TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO UNIVERSIDADE DE … · 2016-12-12 · RELAÇÃO AO...
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 E SEUS IMPACTOS EM RELAÇÃO AO ESTADO DE SÃO PAULO E AOS MUNICÍPIOS PAULISTAS NA ÚLTIMA DÉCADA. SÃO PAULO 2012
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 E SEUS IMPACTOS EM
RELAÇÃO AO ESTADO DE SÃO PAULO E AOS MUNICÍPIOS
PAULISTAS NA ÚLTIMA DÉCADA.
SÃO PAULO
2012
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Flávio Luiz de Freitas Leonel
LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 E SEUS IMPACTOS EM RELAÇÃO AO
ESTADO DE SÃO PAULO E AOS MUNICÍPIOS PAULISTAS NA ÚLTIMA
DÉCADA.
Trabalho de conclusão do curso apresentado ao programa de
Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Escola de
Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São
Paulo, para a obtenção de Certificado de Pós-Graduação Lato
Sensu.
Professor Orientador: Dr. Wagner Iglecias.
São Paulo
2012
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Nome: FREITAS LEONEL, Flávio Luiz de
Título: Lei Complementar nº 101/2000 e seus impactos em relação ao Estado de São Paulo
e aos Municípios Paulistas na última década.
Trabalho de conclusão do curso apresentado ao programa de
Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Escola de
Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São
Paulo, para a obtenção de Certificado de Pós-Graduação Lato
Sensu.
Aprovado em:
Banca Examinadora
Prof(a) Dr(a)__________________________________Instituição_________________
Julgamento___________________________________Assinatura_________________
Prof(a) Dr(a)__________________________________Instituição_________________
Julgamento___________________________________Assinatura_________________
Prof(a) Dr(a)__________________________________Instituição_________________
Julgamento___________________________________Assinatura_________________
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Resumo
O objetivo do presente trabalho foi o de analisar a Lei Complementar nº 101/2000,
mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual causou, nesta última década,
grandes problemas tanto aos operadores de direito, como aos gestores públicos em geral,
ao passo que trouxe muitas peculiaridades e inovações ao sistema financeiro e contábil dos
entes públicos.
Neste trabalho, aproveitaremos a oportunidade do décimo aniversário da lei para
falar do seu passado, suas confrontações sob a Lei 4.320/64 e Código Penal, bem como
opinar sobre o futuro da responsabilidade fiscal em nosso país.
Sobre o presente, não faltarão avaliações positivas diante dos fatos e números
incontestáveis, especialmente da análise realizada sob o Estado de São Paulo e seus 644
municípios, reconhecidos até pelos que votaram contra a lei e depois tentaram derrubá-la
na Justiça.
Poucos sabem que o Brasil foi à primeira economia emergente a adotar uma lei
desse tipo e, mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente. Ela define princípios
(à moda anglo-saxônica) e fixa limites e regras (à moda dos norte-americanos e latinos).
As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape precisas e detalha
mecanismos de correção de rota em caso de eventual ultrapassagem dos seus limites.
Mesmo privilegiando a prudência, são previstas sanções amplas e duras, tanto
institucionais quanto pessoais.
Em termos de transparência, não há outro país que divulgue a evolução das contas
públicas tão rápida e detalhadamente, ainda mais se tratando de uma federação com
milhares de unidades de governo.
Mas é possível avançar ainda mais. Dez anos depois, é natural que a LRF enfrente
novos desafios. É urgente completar sua regulamentação. Também cabe aperfeiçoar e
ampliar seu alcance.
Palavras Chave: Responsabilidade, Fiscal, Controle Externo, Metas.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 5
I – HISTÓRICO................................................................................................................................... 7
II – ANÁLISE DA LEI Nº 101/2000 .................................................................................................. 14
III - IMPACTOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº101/2000 SOBRE A LEI Nº4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964 ............................................................................................................................. 24
3.1 – Disposições Preliminares ...................................................................................................................... 24
3.2 – Do Planejamento ................................................................................................................................... 26
3.3 – Da Receita Pública ................................................................................................................................ 29
3.4 – Da Despesa Pública............................................................................................................................... 29
3.5 – Das Transferências Voluntárias .......................................................................................................... 31
3.6 – Da Destinação de Recursos Públicos para o Setor Privado .............................................................. 32
3.7 – Da Dívida e do Endividamento ............................................................................................................ 33
3.8 – Da Gestão Patrimonial ......................................................................................................................... 35
3.9 – Da Transparência, Controle e Fiscalização ........................................................................................ 36
3.10 – Disposições Finais e Transitórias ...................................................................................................... 37
4 – A LRF E SUAS SANÇÕES (CONFRONTAÇÕES COM O CÓDIGO PENAL) ........................ 39
5 – IMPACTOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 EM RELAÇÃO AO ESTADO DE SÃO PAULO E AOS MUNICÍPIOS PAULISTAS. .................................................................................... 43
6 – CONCLUSÃO ............................................................................................................................ 61
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................................ 65
ANEXOS .......................................................................................................................................... 67
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INTRODUÇÃO
Pelo que se viu até agora, a Lei de Responsabilidade Fiscal, além de pretender
disciplinar algumas matérias de Direito Financeiro, procura resolver questões de política-
econômico-financeira, concedendo tratamento privilegiado à dívida pública.
A par destas observações, a lei que institui o regime de gestão fiscal responsável
constitui iniciativa salutar para restabelecer o equilíbrio das finanças públicas, embora, no
meu entender, viole, por vezes, princípios e normas de ordem constitucional, conforme
procurarei rapidamente apontar.
A Lei Complementar 101/2000, que objetiva a drástica e veloz redução do déficit
público e a estabilização do montante da dívida em relação ao Produto Interno Bruto, teve
seu projeto bastante modificado na Câmara Federal, pois, conforme afirmou o Deputado
Pedro Novais, então relator da matéria, continha regras nitidamente atentatórias às
prerrogativas dos Poderes Judiciário e Legislativo e ao pacto federativo, que, se mantidos,
adiariam sua aplicação até o deslinde das questões jurídicas que iria suscitar.
No entanto, algumas incongruências permaneceram na redação final da lei, tais
como a repartição dos limites de gastos com pessoal por Poder, o corte das transferências
voluntárias, a proibição de contratação de operações de crédito sem se importar com a
necessidade e a qualidade dos gastos realizados, correndo o risco de contingenciar a saúde,
a educação e os investimentos, a fim de obter superávit para pagar aos credores
internacionais.
A meu ver algumas inconstitucionalidades perpetradas no que tange aos princípios
básicos da federação são gritantes. É cediço que o poder competente para dizer a real
incompatibilidade da lei com a Constituição da República é o Judiciário, através de seu
maior órgão, o Supremo Tribunal Federal. Mas isto não quer dizer que nós os
Jurisdicionados, nos manifestar e emitir nossas opiniões a respeito da questão.
A esse respeito, quero frisar que, neste caso, o Poder Judiciário só age se
provocado, não sendo possível ele próprio, ex officio, arguir a inconstitucionalidade da lei.
Portanto, é cabível, sim, a discussão, considerando, sobretudo, a legitimidade dos
requerentes prevista no artigo 103 da Lex Major.
Ultrapassada esta barreira, devo consignar que a LRF fere o princípio federativo
insculpido nos artigos 1º e 18º da Carta Política de 1988 quando confere à União Federal
poderes que são constitucionalmente reservados aos outros entes da Federação.
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É que o Legislador constituinte originário, ao atribuir a União, aos Estados e ao
Distrito Federal, através do artigo 24 da Constituição Federal, a competência Legislativa
concorrente, determinou por força do disposto no inciso 1º, que a União tem primazia em
relação aos demais entes da Federação para legislar sobre as matérias ali relacionadas,
incluído Direito Financeiro, apenas no que diz respeito a fixação de normas gerais.
Assim, a Lei Complementar 101/2000 deve regulamentar exaustivamente as esferas
públicas na esfera federal do governo. No que respeita às demais entidades federativas, a
referida lei tem que se ater à fixação de normas gerais, vale dizer, sem adentrar a
normatização específica.
E mais, se se admitir, mesmo que por absurdo, serem as normas da LRF de caráter
geral, ainda sim estariam maculando o princípio constitucional da separação de poderes
inserto no artigo 2º da Constituição da República, dada a ingerência do Poder Executivo
nos Poderes Legislativo e Judiciário.
Convém notar, a respeito da possível quebra do pacto federativo ocasionada com a
aprovação da LRF, que está reaberta a questão sobre a posição do município na Federação
Brasileira. A discussão que, em verdade, é acadêmica, toma novamente fôlego, devendo o
STF ser chamado a se manifestar por ocasião das Ações Diretas de Inconstitucionalidade
que, certamente, serão propostas a fim de se fazerem respeitar as normas emanadas na
Carta Magna.
A Lei de Responsabilidade Fiscal também regula matéria imprópria quando, no
artigo 68, cria o Fundo do Regime Geral da Previdência Social, previsto no artigo 250 da
Constituição Federal. Ora, não é essa a finalidade da lei, não se devendo, por isso, envolver
matérias tão distintas num diploma legal que visa estabelecer normas de finanças públicas,
em tese, amparadas nos artigos 63 a 169 da Carta Magna.
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I – HISTÓRICO
A lapidar a definição de Carbone, ex-Presidente da Corte dei Conti da Itália e
Professor da Universidade de Roma, explicita que o Tribunal de Contas é um ente
constitucional de destaque, pois tem sede na Magna Carta, acrescido do poder-dever de
exercer o controle esterno sobre todos os níveis de governo.
Pois bem. Os Tribunais de Contas são órgãos de controle externo encarregados da
fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da administração pública,
desvinculados da estrutura de qualquer Poder e independentes da entidade fiscalizada.
Ao lado das Casas Legislativas exercem, na Federação, de forma simétrica, a necessária e
inafastável atribuição de controle da gestão pública. Mas isto não quer dizer que as Cortes
de Contas sejam submissas ao Poder Legislativo como quer impor a Lei Complementar
101, de 04.05.2000.
Não se pode confundir, pois, a função do Tribunal de Contas, que é auxiliar o Poder
Legislativo, com a natureza de órgão. Entre o técnico e o político não pode haver
hierarquia, sob pena de inviabilizar as atividades que, embora entrelaçadas, são
independentes.
Os Tribunais de Contas, auxiliando as respectivas Casas Legislativas, exercem
controle externo da administração pública, seguindo o modelo imposto na Constituição
Federal, na seção dedicada a fiscalização, mas sempre de forma autônoma, já que a própria
Federação lhes outorga capacidade para o exercício e desenvolvimento de suas tarefas.
Todas estas considerações são importantes para demonstrar que a Lei de
Responsabilidade Fiscal pretende submeter os Tribunais de Contas às Casas Legislativas,
sem aparo da Lei Maior, principalmente quando estabelece que o Poder Legislativo
abrange os Tribunais de Contas.
O reconhecimento da importância das Cortes de Contas levou o legislador maior
brasileiro a dilatar-lhe a competência através da Carta Magna vigente, estabelecendo
normas que tronam possível a autuação preventiva e punitiva das irregularidades e
desmandos da máquina administrativa.
A história institucional do Tribunal de Contas no Brasil nos remete ao Governo
Provisório, quando foi criado, por iniciativa de Ruy Barbosa, por meio do Decreto 966-A,
de 07/11/1890.
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Mas o Tribunal de Contas (naquele momento só havia um) surgiu mesmo com a
Constituição de 1891 que não incluiu em nenhum dos capítulos dedicados a organização e
funcionamento dos Poderes, acometendo-lhe somente as funções de liquidar as contas da
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de prestadas ao Congresso, consoante
dispôs o artigo 89, inserto nas Disposições Gerais, nos moldes das Constituições Européias
da época.
Na carta de 1934 foi ampliada a dimensão das Cortes de Contas ( o Tribunal de
Contas da União era o paradigma, mas existiam outros Tribunais), vindo inseridas no
mesmo capítulo que disciplinava o Ministério Público, denominado "Dos órgãos de
cooperação nas entidades governamentais", cuja função era acompanhar a execução
orçamentária e julgar as contas dos responsáveis por dinheiro ou bens públicos.
A Constituição de 1937 tratou o Tribunal de Contas na parte destinada ao Poder
Judiciário, sem, contudo, dar-lhe o realce devido, deixando a lei ordinária a sua
organização, o que aliás, é característico dos regimes de força.
A partir da Constituição de 1946 o Tribunal de Contas foi colocado no capítulo
dedicado ao Poder Legislativo. Entre suas atividades estava o julgamento de contas e da
legalidade dos contratos, e das aposentadorias, reformas e pensões. As atribuições
constantes no artigo 97 já garantiram autonomia a esses Tribunais.
A carta de 1967, restringindo o papel dos Tribunais de Contas, extinguiu o regime
de registro prévio, substituindo-o pelo regime auditorial, instituindo os sistemas de
controle interno e externo, ficando a titularidade deste no Parlamento, que o exercia com o
auxilio das Cortes de Contas.
Na Constituição de 1988 foram mantidos o perfil institucional e as prerrogativas do
Tribunal de Contas delineados na Carta anterior e na Emenda 01 de 1969, modificando-se,
entretanto, o modo de escolha de seus integrantes e aumentando substancialmente as suas
atribuições, já que o controle passou a ser realizado não apenas sobre o aspecto da
legalidade, mas da legitimidade e da própria economicidade.
Consoante se vê na atual Carta Política, as Cortes de Contas foram alçadas a um
plano de maior importância para a moralização da administração pública brasileira, ex vi
do disposto nos artigos 31 e 70 a 75.
Desses modo, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial dos entes políticos e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas,
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é exercida pelo Poder Legislativo, nas três esferas do governo, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder, devendo prestar contas de seus atos
qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a entidade política
responda, ou quem, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Do exame, ainda que sumário, do artigo 71 da Constituição Federal, verifica-se
facilmente que os Tribunais de Contas têm atribuições próprias e outras que são realmente
de auxílio ao Poder Legislativo.
Quando, por exemplo, o Tribunal de Contas aprecia as contas do Chefe do Poder
Executivo, emitindo o parecer prévio, está realizando um trabalho técnico de auxilio ao
Poder Legislativo, uma vez que são as Casas Legislativas que detêm o poder para julgar a
referida prestação de contas. Neste caso, a função do Tribunal de Contas é apenas
informadora. Mas, quando o Tribunal de Contas efetivamente julga as contas dos demais
administradores públicos, está realizando uma tarefa própria que não passa pelo crivo do
Poder Legislativo, sendo sua decisão final impossível de ser revista até mesmo pelo Poder
Judiciário, a não ser que nela exista um vício de legalidade. Neste caso, a atividade do
Tribunal de Contas é contenciosa.
