UFSC Gestao Publica

Universidade do Sul de Santa Catarina

Gestão PúblicaDisciplina na modalidade a distância

PalhoçaUnisulVirtual

2011

book_gestao_publica.indb 1 12/09/11 10:48

CréditosUniversidade do Sul de Santa Catarina – Campus UnisulVirtual – Educação Superior a Distância

Reitor UnisulAilton Nazareno Soares

Vice-Reitor Sebastião Salésio Heerdt

Chefe de Gabinete da ReitoriaWillian Máximo

Pró-Reitora AcadêmicaMiriam de Fátima Bora Rosa

Pró-Reitor de AdministraçãoFabian Martins de Castro

Pró-Reitor de EnsinoMauri Luiz Heerdt

Campus Universitário de Tubarão DiretoraMilene Pacheco Kindermann

Campus Universitário da Grande Florianópolis Diretor Hércules Nunes de Araújo

Campus Universitário UnisulVirtualDiretoraJucimara Roesler

Equipe UnisulVirtual

Diretora AdjuntaPatrícia Alberton

Secretaria Executiva e CerimonialJackson Schuelter Wiggers (Coord.)Marcelo Fraiberg MachadoTenille Catarina

Assessoria de Assuntos Internacionais Murilo Matos Mendonça

Assessoria de Relação com Poder Público e Forças ArmadasAdenir Siqueira VianaWalter Félix Cardoso Junior

Assessoria DAD - Disciplinas a DistânciaPatrícia da Silva Meneghel (Coord.)Carlos Alberto AreiasCláudia Berh V. da SilvaConceição Aparecida KindermannLuiz Fernando MeneghelRenata Souza de A. Subtil

Assessoria de Inovação e Qualidade de EADDenia Falcão de Bittencourt (Coord)Andrea Ouriques BalbinotCarmen Maria Cipriani PandiniIris de Sousa Barros

Assessoria de Tecnologia Osmar de Oliveira Braz Júnior (Coord.)Felipe Jacson de FreitasJefferson Amorin OliveiraPhelipe Luiz Winter da SilvaPriscila da SilvaRodrigo Battistotti PimpãoTamara Bruna Ferreira da Silva

Coordenação CursosCoordenadores de UNADiva Marília FlemmingMarciel Evangelista CatâneoRoberto Iunskovski

Assistente e Auxiliar de CoordenaçãoMaria de Fátima Martins (Assistente)Fabiana Lange PatricioTânia Regina Goularte WaltemannAna Denise Goularte de Souza

Coordenadores GraduaçãoAdriano Sérgio da CunhaAloísio José RodriguesAna Luísa MülbertAna Paula R. PachecoArthur Beck NetoBernardino José da SilvaCatia Melissa S. RodriguesCharles CesconettoDiva Marília FlemmingFabiano CerettaJosé Carlos da Silva JuniorHorácio Dutra MelloItamar Pedro BevilaquaJairo Afonso HenkesJanaína Baeta NevesJardel Mendes VieiraJoel Irineu LohnJorge Alexandre N. CardosoJosé Carlos N. OliveiraJosé Gabriel da SilvaJosé Humberto D. ToledoJoseane Borges de MirandaLuciana ManfroiLuiz G. Buchmann FigueiredoMarciel Evangelista CatâneoMaria Cristina S. VeitMaria da Graça PoyerMauro Faccioni FilhoMoacir FogaçaNélio HerzmannOnei Tadeu DutraPatrícia FontanellaRogério Santos da CostaRosa Beatriz M. PinheiroTatiana Lee MarquesValnei Carlos DenardinRoberto IunskovskiRose Clér BecheRodrigo Nunes LunardelliSergio Sell

Coordenadores Pós-GraduaçãoAloisio RodriguesBernardino José da SilvaCarmen Maria Cipriani PandiniDaniela Ernani Monteiro WillGiovani de PaulaKarla Leonora NunesLeticia Cristina BarbosaLuiz Otávio Botelho LentoRogério Santos da Costa Roberto IunskovskiThiago Coelho SoaresVera Regina N. Schuhmacher

Gerência AdministraçãoAcadêmicaAngelita Marçal Flores (Gerente)Fernanda Farias

Secretaria de Ensino a DistânciaSamara Josten Flores (Secretária de Ensino)Giane dos Passos (Secretária Acadêmica)Adenir Soares JúniorAlessandro Alves da SilvaAndréa Luci MandiraCristina Mara SchauffertDjeime Sammer BortolottiDouglas SilveiraEvilym Melo LivramentoFabiano Silva MichelsFabricio Botelho EspíndolaFelipe Wronski HenriqueGisele Terezinha Cardoso FerreiraIndyanara RamosJanaina ConceiçãoJorge Luiz Vilhar MalaquiasJuliana Broering Martins

Luana Borges da SilvaLuana Tarsila HellmannLuíza Koing ZumblickMaria José RossettiMarilene de Fátima CapeletoPatricia A. Pereira de CarvalhoPaulo Lisboa CordeiroPaulo Mauricio Silveira BubaloRosângela Mara SiegelSimone Torres de OliveiraVanessa Pereira Santos MetzkerVanilda Liordina Heerdt

Gestão DocumentalLamuniê Souza (Coord.)Clair Maria CardosoDaniel Lucas de MedeirosEduardo RodriguesGuilherme Henrique KoerichJosiane LealMarília Locks Fernandes

Gerência Administrativa e FinanceiraRenato André Luz (Gerente)Ana Luise WehrleAnderson Zandré PrudêncioDaniel Contessa LisboaNaiara Jeremias da RochaRafael Bourdot Back Thais Helena BonettiValmir Venício Inácio

Gerência de Ensino, Pesquisa e ExtensãoMoacir Heerdt (Gerente)Aracelli Araldi

Elaboração de Projeto e Reconhecimento de CursoDiane Dal MagoVanderlei BrasilFrancielle Arruda Rampelotte

ExtensãoMaria Cristina Veit (Coord.)

PesquisaDaniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC)Mauro Faccioni Filho(Coord. Nuvem)

Pós-GraduaçãoAnelise Leal Vieira Cubas (Coord.)

BibliotecaSalete Cecília e Souza (Coord.)Paula Sanhudo da SilvaRenan Felipe Cascaes

Gestão Docente e DiscenteEnzo de Oliveira Moreira (Coord.)

Capacitação e Assessoria ao DocenteSimone Zigunovas (Capacitação)Alessandra de Oliveira (Assessoria)Adriana SilveiraAlexandre Wagner da RochaElaine Cristiane SurianJuliana Cardoso EsmeraldinoMaria Lina Moratelli PradoFabiana Pereira

Tutoria e SuporteClaudia Noemi Nascimento (Líder)Anderson da Silveira (Líder)Ednéia Araujo Alberto (Líder)Maria Eugênia F. Celeghin (Líder)Andreza Talles CascaisDaniela Cassol PeresDébora Cristina SilveiraFrancine Cardoso da SilvaJoice de Castro PeresKarla F. Wisniewski DesengriniMaria Aparecida TeixeiraMayara de Oliveira BastosPatrícia de Souza AmorimSchenon Souza Preto

Gerência de Desenho e Desenvolvimento de Materiais DidáticosMárcia Loch (Gerente)

Desenho EducacionalCristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD)Silvana Souza da Cruz (Coord. Pós/Ext.)Aline Cassol DagaAna Cláudia TaúCarmelita SchulzeCarolina Hoeller da Silva BoeingEloísa Machado SeemannFlavia Lumi MatuzawaGislaine MartinsIsabel Zoldan da Veiga RamboJaqueline de Souza TartariJoão Marcos de Souza AlvesLeandro Romanó BambergLetícia Laurindo de BonfimLygia PereiraLis Airê FogolariLuiz Henrique Milani QueriquelliMarina Melhado Gomes da SilvaMarina Cabeda Egger MoellwaldMelina de La Barrera AyresMichele Antunes CorrêaNágila HinckelPâmella Rocha Flores da SilvaRafael Araújo SaldanhaRoberta de Fátima MartinsRoseli Aparecida Rocha Moterle Sabrina BleicherSabrina Paula Soares ScarantoViviane Bastos

Acessibilidade Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Letícia Regiane Da Silva TobalMariella Gloria Rodrigues

Avaliação da aprendizagem Geovania Japiassu Martins (Coord.)Gabriella Araújo Souza Esteves Jaqueline Cardozo PollaThayanny Aparecida B.da Conceição

Gerência de LogísticaJeferson Cassiano A. da Costa (Gerente)

Logísitca de MateriaisCarlos Eduardo D. da Silva (Coord.)Abraao do Nascimento GermanoBruna MacielFernando Sardão da SilvaFylippy Margino dos SantosGuilherme LentzMarlon Eliseu PereiraPablo Varela da SilveiraRubens AmorimYslann David Melo Cordeiro

Avaliações PresenciaisGraciele M. Lindenmayr (Coord.)Ana Paula de AndradeAngelica Cristina GolloCristilaine MedeirosDaiana Cristina BortolottiDelano Pinheiro GomesEdson Martins Rosa JuniorFernando SteimbachFernando Oliveira SantosLisdeise Nunes FelipeMarcelo RamosMarcio VenturaOsni Jose Seidler JuniorThais Bortolotti

Gerência de MarketingFabiano Ceretta (Gerente)

Relacionamento com o Mercado Eliza Bianchini Dallanhol Locks

Relacionamento com Polos PresenciaisAlex Fabiano Wehrle (Coord.)

Jeferson PandolfoKarine Augusta ZanoniMarcia Luz de Oliveira

Assuntos JurídicosBruno Lucion Roso

Marketing EstratégicoRafael Bavaresco Bongiolo

Portal e ComunicaçãoCatia Melissa Silveira Rodrigues Andreia DrewesLuiz Felipe Buchmann FigueiredoMarcelo BarcelosRafael Pessi

Gerência de ProduçãoArthur Emmanuel F. Silveira (Gerente)Francini Ferreira Dias

Design VisualPedro Paulo Alves Teixeira (Coord.)Adriana Ferreira dos SantosAlex Sandro XavierAlice Demaria SilvaAnne Cristyne PereiraCristiano Neri Gonçalves RibeiroDaiana Ferreira CassanegoDiogo Rafael da SilvaEdison Rodrigo ValimFrederico TrilhaHigor Ghisi LucianoJordana Paula SchulkaMarcelo Neri da SilvaNelson RosaOberdan Porto Leal PiantinoPatrícia Fragnani de Morais

MultimídiaSérgio Giron (Coord.)Dandara Lemos ReynaldoCleber MagriFernando Gustav Soares Lima

Conferência (e-OLA)Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.)Bruno Augusto Zunino

Produção IndustrialMarcelo Bittencourt (Coord.)

Gerência Serviço de Atenção Integral ao AcadêmicoMaria Isabel Aragon (Gerente)André Luiz Portes Carolina Dias DamascenoCleide Inácio Goulart SeemanFrancielle FernandesHoldrin Milet BrandãoJenniffer CamargoJuliana Cardoso da SilvaJonatas Collaço de SouzaJuliana Elen TizianKamilla RosaMaurício dos Santos AugustoMaycon de Sousa CandidoMonique Napoli RibeiroNidia de Jesus MoraesOrivaldo Carli da Silva JuniorPriscilla Geovana PaganiSabrina Mari Kawano GonçalvesScheila Cristina MartinsTaize MullerTatiane Crestani TrentinVanessa Trindade

Avenida dos Lagos, 41 – Cidade Universitária Pedra Branca | Palhoça – SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: [email protected] | Site: www.unisul.br/unisulvirtual


Design instrucional

Lucésia Pereira

Marina Cabeda Egger Moellwald

1ª edição revista

Gestão PúblicaLivro didático

Moisés Höegenn

PalhoçaUnisulVirtual

2011


Edição – Livro Didático

Professor ConteudistaMoisés Höegenn

Design InstrucionalLucésia Pereira

Marina Cabeda Egger Moellwald

Assistente AcadêmicoSabrina Paula Soares Scaranto

(1ª edição revista)

Projeto Gráfico e CapaEquipe UnisulVirtual

DiagramaçãoCristiano Neri Gonçalves Ribeiro

Adriana Ferreira dos Santos

Revisão OrtográficaB2B

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

351 H61 Höegenn, Moisés

Gestão pública : livro didático / Moisés Höegenn ; design instrucional Lucésia Pereira, Marina Cabeda Egger Moellwald ; [assistente acadêmico Sabrina Paula Soares Scaranto]. – 1. ed. rev. – Palhoça : UnisulVirtual, 2011.

187p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia.

1. Administração pública. 2. Serviço público. I. Pereira, Lucésia. II. Moellwald, Marina Cabeda Egger. III. Scaranto, Sabrina Paula Soares. IV. Título.

Copyright © UnisulVirtual 2011

Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.


Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Palavras do professor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Unidade 1 – Administração pública, serviço público e suascaracterísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Unidade 2 – Planejamento governamental - aspectos gerais . . . . . . . . . . 37Unidade 3 – Características do planejamento governamental . . . . . . . . 57Unidade 4 – Execução orçamentária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75Unidade 5 – Lei de Responsabilidade Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97Unidade 6 – O tratamento dado à Receita e à Despesa Pública pela

Lei da Responsabilidade Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123Unidade 7 - Dívida, Endividamento, Gestão Patrimonial,

Transparência, Controle e Fiscalização . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175Sobre o professor conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179Respostas das atividades de auto-avaliação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185Biblioteca Virtual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

Sumário


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Apresentação

Este livro didático corresponde à disciplina Gestão Pública.

O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autônoma e aborda conteúdos especialmente selecionados e relacionados à sua área de formação. Ao adotar uma linguagem didática e dialógica, objetivamos facilitar seu estudo a distância, proporcionando condições favoráveis às múltiplas interações e a um aprendizado contextualizado e eficaz.

Lembre-se que sua caminhada, nesta disciplina, será acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema Tutorial da UnisulVirtual, por isso, a distância fica caracterizada somente na modalidade de ensino que você optou para a sua formação, pois nesta relação de aprendizagem, professores e instituição estarão sempre conectados com você.

Então, sempre que sentir necessidade, entre em contato. Você tem à disposição diversas ferramentas e canais de acesso tais como: telefone, e-mail e o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem, que é o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade. Nossa equipe técnica e pedagógica terá o maior prazer em lhe atender, pois sua aprendizagem é o nosso principal objetivo.

Bom estudo e sucesso!

Equipe UnisulVirtual


Palavras do professor

Caríssimo(a) Aluno(a)

O presente livro didático trata sobre um dos temas mais complexos e, ao mesmo tempo, de muita importância para vida de todos os brasileiros, bem como de todos àqueles que neste País resolverem fixar suas residências: a Gestão Pública.

Altamente regrada por diversos dispositivos legais e normativos, a atividade do gestor público é muito complexa e os resultados nem sempre alcançam os objetivos da população, o que acaba por gerar muita insatisfação.

Este livro pretende inseri-lo(a) no contexto da gestão pública, para que você conheça os princípios, objetivos, forma de execução e controle da mesma.

As últimas Unidades se referem ao principal instrumento legal instituído nos últimos anos para o controle das finanças públicas, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

Espero que o conteúdo deste livro seja muito proveitoso para você no decorrer de sua vida, tanto como agente público ou como cidadão que deve sempre estar informado.

Bons estudos!

Moisés Höegenn


Plano de estudo

O plano de estudo visa a orientá-lo(a) no desenvolvimento da disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos.

O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que se articulam e se complementam, portanto a construção de competências se dá sobre a articulação de metodologias e por meio das diversas formas de ação/mediação.

São elementos desse processo:

� o livro didático;

� o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);

� as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de auto-avaliação);

� o Sistema Tutorial.

EmentaAspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. Destinação dos recursos públicos. Limites e restrições da dívida e do endividamento no setor público. Gestão Patrimonial, transparência, controle e fiscalização.


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Objetivos da disciplina Geral

De forma específica pretende-se desenvolver o aprendizado do aluno acerca da gestão pública, indispensável nos três níveis de governo (União, Estados e Municípios).

Específicos

Deverá ressaltar:

� A função do contador frente a Lei da Responsabilidade fiscal

� A contabilidade e a destinação dos recursos públicos

� Limites e restrições da dívida pública

� A mensuração do setor público

� A Gestão do patrimônio público

� A ética profissional e a transparência da contabilidade como instrumento de controle e agente de fiscalização.

Carga horáriaA carga horária total da disciplina é 60 horas-aula.

Conteúdo programático/objetivos Veja, a seguir, as unidades que compõem o livro didático desta disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos resultados que você deverá alcançar ao final de uma etapa de estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de conhecimentos que você deverá possuir para o desenvolvimento de habilidades e competências necessárias à sua formação

Unidades de estudo: 7

Unidade 1: Administração pública, serviço público e suas características

Nesta Unidade, vamos conhecer o objeto, a competência e o objetivo da Administração Pública. Entender qual é a natureza e quais são os princípios básicos da Administração Pública. Compreender como funciona a organização e a classificação da


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Gestão Pública

Administração Pública no Brasil. E ainda, estudar o conceito, a classificação e as características dos serviços públicos.

