados foram efetivados pela Administração Pública estadual sem a observância das etapas legalmente previstas para realização das despesas públicas, descumprindo-se o disposto no art. 60 da Lei n.º 4.320/1964, que exige que toda despesa só possa ser iniciada após a emissão de empenho. A realização de empenhos a posteriori, destinados a regularizar contabilmente despesas previamente realizadas, representa clara ofensa às normas de Direito Financeiro, merecendo reprimenda por parte desse Tribunal de Contas.

Vale também destacar que a realização de despesas públicas fora do sistema corporativo de gestão orçamentária e financeira do Estado (FIPLAN) acaba, ainda que reflexamente, por comprometer o dever constitucional de transparência da gestão pública, na medida em que as informações sobre as despesas assim realizadas não são divulgadas de imediato – isto é, em tempo real, no momento de sua realização, como determina o art. 48, § 1º, inciso II, c/c art. 48-A, inciso I, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal –, mas apenas no momento da sua “regularização contábil” no FIPLAN, sendo possível, em tese, a ocorrência de longo distanciamento temporal entre os dois marcos mencionados.16

Por fim, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do exercício de 2016 (Lei

Estadual n.º 13.369/2015), em seu art. 34, coibia expressamente a utilização de procedimentos que viabilizassem a realização de despesas sem a existência de dotação orçamentária com saldo suficiente para suportá-las. Veja-se:

LDO 2016 Art. 34 - É proibida a utilização, pelos ordenadores de despesa, de quaisquer procedimentos que viabilizem a execução de despesas sem a comprovada e suficiente disponibilidade de dotação orçamentária.

Diante desses fundamentos normativos de ordem constitucional e legal, mostra-

se evidente a antijuridicidade dos procedimentos utilizados pela SEDUR para efetivação dos pagamentos questionados pela Auditoria, os quais materializaram a realização de despesas públicas sem prévia e suficiente dotação orçamentária, vilipendiando, ademais, a exigência legal de emissão de prévio empenho.

Nas justificativas apresentadas ao corpo técnico do TCE/BA, a SEDUR e a

SEFAZ aduzem, em síntese, que os pagamentos por ofício identificados pela Auditoria foram realizados em caráter de excepcionalidade, com o objetivo de garantir o cumprimento tempestivo de obrigações contraídas com a CCR e o FGBP referentes ao Projeto de Mobilidade Urbana do Metrô de Salvador, evitando-se, com isso, possível solução de continuidade na execução do projeto e a incidência de encargos financeiros contratuais. Afirmam, também, que os recursos para realização dos pagamentos somente foram liberados pela Caixa Econômica Federal (CEF) em 23/12/2015, ocasião em que se encontravam em curso as ações relativas ao encerramento do referido exercício, impedindo a inserção de empenhos no sistema FIPLAN. Acrescentam, ainda, que o orçamento fiscal de 2016 tinha previsão de abertura somente para o dia 22/01/2016, motivo pelo qual se adotou, de forma excepcional e em caráter de urgência, o procedimento de pagamento por ofício com posterior regularização no FIPLAN.

16 De acordo com as informações extraídas do sítio eletrônico Transparência BAHIA, a consulta aos pagamentos realizados

pelos órgãos e entidades do Poder Executivo do Estado da Bahia é feita por meio do módulo Senha Aberta, que disponibiliza dados de pagamentos realizados a partir do Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN), sistema responsável pela execução orçamentária e financeira e pelo registro contábil do Governo do Estado da Bahia. Vide: http://www.transparencia.ba.gov.br/Content/Arquivos/SenhaAberta/pap-senhaaberta.pdf.


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http://www.transparencia.ba.gov.br/Content/Arquivos/SenhaAberta/pap-senhaaberta.pdf



A nosso ver, as justificativas apresentadas não elidem a irregularidade na realização de despesas públicas por ofício sem o necessário suporte orçamentário e sem prévio empenho, devendo o Poder Executivo rever os procedimentos administrativos e contábeis de encerramento e abertura de exercícios financeiros, em ordem a possibilitar a regular e tempestiva realização de despesas públicas pelas unidades orçamentárias, em especial aquelas cuja postergação possa ensejar a incidência de encargos moratórios para a Administração Pública.

Considerando, contudo: (i) que a Auditoria não apontou outras situações de

realização de pagamentos “por ofício” sem suporte orçamentário e sem observância das etapas legalmente previstas para o processamento de despesas públicas, a revelar, ao menos à luz dos elementos fático-probatórios coligidos aos autos, o caráter pontual da irregularidade em foco; (ii) que as despesas questionadas foram realizadas, de acordo com a SEFAZ e a SEDUR, com recursos provenientes de operação de crédito com a Caixa Econômica Federal, os quais já teriam ingressado nos cofres do Estado desde dezembro de 2015, e seriam, a princípio, de aplicação vinculada ao projeto do metrô de Salvador17 e (iii) que a “regularização contábil” das despesas no FIPLAN ocorreu pouco tempo após a sua realização, conclui este presentante do Parquet que as irregularidades relacionadas ao achado ora examinado, a despeito de sua gravidade, não se revestem de aptidão para, numa análise global e contextualizada da gestão governamental, macular o mérito das contas em apreço.

Faz-se necessário, entretanto, a inclusão de RESSALVA específica no Parecer

Prévio em relação à edição de decreto de suplementação orçamentária com eficácia retroativa, destinado a regularizar contabilmente pagamentos efetuados pela SEDUR “por ofício” sem prévia e suficiente dotação orçamentária, em contrariedade ao disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal, art. 60 da Lei n.º 4.320/1964 e art. 34 da LDO 2016 (Lei Estadual n.º 13.369/2015), expedindo-se, ademais, DETERMINAÇÂO para que o Poder Executivo se abstenha de utilizar quaisquer procedimentos que viabilizem a realização de despesas públicas sem prévia e suficiente dotação orçamentária, bem como sem a emissão de prévio empenho, em obediência aos comandos normativos insertos no art. 167, inciso II, da Constituição Federal e no art. 60 da Lei n.º 4.320/1964.

Sugere-se, outrossim, com o objetivo de prevenir a repetição da ocorrência

abordada no presente item, a expedição de RECOMENDAÇÃO ao Governador do Estado no sentido de que promova a revisão dos procedimentos administrativos e contábeis de encerramento e abertura de exercícios financeiros, em ordem a possibilitar a regular e tempestiva realização de despesas públicas pelas unidades orçamentárias, em especial aquelas cuja postergação possa ensejar a incidência de encargos moratórios para a Administração Pública.

2.2.4.4 Deficiências no CONTROLE SOBRE os programas de concessão de

benefícios fiscais, com consequente RENÚNCIA DE RECEITAS

No que pertine à gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Estado da Bahia, ainda recai sobre o Chefe do Poder Executivo a irregularidade referente à ausência de um controle e acompanhamento adequado, durante o exercício de 2016, sobre procedimentos que ensejaram renúncia de receitas do Estado. Este instituto (da renúncia de receitas) compreende, nos termos do art. 14 da LRF, “anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado”.

17 A Lei 13.194/2014 autorizou o Poder Executivo a contratar, junto à Caixa Econômica Federal, operação de crédito no valor

de até R$800 milhões, cuja aplicação deveria ser feita obrigatoriamente na execução das obras do Projeto Metrô de Salvador.


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A renúncia de receita representa um dos principais mecanismos utilizados pelos

entes federativos para intervir indiretamente no domínio econômico (intervenção por indução), fomentando determinadas atividades econômicas em seus respectivos territórios, com a consequente atração de investimentos, por meio da concessão de incentivos fiscais aos interessados. Nesse sentido, preleciona Leite (2013):

Outro tema que merece destaque é o regramento trazido pela LRF para a tão mencionada renúncia de receita. Consiste na concessão de benefícios fiscais por parte de alguns entes federativos com o fim maior de atrair investimentos. [...] Ocorre que diversos benefícios foram concedidos sem análise acurada dos seus efeitos orçamentários. É dizer, quando se concede um benefício, fatalmente há reflexos no orçamento, na parte das receitas. E, se a receita é afetada, poderá haver distúrbios em diversas áreas, incluindo-se as metas de investimento, a necessidade de redução de gastos, a impossibilidade de aumentos salariais, dentre tantos outros.

Nesse trilho, revela-se imprescindível a adoção de mecanismos de controle

sobre a concessão dos referidos benefícios, especialmente porque, caso esses estejam sendo distribuídos sem o lastro (formal e material) exigido, significa que, injustificadamente, deixou-se de arrecadar, comprometendo, em última análise, a execução das ações previstas no orçamento-programa.

No que pertine às presentes contas, o Relatório do TCE (item 2.4.3.3) dá conta

de que, em 2016, sete programas de incentivos fiscais encontravam-se em curso, tendo sido concedidos benefícios que representaram, a título de renúncia de receitas, o expressivo valor global de aproximadamente R$2,6 bilhões, consoante Tabela 16: Tabela 16 – PROGRAMAS DE INCENTIVOS FISCAIS DE 2013 A 2016

Em R$ milhões

PROGRAMA EXERCÍCIO/ESTIMATIVA EXERCÍCIO/REALIZADO

2013 2014 2015 2016 TOTAL 2013 2014 2015 2016 TOTAL

Informática 4,1 3,9 2,0 0,6 10,6 1,1 0,5 0,1 0,0 1,7

Faz Bahia 16,8 18,0 16,9 17,5 69,2 14,8 16,7 12,2 11,2 54,9

PROALBA 34,8 18,7 41,5 29,0 124,0 34,6 27,4 30,8 30,9 123,7

PROAUTO 849,7 909,5 658,6 366,2 2.784,0 614,8 549,6 297,2 230,4 1.692,0

Outros de Natureza Fiscal

78,3 85,8 107,4 125,3 396,8 65,0 122,7 93,0 32,0 312,7

Crédito Presumido 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 215,2 215,2

DESENVOLVE 1.739,6 1.907,2 2.387,1 2.783,6 8.817,5 1.561,6 1.799,8 2.147,4 2.104,0 7.612,8

TOTAL 2.723,3 2.943,1 3.213,5 3.322,2 12.202,1 2.291,9 2.516,7 2.580,7 2.623,7 10.013,0

Fontes: Leis de Diretrizes Orçamentárias de 2013 a 2016 e sistema FIPLAN.

Nesse bojo, cabe destacar o Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia (DESENVOLVE), que visa, em síntese, fomentar e diversificar a matriz industrial e agroindustrial estadual (ex vi do art. 1º da Lei Estadual n.º 7.980/2001). Por meio de tal programa, foram concedidos benefícios que importaram em renúncia de receitas no valor expressivo de R$2,1 bilhões.

Os aludidos incentivos ocorreram por meio dos seguintes procedimentos:

liquidações antecipadas da parcela do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) com prazo dilatado e redução dos juros eventualmente incidentes. São operações que, no termos do Regulamento do Programa DESENVOLVE, geram descontos nos pagamentos dos tributos devidos, conforme se extrai do art. 6º do Decreto Estadual n.º 8.205, de 03/04/2002:


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Art. 6º - A liquidação antecipada da parcela do imposto cujo prazo tenha sido dilatado ensejará desconto de até 90% (noventa por cento), de acordo com a Tabela I, anexa. § 1º - Os valores antecipados deverão ser recolhidos em moeda corrente até o 20º dia do mês da antecipação. § 2º - Para os efeitos deste artigo, entende-se por parcela do imposto a soma da parcela do ICMS com prazo de pagamento dilatado e dos encargos financeiros correspondentes. § 3º - Ocorrendo liquidação antecipada de parte da parcela do imposto cujo prazo tenha sido dilatado, considera-se quitado o valor da parcela do imposto correspondente ao percentual que o recolhimento equivale na data em que foi efetuado. § 4º - O percentual de desconto sobre a parcela do imposto restante será calculado considerando a quantidade de anos de antecipação, de acordo com a Tabela I, anexa. (Grifos nossos)

Segundo a escorreita interpretação dos técnicos desta Casa, as sobreditas

operações representaram efetiva renúncia de receita e só poderiam ter sido efetuadas com respaldo em convênios firmados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ),18 sob pena de malferir o art. 1º, IV, da Lei Complementar n.º 24/1975, que assim dispõe:

Art. 1º - As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei. […] IV - à quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto de Circulação de Mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus;

Em resposta a esse Tribunal, a Secretaria da Fazenda insiste na tese de que as aludidas concessões feitas no pagamento do ICMS tiveram natureza meramente financeira e não fiscal. Aduz, entretanto, que “o Confaz aguarda a aprovação de convênio de convalidação dos benefícios fiscais, nos termos previstos do Convênio ICMS 70/14” 19 (consoante Ofício Gab. nº 194/2016).

Registre-se que, nos termos da Lei Complementar n.º 24/1975 – que

regulamenta a concessão de isenções do ICMS, em consonância com o quanto disposto no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal –, encontra-se compreendida pela exigência de celebração prévia de convênio interestadual a outorga de “quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto de Circulação de Mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus” (art. 1º, parágrafo único, inciso IV). Nesse sentido, o STF já decidiu que não se afigura compatível com o texto constitucional, mais precisamente com o quanto preceituado no dispositivo acima mencionado, a edição de atos normativos “que outorguem benefícios fiscais ou financeiros, bem assim incentivos compensatórios

18 Compete ao Conselho, promover a celebração de convênios, para efeito de concessão ou revogação de isenções,

incentivos e benefícios fiscais do imposto de que trata o inciso II do art. 155 da Constituição, de acordo com o previsto no § 2º, inciso XII, alínea g, do mesmo artigo e na Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975 [...]. Disponível em: <https://www.confaz.fazenda.gov.br/menu-de-apoio/competencias>. Acesso em: 19 maio 2017.

19 O Convênio ICMS 70/2014 dispõe sobre as regras que deverão ser observadas para fins de celebração de convênio que trate da concessão de remissão e anistia de créditos tributários relativos a incentivos e benefícios, fiscais e financeiros, vinculados ao ICMS autorizados ou concedidos pelas unidades federadas sem aprovação do CONFAZ, bem como da sua reinstituição.


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pontuais, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus tributário, em matéria de ICMS, sem que tais medidas sejam precedidas da necessária celebração de convênio no âmbito do CONFAZ”.20

Há de se concluir, portanto, que houve, no exercício auditado, a manutenção de

benefícios fiscais ou financeiro-fiscais relativos ao ICMS sem a demonstração de que restou satisfeita a condição prevista no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal c/c o art. 1º, parágrafo único, inciso IV, da Lei Complementar n.º 24/1975.

Na ótica deste Parquet de Contas, essa irregularidade, que já havia sido

pontuada em ocasiões anteriores,21 deverá gerar a imposição de RESSALVAS sobre as contas em comento, em virtude da manutenção de benefícios fiscais ou financeiro-fiscais relativos ao ICMS sem a demonstração cabal de que, no período auditado, restou satisfeita a condição prevista no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal c/c art. 1º, parágrafo único, inciso IV, da Lei Complementar n.º 24/1975.

Ainda no que se refere à temática em apreço – renúncia de receitas –, insta salientar que a Portaria Conjunta n.° 78/2004, das Secretarias da Fazenda (SEFAZ) e da Indústria, Comércio e Mineração (SICM),22 constituiu a Comissão de Acompanhamento de Empreendimentos Incentivados pelo Estado da Bahia, com competência para fiscalizar o cumprimento, pelas empresas empreendedoras, dos compromissos assumidos nos respectivos protocolos de intenções, especialmente quanto aos números de empregos gerados, de investimentos realizados, níveis de produção alcançados e cronogramas de implantação.

Ressalte-se, quanto a esse ponto, que, conforme consta do Relatório Técnico do

TCE, no exercício de 2016, foram firmados 107 (cento e sete) protocolos de intenções, com previsão de investimentos de “R$7.478,4 milhões e geração estimada de 20.844 empregos, entre diretos e indiretos”, como se pode verificar da Tabela 17:

Tabela 17 – PROTOCOLOS DE INTENÇÕES FIRMADOS EM 2016

QUADRIMESTRE NÚMERO DE

PROTOCOLOS

INVESTIMENTOS PREVISTOS (EM

MILHÕES)

NOVOS EMPREGOS A SEREM GERADOS

1º 30 1.132,4 5.395

2º 31 2.323,2 4.158

3º 46 4.022,8 11.291

TOTAL 107 7.478,4 20.844 Fontes: Ofícios nº

s127/2016, 59/2016 e 57/2017 do Gabinete do Secretário da SDE.

Após ofício encaminhado pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE),

(Ofício Gasec n.º 59, de 25/10/2016), a equipe técnica analisou cinco cópias de relatórios de visitas técnicas realizadas a nove empreendimentos incentivados no 2º quadrimestre de 2016 pela Coordenação de Acompanhamento de Empreendimentos da Superintendência de Desenvolvimento de Empreendimentos (Coae/Sudem). A Auditoria apurou, também, que esse acompanhamento vem sendo feito por meio de questionários que são respondidos pelas empresas beneficiadas no Sistema de Atração de Investimentos (SAI), ferramenta que é administrada pela aludida Pasta de Estado.

20 Rcl 15819 AgR, Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2014. 21 Vide prestações de contas do Chefe do Poder Executivo relativas a exercícios anteriores. Disponível em:

<https://www.tce.ba.gov.br/controle-externo/contas-de-governo#conteudo>. Acesso em: 19 maio 2017. 22 Atual Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE).


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Neste caso, os exames auditoriais revelaram que os aludidos documentos “não apresentaram informações suficientes para avaliar o cumprimento das obrigações pactuadas pelas empresas nos protocolos de intenções”, notadamente porque os relatórios das visitas técnicas realizadas aos empreendimentos incentivados não continham dados acerca da produção e dos investimentos efetuados pelas empresas beneficiadas. Além disso, a análise auditorial concluiu que os questionários extraídos do Sistema de Atração de Investimentos (SAI), conquanto tivessem dados acerca da identificação da empresa e do ano da conclusão da implantação/ampliação, não evidenciaram dados sobre o faturamento de tais empreendimentos.

No que se refere ao 3º quadrimestre de 2016, o aludido trabalho técnico registra

que a citada coordenação não realizou visitas técnicas aos empreendimentos incentivados com benefícios fiscais, consoante Ofício CG nº 57/2017.

A ausência de informações, em alguns casos, acerca da produção, do

faturamento e dos investimentos efetuados pelas empresas beneficiadas, bem como a não realização de visitas técnicas aos empreendimentos incentivados no último quadrimestre de 2016, revela que o Poder Executivo não vem desempenhando a contento o papel de monitorar os empreendimentos beneficiados por meio de renúncia de receitas, descumprindo, assim, o disposto no art. 89, caput, da Constituição Estadual, segundo o qual:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos Municípios, incluída a das entidades da administração indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções, renúncia de receitas e isenções fiscais, será exercida pela Assembléia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Câmaras Municipais, quanto aos Municípios, mediante controle externo e sistema de controle interno de cada Poder. (Grifos nossos)

Na visão da equipe técnica dessa Casa de Controle, com a qual este MPC

manifesta total aquiescência, considerando o vultoso volume da receita pública renunciada por meio de incentivos fiscais, verifica-se que a aferição dos resultados alcançados por esse tipo de política pública “não pode, portanto, prescindir de um efetivo acompanhamento e fiscalização por parte do Estado concessor dos incentivos fiscais”.

Por não cumprir esse desiderato no exercício examinado, mediante regulares e

periódicas visitas técnicas aos empreendimentos incentivados, devem ser emitidas RESSALVAS sobre as contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia.

Outrossim, este Ministério Público de Contas sugere a expedição de

RECOMENDAÇÃO ao Poder Executivo para que adote as providências necessárias ao adequado monitoramento dos projetos beneficiados com incentivos fiscais, em obediência ao art. 89, caput, da Constituição Estadual, disponibilizando, nos relatórios de visitas técnicas da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE), além dos dados referentes à implantação, à operação e ao número de empregos gerados, as informações acerca da produção e dos investimentos efetuados pelos empreendimentos beneficiados, exigindo das empresas incentivadas, ademais, que também informem os dados relativos ao seu faturamento nos questionários do Sistema de Atração de Investimentos (SAI).

2.2.4.5 Falhas na apuração do limite constitucional de gastos com ações de

manutenção e desenvolvimento do ensino

No que se refere ao cumprimento das regras constitucionais que determinam a aplicação, no mínimo, de 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, em gastos com educação (ex vi do art. 212 da CF), restou consignado, no item 2.5.2 do Relatório Técnico das Contas de Governo, que, para efeito


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de apuração do referido limite, o Poder Executivo contabilizou indevidamente despesas relativas (i) ao plano de saúde dos servidores públicos – PLANSERV, no montante de R$122 milhões, e (ii) ao parcelamento de tributos federais, no valor de R$74 milhões, referentes à autuação pelo não recolhimento, em exercícios anteriores, de contribuição previdenciária.

Em resposta aos questionamentos feitos pela equipe técnica deste TCE

(consoante Ofício GAB N.º 055/2017 – Protocolo n.º TCE/002242/2017), o Secretário da Fazenda, Manoel Vitório, registrou que, em relação às despesas com plano de saúde dos servidores públicos – PLANSERV, o entendimento anteriormente adotado foi revisto, de modo que, a partir de 2017, os referidos gastos não seriam mais contabilizados na aferição do referido limite. Em sendo assim, este MPC entende que deve ser mantido o achado auditorial, restando a esta Casa de Controle, como medida prospectiva, verificar se foram efetivamente adotadas as ações corretivas indicadas.

Por outro lado, no que concerne à contabilização dos valores referentes a

pagamentos de dívidas parceladas com contribuições previdenciárias, o Titular da Secretaria da Fazenda defendeu o procedimento adotado, argumentando, em síntese, que se trata de “despesas com os profissionais do magistério, portanto passíveis de compor o cálculo do limite”, ainda que esses gastos se refiram a parcelamentos, bem como que o Manual de Orientações da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) não veda a inclusão desse item no cálculo do mínimo de gastos que devem ser realizados com educação.

Sucede que, consoante pontuado pela Auditoria, os indigitados pagamentos se

referem a contribuições previdenciárias incidentes sobre a remuneração de prestadores de serviços temporários contratados pela Secretaria da Educação, cujos fatos geradores ocorreram em exercícios anteriores ao da apuração do limite mínimo de gastos com educação. Além disso, o montante pago abrangeu juros e multas resultantes da autuação fiscal realizada pela Receita Federal.

Ou seja, não se questiona, a princípio, a correlação dos gastos impugnados com

a educação, até porque a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a teor do disposto no seu art. 71, caput e inciso I, não impede que encargos sociais com pessoal docente possam ser enquadrados como despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino. Ao revés, o que não se admite é o fato de encargos sociais devidos em exercícios pretéritos, e não recolhidos tempestivamente pelo Estado, serem contabilizados como ação educacional do exercício em que se deu o pagamento do débito tributário, distorcendo a apuração do limite mínimo de gastos com educação previsto na Constituição Federal.

É que, para efeito de aferição de cumprimento do referido limite constitucional,

deve ser observado o princípio da anualidade, conforme se depreende dos arts. 212, caput, da Constituição Federal e 69, caput, da sobredita Lei Federal n.º 9.394/1996, in verbis:

Constituição Federal Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. […] Lei Federal n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público. (Grifos nossos)


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A interpretação teleológica dos preceitos normativos acima transcritos conduz à

inexorável conclusão de que, para fins de apuração do limite mínimo de gasto em educação, somente devem ser contabilizadas as despesas destinadas a custear ações de ensino implementadas no período de apuração. Afinal, a ratio essendi da norma constitucional é a de garantir o financiamento minimamente adequado das ações a serem realizadas pelo Poder Público em determinado período (anual) para a efetivação do direito fundamental à educação, não se coadunando com a finalidade constitucionalmente perseguida a contabilização de despesas efetuadas para pagamento de débitos de exercícios anteriores, que nenhum benefício trazem para os destinatários da política pública educacional no exercício examinado.

No caso em apreço, os pagamentos de dívidas parceladas de contribuições

previdenciárias não decorreram de ações realizadas em 2016, mas, sim, da atividade prestada por profissionais da área educacional em exercícios pretéritos. Logo, não podem ser computados no exercício examinado, para efeito de atingimento do limite constitucional acima fixado, como investimentos na manutenção e no desenvolvimento do ensino.

Em situação idêntica à que ora se examina, o Tribunal de Contas do Estado de

São Paulo negou provimento ao recurso interposto por prefeito que teve suas contas rejeitadas, por não ter, nos moldes exigidos pelo art. 212, caput, da CRFB, aplicado o mínimo constitucional exigido na manutenção e no desenvolvimento do ensino. Nas suas razões recursais, o gestor municipal alegou que não há incorreção no procedimento de contabilização dos débitos previdenciários parcelados como gastos com educação. Entretanto, tal tese foi rejeitada no julgamento do Pedido de Reexame n.º 61 TC-000233/026/09, 23 conforme se pode verificar dos trechos do voto prevalecente que foi exarado pelo Conselheiro Relator Dimas Eduardo Ramalho:

[...] 3.3 Vale anotar que na apreciação da matéria em primeira instância não foram computados os débitos parcelados junto ao INSS (R$ 1.199.383,26), PASEP (R$ 471.874,69) e Instituto de Previdência Municipal (R$ 1.216.819,43), nem o acordo de parcelamento, efetivado perante a ELETROPAULO, referente à dívida com consumo de energia (R$ 760.822,27), por absoluta falta de amparo na legislação, porquanto tais despesas são oriundas obrigações contraídas em anos anteriores, o que, certamente, não trouxe qualquer benefício aos alunos do Município no exercício das contas aqui em análise. 3.4 Há que se destacar que o gasto com o ensino está disciplinado nos artigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei Federal 9.394/96), onde o primeiro dispositivo estabelece o que é permitido, ao passo que o segundo trata das vedações. 3.5 E, no contexto das aplicações, obviamente que somente podem ser consideradas despesas realizadas no próprio exercício de sua apropriação e que resultem em benefício para os alunos, pois, do contrário, não há como classificá-la na rubrica educacional. Esse é o entendimento há muito sedimentado nas decisões desta Corte de Contas, não prosperando a tese da defesa de que teria havido mudança jurisprudencial. 3.6 Ademais, como lembrou a SDG, tal interpretação é válida tanto para a aplicação dos recursos do Tesouro, como para a utilização das verbas do FUNDEB, em função da norma disposta no artigo 21, da Lei 11.494/07, in verbis: “Art. 21 – Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício em que lhes forem creditados, em

23 Disponível em: <http://www4.tce.sp.gov.br/resultado-da-pesquisa-de-processo?TC=233%2F026%2F09>. Acesso em: 20

maio 2017.