Em traços gerais, pode-se dizer que além dessas funções - informadora e
contenciosa (incs. I e II, do art. 71, da CF, respectivamente) - , exercem os Tribunais de
Contas as atividades tipicamente fiscalizadoras, como nos casos dos incisos IV, V e VI, do
art. 71 da Constituição Federal, além de deter a função sancionadora prevista no inciso
VIII, do referido dispositivo legal, quando constatada alguma ilegalidade ou desatendida
uma determinação, e a pedagógica, à medida que oferece a orientação especializada aos
entes fiscalizadores.
No âmbito das funções típicas de investigação dos agentes do controle externo,
merece destaque, ainda, a auditoria operacional.
No sistema pátrio, o controle externo, a cargo do Legislativo, é exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da respectiva esfera do governo. É importante enfatizar que
os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas, sob a pena de
responsabilidade solidária.
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Sobretudo, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante as Cortes
de Contas.
Vê-se, pois, que a Constituição Federal de 1988, ao estabelecer o controle das
contas públicas pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, não o faz
apenas sob o aspecto da ilegalidade, mas também da legitimidade e da própria
economicidade, concretizando-o ainda mais ao impor a obrigação de comprovar a
legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial.
Desta feita, a própria eficiência da Administração, no concernente à utilização das
verbas públicas, deve ser apreciada pelo Tribunal de Contas, tornando possível um controle
real e efetivo dos atos dos agentes públicos.
Há que se frisar, no que concerne às contas dos Chefes do Poder executivo, que os
Tribunais de Contas apreciam-nas anualmente, mediante parecer prévio, entendido este
como peça meramente técnico-opinativa, já que o seu julgamento fica a cargo do Poder
Legislativo correspondente. Na forma do inciso I, do art. 71 da Constituição Federal, o
referido parecer deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Portanto, qualquer normatização diferente do modelo federal, em razão do princípio
da simetria concêntrica, é totalmente inconstitucional, quer seja ela imposta pelas
Constituições Estaduais ou por qualquer outro diploma legal, incluindo as leis
complementares.
Assim, há na redação do artigo 56 da Lei Complementar 101/2000 uma verdadeira
e irrefutável incompatibilidade vertical com a Lex Major, quando estabelece, in verbis, que
"As contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo incluirão, além de suas próprias, as
dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativos e Judiciário e do Chefe do Ministério
Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do
respectivo Tribunal de Contas."
Após breve e essencial explicitação sobre os Tribunais de Contas, estes com uma
grande participação para a devida execução da Lei de Responsabilidade Fiscal, passarei a
enfatizar alguns aspectos que reputo essenciais, uma vez que a matéria é relevante, de
interesse e repercussão em todos os segmentos da sociedade.
O Pode Executivo Federal, autor do Projeto que deu origem à Lei Complementar
101/2000, argumentava que a legislação proposta fazia parte de um conjunto de medidas
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do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, por ele apresentado à sociedade em outubro de
1988. Mas isso não é bem a verdade.
Em síntese, tenho dito que o principal, se não o único objetivo do governo federal
com a aprovação dessa lei fiscal penal, é arrecadar recursos para pagar a divida externa
brasileira.
Para atender as exigência oriundas do FMI, do Banco Mundial e dos Estados
Unidos da América, a União Federal apresentou o Projeto de Lei complementar 18/99 -
atual Lei Complementar 101/2000- incluindo-o em seus objetivos de reforma de caráter
estrutural previstos no programa em curso de estabilidade fiscal e macroeconômica.
Aliás, se compararmos algumas normas da referida lei com o Código de Boas
Práticas para a Transparência Fiscal - Declaração de Princípios (disponível no site oficial
do FMI na internet)-, chegaremos à inequívoca conclusão de que vários conceitos e regras
ali estabelecidos são mesmo para atender às condições impostas pelo FMI e assegurar o
que o Comitê Interino denomina "boa governança".
Tanto é assim, que na apresentação do referido Código1 consta:
Graças a sua experiência na área de gestão das finanças públicas
e a universalidade de seus países membros, o FMI está bem
situado para liderar a promoção de uma maior transparência
fiscal. Assim, o Comitê Interino procura estimular os países
membros a aplicarem o presente Código[...].
E mais, após reunião havida em Colônia, na Alemanha, em meados de 1998, os
países integrantes do G7 deixaram claro que, a pretexto de constituírem uma ordem
supranacional que a todos beneficiará, querem mesmo é preservar os seus próprios
interesses. Senão vejamos:
Nesta economia global crescentemente integrada, na qual a
formulação de políticas ainda cabe principalmente aos Estados
Soberanos nosso desfio é o de promover a estabilidade financeira
1 Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal - Declaração de Princípios. (site oficial do FMI:
www.imf.org).
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global, atuando nacionalmente e por intermédio do incremento da
cooperação internacional. Todos os países juntamente com as
organizações financeiras internacionais, assim como o setor
financeiro privado, precisam compartilhar desta responsabilidade
comum.
Acordamos em adotar medidas para incrementar a eficácia do
FMI e das instituições financeira internacionais, inclusive para:
a)alcançar um monitoramento mais eficiente dos compromissos de
políticas, não só enquanto estiverem pendentes empréstimos, mas
também após o término do programa de condicionantes, a fim de
reforçar os incentivos ao bom desempenho.
Os países classificados como mercados emergentes precisam
adotar políticas macroeconômicas responsáveis, inclusive no
tocante à estabilidade do regime de câmbio e políticas fiscais
prudentes. Eles devem aderir aos princípios saudáveis de
administração da divida.2
Demais disso, o Poder Executivo Federal precisava cumprir o disposto no artigo 30
da emenda Constitucional 19, de 04/06/1998, que estabelece o prazo de 06 (seis) meses,
contado da sua promulgação, para apresentar ao congresso Nacional o projeto de lei
complementar a que se refere o artigo 163 da Constituição Federal, isto é, as finanças
públicas, que carecem de regulamentação há mais de 10(dez) anos.
Desta feita, resolvem-se todas essas questões de uma única vez e através de uma só
lei, ou seja, satisfazem-se as imposições dos credores estrangeiros e cumpre-se a ordem
emanada da reforma Administrativa, até mesmo para dar continuidade a execução.
Por estas razões, a Lei de Responsabilidade Fiscal trata de assuntos
demasiadamente importantes, pois estamos diante de um diploma legal que provocará
inúmeras mudanças no cenário nacional quanto a gestão de recursos públicos,
influenciando e alternado sobremaneira o cotidiano da administração pública brasileira e
de seus gestores, até porque as penalidades advindas de sua inobservância podem acarretar
sanções, inclusive de ordem criminal, ex vi do disposto no artigo 73 e no Projeto de Lei
2 Documento oficial do Grupo do Sete (G7). Na Alemanha, em 1998.
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621/99 em tramitação no Congresso Nacional, que além de estabelecer infrações contra a
lei sub examen, altera o Código Penal, a Lei 1.079/50 e o decreto-Lei 201/67.
Apesar do projeto original ter sofrido diversas alterações, o texto legal aprovado
restou, ainda, bastante complexo, difícil de ser entendido em alguns aspectos e até de ser
cumprido em outros, dado seu elevado caráter técnico, que introduz conceitos, princípios e
normas de ordem financeira e econômica, muitas vezes distantes dos administradores
públicos brasileiros e, o que é pior, completamente dissociados da realidade político-
financeira do país.
O renomado Professor Adilson Abreu Dallari, participando de Audiência Pública
na Comissão Especial da Câmara dos Deputados destinada a analisar o projeto, já alertava
para o problema da falta de pessoal técnico para assessorar os gestores públicos.
A princípio, consoante se infere de sua ementa, a Lei Complementar 101/2000 visa
estabelecer normas de finanças públicas, em todas as esferas de governo, voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, incluindo a dívida pública externa e interna, a concessão
de garantias pelas entidades públicas, a emissão e o resgate de títulos da dívida pública,
bem como os orçamentos previstos no Capítulo II, do Título VI, da Constituição Federal.
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II – ANÁLISE DA LEI Nº 101/2000
Passo, agora, a um rápido exame do conteúdo do texto legal em apreço.
A LRF, apóia-se sobre quatro pilares. São eles: o planejamento, a transparência, o
controle e a responsabilização. Sem estes sustentáculos, comprometido ficará o tão
sonhado equilíbrio das contas públicas.
Aliás, se fizermos uma análise simplista da lei, veremos, facilmente, que estes
pontos sempre foram de observância obrigatória pelos gestores públicos. Só que agora
estão tomando maior impulso, dado o alto grau de endividamento dos entes da Federação e
até mesmo a cobrança da sociedade, cansada de ver o seu patrimônio desaparecer sem que
tenha sido revertida em seu favor a necessária prestação de serviços, como saúde,
segurança, educação, etc.
1 – PLANEJAMENTO. A LRF coloca o planejamento como instrumento
essencial para determinar as prioridades de recursos, tanto no âmbito das receitas, como
das despesas.
A LRF aprimorou a pratica do planejamento da ação pública com a criação de
novas informações, metas, limites e condições para a renuncia da receita, geração de
despesas, despesas com pessoal, despesa da seguridade, dividas, operações de credito,
ARO, concessão de garantias.
2 – TRANSPARÊNCIA. A LRF trouxe importante contribuição para a
transparência da ação pública ao criar cinco relatórios de acompanhamento da gestão fiscal
a serem divulgados, inclusive pela Internet. São eles:
- Anexo de Política Fiscal;
- Anexo de Metas Fiscais;
- Anexo de Riscos Fiscais;
- Relatório Resumido da Execução Orçamentaria
- Relatório da Gestão Fiscal.
3 – CONTROLE. A LRF contribui para o aprimoramento do controle social sobre
a gestão fiscal ao promover maior transparência e qualidade das informações e exigir uma
ação fiscalizadora mais efetiva e continua dos Tribunais de Contas.
4 – RESPONSABILIZAÇÃO. A LRF prevê penalizarão sempre que houver
descumprimento de suas regras. Dentre as penalidades previstas destacam-se:
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- suspensão das transferencias voluntárias;
- das garantias e da contratação de operações de credito, inclusive ARO.
Resumidamente, apresento a estrutura da Lei de Responsabilidade Fiscal,
salientando, em seguida, determinados pontos que julgo importantes:
Capítulo I – Disposições Preliminares(Art. 1º e 2º) – estabelece quais os entes da
Federação que estão sujeitos a lei, definindo, entre outra, a receita corrente líquida
utilizada para parâmetros e limites.
Capítulo II – Do Planejamento (Art. 3º a 10) – define novas regras para a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual, a Execução Orçamentária e o
Cumprimento das Metas.
Capítulo III – Da Receita Pública (Art. 11 a 14) – enfoca a Previsão, a Arrecadação
e a Renuncia da Receita.
Capítulo IV – Da Despesa Pública (Art. 15 a 17) – trata da Geração de Despesa,
Despesa com Pessoal, Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado, Despesa com
Seguridade Social.
Capítulo V – Das Transferências Voluntárias (Art. 25) – apresenta o conceito de
Transferências Voluntárias e as condições de ocorrência.
Capítulo VI – Da Destinação de Recursos Públicos para o Setor Privado (Art. 26 a
28).
Capítulo VII – Da Dívida e do Endividamento (Art. 29 a 42) – Traz definições,
limites, recondução aos limites, operações de crédito, garantia, contragarantia e
restos a pagar.
Capítulo VIII – Da Gestão Patrimonial (Art. 43 a 47) – invoca disponibilidades de
caixa, preservação do patrimônio líquido e empresas controladas pelo setor público.
Capítulo IX – Da transparência, Controle e Fiscalização (Art. 48 a 59) – regula a
escrituração e consolidação de contas, o relatório resumido da execução
orçamentária, o relatório da gestão fiscal, as prestações de contas e fiscalização da
gestão fiscal.
Capítulo X – Disposições Finais e Transitórias (Art. 60 a 75) – fixa os momentos de
eficácia de cada nova regra da lei e as condições para os municípios com menos de
50.000 habitantes. Prevê as condições excepcionais nas quais os prazos para o
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cumprimento dos limites da lei são prolongados e limites especiais para as despesas
com pessoal e com serviços de terceiros até o ano de 2003.
Depreende-se do inciso V do artigo 5º que o Plano Plurianual – PPA deverá prever
obras e outros investimentos com duração superior a um exercício. Na hipótese de sua
inobservância, o orçamento não poderá destinar recursos para aqueles projetos, salvo se
editada lei específica autorizando sua inclusão.
À vista dessas exigências, verifica que ao examinar o Plano Plurianual – PPA e a
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, a fiscalização dos Tribunais de Contas deverá ser
mais abrangente, envolvendo aspectos da gestão, de análise de desempenho peculiáres à
auditoria governamental, enfocando a consistência entre as metas da Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO com os objetivos do Plano Plurianual- PPA e as normas da gestão
fiscal responsável.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, como sabemos, pretende que todos os entes da
Federação passem a elaborar planos de desenvolvimento mais efetivos, forçando-os a
atingir resultados e metas fiscais.
Nesta ótica, creio que um dos aspectos mais importantes desta lei seja, realmente, a
questão do planejamento, que exigirá da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal maior preparo para administrar suas finanças, dispondo de controles mais apurados
sobre despesas e receitas, bem como de realizar previsões e acompanha-las.
É louvável que se pretenda o planejamento administrativo e fiscal como quer a Lei
Complementar 101/2000, devendo os entes federativos se estruturarem quanto às projeções
de receitas e despesas, acompanhando-as mensalmente, mediante adequado sistema de
controle de suas finanças, principalmente da dívida.
Nesse aspecto, é bom lembrar que, de acordo com o artigo 64, a União prestará
assistência técnica e cooperará financeiramente com os municípios para a modernização da
administração de suas finanças. Espero que este auxilio não tarde a chegar, considerando
que a lei já está em vigor desde 05/05/2000, e não há nada de concreto neste sentido. Aliás,
já que o governo federal é o maior interessado na rápida aprovação do projeto, deveria
estar com o programa de assistência aos municípios preparado e apto a ser implementado
desde a edição da lei.
De acordo com o inciso I do artigo IV, integrará o projeto da Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais
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relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública,
para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
Na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO deverá constar, também, um Anexo de
Riscos Fiscais, avaliando os passivos contingentes e os riscos que possam afetar as
finanças do município, informando, inclusive, as medidas a serem adotadas caso os riscos
se concretizem.