Unidade 2: Planejamento Governamental – Aspectos Gerais

Nesta Unidade, vamos compreender o planejamento governamental em sua natureza, finalidade e características. Vamos, também, estudar o histórico do Planejamento Governamental no Brasil.

Unidade 3: Características do Planejamento Governamental

Nesta Unidade, vamos entender o conceito de planejamento governamental e compreender suas principais características no Brasil, além de sua classificação e de seus instrumentos. Também vamos aprender o que é plano de governo.

Unidade 4: Execução Orçamentária

Nesta Unidade, vamos conhecer os estágios da receita e da despesa pública, as alterações orçamentárias, os recursos hábeis para a abertura de créditos adicionais, assim como a vigência dos mesmos.

Unidade 5: Lei de Responsabilidade Fiscal

Nesta Unidade, vamos entender quais são os aspectos históricos, as influências, os objetivos e princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Unidade 6: O tratamento dado à Receita e à Despesa Pública pela Lei de Responsabilidade Fiscal

Nesta Unidade, vamos estudar receita e despesa pública de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Unidade 7: Dívida, Endividamento, Gestão Patrimonial, Transparência, Controle e Fiscalização

Para finalizar, vamos compreender o que são as dívidas e os endividamentos públicos. Aprender sobre operações de Crédito. Entender o conceito de gestão patrimonial, vinculado aos princípios de transparência, controle e fiscalização.


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Agenda de atividades/ Cronograma

� Verifique, com atenção, o EVA e organize-se para acessar periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus estudos depende da priorização do tempo para a leitura, da realização de análises e sínteses do conteúdo e da interação com os seus colegas e professor.

� Não perca os prazos das atividades. Registre as datas no espaço a seguir, com base no cronograma da disciplina disponibilizado no EVA.

� Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas ao desenvolvimento da disciplina.

Atividades obrigatórias

Demais atividades (registro pessoal)


UNIDADE 1

Administração Pública, Serviço Público e suas características

Objetivos de aprendizagem

Ao final desta unidade, você deve ter adquirido ou reforçado conhecimentos para:

� Entender o conceito, objeto, objetivo e competência da Administração Pública;

� Compreender a natureza e os fins da Administração Pública;

� Identificar os princípios, organização e classificação da Administração Pública;

� Entender o conceito, classificação e características do serviço público no Brasil.

Seções de estudo

Aqui, você tem contato com os títulos das seções que você estudará nesta unidade. Sugere-se que, ao findar o seu tempo de dedicação aos estudos, você use os quadros para assinalar as seções já estudadas.

Seção 1 Qual é o objeto, a competência e o objetivo da Administração Pública?

Seção 2 Qual é a natureza e quais são os princípios básicos da Administração Pública?

Seção 3 Como é organizada a Administração Pública no Brasil?

Seção 4 Como é classificada a Administração Pública?

Seção 5 Conceito, classificação e características dos Serviços Públicos.

1


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Para início de estudo

Como o próprio nome indica, o tema central que você vai estudar nesta disciplina é o da Auditoria Governamental. Um dos principais objetivos desta disciplina é que você conheça de que forma se realiza a auditoria na Gestão Pública. Para isso, é importante que você conheça o campo de aplicação desses conhecimentos, qual seja, o da administração pública no Brasil: sua estrutura, bem como os serviços que por ela são prestados à coletividade denominados Serviços Públicos.

Se você pensar separadamente no significado das palavras: “organizar”; “administrar” e “pública”, vai perceber que:

� Organizar, segundo o Novo Dicionário Aurélio, significa: “constituir o organismo de; estabelecer as bases de; ordenar, arranjar, dispor”.

� Administrar, segundo o Novo Dicionário Aurélio, significa: “1. Gerir (negócios públicos ou particulares). 2. Reger com autoridade suprema; governar; dirigir. 3. Dirigir qualquer instituição”.

� Pública, segundo Novo Dicionário Aurélio, significa: “1. Do, ou relativo, ou pertencente ou destinado ao povo, à coletividade; opinião pública; bem-estar público; movimento público. 2. Relativo ou pertencente ao governo de um país: repartição pública; cargo público. 3. Que é do uso de todos; comum hospital público; passeio público”.

Agora, você deve estar se perguntando: mas o que significa, então, organização da Administração pública? Segundo o dicionário Aurélio, administrar significa “gerir negócios públicos ou particulares; exercer função de administrador. Se os bens e negócios confiados para administração forem particulares, realiza-se administração particular. Se os bens e negócios confiados à administração forem da coletividade, a administração é pública”.

Logo, é importante que você tenha compreendido o conceito de Administração Pública, que, nas palavras de Meirelles (2004, p. 84) “é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade


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Gestão Pública

Unidade 1

no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum”.

Seção 1 – Qual é o objeto, a competência e o objetivo da Administração Pública?

Você já deve ter ouvido falar de pessoas que sabem administrar bem seu tempo, sua vida, seu horário, suas finanças, não é mesmo?

Para conseguir êxito no que administram, estas pessoas certamente possuem a exata definição do que devem administrar, os limites de sua interferência no que administram e o objetivo que perseguem em sua administração.

Por isso, é importante que você perceba que o ato de administrar pressupõe, dentre outros elementos, a existência de algo a ser administrado (objeto da administração), poder delimitado para administrar (competência) e fins a serem atingidos pela administração (objetivo).

Para melhor compreensão desta afirmativa, tomemos, por exemplo, a administração de minhas finanças pessoais: tenho algo a ser administrado (meu dinheiro), tenho poder para administrá-lo (o dinheiro é meu e, dentro dos limites da lei, posso fazer o que quiser com ele) e tenho um objetivo a ser atingido (comprar um carro, fazer uma viagem ou simplesmente guardá-lo).

Na Administração Pública não é diferente. A identificação destes três elementos - objeto da administração, competência e finalidade - é muito importante para que você compreenda a estrutura da Administração Pública no Brasil.


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Vamos lembrar o seguinte:

1 - Objeto da administração = algo a ser administrado.

2 - Competência = poder delimitado para administrar.

3 - Finalidade = objetivos a serem atingidos pela administração.

Você deve estar lembrado que no final do ano de 1988, durante o governo de José Sarney, depois de muita discussão na Assembléia Nacional Constituinte, sob a presidência de Ulysses Guimarães, foi assinado um documento: a Constituição Federal, que é a lei maior do País, estabelecendo os seguintes elementos, os quais você vai estudar mais detalhadamente.

1.1. Objeto da Administração Pública: o que deve ser administrado?

A Administração Pública do Brasil tem por objeto a administração do Estado Federal. O Estado Federal recebe o nome de República Federativa do Brasil, que é formado pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, conforme estabelece o Art. 1o da Constituição Federal. Para ler este Artigo, procure a Constituição Federal no site do Governo Federal ou acesse nossa midiateca.

Para facilitar sua compreensão, vamos relembrar o conceito de Estado Federal.

Estado Federal é a união de unidades regionais autônomas, denominadas Estados federados. No caso do Brasil, estas unidades regionais autônomas correspondem aos Estados, Municípios e o Distrito Federal, que, em conjunto, formam uma nova unidade autônoma, que corresponde à União.

Vamos ver algumas destas denominações mais detalhadamente?

� O Município é a menor unidade da Federação. A reunião de vários Municípios forma um novo ente autônomo, que corresponde ao Estado.


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Gestão Pública

Unidade 1

� A reunião dos Estados e do Distrito Federal, juntamente com os Municípios, forma outro ente autônomo, que corresponde à União.

� A reunião de todas estas unidades autônomas, correspondentes aos Municípios, aos Estados, ao Distrito Federal e à União, forma um novo ente autônomo, que é o Estado Federado, que corresponde à República Federativa do Brasil.

O gráfico, a seguir, permite a visualização deste conceito, facilitando sua compreensão.

Figura 1.1: Elaboração do autor, 2008.

1.2. Competência Administrativa: quem tem poder para administrar? A Administração Pública é exercida por cada um dos membros da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), sob o comando de seus respectivos chefes do poder Executivo

República Federativa do Brasil

(Estado Federal)

União

Estados e DistritoFederal

Municípios


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(Presidente da República, Governadores e Prefeitos), dentro dos limites que lhes são conferidos pela legislação vigente (competência), mediante aparelhamento próprio (recursos financeiros, pessoal, imóveis, veículos, instalações), que deve ser estruturado conforme a conveniência para atendimento das necessidades do serviço público.

1.3. Finalidade da Administração Pública: qual é o objetivo da Administração Pública?Você sabe que dentro de um sistema de Administração Pública, alguns objetivos precisam estar bem claros e definidos. Vale lembrar que a Administração Pública visa o cumprimento dos objetivos da República Federativa do Brasil, estabelecidos no Art. 3º da Constituição Federal, que são:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Assim, concluímos que todos os atos da Administração Pública do País, em qualquer um dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), qualquer que seja o membro da Federação (União, Estados e Municípios), devem ser executados de forma com que sejam cumpridos os objetivos da República, estabelecidos pela Constituição Federal, que correspondem, em síntese, ao bem-estar social.

Lembre-se: a finalidade da Administração Pública é cumprir com o que está determinado nos objetivos da República. Logo, todo ato administrativo praticado deve perseguir, direta ou indiretamente, este objetivo.

Os fins da Administração Pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Logo,


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Gestão Pública

Unidade 1

toda atividade da Administração Pública deve ser orientada neste sentido. Se o administrador público se afasta desta finalidade na prática de seus atos administrativos, acaba por trair o mandato que lhe foi confiado. Todo ato administrativo que não for praticado em favor do bem comum da coletividade é ilícito e imoral.

Por volta do século V antes de Cristo, todos aqueles que eram considerados cidadãos em cidades-estados como Atenas, tomavam parte do governo. A população menosprezava quem não mantivesse nenhum interesse pelos assuntos do Estado. Chamavam-no de idiota, ou seja, aquele que só se preocupa com assuntos particulares, sem interesse pela sociedade, pelo Estado.

Seção 2 – Qual é a natureza e quais são os princípios básicos da Administração Pública?

É importante que você tenha em mente que a Administração Pública é, por natureza, um múnus público para quem a exerce. Isto é, a Administração Pública é um encargo (múnus) de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesse da coletividade. Logo, o administrador público, no exercício de seu encargo, assume um compromisso de bem servir a coletividade, pois este é o desejo do povo, já que a ele se destinam os bens, serviços e interesses administrados pelo Estado. Além disso, o administrador público, no cumprimento de seu encargo, deve ser fiel aos preceitos do Direito e da Moral administrativa que disciplinam sua atuação.

Você já deve ter observado, por experiência própria, que toda administração deve seguir regras previamente estabelecidas. Na administração particular, o administrador recebe do proprietário as instruções de como administrar as coisas que lhe são confiadas. Na Administração Pública, estas instruções são definidas por leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição, que refletem a vontade do proprietário dos bens e interesses coletivos, ou seja, o povo.

Múnus público ou Munus Publicum é uma expressão latina que significa encargo público


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No Brasil, as principais regras a serem observadas pelo administrador público estão definidas na Constituição Federal, em seu artigo 37, que correspondem aos princípios gerais da Administração Pública.

Vamos ver, a seguir, cinco regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador:

1 - legalidade;

2 - impessoalidade;

3 - moralidade;

4 - publicidade;

5 - eficiência.

Estes princípios constituem os fundamentos da ação administrativa, ou, em outras palavras, os pilares sobre os quais se assentam os atos administrativos. Devem ser obedecidos como regras fundamentais e de observância obrigatória nos atos de gestão da Administração Pública, como forma de garantir que sejam atingidos os objetivos vislumbrados pelo interesse coletivo, que são os mesmos objetivos perseguidos pela Federação, ou seja, o bem comum.

É fundamental que você compreenda que todo e qualquer ato da Administração Pública deve, necessariamente, respeitar as determinações emanadas de seus princípios básicos, consagrados pela Constituição Federal.

Para que você entenda melhor estes princípios, veja em detalhes cada um deles.

- Princípio da Legalidade

Determina que o administrador público deve trabalhar de acordo com os preceitos estritos da lei, para que toda e qualquer atividade administrativa fique condicionada à observância da lei. Este é um dos princípios que melhor evidencia a diferença entre a Administração Pública e a privada. Na administração privada, tudo pode ser realizado, salvo o que for vedado em lei. Na Administração Pública, só podem ser praticados atos previstos em lei.


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Gestão Pública

Unidade 1

- Princípio da Impessoalidade

Tem por objetivo evitar que os administradores públicos atuem em defesa de interesses próprios ou que ocorram discriminações de qualquer natureza, por parte do Poder Público, na realização do ato administrativo, uma vez que o objetivo da atividade administrativa é o interesse da coletividade, e não o particular.

- Princípio da Moralidade

Este princípio visa assegurar que, ao decidir sobre a prática de determinado ato administrativo, o administrador público deve observar a moral comumente aceita pela Administração Pública. A moralidade da qual aqui se fala deve ser observada do ponto de vista da Administração Pública e resulta da fiel observância das regras da boa administração, o que pressupõe a boa fé e a honestidade na prática dos atos administrativos. Segundo Carlin (2002, p. 59), a moralidade administrativa “equivale à honestidade, honradez, integridade de caráter, retidão”.

- Princípio da Publicidade

Tem como cerne determinar a divulgação oficial de todos os atos administrativos. É a transparência da gestão administrativa, permitindo a fiscalização pela própria sociedade. A exteriorização da democracia vigente em um país é feita mediante a prática do que prescreve o princípio da publicidade. O ato administrativo somente produz seus efeitos externos depois de levado ao conhecimento público, com a divulgação oficial.

- Princípio da Eficiência

É o mais recente dos princípios da Administração Pública, a qual já não se contenta somente com a legalidade da função administrativa; exige que sejam alcançados resultados positivos para o serviço público. Este princípio está inserido no texto da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n. 19/98. Aproveite o momento para dar uma pesquisada na Constituição, acessando a midiateca.

meio pelo qual o agente do Poder Público fica vinculado à observância da presteza, rendimento e perfeição no exercício das suas atividades.


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Você sabia que o princípio da eficiência, tido como dever de boa administração, já era consagrado pelo Decreto-Lei 200/67, dada a sua importância para o serviço público?

Agora que você já conhece o objeto, a finalidade, a natureza, os princípios da Administração Pública no Brasil e a competência para desempenhá-la, vamos ver a forma na qual ela está organizada em cada um dos entes que compõem a Federação.

Seção 3 – Como é organizada a Administração Pública no Brasil?

A organização administrativa de cada país está diretamente relacionada com a estrutura do Estado e com a forma e sistemas de governo adotados. Você deve lembrar que, conforme já estudou, o Brasil é uma Federação, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Logo, a sua estrutura é a de Estado Federado.

A forma de governo adotada no Brasil é republicana, o que corresponde dizer que o povo elege os seus governantes para - em nome e em defesa de seus interesses - exercer o poder. O sistema de governo diz respeito ao modo como se relacionam os poderes do Estado Federado. No caso do Brasil, o sistema de governo adotado é o presidencialista, uma vez que o chefe do poder executivo, no caso o Presidente da República, detém as funções de Chefe de Estado (Chefe da República Federativa do Brasil, que equivale ao Estado Federado) e de Chefe de Governo, que corresponde à chefia do ente federado, que é a União.

Vale a pena lembrar que a organização da Administração Pública deve observar as regras constitucionais que asseguram autonomia político-administrativa aos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios (art. 18, 25 e 29 da CF).

Em razão desta estrutura do Estado, forma e sistemas de governo adotados, bem como das regras constitucionais que estabelecem


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Unidade 1

autonomia político-administrativa aos membros da Federação, você deve concluir que a Administração Pública está organizada de forma com que sejam partilhadas as atribuições entre a União, os Estados-membros, Distrito Federal e os Municípios, numa descentralização territorial em três níveis de governo – federal, estadual e municipal, cabendo, em cada um deles, o comando da administração ao seu respectivo Chefe do Executivo – Presidente da República, Governador e Prefeito.

Você deve estar se perguntando como esta estrutura administrativa funciona, tendo em vista a vastidão do território brasileiro, sua população numerosa e crescente, e a complexidade dos problemas administrativos resultantes destes fatores.

Mas tudo tem solução quando é bem organizado e pensado. Além da descentralização territorial político-administrativa que você já conhece (federal, estadual e municipal), opera-se, ainda, no Brasil, a descentralização institucional. Ela é, entretanto, meramente administrativa, com distribuição de funções públicas e de interesse coletivo a entes autárquicos estatais, tema este que você estudará com mais profundidade na próxima Unidade.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercitam os poderes que lhes são conferidos - explícita ou implicitamente - pela Constituição da República, dentro de suas respectivas áreas de atuação – o território nacional, estadual e municipal, mediante aparelhamento próprio (servidores, edifícios, móveis, equipamentos, veículos, etc.), que deve ser convenientemente estruturado para o perfeito atendimento das necessidades do Serviço Público.