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ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento para a educação básica pública, conforme o disposto no art. 70 da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996.” […] (Grifos nossos)

Há de se pontuar, outrossim, que o procedimento de contabilização adotado pela SEFAZ padece de outra impropriedade. É que, no cálculo realizado pelo Poder Executivo, foram também enquadrados como gastos com educação, no exercício de 2016, os pagamentos dos juros e multas decorrentes das dívidas das contribuições previdenciárias relativas aos exercícios anteriores. Tais encargos moratórios não possuem relação direta com as ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, não podendo, portanto, serem enquadrados como investimentos em educação para fins de apuração do limite mínimo constitucionalmente previsto.

Destarte, conquanto as falhas examinadas não tenham repercutido no

alcance do índice de gastos com educação, este Parquet de Contas pugna pela inclusão de RESSALVA no Parecer Prévio das presentes Contas de Governo em relação à contabilização indevida de despesas com ações de manutenção e desenvolvimento do ensino para fins de apuração do limite mínimo de gastos com educação previsto no art. 212, caput, da Constituição Federal, bem como pela expedição de DETERMINAÇÃO para que o Chefe do Poder Executivo somente contabilize como gasto com educação as despesas destinadas a custear ações de manutenção e desenvolvimento do ensino que tenham sido implementadas no período de apuração do cumprimento do limite previsto no art. 212, caput, da Constituição Federal, abstendo-se, portando, de computar despesas eventualmente efetuadas para pagamento de obrigações cujo fato gerador tenha ocorrido em exercícios anteriores.

2.2.4.6 Ausência de conciliação bancária na Conta Única do Tesouro – CUTE (item

2.4.5.1.1.a do Relatório Técnico) e evolução crescente da diferença entre os saldos contábil e bancário ao final dos últimos três exercícios (item 2.4.5.1.4 do Relatório Técnico);

No que se refere à ausência de conciliação bancária na Conta Única do Tesouro

(CUTE),24 a Unidade Técnica ressalta que não houve, em 2016, adoção de procedimento de conciliação bancária em relação à principal conta (CUTE), fato esse que é apontado, de forma recorrente, desde as Contas do Chefe do Poder Executivo do exercício de 2014.

Segundo aponta a Auditoria, em 31/12/2016, o saldo contábil da CUTE era de

aproximadamente R$1,3 bilhão, ao passo que o valor constante no extrato bancário, na mesma data (conta-corrente nº 929.661-1), era de R$860,8 milhões, apurando-se uma significativa diferença de R$442,8 milhões.

Ao ser questionado sobre a referida discrepância, a Diretoria do Tesouro

(DEPAT/SEFAZ) apresentou a conciliação bancária da CUTE do mês de janeiro de 2017 e, na oportunidade, pontuou as providências que seriam adotadas para adequar o procedimento ao sistema FIPLAN, que foi implantado em 2013 em substituição ao SICOF. Por fim, destacou que os valores anteriores a 2013 seriam objeto de plano de trabalho específico para apurar as divergências identificadas.

Em que pese as informações apresentadas pelo DEPAT/SEFAZ, a Unidade

Técnica desta Corte apontou também que, em 02/01/2017, foram realizados lançamentos que resultaram na diminuição do saldo contábil da CUTE (1.1.1.1.1.02.01.00 Conta Única – Banco do Brasil S/A) e, em contrapartida, a criação da conta “1.1.3.8.1.27.00.00 Ajuste

24 A referida conta foi criada para movimentar todos os recursos estaduais arrecadados diretamente pelo Tesouro Estadual

(art. 2º, § 1º, do Decreto Estadual n.º 5.102, de 28 de dezembro de 1995).


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CUTE a Regularizar/Valores Anteriores a 2017”, por meio da qual foi realizada uma diminuição das disponibilidades e o aumento do grupo Demais Créditos e Valores a Curto Prazo no montante de R$442,8 milhões.

Como pontuado pela Auditoria, tal medida por parte do DEPAT/SEFAZ não

representa, todavia, um ato de regularização, subsistindo a irregularidade em relação ao achado auditorial.

Por fim, a Unidade Técnica aponta também (Ref.1810074-132) que “em relação às demais contas com saldo em 31/12/2016, a DEPAT/SEFAZ não apresentou as conciliações bancárias para as contas cujos saldos contábeis representavam o montante de R$143,1 milhões como disponibilidades nas DCCEs 2016”.

Sobre as irregularidades em apreço, cabe pontuar que, segundo a Cartilha para Conciliação de Contas Bancárias da SEFAZ,25 entende-se como conciliação bancária o procedimento de comparação entre as movimentações existentes numa conta bancária e a correspondente conta contábil. Segundo Padoveze (2010), compreende-se por conta bancária aquela “inscrita na conta física cadastrada, junto à instituição bancária, utilizada para movimentação dos recursos financeiros”, ao passo que a conta contábil representa a respectiva escrituração (discriminação monetária) de todas as transações patrimoniais de natureza igual ou semelhante realizadas por uma determinada entidade.

Sendo os ensinamentos de Almeida (2010), a conciliação bancária, como

procedimento de controle interno, permite a “reconciliação, em determinada data-base, do saldo da conta corrente bancária segundo o razão da contabilidade, com o saldo pelo extrato enviado pelo banco”, possibilitando detectar “o desfalque de bens ou até mesmo registro contábil inadequado de ativos”.

Para normatizar a execução do referido ato, a SEFAZ, por meio da Instrução

Normativa SAF n.° 16, de 09/09/2015, definiu as obrigações dos órgãos responsáveis, nos seguintes termos:

SEFAZ, IN 16/2015: Art. 26. A conciliação deverá ser feita em formulários apropriados, até o décimo dia útil do mês subsequente, conforme modelos disponibilizados no site oficial da Secretaria da Fazenda, ou utilizando-se modelos próprios, devendo ser devidamente preenchidos em duas vias, sendo uma via arquivada na Unidade Executora e a outra enviada para a respectiva Diretoria de Finanças ou Unidade equivalente. Parágrafo Único. A Cartilha de Conciliação Bancária está disponibilizada no site da Sefaz, em www.sefaz.ba.gov.br, na guia Finanças Públicas, Legislação Financeira, Cartilhas, contendo orientações específicas para fins de conciliação bancária, além dos modelos próprios referidos no caput. Art. 27. Nas conciliações bancárias realizadas pelas Unidades, cabe à Diretoria de Finanças ou Unidade equivalente: I – fazer a conferência e a revisão dos valores registrados; II – acompanhar as providências adotadas pelas Unidades para correção das irregularidades existentes; III – promover gestão junto à Instituição Financeira, objetivando a regularização das pendências identificadas; e IV – fornecer informações aos órgãos de controle interno sobre situações não regularizadas há mais de 30 (trinta) dias.

25 Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/administracao/cartilha_conciliacao_bancaria.pdf>. Acesso em: 21 maio 2017.


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Parágrafo único. Compete à DEPAT efetivar controles descritos no caput e incisos deste artigo, quando da conciliação das contas bancárias referentes ao Tesouro Estadual.

Em suma, o procedimento de conciliação bancária visa a garantir que os dados de uma conta contábil, que vão subsidiar a elaboração dos respectivos demonstrativos e as consequentes tomadas de decisões dos gestores, reflitam com fidedignidade a situação patrimonial da instituição gerida e os resultados financeiros do período apurado. A falta de realização de tal controle compromete o exame do real quadro financeiro da organização auditada.

Nesse raciocínio, à luz do que foi evidenciado pela Unidade Técnica, o achado

auditorial revela uma expressiva divergência – maior que 30% – ao se comparar o saldo contábil com o saldo da CUTE. Tal fato, portanto, não pode ser ignorado por essa Corte de Contas na apreciação das Contas de Governo, tendo em vista não só o seu impacto nos demonstrativos contábeis, mas, sobretudo, porque a diferença apurada gera dúvidas, que merecem ser apuradas e dirimidas pela Administração Pública, sobre a regularidade dos desembolsos financeiros eventualmente realizados e não lançados nos registros contábeis.

Devido à especial relevância da questão em apreço, mostra-se necessário essa

Egrégia Corte de Contas aperfeiçoar os seus mecanismos de controle, especialmente com o apoio de tecnologia da informação, no sentido de garantir um acompanhamento efetivo dos registros de valores movimentados nas contas bancárias de titularidade da Administração Pública estadual, que não se limite, portanto, ao batimento dos saldos das contas bancárias e contábeis ao final de cada exercício financeiro.

Como exemplo das medidas que vêm sendo adotadas nesse sentido, vale citar a

celebração de convênio entre Tribunais de Contas e o Banco do Brasil para viabilizar o acesso do módulo de consulta denominado “Repasse de Recursos de Projeto de Governo – RPG”, por meio do qual é possível acessar saldos e extratos de contas bancárias específicas de estados e municípios que sejam destinatárias de repasses da união.

Tais medias virão empregar maior eficiência e precisão aos exames auditorias a

cargo dos órgãos de controle externo, sobretudo quando as fragilidades nos mecanismos do sistema de controle interno acabam por propiciar divergências entre os saldos das contas contábil e bancária.

Por essa razão, entende este Ministério Público de Contas que essa Casa de

Controle, diante da fragilidade no sistema de controle interno, em especial nos mecanismos de controle do FIPLAN, deve adotar medidas de aperfeiçoamento do controle externo, por meio do qual seja possível acompanhar tempestivamente as divergências nos registros das contas bancárias e respectivas contas contábeis.

Diante do exposto, este Parquet de Contas pugna pela inclusão de RESSALVA no Parecer Prévio das presentes Contas de Governo em relação à ausência de conciliação bancária da Conta Única do Tesouro Estadual (CUTE) no exercício de 2016, com diferença não justificada de R$442,8 milhões entre o saldo contábil e o extrato bancário no final do exercício, bem como pela expedição de DETERMINAÇÃO para que o Poder Executivo, por meio da Secretaria da Fazenda:

(i) adote as medidas administrativas necessárias que garantam a realização

sistemática e periódica de conciliações bancárias das contas do Tesouro Estadual, nos moldes definidos na Instrução Normativa SAF/SEFAZ n.° 16/2015; e


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(ii) apure as causas da diferença não justificada de R$442,8 milhões entre os saldos contábil e bancário no final do exercício de 2016, apresentando a esse TCE/BA, no prazo de 120 dias, os resultados da apuração realizada, com a relação detalhada dos registros, e respectivas justificativas, ensejadores da mencionada divergência.

Sugere-se, outrossim, que a Presidência dessa Corte de Contas envide esforços

no sentido de implementar mecanismos automatizados de informática que possibilitem o acompanhamento tempestivo da compatibilidade entre os registros lançados nas contas bancárias do Estado da Bahia e suas respectivas contas contábeis, com vista a imprimir maior efetividade aos procedimentos de controle externo.

3 CONCLUSÃO

Tomando por base as informações e conclusões apresentadas na Seção

Analítica do Relatório Técnico que instrui o presente processo, e ponderando as irregularidades identificadas no contexto global e contextualizado da gestão governamental, o Ministério Público de Contas manifesta-se pela emissão de PARECER PRÉVIO favorável à APROVAÇÃO das Contas de Governo referentes ao exercício de 2016, de responsabilidade do Exmo. Sr. Rui Costa, com

(a) RESSALVAS quanto às irregularidades apontadas pelas

Coordenadorias de Controle Externo deste Tribunal, a serem devidamente discriminadas no Parecer Prévio, especialmente em relação:

a.1) às fragilidades identificadas pela Auditoria no planejamento e gestão das ações de políticas públicas (item 2.2. da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.2) à utilização indevida do instituto da contratação temporária de servidores públicos pelo Regime Especial de Direito Administrativo – REDA para o recrutamento de professores da rede estadual de ensino, em detrimento do mandamento constitucional plasmado no art. 37, II, CF/88 e do comando legal inserto do art. 67, inciso I, da Lei Federal n.º 9.394/1996 (item 2.2.7.2 da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.3) às deficiências identificadas no controle interno da Administração Pública estadual, especialmente no que toca (i) à precariedade das estruturas setoriais de controle interno, (ii) à ausência de um sistema integrado de controle interno capaz de desempenhar eficientemente as competências do art. 74 da Constituição Federal, e (iii) às fragilidades no controle sistêmico dos convênios e instrumentos congêneres (item 2.3 da Seção Analítica do Relatório Técnico). a.4) à ausência de mecanismos no sistema de informação adotado pelo Poder Executivo do Estado da Bahia (FIPLAN) que permitam catalogar adequadamente as informações e acompanhar, de modo minimamente eficiente, a execução dos convênios e instrumentos congêneres celebrados com entidades governamentais e não governamentais, impactando negativamente não apenas a consistência dos registros contábeis da conta “Convênios a Comprovar” (item 2.4.5.1.3 da Seção Analítica do Relatório Técnico), como também – e especialmente – na efetividade do controle


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(interno e externo) da boa e regular aplicação dos recursos públicos estaduais voluntariamente transferidos; a.5) à falta de regulamentação e efetiva implantação, durante o exercício de 2016, do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI), órgão competente para processar os recursos no que se refere aos pedidos de acesso a informações públicas, classificar e desclassificar informações sigilosas e padronizar a publicidade das informações divulgadas pelo Estado da Bahia, nos termos da Lei Estadual n.º 12.618/2012; a.6) à não divulgação, em sítios eletrônicos oficiais, da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado da Bahia, em contrariedade ao princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF) e ao direito fundamental à informação pública (art. 5o, XXXIII, da CF), bem como ao comando legal inserto no art. 48-A, inciso I, da LRF c/c art. 8o, caput e § 2º da Lei de Acesso à Informação; a.7) às fragilidades constatadas na instrução dos processos de pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores pagas no exercício de 2016, contrariando o disposto no art. 3º, do Decreto Estadual n.º 181-A/1991, bem como ao crescimento verificado na realização de despesas dessa natureza, cujo montante despendido correspondeu, em 2016, a 4,4% da despesa total paga pelo Poder Executivo (item 2.4.4.4 da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.8) à omissão quanto ao registro contábil das obrigações pecuniárias constituídas no exercício de 2016, mas pagas como DEA em 2017, no Passivo Circulante do Estado, comprometendo a transparência pública e a fidedignidade das informações constantes dos demonstrativos contábeis, e gerando, como consequência, uma distorção no saldo do Balanço Patrimonial (item 2.4.5.2.3 da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.9) à inexistência de informações, nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado do exercício de 2016, a respeito do volume de gastos realizados pela Administração Pública estadual para pagamento de multas e juros de mora por inadimplemento de obrigações pecuniárias; a.10) à edição de decreto de suplementação orçamentária com eficácia retroativa, destinado a regularizar contabilmente pagamentos efetuados pela SEDUR “por ofício” sem prévia e suficiente dotação orçamentária, em contrariedade ao disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal, no art. 60 da Lei nº. 4.320/1964 e no art. 34 da LDO 2016 (Lei Estadual nº. 13.369/2015); a.11) à manutenção de benefícios fiscais ou financeiro-fiscais relativos ao ICMS sem a demonstração cabal de que, no período auditado, restou satisfeita a condição prevista no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal c/c art. 1º, parágrafo único, inciso IV, da Lei Complementar n.º 24/1975 (item 2.4.3.3 da Seção Analítica do Relatório Técnico);


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a.12) às deficiências do controle interno sobre as renúncias de receitas, em virtude da não realização de visitas técnicas, no último quadrimestre de 2016, aos empreendimentos contemplados por programas de incentivos fiscais, a fim de averiguar se as empresas beneficiadas estavam ou não cumprindo as obrigações assumidas nos protocolos de intenções (item 2.4.3.3 da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.13) à contabilização indevida de despesas com ações de manutenção e desenvolvimento do ensino para fins de apuração do limite mínimo de gastos com educação previsto no art. 212, caput, da Constituição Federal; a.14) à ausência de conciliação bancária da Conta Única do Tesouro Estadual (CUTE) no exercício de 2016, com diferença não justificada de R$442,8 milhões entre o saldo contábil e o extrato bancário no final do exercício (item 2.4.5.1.1 da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.15) ao não cumprimento da meta de Resultado Nominal prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do exercício de 2016 (item 2.5.7 da Seção Analítica do Relatório Técnico); a.16) às fragilidades identificadas nos procedimentos contábeis empregados pela Administração Pública estadual, gerando as inconsistências e distorções apontadas pelas Coordenadorias de Controle Externo no item 2.4.5 da Seção Analítica do Relatório Técnico (“Gestão Patrimonial”).

(b) DETERMINAÇÕES 26 ao Governador do Estado para correção das

irregularidades apontadas pelas Coordenadorias de Controle Externo (CCEs) desse Tribunal, especialmente para que:

b.1) o Poder Executivo se abstenha de, com fundamento no Decreto Estadual nº. 16.407/2015, dar continuidade à transferência voluntária de recursos públicos estaduais a municípios que se encontrem em situação de inadimplência por irregularidades identificadas na execução dos convênios celebrados, ante a sua incompatibilidade com o art. 176 da Lei Estadual nº 9.433/2005; b.2) o Poder Executivo somente formalize convênios e instrumentos congêneres de parceria quando o órgão ou entidade da Administração Pública dispuser de capacidade técnica e operacional para instituir adequadamente os processos seletivos, avaliar as propostas de parceria com o rigor técnico necessário, fiscalizar a

26 Nesse ponto, vale consignar que o poder do Tribunal de Contas de expedir determinações voltadas ao exato cumprimento

da lei dimana diretamente do texto constitucional, mais precisamente do art. 71, IX, da Constituição da República, segundo o qual compete à Corte de Contas “assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade” (função corretiva). Trata-se de competência autônoma, veiculada em norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata, e que é passível, por conseguinte, de ser exercida em qualquer processo no qual o órgão controlador identifique lesão ou ameaça de ofensa à ordem jurídica, abrangendo tanto a determinação de abstenção de ato contrário à lei (tutela de natureza inibitória, vocacionada à prevenção do ilícito), quanto a determinação para adoção de medidas necessárias à correção/eliminação de ilicitude identificada (tutela de remoção do ilícito). Logo, o fato de a Lei Complementar n. 005/91 ter sido omissa em relação à possibilidade de o Tribunal expedir determinações na oportunidade da apreciação de processos de contas (art. 24) jamais pode conduzir ao (equivocado) entendimento de tal competência não pode ser exercida, sob pena de subversão do escalonamento hierárquico das normas jurídicas e de clara violação ao princípio da supremacia da Constituição.


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execução em tempo hábil e de modo eficaz e apreciar as prestações de contas na forma e nos prazos legalmente previstos; b.3) o Poder Executivo divulgue, nos seus sítios eletrônicos oficiais, as informações relativas aos valores detalhados das remunerações dos agentes públicos estaduais, de forma nominal e individualizada, em cumprimento ao dever de transparência dimanado do princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF) e do direito fundamental à informação pública (art. 5o, XXXIII, da CF), bem como ao comando legal inserto no art. 48-A, inciso I, da LRF c/c art. 8o, caput e § 2º da Lei de Acesso à Informação (LAI), trilhando, assim, o caminho já desbravado por diversos outros órgãos da Administração Pública brasileira; b.4) adote, com urgência, as medidas administrativas necessárias ao aprimoramento dos mecanismos específicos de controle do processamento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), de modo a assegurar a utilização desse tipo de procedimento em situações de estrita excepcionalidade, apurando-se, ademais, a responsabilidade funcional dos agentes que eventualmente deem causa, de modo injustificado ou sem justificativa razoável, ao não processamento de despesas públicas no exercício de sua competência; b.5) apresente a esse Tribunal, por meio da Secretaria da Fazenda (SEFAZ), no prazo máximo de 120 dias, o resultado do reexame aprofundado e global das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) pagas nos anos de 2016 e 2017, avaliando a sua adequação aos requisitos normativos aplicáveis e, especialmente, o impacto total de tais despesas nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado referentes ao exercício de 2016, com a consequente republicação dos demonstrativos devidamente ajustados; b.6) o Poder Executivo promova o registro contábil, no Passivo Circulante do Estado, do montante das obrigações pecuniárias constituídas e não adimplidas pela Administração Pública até o encerramento do exercício, independentemente da realização do empenho das despesas a elas referentes, em ordem a garantir a transparência pública e a fidedignidade das informações constantes do Balanço Patrimonial; b.7) contabilize na Despesa Total com Pessoal, para fins de apuração dos limites previstos nos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), os gastos dessa natureza efetuados como Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), quando a competência da despesa estiver abrangida pelo período de apuração previsto no art. 18, § 2º, da LRF; b.8) adote as medidas administrativas necessárias ao aprimoramento do planejamento e da execução dos repasses de Quadro de Cotas Mensais (QMC) pela Secretaria da Fazenda, de modo a garantir o adimplemento das obrigações pecuniárias assumidas pelo Estado dentro do prazo legal ou contratualmente previsto, evitando-se, por consequência, o emprego de recursos públicos para pagamento de encargos moratórios;


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b.9) proceda à apuração, mediante processo administrativo próprio, das causas que contribuíram para a realização de despesas públicas relacionadas com o pagamento de multas e juros de mora nos últimos exercícios, por descumprimento de norma legal ou não recolhimento de tributos, promovendo a responsabilização dos agentes públicos que eventualmente tenham concorrido, por ação ou omissão, dolosa ou culposa, para a consecução de tais dispêndios; b.10) adote as providências administrativas necessárias para assegurar o adequado registro, nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado (DCCEs), de informações relativas aos gastos realizados pela Administração Pública estadual com pagamento de multas e juros moratórios; b.11) o Poder Executivo se abstenha de utilizar quaisquer procedimentos que viabilizem a realização de despesas públicas sem prévia e suficiente dotação orçamentária, bem como sem a emissão de prévio empenho, a exemplo dos denominados pagamentos “por ofício”, em obediência aos comandos normativos insertos no art. 167, inciso II, da Constituição Federal e no art. 60 da Lei nº. 4.320/1964; b.12) o Poder Executivo somente contabilize como gasto com educação as despesas destinadas a custear ações de manutenção e desenvolvimento do ensino que tenham sido implementadas no período de apuração do cumprimento do limite previsto no art. 212, caput, da Constituição Federal, abstendo-se, portando, de computar despesas eventualmente efetuadas para pagamento de obrigações cujo fato gerador tenha ocorrido em exercícios anteriores; b.13) adote as medidas administrativas necessárias para garantir a realização sistemática e periódica de conciliações bancárias das contas do Tesouro Estadual, nos moldes definidos na Instrução Normativa SAF/SEFAZ n° 16/2015; b.14) apure as causas da diferença não justificada de R$442,8 milhões entre os saldos contábil e bancário no final do exercício de 2016, apresentando a essa Corte de Contas, no prazo de 120 dias, os resultados da apuração realizada, com a relação detalhada dos registros, e respectivas justificativas, que provocaram a divergência mencionada; b.15) adote as providências necessárias à correção das inconsistências e distorções contábeis apontadas pelas Coordenadorias de Controle Externo no item 2.4.5 da Seção Analítica do Relatório Técnico (“Gestão Patrimonial”).