Esclareça-se que, segundo disposto no artigo 13, trinta dias após a publicação dos
orçamentos as receitas deverão ser desdobradas em metas bimestrais de arrecadação,
medidas de combate de sonegação serão especificadas, quando cabíveis, e demonstrativos
de evolução da dívida ativa e dos créditos tributários que podem ser cobrados
administrativamente hão de ser apresentados.
No que concerne aos Anexos Fiscais e Riscos Fiscais previstos, respectivamente
nos incisos I e III do artigo 4º, preocupa a dificuldade de empreendimento daqueles
instrumentos de trabalho por parte dos componentes da Federação, principalmente dos
Municípios.
Outra colocação a ser feita diz respeito à atualização monetária da dívida mobiliária
prevista no inciso III do artigo 5º. De que forma a variação de índice ali constante estará
prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO? Pelo anexo de meta fiscal? Será que o
dispositivo se compatibiliza com o artigo 4º? Quero dizer, a Lei Complementar 101/2000
tem uma seção própria para o que deverá conter a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO,
mas em vários outros dispositivos depara-se com exigências relativas a ela.
Merece destaque, ainda, a deficiência da Lei de Responsabilidade Fiscal ao
introduzir em seu texto normas cujos conceitos são vagos, a exemplo do que ocorre com o
disposto no inciso III do artigo 16, que impõe à Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO a
obrigação de dispor sobre despesa irrelevante; o que vem a ser despesa irrelevante para a
lei?
Já a norma do artigo 8º coaduna-se perfeitamente com a questão do planejamento,
tendo em vista que o dispositivo exige do Poder Executivo o estabelecimento da
programação financeira e do cronograma de execução mensal de desembolso no prazo de
30 dias após a publicação dos orçamentos.
Quanto a regra inserida no artigo 10, é importante notar tratar-se de determinação
bastante positiva para efeito de coibir o problema dos precatórios, uma vez que a execução
orçamentária identificará os beneficiários do pagamento de sentenças judiciais por meio de
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sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem
cronológica, imposta no artigo 100 da Lei Maior.
O disposto no inciso II do artigo 12, determina que o montante previsto para as
receitas de operação de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital. A esse
respeito, cumpre esclarecer que a norma tem como objetivo evitar utilização excessiva do
capital de terceiros para financiar investimentos públicos.
No que tange à realização de despesas públicas, a lei é muito rigorosa, concedendo,
inclusive, um capítulo para seu tratamento.
Prevê a lei em debate, consoante o artigo 16, incisos I e II, que a expansão,
aperfeiçoamento ou criação de ações governamentais que signifiquem aumento de despesa
terão de ser acompanhados de estimativa de seus custos no triênio, de declaração do
ordenador de despesa de que a dotação orçamentária suficiente e de que o aumento de
despesas está de acordo com o Plano Plurianual – PPA e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO. Tais exigências, de acordo com o inciso IV do citado artigo,
constituem condição prévia para o empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens
ou execução de obras.
Esse dispositivo causará, certamente, grande preocupação para os gestores públicos,
mesmo porque se essas exigências não forem atendidas, a despesa será considerada
irregular e não autorizada, por força do disposto no artigo 15.
O inciso II do artigo 17, dispõe, por sua vez, que o aumento ou criação de despesas
obrigatórias de caráter continuado não poderá afetar as metas de resultados fiscais
previstas, devendo seus efeitos financeiros ser compensados pelo aumento permanente de
receita ou pela redução permanente de despesa.
Tem-se aqui um dispositivo de extremo impacto sobre a execução orçamentária e a
capacidade financeira, em face de carência de recursos em que vivem as administrações
públicas municipais. É sabido que a maioria dos municípios brasileiros sobrevivem
basicamente dos recursos originários do Fundo de Participação dos Municípios - FPM e do
ICMS, não possuindo capacidade de gerar outras significativas fontes de receita.
Outro ponto que não posso deixar de mencionar refere-se à falta de uniformidade
da lei quando trata dos inativos nos artigos 18, caput, 19, inciso I, VI e 21, II, uma vez que
ora os inclui nos gastos com pessoal, ora os exclui, o que dificulta a compreensão da
norma.
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Os artigos 18 da Lei Complementar 101/2000 explicita o que compõe a despesa
total com pessoal e o artigo 19 estabelece a repartição dos limites máximos.
A partir da publicação da sobredita lei, o Poder ou órgão referido no artigo 20 que
estiver acima do limite de gasto com pessoal deverá enquadrar-se em dois exercícios,
eliminando pelo menos 50% do excesso no primeiro ano, sob pena de ficar proibido de
receber transferências voluntárias, obter garantias e contratar operações de crédito (art. 70
e parágrafo único).
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê, ainda, a instituição de um "limite
prudencial" para gastos com pessoal, correspondente a 95% dos limites fixados nos artigos
19 e 20. Segundo o disposto no parágrafo único do artigo 22, se as despesas com pessoal
ultrapassarem esse limite, ficam vedados a concessão de vantagens ou aumento de
remuneração, a criação de cargos, a alteração de estrutura de carreira, o provimento de
cargos e a contratação de hora extra.
Importantíssima, também, a regra da inciso I do artigo 18, tendo em vista que
muitos gestores públicos contratam mão de obra particular por períodos prolongados e os
contabiliza como outros serviços de terceiros e encargos. Se essa contratações forem para
substituir servidores e empregados públicos, essas despesas terão que compor o montante
de gastos com pessoal.
A teor do art. 23, se as despesas com pessoal superarem o limite máximo, o
percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo
menos 1/3 no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas no inciso III e
IV do artigo 169 da Constituição. Cumpre observar que, segundo o inciso III do artigo 23,
não alcançada a redução do prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, não poderá
haver o repasse de transferências voluntárias nem contratação de operações de crédito.
Tais medidas impostas verticalmente aos entes federativos, cuja maioria ainda não
se adaptou aos limites da antiga Lei Camata, ocasionarão um completo colapso nos
serviços públicos.
Não sou de forma alguma, contra a imposição de limites para gastos com pessoal.
Tenho total consciência de que muitos órgãos estatais e entes políticos comprometem suas
verbas com pagamento dessas despesas.
No entanto, o legislador não pode pretender reduzir esse gasto através da simples
edição de uma lei, sem levar em conta a realidade fática social e sem oferecer solução de
continuidade ao essencial serviço público. Convém lembrar que não se reduz uma despesa
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de um dia para o outro. E como se quisesse, conforme aconteceu no passado, acabar com a
inflação via decreto-lei. Não deu certo, e nem poderia, pois quem deve adequar-se ao fato
social é a lei, e não o contrário. Por isso, a função da lei e normatizar o fato existente no
mundo real e, a partir daí, atingir o mundo idealizado.
A propósito, consoante dispunha o caput do artigo 20 do Projeto de Lei
Complementar 18/99, apenas se a Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO não indicasse os
percentuais de gastos com pessoal, é que valeriam os fixados na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Bem ou mal, essa abertura era uma forma de conferir a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO o poder de administrar os limites previstos no artigo 19. Não
havendo consenso entre os Poderes, os percentuais fixados na Lei Complementar 101/2000
seriam seguidos rigorosamente. Nesse particular, a proposição original procurava amenizar
o já vulnerado pacto federativo.
Ocorre que tal faculdade foi banida do texto legal aprovado quando o veto
presidencial ao inciso VI do artigo 20, numa verdadeira manobra política. Só que, na
pressa de colocar em vigor, a redação do inciso V continuou fazendo referência aos
possíveis limites fixados na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Incompatível, pois, a parte
final deste dispositivo com o caput do artigo20.
No que diz respeito às operações de crédito por Antecipação de Receita
Orçamentária- ARO, a Lei estabelece, consoante inciso I artigo 38, que somente poderão
ser realizadas a partir do 10º dia do início do exercício. Do outro lado, o inciso II do
mesmo artigo determina que as referidas operações deverão ser integralmente liquidadas,
com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro de cada ano.
Em síntese, não poderá haver contratação de operações de crédito por Antecipação
da Receita Orçamentária - ARO no período de 11 de Dezembro a 09 de Janeiro, no último
ano de mandato e enquanto existir operação pendente.
Quanto aos restos a pagar, o artigo 42 estabelece que nos oito meses do último ano
de mandato não poderá ser assumida despesa que não possa ser paga no mesmo ano, e,
para contrariar a quem tem parcela a ser paga no ano seguinte, o gestor deverá provisionar
disponibilidade de caixa suficiente.
É sabido que os restos a pagar têm sido usados de maneira inadequada. Neste
aspecto a lei é salutar, pois inibe a prática adotada por determinados gestores de assumir
compromissos sem a correspondente contrapartida financeira, bem como sua utilização
como artifício para cumprimento de dispositivos constitucionais, como é o caso da
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manutenção e desenvolvimento do ensino, promovendo o cancelamento das inscrições no
exercício seguinte, também, como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais.
Os Tribunais de Contas possuem papel de fundamental importância quanto ao
cumprimento de nova ordem jurídica implantada com a Lei Complementar 101/2000.
Consoante a afirmativa de Antônio Roque Citadini, conselheiro do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, " Facilmente podemos constatar, nos dias atuais, que não
existe país democrático sem um órgão de controle com a missão de fiscalizar a boa gestão
do dinheiro público. São exceções apenas os regimes ditatoriais - nos quais o que os
dirigentes menos querem e menos aceitam é o controle de seus atos - e os Estados de forte
atraso na organização política e econômica. Excetuadas estas duas situações, todos os
demais possuem instituições de controle.
Em algumas nações aparecendo como órgão colegiado (Tribunais de Contas), de
outras impessoal (Controladorias), os órgãos de controle das contas públicas têm nos dias
atuais a importante e indispensável tarefa de fiscalizar as receitas e despesas dos Estados.
Os Tribunais de Contas ou Controladorias são, hoje, presenças relevantes nos Estados
modernos, sendo tanto maior seu destaque quanto maior for o avanço de suas instituições
democráticas."
Dessume-se do texto legal ora comentado que a ação de controle será exercida pela
própria autoridade administrativa, pelo Poder Legislativo, pelos Tribunais de Contas, Pelo
Conselho de Gestão Fiscal, pelo Banco Central, pelos membros da sociedade em geral e
pelo Ministério Público.
Quero ressaltar, neste momento, a relevância do sistema de controle interno de
todas as pessoas e órgãos sujeitos ao crivo da Lei de Responsabilidade Fiscal. O artigo 59
da lei em exame destaca a competência do Controle Interno, já exigido no artigo 74 da
Constituição Federal, para fiscalizar o cumprimento de suas normas, dando ênfase, dentre
outros, a obtenção das metas estabelecidas no Plano Plurianual - PPA, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO, na Lei Orçamentária - LOA e ás providências tomadas para
recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites.
É, pois, dentro desse contexto e cenário de novas perspectivas de equilíbrio das
contas públicas que se impõe chamar a atenção quanto a necessidade de estruturação do
controle intra-orgânico da administração pública nacional, como indispensável mecanismo
de fiscalização, pronto a assegurar o cumprimento do conjunto de medidas de ajuste fiscal,
sempre com a colaboração dos Tribunais de Contas.
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Merece destaque, também, o controle pelo conselho de Gestão Fiscal, constituído
por representantes de todos os Poderes e esferas de governo, do Ministério Público e de
entidade técnicas representativas da sociedade, conforme estabelece o artigo 67, da Lei
Complementar 101/2000. Tal Conselho, que acompanhará e avaliará a gestão fiscal, terá
sua composição e forma de funcionamento disciplinados em lei, consoante previsão
contida no inciso II do citado dispositivo.
A fiscalização pelo Tribunal de Contas há de ter enfoque especial pelo fato de ser
este órgão o encarregado, na prática, de exercer o controle externo da Administração
Pública, em auxílio ao Poder Legislativo, na forma prescrita no artigo 71 da Constituição
da República. E, como não poderia deixar de ser, os Tribunais de Contas precisam estar
preparados para desempenhar esta nobre função, já que detêm, sob o aspecto técnico,
"natural primazia" sobre os demais agentes fiscalizadores.
Norma que precisa ser adotada refere-se àquela imposta pelo inciso III do artigo 50,
que determina à Administração Pública a manutenção de um sistema de custos que
permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
É sabido que, por lei, o setor público brasileiro possui as contabilidade
orçamentária, financeira e patrimonial. Mas, em face do atual contexto da reforma do
Estado, onde os aspectos da gestão pública são prioritariamente avaliados, tem se como
indispensável a criação de um sistema de contabilidade de custos, por meio do qual pode-
se fazer análise de desempenho e da gestão. Neste contexto, com a adoção desse novo
sistema contábil, será possível a administração pública mensurar o quanto custou a
prestação dos serviços, bem como a sua qualidade.
A teor das disposições contidas na Lei Complementar 101/2000, conclui-se que sua
intenção, em última análise, é proibir estados e municípios de gastarem mais do que
arrecadam, estabelecendo limites, sobretudo, para o endividamento público.
São inegáveis, portanto, os méritos da iniciativa do governo brasileiro,
considerando não ser de hoje que as finanças públicas carecem de disciplina rígida,
precisando mesmo serem impostas regras inflexíveis para controlar os exacerbados gastos
públicos. Mas não se pode, a esse pretexto, ultrapassar princípios e normas constitucionais.
Não resta dúvida de que, diante de tanta malversação e descaso com os bens
públicos, é realmente necessário que existam leis para responsabilizar aqueles que não
cumprem com suas obrigações. Representar o Poder não dá aos governantes nem aos
gestores públicos de um modo geral o direito de serem irresponsáveis com a coisa pública.
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De outro lado, como responsabilizar o gestor pela inobservância dos dispositivos da
Lei de Responsabilidade Fiscal, principalmente quando não alcançadas as metas fiscais,
considerando que os períodos de estabilidade econômica que permitiriam planejamento
fiscal e orçamentário nunca perduram por longos períodos.
Constatada a doença financeira do ente federado, o mesmo fica impedido de
remediar a situação e até mesmo de recorrer a empréstimo, procedimento este tão comum
no âmbito do ente primaz da Federação - a União, que tem buscado, com frequência,
empréstimos de organismos internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, a fim de obter
verbas para resolver suas obrigações.
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III - IMPACTOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº101/2000
SOBRE A LEI Nº4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964
3.1 – Disposições Preliminares
Esta parte do trabalho, possui o objetivo de apresentar e comentar as diferenças
existentes entre a Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 e a Lei nº 4.320 de 17
de março de 1964 e identificar possíveis impactos causados pela primeira sobre a segunda.