Portanto, a competência administrativa de cada um dos membros da Federação está delimitada às suas áreas de atuação, correspondentes ao território nacional para a União, ao estadual para os Estados e ao municipal para os Municípios. A organização da administração estadual e municipal segue, em linhas gerais, a da federal, por força de mandamento constitucional, de acordo com os Arts. 18, 25 e 29.

Vamos aproveitar para ler estes artigos? A Constituição está disponível na nossa midiateca.


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Seção 4 – Como é classificada a Administração Pública?

Segundo o Decreto-lei n. 200/67 a Administração Federal é classificada em dois grupos: Administração Direta e Administração Indireta.

4.1. Administração DiretaCompreende os “serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios” (art. 4º, I). Sob o aspecto operacional, a administração direta é formada pelos órgãos próprios da União, ou seja, órgãos que integram a estrutura da Presidência da República e dos Ministérios, os quais não possuem personalidade jurídica própria. Podemos citar, como exemplo, as secretarias, coordenações e departamentos em que se dividem os Ministérios, os quais são órgãos do poder executivo, porém, não possuem personalidade jurídica própria.

4.2. Administração IndiretaCompreende os serviços atribuídos a pessoas jurídicas, públicas ou privadas, dotadas de personalidade jurídica própria, vinculadas a um Ministério, com autonomia administrativa e financeira. Estas entidades da Administração Indireta exercem atividades determinadas e com maior grau de especialização, uma vez que possuem discernimento e aparelhamento especializado para realizar as atividades que lhes são confiadas. A Administração Indireta compreende as seguintes categorias de entidades:

� Autarquias;

� Empresas Públicas;

� Sociedades de Economia Mista;

� Fundações instituídas em virtude de lei federal, tendo a União como participante de seus recursos, independente de suas finalidades.

Para que você possa entender melhor o que são estas categorias de entidades da Administração Indireta, explicaremos melhor e mais detalhadamente cada uma delas, conforme segue.


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Gestão Pública

Unidade 1

a. Autarquia

É uma entidade criada por lei (possui personalidade própria), com patrimônio constituído de recursos próprios, cujo fim é executar atividades típicas da Administração Pública, tais como serviços de caráter estatal ou interessantes à coletividade. As autarquias estão sujeitas à fiscalização e tutela do Estado.

São exemplos de autarquias no âmbito federal: INSS, IBAMA, INCRA, DNOCS.

b. Empresa Pública

É uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivamente público, cuja criação é autorizada por lei específica para desempenhar atividades de natureza empresarial que o Governo seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa. Estas empresas podem revestir-se de qualquer uma das formas admitidas em direito para seu funcionamento. São, geralmente, destinadas à prestação de serviço público ou à realização de atividade econômica de relevante interesse coletivo, nos moldes da iniciativa particular.

São exemplos de empresas públicas o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e a Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB.

O que caracteriza a empresa pública é a adoção de sua forma, sendo que seu capital social é totalmente público, ou seja, este tipo de empresa não possui pessoas físicas nem pessoas jurídicas de caráter privado em seu quadro societário.

c. Sociedade de Economia Mista

É uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, tendo como fins o exercício de atividade de natureza mercantil, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração Indireta.


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A Administração ainda pode, mesmo sem o controle acionário, exercer o controle estatutário deste tipo de sociedade.

O Banco do Brasil é um exemplo da sociedade de economia mista.

O que caracteriza as sociedades de economia mista - diferenciando-as das empresas públicas - é o fato da Administração Pública não ser titular da totalidade de seu capital social, mas do controle acionário ou estatutário, mantendo em mãos o controle da administração. Nas empresas públicas, o capital social pertence integralmente ao poder público.

d. Fundações

São pessoas jurídicas de Direito Público - quando criadas por lei - ou Privado - nos casos em que a lei somente autoriza sua criação, mediante registro nos órgãos competentes. Sendo pública ou privada, a criação de uma fundação depende da existência de um patrimônio que seja destinado para sua estruturação e manutenção. As áreas de atuação das fundações são definidas por lei complementar. Realizam atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como educação, cultura, pesquisa e assemelhados.

São exemplos de fundações a Fundação Nacional de Saúde – FUNASA e a Fundação Nacional do Índio – FUNAI.

Para que você entenda melhor a diferença entre Administração Direita e Indireta, observe o seguinte quadro:

Descrição Administração Direta Administração Indireta

Quem exerce Órgão da própria Administração. Ex: distribuição de funções entre gerências, diretorias, departamentos, etc.

Pessoa Jurídica (Ente) distinta da Administração (União). Ex: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Controle Realizado com base na hierarquia. Controle efetuado pelo Ministério ao qual está vinculada a atividade ou serviço (supervisão ministerial).

Quadro 1.1: quadro descritivo da administração direta e indireta. Fonte: Elaborado pelo Autor


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Em virtude da abrangência e da avançada técnica dos dispositivos legais que regem a Administração Pública Federal, os mesmos inspiram os demais entes da Federação que, em seu regramento próprio, reproduzem grande parte dos princípios e das diretrizes previstas nas normas federais, considerando, obviamente, as adaptações necessárias.

Seção 5 – Conceito, classificação e características dos serviços públicos

A Constituição Federal incumbe ao Poder Público, assim entendida a Administração Pública na forma da lei, a prestação de serviços públicos. É atribuição primordial da Administração Pública oferecer utilidades aos administrados, sob pena de não haver justificativa para sua existência.

Segundo Meirelles (2003, p. 320):

Serviço Público é aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer as necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.

É importante que fique bem claro que os delegados referidos no conceito acima correspondem às pessoas físicas ou jurídicas a quem a Administração delega competência para prestar serviços públicos. Abordaremos este assunto mais adiante.

Os serviços públicos são classificados de diversas formas pelos estudiosos do Direito Administrativo. Tendo em vista os objetivos e o conteúdo desta disciplina, observaremos a seguinte classificação de Serviço Público: Serviços Públicos Propriamente Ditos e Serviços de Utilidade Pública.

a. Serviços Públicos Propriamente Ditos

Estes serviços são prestados diretamente à comunidade pela Administração Pública, face à essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Tais serviços


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somente podem ser prestados pela própria Administração Pública, ou seja, eles não podem ser delegados a terceiros.

São exemplos de serviços públicos propriamente ditos a Defesa nacional (forças armadas), a polícia militar e civil e a preservação da saúde pública.

b. Serviços de Utilidade Pública

São serviços convenientes à coletividade, porém não essenciais, e, tendo em vista esta conveniência, a Administração Pública presta-os diretamente ou permite que sejam prestados por terceiros (delegados, ou seja, a quem se delega a competência para prestar os serviços). A prestação de tais serviços por terceiros é autorizada por intermédio de procedimentos administrativos próprios, conforme a exigência específica de cada modalidade de serviço estabelecida em lei, denominada Concessão, Permissão ou Autorização. Tais serviços são regulamentados e controlados pela Administração Pública e são prestados por conta e risco dos delegados.

São exemplos de serviços de utilidade pública: transporte coletivo, energia elétrica, distribuição de gás, telefone e a captação e distribuição de água.

Você já pensou sobre as características essenciais dos serviços públicos?

Podemos destacar, dentre as principais características dos Serviços Públicos, sua Regulamentação e Controle e seus Requisitos.

Regulamentação e ControleA regulamentação dos serviços públicos propriamente ditos, bem como a dos de utilidade pública, caberão, sem exceção, ao Poder Público, qualquer que seja a sua modalidade, ainda que a prestação seja delegada a terceiros. Qualquer deficiência nas prestações dos serviços ensejará a intervenção imediata da Administração Pública visando a sua regularização, tanto no caso daqueles que são prestados diretamente, como no caso daqueles que são delegados a terceiros.


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Unidade 1

Requisitos do Serviço PúblicoOs requisitos do serviço público propriamente dito, ou de utilidade pública, são sintetizados em cinco princípios, os quais a Administração Pública deve observar permanentemente tanto em relação aos serviços que presta diretamente, como em relação àqueles serviços delegados a terceiros. Veja quais são estes princípios:

� Permanência: corresponde à continuidade do serviço. Os serviços, uma vez que tenham sua prestação iniciada, não podem ser interrompidos sem prévia comunicação ou sem relevante motivo.

� Generalidade: impõe o serviço igual para todos. Ninguém pode ser discriminado ou privilegiado, independente de sua capacidade econômica, status social, etc.

� Eficiência: exige a atualização do serviço prestado, ou seja, o serviço deve ser permanentemente atualizado e modernizado, seja em decorrência do desenvolvimento tecnológico de equipamentos, seja em virtude do desenvolvimento de novas técnicas, que aperfeiçoam agilizam ou tornam mais baratas sua prestação.

� Modicidade: exige tarifas razoáveis, ou seja, os preços devem ser módicos (baratos), acessíveis à grande maioria da população. O desejável é que o serviço público seja acessível a todos.

� Cortesia: corresponde ao bom tratamento para com o público.

Verificada a ausência de qualquer um destes requisitos na prestação dos serviços públicos, é dever da Administração Pública intervir para restabelecer a regularidade dos mesmos.

Agora, você está preparado para conhecer, em detalhes, a forma como está organizada a Administração Pública no âmbito federal, estadual e municipal. Você é meu convidado para iniciar este estudo conhecendo a estrutura da Administração Pública Federal, a mais complexa e organizada das três, que serve de parâmetro para as demais.


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Mas antes disso, é importante que você leia a síntese e faça as atividades de autoavaliação a seguir para compreender, de forma mais detalhada, o que estudou nesta Unidade. Vamos lá?

Síntese

Agora, você já sabe que a Administração Pública é a gestão de bens e interesses coletivos no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem-estar social.

Você também aprendeu que existem cinco princípios gerais da Administração Pública: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

Vimos que a Administração Pública Federal, bem como a Estadual e Municipal, é classificada em dois grupos: Administração Direta e Administração Indireta.

Os serviços públicos são atribuições da Administração Pública e devem ser prestados por ela própria ou por pessoas físicas ou jurídicas delegadas, sob normas e controles estatais, para satisfazer às necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.

Você verificou que os serviços públicos, no âmbito do conteúdo da disciplina, foram classificados em Serviços Públicos propriamente ditos e Serviços de Utilidade Pública.

Por fim, você conheceu as principais características dos Serviços Públicos, correspondentes a sua Regulamentação e Controle e a seus Requisitos.

Caso tenha restado alguma dúvida sobre estas questões, sugiro que você releia o conteúdo referente a sua dúvida, até que a questão fique bem clara, para que você possa seguir adiante em novos conteúdos.

Nas próximas unidades, passaremos a estudar a auditoria governamental e sua aplicação na Administração Pública, cuja estrutura você conheceu neste capítulo. A auditoria governamental é aplicada em toda atuação da Administração Pública.


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Gestão Pública

Unidade 1

Atividades de autoavaliação

Leia os seguintes enunciados com atenção e aproveite este momento para refletir sobre o que foi estudado nesta Unidade.

1) Você conheceu os aspectos gerais relacionados à Administração Pública no Brasil. Neste contexto, disserte, em um parágrafo, sobre o seguinte: a quem compete exercer a Administração Pública no Brasil e quais os objetivos a serem alcançados no exercício da gestão?

2) Você estudou a forma como está organizada a Administração

Pública no Brasil. Assim, explique o que você entende por Administração Direta e dê exemplos de órgãos que formam sua estrutura no âmbito federal.


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3) Considerando a classificação de serviços públicos apresentada nesta Unidade, responda a seguinte questão: serviços de transporte ferroviário são serviços públicos propriamente ditos ou serviços de utilidade pública? Justifique sua resposta.


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Unidade 1

Saiba mais

FAZZIO JR., Waldo. Fundamentos de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2001.

HOEGENN, Moisés. A importância da Obediência ao Princípio da Publicidade nas prestações de contas da Administração Pública em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2003. Direito. Bacharelado. UNIVALI. São José.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso A. B. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

SANTOS, Alvacir Correa dos. Princípio da Eficiência da Administração Pública. São Paulo: LTr, 2003.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.


UNIDADE 2

Planejamento governamental – aspectos gerais


Ao final desta Unidade, você será capaz de:

� Compreender a natureza do planejamento governamental;

� Entender a finalidade do planejamento na Administração Pública;

� Conhecer sobre a consistência, as características, a dinâmica e a amplitude do planejamento governamental;

� Estudar a evolução histórica do planejamento governamental no Brasil.

Seções de estudo

Nesta unidade, vamos estudar as seguintes seções:

Seção 1 No que consiste o planejamento governamental?

Seção 2 Qual é a natureza e a finalidade do planejamento governamental?

Seção 3 Quais são as características do planejamento governamental?

Seção 4 Desde quando o Brasil adota o planejamento governamental?

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Na Unidade anterior, você conheceu os conceitos básicos da Administração Pública, sua organização e classificação. Conheceu, ainda, o conceito de Serviços Públicos.

Você já deve ter observado, por intermédio de suas experiências pessoais, que o planejamento, numa abordagem geral, é aplicável a todas as organizações e atividades. E na gestão pública não é diferente, uma vez que o planejamento, além de ser uma exigência legal, é uma importante ferramenta da atividade administrativa.

A partir desta unidade, você conhecerá as particularidades do planejamento governamental, iniciando pelos aspectos gerais.

Seção 1 - No que consiste o planejamento governamental?

O planejamento pode ser visto como um conjunto de ações interligadas e complementares, realizadas nas diferentes instâncias da organização governamental, visando atingir determinado objetivo.

Envolve uma série de atividades que vão manter e alimentar esse ciclo, que é contínuo, dentre as quais figuram estudos, decisões estratégicas e táticas sobre prioridade, formulação de planos e programas, acompanhamento e controle de sua execução. Pressupõe, ainda, a possibilidade da ocorrência de novos fatos e situações que podem influenciar no desenvolvimento desse processo, revertendo os rumos e os conteúdos dos trabalhos que realiza.

Apresenta-se como uma forma de ação contínua, permanente e sistemática, que, ao longo de seu desenvolvimento, incorpora a ideia de atuação conjunta dos diversos setores da organização, da existência de uma base de informações, bem como de recursos técnicos e humanos que apóiem sua execução, garantindo o acompanhamento, a avaliação e as tomadas de decisões, em todas suas fases.


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Unidade 2

Dentre os principais elementos que diferenciam o planejamento governamental das demais entidades, podem ser destacados o componente político e a obediência às normas legais.

Além disso, ele é também função obrigatória da administração pública, posto que para cumprimento do papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado deve, por força de dispositivos legais, planejar suas ações. Em relação ao planejamento, temos duas posições a serem consideradas:

A primeira, como atividade orientada para a obtenção de um resultado racional, considerando sua submissão a uma situação de escassez de recursos, que a induz a racionalizar sua forma de utilização. Esse processo de planejamento apresenta-se como um instrumento para permitir a adoção de uma decisão mais racional.

A segunda vislumbra-o como um processo de decisão e, desse modo, a atividade passa a ser aceita como a prática de decidir antecipadamente.

O reconhecimento do planejamento como processo implica em aceitar que não se trata de uma atividade que se esgota na concepção de um plano, de um programa ou de um projeto. Esses mecanismos, instituídos para facilitar o alcance de metas, são meios que servem para estruturar recursos e ações voltados para certos objetivos que, dessa forma, podem ser melhor geridos.

Na próxima Unidade, você conhecerá os principais (e obrigatórios) mecanismos de planejamento governamental (Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais).


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Seção 2 - Qual é a natureza e a finalidade do planejamento governamental?

Dentre as funções inafastáveis do Estado, se destaca a de planejamento.

Além de ser um instrumento de ação pública, o planejamento governamental corresponde a uma obrigação de ordem legal, uma vez que a sua realização está determinada por um dispositivo constitucional.

Isso está explícito na Constituição Federal de 1988, por intermédio dos artigos 165 e 174, que torna obrigatória a formulação de planos, de forma ordenada e sequencial, para viabilizar o alcance dos objetivos previamente estabelecidos, na busca permanente do progresso econômico e social.

Assim, o planejamento torna-se essencial como proposta técnica para a execução de políticas públicas, contribuindo para uma organização dos serviços públicos em termos quantitativos e qualitativos, cuidando de sua instrumentação econômico-financeira, avaliando os processos de redução ou elevação das

desigualdades sociais, intermediando e zelando pelo compromisso de equidade de oportunidades, entre outros.

Dessa forma, o planejamento governamental passa a constituir uma função permanente do governo. Mais do que isso, o planejamento deixou de ser um instrumento de caráter técnico – que poderia ou não ser implementado, de acordo com a vontade dos dirigentes, para tornar-se um instrumento de uso obrigatório por parte da

Administração Pública. Com o advento da Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a obrigatoriedade do planejamento foi reforçada, bem como estendida a todos os membros da Federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Os planos, depois de aprovados, adquirem características jurídicas, com natureza e efeitos de lei, podendo instituir direitos e obrigações, além de autorizar a realização de despesas.