(c) RECOMENDAÇÕES ao atual Governador do Estado para que: c.1) articule com a Secretaria da Educação (SEC/BA) a adoção das medidas necessárias à imediata implantação de ferramentas de monitoramento e avaliação das atividades de ensino desenvolvidas nas Unidades Escolares, em ordem a garantir a certificação de que tais unidades cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e


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aplicam o conteúdo programático previsto, com o que poder-se-á coibir desvios, aprimorar desempenhos e alcançar resultados; c.2) adote providências, no âmbito de sua competência, para o adequado aparelhamento da Auditoria Geral do Estado (AGE), disponibilizando, ao órgão central de controle, as condições estruturais, materiais e de pessoal necessárias ao desempenho efetivo de seu importante papel de articulação sistêmica, orientação normativa e supervisão técnica dos diversos órgãos setoriais de controle interno; c.3) aprove e apresente um calendário (cronograma) de concursos públicos, com vistas à redução das contratações temporárias irregulares, em ordem a garantir que as necessidades permanentes dos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública estadual, em especial no âmbito da Secretaria da Educação (SEC/BA), sejam supridas mediante a arregimentação de servidores efetivos, nos termos proclamados pela Constituição da República; c.4) adote as medidas necessárias ao aperfeiçoamento da metodologia de elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), especialmente no que concerne à estimativa das despesas, em ordem a minimizar o risco de insuficiência das dotações orçamentárias previstas; c.5) aprimore os mecanismos de controle da execução orçamentária e financeira, de modo a viabilizar o reforço tempestivo das dotações com sinalização de insuficiência de saldo orçamentário, mediante regular abertura de créditos adicionais, evitando-se, com isso, o não processamento de despesas previsíveis e seu consequente pagamento como DEA no exercício seguinte; c.6) adote as providências necessárias ao aprimoramento do sistema atualmente utilizado para o acompanhamento e o controle dos convênios e instrumentos congêneres – FIPLAN, corrigindo as deficiências apontadas pela Unidade Técnica desse Tribunal e municiando o sistema de funcionalidades capazes de viabilizar o controle operacional de todo o ciclo de existência dos convênios e instrumentos congêneres, em especial o acompanhamento do estágio de execução, o monitoramento de metas e a avaliação de desempenho desses ajustes; c.7) institua, nos sistemas centralizados de controle, mecanismos de acompanhamento gerencial, financeiro, orçamentário e contábil em relação aos desembolsos com encargos moratórios, segregados por Secretaria; c.8) avalie a viabilidade da centralização do pagamento para as despesas com contas de consumo, de todas as unidades e órgãos do Estado, tendo em vista os potenciais benefícios, mormente em relação à redução da ocorrência de atrasos e, consequentemente, à diminuição do desembolso com encargos moratórios; c.9) controle e monitore, de forma centralizada, os gastos com as contas de serviços de telefonia, preferencialmente mediante o


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sistema de Gestão de Contas de Consumo (GCC), em conformidade com o Decreto Estadual n.º 15.153/2014; c.10) promova a revisão dos procedimentos administrativos e contábeis de encerramento e abertura de exercícios financeiros, em ordem a possibilitar a regular e tempestiva realização de despesas públicas pelas unidades orçamentárias, em especial aquelas cuja postergação possa ensejar a incidência de encargos moratórios para a Administração Pública; c.11) adote as medidas necessárias para garantir o adequado controle das disponibilidades de caixa ao final de cada exercício financeiro, em ordem a evitar a inscrição de despesas em restos a pagar não processados sem a existência de disponibilidades financeiras para suportá-las, em consonância com a 6ª edição do Manual dos Demonstrativos Ficais (MDF) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN);

c.12) adote as providências necessárias ao adequado monitoramento dos projetos beneficiados com incentivos fiscais, em obediência ao art. 89, caput, da Constituição Estadual, disponibilizando, nos relatórios de visitas técnicas da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE), além dos dados referentes à implantação, à operação e ao número de empregos gerados, as informações acerca da produção e dos investimentos efetuados pelos empreendimentos beneficiados, exigindo das empresas incentivadas, ademais, que também informem os dados relativos ao seu faturamento nos questionários do Sistema de Atração de Investimentos (SAI).

Por fim, sugere-se que a Presidência desta Corte de Contas envide esforços no sentido de implementar mecanismos automatizados de informática que possibilitem o acompanhamento tempestivo da compatibilidade entre os registros lançados nas contas bancárias do Estado da Bahia e suas respectivas contas contábeis, com vista a imprimir maior efetividade aos procedimentos de controle externo da gestão pública.

É o parecer.

Salvador/BA, 22 de maio de 2017.

DANILO FERREIRA ANDRADE Procurador-Geral do Ministério Público de Contas


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Quadro de AssinaturasEste documento foi assinado eletronicamente por:

Danilo Ferreira AndradeProcurador do Ministério Público - Assinado em 14/06/2017

Sua autenticidade pode ser verificada através do endereço http://www.tce.ba.gov.br/autenticacaocopia,digitando o código de autenticação: UYNZUWMTM5

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PROCESSO: TCE/002522/2017NATUREZA: PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GOVERNO DO CHEFE DO PODEREXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA RESPONSÁVEL: GOVERNADOR RUI COSTA DOS SANTOSEXERCÍCIO: 2016RELATOR: CONSELHEIRO MARCUS PRESÍDIO

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vistos, etc.

Voto para que este Tribunal de Contas acolha a proposta de Parecer Prévio apresentadapelo Exmo. Senhor Conselheiro Relator, Marcus Presídio, no sentido de opinarfavoravelmente à aprovação, pela Assembleia Legislativa do Estado da Bahia, das Contasdo Chefe do Poder Executivo, exercício de 2016, com recomendações, deixando,entretanto, de emitir opinião acerca do item 3.6.2 da Seção Conclusiva deste processo,referente ao cumprimento do limite de despesa com pessoal e encargos sociaisestabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Assim me manifesto tendo em vista que, em relação às despesas com pessoal do PoderJudiciário, foi exarada decisão no bojo do Agravo de Instrumento nº 0009599-89.2016.805.0000, cujo comando judicial autorizou a exclusão do montante relativo aoImposto de Renda Retido na Fonte, incidente sobre a remuneração paga a servidores doPoder Judiciário do Estado da Bahia, para fins de cálculo de despesas com pessoal,suspendendo assim os efeitos da Resolução nº 132/2015 deste Tribunal de Contas,emitida em sede de Consulta (TCE/005334/2015), cujas decisões, nos termos do § 2º doart. 30 da Lei Complementar nº 05/91, “terão caráter normativo”, com alcance, portanto,ultra partes.

Assim, por estar amparado em decisão judicial, ainda que de caráter provisório, e até quea decisão proferida no Agravo de Instrumento seja revista, me abstenho de emitir opiniãosobre esse item, em sua totalidade (Poder Executivo e o Consolidado do Estado), porentender que tal decisão acaba por estabelecer duplicidade de critérios para aferição deuma mesma realidade, prejudicando, a meu ver, a emissão de juízo segundo o quantoapurado mediante procedimento auditorial.

É o voto.

Sala das Sessões, 1º de junho de 2017.

Cons. Antonio Honorato

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Antonio Honorato de Castro NetoConselheiro - Assinado em 12/06/2017

Sua autenticidade pode ser verificada através do endereço http://www.tce.ba.gov.br/autenticacaocopia,digitando o código de autenticação: CWOTU5NZY4

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TCEGabinete da Conselheira Carolina Costa

PROCESSO: TCE/002522/2017 NATUREZA: Contas do Chefe do Poder Executivo EstadualEXERCÍCIO: 2016RESPONSÁVEL: Governador Rui CostaRELATOR: Conselheiro Marcus Vinícius de Barros Presídio

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Valendo-me da prerrogativa prevista no art. 93, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal

de Contas, apresento declaração de voto escrita, por meio da qual farei algumas

considerações sobre a Prestação de Contas de Governo, referente ao exercício de 2016.

Inicialmente, parabenizo o Conselheiro Marcus Presídio e o corpo técnico responsável

pela produção do belíssimo trabalho.

A apreciação das contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo estadual,

para fins de emissão de Parecer Prévio, é a competência constitucional mais importante

do Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA). O parecer emitido por este Órgão

de Controle contém elementos técnicos destinados a fundamentar o julgamento político, a

orientar a gestão governamental e a fornecer à sociedade informações para o exercício

do Controle Social.

Nesta oportunidade, chamo atenção deste Plenário para reforçar que a competência

desta Casa, no âmbito do presente processo, vai muito além do que a simples emissão de

parecer prévio. Pode-se citar como exemplo a ampliação das atribuições dos Tribunais de

Contas pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, em especial, as que tratam dos alertas

(§ 1º, art. 59 do referido comando legal1), bem como o estabelecimento de competência

pela Lei de Crimes Fiscais (art. 5º da Lei Federal n° 10.028/002), para processar e julgar

1 § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão degarantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios deirregularidades na gestão orçamentária. (grifo nosso)

2 Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA1/53

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as infrações administrativas contra as leis de finanças, podendo, inclusive, aplicar multa

de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que praticar as condutas vedadas

pelo último comando legal referido.

Ainda com relação às infrações administrativas elencadas no art. 5º da Lei Federal n°

10.028/00 (Lei de Crimes Fiscais), cumpre ressaltar que essas são caracterizadas, em

sua maioria, pela não realização de obrigações estabelecidas no âmbito da LRF.

Obrigações essas que buscam a concretização dos conceitos de responsabilidade,

planejamento, equilíbrio fiscal e transparência, condições necessárias para a execução de

gestões eficientes.

Ressalto que este Tribunal tem o dever institucional de exercer as suas competências no

sentido de buscar o equilíbrio das contas públicas, sob pena de no futuro ter a sua

existência questionada pela sociedade. Por essas razões é que as minhas ponderações

tomam como referência os principais aspectos da LRF.

Neste momento, peço licença a este Plenário para proferir a leitura do art. 1, §1º, º da Lei

de Responsabilidade Fiscal, o qual estabelece que:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada etransparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes deafetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metasde resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites econdições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas compessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão degarantia e inscrição em Restos a Pagar (grifo nosso).

Cumpre aqui parabenizar mais uma vez a Equipe de Auditoria responsável pela instrução

I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestãofiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos econdições estabelecidos em lei;IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para aredução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limitemáximo.§ 1o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais doagente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.§ 2o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas aque competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direitopúblico envolvida. (grifo nosso)


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do presente processo, tendo em vista que os principais pontos da mencionada lei de

finanças públicas foram devidamente abordados na Seção Analítica.

Dando seguimento, farei breves comentários sobre os temas listados a seguir, os quais

julgo imprescindíveis para a análise global da gestão :

• Planejamento;

• Gestão das Políticas Públicas;

• Transparência;

• Prevenção de riscos;

• Correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas;

• Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas;

• Obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receitas;

• Geração de despesas com pessoal e com seguridade social;

• Dívida consolidada e mobiliária;

• Operações de crédito;

• Convênios;

• Inscrição em restos a pagar;

• Despesa de Exercícios Anteriores – DEA;

• Controle Interno; e

• Acompanhamento das deliberações do TCE.

Observo que a análise dos pontos listados acima além de ser fundamental para a

emissão de um Parecer Prévio que contemple os principais aspectos da prestação de

contas do Poder Executivo estadual, possibilita uma maior atuação deste Tribunal no que

se refere à função orientadora , contribuindo, assim, para o aperfeiçoamento da gestão

pública.

2. PLANEJAMENTO

Ao analisar os elementos colacionados nos autos (itens 2.2; 2.2.2; e 2.2.7.1), foi possível

constatar que ocorreram irregularidades graves que colocam seriamente em risco o


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equilíbrio das contas públicas, vez que o planejamento é condição necessária para a

realização do gasto público com qualidade. Confira-se:

2.1 Instrumentos de Planejamento

Principais ocorrências detectadas pela Auditoria:

• alteração do PPA, por meio da LOA, para o exercício de 2017 (Ref.1815099-

34/35), contrariando, assim, o disposto no art. 159, § 8º da Constituição Estadual3;

• 78% das secretarias/órgãos/entidades não apresentaram estudos ou diagnósticos

específicos para fundamentar os compromissos, metas e entregas/iniciativas dos

programas do PPA 2016-2019 (Ref.1815099-38);

• fragilidade da avaliação de desempenho dos programas do PPA (Ref.1815099-39);

• Definição das prioridades da Administração Pública na LOA 2016 (Ref.1815099-

59);

• inexecução de ações orçamentárias classificadas como prioritárias – das 371

ações com indicativo de prioridade, 120 não tiveram execução orçamentária no

exercício (Ref.1815099-59) (item 2.2.5);

• fragilidade na compatibilização das prioridades definidas no Anexo III da LDO com

a LOA, contrariando o art. 5º da LRF (Ref.1815099-66) (item 2.2.6);

• publicação de decretos de suplementação nos exercícios de 2016 e 2017 com

efeitos retroativos aos exercícios de 2015 e 2016, respectivamente (Ref.1815099-

117).

Cumpre registrar a manifestação da Auditoria (Ref. Ref.1815099-35) sobre a alteração do

PPA pela LOA:

[…] Revisões futuras, a qualquer tempo e em qualquer teor, sem processolegal específico de revisão, além de ir de encontro ao texto constitucional,invalidam todo o processo originário de aprovação do PPA ecomprometem a avaliação da compatibilidade das demais peçasorçamentárias (LDO e LOA) a este instrumento, tornando vulnerável aatividade de controle, seja da Casa Legislativa ou dos órgãos de controleinterno e externo, bem como do controle social. Ademais, tais revisõespodem comprometer as atividades de monitoramento e avaliação dasintervenções propostas, visto que seus parâmetros podem ser

3 § 8º, art. 159 da CF/88 – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receitae à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditossuplementares e a contratação de operações de crédito por antecipação da receita, na forma da lei.


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modificados a qualquer tempo, concomitantemente à aprovação doorçamento (grifo nosso).

Reforço o meu posicionamento na apreciação da prestação de contas do exercício

anterior, quando destaquei que a postura adotada no exercício sinaliza a incompreensão

da importância do PPA como um instrumento de gestão estratégica, viabilizador da

condução dos projetos do Estado. Se os programas são mal desenhados e prevalece

apenas a logística orçamentária, tem-se uma programação de baixa qualidade com

consequente redução da capacidade organizativa do Estado.

Ressalto que a execução das ações classificadas como prioritárias em 2016

correspondeu a 54,07% da execução das ações orçamentárias dos programas finalísticos

e a 25,29% da execução do orçamento total, demonstrando com isso, que o cenário é

preocupante, no que se refere a ações planejadas.

Como bem pontuado pela Auditoria (Ref.1815099-66), observou-se a falta de

compatibilidade entre o que foi previsto e classificado e o que foi efetivamente executado

como prioridade.

Outro ponto que exige muita atenção deste Órgão de Controle, diz respeito à emissão de

decretos de suplementação com efeitos retroativos (Ref.1815099-117). Essa situação

se mostra inaceitável, vez que a execução de toda e qualquer despesa exige prévia

dotação orçamentária (autorização legislativa).

Registro que a Lei Federal nº 1079/1950, em seu art. 104 estabelece como crimes de

responsabilidade contra a lei orçamentária as seguintes situações:

• E xceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento ;

• Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

2.2 Outras irregularidades decorrentes de falhas de planejamento

4 Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: 1- Não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeirosdois meses de cada sessão legislativa;2 - Exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento; 3 - Realizar o estorno de verbas;4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.


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Neste item, destacarei duas situações que estão diretamente relacionadas com falhas

planejamento, quais sejam:

• pagamentos no valor de R$132,9 milhões (cento e trinta e dois milhões e

novecentos mil reais) efetuados sem suporte orçamentário (pagamentos “por

ofício”), infringindo os arts. 42 e 60 da Lei Federal nº 4.320/19645 (Ref.1815099-

115); e

• pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores em 2016 no montante de

R$1.876,5 milhão (um bilhão oitocentos e setenta e seis milhões e quinhentos mil

reais) (Ref.1815099-132).

Apresento aqui uma clara comprovação de que a Gestão para o exercício de 2016 foi mal

planejada. É inadmissível que uma situação de exceção criada por lei, como é o caso do

DEA, seja utilizada de forma indiscriminada. Registro que esse tipo de despesa vem

crescendo ano após ano, muito embora já tenha sido objeto de apontamento s por este

Tribunal6.

O que dizer da realização de pagamentos “por ofício”? Tal procedimento inexiste, posto

não ser reconhecido no arcabouço jurídico, o qual veda a realização de despesa fora dos

limites fixados pelo Poder Legislativo.

Pagamentos efetuados “por ofício” consistem em realização de despesa sem que haja

autorização orçamentária, mediante encaminhamento de ofício ao agente financeiro

pagador, autorizando efetuar os pagamentos indicados no corpo do documento, por meio

de crédito direto na conta bancária do credor.

No exame da presente prestação de contas, os auditores identificaram a realização de

pagamentos por “por ofício” nas datas de 20/01/2016, 02/02/2016 e 05/02/2016, no valor

de total de R$132,9 milhões, sendo R$63,4 milhões à Companhia do Metrô da Bahia

(CCR) e R$69,5 milhões ao Fundo Garantidor Baiano de Parcerias (FGBP), antes que a

5 Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

6 PROCESSO N.º TCE/002434/2016 – Contas de Governo do exercício de 2015; TCE/004023/2015 – Contas de Governo do exercício de 2014.


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despesa fosse autorizada, por meio de decreto financeiro de suplementação orçamentária

(Ref.1815099-115).

Tanto o pagamento mediante DEA, quando não respeitados os rigorosos requisitos legais,

quanto o pagamento mediante ofício devem ser reprimidos por este Tribunal, vez que a

instrução processual demonstra que os referidos procedimentos ocorrem de forma

totalmente ilegal.

Por todo o exposto, posiciono-me pela emissão de alerta ao Chefe do Poder Executivo

em razão das irregularidades das seguintes condutas: 1 - alteração do PPA por meio da

LOA; 2 - pela emissão de decretos de suplementação com efeitos retroativos; 3 -

realização de pagamentos por ofício; 4 - execução de R$1.876,5 milhão ( um bilhão

oitocentos e setenta e seis milhões e quinhentos mil reais ) por meio de DEA , sendo que, a

maior parte desta despesa ocorreu em desacordo com a legislação. Tal encaminhamento

está previsto no art. 59, § 1º, V da LRF7.

3. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Quanto a este item, embora tenha relação com planejamento, optei por analisá-lo em

capítulo específico, dada a sua relevância para emissão de juízo de valor quanto ao

alcance dos resultados inicialmente previstos.

Registro que, no Relatório apresentado pelo Conselheiro Relator, constam informações a

respeito de auditorias de avaliação e monitoramento de programas, das quais, destacarei,

de forma muito sintética, pontos que julgo relevantes. Confira-se:

No que se refere à avaliação de desempenho dos programas, a Unidade Técnica pontuou

(Ref.1815099-39/40) que de um total de 6.562 registros no FIPLAN, de dados relativos à

execução física das ações orçamentárias lançados pelas 23 secretarias e órgãos do

Estado, 73,6% encontravam-se desatualizados em junho de 2016.

Os Auditores destacaram (Ref.1815099-40) que a referida irregularidade foi objeto de

7 § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:[...]V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios deirregularidades na gestão orçamentária. (grifo nosso)


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recomendação no Parecer Prévio das Contas de 2014, reiterada em 2015, tendo sido

formulada recomendação ao Governo do Estado para que realizasse a alimentação

sistemática do FIPLAN do Submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental.

A partir da análise dos autos, posso perceber a existência de falhas graves no que se

refere à avaliação de desempenho dos programas de governo, fato que pode

comprometer a efetividade das políticas públicas, bem como verifico que as

recomendações realizadas por este Órgão de Controle não vem sendo implementadas.

Com relação aos programas que foram objeto de análise durante o exercício de 2016,

merecem destaque os seguintes aspectos:

3.1 Programa 200 – Saúde Mais Perto de Você

Com relação ao referido programa, a Auditoria pontuou (Ref.1815099-48) que apenas

quatro dos nove compromissos foram associados a indicadores válidos e, portanto,

abrangidos pela avaliação. A Unidade Técnica ainda destacou que da análise das

informações relativas aos indicadores vinculados, foram verificadas fragilidades dos

instrumentos para o processo de avaliação de desempenho das ações de saúde

desenvolvidas pelo Estado.

Também merece registro a informação de que 81,67% (R$ 3.935,6 milhões - três bilhões

novecentos e trinta e cinco milhões e seiscentos mil reais) da execução orçamentária do

Programa ficou concentrada em dois compromissos, dentre os cinco que não apresentam

indicadores associados para mensuração de desempenho, impossibilitando a avaliação.

3.2 Programa 205 – Pacto pela Vida

Os auditores pontuaram (Ref.1815099-48/54) que a análise de informações relativas ao

Programa demonstra a fragilidade da avaliação realizada, baseada apenas nos

indicadores definidos. Os técnicos destacaram que o Programa “Pacto pela Vida” deixou

de executar cinco compromissos e que, dos 16 compromissos assumidos 09 não

apresentam instrumentos para mensuração de desempenho.


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3.3 Programa 212 – Educar para Transformar

Com relação ao Programa em análise, cumpre destacar o fato da execução orçamentária

restar concentrada em apenas 02 dos 15 compromissos estabelecidos, quais sejam:

Compromisso 12 (Promover a consolidação e ampliação de ações de ensino, pesquisa e

extensão nas universidades estaduais, em prol da melhoria da qualidade de vida da

população baiana), com execução orçamentária de R$ 917,3 milhões (novecentos e

dezessete milhões e trezentos mil reais) (17,60%); e Compromisso 19 (Prover a

infraestrutura e suprimentos adequados na rede escolar estadual), que executou R$

3.684,4 milhões (três bilhões seiscentos e oitenta e quatro milhões e quatrocentos mil

reais) (70,71%), representando juntos 88,31% da execução orçamentária total do

Programa. (Ref.1815099-55)

Ressalto que da análise da evolução das metas, restou demonstrado (Ref.1815099-55)

que das 13 associadas ao Compromisso 19, 02 foram classificadas como resultado acima

do esperado, apesar de os valores apurados terem sido inferiores aos pactuados; 06

foram classificadas como resultado conforme esperado, sendo que destas, 03 também

tiveram valores apurados inferiores aos pactuados; e 05 apresentaram resultado abaixo

do esperado.

A Unidade Técnica pontuou (Ref.1815099-55) que as inconsistências observadas na

interpretação dos resultados apurados para as metas fragilizam a avaliação de

desempenho do Compromisso do Programa.

3.4 Planos Nacional e Estadual de Educação

Inicio a análise deste item destacando que, embora houvesse prazo estabelecido na Lei

Federal nº 13.005/2014, o Plano Estadual de Educação (PEE), com vigência para o

decênio 2016-2026, só foi aprovado em 11/05/2016, quase um ano após o prazo

estipulado no Plano Nacional. (Ref.1815099-68)

Com relação ao monitoramento dos Planos de Educação, cumpre registrar que o Estado


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da Bahia não criou mecanismos para acompanhamento da consecução da meta relativa

ao Ensino Médio, podendo, com isso, comprometer o processo de monitoramento

contínuo e avaliações periódicas de que trata o art. 4º da Lei nº 13.599/2016.

No que se refere à correspondência com o Plano Plurianual, merece destaque o fato de o

PEE 2016-2026 ter sido aprovado quando o PPA 2016-2019 já se encontrava em vigor,

contrariando, assim, a lógica do bom planejamento, que pressupõe que os planos

direcionadores das políticas públicas devem ser construídos anteriormente à elaboração

do Plano Plurianual, para que neste possam estar contemplados os programas, objetivos

e metas da Administração para o período de quatro anos, conforme previsto no art. 165, §

4º da Constituição Federal de 19888, impondo-se ajustes supervenientes na peça de

planejamento orçamentário. (Ref.1815099-72)

3.5 Fortalecimento da Educação Básica

Em 2016, foi realizada auditoria de monitoramento com o objetivo de analisar a situação

de cumprimento das deliberações constantes da Resolução nº 187/2014 deste Tribunal de

Contas, proferidas no processo de auditoria operacional no Programa Fortalecimento da

Educação Básica, referente à auditoria nacional coordenada em ações do Ensino Médio.

(Ref.1815099-73/74)

Sobre a referida auditoria, os auditores sinalizaram (Ref.1815099-73/76) que embora o

gestor tenha informado a adoção de medidas para acatar às deliberações, estas não se

mostraram aptas para o seu atendimento, restando as determinações listadas a seguir

sem cumprimento:

• Certificação de que as Unidades Escolares (UEs) cumprem satisfatoriamente o

calendário escolar e aplicam o conteúdo programático previsto;

• Ampliação do quadro de professores efetivos da rede Estadual, de forma a atender

às demandas das UEs, bem como reduzir a vulnerabilidade dos estabelecimentos

de ensino à transitoriedade do corpo docente, fortalecendo o processo de

construção/revisão do Projeto Político Pedagógico; e Desenvolvimento de ações

8 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: […]§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serãoelaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.


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voltadas à ampliação e ao fortalecimento do quadro de professores efetivos da

rede, de forma a dotar as UEs de quadro de docentes efetivos que atenda às

necessidades do ensino (determinação correlata);

• Provimento das unidades escolares com o quantitativo de coordenadores

pedagógicos adequado ao funcionamento das unidades escolares, como preconiza

o Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da

Bahia (Lei nº 8.261/2002)

Nesta oportunidade, chamo a atenção mais uma vez para o descumprimento dos

encaminhamentos deste Tribunal, fato que exige reflexão sobre a efetividade do modelo

de controle atualmente exercido.

3.6 Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência (PROERD)

Com relação ao referido programa, os auditores informaram (Ref.1815099-76) que a

avaliação da execução do Programa evidenciou aspectos positivos que devem ser

preservados e incentivados. Por outro lado, os técnicos destacaram que falta ao PROERD

aprimoramentos institucionais e operacionais para que possa realizar as suas atividades

de forma regular e gerar os benefícios esperados.

A Unidade Técnica pontuou (Ref.1815099-76) que a falta de recursos financeiros contribui

fortemente para o comprometimento das atividades na Bahia, fazendo com que sua

operacionalização fique na dependência de contribuições de entidades públicas e

privadas das localidades onde as aulas são ministradas, interferindo na autonomia do

policial instrutor e acarretando risco de interrupção do ciclo de aulas do Programa.

3.7 Programas Criança e Adolescente e Proteção Social

Os autos dão conta (Ref.1815099-76) de que foi realizada uma auditoria operacional nos

Programas Criança e Adolescente e Proteção Social, cujos exames identificaram diversos

achados que comprometem a qualidade das políticas abrangidas, destacando-se

apontamentos referentes às competências estaduais relativas à Política de Assistência

Social.