Publicada em 5 de maio de 2000 no Diário Oficial da União, a Lei Complementar de nº
101, dispõe sobre Finanças Públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com
respaldo no Capítulo II do Título VI da Constituição da República. Pela ementa desta Lei,
toma-se conhecimento de um conjunto de regras que há muito vinham sendo reclamadas
pela sociedade, cujos objetivos são os seguintes: (a) melhorar a qualidade das ações da
gestão fiscal dos recursos públicos confiados aos agentes da administração pública de todas
as esferas de governo e(b) coibir os abusos que provocam danos ou prejuízos ao
patrimônio público.
A Lei nº4.320, de 17 de março de 1964, acolhida com o status de Lei Complementar
pela Constituição da República de 5 de outubro de 1988 (posto que as suas regras não vão
de encontro às estabelecidas por esta), por sua vez, estatui normas gerais de direito
financeiro para o controle e elaboração dos Orçamentos e dos Balanços de todas as
entidades jurídicas de Direito Público interno: a União, os Estados, os Municípios, o
Distrito Federal, suas Autarquias e Fundações. Ou seja: estatui normas de procedimentos a
serem adotados pelos gestores governamentais no trato dos recursos que lhes foram
confiados e normas de proteção às informações que revelam as conseqüências dos atos
praticados sobre o patrimônio público através das demonstrações contábeis orçamentárias,
financeiras e patrimoniais.
Como se vê, são enfoques com objetivos diferentes.
A Lei Complementar nº 101/2000 tem as suas regras assentadas nas seguintes grandes
premissas:
- planejamento, cujo objetivo é o de fazer com que a administração se desenvolva
através de políticas e ações previamente formuladas para atender às necessidades
coletivas e públicas, visando, assim, ao cumprimento da missão do Estado de executar
metas físicas concretas, conjugadas com aquelas de caráter financeiro (receitas e
custos);
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- controle, função que deve estar presente em todas as atividades da organização,
buscando fazer com que a missão do Estado seja cumprida, sem solução de
continuidade, mediante a concretização das políticas e ações respectivas, tendo em
vista a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade, conceitos de caráter
gerencial, na utilização dos recursos que lhe foram destinados;
- transparência, que deve ser a característica básica das informações orçamentárias e
contábeis que tem como alvo o cidadão e todas aquelas pessoas que transacionam com
a União, Estados, Municípios, Distrito Federal e respectivos órgãos da administração
indireta e fundacional; e, por fim, a
- responsabilidade, que deverá ser evidenciada nos atos praticados pelos gestores no
trato das receitas, das despesas e dos valores pertencentes ou confiados à guarda e à
custódia da Fazenda Pública.
Ao estabelecer as normas gerais de Direito Financeiro, conforme mencionado, a Lei nº
4.320/64 estimula, através destas mesmas normas, o planejamento, o controle, a
transparência nas informações contábeis orçamentárias, financeiras e patrimoniais sobre as
operações realizadas pelas entidades governamentais e sobre a responsabilidade dos seus
agentes.
Também a que se observar que nas disposições preliminares de ambas as leis, fica
realçado o princípio da entidade jurídica, ou seja, o ente com capacidade jurídica para
assumir em seu próprio nome direitos e obrigações com terceiros. Neste caso estão a
União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal e respectivos órgãos de administração
indireta, tais como as autarquias, as fundações e as empresas governamentais, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.
A Lei Complementar nº 101/2000, no seu art. 1º , destaca os Poderes instituídos
de cada esfera governamental, os Tribunais de Contas e ainda os fundos especiais, como se
fossem entidades jurídicas, com personalidade jurídica própria capaz de assumir direitos e
obrigações com terceiros, sujeitando-se, portanto, às suas normas. Em realidade, os
Poderes e os órgãos que os constituem, inclusive os fundos especiais aqui mencionados,
são apenas unidades contábeis de controle de informações, através das quais os gestores
podem assumir direitos e obrigações, mas sempre em nome das entidades jurídicas de
Direito Público interno, ou seja, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.
A Lei nº 4.320/1964, no entanto, nos seus artigos 1º e 107 a 110 e respectivos
parágrafos e incisos, destaca as unidades da Federação e os respectivos órgãos de
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administração descentralizada, como entidades jurídicas, capazes de assumir direitos e
obrigações com terceiros ou pessoas com as quais transacionam, e portanto, sujeitas às
suas normas.
Como se pode observar, existe uma diferença entre os dois atos normativos,
principalmente no que respeita os Fundos Especiais: a Lei nº 4.320/64 enfatiza as entidades
jurídicas de direito público interno, enquanto a Lei Complementar nº 101/2000 põe em
destaque os Poderes e os órgãos que compõe a estrutura administrativa central e
descentralizada daquelas entidades jurídicas.
No que respeita os Fundos Especiais, a Lei nº 4.320/64 nos seus artigos 71 a 74
trata-os como uma forma de gerir receitas especificadas que, por lei própria, se vinculam a
operações específicas que são realizadas por um órgão qualquer da administração. Quer
dizer, destinam-se a formar um lastro financeiro (caixa) para garantir o pagamento de
obrigações contraídas na aquisição de bens e serviços a serem empregados na execução de
um programa de trabalho ao qual se vinculará, o que, em realidade, está correto. Trata-se,
portanto, de uma execução ao princípio de gestão financeira das receitas denominado
unidade de tesouraria, preconizado no artigo 56 da lei em questão.
Os Fundos Especiais como forma de gerir as receitas tem como características
próprias, dentre as quais, (além daquela vinculação de receitas), destaca-se a que se
relaciona com a descentralização do processo decisório, ou seja, das responsabilidades de
quem cabe decidir sobre o que fazer com os recursos financeiros que o constituem.
Entretanto, o conceito de Fundo Especial vem sendo distorcido pelas respectivas
leis que o instituem, a ponto de, em algumas delas, confundirem-no com unidade
administrativa ou entidade jurídica, quando em realidade não preconiza qualquer dessas
situações.
3.2 – Do Planejamento
O capítulo da Lei Complementar nº101/2000 dedicado ao planejamento dá destaque
para o instrumento denominado diretrizes orçamentárias , cujas finalidades, inicialmente
determinadas no artigo 165 da Constituição da República, foram ampliadas, conforme se
depreende do artigo 4º daquela lei.
Cumpre destacar, todavia, que a Lei Complementar nº101/2000, ao ampliar as
finalidades do instrumento Diretrizes Orçamentárias, fez com que cada esfera
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governamental, no seu respectivo âmbito, estabelecesse regras específicas para sua gestão
orçamentária, com reflexos financeiros e patrimoniais, determinando ajustes nos seus
gastos e conseqüentes obrigações de pagamento para compatibilizar com as receitas
obtidas no período planejado e determinado.
Neste aspecto, a Lei Complementar nº101/2000 não vai de encontro à Lei nº
4.320/64, pois esta, em que pese não tratar diretamente desses assuntos, absorve e coloca
em prática, as regras da Constituição da república relativas ao Plano Plurianual e as
Diretrizes Orçamentárias.
O planejamento é, sem dúvida alguma, uma função da administração voltada para a
otimização dos recursos de toda natureza de que dispõe o Poder Público. Entretanto, na Lei
Complementar nº 101/2000, o destaque é para o planejamento de caixa. A Lei induz a
administração da entidade para a busca do equilíbrio financeiro entre as receitas e as
despesas. Neste sentido, é que as Diretrizes Orçamentárias deverão conter disposições
sobre limitações de empenhos ou contingenciamento dos gastos quando as receitas não
atingirem as metas que lhes foram determinadas.
A Lei Orçamentária Anual (não confundir com orçamento; propriamente dito) deverá,
portanto, incluir algumas determinações da Lei Complementar nº 101/2000,
principalmente em relação:
- às dívidas mobiliárias ou contratuais e ao refinanciamento da dívida pública. Assim,
no conteúdo do orçamento, estas aplicações deverão ser evidenciadas através das
respectivas classificações e dotações destinadas a atender a essas obrigações.
- à reserva de contingência, que deverá ser calculada com base na Receita Corrente
Líquida, cujo montante e forma de utilização serão estabelecidos nas Diretrizes
Orçamentárias - a qual se destinará a atender passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos.
Observe o leitor que se chamou atenção para a diferença entre a lei orçamentária e o
orçamento, ainda que este a integre. A lei reflete o aspecto formal, aquele em que se
descrevem as regras que submetem a elaboração e a execução do conteúdo do orçamento.
Já o orçamento, é o instrumento que evidencia o programa de trabalho governamental, cujo
conteúdo deverá permitir a visualização das políticas públicas; as áreas de responsabilidade
ou funções de governo e onde se identificam as ações típicas que se vão executar no
período, com as respectivas metas e objetivos a serem alcançados; e ainda os insumos ou
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recursos que serão utilizados ao longo do período para que o programa de trabalho
governamental não sofra solução de continuidade na sua execução.
A Lei nº 4.320/64, além de dispor sobre os quadros para composição do orçamento,
determina que este deve ser aprovado por lei, a qual não pode conter, dentre outras
vedações, de conformidade com os artigos 165 e 167, da Constituição da República:
- autorização estranhas a fixação da despesa e à previsão da receita;
- crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
- dotação para investimentos com duração superior a um exercício financeiro que não
esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.
A Lei Complementar nº 101/2000 não alternou a composição dos quadros
orçamentários da Lei nº 4.320/64 e nem o conteúdo da própria Lei que o aprova o
orçamento. Entretanto, como se verificou, acrescentou dispositivos à lei orçamentária
anual relativos a Reserva de Contingência, Divida Mobiliária e Refinanciamento da Dívida
Contratual. Há que se lembrar, contudo, que a partir do ano 2002, os Municípios já estarão
com os seus respectivos orçamentos elaborados com base na portaria nº 42/99, do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que reinstitucionalizou a classificação
por função e subfunção, modificando a classificação funcional programática do atual
Anexo 5, da Lei nº 4.320/64. A Portaria entra em vigor a partir de 1º de janeiro de 2002.
Conforme se depreende dos artigos 8º e 9º, e respectivos parágrafos e incisos, da Lei
Complementar nº 101/2000, a execução orçamentária deverá sofrer um controle
concomitante rígido a fim de que o equilíbrio entre a receita e a despesa seja preservado.
Para tanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as entidades governamentais
elaborem a sua programação financeira e o cronograma de desembolso.
Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal não defina estes instrumentos, o primeiro deles,
equivale ao que a Lei nº 4.320/64, nos artigos 47 e 50, denomina de programação de
despesa por quotas trimestrais, cabendo-lhe, portanto, distribuir trimestralmente entre as
unidades orçamentárias as dotações anuais que lhe forem fixadas na Lei de Orçamento.
A Lei nº 4.320/64, em relação ao cronograma de desembolso, dispõe na alínea b,
do seu artigo 48, que a fixação das cotas tem por objetivo manter, durante o exercício, na
medida do possível, o equilíbrio entre a receitas arrecadada e a despesa realizada, de modo
a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências da tesouraria. Este papel, sem dúvida alguma,
conforme o artigo 8º da Lei Complementar nº 101/2000 – que também trata do
cronograma de desembolso – nos permitirá visualizar as expectativas de entradas e saídas
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de caixa e situações sobre as quais a Administração decidirá que as medidas deverão ser
postas em prática a fim de se corrigir o desequilíbrio financeiro que porventura tenha sido
detectado.
A Lei Complementar nº 101/2000, através do seu artigo 9º e respectivos
parágrafos, dispõe sobre medidas que devem ser providenciadas para a correção do desvio
financeiro detectado no controle da execução do cronograma de desembolso.
Outra regra importantíssima é a que está estabelecida no artigo 9º da Lei
Complementar nº 101/2000, a qual autoriza o Poder Executivo, de acordo com os
critérios fixados na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a limitar as liberações financeiras
correspondentes às dotações orçamentárias do Poder Legislativo, conforme mandamento
contido no artigo 168 da Constituição da República, caso este poder não promova a
limitação dos seus empenhos de acordo com o determinado no caput do mencionado artigo
9º.
Esclareça-se que, com relação às normas do artigo 9º e parágrafos da Lei
Complementar nº 101/2000, acima mencionados, a lei nº 4.320/64, por estatuir normas
gerais de direito financeiro, deixa a cargo de cada uma das unidades da Federação a
responsabilidade de dispor, em lei própria, sobre as respectivas normas financeiras
específicas, extensivas aos seus órgãos de administração indireta, por entender que lhes
compete constitucionalmente estabelece-las.
3.3 – Da Receita Pública
Este capítulo da Lei Complementar nº 101/2000, enfatiza certos requisitos de
responsabilidade fiscal, considerados essenciais, tais como a instituição, previsão e efetiva
arrecadação de todos os tributos de competência constitucional da entidade federativa. Em
realidade trata muito mais da receita tributária do que de outras, ainda que as operações
mencionadas tenham reflexos de caráter financeiro.
Este capítulo, contudo, não vai de encontro ao que está estabelecido no capítulo da
receita da Lei nº 4.320/64, o qual se limita a estabelecer a sua classificação e o tipo de
gestão financeira que deve ser adotada por todas as entidades da federação e pelos seus
órgãos descentralizados.
3.4 – Da Despesa Pública
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A despesa pública, pode-se afirmar, foi a mais visada pela Lei Complementar nº
101/2000, exatamente porque, através dela, saem todos os recursos financeiros destinados
às aquisições de bens e serviços, execução de obras e assunção de encargos de natureza
social e financeira, quando da execução de programas de trabalho nas mais variadas áreas
de responsabilidades de entidade governamental.
Assim, todas e quaisquer despesas que se queiram realizar, sejam aquelas que se destinam
a manutenção e à operacionalização das atividades cotidianas, administrativas ou
substantivas; sejam as que se destinem à criação, expansão ou ao aperfeiçoamento de
atividades existentes, ou mesmo a execução de ações governamentais de longo prazo, tem
de ter o seu respaldo na lei. E isto está evidente no conteúdo do artigo 16 da Lei
Complementar nº 101/2000.
A Lei Complementar nº 101/2000 inicia o capítulo referente a Despesa Pública no
seu artigo 15 estabelecendo que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas
ao patrimônio Público a geração de despesas ou assunção de obrigações que não atendam
as disposições dos seus artigos 16 e 17 e respectivos parágrafos, incisos e alíneas.
Observe-se que a Lei Complementar introduziu o conceito de despesa irrelevante, termo
que deve ser considerado em relação ao seu reduzido valor. Sem dúvida alguma, é um
conceito infeliz, posto que, qualquer que seja o seu valor, a despesa é sempre considerada
relevante em função da sua contribuição para a produção de um bem ou para a prestação de
serviços, ou ainda para a manutenção ou funcionamento de atividades-meio ou de
atividades-fim.