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Unidade 2

O planejamento, ao assumir a condição de atividade permanente e contínua de geração de serviços, de bens e de mudanças econômicas e sociais, incorporou algumas características e formas, como função gerencial e como processo.

Fica registrado que, na condição de função gerencial, o planejamento é desenvolvido em todos os níveis da organização, nas dimensões estratégicas, tática e operacional, com a representação de todas as instâncias e de todos os membros da organização. Como processo - que busca transformar a realidade - o planejamento constitui uma atividade integrativa, viabilizando um sistema de tomada de decisões, que atua como marco de referência para as outras atividades da organização governamental.

Cabe ao Estado a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos essenciais demandados pela coletividade. O custeio desses serviços públicos realiza-se por meio da transferência de parcelas dos recursos dos indivíduos e das empresas para o governo, completando, assim, o círculo financeiro entre sociedade e Estado. Dessa forma, a política fiscal se orienta: à política tributária, em sentido lato, que se materializa na captação de recursos, em busca do atendimento das funções de Administração Pública, por meio de suas distintas tarefas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); e à política orçamentária, no que se refere especificamente aos gastos, ou seja, à forma de aplicação dos recursos, levando em consideração a dimensão e a natureza das atribuições do poder público, bem como a capacidade e disposição para seu financiamento pela população.

Verifica-se, nesse âmbito, que a política orçamentária, desdobrada pela função orçamentária da administração, apresenta-se como matéria relevante em todas as atividades governamentais, desde o planejamento, elaboração, discussão e aprovação do orçamento, e se completa com o controle. Para a produção de qualquer tipo de bem ou serviço, quanto menos recursos forem alocados, maior será a capacidade de investimento, posto que o excesso pode ser alocado para outro bem ou serviço. Esta regra tanto é válida para o Estado como para qualquer empresa ou organização.


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Quando se estuda a questão do processo de produção de bens e serviços públicos demandados pela sociedade, o Estado, assim como as demais organizações, tem a necessidade de decidir, antecipadamente, os tipos, a quantidade e a qualidade dos bens ou serviços que irá produzir. Assim, a utilização dos recursos públicos deverá ser feita da maneira mais racional e eficiente possível.

O planejamento, no âmbito da Administração Pública, tem por finalidade assegurar que a premissa básica do investimento dos recursos públicos seja obedecida, ou seja, que a utilização dos mesmos seja feita da maneira mais racional e eficiente possível.

Seção 3 - Quais são as características do planejamento governamental?

A ampliação das funções do Estado como estimulador do desenvolvimento econômico e promotor do bem comum determinam o emprego do planejamento governamental, de forma a possibilitar a formulação de programas que possam prever e, em consequência, atender às futuras necessidades do País.

O planejamento apresenta-se, assim, como um processo contínuo que fundamenta, antecede e acompanha a elaboração orçamentária.

O planejamento está baseado nos seguintes elementos:

� recursos disponíveis;

� natureza e importância das operações em curso; e

� possibilidades futuras.

Assim, planejar significa dar transparência e consistência à própria ação, fixando metas e prazos para orientação e prevendo os meios necessários para alcançá-los. Nesse sentido, o


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Gestão Pública

Unidade 2

planejamento governamental visa criar as condições necessárias para atingir as metas indispensáveis à consecução dos objetivos.

Logo, o planejamento sempre antecede à ação, buscando torná-la mais racional e efetiva, e seu resultado busca responder aos seguintes questionamentos: o que fazer, onde fazer e quando fazer.

Temos, do ponto de vista lógico, como princípios do planejamento:

� a racionalidade;

� a previsibilidade;

� a continuidade; e

� a exequidade.

O planejamento é uma forma que possibilita à sociedade, por meio de seus representantes e instituições, mensurar suas potencialidades e limitações, possibilitando a coordenação de seus recursos e esforços para realizar, por intermédio das estruturas do Estado ou pela iniciativa privada, as ações necessárias para atingir os objetivos nacionais e as metas governamentais.

É importante destacar que o planejamento governamental varia de acordo com as características de cada país, que compreendem, dentre outras, a estrutura institucional, o estágio de desenvolvimento e a situação histórica.

O planejamento pode, ainda, assumir diversas formas, como por exemplo:

� introduzir o controle de preços ou políticas setoriais;

� orientar investimentos de infraestrutura na indústria de base, transportes, comunicações, etc.

A ação governamental é necessária para evitar ou amenizar os efeitos das crises cíclicas - características do sistema capitalista - e também pra manter o pleno emprego e a promoção do crescimento econômico.

A partir do entendimento de que o planejamento se apresenta como instrumento básico para a consecução do bem-estar

Política setorial é um conjunto de medidas tomadas pelo Governo no sentido de alcançar determinado objetivo num setor específico da economia, visando atender um interesse econômico ou social. Ex: incentivo à criação de búfalos ou incentivo à ampliação de áreas de reflorestamento.


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da coletividade, encargo de responsabilidade do Estado, e considerando que nem sempre se pode dispor de bens e serviços no nível ideal para todos, torna-se necessário, nesse ambiente de escassez, elaborar e implementar planos, programas, projetos e atividades. Verifica-se, assim, que o Estado é o principal agente para a consecução desses objetivos e tem no planejamento um dos seus instrumentos de ação, visando corrigir desequilíbrios e a promover o ajustamento do desenvolvimento nacional. Ao proceder desta forma, o Estado realiza o planejamento econômico, ou seja, utiliza o planejamento como instrumento de política econômica.

Por conseguinte, os elementos constitutivos da política econômica planejada são:

� previsão; � coordenação; e � consecução de objetivos determinados.

Face à sua importância como instrumento de gestão, o planejamento tornou-se uma atividade normal no âmbito estatal, ao lado de outras funções governamentais. Assim, planejamento e plano visam:

� alcançar a eficiência, isto é, a execução perfeita de uma tarefa que se realiza;

� alcançar a eficácia, ou seja, que se façam as coisas realmente importantes porque elas são socialmente desejáveis;

� tornar transparente e precisa a ação de organizar o que será executado, de sistematizar as ideias e os recursos para tornar as ações governamentais mais eficientes.

O planejamento econômico, então, deve ser entendido como o processo de elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, a partir do qual se fixam objetivos gerais e metas específicas, assim como a ordenação do elenco de decisões e providências indispensáveis para a consecução desses objetivos.


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Gestão Pública

Unidade 2

Dessa forma, o plano de desenvolvimento poderá ser executado de maneira mais rápida, despendendo menos recursos e esforços.

Em decorrência da crescente intervenção do Estado na economia, visando atender às demandas da sociedade por serviços públicos, aliada às imperfeições dos mercados, especialmente nos países em desenvolvimento, passou-se a privilegiar o planejamento econômico como instrumento de administração pública e privada, como o objetivo de aumentar a eficiência, a racionalidade e a segurança das decisões no âmbito das instituições públicas e/ou das empresas privadas e, dessa forma, maximizar o rendimento social e privado no uso de recursos escassos.

Nesse contexto, os projetos devem estar sempre relacionados com uma apreciação do conjunto da economia. A decisão de investir recursos e esforços em determinada iniciativa está sempre implícita em algumas hipóteses sobre o desenvolvimento econômico da área, região ou país correspondente. Assim, o projeto individual não se realiza no vazio, mas dentro de certo meio do qual se beneficia e para o qual tende a contribuir beneficamente.

Os projetos devem estar relacionados em uma visão de contexto do conjunto da economia. Quando se decide investir capitais de determinada iniciativa, adotam-se – ainda que de maneira implícita – algumas hipóteses sobre o desenvolvimento econômico da região ou país correspondente. Estas hipóteses devem ser analisadas e formuladas da maneira mais científica possível, através de uma técnica de programação.

Por isso, é recomendável reconhecer a existência dessa relação e a necessidade de investigá-la de maneira sistemática, levando em conta a limitação de recursos disponíveis para o investimento.

Na busca por situar o projeto dentro do esquema geral da programação do desenvolvimento, vale destacar que a mesma tem por objetivo obter uma visão completa do desenvolvimento econômico do país ou da região com a finalidade de estabelecer um sistema de metas coerentes de produção, compatíveis com a estabilidade do sistema. Dessa forma, esta visão proporciona um padrão de referência que permite continuar, mais detalhadamente, os estudos setoriais e também os projetos


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específicos, contribuindo com os critérios básicos para estabelecer as medidas fiscais, monetárias, de comércio exterior, vencimentos e salários e outras que conduzem aos objetivos previstos.

Visando a realização de um programa, as medidas a serem adotadas se orientarão com o objetivo de propor a execução dos projetos concretos e a canalização dos recursos disponíveis.

Assim, as duas principais direções que se distinguem, em princípio, são a do setor público e a do setor privado, o que leva a duas ordens de decisões: dotação dos recursos necessários para financiar determinados projetos do setor público; e a dotação de medidas concretas de política econômica que levem os empresários a orientar seus recursos para atingir os fins desejados, conforme o programa estabelecido.

O papel desempenhado pelo estudo e pela comparação dos projetos na programação é mais destacado neste nível, assim como a natureza das relações existentes entre o projeto e o programa.

Vislumbra-se, assim, o projeto como uma atividade econômica ou social que pode ser planejada e avaliada separadamente e implantada através da administração, visando à produção de novos bens e serviços ou a expansão da produção existente. O projeto tem sua fase de execução bem definida no tempo e apresenta-se como um processo não repetitivo para a entidade interessada. Nesse sentido, o projeto, como documento que traduz um processo de planejamento, deverá apresentar exequibilidade técnica, viabilidade econômica, conveniência social e aceitação política.

Após essas observações, pode-se conceituar o projeto como um conjunto de elementos que permite avaliar, qualitativa e quantitativamente, as vantagens ou desvantagens da aplicação de recursos, de qualquer natureza, para a produção de bens ou serviços.

O plano, programa ou projeto é, portanto, a expressão física ou o documento resultante do processo de planejamento. O


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Gestão Pública

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orçamento, por sua vez, apresenta-se como um dos instrumentos do planejamento.

Vislumbra-se o planejamento como um processo dinâmico que se concretiza por meio de aproximações sucessivas, compreendendo a formulação sistemática de um conjunto de decisões, devidamente integradas. Essas decisões traduzem os propósitos da instituição e definem os meios de atingi-los, visando maximizar o uso dos fatores de produção (terra, capital, trabalho, etc.).

O planejamento pode ser implementado de modo: democrático, totalitário e misto.

Em relação ao tempo de duração, o planejamento pode ser: conjuntural (menos de um ano); de curto prazo (de um a três anos); e de longo prazo (quatro anos ou mais).

Tratando-se de áreas de interesse, o planejamento pode ter enfoque global, ou seja, incluir todos os setores da economia, ou setorial, incluindo agricultura, indústria e serviços. Existe o planejamento macroeconômico, orientado para a atividade total dos participantes do processo econômico, como é o caso do planejamento nacional ou regional; e o microeconômico, que enfoca os agentes individuais do processo.

A atividade econômica é implementada por meio de diversas formas de organização, posto que bens e serviços são produzidos pelas unidades familiares, por empresas e pelo Estado, que interagem entre si.

Considerando a importância da atividade econômica, a elaboração do planejamento do desenvolvimento econômico não poder ser orientada ao sabor das forças do mercado. Nesse sentido, é fundamental dedicar-lhe esforço deliberado, orientado de forma específica, buscando tornar o ritmo de crescimento da economia mais dinâmico e rigidamente controlado pelo poder público.

A programação do desenvolvimento visa permitir uma visão completa de desenvolvimento econômico do país ou da região com a finalidade de estabelecer um sistema de metas coerentes de produção, compatíveis com a estabilidade do sistema.

Democrático: induz as ações do setor privado

Totalitário: determina e controla as ações dos setores econômicos

Misto: promove a intervenção e ação direta em alguns setores da economia.

subconjuntos da economia ou da sociedade a serem analisados de forma individualizada no decorrer do planejamento.


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Nesse sentido, o desenvolvimento econômico é um processo de longo prazo, do qual fazem parte muitas atividades. O projeto, por sua vez, constitui a menor atividade que se pode planejar, analisar e executar administrativamente. A seleção de um projeto é estratégica, pois, se não for acertada, os esforços posteriores ficarão seriamente comprometidos.

Sabendo-se que o planejamento e a implementação do desenvolvimento econômico são compostos por etapas interdependentes, pode-se considerar que o processo é mais bem descrito como um ciclo que se repete. Com o passar do tempo, os ciclos mais recentes levam em conta novos dados e fatos mais recentes. Para tanto, são utilizados dados estatísticos.

O planejamento do desenvolvimento econômico tem como objetivo:

� aumentar a renda nacional;

� aumentar o número de empregos;

� melhorar a posição do balanço de pagamentos;

� diminuir os desníveis de desenvolvimento regionais;

� melhorar a distribuição de renda;

� aumentar a produtividade do setor agrícola;

� manter uma taxa adequada de crescimento real da renda nacional;

� promover a ocupação territorial, a integração nacional e a exploração dos recursos naturais;

� atingir níveis adequados de segurança e bem-estar social.

Em relação à questão do subdesenvolvimento, verifica-se entre suas características, um baixo nível de desenvolvimento tecnológico e industrial, baixa renda per capita, analfabetismo, etc. São constatados, no tocante aos indicadores básicos de nível

de vida dos países em desenvolvimento, problemas na renda per capita, deficiências no nível de instrução e de alimentação, reduzida destinação de recursos públicos para aplicação em

educação, saúde e habitação, entre outros.


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Gestão Pública

Unidade 2

Nas atividades relacionadas às etapas do planejamento global, deve-se determinar o volume da demanda final de bens e serviços, que atendam às metas previstas para o desenvolvimento econômico. O planejamento setorial, por sua vez, visa detalhar, em cada setor, as metas estabelecidas no planejamento global, sendo que suas etapas são as mesmas do planejamento global. Nesse caso, o nível de detalhamento é mais elevado.

Seção 4 - Desde quando o Brasil adota o Planejamento Governamental?

O Brasil é um país com tradição na área de planejamento. Desde a década de 40, diversos governos utilizaram o planejamento como instrumento para o desenvolvimento nacional. A seguir, apresentamos uma retrospectiva, em ordem cronológica, dos principais processos de planejamento do Brasil:

1947 – Plano SALTE

O planejamento no Brasil tem seu marco em 1947, no governo Eurico Gaspar Dutra, com a elaboração do denominado Plano SALTE, este plano representava a soma das sugestões de vários Ministérios. Os recursos para sua execução seriam provenientes da Receita Federal e de empréstimos externos.

1951 – Comissão Mista Brasil - Estados Unidos

Instituída durante o Governo de Getúlio Vargas, a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos foi importante para a retomada da consciência dos problemas econômicos nacionais. Em função de suas análises e conclusões, foram criados o BNDE (1952) e o Conselho de Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira (1956).

Este plano priorizou os setores da saúde, alimentação, transporte e energia. Por isso, a sigla SALTE.

vinculada ao plano americano de ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento econômico aos países subdesenvolvidos


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1952 – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE)

Ainda no Governo de Getúlio Vargas, foi criado o BNDE, que tinha por objetivo fomentar o desenvolvimento de setores básicos da economia brasileira, nos planos público e privado. Surgiu como órgão técnico para executar o programa de reaparelhamento econômico elaborado pela Comissão Mista Brasil - Estados Unidos.

1956 – Plano de Metas

Durante o Governo de Juscelino Kubitschek, foi elaborado o Plano de Metas, fundamentado no relatório da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos e na teoria de capital humano. Teve origem nos estudos do grupo CEPAL-BNDE e representou o primeiro intento de submeter o desenvolvimento global do País à supervisão sistemática do Poder Público. Privilegiava os setores de energia; o desenvolvimento de rodovias e ferrovias; os serviços portuários e aeroviários; o fortalecimento da indústria de base; a mecanização agrícola e maior utilização de fertilizantes, silos e armazenagens e a construção de Brasília.

1963 - Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social

O Plano Trienal, implementado de forma incompleta no Governo de João Goulart, era um plano de transição econômica que visava implantar um modelo de substituição de importações como instrumento para superar desequilíbrios estruturais da economia brasileira: reforma fiscal, redução do dispêndio público e mobilização de recursos externos.

1964/67 - Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG)

Implantado na vigência do Governo Castelo Branco, se caracterizou pela ampla reforma da política econômica e de seus instrumentos básicos, inclusive no plano institucional; reorganização do Estado nos planos fiscal (tributário-orçamentário, inclusive tarifas aduaneiras), monetário-financeiro (com disseminação do mecanismo de correção monetária, ou indexação), trabalhista, habitacional e de comércio exterior; início de uma forte expansão do setor estatal, com a criação de empresas públicas e forte intervencionismo e centralização econômica.

propunha-se a corrigir os desníveis regionais existentes, mediante criação de incentivos fiscais; assimilar novas técnicas dos setores de desenvolvimento; melhorar as condições de saúde pública; intensificar as ações no campo educativo e da pesquisa tecnológica; alterar determinados aspectos da legislação com o intuito de promover as reformas de base, notadamente a reforma agrária; reduzir a dívida externa; combater a inflação sem reduzir a taxa de crescimento.