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• Fragilidade de instrumentos legais para subsidiar as ações da Política Estadual de

Assistência Social, tendo em vista a não elaboração do diagnóstico socioterritorial

pelo Estado, a ausência de Plano Decenal Estadual e a ausência de Plano

Estadual de Assistência Social (PEAS) atualizado, conforme preceitua a Norma

Operacional vigente do Sistema Único de Assistência Social;

• Deficiência da estrutura e das ações de assessoramento e acompanhamento

promovidas pelo Estado para apoiar os municípios. Constatou-se a insuficiência e

a precariedade de vínculos dos profissionais da Superintendência de Assistência

Social responsáveis pelas ações de assessoramento e acompanhamento aos

municípios;

• Ausência de uma estrutura formalizada da vigilância socioassistencial e a

precariedade dos vínculos funcionais e insuficiência da equipe técnica e da

estrutura disponibilizada para a vigilância;

• O Estado da Bahia ainda não dispõe de um sistema de informação estadual para

acompanhamento, monitoramento e avaliação dos serviços da assistência social

nos municípios, embora a NOB SUAS/2012 (art. 98, §2º) atribua aos Estados,

dentre outras responsabilidades, organizar e manter sistema estadual de

informações do SUAS;

• Ausência de fluxo de informações entre os órgãos da assistência social e entre

estes e o sistema de medidas de meio fechado, para atendimento a adolescentes

egressos ou em cumprimento de medidas socioeducativas e suas famílias;

• Ausência de fluxo de informações entre CRAS, CREAS e Unidades de Acolhimento

para atendimento a crianças e adolescentes egressos ou em cumprimento de

medida de proteção e suas famílias;

• Deficiência nos canais de comunicação e na articulação em rede da assistência

social estadual para desenvolvimento dos serviços com usuários crianças e

adolescentes;

• Ausência de indicadores estaduais e de acompanhamento dos indicadores federais

utilizados para monitoramento e avaliação da gestão e dos serviços do SUAS,

voltados a crianças e adolescentes e suas famílias; e

• Baixa cobertura e atraso na implantação do serviço regionalizado de proteção

social especial de média complexidade, PAEFI/CREAS, bem como ausência de

regionalização dos Serviços de Acolhimento para Crianças, Adolescentes e Jovens.


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3.8 Desempenho da Polícia Civil

Foi realizada auditoria com o objetivo de identificar os principais problemas que afetam a

Polícia Civil da Bahia (PC/BA). (Ref.1815099-82)

Conforme pode-se extrair da análise do presente processo (Ref.1815099-83), o resultado

da auditoria revelou problemas estruturais/entraves de gestão e controle da PC/BA, o que

vem afetando a qualidade dos serviços prestados quanto ao desempenho regular e

satisfatório das ações, atividades e serviços que lhes são institucionalmente afetos.

A Unidade Técnica destacou (Ref.1815099-83) que a falta de uma estrutura física

adequada, aliada à deficiência de treinamento constante, além de disponibilização de

equipamentos às unidades que funcionam precariamente, são fatores que concorrem

para que a Polícia Civil da Bahia tenha um grau de efetividade aquém do esperado,

apesar do empenho e da disponibilidade dos seus servidores em realizar as ações,

atividades e serviços que lhes são atribuídos técnica e legalmente.

3.9 Acessibilidade dos Edifícios da Administração Estadual

Com relação ao item em análise, vale destacar que foi realizada auditoria operacional

visando obter um diagnóstico das condições de acessibilidade nos edifícios utilizados por

órgãos/entidades do governo estadual, bem como aos serviços por eles prestados.

(Ref.1815099-84)

Os auditores destacaram (Ref.1815099-84) que decorridos diversos anos da edição das

normas sobre acessibilidade e esgotados os prazos inicialmente estabelecidos para a

adequada compatibilização dos espaços de atendimento e dos serviços às necessidades

das pessoas com deficiência, o que se observa é que ainda há muito a ser feito para

garantir um nível de acessibilidade adequado.

Por fim, a Auditoria concluiu (Ref.1815099-84) que a análise da execução orçamentária e

financeira dos Programas e Ações voltadas para o tema acessibilidade, previstas no PPA


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2016-2019, revelou pouca expressividade dos valores alocados e efetivamente aplicados.

Os técnicos ainda ressaltaram que não existem, de maneira geral, indicadores, metas ou

objetivos definidos para os órgãos da administração pública estadual em relação a esse

assunto, o que “revela a falta de uma política estadual voltada para o tema, e,

consequentemente, a ausência de uma efetiva ação coordenada do governo do Estado

em busca da superação das lacunas existentes”.

3.10 Estudos para a PPP do Sistema Viário do Oeste (SVO) – Ponte do

Desenvolvimento

No que se refere a este ponto, vale ressaltar que foi realizada auditoria objetivando o

acompanhamento dos estudos para implantação do Sistema Viário do Oeste da Bahia

(SVO) – Ponte do Desenvolvimento, visando verificar a gestão dos estudos e dos projetos

técnicos e da modelagem do edital para licitação do SVO. (Ref.1815099-86)

Registro que a conclusão da auditoria consignou (Ref.1815099-86) como pontos críticos:

i) a falta do Acordo de Cooperação Técnica (ACT) que poderá impactar na implantação do

sistema viário, tendo em vista a interferência nos planos diretores e sistemas de

mobilidade urbana de diversos municípios; e ii) a situação das invasões na Ilha de

Itaparica que precisa ser monitorada pelo governo do Estado.

Os técnicos destacaram (Ref.1815099-86) que, até então, existem muitas indefinições

com relação à estruturação jurídico-financeira, bem como, que diversas variáveis da fase

de planejamento ainda dependem da conclusão de estudos, especialmente da nova

versão do Estudo de Viabilidade Técnico Econômico-Financeira e Ambiental (EVTEA) que

está em elaboração, razão pela qual entenderam que os estudos e ações relacionados ao

SVO devem continuar sendo objeto de acompanhamento por essa Corte de Contas.

De todo o exposto, a partir da análise sobre a avaliação das políticas públicas, constato

que o Estado tem muito o que avançar em relação ao gerenciamento e qualidade dos

serviços disponibilizados à população. Para tanto, torna-se imprescindível que seja dada

a devida transparência dos atos e fatos da gestão, numa linguagem adequada, facilitando,

dessa forma, o exercício dos controles interno, externo e social.


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4. TRANSPARÊNCIA

Assim como ocorreu na prestação de contas do exercício anterior, a análise do Relatório

do presente processo demonstra que a publicidade das informações públicas ainda é

precária. Restou evidenciado que os resultados da aplicação dos recursos orçamentários

e financeiros não são divulgados como manda a legislação.


• Pouca transparência da execução e dos resultados do monitoramento e avaliação

do PPA; (Ref.1815099-41)

• Informações do Relatório de Execução do PPA com em formato e linguagem não

acessíveis; (Ref.1815099-43)

• Pouca transparência das projeções anuais das metas dos compromissos;

(Ref.1815099-56)

• Informações incompletas sobre a execução física dos programas por território de

identidade; (Ref.1815099-58)

• Da análise comparativa entre os registros constantes no módulo CDD do sistema

FIPLAN e as Planilhas Quadrimestrais referentes ao 1º quadrimestre de 2016,

constatou-se que a base de dados corporativa do Estado da Bahia, relativa a

convênios e instrumentos congêneres, apresenta divergência de quantitativo, de

valor e de conteúdos, o que compromete significativamente a confiabilidade das

informações registradas; (Ref.1815099-93/94)

• Na elaboração das DCCE, não foi observado o disposto no art. 50 da LRF no que

tange à apresentação das receitas e despesas previdenciárias em demonstrativos

financeiros e orçamentários específicos (inciso IV) e à eliminação das operações

intragovernamentais (§ 1º); (Ref.1815099-114)

• A ausência de informações e dados estruturados sobre os fatores que

influenciaram na evolução histórica, mormente em relação aos saldos das

principais despesas, receitas, ativos e passivos do Estado, prejudicaram

substancialmente a interpretação das Demonstrações; (Ref.1815099-115)

• Superavaliação de R$236,4 milhões da Receita de Imposto de Renda Retido na


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Fonte, contabilizada no exercício de 2016; (Ref.1815099-120)

• Ausência de informações completas e precisas sobre os demonstrativos contábeis

e orçamentários, comprometendo a transparência da gestão fiscal, conforme

disposto no art. 48, inciso II, da LRF, assim como a adequada análise e

interpretação do resultado econômico e financeiro, previstas no art. 85 da Lei

Federal nº 4.320/1964 (itens 2.4.1 e 2.4.4.1);

• Pagamento de parcelamento de obrigações previdenciárias devidas em exercícios

anteriores sobre prestadores de serviços (PST) da Secretaria de Educação, além

de multa e juros de, aproximadamente, R$ 74,0 milhões (setenta e quatro milhões

de reais) resultantes de autuação fiscal pela Receita Federal, contabilizados na

Função de Governo Educação, que repercutem no cálculo dos limites para fins da

LRF; (Ref.1815099-128)

• Pagamento de parte da dívida com a Construtora Norberto Odebrecht S/A, relativo

a acordo firmado com a CERB em exercícios anteriores, de R$30,2 milhões (trinta

e dois milhões e duzentos mil reais) (R$40,5 milhões – quarenta milhões e

quinhentos mil reais - em 2015), registrado como Investimento no Programa de

Governo “Água para Todos” e na Função “Saneamento”, quando o mais adequado

seria como “Outras Despesas Correntes”, em elemento de despesa relacionado a

indenizações e em programa/função relacionado com Encargos Gerais;

(Ref.1815099-128)

• Realização de despesas com encargos moratórios no montante de R$ 19,3

milhões (dezenove milhões e trezentos mil reais), dos quais R$14,6 milhões

(quatorze milhões e seiscentos mil reais) contabilizados em subelemento de

despesa incorreto; (Ref.1815099-138)

• Despesas decorrentes de autuação fiscal da Receita Federal, por falta de

recolhimento de contribuição previdência pela Secretaria de Educação,

contabilizada, indevidamente, na Função de Governo “12 – Educação” e no

Programa de Governo “212 – Educar para Transformar”. Ressalte-se que se trata

de gastos inerentes a exercícios anteriores, além do fato de incluírem juros de

mora, pelo atraso no pagamento, e multa pelo descumprimento de norma tributária,

não correspondendo, portanto, às ações de manutenção e desenvolvimento da

educação; (Ref.1815099-138)

• Ausência de elementos que demonstrem a natureza de valores a receber no

montante de R$1.326,4 milhões (um bilhão trezentos e vinte seis milhões e


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quatrocentos mil reais), contabilizados como “Outros Créditos a Receber”

atentando contra os arts. 87 e 88 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.5.1.4);

• Superavaliação dos investimentos em R$1.086,4 milhões (um bilhão oitenta e seis

milhões e quatrocentos mil reais) decorrente do não reconhecimento contábil de

perdas em estatais não dependentes (EBAL e URBIS), de diferenças no cálculo de

equivalência patrimonial e da não eliminação de saldos relativos à participação em

estatais dependentes (item 2.4.5.1.5);

• Saldo do passivo circulante em 31/12/2016 subavaliado pelo valor de R$534,9

milhões (quinhentos e trinta e quatro milhões e novecentos mil reais), em

decorrência de valores pagos como DEA no primeiro semestre de 2017 sem o

registro oportuno das obrigações (item 2.4.5.2.2);

• Ausência de informações relacionadas ao significativo volume de lançamentos a

débito e a crédito na conta “Ajustes de Exercícios Anteriores”, cujo impacto líquido

foi de R$1.715,3 milhões (um bilhão setecentos e quinze milhões e trezentos mil

reais) a débito, impossibilitando avaliar a razoabilidade dos valores contabilizados,

bem como quantificar os possíveis efeitos no Balanço Patrimonial e na

Demonstração das Variações Patrimoniais (item 2.4.5.2.6).

4.1 Notas explicativas

A Unidade Técnica apontou (Ref.1815099-112) que, ao realizar a revisão do conteúdo das

Notas Explicativas, constatou a insuficiência de determinadas informações, fato que

compromete o exame adequado dos componentes patrimoniais quanto aos bens, direitos

e obrigações inerentes ao Estado da Bahia, com implicações na mensuração do resultado

econômico, impactando, por consequência, na avaliação da gestão.

Dentre os elementos ou informações que os auditores apontaram insuficiência nas Notas

Explicativas, constam os seguintes:

• partes relacionadas – divulgação do montante e natureza das operações entre

empresas estatais controladas e a administração direta, os saldos no final do

exercício dos ativos e passivos e receitas/ganhos/despesas no ano, bem como as

eliminações promovidas objetivando a consolidação das demonstrações

contábeis;


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• contingências, inclusive relacionadas a contratos – resumo por tipo/natureza

das ações em curso, apesar de, neste exercício, constar alguns elementos cuja

análise está comentada no item 2.4.5 do relatório auditorial;

• renúncia de receita – demonstrativo do montante de renúncia seja por anistia,

remissão, subsídio, crédito presumido ou concessão de isenção em caráter não

geral, objeto de crítica pela auditoria do TCE no item 2.4.3 do relatório auditorial;

• eventos relevantes com impacto nas Demonstrações – quaisquer eventos que

tenham influenciado ou venham a influenciar, de forma significativa, o patrimônio

do Estado. Como exemplo, pode ser citado a ausência de nota explicativa

específica indicando as repercussões nas Demonstrações Contábeis derivadas

das decisões de extinguir as autarquias SUCAB e DERBA e de alienar a

participação no capital social da EBAL (Lei Estadual nº 13.204/2014), bem como a

criação, em 2016, da Empresa Baiana de Ativos (BAHIAINVESTE), não

mencionada na relação de instituições consideradas nas DCCE (fls. 140/142);

• demonstrativos sobre fundos – incluir as demonstrações de origens e

aplicações, bem como das disponibilidades dos demais fundos, além dos listados

às fls. 79/81, como o Fundo de Desenvolvimento Social e Econômico (FUNDESE)

e o Fundo Estadual de Saúde (FES/BA);

• contratos de PPP e concessões – divulgar que não adota procedimentos

visando o reconhecimento e mensuração contábil dos ativos e passivos, bem

como divulgação das garantias e dos riscos decorrentes de pactos desta natureza.

Como bem pontuou a Auditoria (Ref.1815099-113), a ausência de informações completas,

apuradas de forma precisa compromete o preceito da transparência da gestão fiscal,

contrariando o art. 48 caput e parágrafo único, inciso II, da LRF9.

A falta de registro/contabilização de receitas e despesas contraria frontalmente o dever de

abrir acesso ao conteúdo informacional dos atos e gastos efetivados pelo Estado, na

medida em que representa verdadeiro entrave ao acompanhamento e controle dos

9 Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizesorçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido daExecução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:[…]II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaçõespormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;


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recursos financeiros.

Ressalto que as referidas irregularidades se revestem de gravidade, tendo em vista que a

análise de mérito por este Tribunal pode ocorrer sobre parâmetros deficientes de

completude e de profundidade, reverberando tanto sobre o vindouro julgamento político,

como também sobre o Controle Social.

Na oportunidade, reforço o meu entendimento exarado na apreciação da prestação de

contas do exercício anterior, quando afirmei que a informação pública deve ser completa,

caso contrário, compromete-se a credibilidade sobre a assertiva dos atos praticados.

Espera-se da Administração Pública que os seus Demonstrativos Contábeis Consolidados

reflitam a realidade da aplicação do recurso público, assegurando que sirvam como

instrumento de publicidade e transparência da gestão, bem como de garantia de

segurança ao orçamento público, permitindo o exercício do controle externo e interno e,

principalmente, o controle social.

5. PREVENÇÃO DE RISCOS

Para a análise deste tópico, observo a existência de uma situação recorrente e muito

grave, da qual se pode constatar sério risco de lesão ao erário, tendo em vista a

precariedade do controle exercido sobre os recursos públicos estaduais.

Consta nos autos (Ref.1815099-142), a informação de que não foi realizada conciliação

bancária da Conta Única do Estado (CUTE) nos três últimos exercícios. Os técnicos

desta Casa ainda destacaram que existe uma diferença não justificada de R$ 442,8

milhões (quatrocentos e quarenta e dois milhões e oitocentos mil reais) entre o saldo

contábil e o extrato bancário. Em 31/12/2016, o saldo contábil da conta CUTE era de

R$1.303,6 milhões (um bilhão trezentos e três milhões e seiscentos mil reais), enquanto o

constante no extrato bancário, na mesma data (conta-corrente nº 929.661-1), era de

R$860,8 milhões (oitocentos e sessenta milhões e oitocentos mil reais).

Os auditores pontuaram (Ref.1815099-142) que, em vez de apurar a divergência entre os

saldos contábil e bancário, a SEFAZ realizou lançamentos que resultaram na diminuição

do saldo contábil da conta CUTE (1.1.1.1.1.02.01.00 Conta Única – Banco do Brasil S/A)


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e, em contrapartida, a criação da conta “1.1.3.8.1.27.00.00 Ajuste CUTE a

Regularizar/Valores Anteriores a 2017”. Esses lançamentos ocasionaram a diminuição

das disponibilidades e o aumento do grupo Demais Créditos e Valores a Curto Prazo no

montante da diferença.

Como bem pontuou a Auditoria (Ref.1815099-142), o procedimento adotado não

regularizou as pendências, apenas possibilitou que estas não sejam mais evidenciadas.

Pelos motivos expostos, concluo que, embora a situação seja recorrente e envolva risco

de lesão ao patrimônio público, não houve constatação de adoção de medidas com a

finalidade de corrigir a irregularidade apontada, razão pela qual este Tribunal tem o dever

de intervir, buscando com isso, preservar o interesse público.

6. CORREÇÃO DE DESVIOS CAPAZES DE AFETAR O EQUILÍBRIO DAS CONTAS

PÚBLICAS

Sobre esse tópico, verifico a existência de duas situações que, em médio e longo prazo,

podem comprometer o equilíbrio das contas públicas, quais sejam:

• Ausência de avaliação sistemática de custo/benefício das renúncias de receitas no

valor de R$ 2.623,7 milhões (dois bilhões seiscentos e vinte e três milhões e

setecentos mil reais) no ano, com vistas a prevenir possíveis prejuízos aos cofres

públicos (item 2.4.3.3); e

• Crescimento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEAs) que, em 2016,

atingiram R$1.876,5 milhões (um bilhão oitocentos e setenta e seis milhões e

quinhentos mil reais), o equivalente a 4,4% da despesa total (item 2.4.4.4).

Cumpre registrar que as mesmas irregularidades foram objeto de apontamento por este

Tribunal no exercício anterior e não constam nos autos informações a respeito de

medidas adotadas com a finalidade de corrigir o quanto apontado por este Órgão de

Controle.

Pelos motivos expostos, entendo que este Tribunal de Controle tem o dever de adotar

medidas no sentido de que as situações citadas não venham comprometer o equilíbrio e a


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sanidade das contas públicas.

7. CUMPRIMENTO DE METAS DE RESULTADOS ENTRE RECEITAS E DESPESAS

7.1 Resultado Nominal

Consta nos autos (Ref.1815099-187) a informação de que a meta do Resultado Nominal

para o exercício de 2016, era a redução da dívida fiscal líquida em, pelo menos,

R$1.434,5 milhão (um bilhão quatrocentos e trinta e quatro milhões e quinhentos mil

reais), todavia houve um crescimento de R$ 345,5 milhões (trezentos e quarenta e cinco

milhões e quinhentos mil reais).

O art. 9o da LRF10 estabelece que se verificado, ao final de um bimestre, que a realização

da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou

nominal, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes

necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação

financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Constato que, em 22/11/2016 foi publicado o Decreto Estadual nº 17.194/2016, o qual

determinou o contingenciamento das despesas de manutenção e de projetos e atividades

finalísticas com recursos do Tesouro Estadual (Ref.1815099-187). No entanto, os técnicos

desta Casa pontuaram (Ref.1815099-188) que, mesmo considerando como válidos os

esclarecimentos apresentados pela SEFAZ, permaneceria sem justificativa a diferença

de R$ 1.071,6 milhão (um bilhão setenta e um milhões e seiscentos mil reais) para a

meta da LDO 2016, conforme transcrição abaixo:

Considerando o resultado nominal apurado de R$345,6 milhões positivo, adedução dos R$708,5 milhões apresentados pela SEFAZ acarretaria emum Resultado Nominal de R$362,9 milhões negativo. Ainda assim,permaneceria sem justificativa a diferença de R$1.071,6 milhões para ameta da LDO 2016.[…]Ademais, não foram apresentados informações quanto à ausência dequaisquer esclarecimentos nas DCCEs e no Relatório da Audiência

10 Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar ocumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, osPoderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta diassubseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela leide diretrizes orçamentárias.


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Pública, realizada em fevereiro de 2017, subscrito pelo Secretário daFazenda.

Nesta oportunidade, faz-se necessário apontar que este Órgão de Controle precisa

aprimorar a sua forma de atuação, com adoção de medidas tempestivas, visando

manter/alcançar o equilíbrio das contas públicas.

No caso em análise, faltam informações a respeito da atuação tempestiva desta Casa, no

sentido de orientar/cobrar a adoção das medidas previstas no art. 9º da LRF. Embora

tenha ocorrido o decreto de contingenciamento, há evidências de que a limitação de

empenho não se deu montante necessário.

Cumpre assinalar que a emissão de relatórios quadrimestrais, conforme previsto no art.

8º da Resolução nº 136/2000 deste Tribunal11, não se compatibiliza com o art. 59, §1º, I,

da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige, ao final de um bimestre, a emissão de

alerta quando constatar a possibilidade de ocorrência das situações previstas no art. 9º, já

mencionado. O que se observa é que a realização de relatórios quadrimestrais não se

constitui como instrumento eficiente para a prevenção daquelas situações irregulares,

bem assim não se revela apta a promover as suas necessárias correções de forma

tempestiva.

Importante registrar, ainda, que o art. 5º da Lei Federal n° 10.028/0012 (Lei de Crimes

Fiscais) tipifica como infração administrativa contra as leis de finanças públicas, deixar de

expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e

11 Art. 8º Os órgãos técnicos auditoriais competentes, após exame dos Relatórios Resumidos da ExecuçãoOrçamentária e de Gestão Fiscal, em face das disposições da Lei Complementar n.º 101/00, deverão: I – elaborar relatórios quadrimestrais da gestão fiscal e orçamentária, e encaminhar para apreciação e deliberação do Tribunal Pleno;

12 Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestãofiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos econdições estabelecidos em lei;IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para aredução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limitemáximo.§ 1o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais doagente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.§ 2o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas aque competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direitopúblico envolvida. (grifo nosso)


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condições estabelecidos em lei. Ressalto que a omissão é punida com multa de trinta por

cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa

de sua responsabilidade pessoal, bem como deve ser relembrado que a competência

para processar e julgar a referida infração é do Tribunal de Contas.

Tendo em vista a carência de informações detalhadas a respeito do apontamento, bem

como por se tratar de uma situação na qual não há registro de atuação tempestiva deste

Tribunal, deixo de votar pela aplicação da multa prevista no art. 5º, § 1o da Lei 10.028/00.

No entanto, por tudo quanto exposto, voto pela emissão de alerta ao Chefe do Poder

Executivo, pelo descumprimento da meta do Resultado Nominal para o exercício de 2016,

no termos do, art. 59, § 1º, V da LRF13.

7.2 Resultado Primário

Os autos informam (Ref.1815099-189) que o Resultado Primário foi devidamente

cumprido, dispensando, com isso, maiores comentários. A meta aprovada era de déficit de

R$1.988,8 milhão (um bilhão novecentos e oitenta e oito milhões e oitocentos mil reais) e

o resultado apurado foi de déficit de R$ 1.117,8 milhão (um bilhão cento e dezessete

milhões e oitocentos mil reais).

8. LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS

Com relação a este item, a Auditoria destacou (Ref.1815099-169) que o Estado da Bahia,

por força da Ação Cautelar nº 268-1, de 19/05/2004, no STF, contra a União (Fazenda

Nacional), vem excluindo a receita obtida com o FUNCEP, da base de cálculo (Receita

Líquida de Impostos) para o cômputo do valor mínimo a ser aplicado nas referidas áreas,

diferentemente do normatizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Entretanto,

ainda que fosse considerada essa receita na base de cálculo para apuração dos limites

13 § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão degarantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios deirregularidades na gestão orçamentária. (grifo nosso)


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mínimos da saúde e da educação, estariam atendidos os percentuais mínimos previstos

na CF.

8.1 Saúde

Os autos informam (Ref.1815099-169/170) que o Estado da Bahia, no exercício de 2016,

realizou despesas em saúde no montante de R$ 3.149,6 milhões (três bilhões cento e

quarenta e nove milhões e seiscentos mil reais), atingindo o percentual de 12,49% da

receita líquida de impostos e de transferências constitucionais e legais. Portanto, resta

atendido o limite mínimo de aplicação de 12%, estabelecido no art. 6º da Lei

Complementar (LC) nº 141/2012.

8.2 Educação

Com relação a este item, o Estado da Bahia, no exercício de 2016, realizou despesas no

montante de R$ 6.570,1 milhões (seis bilhões quinhentos e setenta milhões e cem mil

reais), equivalentes a 26,06% do total da receita líquida de impostos e de transferências

constitucionais e legais, atendendo ao limite mínimo constitucional de aplicação de 25%

(Ref.1815099-171).

8.3 Pessoal

No que se refere à despesa com pessoal, a Unidade Técnica destacou (Ref.1815099-174)

que os percentuais de gastos com pessoal do Poder Executivo e do consolidado dos

poderes/órgãos correspondem a 46,32% e 57,30% da RCL, respectivamente,

encontrando-se, ambos, acima do limite prudencial previsto no art. 22 da LRF.

9. OBEDIÊNCIA A LIMITES E CONDIÇÕES NO QUE TANGE A RENÚNCIA DE

RECEITAS

Assim como ocorreu no exercício anterior, os elementos colacionados nos autos

demonstram irregularidades graves relacionas à renúncia de receitas, quais sejam:

• Ausência de amparo por convênio no âmbito do Conselho Nacional de Política


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Fazendária (CONFAZ) do Programa DESENVOLVE (Ref.1815099-122);

• Não instituição de fundo de equilíbrio fiscal nos termos do Convênio ICMS nº

42/2016 do CONFAZ (Ref.1815099-123);

• Fragilidade na fiscalização das empresas beneficiárias de incentivos fiscais

(Ref.1815099-123);

• Ausência de avaliação sistemática de custo/benefício das renúncias de receitas no

valor de R$2.623,7 milhões (dois bilhões seiscentos e vinte e três milhões e

setecentos reais) no ano, com vistas a prevenir possíveis prejuízos aos cofres

públicos (Ref.1815099-124);

Embora este Tribunal tenha apontado a recorrência das irregularidades listadas, observo

que as falhas continuam em plena reiteração.