O art. 17 e parágrafos da Lei Complementar nº 101/2000 tratam das despesas
correntes obrigatórias de caráter continuado, ou seja, das que se originam de leis, medidas
provisórias ou atos administrativos que criam para a entidade a obrigação legal de sua
execução por um período superior a dois exercícios. A lei dedica os artigos 18 a 24,
parágrafos, incisos e alíneas respectivos a gestão dos gastos com pessoal no que respeita
aos limites e aos controles que as entidades governamentais deverão obedecer, conforme
disposições dos artigos 1º e 2º, do Capítulo I, dessa mesma Lei Complementar.
A Lei nº 4.320/64 tem os artigos 58 a 70,do Capítulo III – Da Despesa, dedicado
exclusivamente aos controles orçamentários e financeiros através dos empenhos
obrigatórios, da verificação da certeza de liquidez do credor e dos pagamentos que devem
ser feitos por tesouraria regularmente instituída ou pela rede bancária credenciada, e ainda,
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como exceção, por adiantamentos ou suprimentos de recursos financeiros a funcionários
especialmente designados pela administração.
As alterações no orçamento da despesa na sua execução no exercício para o qual fora
elaborado, são tratados na Lei nº 4.320/64 nos artigos 40 a 46 – Dos Créditos Adicionais,
os quais devem ser combinados com os artigos 165,166 e 167 da Constituição da
República.
Assim no capítulo da Despesa Pública da Lei nº 4.320/64, com exceção do seu
artigo 59, cujo assunto será tratado no Capítulo do Endividamento, a Lei Complementar
nº 101/2000 não apresentou modificações. Portanto, todas as despesas públicas passarão
pelos processos de empenhamento e liquidações previamente às respectivas extinções pela
entidade governamental, independente da esfera a que pertença.
3.5 – Das Transferências Voluntárias
Este assunto é tratado no artigo 25 da Lei Complementar nº 101/2000. Para os
efeitos desta lei, a transferência voluntária é entendida como a entrega de recursos
financeiros classificáveis como Despesas Correntes ou Despesas de Capital a outro ente da
federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorram de
determinação Constitucional, legal ou destinados ao Sistema Único de Saúde.
Geralmente as transferências acima são efetuadas através de convênios firmados
entre as entidades federativas, sendo classificadas como Receita de Transferência
Intergovernamentais Correntes ou Receitas de Transferências Intergovernamentais de
Capital, segundo as destinações a serem feitas pelas entidades receptoras.
No art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000 verifica-se a vedação da utilização
dos recursos recebidos como transferências em finalidade diversa da pactuada. É uma
determinação inócua, porquanto que o instrumento que revela a relação jurídica entre as
entidades participantes da operação de que trata o presente artigo estabelece em cláusula
própria o seu objeto ou o implemento de condição que deverá ser executado a fim de que
possa garantir o crédito a que tiver direito.
Por fim, toma-se conhecimento de que ficam executadas, para fins de aplicação de
sanções de suspensão de transferência voluntárias, aquelas relativas a ações de educação,
saúde e assistência social.
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A Lei nº 4.320/64, por seu turno e de acordo com o seu objetivo, não trata as
transferências intergovernamentais com a imposição de regras como faz a Lei
Complementar nº 101/2000, por competir às unidades da Federação, dispor, cada uma no
seu âmbito, sobre normas específicas de direito financeiro para as suas operações,
extensivas aos seus órgãos de administração descentralizada, considerando as suas
peculiaridades.
Sobre as transferências tratadas neste capítulo, a Lei nº 4.320/64 dispõe sobre os
objetivos e a classificação dessas operações no seu artigo 12.
3.6 – Da Destinação de Recursos Públicos para o Setor Privado
A concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, as prorrogações e
a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou
aumento de capital, constituem as espécies de destinações de recursos públicos para o setor
privado.
A destinação destes recursos, feita para atender necessidades de pessoas físicas e
jurídicas, deverá ser autorizada por lei específica, bem como atender às condições
estabelecidas na Lei de Diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou nos seus
créditos adicionais especiais.
Esta destinação tem o seu tratamento nos artigos 26 a 28 e respectivos parágrafos da
Lei Complementar nº 101/2000, os quais indicam os respectivos beneficiários, tais com
o: pessoas físicas, órgãos da administração indireta, e administração fundacional,
excluindo-se, quando no exercício das suas atribuições precípuas, as instituições
financeiras e o Banco Central.
A Lei nº 4.320/64, por sua vez trata estas espécies de destinação de modo separado,
tais como as destinadas a:
- pessoas físicas, conquanto a lei autorize a classificação dessas despesas como
transferências, estas tomam a forma de contribuições porque não exigem a
contraprestação direta em bens e serviços;
- órgãos da administração indireta, como as autarquias, para as quais as despesas têm
tratamento de transferências operacionais, sempre com contraprestação de serviços e
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são autorizadas nas respectivas leis de constituição ou em leis específicas posteriores às
respectivas constituições;
- as empresas governamentais públicas ou sociedades de economia mista, que
também são classificadas como de administração indireta, dependerão da natureza da
operação e de seu objetivo para a obtenção de recursos financeiros da entidade central.
Esta movimentação poderá ser classificada como despesas de transferência correntes.
Quando, entretanto, tratar de aumento ou constituição de capital, as despesas tomam a
forma de despesa de capital/investimento, dependendo, exclusivamente, da natureza da
atividade desenvolvida pela empresa. Qualquer dessas movimentações deverá sempre
ser autorizada em lei.
- as fundações, quando instituídas e mantidas pelo Poder Público, terão as suas
transferências submetidas ao mesmo tratamento referido para as autarquias.
A Lei nº4.320/64 proíbe, entretanto, a destinação de recursos financeiros para
empresas privadas, constituídas exclusivamente de capitais privados, salvo quando se tratar
de subvenção cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial,
conforme se depreende do seu artigo 19. Estas subvenções, porém, têm o tratamento de
subsídios, na forma do parágrafo único do artigo 18.
Quanto aos empréstimos, financiamentos e refinanciamentos ou prorrogações de
dívidas assumidas, a Lei nº 4.320/64 trata os simplesmente como dívidas assumidas,
inclusive com relação aos encargos financeiros, comissões e despesas congêneres, não
interferindo nos respectivos valores, tenham sido estes estabelecidos em lei ou pelo próprio
mercado. Em realidade, este assunto é regulado por ato próprio do Senado Federal, cuja
competência está estabelecida na Constituição da República.
Nunca é demais repetir que compete as unidades da Federação, ou seja, à União,
aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, estabelecer as normas específicas
relacionadas com as transferências para entidades de direito privado, desde que não
venham de encontro às normas gerais de direito financeiro estatuídas pela Lei nº 4.320/64.
3.7 – Da Dívida e do Endividamento
A dívida pública ou endividamento da esfera governamental tem as suas regras na
Lei Complementar nº 101/2000 nos arts. 29 a 42.
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As seguintes definições são adotadas pela Lei Complementar:
- dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das
obrigações financeiras do ente federado, assumida em virtude de leis, contratos,
convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para a amortização em
prazo superior a doze meses;
- dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela
União, inclusive ao Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;
- operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura
de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento
antecipado de valores provenientes da venda a termo e bens e serviços, arrendamento
mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros. Equipara-se, ainda, à operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou
a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das
exigências dos arts. 15 e 16 da Lei Complementar;
- concessão de garantias: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
- refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do
principal acrescido da atualização monetária. O refinanciamento do principal não
excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício
anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito
e efetivamente realizadas, acrescido da atualização monetária;
- operações de crédito de prazo inferior a doze meses, cujas receitas tenham constado
do orçamento.
- Precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem
sido incluídos integram este conjunto de dívidas, para fins de aplicação dos limites
previstos na legislação pertinente.
A Lei Complementar nº 101/2000 veda a realização de operação de crédito entre um
ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou
empresa estatal dependente, e outro, inclusive para suas entidades de administração
indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida
contraída anteriormente, excetuando-se, entretanto, desta vedação, as operações entre
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instituição financeira estatal e outro ente da federação, inclusive suas entidades da
administração indireta, desde que não se destinem a:
- financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
- refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
A Lei nº 4.320/64 não dispõe sobre normas disciplinadoras da dívida pública ou do
endividamento público, como as da Lei Complementar nº 101/2000, talvez porque à
época da sua promulgação, o endividamento não tivesse assumido as proporções
assustadoras do presente. A outra razão está no fato de ser competência constitucional do
Senado da República estabelecer essas normas disciplinadoras, as quais se materializam
nas suas resoluções.
3.8 – Da Gestão Patrimonial
A Lei Complementar nº 101/2000 estabelece regras sobre a gestão patrimonial
nos seus artigos 43 a 47, parágrafos e incisos respectivos, os quais se referem às seções
Das Disponibilidades de Caixa, Da Preservação do Patrimônio Público e Das Empresas
Controladas pelo Setor Público.
A Lei Complementar nº 101/2000 no seu art. 47, estabelece que a empresa
controlada pelo Poder Público que firmar contrato de gestão em que se fixem objetivos e
metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e
financeira, sem prejuízo do disposto no art.165 da Constituição da República.
A Lei nº 4.320/64, em toda sua extensão trata dos mesmos assuntos de modo
implícito, sem entrar nos detalhes específicos como faz a Lei Complementar nº 101/2000.
E, pelas razões já expostas, deixa as normas específicas às unidades da Federação,
consideradas as respectivas peculiaridades.
Entretanto, há que se destacar as seguintes disposições estabelecidas nos artigos 44 e
45 da Lei Complementar nº 101/2000, conforme se explicitam a seguir:
- no art. 44 toma-se conhecimento da vedação da aplicação de receitas de capital
originadas em alienação de bens e de direitos no financiamento de despesas correntes
da entidade, salvo se determinada por lei aos regimes de previdência social, geral e
próprio dos servidores públicos.
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A Lei nº 4.320/64 não impõe regras restritivas ao uso dos recursos financeiros oriundos
de alienações de bens e direitos e classificados como receitas de capital. E nem poderia ser
de outra forma, já que estatui normas gerais de direito financeiro, deixando a decisão a
cargo das unidades federativas, mediante a adoção de normas específicas, conforme vimos
mencionando a todo momento. Na Lei Complementar nº 101/2000, entretanto, esta decisão
parece-nos que já foi tomada.
- o art. 45, introduz uma medida altamente salutar, ou seja, veda a possibilidade de se
realizar novos projetos enquanto não estiverem adequadamente atendidos os anteriores
e contemplados os recursos destinados à conservação do patrimônio público, nos
termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Sem dúvida alguma, está regra é altamente benéfica. Trata-se, de uma inovação
visando a preservação da integridade do Patrimônio Público.
3.9 – Da Transparência, Controle e Fiscalização
O capítulo, composto dos artigos 48 ao 59 da Lei Complementar nº 101/2000 é
dedicado a três temas importantes: Transparência, Controle e Fiscalização da Gestão
Fiscal.
A transparência é assegurada através dos planos, orçamentos, da lei de diretrizes
orçamentárias, das prestações de contas, do parecer prévio respectivo e dos relatórios
periódicos da execução orçamentária e de gestão fiscal e das versões simplificadas desses
documentos, aos quais será dada ampla divulgação.
O controle é a função pela qual a administração e o próprio contribuinte verificam
que os propósitos, os objetivos, as metas e os recursos ou insumos a eles destinados, foram,
respectivamente, alcançados e devidamente utilizados com eficiência e eficácia.
A fiscalização é a ação resultante do exercício do controle através da qual o
governo e a população certificam-se do legal e legítimo emprego dos recursos financeiros
da entidade governamental, impondo, inclusive, punições quando for detectada
malversação desses recursos financeiros pelos agentes da administração pública.
A Lei nº 4.320/64, ao longo de seus dispositivos também se ocupa de tais temas,
ainda que de forma geral, mediante as quais assegura às esferas governamentais
estabelecimentos, como já fartamente mencionadas.
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Aliás, a participação popular no controle e na fiscalização das contas
governamentais é explicitada, também, na Constituição da República, em seu art. 31.
3.10 – Disposições Finais e Transitórias
As disposições finais e transitórias da Lei Complementar nº 101/2000 tratam através
de seus artigos 60 a 73, dos seguintes assuntos:
- lei estadual ou municipal, que poderá fixar limites inferiores àqueles previstos para as
dívidas consolidadas, operações de crédito e concessão de garantias;
- os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema
centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantias
de empréstimos, ou em outra transações previstas em lei, pelo seu valor econômico,
conforme definido pelo Ministério da Fazenda, os títulos oferecidos para garantias de
outras operações dependerão de lei, com o respectivo valor econômico definido pelo
Ministério da Fazenda;
- os municípios poderão contribuir para as despesas de custeio de outras entidades
federativas se houver autorização na lei de diretrizes orçamentárias, dotação no
orçamento e convênio, acordo, ajuste ou outro equivalente, conforme a sua legislação;
- aos municípios com população igual ou inferior a 50.000 habitantes é facultado optar:
(a) aplicar o disposto no art. 22 e no art. 30 ao final do semestre; (b) divulgar
semestralmente o relatório de gestão fiscal e as demonstrações de que trata o art. 63 e
(c) elaborar os anexos de metas fiscais e de riscos fiscais da lei de diretrizes
orçamentárias e a demonstração da compatibilidade de orçamentos com o objetivo e
metas constantes do documento de que trata o art. 4º até o quinto exercício seguinte ao
da publicação da LC 101/2000;
- a União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a
modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e
previdenciária, com vista ao cumprimento das normas da LC;
- o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da
operacionalidade da gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e
esferas de Governo, do ministério Público e de entidades técnicas representativas da
sociedade visando: a harmonização e coordenação entre os entes da federação, à
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disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do
gasto público, na arrecadação de receitas , no controle do endividamento e na
transparência da gestão fiscal; à adoção de normas de consolidação de contas públicas,
padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrações da gestão
fiscal, bem como ao estabelecimento de normas e padrões mais simples para os
Municípios de pequeno porte, além de outras disposições necessárias ao controle
social;
- a criação do fundo do regime geral da previdência social, vinculado ao Ministério
da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o
pagamento de benefícios do regime geral da previdência social;
- a despesa com serviço de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não
poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, à do exercício anterior a
entrada em vigor da Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte;
- as penalidade às infrações aos dispositivos da Lei Complementar serão aplicados
conforme dispõe a legislação pertinente.