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Gestão Pública

Unidade 2

1967 – Plano Decenal

Consistia num roteiro para o período de 1967 a 1976, conceituado como “estratégia decenal de desenvolvimento”, que não chegou a ser posto em execução.

1968/70 – Plano Estratégico de Desenvolvimento

Implantado durante o Governo Costa e Silva, estabelecia diretrizes de política econômica e setoriais, com vetores de desenvolvimento regional, visando um “projeto nacional de desenvolvimento”; participação do setor estatal no preenchimento dos chamados “espaços vazios” da economia.

1970/73 - Programa de Metas e Bases para a Ação de Governo

Implantado no Governo de Emílio Médici, continha diretrizes governamentais para a elaboração de um novo orçamento plurianual, com vigência para o período entre 1971 e 1973, com orientação para quatro áreas prioritárias: (a) educação, saúde e saneamento; (b) agricultura e abastecimento; (c) desenvolvimento científico e tecnológico; (d) fortalecimento do poder de competição da indústria nacional. Deveria servir de base para um primeiro plano nacional de desenvolvimento, com implantação prevista entre 1972 e 1974.

1972 – I Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1972-1974)

Implementado no Governo de Emílio Médici, marcou a fase conhecida como “milagre brasileiro”. Previa grandes projetos de integração nacional (transportes, corredores de exportação, telecomunicações, Ponte Rio - Niterói, rodovia Transamazônica, hidrelétrica de Três Marias, barragem de Itaipu); planos especiais de desenvolvimento regional; expansão dos investimentos estatais e uso da capacidade regulatória do Estado: empresas públicas eram integradas às políticas do governo.

1975 – II Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1975-1979)

Executado durante o Governo de Ernesto Geisel, enfatizou o investimento em indústrias de base e a busca pela autonomia em insumos básicos. A preocupação com o problema energético era evidente, com o estímulo à pesquisa de petróleo, o programa


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nuclear, o programa do álcool e a construção de hidrelétricas, a exemplo de Itaipu.

Em 1979, o 2º choque do petróleo levou ao declínio do desempenho econômico. Iniciou-se um período de inflação exacerbada. O planejamento governamental foi profundamente esvaziado, o que tornou os planos seguintes – o PND III e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República – documentos meramente formais.

1979 – III Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1979-1985)

Implantado no Governo de João Figueiredo, foi descontinuado por motivo de crises econômicas. Encerrou um ciclo de trinta anos de planejamento econômico para o desenvolvimento, a ele sucedendo-se meros planos de estabilização macroeconômicos até meados dos anos 90, pelo menos.

1986 - Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I PN – NR) - 1986/89

Criado no Governo de José Sarney, não passou de um documento meramente formal, face à grave crise econômica pela qual atravessava o País.

1988 – Planos Plurianuais

A Constituição Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. O PPA tinha o dever de estabelecer “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (art. 165, parágrafo 1º, da Constituição Federal). A vigência do PPA inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e termina no primeiro ano do mandato seguinte. O primeiro PPA, para o período de 1991-1995, foi elaborado com o objetivo principal de cumprir a exigência constitucional. Para saber sobre o artigo 165 da Constituição, acesse nossa midiateca!


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Gestão Pública

Unidade 2

1996 – Plano Plurianual (1996-1999)

Criado no Governo do Fernando Henrique Cardoso, o Plano Real, editado em 1994, trouxe a estabilidade econômica, viabilizando a retomada do planejamento governamental em novas bases. Elaborado no primeiro mandato do Governo FHC, o PPA (1996-1999) introduziu novos conceitos no planejamento federal: os eixos nacionais de integração e desenvolvimento, como referência espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes, essenciais para as transformações desejadas no ambiente econômico e social. O Programa Brasil em Ação agregou ao Plano o gerenciamento de empreendimentos estratégicos. Este plano é considerado a retomada do planejamento governamental federal.


Criado no Governo do Fernando Henrique Cardoso, o PPA (2000-2003) introduziu na Administração Pública Federal a gestão por resultados. Entre as suas principais inovações destacam-se a adoção do programa como unidade de gestão, a integração entre plano, orçamento e gestão, o fortalecimento do conteúdo estratégico por meio do estudo dos eixos, bem como o gerenciamento e a avaliação de desempenho em todos os programas do Governo Federal.


Elaborado no Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, tem como metas: estabilidade econômica, com desenvolvimento e inserção social. Está em curso de implementação.


Elaborado para o segundo mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, tem como metas: desenvolvimento com inclusão social e educação de qualidade.

Agora que você já conhece os aspectos gerais da Administração Pública e de como funciona o planejamento governamental no Brasil, vamos nos aprofundar um pouco mais no conhecimento da gestão pública estudando, na próxima Unidade, as características do planejamento governamental.


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Síntese

Nesta Unidade, você aprendeu que, dentre as funções do Estado, se destaca a de planejamento. Além de ser um instrumento de ação pública, o planejamento governamental corresponde a uma obrigação de ordem legal, uma vez que sua realização está determinada por um dispositivo constitucional.

Aprendeu, também, que o planejamento, no âmbito da Administração Pública, tem por finalidade assegurar que o investimento dos recursos públicos seja feito da maneira mais racional e eficiente possível. Também vimos que o planejamento governamental é função obrigatória da Administração Pública, posto que para cumprimento do papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado deve, por força de dispositivos legais, planejar suas ações.

Estudamos que, dentre os principais elementos que diferenciam o planejamento governamental das demais entidades, podem ser destacados o componente político e a obediência às normas legais. Logo depois disso, vimos que o planejamento se caracteriza como um processo dinâmico, concretizado por meio de aproximações sucessivas, compreendendo a formulação sistemática de um conjunto de decisões, devidamente integradas.

Conhecemos a amplitude do planejamento governamental, o qual deve contemplar todos os setores da economia nacional, bem como todas as camadas sociais. Logo, a sua amplitude deverá ser a maior possível. Por último, ainda aprendemos que o Brasil é um país com tradição na área de planejamento. Desde a década de 40, diversos governos utilizaram o planejamento como instrumento para o desenvolvimento nacional.


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Gestão Pública

Unidade 2


Leia, atentamente, os enunciados abaixo e responda as seguintes questões, tendo em vista o que trabalhamos nesta Unidade. O gabarito a estas questões está disponível no final do livro.

1) Qual é a importância do planejamento para a gestão governamental?

2) Quais são as características que diferenciam o planejamento governamental do planejamento no âmbito privado?

3) Em relação ao planejamento, é FALSO afirmar:

( ) é uma atividade orientada para a obtenção de um resultado racional.

( ) é uma forma de racionalizar a utilização de recursos.

( ) é um instrumento inadequado para a tomada de decisões racionais.

( ) é um instrumento de decisão antecipada.


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Saiba mais

BRASIL. O Desafio do Planejamento Governamental. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2002.

CRUZ, Flávio da (coord.). Comentários à Lei nº 4.320. São Paulo: Atlas, 1999.

______. Lei de responsabilidade fiscal comentada: lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004.

NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003.


UNIDADE 3

Características do Planejamento Governamental


Ao final desta unidade, você será capaz de:

� Definir o que é Planejamento Governamental;

� Diferenciar a principal característica do Planejamento Governamental no Brasil;

� Estabelecer como é classificada a duração do planejamento;

� Entender o que é Plano de Governo;

� Enumerar os instrumentos de Planejamento Governamental.

Seções de estudo

Vamos estudar as seguintes seções nesta Unidade:

Seção 1 O que é planejamento governamental?

Seção 2 Qual é a principal característica do planejamento Governamental no Brasil?

Seção 3 Como é classificada a duração do planejamento?

Seção 4 O que é plano de governo?

Seção 5 Quais são os instrumentos de planejamento governamental?

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Na Unidade anterior, você conheceu os aspectos gerais do planejamento governamental. Nesta, você vai se aprofundar um pouco mais neste tema, ao conhecer as características do planejamento governamental.

Seção 1 - O que é planejamento governamental?

A partir da Unidade 2, você começou a se familiarizar com o Planejamento Governamental, elemento essencial e obrigatório no âmbito da Gestão Pública. Você identificou quais são as características e os elementos que o constituem. A seguir, você irá acompanhar as diretrizes teóricas e práticas da elaboração do Planejamento Governamental.

Para início de abordagem, cabe destacar que o Planejamento Governamental constitui um conjunto de ações integradas orientadas para ampliar o nível de conhecimento, solucionar problemas e implementar mudanças na realidade presente, pelo emprego racional e produtivo dos recursos.

Exemplos de Planejamento Governamental são as ações voltadas para reduzir os índices de violência.

Este tipo de planejamento requer:

a) informações confiáveis da realidade passada e presente;

b) objetivos e metas reais a serem alcançadas.

Veja outros exemplos que implicam planejamento:

Participação integrada das áreas governamentais como: educação, segurança, assistência social, esporte, habitação e emprego; e continuidade para que a experiência enriqueça o processo.


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Gestão Pública

Unidade 3

O Planejamento para estas ações requer:

a) previsões confiáveis, fundadas em diagnóstico da realidade atual, evolução histórica dos fenômenos e das tendências existentes;

b) clara e seletiva definição dos objetivos, evitando delineamentos que não sejam factíveis;

c) quantificação dos resultados a serem obtidos em cada período de tempo;

d) envolvimento daqueles que têm poder de decisão para garantir a implementabilidade do que foi planejado;

e) continuidade para que a experiência realimente e enriqueça o processo;

f) legitimação pelos ambientes interno (entidades do governo) e externo (instituições da sociedade).

O planejamento governamental é imperativo, constitucional e legal, conforme disposto no art. 174 da CF na lei 4.320/64 e na LRF, tendo como fundamento a construção do futuro baseado na avaliação crítica do presente e do passado, de modo a distinguir com clareza e pragmatismo o que é bom e deve ser preservado, e o que é ruim e deve ser mudado.

As regras abordadas nos artigos 165 e 174 da Constituição Federal evidenciam três aspectos relevantes:

1) o exercício do planejamento como sendo um dever do Estado, instituindo o planejamento governamental como caráter determinante para o setor público;

2) o planejamento expresso no PPA tem caráter institucional com amplitude para servir de “guarda-chuva” aos demais instrumentos de planejamento;

3) no planejamento indicativo, as autoridades de planejamento sinalizam aos agentes econômicos as ações e os programas considerados desejáveis do ponto de vista do interesse nacional.


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Lembre-se que, a qualquer momento, você pode pesquisar a Constituição Federal na nossa midiateca. Aproveite!

No planejamento indicativo, as prioridades nacionais que requerem atuação do setor privado são expressas por número reduzido de objetivos, conferindo às empresas privadas a liberdade de escolher as opções apontadas. E o poder público trabalha para que todo sistema se engaje nos objetivos eleitos como prioritários por meio de incentivos.

Pode operar, por exemplo, através da oferta de créditos com juros subsidiados ou incentivos fiscais, de forma a atrair investimentos privados para desenvolvimento de um setor da economia: indústria, agricultura, produção de energia, construção de uma rodovia, etc. Ou ainda, o Governo investe em infraestrutura para atrair o capital privado no desenvolvimento de setores da economia, por exemplo, na construção de uma rodovia em área de grande potencial agrícola, facilitando o escoamento da produção.

É importante ressaltar que o planejado necessita ser exequível, assim como deve ter continuidade, considerando que o planejamento não deve ser entendido apenas como processo de elaborar um documento denominado plano ou programa. Essa é somente uma parte do processo, visto que a seleção racional de objetivos e instrumentos é uma atividade ininterrupta. O processo de seleção racional contínuo envolve, além do emprego de um método, uma forma de pensar baseada na racionalidade. Por sua vez, o estabelecimento de uma conduta racional depende da disposição de um método e da existência de um sistema apropriado de normas e ajustes que visem corrigir os desvios de um sistema de organização social que seja compatível com a conduta racional.


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Gestão Pública

Unidade 3

Seção 2 - Qual é a principal característica do Planejamento Governamental no Brasil?

A principal característica do sistema de planejamento no Brasil corresponde ao seu caráter intergovernamental, transitivo, coerente com a Organização Federativa do Estado Brasileiro, na qual coexistem três esferas de governo (União, Estados e Municípios) com autonomia política, administrativa e financeira.

As regras estabelecidas para o planejamento em nível Federal são transmitidas aos Estados e Municípios que as aplicam com uniformidade, por isso, o caráter governamental transitivo.

O modelo atual de planejamento governamental brasileiro, no âmbito federal, teve seu início a partir de 1967, com a promulgação do Decreto Lei nº. 200, que criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, conferindo caráter permanente ao órgão central de planejamento. Esse sistema foi regulamentado em 1972, passando a compreender as atividades de planejamento, orçamento e modernização administrativa.

O planejamento no Brasil, em sentido amplo, pode ser entendido como um processo de racionalização de decisões, que se desdobra em planejamento indicativo, destinado a orientar a atividade privada para a consecução dos objetivos de desenvolvimento e planejamento governamental, voltado para a atuação dos órgãos e entidades que constituem o sistema de planejamento do governo.

Na orientação da atividade privada, feita pelo planejamento indicativo, são utilizados instrumentos de política monetária, cambial, creditícia, tributária e de incentivos fiscais, promovendo-se, ainda, o financiamento de programas prioritários de desenvolvimento por meio de bancos oficiais, notadamente o Bando Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.

Com a crise fiscal do Estado e o processo de privatizações em andamento, é cada vez mais raro ao poder público no Brasil, atualmente, associar-se a grupos empresariais privados na realização de empreendimentos de grande porte.


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Você certamente já sabe e pôde constatar que o planejamento governamental é exercido por uma complexa estrutura técnico-burocrática, envolvendo distintos níveis de articulação, descentralização e desconcentração das ações do governo. Assim, a existência de esferas de poder autônomas, características do federalismo, determina uma multiplicidade de planos de decisão, com patamares de autonomia e competência.

Com base em suas experiências, como você associa a Relação da Lei de Responsabilidade Fiscal com o Planejamento Governamental?

Certamente não é mais novidade para você que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe em seu contexto o fortalecimento do princípio do planejamento para a Administração Pública, ao exigir, por exemplo:

� a fixação de metas fiscais, seu desdobramento em metas quadrimestrais e avaliação em audiência pública;

� a instituição de limites de gastos, endividamento e inscrição em restos a pagar;

� condições para renúncia de receitas e geração de despesas;

� adoção de mecanismos de controle como sistema de controle interno e sistema de custos, desdobramento da receita prevista em metas bimestrais de arrecadação, avaliação do que foi atingido, limitação de empenho, programação financeira, priorização de recursos para riscos fiscais, obras em andamento e conservação do patrimônio, entre outras exigências.

Seção 3 - Como é classificada a duração do planejamento?

O planejamento governamental, quanto à sua duração, se classifica em curto e longo prazo.

O planejamento de curto prazo é aquele que se preocupa com os eventos que deverão ocorrer dentro do período de até um ano.


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Gestão Pública

Unidade 3

Conheça alguns exemplos: construção de um posto de saúde para funcionamento a partir do próximo ano e a pavimentação de uma estrada que liga a área rural de uma cidade à área urbana.

Na Administração Pública, o planejamento de curto prazo é representado pelo instrumento de planejamento denominado Orçamento Anual. Normalmente, este orçamento integra uma etapa do planejamento de longo prazo.

O planejamento de longo prazo tem como objetivo orientar ações com vistas à mudança nas tendências do presente e assegurar que a realidade futura seja modelada para um cenário mais favorável que o atual.

Veja um exemplo: construção de uma usina hidrelétrica para atender a demanda crescente de energia elétrica.

Na Administração Pública, o planejamento de longo prazo é representado pelo instrumento de planejamento denominado Plano Plurianual. Vamos saber mais sobre ele mais adiante.

Seção 4 - O que é Plano de Governo?

Plano de Governo é o documento pelo qual um governo formaliza o enunciado político programático de sua atuação, expressando através de estratégias, diretrizes, programas e objetivos setoriais suas preocupações centrais e a ênfase que pretende dar num determinado período de tempo. O plano de governo e, por conseguinte, o planejamento governamental estão ligados às finanças públicas por meio da ferramenta “orçamento”, ou seja, os planos são operacionalizados através do orçamento, que os traduz em unidades monetárias.

O orçamento deve refletir as diretrizes do plano de governo no que tange as políticas públicas e programas de governo, com quantificação física e monetária para mensuração das ações e dos custos, de forma a possibilitar o controle gerencial.

Na seção 5, você vai conhecer melhor os instrumentos de Planejamento Governamental: Plano de governo, orçamento anual e Plano Plurianual


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Planejar na Administração Pública é, pois, definir objetivos, estabelecer metas e prioridades lastreadas em diagnóstico das potencialidades, necessidades e dificuldades existentes, com o objetivo de ampliar a capacidade produtiva, gerar emprego e renda, promover o desenvolvimento socioeconômico e melhorar a qualidade de vida das pessoas.