Sobre a matéria em análise, reforço que o Supremo Tribunal Federal já decidiu que não

se afigura compatível com o texto constitucional, a edição de atos normativos “que

outorguem benefícios fiscais ou financeiros, bem assim incentivos compensatórios

pontuais, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus

tributário, em matéria de ICMS, sem que tais medidas sejam precedidas da necessária

celebração de convênio no âmbito do CONFAZ”.14

Além da constatação de que grande parte dos recursos públicos é renunciada de forma

incompatível com a Constituição Federal (art. 155, § 2º, XII, g) e à margem do quanto

exigido pela Lei Complementar n.º 24/1975 (art. 1º), o exame dos presentes autos

também evidencia a existência de fragilidade na fiscalização das empresas beneficiárias

de incentivos fiscais (Ref.1815099-123).

Assevero que a utilização instrumental dos tributos, seja para onerar ou desonerar, exige

cautela e reflexão acerca dos resultados produzidos/pretendidos. A questão relacionada à

renúncia de receita é um tema tão sensível que, não por outra razão, a LRF dedica-lhe

atenção em três capítulos diferentes, impondo a quem a concede a realização de

estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua

vigência e nos dois seguintes, atendendo ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e,

pelo menos, uma das seguintes condições: (i) demonstração de que a renúncia foi

14 Rcl 15819 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2014


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considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas

de resultados fiscais (ii) apresentação de medidas de compensação, por meio do aumento

de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,

majoração ou criação de tributo ou contribuição (art. 14 da LRF).

Impende assinalar que o Estado é governado pela baliza da Constituição e em favor das

necessidades de toda a sociedade. Se há tratamento diferenciado em relação a

determinadas empresas é para que elas sejam veículos de promoção de objetos maiores

fixados da Constituição Federal. A gestão pública deve ser realizada à luz dos desígnios

dos fins do Estado na sociedade15.

10. GERAÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL E SEGURIDADE SOCIAL

Com relação a este item, faz-se necessário destacar que, no exercício de 2016, foram

aprovadas duas leis estaduais que concederam majorações na remuneração dos

servidores em atividade e, por consequência, nos benefícios da previdência social, quais

sejam (Ref.1815099-177):

• Lei Estadual n.º 13.562/2016: dispõe sobre a simetria dos direitos e vantagens

entre as carreiras da Magistratura e do Ministério Público;

• Lei Estadual n.º 13.569/2016: altera a estrutura remuneratória das Carreiras de

Professor e Coordenador Pedagógico do Magistério Público do Ensino

Fundamental e Médio, bem como dispositivos da Lei

Ao se manifestar sobre a presente situação, a Unidade Técnica pontuou (Ref.1815099-

177) que as despesas criadas pelas referidas leis não se enquadram na regra do § 6º do

art. 17 da LRF por não se tratar do reajustamento disciplinado pelo inciso X da

Constituição Federal, mas de aumento no vencimento, na gratificação ou de cargo para

uma determinada categoria de servidor público.

10.1 Despesa com Pessoal e Encargos Sociais

15 TORRES, Heleno Taveira. Transparência das finanças públicas é um direito coletivo. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2014-nov-26/consultor-tributario-controle-financas-publicas-exige-transparencia>. Acesso em:03 jun. 2016.


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Com relação a este item, a despesa com pessoal e encargos sociais representou o

montante de R$ 21.687,9 milhões (vinte e um bilhões seiscentos e oitenta e sete milhões

e novecentos mil reais), sendo que, desse valor, R$ 4.987,6 milhões (quatro bilhões

novecentos e oitenta e sete milhões e seiscentos mil reais) se referem aos valores pagos

pelo FUNPREV e BAPREV. (Ref.1815099-129)

10.2 Regime Especial de Direito Administrativo (REDA)

Os autos informam (Ref.1815099-129) que, em 31/12/2016, encontravam-se vigentes

30.461 contratos sob o REDA nas diversas unidades da Administração Direta e Indireta,

sendo que foram empenhados recursos orçamentários para o pagamento deste tipo de

despesa no montante de R$ 444,8 milhões (quatrocentos e quarenta e quatro milhões e

oitocentos mil reais), correspondentes a 2,4% do gasto total com pessoal e encargos

sociais.

Cumpre destacar que houve um incremento de 14.933 contratos no exercício de 2016,

sendo que, deste total, cerca de 82,9% encontravam-se lotados na Secretaria da

Educação (Ref.1815099-129).

Extrai-se dos autos (Ref.1815099-130), ainda, a informação de que, em outubro de 2016,

foi firmado um Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) entre o

Ministério Público do Trabalho (MPT), Ministério Público do Estado da Bahia (MPE/Ba),

SAEB, PGE e SEC, por meio do qual houve a absorção de cerca de 11 mil novos

servidores sob o Regime Especial de Direito Administrativo.

10.3 Despesas com Prestação de Serviço Temporário (PST)

A Auditoria pontuou (Ref.1815099-130) que esse tipo despesa atingiu o montante de

R$114 milhões no exercício de 2016, dos quais a Secretaria de Educação foi responsável

por R$ 67 milhões.

Cumpre reforçar que esse tipo de contratação afronta o preceito constitucional que

determina a realização de concurso público para a investidura em cargo ou emprego

público (art. 37, II, CF), bem como se apresenta como violação às diretrizes fixadas pela


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Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que o suprimento de mão de obra necessária à

continuidade dos serviços prestados pelo Estado perpassa pelo correspondente e

adequado planejamento orçamentário.

10.4 Despesa com a seguridade social

No exercício de 2016, os gastos realizados no âmbito da seguridade social somaram o

montante de R$ 8.210,7 milhões (oito bilhões duzentos e dez milhões e setecentos mil

reais), representando 21,4% do total das despesas liquidadas pelo Poder Executivo.

O total das despesas com seguridade social dos servidores aumentou em 18,36% em

relação a 31/12/2015 (R$6.937,0 milhões - seis bilhões novecentos e trinta e sete milhões

de reais). Dentre os principais fatos que contribuíram para esta variação, os auditores

destacaram o valor de R$490,5 milhões (quatrocentos e noventa milhões e quinhentos mil

reais) contabilizado na rubrica “Transferência Financeira entre Fundos do RPPS do

Estado” proveniente da transferência do superávit do BAPREV para o FUNPREV, no

montante de R$401,5 milhões (quatrocentos e um milhões e quinhentos mil reais), nos

termos da Lei Estadual nº 13.552/2016 e de R$89 milhões em cumprimento de Decisão

Monocrática, oriunda do Agravo de Instrumento nº 0024397-55.2016.8.05.000066,

conforme registros da fl. 55 das Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado16

(DCCEs) 2016. (Ref.1815099-131)

11. DÍVIDA CONSOLIDADA E MOBILIÁRIA;

Sobre o item em análise, merece registro que o saldo da dívida consolidada líquida,

publicado no Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de 2016, estava subavaliado

em R$ 466,4 milhões (quatrocentos e sessenta e seis milhões e quatrocentos mil reais)

(Ref.1815099-181).

16 Assim estão descritas as notas explicativas das Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado(DCCEs): […] 3. Transferência do superávit prudencial do BAPREV para o FUNPREV em 2016, no valorde R$ 401.546.481,00 milhões, conforme Nota Técnica do atuário e Lei nº 13.552/2016. […] 6.Considerando o cumprimento de decisão, oriunda do agravo de instrumento nº 0024397-55.2016.8.05.0000, que “DETERMINA/AUTORIZA que o Estado da Bahia utilize os recursos dequalquer dos fundos criados pelo regime próprio de previdência dos servidores públicos do mencionadoente político (FUNPREV e BAPREV) para o cumprimento da sua obrigação de pagar os benefícios aquem tem direito, foi transferido do Baprev para o Funprev e utilizado para pagamento exclusivo debenefícios previdenciários em 2016 R$ 89 milhões.


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A Unidade Técnica destacou que:

No 3º quadrimestre de 2016, a SEFAZ optou por não considerar, noDemonstrativo da Dívida Consolidada Líquida, o passivo financeiro deprecatório (R$464,3 milhões) como Dívida Consolidada, na linha“Precatórios posteriores a 05/05/2000 (inclusive) vencidos e não pagos”.No entanto, considerou indevidamente o valor correspondente a essepassivo como Deduções na linha “Demais Haveres Financeiros”. Alémdisso, de forma equivocada, não considerou também os precatóriosalimentícios – não financeiro e as requisições de pequeno valor (RPV)(R$2,1 milhões) como Dívida Consolidada, na linha “Precatóriosposteriores a 05/05/2000 (inclusive) vencidos e não pagos” (Ref.1815099-181).

Não obstante a ocorrência da falha apontada, comprometendo a confiabilidade das

informações, os auditores pontuaram (Ref.1815099-182) que a Dívida Consolidada

Líquida do Estado, em 31/12/2016, estava inferior ao limite legal de até duas vezes a

Receita Corrente Líquida e ao limite para alerta de até 1,8 vezes desta mesma receita.

12. OPERAÇÕES DE CRÉDITO

Com relação a este item, é importante salientar que o limite para as liberações de

operações de crédito previstas para o exercício de 2017 não foi apurado devido à medida

cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.238-5 que foi proferida para

suspender a eficácia do § 2º do art. 12 da LRF (Ref.1815099-179).

Dada a sua importância, deixo registrado que as operações de crédito realizadas no

exercício de 2016 totalizaram R$ 907,5 milhões (novecentos e sete milhões e quinhentos

mil reais), representando 27,59% da sua previsão atualizada (R$ 3.289,6 milhões - três

bilhões duzentos e oitenta e nove milhões e seiscentos mil reais) e 49,18% das Receitas

de Capital recolhidas pelo Poder Executivo (R$ 1.845,4 milhões - um bilhão oitocentos e

quarenta e cinco milhões e quatrocentos mil reais). Em relação às operações de crédito

ocorridas no mesmo período do exercício anterior (R$ 1.015,2 milhões - um bilhão quinze

milhões e duzentos mil reais), houve decréscimo nominal de 10,61%.

Relativamente ao exercício de 2016, foram concluídas as seguintes auditorias:

Acordo de Empréstimo nº 2295/OC-BR (PDA) – TCE/002580/2017:Cumpriu-se, em todos os seus aspectos substanciais, as cláusulascontratuais de caráter contábil e financeiro, bem como as leis e osregulamentos aplicáveis.


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Contrato de Empréstimo nº 2914/OCBR (PROFISCO) –TCE/002842/2017: Os demonstrativos e informações refletemrazoavelmente a movimentação dos recursos do Contrato, cumpriram-seas cláusulas e os artigos contratuais de caráter contábil e financeiro eestão em conformidade os processos de aquisições e solicitações dedesembolso e considerou-se adequada e regular a atuação do controleinterno.

Contrato de Empréstimo nº 3262/OC-BR (PROSUS) –TCE/002751/2017: Ressalva relativa ao fato de que cerca de US$0,2milhão, correspondente à parcela de ICMS computada na formação dospreços pagos por bens, não são elegíveis para o financiamento.

Contrato de Empréstimo nº 8580 – BR (PREMAR 2) –TCE/002741/2017: Parecer sem ressalvas sobre as demonstraçõesfinanceiras do Projeto, assim como quanto ao cumprimento de cláusulascontratuais de caráter contábil, financeiro e gerencial, leis e disposiçõesoficiais e quanto às aquisições de bens, obras e serviços e seleção econtratação de consultores.

Acordo de Empréstimo nº 2000000435 – (PRÓ SEMIÁRIDO) –TCE/002998/2017: As demonstrações financeiras representamadequadamente, em todos os seus aspectos relevantes, os recursosrecebidos e os desembolsos efetuados, bem como os investimentosacumulados no Projeto e a movimentação de recursos na Conta Especial.

Os autos indicam (Ref.1815099-126) que as auditorias nos demais contratos de

empréstimo encontram-se em execução. Ressalto que embora não constem

irregularidades para o item em análise, dada a sua importância, faz-se necessário dedicar

atenção especial ao tema em todos os exercícios, razão pela qual consta dessa

declaração de voto.

13. CONCESSÃO DE GARANTIAS

No que se refere a esse item, os auditores destacaram (Ref.1815099-182) que foram

concedidas garantias pelo Estado da Bahia em operações de crédito no valor de R$ 91,6

milhões (noventa e um milhões e seiscentos mil reais), tendo como beneficiária a

DESENBAHIA (Lavoura Cacaueira), ao passo que o limite estabelecido era 6.317,1

bilhões (seis bilhões trezentos e dezessete milhões e cem mil reais), equivalentes a 22%

da RCL.

14. INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR

Ao tratar sobre as Despesas de Exercícios Anteriores, os auditores destacaram

(Ref.1815099-132) que estas representaram 351,6% dos Restos a Pagar, fato que


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demonstra um sério problema com o cumprimento das fases das despesas estabelecidas

pela Lei Federal n° 4.320/64, quais sejam empenho, liquidação e pagamento.

Ainda sobre o tema, consta nos autos (Ref.1815099-140) a informação de que houve a

inscrição de despesas orçamentárias em restos a pagar não processados sem suficiência

de caixa nas fontes 100/300 - Recursos Ordinários não Vinculados do Tesouro; 108/308 -

Cota-Parte do Salário Educação; 117/317 - Contribuições de Intervenção do Domínio

Econômico – Estado; e 242/642 - Contribuições para o Plano de Saúde do Servidor.

Segundo pontuou a Unidade Técnica (Ref.1815099-141):

O art. 42 da LRF impôs aos titulares dos poderes ou órgãos a necessidadede preservar uma suficiência de caixa ao final dos mandatos, de modo anão deixar aos sucessores obrigações financeiras sem a devida coberturapara o pagamento. Dentre algumas das mudanças adotadas pela STNdesde 2010, destacou-se o posicionamento de que o controle dadisponibilidade de caixa deve ocorrer em todos os exercícios e não apenasno último ano de mandato, assim como a inserção do conceito dedisponibilidade de caixa por destinação de recursos.

Observe-se que, na LRF, não está explicitamente previsto o dever decomprovar a suficiência de disponibilidades financeiras em caixa ao finalde cada exercício, e de forma correlacionada à vinculação dos recursos.Decorre a obrigação estabelecida, portanto, de interpretação sistemáticada LRF pela STN, conforme Manual dos Demonstrativos Fiscais (MDF), 6ªedição:

03.07.02.01 Restos a Pagar

[…] 2. Restos a Pagar não processados São considerados nãoprocessados os empenhos de contrato e convênios que se encontram emplena execução, não existindo o direito líquido e certo do credor. Dessaforma, no encerramento do exercício a despesa orçamentária que seencontrar empenhada mas ainda não paga será inscrita em restos a pagarnão processados desde que haja suficiente disponibilidade de caixa.(grifos do original)

Destaco que a observância da existência de disponibilidade financeira para inscrição de

Restos a Pagar é uma exigência da LRF, conforme pontuou a Unidade Técnica. Faz-se

necessário planejar o gasto público de forma adequada para que se possa

manter/assegurar o equilíbrio das contas públicas.

Ademais, cumpre asseverar que a ausência de disponibilidade financeira e/ou dotação

orçamentária não serve como justificativa para a omissão do registro da despesa e


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posterior execução mediante DEA, como vem ocorrendo. Tal procedimento contraria os

arts. 37 e 60 da Lei Federal n° 4.320/64, bem como o princípio da transparência.

15. DESPESA DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

Consta no Relatório (Ref.1815099-132) a informação de que as Despesas de Exercícios

Anteriores pagas em 2016 atingiram o montante de R$ 1.876,5 milhões (um bilhão

oitocentos e setenta e seis milhões e quinhentos mil reais), que corresponde a 4,4% da

despesa total paga no período e a 351,6% dos Restos a Pagar inscritos.

Assim como ocorreu no exercício anterior, a Auditoria realizou exame de processos de

pagamento objetivando avaliar os reflexos na consolidação das contas públicas. Foram

identificadas diversas inconsistências no processamento das despesas, tais como

imprecisão quanto aos detalhes, à natureza e origem da despesa, ao período que se

referem, bem como à ausência de indicação da rubrica orçamentária do exercício a que

estaria vinculada (Ref.1815099-133).

Dentre as constatações da Auditoria, detectou-se que (Ref.1815099-133):

• dos 53 processos analisados, 22 foram executados em dotações orçamentárias

cujo saldo, no exercício anterior, era suficiente para serem empenhados;

• os 31 processos restantes foram executados em dotações orçamentárias com

saldo insuficiente na fonte de recurso nos exercícios a que se referiam. As

formalidades exigidas no Decreto Estadual no 181-A/1991 foram completamente

atendidas em apenas um destes processos;

• casos que se referiam a obrigações previamente conhecidas pela administração, a

exemplo de contas médicas associadas ao PLANSERV e das obras do metrô de

Salvador, não justificaria sua execução como DEA, sendo possível, portanto, a

realização prévia do empenho, ainda que nas modalidades global ou por

estimativa, conforme art. 60 da Lei Federal n.º 4.320/1964;

• foram evidenciadas fragilidades no processo de definição dos saldos das dotações

orçamentárias, visto que se mostram insuficientes para o registro da totalidade das

despesas incorridas no exercício anterior;

• a tendência crescente de DEA gera impactos no Passivo Circulante e na apuração


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do Resultado Primário do Estado;

• não foram adequadamente observadas as disposições contidas nos arts. 16 a 18

da LDO de 2016, pois o aumento contínuo do uso do elemento de despesa DEA,

tendo atingido 4,4% da despesa total paga, demonstra deficiência nos

procedimentos de estimativa das despesas, os quais são conduzidos sob

coordenação da SEPLAN em conjunto com a SEFAZ;

• tais ocorrências atentam contra aos princípios orçamentários de unidade,

universalidade e anualidade, indicados expressamente no art. 2º da Lei Federal nº

4.320/1964, e ao disposto na Constituição Estadual, em seu art. 159;

• a inobservância dos princípios e dispositivos constitucionais, de regramentos

legais, decorrentes de falhas na elaboração da LOA, as deficiências nos controles

internos e as inconsistências na contabilização das despesas no exercício próprio,

impactam diretamente nos saldos apurados nas DCCEs do exercício em análise,

tanto pelo efeito das despesas do ano anterior, contabilizadas neste exercício,

como daquelas reconhecidas somente em 2017, porém inerentes ao exercício de

2016.

• mediante análise das despesas executadas como DEA em 2017, confrontando com

as datas de emissão dos RPC/ADH (Reconhecimento do Passivo por

Competência/Autorização do Documento Hábil) correspondentes, evidenciou-se

que, do total de R$ 1.152,4 milhões (um bilhão cento e cinquenta e dois milhões e

quatrocentos mil reais) de despesas executadas como DEA até 31/03/2017, cerca

de R$534,9 milhões (quinhentos e trinta e quatro milhões e novecentos mil reais)

deveriam ter sido registrados no passivo do Estado em 2016 (Ref.1815099-154).

Reforço o meu posicionamento da ocasião da apreciação das contas do exercício anteri -

or, quando afirmei que tal situação viola a determinação contida no art. 37 da Lei Federal

n.º 4.320/64, o qual admite o pagamento de despesas de exercícios anteriores apena s

em situações específicas.

A excepcionalidade desse tipo de despesa é reforçada com a vedação imposta pelo art.

60, também da Lei nº 4.320/64, que dispõe ser veda da a realização de despesa sem

prévio empenho. Dessa forma, tem-se que é obrigatória a efetuação do prévio empenho

em momento oportuno, inscrevendo a despesa em restos a pagar, não havendo o que se

falar em pagamento mediante DEA.


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16. CONTROLE INTERNO

O artigo 70 da Constituição Federal de 1998 dispôs, em seu caput, que a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da

Administração Direta e Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,

mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Por seu

turno, o artigo 74 estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,

de forma integrada, sistema de controle interno, atribuindo-lhe finalidades.

Ao se manifestar sobre o item em análise, os auditores pontuaram (Ref.1815099-89) que:

Embora tenha atribuições próprias e vinculação técnica com as unidadesde controle interno das demais Pastas de Estado, a AGE não se reveste deautonomia e independência na forma recomendada pelas melhorespráticas administrativas, consoante o entendimento da IFAC e COSO”. AINTOSAI, nas Diretrizes para as Normas de Controle Interno do SetorPúblico (ISSAI 9100), orienta que:

Para que a função de auditoria interna seja eficaz, é essencial que opessoal da auditoria interna seja independente da direção,trabalhe de modo imparcial, correto e honesto, e que se reportediretamente ao mais alto nível de autoridade dentro daorganização. Isso permite que os auditores internos apresentemopiniões imparciais em suas avaliações sobre o controle interno eapresentem propostas objetivas que busquem corrigir os obstáculosapontados (grifos do original).

Ocorre que a AGE integra a estrutura organizacional da Secretaria daFazenda, enquanto que as citadas instituições internacionais sugerem quea unidade central de controle interno deva ter vinculação direta ao órgãomáximo da estrutura organizacional.

Embora seja um ponto recorrente, os elementos colacionados nos autos demonstram

várias irregularidades ligadas ao controle interno, tais como:

• Auditoria Geral do Estado (AGE) sem vinculação direta à alta administração do

Poder Executivo, o que compromete sua atuação junto às demais estruturas de

controle interno (item 2.3);

• comprometimento da atuação das Coordenações de Controle Interno e demais


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estruturas equivalentes, em virtude da alta rotatividade das equipes, da deficiência

no quantitativo de pessoal e do elevado nível de servidores sem vínculo com o

Estado (item 2.3);

• os sistemas corporativos atualmente em uso pelo Governo do Estado (FIPLAN e

SICON) não apresentam funcionalidades capazes de garantir um suporte

adequado ao processo de gestão sistêmica de convênios e instrumentos

congêneres, tais como: acompanhamento do estágio de execução, monitoramento

de metas e avaliação de desempenho (Ref.1815099-94);

• fragilidades no quadro de pessoal alocado nas atividades de controle de convênios

e instrumentos congêneres, como consequência da insuficiência dos treinamentos

oferecidos pelos órgãos sistêmicos do Estado e da incompatibilidade entre a

quantidade de servidores vinculados ao controle e o número de instrumentos

celebrados pelas unidades;

• deficiências nos controles sistêmicos relacionados com os recursos repassados

para ONGs e prefeituras mediante termos de convênio e instrumentos congêneres

(item 2.3.2);

• deficiências nos mecanismos de Tecnologia da Informação relativos à Gestão do

Sistema SIMPAS (item 2.3.7);

• deficiências nos mecanismos de controle dos convênios concedidos a comprovar,

cujo saldo em 31/12/2016 era de R$ 677,4 milhões (seiscentos e setenta e sete

milhões e quatrocentos mil reais), bem como da situação sobre as tomadas de

contas e contas relacionados com responsabilidade de terceiros (item 2.4.5.1.3);

• deficiências nos controles auxiliares relacionados aos bens imóveis e ao registro de

sua depreciação, impossibilitando concluir sobre o saldo de R$ 11.980,7 milhões

(onze bilhões novecentos e oitenta milhões e setecentos mil reais), que representa

83,0% do ativo imobilizado em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.6);

• ausência de controles adequados sobre a conta “Convênios Recebidos a

Comprovar”, impossibilitando a verificação da consistência do saldo de R$ 2.275,2

milhões (dois bilhões duzentos e setenta e cinco milhões e duzentos mil reais) em

31/12/2016, o que contribuiu para a devolução, no ano, de recursos federais no

montante de R$ 112,1 milhões (cento e doze milhões e cem mil reais) (item

2.4.5.2.3).

Em obediência à previsão constitucional, o sistema de controle interno deve abranger as


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seguintes funções: a) avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a

execução dos programas de governo e dos orçamentos dos órgãos; b) avaliar resultados

quanto à eficiência e eficácia no que tange à gestão orçamentária, financeira, patrimonial

e de recursos humanos dos órgãos e das entidades da Administração Direta e Indireta; c)

apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Importante ressaltar que o órgão de controle interno deve ser autônomo e independente,

livre de ingerência de outros órgãos ou Poderes.

No âmbito do Estado da Bahia, observo que as ações de controle são viabilizadas por

setores esparsos, com baixa integração entre as unidades de controle interno, de modo

que o planejamento das atividades das CCIs não se dá de maneira estruturada. Nos

termos do artigo 1º do Decreto Estadual nº 16.059/2015, caberia à Auditoria Geral do

Estado (AGE) promover a articulação sistêmica das atividades desempenhadas pelas

CCIs, as quais ficam sujeitas às suas orientações técnicas.

17. ACOMPANHAMENTO DAS DELIBERAÇÕES DO TCE

Registro que, em cumprimento ao art. 8º, inciso I, da Resolução nº 164/2015 deste

Tribunal17, foi apresentado documento com as providências adotadas objetivando o

saneamento das recomendações do Parecer Prévio das contas do exercício anterior,

contendo as justificativas para eventual não cumprimento (Ref.1815099-25).

A Auditoria realizou análise objetivando verificar o atendimento das recomendações

exaradas no Parecer do exercício anterior, cujo resultado foi resumido da seguinte forma:

Assim, pode-se concluir que, das 43 recomendações formuladas em 2015,quatro foram atendidas, 11 foram parcialmente atendidas, 17 encontram-seem atendimento e dez não foram atendidas. Registre-se que uma dasrecomendações resultou na perda do objeto, tendo em vista que o

17Art. 8° Para fins de subsidiar as análises técnicas e a avaliação do resultado da gestão,além dos elementos componentes da prestação de contas do Governo encaminhada à As-sembleia Legislativa, deverá ser remetido ao TCE/BA, pelo Auditor Geral do Estado ou pelodirigente máximo do órgão central de controle interno, até 15 de fevereiro do ano seguinteao que se referem as contas, os seguintes elementos: I -Relatório sobre as providências adotadas objetivando o saneamento das recomenda-ções, ressalvas, determinações e observações contidas no Parecer Prévio deste Tribunal,relativas às contas do exercício anterior ao das contas sob exame, contendo as justificati -vas para eventual descumprimento e providências adotadas;


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respectivo dispositivo legal foi revogado.