As disposições finais da Lei nº 4.320/64, tratam de assuntos coerentes com objetivos
desta lei, não tendo sido alteradas na sua estrutura pelas disposições da Lei
Complementar nº 101/2000. Portanto continua em vigor.
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4 – A LRF E SUAS SANÇÕES (CONFRONTAÇÕES COM O
CÓDIGO PENAL)
Por ser importante, não poderia deixar de dizer algumas rápidas palavras sobre as
sanções impostas pela Lei Complementar 101/2000 e as previstas no Projeto de Lei
621/99, que estabelece os chamados crimes contra a responsabilidade fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal nada mais é do que um código de condutas a ser
obedecido por todos os gestores públicos, em todas as esferas de governo. E, como tal,
precisa ser seguido, digamos, à risca. Por isso mesmo, sua inobservância acarretará
diversas penalidades.
Os administradores públicos que não cumprirem os comandos da lei em exame
sofrerão várias sanções, quer de ordem institucional, quer de ordem pessoal. Vejamos:
As chamadas sanções institucionais estão pronunciadas na própria Lei
Complementar 101/2000, como a proibição de recebimento de transferência voluntária por
parte dos estados e municípios que deixarem de prever e arrecadar seus impostos,
consoante disposto no parágrafo único do artigo 11. O parágrafo único do artigo 22
também elenca uma série de sanções institucionais caso a despesa total com pessoal exceda
a 95% do limite, como é o caso das vedações de criação de cargo, emprego ou função e de
alteração da estrutura de carreira que implique aumento de despesa. Verifica-se, pois,
nestes e em outros dispositivos, a imposição rigorosa de penalidades institucionais.
As sanções denominadas pessoais estão previstas no Projeto de Lei Ordinária
621/99, de origem do Poder Executivo Federal (em tramitação no Congresso Nacional),
por força do disposto no artigo 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina que
sejam suas infrações punidas segundo o Decreto-Lei 2.848/40 (Código Penal), a Lei
1.079/50 (Lei de Crimes de Responsabilidade), o Decreto-Lei 201/67 (Responsabilidade
dos Prefeitos e Vereadores), a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) e demais
normas de legislação pertinente.
Assim, pode-se concluir que, se aprovado o projeto de Lei 621/99 com redação tal
como se encontra no Congresso Nacional, os gestores públicos infratores poderão ser
punidos com penas de reclusão, detenção, multa, perda do cargo, etc.
O projeto de Lei 621/99 prevê a alteração, através do seu artigo 1º, do crime de
denunciação caluniosa, insculpido no artigo 339 do Código Penal. Por meio do artigo 2º,
acresce-se ao Título XI do Código Penal o Capítulo IV - Dos Crimes Contra as Finanças
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Públicas, tutelando, pois, um novo bem jurídico, através de oito tipos penais (relacionados
nos artigos 2-359 A e 359 H).
O que para a Lei de Responsabilidade Fiscal é descumprimento de dever, para o
Código Penal é crime. Por isso, conforme demonstrado abaixo, cada um desses tipos
penais corresponde a uma disposição da Lei Complementar 101/2000 a saber:
Tabela 1
Crime Código
Penal (DEC.
LEI 2848/40)
Espécie e Quantum
da pena prevista no
PL 621
Lei de
Responsabilidade
Fiscal
Denunciação Caluniosa Art. 339 Reclusão de 2 a 8
anos e multa
Omissis
Contratação de operação de
crédito
Art. 359A Reclusão de 1 a 2
anos
Art. 32 par. 1º
Inscrição de despesas não
empenhadas em restos a
pagar
Art. 359B Detenção de 6 meses
a 2 anos
O art. 41 foi
vetado.** Veja o art.
42 (restos a pagar)
Assunção de obrigação no
último ano de mandato ou
legislatura
Art. 359C Reclusão de 1 a 4
anos
Art 42
Ordenação de despesa não
autorizada
Art. 359D Reclusão de 1 a 4
anos
Art 16,17,21 e 45
Prestação de garantia graciosa Art. 359E Detenção de 3 meses
a 1 ano
Art 40, par. 1º
Não cancelamento de restos a
pagar
Art. 359F Detenção de 6 meses
a 2 anos
O art. 41 foi
vetado.** Veja o art.
42 (restos a pagar)
Aumento de despesa total
com pessoal no último ano do
mandato ou legislatura.
Art. 359G Reclusão de 1 a 4
anos
Art. 21, parágrafo
único
Oferta pública ou colocação Art. 359h Reclusão de 1 a 4 Art. 61
41
41
de títulos no mercado. anos
Quadro das condutas penais (*) previstas no PL 621*3
Todos estes crimes, punidos a título de dolo, já que não há previsão de culpa,
poderão ter as penas privativas de liberdade convertidas em penas alternativas ou
substitutivas (restritivas de direito), considerando que a maior pena cominada em tese é a
de quatro anos (art. 44 do Código Penal). No caso do crime previsto no artigo 359E, cuja
pena prevista é de três meses a um ano, poderá haver a suspensão condicional da pena, na
forma do art. 77 do Código Penal.
A maior curiosidade consiste no Projeto de Lei 621/99 é que, aplicando-se a
substituição da pena para os crimes contra as finanças públicas, conforme prevê o citado
dispositivo do Código Penal, gestor público nenhum irá para a cadeia, ainda que
descumpra os mandamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Já a pessoa que acusar um
gestor público, se não tiver muito cuidado e boa prova, poderá sofrer a condenação
prenunciada no art. 339 - Denunciação Caluniosa, cuja pena é de dois a oito anos e multa,
para a qual não cabe substituição, ou seja, esta pessoa perde, realmente, a sua preciosa
liberdade.
O art. 359A traz em seu bojo regras penais em branco quando os incisos I e II
levam para outra instância legislativa o complemento da norma.
O art. 3º do PL 621/99, por sua vez , impõe mudanças na Lei 1079/50 aumentando,
pois, as hipóteses de cassação de mandato e ampliando, nos artigos 39A e 40
A, o rol de
sujeito ativo. E mais, o julgamento pelos crimes de responsabilidade dos agentes elencados
na Lei 1.079/50 não exclui condenação por crimes comuns contra as finanças públicas
previstos no Código Penal. Através do Art. 41A fica estabelecido novo procedimento penal
na Lei 8.038/90, que cuida do processo especial para ações originárias.
Nos termos do art. 4º do Projeto de Lei 621/99, foram acrescidos novos crimes ao
artigo 1º do Decreto-Lei 201/67, visando proteger as finanças públicas municipais. Tal
dispositivo elenca o tipo penal, mas como a proposição não traz a pena correspondente,
3 * Além de instituir figuras típicas, o Projeto de Lei 621 também modifica o cenário das condutas relativas
aos "crimes funcionais" (Decreto-Lei 201/67 e Lei 1.079/50).
** O PL 621 foi aprovado na Câmara dos Deputados Federais e remetido ao Senado Federal, onde se
encontra em tramitação até a data do encerramento deste trabalho monográfico.
42
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esses novos crimes serão punidos com detenção de três anos, na forma do inciso 1º do
artigo 1º do Decreto-Lei 201/67. Vê-se, pois, que há uma desproporção entre as
penalidades dos Prefeitos e a dos outros administradores públicos. O Ministério Público
poderá processar o Chefe do Executivo Municipal pelo Código Penal e pelo Decreto-lei
201/67. É importante notar que, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, os
crimes previstos no artigo 1º do Decreto-Lei 201/67 não são de responsabilidade, mas tão
somente comuns.
As infrações administrativas contra as leis de finanças públicas estão previstas no
art. 5º, do Projeto de Lei 621/99. Serão punidas conforme se vê no parágrafo 1º, com multa
de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo seu
pagamento de responsabilidade pessoal do infrator. Tais infrações serão processadas e
julgadas pelos Tribunais de Contas, de acordo com o parágrafo 2º.
Nesse aspecto, sobressai importantíssima a vigilância das Cortes de Contas, já que
encarregadas de punir administrativamente os infratores da Lei de Responsabilidade Fiscal,
de forma a tornar ainda mais rigorosa a observância de seus preceitos.
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5 – IMPACTOS DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 EM
RELAÇÃO AO ESTADO DE SÃO PAULO E AOS
MUNICÍPIOS PAULISTAS.
5.1 - ESTADO – INDICADORES DE GESTÃO FISCAL
Execução Orçamentária Estadual:
Dados Consolidados4
Ano Receita Despesa %
2000 43.326.719 43.285.632 0,09%
2001 47.204.488 47.156.098 0,10%
2002 53.038.998 52.420.669 1,17%
2003 57.966.317 57.966.317 0,00%
2004 65.575.062 65.526.980 0,07%
2005 75.574.119 75.411.009 0,22%
2006 84.244.168 84.122.972 0,14%
2007 99.890.871 99.749.341 0,14%
2008 132.214.856 128.684.007 2,67%
2009 143.749.107 139.430.532 3,00%
Pode-se aqui ver crescente cobertura financeira para a despesa estadual, visto que,
em 10 anos, o superávit de execução orçamentária saltou 33 vezes, indo de 0,09% para os
mais atuais 3,00% da receita arrecadada no exercício.
Demais disso, foi também crescentemente positivo o resultado primário, aquele
utilizado para verificar a capacidade de o ente estatal pagar juros e o principal da dívida.
À guisa de ilustração, no Estado de São Paulo, o superávit primário de 2008 (R$
5,534 bilhões) foi 244,37% maior que o havido no ano de 2.000 (R$ 1,607 bilhão), vindo
isso a indicar disposição para o ajuste fiscal no qual vem se envolvendo todos os entes
estatais da Nação.
4 Fonte: Relatório do Grupo de Acompanhamento Técnico das Contas do Governador/TCE e dados informados pela
Secretaria da Fazenda: http://www.fazenda.sp.gov.br/ contas.
44
44
Dívida Flutuante Estadual:
Receita Corrente Líquida x Dívida Flutuante – Em Milhares de R$5
Ano RCL Div. Flutuante Variação %
2000 32.298.817 4.132.574 12,79%
2001 35.683.659 3.725.451 10,44%
2002 39.675.808 3.774.714 9,51%
2003 43.699.168 4.766.544 10,91%
2004 49.418.526 5.848.017 11,83%
2005 56.775.075 7.512.078 13,23%
2006 62.468.354 7.003.820 11,21%
2007 70.384.025 9.888.075 14,05%
2008 81.883.772 13.957.786 17,05%
2009 86.630.248 15.756.248 18,19%
A dívida flutuante é sempre de curto prazo; compõe-se de despesas não pagas no
exercício do compromisso (Restos a Pagar), de depósitos e outras consignações extra-
orçamentárias (art. 92 da Lei nº 4.320, de 1964).
De outra parte, não sofre ela limite fiscal, como acontece, por exemplo, com a
dívida consolidada, a de longo curso.
Designa-se resultado financeiro a diferença entre a dívida flutuante e os haveres
disponíveis (caixa, bancos e valores de pronta conversibilidade monetária).
Em 2008, o Governo do Estado de São Paulo deixou de apresentar déficit
financeiro, ou seja, os débitos de curto prazo passaram a contar todos com cobertura de
caixa, havendo, portanto, superávit financeiro.
Divida Consolidada Líquida Estadual:
Receita Corrente Líquida x Dívida Consolidada Líquida – em milhares de R$6
5 Fonte: Relatório do Grupo de Acompanhamento Técnico das Contas do Governador/TCE e Dados informados pela
Secretaria da Fazenda: http://www.fazenda.sp.gov.br/contas.
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45
Ano RCL DCL % RCL
2000 32.298.817 68.862.446 113,20%
2001 35.683.659 70.308.906 97,03%
2002 39.675.808 88.863.363 123,97%
2003 43.699.168 97.876.865 123,98%
2004 49.418.526 110.036.158 122,66%
2005 56.775.075 111.916.498 97,12%
2006 62.468.354 118.689.873 90,00%
2007 70.384.025 119.652.843 70,00%
2008 81.883.772 133.470.548 63,00%
2009 86.630.248 130.298.983 50,41%
Diferente da dívida flutuante, a de natureza consolidada tem longo prazo para ser
quitada. Tal qual aconteceu, em 1998, com todos os Estados e 180 grandes Municípios do
Brasil, a dívida consolidada de São Paulo foi quase toda refinanciada pelo Governo da
União, que, em troca, requer pagamento de 13% da receita estadual.
O Senado da República, em 2001, impôs limite para a dívida consolidada líquida
dos Estados; de 200% da receita corrente líquida.
Dos números do quadro, é possível ver que a dívida consolidada líquida do Estado
de São Paulo enquadrou-se, no ano de 2005, àquele limite de 200% da receita corrente
líquida.
Dívida consolidada líquida nada mais do que a dívida consolidada bruta menos os
haveres disponíveis, seja em caixa, seja em bancos.
Assim, nesses 10 anos de LRF, a relação dívida/receita caiu 29,45%, sendo que o
Estado de São Paulo está hoje 24,80% abaixo do teto de 200%.
Despesas Com Pessoal – Executivo Estadual:
6 Fonte: Relatório do Grupo de Acompanhamento Técnico das Contas do Governador/TCE e dados informados pela
Secretaria da Fazenda: http://www.fazenda.sp.gov.br/contas/
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46
Receita Corrente Líquida x Desp. Com Pessoal – Milhares de R$7
Ano RCL D.P. Variação %
2000 32.298.817 15.913.966 49,27%
2001 35.683.659 17.183.741 48,16%
2002 39.675.808 19.046.569 48,01%
2003 43.699.168 20.425.262 46,74%
2004 49.418.526 22.041.545 44,60%
2005 56.775.075 24.034.369 42,33%
2006 62.468.354 26.826.041 42,94%
2007 70.384.025 29.088.694 41,33%
2008 81.883.772 33.543.377 40,96%
2009 86.630.248 35.769.213 41,29%
A Lei de Responsabilidade Fiscal repartiu, por Poder, o limite total da despesa
laboral.
Nessa divisão, o teto do Poder Executivo corresponde a 49% da receita corrente
líquida.
O quadro mostra que, logo em 2001, já no segundo ano da LRF, o Executivo
Estadual adaptou-se ao limite máximo da despesa com recursos humanos.
Importante consignar que nesses 10 anos de LRF, o gasto em questão caiu 16,19%.
Há de se ver, ainda, que em 2009, a taxa de 41,29% estava abaixo inclusive do
chamado limite prudencial, aquele que, por cautela e afora certas exceções, impede
qualquer aumento da despesa de pessoal.
7 Fonte: Relatório do Grupo de Acompanhamento Técnico das Contas do Governador/TCE e Dados informados pela
Secretaria da Fazenda: http://www.fazenda.sp.gov.br/contas.