O planejamento enquanto processo se dá como ação contínua, permanente e sistemática que, ao longo de seu desenvolvimento, incorpora a ideia de atuação conjunta dos diversos setores da organização, da existência de uma base de informações, bem como de recursos técnicos e humanos que apóiem sua execução, garantindo o acompanhamento, a avaliação e a tomada de decisão em todas as suas fases.

Seção 5 - Quais são os instrumentos de Planejamento Governamental?

A Administração Pública apresenta o planejamento de suas ações por intermédio dos seguintes instrumentos:

5.1. Plano de Governo O Plano de Governo não possui, do ponto de vista formal, qualquer força legal vinculante de suas diretrizes aos demais instrumentos de planejamento governamental. No entanto, ele contém as propostas, as ideias que o postulante ao cargo público pretende executar durante sua gestão. Estas propostas, normalmente, são apresentadas à sociedade durante a campanha eleitoral.

Na eventual eleição do candidato, a expectativa da sociedade é de que as propostas do Plano de Governo sejam cumpridas. A implementação dessas propostas repercute na formação do Plano Plurianual e orçamentos elaborados no decorrer da gestão do ocupante do cargo. É importante notar que, do ponto de vista legal, não existe nenhuma obrigatoriedade de cumprimento das propostas de campanha.


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Gestão Pública

Unidade 3

5.2. Plano Plurianual – PPA O planejamento no Brasil é expresso no Plano Plurianual (PPA). Como você verificou anteriormente, o PPA constitui planejamento de longo prazo e tem como fundamento o estabelecimento de objetivos e metas da administração para um período de quatro anos. Em tese, deve refletir o Plano de Governo. A importância do Plano Plurianual, nos três níveis de governo, foi reforçada como um instrumento de planejamento estratégico das ações governamentais. Por ser o documento de planejamento de médio prazo – que contempla um período de quatro anos, dele derivam as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Desse modo, o Plano Plurianual define as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. À exceção das despesas com o serviço da dívida – amortização e encargos, todas as demais serão planejadas por meio das ações que integrarão os programas do PPA.

Trata-se, portanto, de lei debatida e aprovada pelo Congresso Nacional, que engloba todas as ações do governo: prestação de serviços, atividades de manutenção da máquina administrativa e os investimentos, na área social e de infraestrutura.

Assim, o Plano Plurianual tem como objetivo formular as diretrizes para as finanças públicas no período do plano, incluindo a política de fomento e o programa de aplicação das agências financeiras de crédito; identificar e avaliar os recursos disponíveis para o desenvolvimento de ações a cargo da Administração Pública, incluindo as provenientes de financiamento, estabelecimento de despesas, segundo função, subfunção e programa de governo, entre outras definições.

O Plano Plurianual busca alocar os recursos públicos de modo eficiente e racional, com base na utilização e nas modernas técnicas de planejamento. É apoiado em definições das diretrizes, metas e objetivos que a Administração Pública, desenvolve suas ações, objetivando alcançar o desenvolvimento do País.


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Desse modo, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento serão elaborados de acordo com o Plano Plurianual, em conformidade com o que dispõe a Constituição Federal. A definição de vigência, fixação de prazos e de modo de elaboração de tal plano de investimentos, por sua vez, é matéria reservada à lei complementar de natureza financeira.

A Constituição Federal determina, em seu art. 166, § 4o, que as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual.

Fica registrado que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) reforçou a necessidade de articulação entre o PPA, a LOA e a LDO, na medida em que a execução das ações governamentais passa a estar condicionada à demonstração de sua compatibilidade com os instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçametárias e Lei de Orçamento. Os arts. 16 e 17 da LRF determinam que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, que acarretam aumento das despesas de caráter continuado, deve estar compatível com o PPA e com a LOA.

Os projetos de lei do Plano Plurianual serão encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional nos termos da lei complementar, aplicando-se, subsidiariamente, as normas pertinentes ao processo legislativo (art. 166, § 7o., da Constituição Federal), e serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara de Deputados e Senado Federal) na forma do regimento comum, após parecer emitido pela Comissão mista permanente de Senadores e Deputados (art. 166, § 3o, inciso 1o. e art. 58, § 2o., inciso VI). Deve-se ressaltar, conforme prevê o art. 166, § 3o., inciso I, da Constituição Federal, que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente poder ser aprovadas caso sejam compatíveis com o Plano Plurianual.

Veja que vinculando-se, dessa forma, aos sistemas de planejamento, o orçamento-programa propicia a implementação dos planos de governo, na medida em que atua em sinergia


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Gestão Pública

Unidade 3

visando a obtenção de receitas para a satisfação das necessidades públicas.

Em síntese, o Plano Plurianual visa:

1) orientar a ação governamental objetivando alcançar o desenvolvimento econômico que, por sua vez, propiciará a efetiva promoção do bem-estar social;

2) guiar o planejamento, em sintonia com a programação e o orçamento do Poder Executivo, obedecendo aos princípios de regionalização da economia;

3) definir diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos fiscal e de investimentos, que possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais;

4) ordenar e disciplinar a execução de despesas com investimentos que se reverterão em benefício para a sociedade.

5.3. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO É por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias que são estabelecidas, desde as prioridades e metas da Administração Pública Federal até as disposições sobre alterações na Legislação Tributária da União, cumprindo o disposto no art. 165, § 2o da Constituição Federal.

Assim, os orçamentos anuais (fiscal, seguridade social e investimentos das estatais), que formam o orçamento unificado, bem como os demais projetos de caráter financeiro, terão como referencial para sua elaboração as regras definidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem as quais não poderão ser apreciadas e votadas pelo Congresso Nacional.

As receitas próprias dos órgãos e fundos deverão ser maximizadas e programadas para o atendimento de gastos nacionais, objetivando ganhos de produtividade. Deve-se ressaltar que a Constituição Federal não permite a fixação de despesas sem que estejam definidas suas respectivas fontes de receitas.


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A Constituição Federal, art. 165 (dos orçamentos), assim dispõe:

§ A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Desse modo, a LDO deve estabelecer, em cumprimento ao disposto no art. 165, § 2o., da Constituição Federal, as diretrizes orçamentárias da União para o exercício financeiro seguinte (em consonância com o Plano Plurianual), compreendendo:

I – as prioridades e metas da Administração Pública Federal;

II – a organização e estrutura dos orçamentos;III – as diretrizes gerais para a elaboração dos orçamentos

da União e suas alterações;IV – as disposições relativas à dívida pública federal;V – as disposições relativas às despesas da União com

pessoal e encargos sociais;VI – a política de aplicação das agências financeiras

oficiais de fomento;VII – as disposições sobre alterações na legislação

tributária da União.

Em conformidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o governo federal elege os temas que compõem as prioridades e metas que integrarão a proposta de lei orçamentária do exercício seguinte.

Estes temas são orientados, por exemplo, para a implementação de ações em diversos setores, como: transporte, energia, comunicações, recursos hídricos; agricultura e reforma agrária; indústria, comércio exterior e turismo; ciência e tecnologia; meio ambiente; previdência social; assistência social; saúde; educação, cultura e desporto; saneamento, habitação e desenvolvimento urbano; trabalho; justiça; segurança e cidadania; Estado e Administração Pública; e defesa nacional.


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Gestão Pública

Unidade 3

É importante notar que a LDO foi significativamente fortalecida, considerando que, além dessas incumbências, a Lei de Responsabilidade Fiscal, visando ao equilíbrio financeiro entre receitas e despesas, também lhe atribuiu, em diversos dispositivos, competência para disciplinar várias matérias.

Dessa maneira, independentemente da forma e de seu conteúdo atuais, devem ser incorporados ao texto da LDO normas que irão disciplinar ou tratar de assuntos como:

a) fixação de critérios para elaboração da LOA;

b) definição da forma de utilização e do montante da reserva de contingência; fixação de índices de preços para atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada;

c) disciplina da programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, entre outros.

Além dessas incumbências adicionais, a Lei de Responsabilidade Fiscal acrescentou à estrutura da LDO os denominados Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais.

No âmbito do processo legislativo, os projetos de lei complementar relativos às diretrizes orçamentárias serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), nos termos do regimento comum. Esses projetos, ante da apreciação pelo plenário, contarão com o exame prévio e parecer da Comissão mista permanente de senadores e deputados, em conformidade com a regra fixada pela Constituição Federal.

A importância do planejamento da atividade da Administração Pública, em sintonia com o sistema de orçamento-programa, é reafirmada pela Constituição Federal, como você já viu, uma vez que ela determina que as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias devem guardar compatibilidade com o Plano Plurianual. Caso contrário, não poderão ser aprovadas as diretrizes do orçamento.

Você sabe como devem ser encaminhadas as propostas?


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As propostas de modificações dos projetos de lei do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual poderão ser encaminhadas pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, enquanto não iniciada a votação na Comissão mista na parte cuja alteração está sendo proposta, na forma do disposto no art. 166, § 5o., da Constituição Federal.

Estas propostas possuem as seguintes características:

� Constituem planejamento de curto prazo que tem como fundamento o estabelecimento das prioridades e metas da administração para o exercício seguinte.

� Estabelecem as referências para a Lei Orçamentária e, consequentemente, do Orçamento do exercício seguinte.

� Devem, obrigatoriamente, apresentar compatibilidade com o PPA.

5.4. Lei Orçamentária Anual – LOAPor determinação das normas emanadas da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 e tendo como referência o processo de planejamento, o projeto de lei orçamentária anual, previsto no inciso III do art. 165 da Constituição Federal, deverá ser elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual e com a LDO e sem prejuízo dos demonstrativos definidos pela Lei nº. 4.320, de 1964.

Quem encaminha os projetos?

Os projetos de lei do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, na forma de lei complementar que trata da matéria. Deve-se registrar que esta lei ainda não entrou em vigor – veja, nesse sentido, o projeto de lei complementar nº. 135/96, que trata da matéria e que ainda se encontra em tramitação no Congresso Nacional.

Por sua vez, a Constituição Federal, no art. 35, § 2o., inciso III, do Ato das disposições constitucionais transitórias define orientação provisória para a matéria, nos seguintes termos:

III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa.


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Gestão Pública

Unidade 3

Está definido, também, que o projeto de lei orçamentária, em conformidade com o art. 165, § 6o., da Constituição Federal,

será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas decorrentes de sanções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia.

Com isso, é possível concluir que os orçamentos fiscais e de investimentos das empresas estatais, além da interação que devem ter com o Plano Plurianual, deverão funcionar como instrumentos voltados para a redução de desigualdades regionais. A lei orçamentária anual somente poderá conter dispositivos relacionados à previsão da receita e despesa, exceção feita apenas para a abertura de créditos suplementares e contratação de crédito, mesmo por antecipação da receita. Os projetos de lei referentes ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas casas do Parlamento, na forma do disposto no regimento comum.

O exame e consequente emissão de parecer sobre os mesmos e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República é de competência de uma Comissão mista permanente de senadores e deputados, a quem cabe, também, exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.

Desse modo, constitui planejamento de curto prazo e tem como fundamento a previsão das receitas e a fixação das despesas, para os orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento das empresas públicas.

A Lei Orçamentária Anual consiste na aprovação do Orçamento do exercício seguinte ao da sua elaboração. Assim como a LDO, a Lei Orçamentária Anual e, consequentemente, o Orçamento Anual, devem apresentar compatibilidade com as diretrizes do Plano Plurianual.

Agora chegou o momento de ler a síntese e fazer as atividades de autoavaliação desta Unidade para compreender, de forma mais detalhada, relembrar e reforçar o que foi estudado.


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Síntese

Nesta Unidade, você aprendeu que o planejamento governamental é imperativo, constitucional e legal, conforme disposto no art. 174 da CF, na lei 4.320/64 e na LRF, tendo como fundamento a construção do futuro baseado na avaliação crítica do presente e do passado, de modo a distinguir com clareza e pragmatismo o que é bom e deve ser preservado, e o que é ruim e deve ser mudado.

Aprendeu, também, que a principal característica do sistema de planejamento no Brasil corresponde ao seu caráter intergovernamental, transitivo, coerente com a Organização Federativa do Estado Brasileiro, em que coexistem três esferas de governo (União, Estados e Municípios) com autonomia política, administrativa e financeira.

Viu que o planejamento governamental, quanto a sua duração, se classifica em curto e longo prazo. O planejamento de curto prazo é aquele que se preocupa com os eventos que deverão ocorrer dentro do período de até um ano, o qual é representado pelo instrumento de planejamento denominado Orçamento Anual. O planejamento de longo prazo tem como objetivo orientar ações visando mudança nas tendências do presente e a garantia de que a realidade futura seja modelada para um cenário mais favorável do que o atual; é representado pelo instrumento de planejamento denominado Plano Plurianual.

Também estudamos que Plano de Governo é o documento pelo qual um governo formaliza o enunciado político programático de sua atuação, expressando, através de estratégias, diretrizes, programas e objetivos setoriais suas preocupações centrais e a ênfase que pretende dar em um determinado período de tempo. Por fim, você aprendeu quais são os principais instrumentos de planejamento governamental.

Vamos, agora, às atividades?


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Gestão Pública

Unidade 3


O gabarito destas atividades está disponível no final do livro, no entanto, sugerimos que você se esforce para resolvê-las antes de conferir os resultados propostos.

1) No decorrer desta Unidade, você estudou as características do planejamento governamental no Brasil, sua classificação quanto à duração, bem como os instrumentos de planejamento governamental utilizados no Brasil. Neste contexto, imagine a seguinte situação: você foi eleito Prefeito de sua cidade. Qual dos instrumentos de planejamento governamental a serem elaborados pela sua equipe, no decorrer do primeiro ano de governo, evidenciará a política de gestão de recursos públicos a ser adotada por você no decorrer do seu mandato? Justifique a sua resposta.

2) Cite qual é a principal característica do Planejamento Governamental no Brasil e justifique sua resposta.


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Saiba mais

BRASIL. O Desafio do Planejamento Governamental. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2002. Gestão Pública Para um Brasil de Todos: um plano de gestão para o Governo Lula/Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2003.

CRUZ, Flávio da (coord.). Comentários à Lei nº 4.320. São Paulo: Atlas, 1999.

______ Lei de responsabilidade fiscal comentada: lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004.


NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. 2. ed. São Paulo : Atlas, 2003.


UNIDADE 4

Execução orçamentária


Ao final desta Unidade, você será capaz de:

� Compreender os estágios da Receita Pública;

� Entender quais são as etapas para a realização da despesa pública;

� Estudar a procedência das adequações orçamentárias durante a execução do orçamento.

Seções de estudo

Nesta Unidade, vamos estudar as seguintes seções:

Seção 1 Quais são os estágios da Receita?

Seção 2 Quais são os estágios da despesa pública?

Seção 3 O que são alterações orçamentárias?

Seção 4 Quais são os recursos hábeis para a abertura de créditos adicionais?

Seção 5 Qual é a vigência dos créditos adicionais?

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Na Unidade anterior, você estudou o Planejamento Governamental e sua classificação.

Também conheceu os instrumentos de planejamento governamental, que são o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, e a Lei Orçamentária Anual - LDO.

Nesta Unidade, o desafio proposto a você é entender a etapa seguinte ao Planejamento Governamental, que é Execução Orçamentária e como ela é realizada. Antes de iniciar a primeira seção, é importante compreender que, uma vez aprovada a Lei Orçamentária Anual, os órgãos de administração financeira e de contabilidade devem tomar as providências para iniciar o processo de execução do orçamento.

A Execução Orçamentária pressupõe uma sequência de passos a serem observados pelos gestores, denominados estágios da receita e da despesa pública.

Ao executar o que foi planejado e inserido no orçamento, podem ocorrer distorções entre os valores estimados e a necessidade de gasto, tanto por estimativas abaixo da realidade quanto por estimativas superiores à necessidade de gastos.

Pode ocorrer ainda a necessidade de novos gastos não previstos no planejamento inicial, tanto pela demanda da sociedade por algum tipo de serviço novo, quanto pela demanda por alguma obra pública.

Para realizar os ajustes entre o planejado e a realidade, utilizamos os créditos adicionais. Vamos explorar esses assuntos na sequência.


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Gestão Pública

Unidade 4

Seção 1 - Quais são os estágios da receita?

Até que se tornem disponíveis para a utilização pelos entes da Federação, as receitas públicas percorrerão os seguintes estágios: previsão, lançamento da receita, arrecadação e recolhimento.

A seguir, explicaremos em detalhes o significado de cada uma dessas etapas.

a) O que é Previsão?

É o estágio da receita que antecede a aprovação da Lei Orçamentária Anual. Conforme determina o artigo 11 da Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000 (LRF), as previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Saiba mais sobre a Lei Complementar n.º 101, acessando nossa midiateca!

A reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo somente será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. Já o montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao montante das despesas de capital constantes do Projeto de Lei Orçamentária.