Os apontamentos transcritos demonstram que as recomendações feitas por este Órgão

de Controle não foram devidamente implementadas. Conforme destacou a Unidade

Técnica (Ref.1815099-28), apenas 04 (quatro) de um total de 43 (quarenta e 43) foram

totalmente atendidas, ou seja, apenas 10% dos encaminhamentos feitos por este Tribunal

foram implantados, fato que requer atenção especial desta Casa.

Os auditores ainda destacaram (Ref.1815099-29):

É importante acrescentar que, do total de 38 recomendações nãoatendidas plenamente, 15 constavam no Parecer Prévio do exercíciode 2014. Neste sentido, é necessário que este Tribunal reitere taisrecomendações para cumprimento, até o prazo indicado no Plano de Ação,bem como determine que as CCEs competentes acompanhem o seucumprimento no decurso de seus trabalhos auditoriais.

Por fim, objetivando o aprimoramento contínuo do Plano de Ação, faz-seoportuno ratificar as sugestões, comentadas na Seção Analítica doRelatório das contas de governo do exercício anterior, pois ainda nãoforam plenamente incorporadas nos procedimentos de monitoramento:

· Definir os prazos de implementação das ações considerando aperspectiva do pleno atendimento ao quanto recomendado, priorizandoaquelas de maior relevância financeira ou com maior risco de prejuízo aoerário;· As ações propostas que requerem prazo de implementação superior a umano (sete recomendações possuem prazo previsto de atendimento até2018/2019) devem seracompanhadas de cronograma com indicação das atividades a seremdesenvolvidas de forma escalonada no tempo, pelo menos,semestralmente;· Indicação da(s) unidade(s) responsável(is) pela implementação de cadaação ou meta proposta, preferencialmente, detalhando por diretoria,superintendência ou nível hierárquico correspondente, segregando-as,sempre que possível, quando houver mais de uma unidade responsável; e· Descrever as ações a serem executadas de forma detalhada para quetodos os envolvidos no processo compreendam as atividades a seremdesenvolvidas, e, sempre que possível, as metas, entregas e produtos aserem cumpridos/entregues pelas unidades responsáveis. (grifo nosso)

Em razão do exposto, creio que uma breve reflexão seja oportuna:

Noto que a atuação desse Tribunal de Contas tem se direcionado à emissão de

recomendações, sendo que o percentual de cumprimento destas se limitou ao patamar de

10% para o exercício anterior. Nesse sentido, talvez seja o momento de se reafirmar o

compromisso desta Casa de Contas no que diz respeito aos resultados esperados pela


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sociedade e pelo próprio Estado em sua configuração constitucional.

Conforme destaquei no início dessa declaração de voto, este Tribunal deve exercer as

suas competências visando assegurar o equilíbrio das contas públicas, para que no futuro

não seja a sua existência questionada pela sociedade.

17.1 Importância da imposição de ressalvas, determinações e ampliação das

recomendações

Peço devida e respeitosa vênia ao Conselheiro Relator para votar pela inclusão de

ressalvas e determinações, bem como para ampliar as recomendações constantes na

proposta de parecer apresentada.

No que se refere à imposição de ressalvas, chamo a atenção deste Plenário para o fato

de que restaram demonstradas irregularidades graves que merecem a reprimenda deste

Tribunal. Na medida que aprovamos a emissão de parecer sem as devidas ressalvas, é

como se estivéssemos emitindo um juízo de valor positivo para condutas incompatíveis

com a legislação, condutas essas que são regularmente reprimidas em contas de

administradores e ordenadores de despesa.

As determinações se justificam pelo fato de que parte das obrigações que deixaram de

ser cumpridas foram oriundas de imposições constitucionais e legais, as quais o Gestor

não tem a opção de escolha no que se refere ao cumprimento, devendo este Tribunal se

valer das suas competências para assegurar o estrito cumprimento da legislação.

Em relação às recomendações, peço a devida vênia ao Conselheiro Relator para

absorver todas aquelas sugeridas pelo Corpo Técnico da Casa. Penso que quanto mais

específicos forem, maior é a possibilidade de verificação pela Auditoria. No meu entender,

cada irregularidade identificada deve gerar, no mínimo, uma recomendação para que a

situação seja regularizada, sem prejuízo de imposições de ressalvas e determinações.

Com o intuito de me manter aderente às informações constantes no processo, como

sempre faço, registro que, em 08/05/2017, foi protocolada neste Órgão uma nova versão

do Plano de Ação para Atendimento às Recomendações do Tribunal, mas que, por falta


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de tempo hábil, tal documento não passou pela análise da Auditoria (Ref.1815099-29). No

entanto, o meu posicionamento foi pautado na análise feita no Plano de Ação apresentado

em 02/03/2017 (Ref.1815099-25), ou seja, 2 meses após o fim do exercício ora analisado,

razão pela qual a informação de que 38 (trinta e oito) recomendações não foram

atendidas deve ser tido como número válido para a prestação de contas do exercício de

2016.

18. CONCLUSÃO

Sendo assim, pelas razões expostas e acolhendo, ainda, a manifestação do Ministério

Público de Contas, VOTO pela emissão de PARECER PRÉVIO favorável à

APROVAÇÃO das contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, referentes

ao exercício de 2016, tendo como responsável o Governador Sr. Rui Costa, nos termos

do art. 71, inciso I, da Constituição Federal, art. 91, inciso I, da Constituição Estadual, art.

1º, inciso I, da Lei Complementar Estadual nº. 005/1991 e art. 4º, inciso II, alínea “a”, do

Regimento Interno deste Tribunal de Contas, com ressalvas quanto às seguintes falhas

apontadas pela Auditoria:

1. Revisão do PPA, por meio da LOA, para o exercício de 2017, contrariando o art. 159, §

8º, da Constituição Estadual, que proíbe que a lei orçamentária contenha dispositivo

estranho à previsão da receita e fixação da despesa (item 2.2.1);

2. Fragilidade da avaliação de desempenho dos programas do PPA, em decorrência da

insuficiência e baixa representatividade dos indicadores definidos para avaliar o

desempenho das intervenções e da reduzida amplitude da avaliação realizada, que não

incorpora, na classificação de desempenho dos programas, aspectos relacionados ao

cumprimento das metas, à execução dos recursos alocados aos compromissos, aos bens

e serviços ofertados, bem como à execução das prioridades (item 2.2.3);

3. Baixo desempenho dos programas em relação ao alcance das metas monitoradas, com

destaque para os programas “Saúde Mais Perto de Você”, “Pacto pela Vida” e “Educar

para Transformar”, que apresentaram cerca de 30% das metas monitoradas pactuadas

com valor zero, enquanto que cerca de 53% das metas pactuadas com valor diferente de

zero apresentaram resultado zero ou abaixo do esperado para o exercício de 2016 (item

2.2.3.2);


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4. Definição das prioridades da Administração Pública na LOA 2016, contrariando o art.

159, § 8º, da Constituição Estadual (item 2.2.4);

5. Inexecução de ações orçamentárias classificadas como prioritárias – das 371 ações

com indicativo de prioridade, 120 não tiveram execução orçamentária no exercício (item

2.2.5);

6. Fragilidade na compatibilização das prioridades definidas no Anexo III da LDO com a

LOA, contrariando o art. 5o da LRF (item 2.2.6);

7. Comprometimento da atuação das Coordenações de Controle Interno e demais

estruturas equivalentes, em virtude da alta rotatividade das equipes, da deficiência no

quantitativo de pessoal e do elevado nível de servidores sem vínculo com o Estado (item

2.3);

8. Deficiências nos controles sistêmicos relacionados com os recursos repassados para

ONGs e prefeituras mediante termos de convênio e instrumentos congêneres (item 2.3.2);

9. Deficiências nos mecanismos de Tecnologia da Informação relativos à Gestão do

Sistema SIMPAS (item 2.3.7);

10. Ausência de informações completas e precisas sobre os demonstrativos contábeis e

orçamentários, comprometendo a transparência da gestão fiscal, conforme disposto no

art. 48, inciso II, da LRF, assim como a adequada análise e interpretação do resultado

econômico e financeiro, previstas no art. 85 da Lei Federal nº 4.320/1964 (itens 2.4.1 e

2.4.4.1);

11. Pagamentos no valor de R$132,9 milhões efetuados sem suporte orçamentário

(pagamentos “por ofício”), infringindo os arts. 42 e 60 da Lei Federal no 4.320/1964, e

publicação de decretos de suplementação orçamentária de forma retroativa, em

detrimento do que dispõe o art. 45 da referida Lei (item 2.4.2);

12. Ausência de avaliação sistemática de custo/benefício das renúncias de receitas no

valor de R$2.623,7 milhões no ano, com vistas a prevenir possíveis prejuízos aos cofres

públicos (item 2.4.3.3);

13. Realização de despesas com pessoal de forma irregular por meio de institutos sem

fundamentação legal (prestadores de serviço temporário e termos de outorga) e da


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contratação mediante Regime Especial de Direito Administrativo (REDA) em quantidade

elevada de cerca de 30 mil contratos em 2016 (itens 2.3.6 e 2.4.4.2);

14. Crescimento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEAs) não justificáveis que, em

2016, atingiram R$1.876,5 milhões (equivalente a 4,4% da despesa total), atentando

contra os princípios orçamentários insculpidos no art. 159 da Constituição Estadual e nos

arts. 2º e 60 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.4.4);

15. Apuração de despesas com juros e multas no valor de R$19,3 milhões no 1º semestre

de 2016, sem adequada divulgação nas DCCEs e devida atribuição de responsabilidade

(item 2.4.4.6);

16. Ausência de conciliação bancária da Conta Única do Estado (CUTE) nos três últimos

exercícios, com diferença não justificada de R$442,8 milhões entre o saldo contábil e o

extrato bancário em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.1);

17. Deficiências nos mecanismos de controle dos convênios concedidos a comprovar,

cujo saldo em 31/12/2016 era de R$677,4 milhões, bem como da situação sobre as

tomadas de contas e contas relacionados com responsabilidade de terceiros (item

2.4.5.1.3);

18. Ausência de elementos que demonstrem a natureza de valores a receber no montante

de R$1.326,4 milhões, contabilizados como “Outros Créditos a Receber” atentando contra

os arts. 87 e 88 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.5.1.4);

19. Superavaliação dos investimentos em R$1.086,4 milhões decorrente do não

reconhecimento contábil de perdas em estatais não dependentes (EBAL e URBIS), de

diferenças no cálculo de equivalência patrimonial e da não eliminação de saldos relativos

à participação em estatais dependentes (item 2.4.5.1.5);

20. Deficiências nos controles auxiliares relacionados aos bens imóveis e ao registro de

sua depreciação, impossibilitando concluir sobre o saldo de R$11.980,7 milhões, que

representa 83,0% do ativo imobilizado em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.6);

21. Saldo do passivo circulante em 31/12/2016 subavaliado pelo valor de R$534,9

milhões, em decorrência de valores pagos como DEA no primeiro semestre de 2017 sem

o registro oportuno das obrigações (item 2.4.5.2.2);


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22. Ausência de controles adequados sobre a conta “Convênios Recebidos a Comprovar”,

impossibilitando a verificação da consistência do saldo de R$2.275,2 milhões em

31/12/2016, o que contribuiu para a devolução, no ano, de recursos federais no montante

de R$112,1 milhões (item 2.4.5.2.3);

23. Provisão para indenizações e contingências não contabilizadas, indicadas pela PGE

no montante de R$976,6 milhões, não abarcando a totalidade dos processos em curso

contra o Estado (item 2.4.5.2.4);

24. Situação do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos classificada

como crítica, sendo demonstrados o desequilíbrio financeiro do FUNPREV, o crescimento

do déficit atuarial nos quatro últimos exercícios e o impacto causado pela

incompatibilidade da meta atuarial adotada no cálculo da provisão matemática (item

2.4.5.2.5);

25. Ausência de informações relacionadas ao significativo volume de lançamentos a

débito e a crédito na conta “Ajustes de Exercícios Anteriores”, cujo impacto líquido foi de

R$1.715,3 milhões a débito, impossibilitando avaliar a razoabilidade dos valores

contabilizados, bem como quantificar os possíveis efeitos no Balanço Patrimonial e na

Demonstração das Variações Patrimoniais (item 2.4.5.2.6).

26. Não cumprimento da meta de Resultado Nominal prevista na LDO 2016, de

diminuição da dívida fiscal líquida em, pelo menos, R$1.434,5 milhões, sendo apurado em

31/12/2016 um crescimento de R$345,5 milhões (item 2.5.7).

Acolho as recomendações sugeridas pelo Ilustre Conselheiro Relator, exceto as

seguintes, que converto em determinações18:

• Quanto ao acompanhamento das deliberações constantes dos Pareceres de

18 É oportuno trazer a nota de rodapé nº 35 do parecer emitido pelo Ilutre Procurador-Geral do Ministério Público deContas, Dr. Danilo Ferreira Andrade, sobre a expedição de determinações pelo Tribunal de Contas: “Neste ponto, valeconsignar que o poder do Tribunal de Contas de expedir determinações voltadas ao exato cumprimento da lei dimanadiretamente do texto constitucional, mais precisamente do art. 71, IX, da Constituição da República, segundo o qualcompete à Corte de Contas “assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exatocumprimento da lei, se verificada ilegalidade” (função corretiva). Trata-se de competência autônoma, veiculada emnorma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata, e que é passível, por conseguinte, de ser exercida emqualquer processo no qual o órgão controlador identifique lesão ou ameaça de ofensa à ordem jurídica, abrangendotanto a determinação de abstenção de ato contrário à lei (tutela de natureza inibitória, vocacionada à prevenção doilícito), quanto a determinação para adoção de medidas necessárias à correção/eliminação de ilicitude identificada(tutela de remoção do ilícito). Logo, o fato de a Lei Complementar n. 005/91 ter sido omissa em relação à possibilidadede o Tribunal expedir determinações na oportunidade da apreciação de processos de contas (art. 24) jamais podeconduzir ao (equivocado) entendimento de tal competência não pode ser exercida, sob pena de subversão doescalonamento hierárquico das normas jurídicas e de clara violação ao princípio da supremacia da constituição.”


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Contas

1) Apresente Plano de Ação, no prazo de até 90 (noventa) dias, relacionando as ações a

serem empreendidas no sentido de solucionar as recomendações contidas neste

Documento, bem como apresente versões atualizadas do monitoramento relativo àquelas

pendentes de atendimento constantes do Parecer Prévio sobre as Contas de Governo de

2015, estabelecendo prazos e responsáveis para o efetivo saneamento, conforme

disposto no Manual de Auditoria Governamental e nas Normas de Auditoria

Governamental – NAG, em especial especial à NAG 4805, aprovadas pela Resolução nº

53/2011 (item 2.1);

• Quanto ao planejamento e gestão das ações de políticas públicas

2) Abstenha-se de modificar o PPA e a LDO sem o encaminhamento, ao Poder

Legislativo, de projeto de lei específico para as alterações propostas, bem como de

contemplar, na lei orçamentária anual, matéria estranha ao conteúdo previsto no texto

constitucional, inclusive a definição das ações prioritárias, devendo ser garantida,

outrossim, a compatibilidade entre a LDO e a LOA, em observância ao disposto no art.

159, § 8º, da Constituição Estadual e ao art. 5º da LRF (item 2.2).

• Quanto a gestão orçamentária, financeira e patrimonial

3) Promova a revisão dos procedimentos administrativos e contábeis, observando as

dotações orçamentárias, com o devido respeito às fases de processamento da despesa e,

quanto à abertura de créditos adicionais, se restrinja ao exercício financeiro em que foram

autorizados, em observância aos arts. 42, 45 e 60 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item

2.4.2);

4) Priorize a contratação por meio de concurso, nos casos de servidores nas áreas de

educação, saúde e segurança pública, com base no permissivo previsto no art. 22, inciso

IV da LRF, e incremente, ademais, a descontinuidade dos contratos de prestadores de

serviços temporários – PST, com fins de respeitar o art. 37, II, da Constituição Federal

(item 2.4.4.2);

5) Finalize e implante o Plano de Comunicação Social do Estado, bem como aprimore os

controles internos objetivando possibilitar a avaliação da qualidade dos produtos da área

e sua conformidade com os interesses e determinações da administração pública, em


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observância ao art. 2º do Decreto nº 14.117/2012 e as disposições da Lei Federal nº

12.232/2010 (item 2.4.4.5);

6) Adote as medidas administrativas para garantir a realização sistemática e periódica de

conciliações das contas bancárias do Estado, promovendo, ademais, a regularização dos

ajustes pendentes (item 2.4.5.1.1);

7) Aprimore os controles sobre os convênios concedidos e recebidos, em observância art.

175 da Lei Estadual nº 9.433/2005, mediante registros detalhados e tempestivos no

FIPLAN, visando ao acompanhamento do estágio da execução, monitoramento das metas

e avaliação de desempenho, bem como à aplicação efetiva e integral dos recursos

permutados entre os partícipes na destinação estabelecida (itens 2.4.5.1.3 e 2.4.5.2.3).

Além disso, reforçando a função orientadora desta Casa, de modo a contribuir com

aperfeiçoamento da gestão pública, acrescento os seguintes encaminhamentos:

1. pela emissão de determinações ao Poder Executivo no sentido de que:


a) apurar os pagamentos realizados “por ofício”, verificando a efetiva regularização e a

apuração de responsabilidade de possíveis prejuízos ao erário, em observância aos arts.

42, 45 e 60 da Lei nº 4.320/1964, art.10, inc. IX e XI, da Lei 8.429/1992 e art. 161, inciso

II, da Constituição Estadual (item 2.4.2);

b) o Poder Executivo abstenha-se de, com fundamento no Decreto Estadual nº.

16.407/2015, dar continuidade à transferência voluntária de recursos públicos estaduais a

municípios que se encontrem em situação de inadimplência por irregularidades

identificadas na execução dos convênios celebrados, ante a sua incompatibilidade com o

art. 176 da Lei Estadual nº. 9.433/2005 (item 2.3.1);

c) o Poder Executivo somente formalize convênios e instrumentos congêneres de parceria

quando o órgão ou entidade da Administração Pública dispuser de capacidade técnica e

operacional para instituir adequadamente os processos seletivos, avaliar as propostas de

parceria com o rigor técnico necessário, fiscalizar a execução em tempo hábil e de modo

eficaz e apreciar as prestações de contas na forma e nos prazos legalmente previstos

(item 2.3.1);


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d) apresente a este Tribunal, por meio da Secretaria da Fazenda, no prazo máximo de

120 (cento e vinte) dias, o resultado do reexame aprofundado e global das Despesas de

Exercícios Anteriores – DEA pagas nos anos de 2016 e 2017, avaliando a sua adequação

aos requisitos normativos aplicáveis e, especialmente, o impacto total de tais despesas

nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado referente ao exercício de 2016,

com a consequente republicação dos demonstrativos devidamente ajustados (item

2.4.4.4);

e) contabilize na Despesa Total com Pessoal, para fins de apuração dos limites previstos

nos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, os gastos desta natureza efetuados

como Despesas de Exercícios Anteriores – DEA, quando a competência da despesa

estiver abrangida pelo período de apuração previsto no art. 18, § 2º, da LRF (item 2.5.3);

f) adote as medidas administrativas necessárias para aprimorar o planejamento e a

execução dos repasses de Quadro de Cotas Mensais (QCM) pela Secretaria da Fazenda,

de modo a garantir o adimplemento das obrigações pecuniárias assumidas pelo Estado

dentro do prazo legal ou contratualmente previsto, evitando, por consequência, o emprego

de recursos públicos para pagamento de encargos moratórios (item 2.4.4.6);

g) proceda à apuração, mediante processo administrativo próprio, das causas que

contribuíram para a realização de despesas públicas relacionadas ao pagamento de

multas e juros de mora nos últimos exercícios, por descumprimento de norma legal ou

não recolhimento de tributos, promovendo a responsabilização dos agentes públicos que

eventualmente tenham concorrido, por ação ou omissão, dolosa ou culposa, para a

consecução de tais dispêndios (item 2.4.4.6);

h) adote as providências administrativas necessárias para assegurar o adequado registro,

nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado, de informações relativas aos

gastos realizados pela Administração Pública estadual com pagamento de multas e juros

moratórios (item 2.4.4.6);

i) o Poder Executivo se abstenha de utilizar quaisquer procedimentos que viabilizem a

realização de despesas públicas sem prévia e suficiente dotação orçamentária, bem como

sem a emissão de prévio empenho, a exemplo dos denominados pagamentos “por ofício”,

em obediência aos comandos normativos insertos no art. 167, inciso II, da Constituição

Federal e no art. 60 da Lei nº. 4.320/64, bem como apresente a este Tribunal, por meio da


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Secretaria da Fazenda, no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, o resultado do

reexame aprofundado e global das despesas realizadas “por ofício”, avaliando o impacto

total de tais despesas nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado referente

ao exercício de 2016, com a consequente republicação dos demonstrativos devidamente

ajustados (item 2.4.2);

j) o Poder Executivo somente contabilize como gasto com educação as despesas

destinadas a custear ações de manutenção e desenvolvimento do ensino que tenham

sido implementadas no período de apuração do cumprimento do limite previsto no art.

212, caput, da Constituição Federal, abstendo-se, portando, de computar despesas

eventualmente efetuadas para pagamento de obrigações cujo fato gerador tenha ocorrido

em exercícios anteriores (item 2.5.2);

k) apure as causas da diferença não justificada de R$442,8 milhões entre os saldos

contábil e bancário no final do exercício 2016, apresentando a essa Corte de Contas, no

prazo de 120 (cento e vinte) dias, os resultados da apuração realizada, com a relação

detalhada dos registros, e respectivas justificativas, que provocaram a divergência

mencionada (item 2.4.5.1.1);

l) adote as providências necessárias à correção das inconsistências e distorções

contábeis apontadas pelas Coordenadorias de Controle Externo no item 2.4.5 da Seção

Analítica do Relatório Técnico (“Gestão Patrimonial”).

2. pela emissão de recomendações ao Poder Executivo no sentido de que:


a) articule com a Secretaria de Educação a adoção das medidas necessárias à imediata

implantação de ferramentas de monitoramento e avaliação das atividades de ensino

desenvolvidas nas Unidades Escolares, em ordem a garantir a certificação de que tais

unidades cumprem satisfatoriamente o calendário escolar e aplicam o conteúdo

programático previsto, com o que poder-se-á coibir desvios, aprimorar desempenhos e

alcançar resultados;


b) por intermédio da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE), disponibilize nos


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seus relatórios de visitas técnicas, além dos dados referentes à implantação, operação e

número de empregos gerados, as informações acerca da produção e dos investimentos

efetuados pelos empreendimentos beneficiados, bem como exija das empresas

incentivadas que também informem os dados relativos ao seu faturamento nos

questionários do Sistema de Atração de Investimentos (item 2.4.3.3);

c) adote as providências necessárias ao adequado monitoramento dos projetos

beneficiados com incentivos fiscais, em obediência ao art. 89, caput, da Constituição

Estadual, disponibilizando nos relatórios de visitas técnicas da Secretaria de

Desenvolvimento Econômico (SDE), além dos dados referentes à implantação, operação

e número de empregos gerados, as informações acerca da produção e dos investimentos

efetuados pelos empreendimentos beneficiados, exigindo das empresas incentivadas,

ademais, que também informem os dados relativos ao seu faturamento nos questionários

do Sistema de Atração de Investimentos (item 2.4.3.3).

Quanto às recomendações expedidas no Parecer Prévio referente ao exercício de 2015,

observou-se que muitas delas foram apenas parcialmente atendidas ou não foram

atendidas, merecendo, portanto, reiteração as seguintes recomendações, para

cumprimento no prazo indicado no Plano de Ação no presente Parecer Prévio:


1) promova ações voltadas para designação, atribuição de competências e capacitação

dos responsáveis pelo planejamento das atividades relacionadas à elaboração do PPA

(itens 2.1.1 e 2.1.2 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

2) aprimore o processo de elaboração do PPA de modo a sistematizar dados e

informações dos indicadores para os Programas (itens 2.1.1 e 2.1.2 do Relatório de

Auditoria referente ao exercício de 2015);

3) revise as metas estabelecidas no PPA 2016-2019, dando às mesmas aspecto

mensurável, qualitativo ou quantitativo, bem como realize projeções anuais (item 2.1.5 do

Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

4) garanta a execução dos Programas Prioritários, alocando recursos necessários para a

sua execução, a fim de garantir um melhor desempenho das prioridades definidas por lei

(item 2.1.6 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);


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5) aprimore as metodologias e os processos de acompanhamento, de monitoramento e

de avaliação dos PPAs, que permitam identificar e aferir os resultados dos Programas

(item 2.1.7 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015).