47
47
Aplicação na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – Art. 212 da CF/88 –
Governo Estadual:
Receita Impostos x Ensino – Valores em milhares de R$8
Ano Receita Ensino Variação %
2000 26.794.669 8.184.803 30,55%
2001 29.538.137 8.911.880 30,17%
2002 32.792.446 9.919.715 30,25%
2003 35.615.259 10.741.562 30,16%
2004 39.962.384 12.020.685 30,08%
2005 44.717.871 13.442.192 30,06%
2006 50.164.300 15.129.553 30,16%
2007 55.238.240 16.632.234 30,11%
2008 66.300.923 19.976.468 30,13%
2009 67.775.564 20.427.392 30,14%
Mais do que os 25% que determina a Constituição Federal para Estados e
Municípios, a Carta do Estado de São Paulo quer aplicação de, ao menos, 30% da receita
resultante de impostos.
Os sobreditos números revelam que, ao longo do decênio da LRF, atendeu o Estado
de São Paulo à aplicação mínima em manutenção e desenvolvimento dos níveis de ensino
atribuídos ao governo estadual: 30% da receita resultante de impostos.
Aplicação na Saúde – Governo Estadual:
Receita Impostos x Saúde – Valores em milhares de R$9
8 Fonte: Relatório do Grupo de Acompanhamento Técnico das Contas do Governador/TCE e Dados informados pela
Secretaria da Fazenda: http://www.fazenda.sp.gov.br/contas.
48
48
Ano Receita Saúde Variação %
2000 25.906.785 3.210.870 12,39%
2001 29.538.137 2.829.060 9,58%
2002 31.871.261 3.207.422 10,06%
2003 34.619.108 3.585.460 10,36%
2004 39.170.065 4.842.946 12,36%
2005 43.781.920 5.330.201 12,17%
2006 49.702.702 5.974.806 12,02%
2007 54.776.008 6.709.619 12,25%
2008 65.853.554 8.075.668 12,26%
2009 67.320.115 8.338.811 12,39%
A Emenda Constitucional nº 29, de 2009 estabeleceu um percentual mínimo para
Estados e Municípios aplicarem em ações e serviços de Saúde.
Contudo, até 2004, houve regra de transição, mediante a qual os entes estatais
poderiam aplicar menos do que o mínimo hoje prevalecente, qual seja: 15% para os
Municípios e 12% para os Estados, incidentes sobre a receita de impostos.
Os números antes vistos bem demonstram que, nos 10 anos de LRF, aplicou o
Estado de São Paulo o mínimo da Saúde.
Avaliação da Gestão Fiscal – Contas do Governador – 2008:
Os indicadores fiscais denotam uma condução equilibrada na gestão fiscal do
Governo Estadual, com destaque na apreciação do Tribunal Pleno por ocasião da emissão
do parecer prévio, conforme trecho transcrito da Conta apreciada no exercício de 2008, a
qual balizou os números apresentados neste trabalho.
9 Fonte: Relatório do Grupo de Acompanhamento Técnico das Contas do Governador/TCE e Dados informados pela
Secretaria da Fazenda: http://www.fazenda.sp.gov.br/contas.
49
49
Voto do Relator Conselheiro Robson Marinho:
Trecho transcrito do voto do Relator: TC-1675/026/08
“..........
III – Gestão Fiscal Responsável
O artigo 59 da Lei Complementar federal n. 101, de 2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), atribuiu ao
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de
Contas, competência para fiscalizar o cumprimento das normas
nela contidas. A LRF estabelece regras de conduta em finanças
públicas, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Em
seu artigo 1º, § 1º, a própria LRF incumbe-se de definir o que seja
responsabilidade na gestão fiscal. Diz estar implícito na expressão
“a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que
tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”
Com o fim de permitir à Assembléia Legislativa cumprir aquela
obrigação legal, faz-se necessário expor aqui, com a brevidade
apropriada às circunstâncias, os aspectos de maior relevo colhidos
pela DCG mediante análise dos elementos detalhados no anexo
denominado Acessório 3 (TC-2675/326/08), onde se encontram os
relatórios a que se referem as Seções III e IV do Capítulo IX da
LRF (Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório
da Gestão Fiscal, respectivamente).
As Receitas arrecadadas superaram a previsão orçamentária em
13,01%. Como o valor das Despesas empenhadas manteve-se
abaixo do das Receitas, alcançou o Estado, em 2008, o equilíbrio
orçamentário esperado. O Demonstrativo das Receitas e Despesas
50
50
Previdenciárias acusou um superávit de 51 milhões de reais,
corrigido depois pela DCG, que o calculou em 70,4 milhões de
reais. O Resultado Primário foi positivo (superávit de 5,5 bilhões
de reais), tendo superado a meta estabelecida na LDO (superávit
de 4,2 bilhões de reais). Já o Resultado Nominal evidenciou déficit,
pois houve um crescimento de 13,8 bilhões de reais na Dívida
Consolidada Líquida de exercício para outro, restando frustrada a
meta pretendida, não, contudo, por culpa da Administração, afinal
o incremento do débito está associado à correção monetária (IGP-
DI) e com os juros (6% a.a.) incidentes a cada mês sobre a parcela
mais expressiva do saldo da Dívida Consolidada, por força de
disposição contratual. A inscrição em Restos a Pagar respeitou o
artigo 42 da LRF, pois o Estado contava, ao fim do exercício, com
disponibilidade de caixa suficiente para pagar as obrigações
contraídas. As Receitas provenientes da alienação de ativos (421
milhões de reais) reverteram-se, em sua totalidade, em proveito do
mesmo grupo de ativos, não incorrendo o Governo estadual na
proibição do artigo 44 da LRF. A despesa total com pessoal
manteve-se abaixo do limite fixado pelo artigo 19, II, da LRF, haja
vista ter-se gasto a esse título 47,32% da Receita Corrente Líquida
(RCL). Respeitaram-se ademais os limites parciais impostos à
despesa com pessoal, pois nenhum dos Poderes nem o Ministério
Público despenderam além do que lhe era legalmente possível.
Com efeito, o Poder Executivo gastou com pagamento de pessoal
40,82% da RCL (quando autorizado a gastar até 49% da RCL); o
Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado,
consumiu nesse fim 0,98% da mesma base legal (permitem-se 3%);
o Poder Judiciário despendeu 4,37% da RCL nesse fim (poderia
ter gastado, segundo a Lei, até 6%); e o Ministério Público, 1,15%
(abaixo, portanto, dos 2% previstos em Lei).
Se alguma diferença existe entre os resultados apontados acima e
os divulgados pelo Governo no Relatório de Gestão Fiscal, tal
decorre de emendas rigorosamente bem empregadas pela DCG.
51
51
Para fixar a real dimensão da Receita Corrente Líquida (RCL),
denominador de maior relevância da gestão fiscal responsável,
teve a DCG de deduzir do valor apontado pelo Governo 298
milhões de reais, por provir essa receita de origem incompatível
com o princípio que inspira a composição da RCL. Já no Parecer
sobre as contas de 2007, decidira o e. Tribunal Pleno rejeitar a
apropriação para esse fim de toda e qualquer receita proveniente
de cancelamentos de inscrição de Restos a Pagar. Pois bem,
aquela importância, segundo consta do Resumo Geral da Receita,
deriva de fonte associada a ocorrências da espécie, como deixa
saber a própria denominação da conta contábil 1922.07.01:
Recuperação de Despesas de Exercícios Anteriores.
Daí por que a necessidade de expurgá-la do cálculo da RCL. O
denominador fiscal não sofreu só esse expurgo. Abateu-se dele
também o reembolso de 203 milhões de reais promovido por
Municípios que se valem do serviço de professores e de outros
funcionários remunerados pelos cofres estaduais para manter
atividades educacionais a eles transferidas mediante convênio, no
âmbito do Programa de Municipalização do Ensino.
A exclusão fez-se necessária para evitar distorções no resultado
acerca da despesa com pessoal, em virtude de o pagamento de tais
servidores ter sido desconsiderado para efeito do cálculo desta,
justo porque foi restituído ao agente pagador e não caracteriza,
por isso, efetivo desembolso.
Elementos do Relatório de Gestão Fiscal tornam ainda patentes a
submissão do Governo aos preceitos das Resoluções n. 40 e 43,
ambas editadas pelo Senado Federal em 2001. O valor da dívida
pública estadual mantém proporção de 1,63:1 em relação à RCL,
estando o limite fixado em 2,00:1. O saldo global das garantias
concedidas pelo Estado encontra-se, como reconhece a DCG,
“devidamente ajustado ao limite de 32% da RCL”. E é fato que o
Governo estadual não realizou operações de crédito no ano em
valor global superior a 16% da RCL.
52
52
“Importa por fim destacar que o Estado não desobedeceu ao artigo
167, III, da Constituição Federal, haja vista o valor das Despesas
de Capital terem superado o das operações de crédito contratadas
no exercício.”
5.2 - MUNICÍPIOS – INDICADORES DE GESTÃO FISCAL.
Execução Orçamentária:
Municípios10
Ano Receitas Despesas %
2000 16.888.699 18.288.260 -8,29%
2001 19.845.911 20.144.519 -1,50%
2002 21.837.611 21.031.891 3,69%
2003 24.925.123 24.682.925 0,97%
2004 27.555.457 27.215.063 1,24%
2005 32.450.422 31.501.368 2,92%
2006 35.414.190 34.661.291 2,13%
2007 41.878.682 40.732.800 2,74%
2008 53.877.850 51.097.733 5,16%
2009 52.346.957 49.310.115 5,80%
Eis os números consolidados de 644 municípios paulistas, ou seja, exceto o da
Capital, comparecem aqui todos os outros do Estado de São Paulo.
10
Fonte: SIAGEF, AUDESP, SUPLEMENTO DOE.
53
53
O quadro bem revela o ajuste fiscal praticado nas comunas do Estado; por isso, o
déficit orçamentário acumulado de 8,29% (2000) foi revertido, em 10 anos, para um
superávit de 5,80% (2009).
Nesse contexto, fundamental a intervenção do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo, que, após vários e muitos alertas aos Prefeitos, vem recusando contas que indiquem
déficits orçamentários, mesmo os de baixa monta; isso, ante a existência de dívida líquida
de curto prazo, o que mais pesa sobre as finanças locais.
Os indicadores de desempenho demonstram que desde o exercício de 2002 o
equilíbrio fiscal entre receitas e despesas tem se mantido com moderados superávits, tanto
nos municípios como no Governo Estadual.
Tais números indicam a obediência aos princípios norteadores da Lei de
Responsabilidade Fiscal, de gestão equilibrada e eficiente no que concerne à previsão e
efetiva arrecadação de tributos e de contingenciamento de despesas.
A ação do Tribunal de Contas de São Paulo, neste item, além da determinação
constitucional de apreciação das Contas Anuais (Balanço Geral), foi de acompanhar
bimestralmente durante o exercício e emitir alertas em virtude da queda de arrecadação ou
de tendência deficitária na execução orçamentária.
A quantidade de alertas emitidos em relação a este item, no exercício de 2009 às
prefeituras paulistas11
, foi a seguinte:
Item alertado Quantidade
Queda na arrecadação (*) 2.007
Resultado da execução(**) 680
Com base no último período examinado e alertado (5º bimestre/09), pela análise
dos balancetes enviados ao sistema AUDESP, cerca de 455 (quatrocentos e cinquenta e
cinco) Prefeituras, 73% do total de 644, foram alertadas por queda da arrecadação em
11
Fonte: Sistema AUDESP – Auditoria Eletrônica de Contas Públicas do TCE-SP. Dados em fase de confirmação pela
auditoria.
(*) Parâmetro utilizado: Queda na arrecadação da receita superior a 1,5% em relação à previsão, alertas emitidos do 1º ao
5º bimestre/2009.
(**) Parâmetro utilizado: Déficit da execução orçamentária – receita arrecadada/ despesa liquidada superior a 1,5%,
alertas emitidos do 1º ao 5º bimestre/2009.
54
54
relação à previsão, o que pode evidenciar uma frustração da expectativa de arrecadação em
função da desaceleração econômica, sentida na perda na participação do FPM e da Quota
Parte do ICMS.
Já no item relativo à execução orçamentária, no mesmo período de referência, 209
(duzentos e nove) prefeituras, 33% do total, foram alertadas, o que significa que embora a
arrecadação tenha caído, as despesas foram contingenciadas, não se agravando na mesma
proporção.
Ao final do exercício (2009), 302 (47%) Prefeituras mantiveram o déficit de
arrecadação, enquanto que 118 (18%) mantiveram em situação deficitária no item de
execução orçamentária (receita arrecadada/despesa liquidada).
Execução Orçamentária dos Regimes Próprios de Previdência:
Este item abrange a análise de 212 Regimes Próprios de Previdência
(Fundos/Autarquias) nos seguintes pontos de controle:
1. Comparação da receita previdenciária realizada X receita previdenciária prevista.
2. Evolução dos saldos das disponibilidades financeiras.
Dos itens analisados destacamos a substancial evolução dos saldos financeiros dos
regimes próprios de previdência, conforme quadro e gráfico a seguir:
Quadro da evolução dos Saldos financeiros – em milhares de R$12
Ano Saldo RPPS Evolução
2001 777.317 -
2002 1.149.716 47,91%
2003 1.514.264 31,71%
2004 2.080.346 37,38%
2005 2.719.223 30,71%
2006 3.428.707 26,09%
12
Fonte: Sistema SIAGEF e AUDESP – Auditoria Eletrônica de Contas Públicas do TCESP. Dados informados pelas
Entidades de Previdência.
55
55
2007 4.348.974 26,84%
2008 4.890.320 12,45%
2009 6.623.338 35,44%
Após os rigores da legislação da previdência própria, as cautelas específicas da Lei
de Responsabilidade Fiscal e as várias rejeições de contas previdenciárias por parte desta
Corte de Contas, os Municípios paulistas passaram a melhor administrar seus regimes
próprios de aposentadoria e pensão.
Prova disso, o quadro mostra que os saldos financeiros do RPPS saltaram, em 9
anos, nada menos 700,62%, enquanto a inflação do período cravou apenas 130%.
A quantidade de alertas emitidos em relação a este item, no exercício de 2009 aos
regimes próprios de previdência, foi a seguinte:
Item alertado Quantidade
Déficit de arrecadação 407
Disponibilidades financeiras - Queda 54
O objetivo de acompanhamento deste item é verificar se os regimes próprios de
previdência estão se capitalizando, isto é, de forma a sustentar os benefícios
previdenciários dos servidores por ocasião da fruição do benefício.