O total dos gastos deverá ficar limitado, na Lei Orçamentária Anual, ao montante das receitas previstas. Novas autorizações de despesas, por intermédio de créditos adicionais, exceto os extraordinários, deverão indicar, obrigatoriamente, as fontes de recursos a serem utilizadas para a sua cobertura financeira.


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b) O que é Lançamento da Receita?

Conforme determina o art. 52 da lei nº 4.320/64, serão objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

O lançamento da receita é ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.

Segundo o Código Tributário Nacional, os lançamentos podem ser classificados conforme segue:

� Direto ou ofício: São exemplos de impostos cujo lançamento se dá nesta modalidade (IPTU). Todo o processo se dá pelo Poder Público, contudo, o contribuinte pode discordar dos valores lançados.

� Declaração ou misto: O principal exemplo de imposto sujeito ao lançamento por declaração ou misto é o IRRF.

� Homologação ou autolançamento: Nessa modalidade, todo o trabalho de apuração do imposto a pagar é do contribuinte, ficando sujeito à fiscalização posterior para homologação e/ou homologação automática após decorridos cinco anos.

c) O que é Arrecadação?

A arrecadação de Receitas Públicas pode ser realizada de forma direta, pela própria Administração Pública, ou indireta, por intermédio de agentes arrecadadores credenciados.

Os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das importâncias que arrecadarem. Os recibos devem conter o nome da pessoa que paga, a soma arrecadada, a proveniência e a classificação, bem como a data e assinatura do agente arrecadador. De acordo com o art. 54 da lei n.º 4.320/64, não será admitida a compensação da obrigação de recolher rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública.


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Gestão Pública

Unidade 4

Lembre-se que o arquivo da Lei de Responsabilidade Fiscal está em nossa midiateca. Aproveite para estudá-la!

d) O que é recolhimento?

Último estágio da Receita Pública, o recolhimento é a liberação dos valores arrecadados ao ente da Federação, ou seja, os agentes arrecadadores disponibilizam os recursos na conta corrente (ou conta única), tornando-os livres para a movimentação.

Os entes da Federação, geralmente, permitem que os agentes arrecadadores utilizem os recursos arrecadados por um período de tempo, geralmente de dois a quatro dias, dependendo do tipo de tributo arrecadado. Além do float, é comum a remuneração ao agente arrecadador por documento autenticado. Nos termos do art. 56 da lei n.º 4.320/64, o recolhimento de todas as receitas será feito em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria (conta única), vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

Acerca do tema, a CF/88 determina:

Art. 164, § 3.º As disponibilidades da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Seção 2 - Quais são os estágios da despesa pública?

Assim como na Receita Pública, a despesa pública também conta com diversos estágios. São eles: fixação, licitação, empenho, liquidação e pagamento.

Veja, a seguir, mais detalhes sobre cada um deles.

Esse período de tempo, em que o agente arrecadador faz uso dos recursos públicos antes de recolhê-los à conta movimento do ente da Federação, denomina-se float.


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a) O que é fixação?

É a primeira etapa dos estágios da despesa orçamentária. Caracteriza-se pela inclusão, na Lei Orçamentária, dos projetos, atividades e operações especiais a serem executadas durante o exercício financeiro, segundo as classificações institucional, funcional, econômica e por fonte de recursos.

Resumindo, podemos dizer que a etapa da elaboração do orçamento termina com a edição da Lei Orçamentária Anual, que, em última análise, constitui a fixação da despesa com base na estimativa da receita para o período de referência.

b) O que é licitação?

Segundo estágio da despesa pública, a licitação é o procedimento administrativo composto de fases sequenciais, coordenadas e interdependentes, que se destina a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, garantindo o princípio constitucional da isonomia. Esse estágio da despesa deriva de mandamento constitucional, prescrito em seu art. 22 e 37, entre outros.

Os dispositivos constitucionais, anteriormente citados, foram regulamentados pela lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993.Esta lei estabelece normas gerais sobre licitação e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços - inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Igualdade de todos perante a lei, assegurada como princípio constitucional.

Quem está sujeito às regras da lei n.º 8.666/93?

De acordo com a lei n.º 8.666/93, art. 1º, parágrafo único:

Subordinam-se ao regime, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Este princípio consiste em permitir igualdade de condições entre proponentes, impedindo qualquer tipo de discriminação e possibilitando a participação de todo e qualquer interessado em se tornar fornecedor de mercadorias e serviços ao Poder Público.

Disponível em www.planalto.gov.br, clicando em “Legislação”.


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Gestão Pública

Unidade 4

Quais são os princípios básicos da licitação?

A licitação de acordo com o artigo 3º da lei nº 8.666/93:

será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

Além dos princípios expressamente elencados na lei n.º 8.666/93, devem-se mencionar ainda os seguintes princípios: sigilo na apresentação da proposta; procedimento formal; adjudicação compulsória ao vencedor.

Vamos ver alguns exemplos destes princípios? Envelopes lacrados, referente ao sigilo; registrar tudo em texto, como procedimento formal; a administração somente poderá adquirir os bens ou serviços licitados do vencedor da licitação, a não ser que o mesmo renuncie ao seu direito, representando a adjudicação compulsória.

Quais são as modalidades de licitação?

O artigo 22 da lei 8.666/93 estabelece cinco modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão (mais recentemente, também, o pregão).

O que é a dispensa e inexigibilidade de licitação?

A lei n.º 8.666/93, em seus artigos 24 e 25, disciplina os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação. Alerte-se, no entanto, que a regra é o procedimento licitatório; a dispensa e a inexigibilidade são exceções. Além disso, deve-se ressaltar que a dispensa é diferente da inexigibilidade. Mesmo podendo enquadrar uma contratação em uma das possibilidades de dispensa, o administrador público poderá preferir licitar, levando em conta,


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sempre, a relação custo-benefício entre licitar ou dispensar. Já na inexigibilidade não há a possibilidade de licitar, pela inviabilidade de competição.

c) O que é empenho?

As regras da lei n.º 4.320/64 relacionadas ao empenho da despesa estão inseridas em seus artigos de 58 a 61. Conforme disposto no art. 58, o empenho da despesa é o ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, que diz respeito à liquidação da despesa (terceiro estágio da despesa). O implemento de condição será conceituado na sequência.

Para saber mais sobre esta lei, acesse a nossa midiateca e conheça seu texto integralmente.

Para cada empenho deve ser extraído um documento denominado Nota de Empenho. Com a licitação e a assinatura do contrato, temos o comprometimento do ente da Federação com o fornecedor de bens e serviços (empenho da despesa). Contudo, o empenho somente será válido se for materializado na Nota de Empenho, que é a garantia do fornecedor de que a despesa estava autorizada. O implemento de condição a que se refere o artigo 58 da lei n.º 4.320/64 diz respeito à liquidação da despesa (terceiro estágio da despesa), conceituada na sequência. As regras da lei n.º 4.320/64 relacionadas ao empenho da despesa estão inseridas em seus artigos de 58 a 61.

Vamos observar quais são as três modalidades de empenho existentes:

� Empenho ordinário: É utilizado em despesas normais, sem nenhuma característica especial. Nesta modalidade, são conhecidos todos os dados necessários à sua emissão.

Aquisição de um veículo, móveis e utensílios, entre outras, cujo pagamento se dará em parcela única.

Este documento indicará ao credor, a especificação e a importância da despesa, bem como sua dedução do saldo da dotação própria.


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Gestão Pública

Unidade 4

� Empenho global: É aquele usado em despesas contratuais e em outras sujeitas a parcelamento. O valor total é conhecido, contudo, deverá ser pago em parcelas. Existem casos em que temos de liberar mensalmente o valor relativo à execução de uma obra na instituição. Neste caso, é emitido o empenho global no valor total da execução do serviço e são liberados mediante pequenas parcelas os valores acordados no contrato da licitação, que pode preencher integralmente o exercício financeiro ou parte dele.

� Empenho por estimativa: É, na verdade, um empenho global. É utilizado quando não se conhece o valor total da despesa, ou seja, quando temos apenas uma estimativa de quanto iremos gastar num determinado período de tempo. Na medida em que vão sendo apresentadas (e conferidas) as faturas, procede-se à emissão de um subempenho. O empenho global reduz o valor da dotação orçamentária. O subempenho reduz a dotação do empenho global e do empenho por estimativa.

Empenhos por estimativa são relativos às despesas com energia elétrica, água, comunicação, vale transporte e outros.

Classificado por vários doutrinadores do assunto como sendo a etapa mais importante da despesa pública, não devemos confundir o empenho, com a Nota de Empenho. Somente em alguns casos especiais, conforme o art. 60 da lei n.º 4.320/64, poderá ser dispensada a emissão da Nota de Empenho. Ordenador de despesa é a autoridade competente, investida legalmente de poderes para autorizar a realização de despesas.

Ordenador de despesa pode ser um ministro de Estado ou um diretor de uma autarquia.

Empenho - Que constitui um ato praticado por ordenador de despesa que age juridicamente em nome do Estado.

Nota de Empenho- Documento representativo que deve ser extraído para cada empenho.


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d) O que é liquidação?

O terceiro estágio da despesa pública é o da liquidação, que consiste em verificar o direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e os documentos comprobatórios do respectivo crédito.

O processo de liquidação se efetua mediante as seguintes verificações:

- cumprimento das cláusulas do contrato firmado após o procedimento licitatório;

- correta apropriação da despesa empenhada;

- assinatura, na Nota de Empenho, das autoridades legalmente investidas de poder (ordenadores de despesa);

- análise dos comprovantes de entrega do material/da prestação do serviço, com o devido aceite pelo contratante.

e) O que é pagamento?

O pagamento corresponde à entrega dos valores para a extinção do débito. Na Lei Federal n.º 4.320/64, o tema foi disciplinado da seguinte forma:

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

Em que pese a regra contida no art. 65, anteriormente transcrito, com exceção do regime de adiantamento, recomenda-se que seja utilizado o meio eletrônico como única forma de pagamento


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Gestão Pública

Unidade 4

na Administração Pública, por ser justamente aquele que possibilita um melhor mecanismo de controle. Utilizando o meio informatizado, todas as etapas da arrecadação e realização da despesa pública se realizam sem a necessidade de manuseio dos recursos financeiros, mantendo-se todos os registros das transações nos sistemas de execução orçamentária, financeira e contábil.

Agora que você já conheceu os estágios da receita pública e da despesa pública, na próxima seção vamos estudar como se processam as alterações orçamentárias.

Seção 3 - O que são alterações orçamentárias?

As alterações orçamentárias se processam por intermédio dos créditos adicionais e podem ocorrer para:

� reforçar uma dotação já existente (créditos suplementares);

� obter uma nova despesa que tenha se tornado necessária durante o exercício financeiro (sem o caráter de urgência) e que não estava prevista na Lei Orçamentária Anual (créditos especiais);

� atender despesas extraordinárias, caracterizadas pela urgência e imprevisibilidade (créditos extraordinários).

Vamos fazer, a seguir, uma abordagem mais detalhada dos três tipos de crédito adicional:

� Créditos suplementares: Destinados ao reforço de dotação orçamentária, em conformidade com o que prescreve o artigo 40 da Lei Federal nº 4.320/64. Para saber mais sobre esta lei acesse a nossa midiateca e conheça seu texto integralmente. A abertura dos créditos suplementares depende de autorização legislativa, que pode ser efetuada na própria Lei Orçamentária Anual (CF/88, art. 165, § 8º) ou em lei especial da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa, que será precedida de exposição justificativa (artigo 43 da lei n.º 4.320/64).

Autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.


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� Créditos adicionais especiais: A abertura destes créditos visa atender às despesas não previstas na LOA e depende de autorização legislativa, por lei especial, ou seja, a autorização não pode estar estampada na Lei Orçamentária Anual, como no caso dos créditos adicionais. Também é necessária a indicação dos recursos correspondentes às despesas.

� Créditos extraordinários: A abertura destes créditos somente será permitida para atender às despesas imprevisíveis e urgentes que não dependem de recursos hábeis para sua abertura, nem de autorização prévia do Poder Legislativo.

Cabe lembrar que tanto a União quanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios se encontram sujeitos às mesmas normas gerais em termos de matéria orçamentária, sejam as que emanam da Constituição da República Federativa do Brasil, sejam as previstas na lei nº 4.320/64.

À luz do texto da Constituição da República Federativa do Brasil (art. 167, § 2º), se o ato de autorização dos créditos especiais e extraordinários for promulgado nos últimos quatro meses do exercício financeiro, período que coincide com o trâmite no Parlamento da proposta orçamentária da União, e se saldos destes remanescerem sem utilização ao término do exercício, estes serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

Dessa forma, no exercício financeiro subsequente haverá autorização para executar os créditos que constam da Lei Orçamentária Anual para aquele exercício, mais os saldos dos créditos especiais e extraordinários, autorizados no período antes referido, que tenham sido reabertos legalmente.

Você sabe como se dá a incorporação dos saldos de créditos adicionais especiais ou extraordinários no orçamento do exercício financeiro subsequente?

Justamente por serem créditos adicionais especiais e extraordinários, eles não seguem o trâmite normal do processo orçamentário. Assim, a incorporação dos saldos no orçamento do exercício financeiro subsequente se dará por meio de Decreto Executivo, haja vista a preexistência de autorização legislativa e os fundamentos que provêm do artigo 42 da lei n° 4.320/64.

atos administrativos da competência do chefe do executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos, os quais visam regular, explicar determinada lei e facilitar sua execução.


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Gestão Pública

Unidade 4

Seção 4 - Quais são os recursos hábeis para a abertura de créditos adicionais?

Os recursos hábeis para a abertura de créditos suplementares e especiais são os seguintes:

a) Superávit Financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior – Recomenda-se que a apuração do Superávit Financeiro seja realizada por fonte de recursos, pois os recursos financeiros de uma fonte não poderão ser utilizados para o pagamento de despesas vinculadas a outras fontes de recursos.

A título de exemplo, veja, a seguir, uma síntese do balanço patrimonial, de onde provém o Superávit Financeiro.

BALANÇO PATRIMONIAL Anexo 14 da lei n° 4.320/64

Superávit Financeiro (ou Saldo Patrimonial Financeiro – SPF)= AF (Ativo Financeiro) – PF (Passivo Financeiro)

SPF = 10.000,00 – 9.000,00 = 1.000,00

b) Os provenientes de excesso de arrecadação – Se originam do saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

A faculdade da abertura de créditos suplementares por conta do excesso de arrecadação, considerando-se, ainda, a tendência do exercício, tem de ser utilizada com base num único critério, que mostre, por métodos estatísticos, projeções de excesso ou de queda de arrecadação. A tendência do exercício, nos casos em que seja desvirtuada sua finalidade, tem contribuído, na maioria das vezes, para superdimensionar Orçamentos Públicos, constituindo-se num artifício para o gestor direcionar as aplicações de recursos a projetos ou a atividades de seu exclusivo interesse.

Diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro (sobra de caixa não comprometida com passivos de curto prazo), conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais (especiais e extraordinários) transferidos e as operações de créditos a eles vinculadas.


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Sanches (1997, p. 108-109) comenta os dispositivos legais relacionados aos créditos adicionais na seguinte maneira: Embora a norma se ache redigida de forma singela, não é suficientemente clara, resultando numa série de problemas para sua aplicação. O primeiro destes é o da determinação do referencial a ser adotado para tal apuração: excesso na receita total da entidade ou excesso numa rubrica em particular? O segundo, o da definição do procedimento técnico a utilizar para determinar a tendência do exercício? O terceiro, como tratar as operações de crédito previstas e realizadas? A legislação sobre créditos adicionais não regula nenhuma dessas situações.

É necessário alertar para a depuração do excesso de arrecadação por fonte de recursos. Abrir créditos por conta do excesso de arrecadação global pode ensejar a autorização para a realização de despesas sem que haja os recursos financeiros para o seu pagamento. Pode ter ocorrido queda em uma fonte de recursos e o excesso em outras. Se trabalharmos em termos globais, poderemos estar abrindo crédito orçamentário justamente para a fonte de recursos em que ocorreu uma menor arrecadação.

As receitas previstas para o exercício deverão ser desdobradas em metas bimestrais de arrecadação (LRF, art. 13). Ocorrendo queda na arrecadação, deverá ser procedida a limitação de empenho (LRF, art. 9º), de forma a não comprometer o orçamento além das disponibilidades de caixa.

c) Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais – Esse processo consiste na redução do valor de uma dotação orçamentária, já autorizada em lei, considerada pelo gestor como uma aplicação que pode ser reprogramada para outra (ou outras) despesa(s) julgada(s) mais importante(s) naquele momento. A Constituição da República Federativa do Brasil proibiu alterações orçamentárias com a utilização desses recursos sem prévia autorização legislativa, nos seguintes termos:

Art. 167. São vedados:

(...)