• Quanto ao controle interno da Administração Pública

6) adote medidas para o incremento do quantitativo de pessoal das unidades que

compõem o sistema de controle interno estadual, sobretudo na AGE, promovendo, ainda,

ampla capacitação aos servidores (item 2.2.1 do Relatório de Auditoria referente ao

exercício de 2015);

7) estimule na alta administração a valorização do perfil dos ocupantes das CCIs, visando

à redução da elevada rotatividade do quadro de pessoal (item 2.2.1 do Relatório de


9) promova ações voltadas para a criação de unidades de controle interno nas entidades

da administração indireta (item 2.2.1 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de

2015);

10) garanta, por meio das CCIs, a utilização de indicadores para acompanhamento,

controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e patrimonial, bem como

para o monitoramento das ações e programas do PPA (item 2.2.1 do Relatório de


11) garanta o pleno funcionamento do FIPLAN em relação ao acompanhamento da

gestão dos convênios (itens 2.2.3 e 2.2.4 do Relatório de Auditoria referente ao exercício

de 2015);

12) realize a alimentação sistemática do FIPLAN do Submódulo de Acompanhamento da

Ação Governamental (item 2.2.3 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

13) regulamente e implemente o Conselho Gestor de Acesso à Informação, previsto pelo

§ 6º do art. 28 da Lei Estadual nº 12.618/12 (item 2.2.4 do Relatório de Auditoria referente

ao exercício de 2015);

14) promova a designação dos órgãos responsáveis que exercerão as competências

estabelecidas nos incisos do art. 29 da Lei Estadual nº 12.618/2012 (item 2.2.4 do


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15) finalize o Projeto de Identidade Digital de Governo, de modo a promover a

padronização e publicação das informações mínimas contidas nos incisos I a IV, § 1º do

art. 8º da Lei nº 12.527/2011 (item 2.2.4 do Relatório de Auditoria referente ao exercício

de 2015);

16) regulamente o procedimento de classificação e desclassificação de informações

sigilosas, em cumprimento aos arts. 22 a 24 da Lei nº 12.618/2012 (item 2.2.4 do


17) implante novas ouvidorias ou disponibilize espaços específicos para atendimento

onde não exista a unidade, conforme disposto no art. 6º e § 1º, inciso I do art. 9º da Lei

Estadual nº 12.618/2012 (item 2.2.4 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de

2015);

18) regulamente os procedimentos para tratamento de informação pessoal, conforme

previsão do § 5º, art. 25 da Lei Estadual nº 12.618/2012 (item 2.2.4 do Relatório de


19) proceda à divulgação dos vencimentos dos servidores civis e militares, dos proventos

dos aposentados e pensionistas, em obediência ao princípio da transparência (arts. 5º,

inciso XXXIII, 37, § 3º e 216, § 2º da Constituição Federal) (item 2.2.4 do Relatório de


20) disponibilize, no portal “Transparência Bahia”, informações sobre instrumentos

cadastrados como “outros repasses”, nos termos dos arts. 5º, inciso XXXIII e 37 da

Constituição Federal (item 2.2.4 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

• Quanto à gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Estado da Bahia

21) apure a causa para as rotineiras alterações dos Demonstrativos Fiscais após a sua

publicação (item 2.4.1 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

22) implemente o Módulo de Acompanhamento do Sistema de Atração de Investimentos,

visando à efetiva fiscalização e monitoramento dos protocolos de intenções firmados com

o Estado, das empresas com benefícios fiscais (item 2.4.3.5.2 do Relatório de Auditoria

referente ao exercício de 2015);


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23) proceda à correta classificação das despesas com pagamentos de PST, que se

refiram à substituição de servidores, a fim de que sejam incluídas no cálculo das

despesas com pessoal do Poder Executivo, sem prejuízo da adoção de providências que

visem a descontinuar essa política de contratação de pessoal (item 2.4.2 do Relatório de


24) observe o princípio da prudência ao contrair obrigações para o Fundo de Custeio do

Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (FUNSERV), sem recursos suficientes

para quitá-las (item 2.4.4.3.2 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

25) elabore, em articulação com a SECOM, instrumentos de planejamento para uma

eficiente e eficaz execução de suas ações de comunicação pública, conexas com o

controle e transparência dos gastos do Estado com propaganda e publicidade (item

2.4.4.4 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

26) elabore um plano de recomposição das fontes não vinculadas, incluindo dispositivos

específicos nas normas de encerramento de exercícios, além de diretrizes e

procedimentos para prevenir ou minimizar os desequilíbrios entre as fontes de recursos

do Estado, em relação à inscrição em restos a pagar não processados de despesas

orçamentárias, relativas a fontes vinculadas, sem suficiência de caixa (item 2.4.5.1.1 do


27) promova ações integradas entre as Secretarias responsáveis pela execução de ações

financiadas por recursos de royalties, objetivando a aplicação integral das receitas dessa

rubrica nas áreas eleitas para aplicação desses valores, tanto no dispositivo

Constitucional quanto na Lei nº 9.281/2004 (item 2.4.5.1.3.1 do Relatório de Auditoria


28) apoie as ações do CIRA, fortalecendo o trabalho conjunto da SEFAZ, a SSP, o MPE, a

PGE e o TJ, para o aumento da recuperação de débitos fiscais (item 2.4.5.2.3.1.2 do


29) intensifique a integração entre os sistemas SIGAT e FIPLAN, visando à eliminação de

falhas que comprometem a exatidão dos números, possibilitando a criação de rotinas que

automatizem os lançamentos, em relação aos acréscimos e baixas no saldo da DAT (item

2.4.5.2.3.1.2 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);


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30) realize estudos para a redução de custos fiscais da PRODEB e EGBA (item 2.4.5.3 do


31) observe a Resolução CFC nº 1.136/2008, que aprovou a NBC T 16.9, sobre

depreciação, amortização e exaustão do Imobilizado, vez que os comentários constantes

na Nota Explicativa nº 5 do Balanço Patrimonial contêm apenas informações sobre as

taxas de depreciação dos bens móveis, sem indicar outros dados e comentários (item

2.4.5.4 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

32) observe, quanto às Demais Obrigações a Curto Prazo, as Normas Brasileiras de

Contabilidade NBC T 16.6, ao estabelecer que contas contábeis de designação genérica,

como Outros(as), devem representar menos de 10% do montante total do grupo (item

2.4.5.5.1 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015);

33) promova, em relação à Provisão para indenizações – Contingências, o levantamento

das contingências que possam afetar o Patrimônio do Estado da Bahia, objetivando

estimar o montante dos riscos de perdas relacionados com cada demanda, a fim de

avaliar aquelas que devem ser objeto de contabilização das respectivas provisões, bem

como as que requerem apenas a divulgação de informações relevantes para uma

adequada accountability das contas públicas (item 2.4.5.8.2 do Relatório de Auditoria


34) apresente, em relação ao Patrimônio Social e Reserva de Lucros, para cada Fundo,

em nota explicativa, a posição ao final do exercício de demonstração resumida da sua

composição, detalhando-se, por natureza, suas origens, aplicações e disponibilidades, de

forma a melhorar a evidenciação quanto ao perfil dos ativos e passivos vinculados a cada

fundo (item 2.4.5.9 do Relatório de Auditoria referente ao exercício de 2015).

Adiro a expedição de alerta proposta pelo Ilustre Conselheiro Relator, estabelecido no art.

59, § 1º, II, da Lei Complementar nº 101/2000, tendo em vista que a despesa total com

Pessoal e Encargos Sociais (Poder Executivo e Consolidado), em 31/12/2016,

ultrapassou 95% do limite de gastos, sendo obrigatória a observância à vedação prevista

no art. 22 da LRF (item 2.3.3).

Além disso, nos termos do, art. 59, § 1º, V da LRF19, também proponho a expedição de

19 § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:


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alerta em razão dos seguintes fatos, que podem comprometer os custos ou os resultados

dos programas ou revelam indícios de irregularidades na gestão orçamentária:

1. alteração do PPA por meio da LOA, contrariando, assim, o disposto no art. 159, §

8º da Constituição Estadual20;

2. emissão de decretos de suplementação com efeitos retroativos, em detrimento do

que dispõe o art. 45 da Lei nº 4.320/1964;

3. pagamentos realizados “por ofício” infringindo os arts. 42 e 60 da Lei Federal no

4.320/196421;

4. execução de despesas no montante de um bilhão oitocentos e setenta e seis

milhões e quinhentos mil reais por meio de DEA, atentando contra os princípios

orçamentários insculpidos no art. 159 da Constituição Estadual e nos arts. 2º e 60

da Lei Federal nº 4.320/1964;

5. descumprimento da meta do Resultado Nominal para o exercício de 2016,

infringindo o art. 9o da LRF22;

6. ausência de conciliação bancária da Conta Única do Estado (CUTE) nos três

últimos exercícios, gerando diferença não justificada de R$ 442,8 milhões

(quatrocentos e quarenta e dois milhões e oitocentos mil reais) entre o saldo

contábil e o extrato bancário.

É o VOTO.

Em 01 de junho de 2017.

Carolina Costa

I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão degarantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios deirregularidades na gestão orçamentária. (grifo nosso)

20 § 8º, art. 159 da CF/88 – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receitae à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditossuplementares e a contratação de operações de crédito por antecipação da receita, na forma da lei.

21 Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

22 Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar ocumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, osPoderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta diassubseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela leide diretrizes orçamentárias.


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Carolina Matos Alves CostaConselheira - Assinado em 08/06/2017

Sua autenticidade pode ser verificada através do endereço http://www.tce.ba.gov.br/autenticacaocopia,digitando o código de autenticação: U5MDK0NJA3

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TCE GABINETE DO CONSELHEIRO PEDRO LINO

RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO PODER EXECUTIVOEXERCÍCIO DE 2016 (PROCESSO TCE/002522/2017)

VOTO EM SEPARADO

Quero parabenizar o Exmo. Cons. Relator Marcus Presídio, pela metodologia adotada embusca da racionalização das atividades, com o objetivo de produzir um texto maisacessível, dotado das informações mais concisas e relevantes ao diagnóstico das Contasde Governo do exercício de 2016.

No primeiro ano de gestão do Exmo. Sr. Governador do Estado Rui Costa destaquei ospontos e aspectos que me pareceram relevantes na avaliação das Contas de Governo de2015, considerando os eixos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): Planejamento,Transparência, Controle e Responsabilização. São eles: falhas na elaboração da LOA,inobservância das prescrições normativas contidas na LDO, principalmente, no que serefere a alocação preferencial de recursos em programas eleitos como prioritários;inconsistências nos saldos apurados nas DCCEs; subavaliação de despesas de exercíciosanteriores (DEA); limitação do controle e transparência dos gastos com propaganda epublicidade; ausência de sistema de controle interno nos moldes da CF; limite dasdespesas com pessoal acima do limite prudencial; desequilíbrio financeiro no âmbito daseguridade social dos servidores e resultado primário deficitário.

Analisando atentamente a Seção Analítica, quanto a forma como o Poder Executivo doEstado da Bahia atuou no exercício de 2016, cabe inicialmente registrar que foramatendidas apenas quatro das 43 recomendações formuladas no Parecer Prévio do exercíciode 2015 e das 38 recomendações não atendidas plenamente, 15 constavam no ParecerPrévio do exercício de 2014. O Cons. Relator enfatiza que há recomendações persistentese não atendidas. Sendo assim, acompanhando a opinião da Exma. Sra. ConselheiraCarolina Costa, entendo que merecem ser reiteradas para cumprimento no prazo indicadono Plano de Ação.

Foram destacados pelos auditores no item 2.6 da Seção Analítica, os aspectosconsiderados mais relevantes por impactarem a gestão do exercício de 2016 sob aresponsabilidade do Chefe do Poder Executivo. Dos 30 aspectos elencados, a metade foirelativa ao resultado da análise da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, cujosachados mais importantes destaco ao final do presente voto.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA1

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Quanto à avaliação do planejamento e gestão das ações de políticas públicas,originalmente, percebe-se a deficiência do planejamento estatal, desde a elaboração doPPA, onde parte dos programas é mal dimensionada, inclusive alguns programas nãodispõem de indicadores.

O Parecer nº 01/2017 da AGE, encaminhado a este Tribunal, em atendimento à Resoluçãonº 164/2015, traz, dentre outros, a constatação que do universo de 69 compromissos e397 metas monitorados pela SEPLAN: 1) as metas para o exercício de 2016, podem tersido modestas, quando comparadas às metas quadrienais; 2) cerca de 40% das metasforam pactuadas com valor zero; e 3) com relação à execução dos compromissosmonitorados, mais de 45% das metas apresentaram resultado zero e cerca de 35% nãoforam alcançadas.

Afirma o Cons. Relator que a partir de 2016, as prioridades da Administração Públicadeixaram de ser definidas por programa, e passaram a ser estabelecidas por meio de suasações específicas, previstas na lei orçamentária.

Os auditores relatam a ausência de rigor técnico na compatibilização entre as peças deplanejamento, por não estabelecer as prioridades em estreita aderência ao PPA,necessitando de "tradução" para correlacioná-las às ações orçamentárias, quanto daLOA/2016 em relação ao Anexo III da LDO, por não especificar as ações orçamentáriasprioritárias.

Esta fragilidade, além de se configurar como desobediência ao texto constitucional, queprevê a compatibilidade entre as peças, dificulta o monitoramento, pelos órgãos decontrole interno e externo, das ações governamentais eleitas como prioritárias pelo PoderExecutivo Estadual.

Verificou-se também a execução de prioridades em programas não previstos no Anexo IIIda LDO, evidenciando fragilidade na gestão das prioridades eleitas pelo governo estadual,o que pode traduzir falha na eleição da prioridade ou ainda que não foi dada a adequadaatenção para a execução destas.

Do valor liquidado de R$38,3 bilhões (correspondentes a 85,85% do orçamento), 53,22%correspondem aos programas “Ações de Apoio Administrativo do Poder Executivo” [queem parte se referem aos gastos com a aposentadoria dos servidores inativos e despesa depessoal de diversas secretarias] e “Operação Especial”, e R$17,9 bilhões (46,78%) aosprogramas finalísticos.


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A execução das ações classificadas como prioritárias em 2016, inclusive aquelas nãointegrantes do Anexo III da LDO, no montante de R$9,7 bilhões, correspondeu a 54,07%da execução das ações orçamentárias dos programas finalísticos e a 25,29% da execuçãodo orçamento total, no exercício.

Para justificar a inexecução de ações prioritárias, a SEPLAN atribuiu em grande parte ànão realização de receitas previstas com operações de crédito externas e internas.

Buscando uma visão mais ampla do desempenho das intervenções no exercício de 2016especificamente quanto aos programas “Pacto pela Vida”, “Educar para Transformar” e“Saúde Mais Perto de Você”, os auditores constataram que:

• as prioridades do programa relativo à área de segurança pública foram“Policiamento Comunitário Preventivo”, “Infraestrutura Física do SistemaPenitenciário” e “Intensificação da Ressocialização através da Aplicação de Penas eMedidas Alternativas”, entretanto, foram destinados R$345,0 milhões a essas ações,que correspondem a apenas 6,96% do orçamento total do programa e dos quaisR$236,8 milhões (68,58%) foram executados. As ações orçamentárias comvinculação à prioridade Policiamento Comunitário Preventivo não tiveram execução,no exercício de 2016. Das despesas liquidadas de R$4,6 bilhões, representando92,92% de execução orçamentária, R$3,9 bilhões concentraram-se no compromisso“Promover a formação, a capacitação, a valorização e a qualidade de vida dosservidores do Sistema Estadual de Segurança Pública”, sendo mais de 78% domontante executado correspondente a ações orçamentárias que não guardam clarapertinência temática com as prioridades definidas na Lei, a exemplo da“Implantação da Infraestrutura de Tecnologia da Informação e Comunicação doCentro Integrado de Gestão de Emergências (CIGE)”;

• no programa relativo à área de educação a prioridade estabelecida foi o“Fortalecimento da Educação Básica na Rede Estadual”, tendo sido liquidado omontante de R$4,7 bilhões, correspondente a uma execução de 90,33%, e cujocompromisso “Prover a infraestrutura e suprimentos adequados na rede escolarestadual” executou R$3,7 bilhões, sendo a maior parte dos recursos aplicada nasações orçamentárias “6639 – Administração de pessoal e encargos da educaçãobásica”, “6538 – Funcionamento de unidade escolar na educação básica” e “6640 –Administração de pessoal sob regime especial de contratação – REDA da educaçãobásica”;


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• as prioridades do programa relativo à área de saúde foram “Construção, Ampliaçãoe Reforma de Hospitais”, “Fortalecimento da Regionalização em Saúde” e“Fortalecimento do Sistema de Saúde na RMS”, tendo sido liquidadas despesas deR$4,3 bilhões, correspondentes a 89,61% do valor orçado, das quais, mais de 90%do valor executado foi aplicado em ações orçamentárias voltadas ao funcionamentode unidades de saúde, vinculadas ao compromisso “Ampliar o acesso da populaçãoàs ações e serviços de saúde da atenção especializada, ambulatorial e hospitalar,com resolutividade, fortalecendo a regulação do Sistema de Saúde, com ganho deeficiência e garantia de segurança do paciente” e à dispensação de medicamentos,vinculadas ao compromisso “Fortalecer a gestão da assistência farmacêutica,assegurando o acesso aos medicamentos e apoiando a produção de insumosestratégicos para a saúde”.

Resta patente que as situações retratadas pelos auditores não significam merainfringência, mas grave infração administrativa à LRF, posto que, sem saber quais metas,objetivos e resultados foram atingidos pelo Estado, não há governo, por ausência degestão e de controle efetivo das metas, programas e diretizes - orçamentárias eprogramáticas.

As falhas relativas ao planejamento e gestão das ações de políticas públicas do Estado,também decorrem das deficiências no sistema de controle interno existente. Como bempontua o MPC, a função de controle interno da gestão pública do Estado ainda não temsido satisfatoriamente desempenhada, afigurando-se evidente, durante todo o exercício de2016, a incapacidade de as estruturas de controle existentes alcançarem as finalidadesprevistas no art. 74 da Constituição Federal.

Avaliando o sistema de controle interno do Estado, os auditores registraram que setesecretarias de estado, dentre as quais, pastas de cunho social como SECULT, SSP, SESAB eSEC, ainda não formalizaram em seus respectivos regimentos internos, as competênciasdas Assessorias de Planejamento e Gestão (APG), unidades que têm a responsabilidade decontribuir para a elaboração do PPA e LOA, em articulação com as unidades internas, bemcomo coordenar a gestão orçamentária.

Já as Coordenações de Controle Interno (CCIs) em 2016 ainda se encontravam em fase deestruturação, tendo sido implantadas 44 Unidades divididas entre a administração direta eindireta. 15 (quinze) unidades ainda estão sem CCI ou estrutura equivalente.


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A AGE apesar de possuir atribuições próprias e vinculação técnica com as CCIs, ainda nãose reveste de autonomia e independência, pois não possui vinculação direta à altaadministração do Poder Executivo, o que compromete sua atuação junto às demaisestruturas de controle interno.

Quanto ao funcionamento dessas Coordenações, a AGE admitiu que há “trabalhos comrazoável profundidade e consistência, outras ainda não apresentam resultadosconsistentes, ou mesmo nenhum resultado”. Tendo elencado como fatores desfavoráveisao seu adequado funcionamento: 1) alta rotatividade das equipes; 2) deficiências noquantitativo de pessoal; e 3) elevado nível de servidores sem vínculo com o Estado,situação que compromete a independência de atuação das coordenações.

Ademais, reforça o Cons. Relator que a emissão de normativos técnicos pela AGE,dedicados ao controle interno das unidades, não atentou para assuntos de alta relevânciafinanceira para o Estado, bem como inexistem procedimentos auditoriais em relação aáreas ou fluxos sistêmicos e relevantes.

Quanto ao resultado dos exames auditoriais realizados por este Tribunal, destaco agravidade dos achados relativos à deficiência do controle sistêmico dos convênios einstrumentos congêneres, com o Estado autorizando repasses de recursos a municípiosbaianos em inadimplência, a existência de divergências entre as informações do sistemaFIPLAN e das planilhas quadrimestrais, comprometendo a confiabilidade das informaçõesregistradas, além dos sistemas corporativos FIPLAN e SICON não apresentaremfuncionalidades capazes de garantir um suporte adequado ao processo de gestãosistêmica desses termos. Foram constatadas ainda fragilidades no quadro de pessoalalocado nas atividades de controle de convênios, como consequência da insuficiência dostreinamentos oferecidos e da incompatibilidade entre a quantidade de servidoresvinculados ao controle e o número de instrumentos celebrados pelas unidades.

Ressalta o MPC que segundo dados disponibilizados pela unidade técnica desse Tribunal,no primeiro quadrimestre de 2016 foram identificados 3.165 convênios e instrumentoscongêneres em curso, os quais previam repasses de recursos públicos estaduais no valorglobal de R$1,0 bilhão. Tais números ainda não representam todos os ajustes que foramcelebrados no exercício auditado, pois foram deixados de fora, por exemplo, os 4.490Termos de Outorga celebrados pela FAPESB para a concessão de bolsas de estudo parapesquisadores, bem como 417 Planos de Ação celebrados com municípios baianos porintermédio do Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS).


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Essa realidade indica que o Estado da Bahia tem se utilizado sistematicamente dessesinstrumentos para realizar transferências voluntárias de verbas públicas estaduais e issoimpõe, por conseguinte, o necessário acompanhamento e vigilância por parte desteTribunal de Contas. Segundo o parquet, as informações contidas no Relatório do TCErevelam o pior dos cenários sobre os mecanismos de controle interno para cadastramentoe monitoramento dos recursos repassados pelo Estado da Bahia por meio de convênios.

Destacam ainda os auditores quanto à avaliação da situação do Regime Próprio daPrevidência Social do Estado da Bahia, as inconsistências nas bases cadastrais dosservidores ativos e aposentados do Executivo e da Defensoria Pública, bem como dospensionistas. Além disso, a precariedade no controle da arrecadação, das compensaçõesprevidenciárias e do pagamento dos benefícios de aposentadoria, podendo permitir orepasse indevido das contribuições e compensações, bem como o pagamento indevido debenefícios, afetando o equilíbrio do FUNPREV e do BAPREV.

Quanto à gestão dos recursos desses fundos, os auditores sugeriram que o Estado avalieos efeitos decorrentes de regras de exclusividade, no investimento desses recursos,presentes em contratos firmados com o Banco do Brasil, cuja ponderação vem sendo feitatanto pela SUPREV, desde 2008, como pelo Conselho Previdenciário do Estado(CONPREV), em 2015.

Por fim, os auditores registram que o Estado já apresenta dificuldade para cumprir com asobrigações previdenciárias do plano financeiro e não possui plano estruturado paraequacionamento do desequilíbrio entre receita e despesa, sendo necessária a utilizaçãoantecipada de recursos que foram previstos para capitalização do FUNPREV,comprometendo a estratégia planejada para equacionamento do déficit crescente, que,conforme avaliação atuarial, atingirá o pico em 2028, chegando ao montante de R$4,6bilhões.

Quanto à análise das DCCEs buscando avaliar se evidenciam adequadamente a gestãoorçamentária, financeira e patrimonial do Estado, os auditores verificaram que nosreferidos demonstrativos não constam comentários quanto aos fatores que influenciaramnas flutuações das despesas, em relação ao desempenho do exercício anterior, de formasistêmica e coordenada com os números do Balanço Orçamentário, elemento importantepara a avaliação quanto à evolução das despesas no tempo.

Assim, por meio de procedimentos de revisão analítica em relação às principais variações,os auditores verificaram, no caso das despesas classificadas como investimentos, que oprincipal evento motivador foi relativo aos desembolsos para a Companhia do Metrô daBahia.


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Quanto à afirmação contida às fls. 17 da DCCEs 2016 sobre as ações que geraram “umaeconomia real com custeio de R$1,2 bilhão entre os anos de 2015 e 2016”, objeto demenção na Mensagem do Governador, a SEFAZ, em resposta à solicitação deesclarecimentos, informou que se trata do monitoramento de determinadoselementos/subelementos de despesa componentes, exclusivamente, do grupo OutrasDespesas Correntes.

Segundo os auditores, os referidos elementos/subelementos de despesa monitoradosrepresentam 42,7% do grupo Outras Despesas Correntes ou 16,2% da despesaorçamentária total, demonstrando tratar-se de uma avaliação parcial das despesasorçamentárias. Registraram, também, que não foi apresentada a respectiva memória decálculo para os números registrados no citado trecho das DCCE, impossibilitando àauditoria identificar a consistência da afirmação.

Quanto à implantação do Sistema Viário do Oeste, projeto que inclui a Ponte Salvador-Ilhade Itaparica, foi registrado que em 26/02/2016, foi disponibilizada para consulta no sítioda Ponte, a versão preliminar do Projeto Básico de Engenharia.

Segundo os auditores, não há ainda um orçamento definitivo, tendo sido utilizados valoresestimados por técnicos do Estado: R$6,6 bilhões (Ponte do Funil) e R$997 milhões (trechocontinental Ponte do Funil – BR116), e contratado até 2016, R$91,5 milhões, assim comoexistem muitas indefinições com relação à estruturação jurídico-financeira, e diversasvariáveis da fase de planejamento ainda dependem da conclusão de estudos,especialmente da nova versão do Estudo de Viabilidade Técnico Econômico-Financeira eAmbiental (EVTEA) que está em elaboração.

O Cons. Relator registra que em relação às despesas com propaganda, promoção edivulgação da ação de Governo, houve um acréscimo nominal de 17,5% em relação aosgastos do exercício anterior, totalizando R$163,4 milhões. Acrescento que, desse valor,apenas 18,4% referem-se aos gastos de cunho legal e de utilidade pública. Os demaisgastos são classificados como propaganda institucional.

A realização de despesas públicas fora do sistema FIPLAN, mediante pagamentos 'porofício' no valor total de R$132,9 milhões, relativas às obras do metrô; a expressivadivergência maior que 30% (R$442,8 milhões) entre o saldo contábil e o saldo bancário daCUTE, gerando dúvidas sobre a regularidade dos desembolsos financeiros eventualmenterealizados e não lançados nos registros contábeis, bem como o montante gasto com DEAem 2016, correspondente a 4,4% da despesa total paga no período, pelos diversos órgãose entidades da Administração Pública do Estado da Bahia, estando acima da média das


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despesas desta natureza referente aos 26 estados e ao Distrito Federal, tiveram destaqueno parecer do MPC.