Restos a Pagar:
O objetivo deste ponto de controle é acompanhar a redução do endividamento de
curto prazo, definido como obrigações vencidas e liquidadas com prazo de exigibilidade
inferior a 12(doze) meses e não pagas no exercício corrente.
Neste item de controle o titular do Poder é alertado sobre a necessidade de redução
da sua dívida de curto prazo na proporção de 1/6 avos ao bimestre, de tal sorte que ao final
de um exercício ocorra o desaparecimento do endividamento. Obviamente, muitos
municípios acumularam heranças financeiras (dívidas) de mandatos anteriores, cuja
redução não será possível no decorrer de um ou mais exercícios, sob pena de inviabilizar as
ações governamentais de áreas prioritárias no exercício vigente.
56
56
A evolução histórica do estoque de restos a pagar mostra-se da seguinte forma,
conforme quadro detalhado (Fonte: SIAP – Sistema de Administração Pública do TCESP,
SIAGEF – Sistema de Acompanhamento da Gestão Fiscal – TCESP e AUDESP –
Auditoria Eletrônica de Contas Públicas):
Endividamento de curto prazo – Dívida Flutuante Em milhares de R$
Ano Restos a Pagar %
2000 2.600.333 -
2001 2.963.860 13,98%
2002 2.657.782 - 10,33%
2003 2.857.115 7,50%
2004 2.218.857 - 22,34%
2005 3.032.793 36,68%
2006 3.505.423 15,58%
2007 4.402.054 25,58%
2008 3.947.316 - 10,33%
2009 4.692.375 18,88%
Tendo em mira que os Municípios, via de regra, não se financiam mediante
empréstimos e emissão de títulos públicos, sua dívida provém, no mais das vezes, de
despesas não pagas no exercício em que foram assumidas; são os famosos Restos a Pagar,
item absolutamente majoritário na dívida de curto prazo do Município (dívida flutuante).
A análise dos sobreditos números não pode ser tomada literalmente visto que é
preciso também ver os recursos financeiros que foram provisionados para saldar tais
Restos a Pagar.
Entretanto, ao longo dos 10 anos captados no quadro, o crescimento bruto desses
Restos a Pagar, de 180,46%, é só um pouco superior que a inflação cravada no período:
130,00%.
Quantidade de alertas emitidos em relação a este item, no exercício de 2009:
57
57
Item alertado Quantidade
Diminuição do estoque de restos a pagar 1.110
Dívida Consolidada Líquida:
O objetivo deste item é acompanhar o grau de endividamento e sua redução do
limite imposto pela Lei Fiscal e regulamentado pela Resolução Senatorial n.º 40, cuja
metodologia de cálculo segue as Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional/Ministério da
Fazenda. Registre-se que até 30 de abril de 2005, por intermédio da Resolução SF n.º 20,
de 07/11/03, ficou suspensa a obrigatoriedade de cumprimento dos limites e condições
estabelecidos pelos arts. 3º e 4º da Resolução nº 40, de 2001, do Senado Federal.
Em relação ao exercício de 2009, não foi constatada a ultrapassagem do limite legal
(120%RCL).
Valores em Milhares de R$
Ano RCL DCL %
2002 20.564.427 6.090.018 29,61%
2003 23.630.596 6.934.965 29,35%
2004 26.769.142 6.755.934 25,24%
2005 31.368.011 6.897.814 21,99%
2006 35.595.159 7.530.962 21,16%
2007 40.761.240 7.882.617 19,34%
2008 49.618.350 4.515.174 9,10%
2009 48.825.307 5.058.083 10,36%
RCL = Receita Corrente Líquida / DCL= Dívida Consolidada Líquida.
O Senado da República, em 2001, estabeleceu um limite para a dívida de longo
prazo do Município, a denominada consolidada ou fundada; corresponde tal freio a 120%
da receita corrente líquida. Considerando que os Municípios, regra geral, não obtêm
empréstimos de longo curso, estão eles conformados, com bastante folga, àquele limite de
120%.
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Com efeito e em termos agregados, a dívida consolidada, em 2009, equivalia a
somente 10,36% da receita corrente líquida, bem distante, portanto, do limite de 120%.
De todo modo, há de se frisar que, entre 2002 e 2009, esse endividamento de longo
prazo caiu, no conjunto paulista, 65,01%; de 29,35% para 10,36% da receita corrente
líquida.
Neste ponto de controle, não foi emitido alerta em virtude da conformidade ao
limite legal.
Despesas Com Pessoal:
Item de maior peso na composição das contas públicas, a LRF dividiu os limites
entre Poderes e Órgãos, atribuindo responsabilidades individuais aos detentores do
respectivo titular do Poder ou Órgão.
Os gastos com pessoal dos Poderes Executivos Municipais, ao final de cada
exercício, de 2000 a 2009, somaram o seguinte:
Em milhares de R$13
Ano RCL D.P. Executivo %
2000 16.674.851 7.981.498 47,87%
2001 18.679.217 8.554.802 45,80%
2002 20.624.001 9.282.603 45,01%
2003 24.436.126 10.899.211 44,60%
2004 26.804.820 11.741.868 43,81%
2005 31.486.795 13.676.307 43,44%
2006 35.414.190 15.435.261 43,58%
2007 40.853.789 17.312.418 42,38%
2008 49.618.350 21.499.631 43,33%
2009 48.825.307 20.598.627 42,19%
Média 214.973.789 94.883.968 44,20%
13
Fonte: Dados declarados pela origem no Acessório 3 – Banco de Dados do TCESP e AUDESP / RCL=Receita
Corrente Líquida / DP=Despesas com Pessoal.
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Tal qual se fez para o nível estadual de governo, a Lei de Responsabilidade Fiscal
repartiu, por Poder estatal, o limite da despesa laboral do Município (60%), ficando para o
Executivo a fatia de 54%; para o Legislativo a quota de 6%; aplicáveis ambos percentuais
sobre o denominador comum daquele direito financeiro: a receita corrente líquida.
Note-se desses números que, no agregado do Estado, a despesa laboral das
Prefeituras, já desde o início da LRF, encontrava-se conformada ao limite de 54%, sendo
que, nestes 10 anos, o índice caiu 7,66%; de 47,87% para 44,20%.
Os Poderes Legislativos Municipais não extrapolaram o limite legal (6%RCL) e
prudencial. (5,4%RCL).
A evolução dos Poderes Executivos que excederam o limite de gastos com pessoal
(54% da RCL) tem demonstrado que houve uma substancial diminuição em relação ao
apurado no exercício de 2000.
Gastos com Pessoal – Poderes Executivos que excederam o limite ao final do exercício
Exercícios Quantidade de Municípios
2000 60
2001 27
2002 12
2003 10
2004 17
2005 8
2006 7
2007 8
2008 7
2009 13
Quantidade de alertas emitidos em relação a este item, no exercício de 2009:
Item alertado Quantidade
60
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Despesas de pessoal acima de 90% RCL 217
Tendências de Descumprimento dos Indicadores de Gestão/2009:
No encerramento do exercício de 2009, de acordo com os balancetes contábeis
enviados pelas entidades municipais e após a aplicação das análises, foram detectados
indícios de descumprimento dos limites e condições legais e constitucionais na seguinte
ordem:
Item acompanhado Entidades com indicadores desfavoráveis
Queda da arrecadação 209 (33%) Prefeituras
Déficit orçamentário 118 (18%) Prefeituras
Aplicação insuficiente na Educação
Básica (art. 212 CF/88)
144 (22%) Prefeituras
Aplicação insuficiente dos recursos do
FUNDEB no exercício (95%)
252 (39%) Prefeituras
Aplicação insuficiente na valorização dos
profissionais do magistério da E.B (60%)
251 (38%) Prefeituras
Aplicação na Saúde 86 (13%) Prefeituras
Restos a Pagar 560 (87%) Prefeituras
Despesas com Pessoal / Executivo 13 (2%) Prefeituras
Déficit Atuarial 84 (40%) Entidades e /Fundos
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6 – CONCLUSÃO
Os propósitos da Lei são meritórios. No entanto, precisa ser aprimorada para não
comprometer a sua constitucionalidade, e, sobretudo, para salvaguardar a soberania
nacional, que se vê ameaçada por ingerência de organismos estrangeiros que estão mais
preocupados em resguardar os interesses dos países ditos desenvolvidos, em detrimento de
uma política internacional voltada para o desenvolvimento social e econômico dos povos
menos abastados.
Apesar de necessária, a Lei é igual para todos, devendo ser aplicado nos 644
municípios do estado de São Paulo e nos mais de 5.000 municípios do Brasil.
No estado de São Paulo 70% dos municípios possuem menos de 20.000 habitantes
e suas estruturas administrativas, jurídicas, técnicas e financeiras são frágeis.
A fiscalização e auditoria dos Tribunais de Contas já vem tendo grandes
dificuldades com os municípios em geral, nas irregularidades encontradas, e na dificuldade
de encontrar pessoal qualificado.
Dez anos depois, é natural que a LRF enfrente novos desafios. É urgente completar
sua regulamentação. Também cabe aperfeiçoar e ampliar seu alcance.
O governo anterior enviou propostas ao Congresso poucos meses depois de editada
a lei e que, até hoje não foram votadas. Falta instalar o conselho de gestão fiscal,
concebido como uma instância representativa (com integrantes das diferentes esferas de
governo e também poderes) que pode contribuir para padronizar relatórios e interpretações.
Ainda perdura a ausência de limites para a dívida federal, consolidada e mobiliária,
cuja fixação cabe à resolução do Senado e à lei ordinária, respectivamente, por
mandamento constitucional. Só foram estabelecidos limites, e bem rígidos, para Estados e
municípios.
A responsabilidade federativa precisa ser plena. O governo federal permaneceu em
certa medida à margem da LRF, num falso paraíso, à custa de saltos da carga tributária,
enquanto os governos estaduais e municipais apresentaram um desempenho espetacular:
elevaram o superávit primário, reduziram a dívida e ainda empreenderam um maior
esforço relativo de investimento. Nada justifica que governadores e prefeitos fiquem
expostos aos rigores da lei, caso se endividem em excesso, e o presidente da República
passe imune. Também não há por que fugir de divulgar claramente e discutir quanto
custam para os cofres públicos as ações na área de crédito e de câmbio. Curiosamente,
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esses alertas, cada vez mais frequentes, ainda não produziram nenhum efeito prático.
Como sempre nesta matéria impera a máxima: austeridade é uma coisa boa… para os
outros praticarem.
A responsabilidade orçamentária continua sendo uma frente de batalha aberta. É
preciso reformar a lei geral dos orçamentos, que data de 1964. A definição da receita nos
orçamentos precisa ser mais transparente para evitar a criação de espuma em vez de
arrecadação efetiva. A grande maioria das emendas parlamentares traduz pleitos
pertinentes de diferentes Estados e municípios, mas precisam ser formuladas com mais
rigor técnico e econômico e liberadas sem discricionariedade política. Para garantir a
credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes de tudo acabar com truques como o
cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao
governo sucessor um orçamento desequilibrado.
A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em relação aos
gastos, pois o novo cenário macroeconômico não permitirá seguir aumentando
indefinidamente a carga tributária. Os governos, como as famílias, também precisam se
guiar pelo princípio de fazer mais com os mesmos recursos. Isto implica fomento aos
investimentos em modernização da gestão. Muito que já se avançou no lado da arrecadação
(hoje quase todas as declarações de imposto de renda são entregues por meio digital),
precisa ser estendido para o lado do gasto.
Os investimentos do setor público devem ser aumentados e remodelados para
eliminar os gargalos da infraestrutura que florescem pelo Brasil afora. Caímos num
desconfortável paradoxo: comparado a outros países, o Brasil é líder em carga tributária
dentre os emergentes, campeão mundial de taxa de juros reais, e penúltimo colocado em
matéria de taxa de investimentos governamentais.
Apesar das brechas e arranhões aqui e ali, do que falta completar e dos avanços
possíveis, a responsabilidade fiscal virou mais do que uma lei em nosso país. Plantou a
semente de uma nova cultura na administração pública. Não por acaso, a LRF é um
sucesso admirado e estudado em outros países.
Tão relevante quanto a lei em si foi a mudança de mentalidade que a viabilizou. A
LRF continua sendo aprovada pela opinião pública e mídia, e as tentativas de driblá-la têm
recebido reprovação nacional. Se firmou no país a consciência da necessidade do equilíbrio
macroeconômico. Isso aconteceu em grande parte graças à Lei da Responsabilidade Fiscal.
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Considero a Lei boa e oportuna pela época e necessária para a moralização dos
costumes na administração pública e por todos estes motivos, acredito que a Lei de
Responsabilidade Fiscal, como parte de uma complexa política de controle da economia
através de maior austeridade nos gastos públicos, merece ser debatida até a exaustão, na
busca de soluções que conduzam a Administração Pública ao caminho, se não da
perfeição, pelo menos da satisfação da sociedade, detentora, ao final, de todos os bens
públicos
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
É certo que as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal trazem profunda
transformação no modo de funcionamento da máquina administrativa e financeira do
Estado. Estão previstas rigorosas punições de caráter institucional e pessoal aos entes e
agentes infratores.
Nesse diapasão, aos órgãos de controle caberá a difícil tarefa de sopesar as
situações concretas colocadas a seu crivo, fazendo o intercâmbio adequado da Lei de
Responsabilidade Fiscal enquanto expressão do dever-ser jurídico com a realidade social
que lhe serve de razão de ser.
Devem fazê-lo, norteados sempre pelos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, boa-fé, razoabilidade e principalmente, da eficiência. Afinal, no Brasil, nem
sempre as mudanças legislativas são capazes de transformar comportamentos.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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munícipais sob as premissas da governance e accountability. Revista do Tribunal de
Contas de Minas Gerais, v. 34, n. 1, jan./mar. 2000.
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Fundação Perseu Abramo, 1999.
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1997.
DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Parcerias na administração pública. 3. ed. São Paulo:
Atlas, 1999.
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JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários a lei de licitações e contratos administrativos.
5. ed. São Paulo: Dialética, 1998.
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Malheiros, 2000.
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2000.
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administração pública. 4. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
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Calouste Gulbenkian, 1983.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. São Paulo:
Malheiros, 1998.
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ANEXOS
A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal (CAE) poderá realizar
diligências no sentido de dirimir dúvidas e obter esclarecimentos quanto à emissão de
títulos para pagamentos de precatórios. Isso no caso de evidência de irregularidades no
processo, sem prejuízo do acompanhamento e fiscalização dos respectivos Tribunais de
Contas.