Por fim, quanto à verificação dos limites constitucionais e legais, os auditores aoprocederem o acompanhamento do cumprimento das metas fiscais fixadas na LDO/2016verificaram que a meta para o Resultado Nominal do Estado, de redução da dívidaconsolidada líquida em R$1,4 bilhão não foi alcançada, apresentando um crescimento novalor de R$345,5 milhões. Após resposta da SEFAZ ao questionamento da auditoria,permanecem sem justificativas a diferença de R$1,1 bilhão, bem como a omissão decomentários sobre o assunto, tanto nas DCCEs como no Relatório da Audiência Públicarealizada em fevereiro de 2017.

Ademais, ressaltaram que o Resultado Primário obtido em 2016, ainda que tenha sidocumprida a respectiva meta prevista, evidencia uma ampliação do déficit fiscal do Estadoem relação ao registrado no exercício de 2015, cujo montante foi também negativo(R$574 milhões). Nas Contas de Governo do exercício anterior, os auditores já registravamuma piora nas contas públicas do Estado, ao considerar que o déficit primário indicafinanciamento de gastos não financeiros que excedem as receitas não financeiras, gerandocrescimento da dívida.

Diante da gravidade dos inúmeros achados apontados no Relatório da Auditoria, consideroque as Contas do Governo de 2016 merecem ser desaprovadas. Contudo, levando emconsideração o cenário econômico nacional, que tem comprometido as contas públicas detodos os estados brasileiros, reconheço que a Bahia tem enfrentado essa turbulênciaeconômica de forma menos caótica, apesar do impacto ter acendido o sinal de alerta,como bem admitiu o Exmo. Secretário da Fazenda, Sr. Manoel Vitório, no artigo “ContasPúblicas em Alerta”, publicado no jornal A Tarde do dia 31.05.2017.

Assim, serei favorável à APROVAÇÃO das Contas. Porém, perante a magnitude dasirregularidades encontradas, considero imprescindível pontuar as seguintes RESSALVAS,bem como DETERMINAÇÕES E ALERTAS que devem ser efetivamente incorporadaspelo Governo do Estado, sob pena de, não adotando as medidas necessárias,futuramente, ver comprometido o equilíbrio das contas públicas:

1. Revisão do PPA por meio da LOA e definição das prioridades da AdministraçãoPública na LOA, contrariando o art. 159, § 8º, da CE (itens 2.2.1 e 2.2.4);

2. Fragilidade da avaliação de desempenho dos programas do PPA (item 2.2.3);


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3. Inexecução de ações orçamentárias classificadas como prioritárias (item 2.2.5);

4. Fragilidade na compatibilização das prioridades definidas no Anexo III da LDOcom a LOA, contrariando o art. 5º da LRF (item 2.2.6);

5. Comprometimento da atuação das CCIs e demais estruturas equivalentes, emvirtude da alta rotatividade das equipes, da deficiência no quantitativo de pessoal edo elevado nível de servidores sem vínculo com o Estado (item 2.3);

6. Deficiências nos controles sistêmicos relacionados com os recursos repassadospara ONGs e prefeituras mediante termos de convênio e instrumentos congêneres(item 2.3.2);

7. Ausência de informações completas e precisas sobre os demonstrativos contábeise orçamentários, comprometendo a transparência da gestão fiscal, conformedisposto no art. 48, inciso II, da LRF, assim como a adequada análise e interpretaçãodo resultado econômico e financeiro, previstas no art. 85 da Lei Federal nº4.320/1964 (itens 2.4.1 e 2.4.4.1) e ausência de informações relacionadas aosignificativo volume de lançamentos a débito e a crédito na conta “Ajustes deExercícios Anteriores”, cujo impacto líquido foi de R$1,7 bilhão a débito,impossibilitando avaliar a razoabilidade dos valores contabilizados, bem comoquantificar os possíveis efeitos no Balanço Patrimonial e na Demonstração dasVariações Patrimoniais (item 2.4.5.2.6);

8. Pagamentos no valor de R$132,9 milhões efetuados sem suporte orçamentário(pagamentos “por ofício”), infringindo os arts. 42 e 60 da Lei Federal no 4.320/1964,e publicação de decretos de suplementação orçamentária de forma retroativa, emdetrimento do que dispõe o art. 45 da referida Lei (item 2.4.2);

9. Ausência de avaliação sistemática de custo/benefício das renúncias de receitas novalor de R$2,6 bilhões no ano, com vistas a prevenir possíveis prejuízos aos cofrespúblicos (item 2.4.3.3);

10. Realização de despesas com pessoal de forma irregular por meio de institutossem fundamentação legal (prestadores de serviço temporário e termos de outorga) eda contratação mediante Regime Especial de Direito Administrativo (REDA) emquantidade elevada de cerca de 30 mil contratos em 2016 (itens 2.3.6 e 2.4.4.2);

11. Crescimento de Despesas de Exercícios Anteriores (DEAs) não justificáveis que,em 2016, atingiram R$1,9 bilhão (equivalente a 4,4% da despesa total), atentandocontra os princípios orçamentários insculpidos no art. 159 da CE e nos arts. 2º e 60


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da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.4.4) e saldo do passivo circulante em31/12/2016 subavaliado pelo valor de R$534,9 milhões, em decorrência de valorespagos como DEA no primeiro semestre de 2017 sem o registro oportuno dasobrigações (item 2.4.5.2.2);

12. Apuração de despesas com juros e multas no valor de R$19,3 milhões no 1ºsemestre de 2016, sem adequada divulgação nas DCCEs e devida atribuição deresponsabilidade (item 2.4.4.6);

13. Ausência de conciliação bancária da Conta Única do Estado (CUTE) nos trêsúltimos exercícios, com diferença não justificada de R$442,8 milhões entre o saldocontábil e o extrato bancário em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.1);

14. Deficiências nos mecanismos de controle dos convênios concedidos a comprovar,cujo saldo em 31/12/2016 era de R$677,4 milhões, bem como da situação sobre astomadas de contas e contas relacionados com responsabilidade de terceiros (item2.4.5.1.3);

15. Ausência de elementos que demonstrem a natureza de valores a receber nomontante de R$1,3 bilhão, contabilizados como “Outros Créditos a Receber”atentando contra os arts. 87 e 88 da Lei Federal nº 4.320/1964 (item 2.4.5.1.4);

16. Superavaliação dos investimentos em R$1,1 bilhão decorrente do nãoreconhecimento contábil de perdas em estatais não dependentes (EBAL e URBIS), dediferenças no cálculo de equivalência patrimonial e da não eliminação de saldosrelativos à participação em estatais dependentes (item 2.4.5.1.5);

17. Deficiências nos controles auxiliares relacionados aos bens imóveis e ao registrode sua depreciação, impossibilitando concluir sobre o saldo de R$11,9 bilhões, querepresenta 83,0% do ativo imobilizado em 31/12/2016 (item 2.4.5.1.6);

18. Ausência de controles adequados sobre a conta “Convênios Recebidos aComprovar”, impossibilitando a verificação da consistência do saldo de R$2,3 bilhõesem 31/12/2016, o que contribuiu para a devolução, no ano, de recursos federais nomontante de R$112,1 milhões (item 2.4.5.2.3);

19. Provisão para indenizações e contingências não contabilizadas, indicadas pelaPGE no montante de R$976,6 milhões, não abarcando a totalidade dos processos emcurso contra o Estado (item 2.4.5.2.4);


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20. Situação do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos classificadacomo crítica, sendo demonstrados o desequilíbrio financeiro do FUNPREV, ocrescimento do déficit atuarial nos quatro últimos exercícios e o impacto causadopela incompatibilidade da meta atuarial adotada no cálculo da provisão matemática(item 2.4.5.2.5);

21. O Limite Prudencial, equivalente a 95% do limite de gastos com pessoal doPoder Executivo, estava ultrapassado ao final de 2016 (item 2.5.3); e

22. Não cumprimento da meta de Resultado Nominal prevista na LDO 2016, dediminuição da dívida fiscal líquida em, pelo menos, R$1,4 bilhão, sendo apurado em31/12/2016 um crescimento de R$345,5 milhões (item 2.5.7).

Considerando que as ressalvas em relação à gestão orçamentária, financeira e patrimonial,podem ter implicações inerentes às disposições contidas na Lei de ImprobidadeAdministrativa nº 8.429/19921, assim como as relativas aos limites constitucionais e legaispodem ter implicações com base nas disposições contidas na Lei nº 10.028/20002, queinstituiu penalidades pelo descumprimento de dispositivos da LRF, entendo que sãonecessárias as seguintes DETERMINAÇÕES ao Exmo. Sr. Governador do Estado, nostermos do art. 10, inciso II, da LC nº 005/91:

1. retificação das inconsistências identificadas pelos auditores na Seção Analítica e aconsequente republicação das Demonstrações Contábeis consolidadas;

2. implementação do Sistema de Atração de Investimentos, proposto no Plano deAção apresentado a este Tribunal de Contas, no prazo de 120 (cento e vinte) dias;

3. apresentação a este Tribunal de Contas, em 60 (sessenta) dias, de cronogramapara redução da quantidade de REDAs;

4. rescisão dos acordos firmados sem amparo legal (PST e termos de outorga) eapuração de responsabilidade dos ordenadores que autorizaram os pagamentos detais contratações;

5. levantamento, em 120 (cento e vinte) dias, dos pagamentos de encargosmoratórios, ocorridos nos últimos exercícios, e verificação: (i) dos fatores quecontribuíram para a sua ocorrência, (ii) da identificação se decorrentes, ou não, deação ou omissão de agente público, e (iii) da responsabilidade do gestor público,

1 Art. 10, incisos IX (ressalva nº 8), XVII (ressalva nº 10) e XIX (ressalva nº 14) e art. 11, inciso II (ressalvas nº 12 e 13).

2 Art. 5º, inciso III (ressalvas nº 21 e 22).


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quando cabível;

6. apuração de responsabilidade dos pagamentos desenvolvidos sob a condição deDEA, sem observância dos requisitos legais mormente quanto à previsibilidade doato motivador do gasto;

7. depuração, no prazo de 90 (noventa) dias, da diferença não conciliada da CUTE e aapuração de responsabilidade pelo não cumprimento, inclusive em exercíciosanteriores, de norma elementar de controle financeiro;

8. implementação, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, de dispositivos e relatórios,previstos na Resolução nº 144/2013 deste Tribunal, na ferramenta de controle deconvênios do FIPLAN (módulo CDD);

9. levantamento dos convênios firmados antes de 2013, ou com mais de 90 de dias deinadimplencia em 31/12/2016, com pendência nas prestações de contas, indicandoos procedimentos jurídicos em curso objetivando a necessáriaregularização/cobrança dos devedores;

10.apresentação a este Tribunal de Contas, no prazo de 60 (sessenta) dias, de relaçãocontendo a situação dos convênios das empresas EBDA e da BAHIATURSA, extintasem 2015, no montante de R$36,4 milhões, que não tiveram evidências do registrocontábil nas unidades orçamentárias que as sucederam;

11.apuração das causas da devolução dos saldos de convênios federais, indicando ospossíveis responsáveis;

12.adoção das medidas acautelatórias definidas no art. 22 da LRF, diante do limiteprudencial de gastos com pessoal do Poder Executivo ter sido ultrapassado ao finaldo exercício de 2016;

13.apuração de todos os pagamentos realizados “por ofício”, inclusive em exercíciosanteriores, verificando a efetiva regularização e a apuração de responsabilidade depossíveis prejuízos ao erário;

14.apuração das causas dos prejuízos operacionais da EBAL em 2015 e 2016,indicando os possíveis responsáveis.


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Neste sentido, também acompanho as propostas de EXPEDIÇÃO DE ALERTA, nostermos do art. 59, § 1º, incisos II e V da LRF, do voto da Exma. Sra. Conselheira CarolinaCosta, em relação aos fatos que podem comprometer os custos ou os resultados dosprogramas ou revelam indícios de irregularidades na gestão orçamentária, bem como dovoto do Exmo. Sr. Conselheiro Relator Marcus Presidio, sobre o fato do montante dadespesa total com Pessoal e Encargos Sociais (Poder Executivo e Consolidado), em31/12/2016, ter ultrapassado 95% do limite de gastos, sendo obrigatória a observância àvedação prevista no art. 22 da LRF.

Acompanho, ainda:

• as DETERMINAÇÕES propostas no voto da Exma. Sra. Conselheira CarolinaCosta, que converteram as recomendações sugeridas pelo Exmo. Sr. ConselheiroRelator Marcus Presídio, relativas ao Acompanhamento das Deliberações Constantesdos Pareceres de Contas e ao Planejamento e Gestão das Ações de PolíticasPúblicas;

• a RECOMENDAÇÃO proposta no voto do Exmo. Sr. Conselheiro Relator MarcusPresídio, referente ao Controle Interno;

• a REITERAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES propostas no Voto da Exma. Sra.Conselheira Carolina Costa, expedidas no Parecer Prévio do exercício de 2015, paracumprimento no prazo indicado no Plano de Ação;

Por fim, diante da ausência de justificativas em relação ao descumprimento da meta deresultado nominal estabelecida na LDO/2016, bem como da omissão de comentários,sobre o assunto, tanto nas DCCEs como no Relatório da Audiência Pública realizada emfevereiro de 2017, entendo também necessária a NOTIFICAÇÃO do Exmo. Sr.Governador do Estado para que apresente esclarecimentos/justificativas quanto a essesfatos apontados pela auditoria deste Tribunal de Contas.

É o voto.

Sala das Sessões, 01 de junho de 2017.

CONSELHEIRO Pedro Henrique Lino de Souza


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Pedro Henrique Lino de SouzaConselheiro - Assinado em 09/06/2017

Sua autenticidade pode ser verificada através do endereço http://www.tce.ba.gov.br/autenticacaocopia,digitando o código de autenticação: A2MDQ1ODY0

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PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DABAHIA

ÀASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA, reunido em sua composição Plena, nestadata, objetivando atender ao disposto no art. 71, inciso I, da Constituição Federal, no art. 91,inciso I, da Constituição do Estado da Bahia, no art. 1º, inciso I, da Lei Complementar n.º005/1991, e no art. 19 da Lei Complementar n.º 27/2006, apreciou as Contas prestadas peloChefe do Poder Executivo, Excelentíssimo Senhor Governador Rui Costa, com amparo noRelatório Técnico apresentado pelo Conselheiro Relator Marcus Presídio, no qual estãoinformados os resultados dos exames auditoriais realizados, referentes ao exercício financeiro de2016, compreendendo as demonstrações contábeis (Balanço Orçamentário, Balanço Financeiro,Balanço Patrimonial, Demonstração das Variações Patrimoniais e Notas Explicativas), osrelatórios anuais sobre o desempenho dos programas de governo, demais demonstrativosprevistos na legislação pertinente e a mensagem enviada pelo Governador a essa augustaAssembleia Legislativa.

Da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo do Estado da BahiaO Governador do Estado da Bahia é responsável pela elaboração e apresentação dasdemonstrações e demais informações que compõem as contas do Poder Executivo, bem comopelos controles internos que considerou como necessários para permitir a adequada gestão doorçamento, proteção do patrimônio público e elaboração dos relatórios confiáveis e oportunos,livres de distorção relevante.

Da responsabilidade do Tribunal de Contas do Estado da BahiaA competência constitucional e legal deste Tribunal é a de expressar opinião mediante emissão deParecer Prévio sobre a adequação dessas Contas, consideradas em seu conjunto, devidamentefundamentada nas respectivas auditorias, conduzidas de acordo com as Normas de AuditoriaGovernamental (NAGs), recomendadas pelo Instituto Rui Barbosa (IRB) e adotadas por esteTribunal, em face do que dispõe a Resolução n.º 53/2011, as quais são compatíveis com aquelasrecomendadas pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores(INTOSAI). Entretanto, por sua própria natureza e extensão, os trabalhos auditoriais quefundamentam esta opinião não constituem uma revisão sistemática e completa da gestão dosórgãos, entidades e fundos da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Estado daBahia, cujas prestações de contas – observadas as normas constitucionais, legais e práticascontábeis vigentes, serão objeto de julgamentos próprios e específicos por este Tribunal deContas.

Em consonância com a Decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) publicada no Diário deJustiça de 21/08/2007, que deferiu Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º2.238 suspendendo a eficácia do caput dos artigos 56 e 57 da Lei Complementar Federal n.º101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), o presente exame está circunscrito à emissãode Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo.

Opinião

Os fatos apresentados pelo Conselheiro Relator no Relatório Técnico e, até onde foi possívelobservar, demonstram que não possuem a relevância e materialidade para macular, no seumérito, a visão justa, equilibrada e prudente das Contas Governamentais, tomadas em seuconjunto, sendo considerados suficientes e apropriados para fundamentar a opinião deste Tribunalde Contas.

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As Contas ora referidas, portanto, representam adequadamente, em seus aspectos relevantes emateriais, a gestão orçamentária, financeira, econômica, patrimonial e operacional do PoderExecutivo, no exercício de 2016, de acordo com os critérios estabelecidos na ConstituiçãoFederal, na Constituição do Estado da Bahia, na Lei Complementar Federal n.º 101/2000, emoutros instrumentos legais pertinentes, e com as práticas de Contabilidade Pública adotadas noBrasil.

Isso posto, este Tribunal opina, à unanimidade, favoravelmente à aprovação, por essa augustaAssembleia Legislativa do Estado da Bahia, das contas do Chefe do Poder Executivo, referentesao exercício de 2016, liberando de responsabilidade o Excelentíssimo Senhor Governador doEstado da Bahia, Rui Costa, e, por maioria de votos, com as recomendações enumeradas aseguir.

• Quanto ao acompanhamento das deliberações constantes dos Pareceres de Contas

1) Apresente Plano de Ação, no prazo de até 90 (noventa) dias, relacionando as ações a seremempreendidas no sentido de solucionar as recomendações contidas neste Documento, bem comoaquelas não atendidas em sua plenitude, constantes do Parecer Prévio sobre as Contas deGoverno de 2015, reiteradas, assim, neste Parecer, estabelecendo prazos e responsáveis para oefetivo saneamento (item 2.1);


2) Abstenha-se de modificar o PPA e a LDO sem o encaminhamento, ao Poder Legislativo, deprojeto de lei específico para as alterações propostas, bem como de contemplar, na leiorçamentária anual, matéria estranha ao conteúdo previsto no texto constitucional, inclusive adefinição das ações prioritárias, devendo ser garantida, outrossim, a compatibilidade entre a LDOe a LOA (item 2.2);

3) Aperfeiçoe a metodologia de elaboração e de acompanhamento da Lei Orçamentária Anual,especialmente no que concerne à estimativa das despesas e aos respectivos saldos, de ordem aminimizar o risco de insuficiência das dotações orçamentárias (item 2.2);

4) Reveja a estrutura de indicadores do PPA, aprimorando o processo de monitoramento eavaliação dos Programas, mediante a atualização tempestiva do Sistema FIPLAN com os dadosdo acompanhamento, bem como a indicação do valor anual previsto e o projetado para os anosseguintes, e respectivas justificativas (item 2.2.2);

5) Reveja o Plano Estadual de Educação de modo a incorporar indicadores, que permitam omonitoramento e avaliação dos resultados intermediários e finais do Plano, bem como osrespectivos responsáveis, garantindo a adequada compatibilidade com o Plano Nacional (item2.2.7.1);

• Quanto ao Controle Interno

6) aprimore o controle interno, tendo em vista a sua relevância reconhecida em âmbitoConstitucional, dotando o órgão central e suas unidades fracionárias das ferramentas necessáriasao desempenho de suas competências, inclusive quanto ao quadro de pessoal, buscandogarantir-lhe os atributos e a independência necessários em razão de suas atividades (item 2.3);

• Quanto gestão orçamentária, financeira e patrimonial

7) Estabeleça estratégias no sentido de contribuir para o equilíbrio do sistema previdenciário doEstado, promovendo a reavaliação atuarial do BAPREV com uso de premissa de juros compatívelcom o histórico de rentabilidade real apurada (itens 2.3.3 e 2.4.5.2.5);

8) Aprimore os procedimentos de registro e monitoramento dos saldos contábeis, a exemplo de

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cálculo de equivalência patrimonial, consolidação das demonstrações, ajustes de exercíciosanteriores, transações entre unidades/empresas e outros créditos a receber (itens 2.4.1, 2.4.4.1,2.4.5.2.6 e 2.4.5.1.5).

9) Envide esforços para implementar estratégias sistemáticas de acompanhamento, avaliação efiscalização dos incentivos fiscais concedidos, com vistas a prevenir possíveis prejuízos aoscofres públicos na execução desses acordos, bem como verificar se os objetivos propostos foramatingidos (item 2.4.3.3);

10) Evite o pagamento de multa e juros, em especial quanto a previdência e contas de consumo,mediante alinhamento dos repasses financeiros aos diversos órgãos e o aprimoramento desistemas centralizados de controle dessas obrigações de consumo, bem como a realização delançamentos contábeis de modo a segregar os gastos desta natureza (item 2.4.4.6);

11) Promova a revisão dos procedimentos administrativos e contábeis, observando as dotaçõesorçamentárias, com o devido respeito às fases de processamento da despesa e, quanto àabertura de créditos adicionais, se restrinja ao exercício financeiro em que foram autorizados (item2.4.2);

12) Priorize a contratação por meio de concurso, nos casos de servidores nas áreas de educação,saúde e segurança pública, com base no permissivo previsto no art. 22, inciso IV da LRF, eincremente, ademais, a descontinuidade dos contratos de prestadores de serviços temporários –PST (item 2.4.4.2);

13) Promova as adequadas estimativas de receitas e despesas, bem como revise os controlesinternos de execução, de modo a prevenir o crescimento no elemento “Despesa de ExercícioAnterior (DEA)”, sobretudo por causa de insuficiência de saldo orçamentário (item 2.4.4.4);

14) Finalize e implante o Plano de Comunicação Social do Estado, bem como aprimore oscontroles internos objetivando possibilitar a avaliação da qualidade dos produtos da área e suaconformidade com os interesses e determinações da administração pública (item 2.4.4.5);

15) Adote as medidas administrativas para garantir a realização sistemática e periódica deconciliações bancárias das contas do Tesouro Estadual, promovendo, ademais, a regularizaçãodos ajustes pendentes (item 2.4.5.1.1); 16) Aprimore os controles sobre os convênios concedidos e recebidos, mediante registrosdetalhados e tempestivos no FIPLAN, visando ao acompanhamento do estágio da execução,monitoramento das metas e avaliação de desempenho, bem como à aplicação efetiva e integraldos recursos permutados entre os partícipes na destinação estabelecida (itens 2.4.5.1.3 e2.4.5.2.3);

17) Finalize e publique norma de orientação técnica dedicada aos eventos contábeis relacionadosaos contratos das PPP, de acordo com o estabelecido no MCASP (item 2.5.6);

18) Envide esforços no sentido de fazer cumprir a meta prevista na LDO quanto ao resultadonominal (item 2.5.7).

• Expedição de Alerta do Artigo 59, parágrafo 1º, inciso II, da LRF, combinado com avedação do artigo 22 da LRF:

Na forma disposta no art. 59, parágrafo 1º, inciso II, da LRF, fica alertado o Poder Executivo sobreo fato de que o montante da despesa total com Pessoal e Encargos Sociais (Poder Executivo eConsolidado), em 31/12/2016, ultrapassou 95% do limite de gastos, sendo obrigatória aobservância à vedação prevista no art. 22 da LRF (item 2.5.3).

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Vencidos, parcialmente, o Exmo. Sr. Conselheiro Pedro Lino, nas determinações e notificação aoExmo. Sr. Governador do Estado contidas na sua proposta de voto, e nas recomendações, excetoaquelas especificadas no seu voto em separado; e a Exma. Sra. Conselheira Carolina Costa, nasdeterminações contidas na sua proposta de voto; nas sete recomendações do Exmo. Sr.Conselheiro Relator que converteu em determinações; e nas suas novas propostas derecomendações, conforme especificado no seu voto em separado. Vencidos, ainda, parcialmente,por voto de desempate do Exmo. Sr. Conselheiro Presidente Inaldo Araújo, o Exmo. Sr.Conselheiro Vice-presidente Gildásio Penedo Filho, o Exmo. Sr. Conselheiro Pedro Lino e aExma. Sra. Conselheira Carolina Costa, nas ressalvas e expedição de alertas contidas nas suaspropostas de voto, exceto quanto ao alerta proposto pelo Exmo. Sr. Conselheiro Relator. Deixoude se manifestar quanto ao item 3.6.2 da Seção Conclusiva o Exmo. Sr. Conselheiro CorregedorAntonio Honorato, nos termos do seu voto.

Tribunal de Contas do Estado da Bahia, em 01 de junho de 2017.

Conselheiro INALDO DA PAIXÃO SANTOS ARAÚJO Presidente

Conselheiro GILDÁSIO PENEDO FILHO Vice-presidente

Conselheiro ANTONIO HONORATO DE CASTRO NETOCorregedor

Conselheira CAROLINA MATOS ALVES COSTA

Conselheiro PEDRO HENRIQUE LINO DE SOUZA

Conselheiro MARCUS VINICIUS DE BARROS PRESÍDIORelator das Contas

Conselheiro Substituto SÉRGIO SPECTOR

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Inaldo Da Paixao Santos AraujoPresidente - Assinado em 13/06/2017

Pedro Henrique Lino de SouzaConselheiro - Assinado em 13/06/2017

Antonio Honorato de Castro NetoConselheiro - Assinado em 13/06/2017

Gildásio Penedo FilhoConselheiro - Assinado em 13/06/2017

Carolina Matos Alves CostaConselheira - Assinado em 13/06/2017

Marcus Vinícius de Barros PresídioConselheiro Relator - Assinado em 13/06/2017

Sergio SpectorConselheiro Substituto - Assinado em 13/06/2017

Danilo Ferreira AndradeProcurador Geral de Contas - Assinado em 13/06/2017

Luciano Chaves de FariasSecretario Geral - Assinado em 13/06/2017

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