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;


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Gestão Pública

Unidade 4

Na opinião de Giacomoni (1997, p. 230), com o dispositivo, o Constituinte de 1988 buscou, apenas, garantir maior autonomia ao Poder Executivo, possibilitando-lhe suplementações entre grupos de despesas e elementos dentro de uma mesma categoria de programação – projeto e atividade. Para o mesmo autor, houve exagero em dar tratamento constitucional a esse assunto.

Por seu turno, Machado Jr. e Reis (apud Giacomoni, 1997, p. 230) consideram incorreto tal procedimento, pois o crédito orçamentário anulado representa objetivos concretos expressos na lei e, consequentemente, de interesse da comunidade.

E não se resume nisso. A autorização legislativa exigida pelo Dispositivo Constitucional até determinado limite tem sido, com raras exceções, a própria Lei Orçamentária Anual que busca respaldo na CF/88, art. 165, § 8º e no artigo 7°, inciso I da lei n° 4.320/64, o que não deixa de configurar uma incongruência porque autoriza um orçamento ao mesmo tempo em que anula parte dele. Não devemos confundir flexibilidade com ausência ou deficiência de planejamento.

Você sabia que o legislativo surgiu para impor limites ao rei quanto à obtenção de tributos e para disciplinar a aplicação dessas receitas? Infelizmente, esse papel tem sido relegado a um segundo plano, principalmente pelas Câmaras Municipais e pelas Assembléias Legislativas dos Estados, onde muitos dos representantes do povo desconhecem este tema.

d) O produto de operações de crédito autorizadas, possibilitando ao Poder Executivo realizá-las juridicamente – Somente poderão figurar nas estimativas de arrecadação das receitas de capital, aquelas operações de crédito já autorizadas segundo as disposições legais vigentes.

As questões relacionadas ao endividamento público fazem parte das atribuições privativas do Senado Federal, em conformidade com os dispositivos constitucionais previstos em seu art. 52, incisos VI a IX, que serão estudadas nas próximas Unidades deste material didático.


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Atualmente, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX da Constituição, a resolução n.º 40, de 20 de dezembro de 2001, do Senado Federal, fixa os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Estes limites, bem como a proposta de limite para a União em relação à receita corrente líquida, também serão estudados nas próximas Unidades.

e) Reserva de contingência – Deverá ser utilizada como fonte de recursos para abertura de créditos adicionais relativos a despesas destinadas a passivos contingentes e a outros riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme mandamento da LRF.

Essa fonte de recurso foi mal utilizada durante muitos anos. Como manobra orçamentária, assim que a Lei Orçamentária era aprovada, alguns gestores públicos anulavam várias dotações nela autorizadas e suplementavam a reserva de contingência. Posteriormente, redistribuíam os valores em novos projetos e atividades, sem a discussão da prioridade pública para tais gastos.

Até a edição da LRF, a reserva de contingência não possuía regras muito bem detalhadas. Doravante, a Lei Orçamentária Anual deverá conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e o montante, em percentual da receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Somente poderão ser utilizadas para o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Estudaremos a reserva de contingência com maiores detalhes nas próximas Unidades.

Seção 5 - Qual é a vigência dos créditos adicionais?

Os créditos suplementares, de forma idêntica às dotações originais, terão sua vigência limitada ao exercício em que forem abertos, independentemente do mês de sua abertura. Aos eventuais saldos de créditos suplementares serão dedicados os mesmos tratamentos contábeis dos créditos orçamentários, ou seja, os saldos restantes serão considerados economia de verba, ou, no dizer de Sanches (1997, p. 93), economia orçamentária.


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Gestão Pública

Unidade 4

Os créditos especiais e extraordinários, quando abertos até o dia 31 de agosto, terão o mesmo tratamento dos créditos orçamentários e suplementares. Os abertos após esta data terão seus saldos transferidos para o exercício financeiro seguinte, por força o artigo 167, parágrafo segundo, da Constituição Federal e artigo 45 da Lei nº 4.320/64.

A forma de abertura dos créditos especiais é dada através do Poder Executivo por meio de decreto, devendo, portanto, os recursos disponíveis serem indicados na lei especial e no decreto de abertura. Neste, também é obrigatório fixar os limites dos créditos.

Quanto à vigência, estes vigerão no exercício, podendo estender-se até o término do exercício subsequente, se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses do exercício. Sua classificação orçamentária deve ocorrer em nível de projetos e de atividades, com a indicação dos objetos ou elementos da despesa, conforme Anexo 4 e 5 da lei n.º 4.320/64.

Para Silva (1991, p. 64), os créditos especiais se destinam a atender despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, ou seja, sua ocorrência indica a existência de erros de planejamento. Segundo Kohama (1989, p. 193), os créditos especiais são autorizados para cobertura de despesas eventuais ou especiais e, por isso mesmo, não estão considerados na Lei do Orçamento.

São chamados de Créditos Extraordinários aqueles destinados a atender despesas imprevisíveis (não confundir com imprevistas) e de caráter urgente, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, independendo de autorização legislativa prévia. Até a CF/88 eram abertos mediante decreto do Poder Executivo e, posteriormente, remetidos ao Legislativo. Após a promulgação da CF/88, a abertura deverá ser realizada por Medida Provisória, nos termos do art. 169, § 3º, combinado com o art. 62.

Os recursos disponíveis independem de indicação, sendo obrigatória a fixação na Medida Provisória dos limites de abertura. Esses créditos têm vigência de um exercício social, podendo ser prorrogados por mais um exercício, caso aprovados nos últimos quatro meses do exercício.

Destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. São aqueles que têm a finalidade de atender a uma despensa nova, não vislumbrada no processo de planejamento. Dependem de autorização legislativa prévia em lei especial.


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Piscitelli et al. (2005, p. 45) destacam o seguinte em relação ao tema:

(...) imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, requerendo a adoção de medidas provisórias, com força de lei, que deverão ser imediatamente submetidas ao Congresso; tais medidas perderão a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação (art. 167, § 3º, e art. 62 e parágrafo único – CF).

Sanches (1997, p. 70-71) julga não existirem razões de ordem prática, legal e doutrinária para mudar o procedimento tradicional de abertura do crédito extraordinário, utilizado, segundo ele, sem problemas por mais de um século. Acrescenta que o novo procedimento tem contribuído para atravancar a pauta de trabalhos do Congresso Nacional, sem consequências fáticas, já que a vigência imediata do crédito extraordinário possibilita que os recursos sejam integralmente gastos antes de ser concluída até mesmo a apreciação de sua admissibilidade.

Já para Giacomoni (2005, p. 228), o emprego de Medida Provisória para abertura do crédito extraordinário não é uma boa solução, pois, ao ser apreciado, ele pode ensejar a apresentação de emendas e, até mesmo, a rejeição do crédito. Em sua opinião, a possibilidade de abertura de crédito extraordinário deveria ficar restringida apenas em caso de guerra, de comoção interna ou de calamidade pública, e sua abertura deveria continuar sendo feita por Decreto do Poder Executivo, com conhecimento imediato ao Poder Legislativo, conforme prevê o artigo 44 da lei nº 4.320/64.

E você, o que pensa a respeito, tendo em vista as opiniões destes autores? Aproveite para discutir este tema com seus colegas.

Até a presente Unidade, você estudou os aspectos gerais da Gestão Pública: características e estrutura da administração pública, aspectos gerais e características do planejamento governamental e, por fim, o processo de execução orçamentária.


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Gestão Pública

Unidade 4

A partir da próxima Unidade, você conhecerá uma série de regras bastante rigorosas a serem observadas pelos gestores públicos ao longo dos procedimentos de planejamento e execução orçamentária. Estes dispositivos foram criados por intermédio da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

Lembre-se que, quando tiver dúvidas, basta acessar o EVA e conversar com o seu professor.

Síntese

Nesta Unidade, você aprendeu como são processadas a receita e a despesa pública. Com o objetivo de assegurar o princípio constitucional da isonomia entre aqueles que pretendem fornecer para a Administração Pública, toda despesa deve ser precedida de licitação, que é a regra. A dispensa e a inexigibilidade de licitação devem ser tratadas como exceções à regra.

Além de percorrer determinadas etapas ou estágios, nenhuma despesa poderá ser realizada sem o prévio empenho (emissão da Nota de Empenho). Esse empenho poderá ser para pagamento único e com valor conhecido (ordinário), para pagamento parcelado, mas com montante conhecido (empenho global) ou para pagamento cujo valor não se tenha previamente definido (empenho por estimativa).

Vimos que poderão ser realizados ajustes durante a execução do orçamento, mediante a abertura de créditos adicionais suplementares (reforço de dotação), especiais (obra ou serviço não previsto) ou extraordinários (despesas imprevisíveis e urgentes).


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1) Considerando o que você aprendeu à respeito de execução orçamentária, faça a seguinte atividade: Você é prefeito da sua cidade. No orçamento do exercício para o corrente ano a sua equipe inseriu dotação orçamentária no valor de R$ 200.000,00, na conta orçamentária própria, visando à aquisição de um trator. Já foi realizado o processo licitatório para selecionar o fornecedor do referido trator, o qual propôs fornecê-lo pelo montante de R$ 195.000,00. A Prefeitura dispõe dos recursos necessários para pagar o trator e o Município necessita do mesmo para realizar obras importantes. Diante disto, pergunto: Qual o ato de execução da despesa a ser praticado neste momento para a regular aquisição do trator? Por quê?

2) Quatro dos itens abaixo são estágios da Receita Pública. Assinale quais são eles.

( ) Aprovação por lei

( ) Previsão

( ) Lançamento


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Gestão Pública

Unidade 4

( ) Depósito em tesouraria

( ) Arrecadação

( ) Recolhimento

3) Cinco dos itens abaixo são estágios da despesa pública. Assinale quais são eles.

( ) Fixação

( ) Licitação

( ) Contratação

( ) Empenho

( ) Verificação

( ) Certificação

( ) Liquidação

( ) Pagamento

Saiba mais

Você poderá aprofundar mais seu conhecimento sobre a execução orçamentária consultando os livros de Orçamento Público e de Contabilidade Pública constantes da bibliografia desta disciplina.

Preste atenção no conteúdo das obras, pois a legislação sofre mudanças constantemente. Assim, também é recomendável uma visita aos sites: www.planejamento.gov.brwww.stn.fazenda.gov.brwww.abop.org.br.


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BRASIL. Manual Técnico do Orçamento. Brasília. Secretaria de Orçamento Federal. 2001.

BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1971.

CRUZ, Flávio da, et al. Comentários a Lei 4.320, de 17 de março de 1964. São Paulo: Atlas, 1998.

______. Comentários a Lei n.º 101, de 04 de maio de 2000. São Paulo: Atlas, 2004.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

MOOJEN, Guilherme. Orçamento público. Rio de Janeiro: Edições Financeiras, 1959.

NEVES, Wanderlei Pereira das. Lei de Responsabilidade Fiscal em slides. Florianópolis: Centro de Estudos Temáticos de Administração Pública – CETEM. 2001. Mímeo.

SILVA, Bernardino José da. Orçamento público II: livro didático / Bernardino José da Silva, Wanderlei Pereira das Neves; design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini – Palhoça: UnisulVirtual, 2008.


UNIDADE 5

Lei de Responsabilidade Fiscal


Ao final desta Unidade, você deverá:

� Conhecer o encadeamento de fatos no decorrer da história do Brasil que culminaram com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal;

� Saber quais foram as influências internas e externas na formação desta Lei;

� Compreender os objetivos e princípios que norteiam a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Seções de estudo


Seção 1 Aspectos históricos

Seção 2 Influências

Seção 3 Objetivos e princípios

Seção 4 Abrangência e conceitos da LRF

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Editada em 04 de maio de 2000, a Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, veio para suprir a necessidade de um instrumento que conduzisse a Gestão Pública e, por consequência, as suas finanças a parâmetros modernos e adequados à necessidade do País, bem como consolidasse um novo regime fiscal, caracterizado pela estabilidade fiscal, elemento fundamental para o desenvolvimento sustentável.

Para melhor compreensão do contexto em que a Lei se insere, é oportuno conhecer alguns aspectos históricos e influências sofridas por este diploma legal.

Seção 1 - Aspectos Históricos

A crise econômica vivida no País, principalmente na segunda metade do século passado, foi causadora de enormes danos à sociedade, destacadamente na questão do desenvolvimento econômico e social. Um dos fatores que influenciaram de forma mais notável este fenômeno foi o da inflação.

Com registros históricos que remontam à época da Independência, com graves crises registradas a partir da metade do século XIX, provocadas pela:

supressão do tráfico negreiro (1850) e as epidemias que assolavam o País, diminuindo a quantidade de mão-de-obra, bem como a expansão da monocultura do café e da carne, absorvendo o trabalho, favoreceram a carestia dos gêneros alimentícios (Ferreira, 1993, p. 62).

Verificada durante todo o período do Governo Imperial, a inflação se acentuou nos primeiros dez anos da república, “articulada à extinção da escravatura, proclamação da República, guerra civil, exagerada emissão de papel-moeda” (Ferreira, 1993, p. 62), fase esta conhecida por Encilhamento, este foi o período de maior inflação verificada, desde a Independência até meados do século XX.

A inflação é caracterizada pela contínua, persistente e generalizada expansão dos preços. ROSSETI, José Paschoal. 1995, p. 227

O livro de Visconde de Taunay, O Encilhamento (Rio, 1923, 2. ed., p. 3-4), mostra que a palavra é própria da linguagem esportiva, e se referia ao lugar onde se apresentavam os derradeiros retoques aos cavalos prontos para sair nas raias para disputar os prêmios de corrida. O povo passou, por analogia e semelhança, a empregar o nome à corrida desenfreada na compra e venda de ações na Bolsa do Rio de Janeiro (Ferreira, 1993, p. 63).


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Gestão Pública

Unidade 5

Desde a Independência até 1958, as épocas de maior saúde financeira vividas pelo Brasil coincidem com as raras oportunidades em que foram constatados superávits na execução orçamentária do Governo. Segundo o registro de Ferreira (1993, p. 101):

Dos 137 orçamentos elaborados desde a independência do Brasil até 1958, isto é, 137 anos, somente em 23 exercícios a execução orçamentária assegurou superávit e, em 114, acusou déficit.

(...) é bem de ver que as épocas de superávit coincidiram, sobretudo, com as presidências de Campos Sales e Rodrigues Alves, cujos quatriênios assinalaram uma sadia política financeira.

Em que pese ter perdurado ainda nos dias atuais, até o final de 1988 não haviam sido registradas inflações que escapassem por completo de alguma possibilidade de controle. Neste intervalo, os períodos de inflação mais aguda ocorreram no início dos anos 60 e na década de 80, tendo o momento mais delicado ocorrido no biênio 1963-1964. Na época, foram implementadas rigorosas ações de controle dos meios de pagamentos associadas à contenção do déficit do governo central, tendo sido considerado, este último, a causa principal daquela crise inflacionária.

Nova crise inflacionária foi registrada a partir de 1973, provocada por vários fatores internos e externos. Como fator externo, destaca-se a alta dos preços do petróleo no mercado mundial, dada a importância estratégica do produto na formação dos preços. Como fator interno, destaca-se o déficit global do setor público, resultante da concessão de subsídios às atividades privadas consideradas prioritárias, por maciços investimentos realizados pelo segmento estatal e pela indexação da economia.

No início dos anos 80, conhecidos como a década perdida, a inflação brasileira situou-se na faixa de três dígitos, mantendo-se em torno de 100% anuais.

Correção Monetária vinculada a índice predeterminado (Goldsmit, 1986, p. 406). Reajuste de um valor em função de um índice cuja variação pode ser determinada (Ferreira, 1999, p. 936).


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A década perdida foi assim denominada em virtude do baixo crescimento econômico do País, que chegou a apresentar, em alguns anos, crescimento negativo, tendo como um de seus principais fatores as altas taxas de inflação verificadas no período.

No triênio 1983-85, superou a taxa anual de 200% e, no início de 1986, caminhava para mais de 300%. Em fevereiro de 1986, o governo optou por um programa de estabilização monetária denominado Plano Cruzado.

Você lembra deste Plano?

Ele foi concebido como um plano de estabilização econômica concebido pela equipe econômica do Governo José Sarney (1985-1989), iniciado e implementado em fevereiro de 1986, sob o comando do ministro da Fazenda, Dílson Funaro. Caracterizou-se pela introdução de uma nova moeda, o cruzado, em substituição a unidade existente, o cruzeiro, bem como pelo congelamento dos preços, taxa cambial e salários (após um ajuste inicial), bem como pela quase que total eliminação da desindexação (correção monetária) (Skidmore, 1998, p. 272).

O conjunto de medidas compreendidas pelo plano reverteu, temporariamente, as expectativas inflacionárias. Porém, já no final daquele ano, constatava-se o crescimento do processo inflacionário. No início de 1987, a inflação acelerou-se a percentuais historicamente inusitados, projetando taxas anuais no patamar de quatro dígitos. Um novo conjunto de medidas de combate ao processo inflacionário foi aplicado, o denominado Plano Bresser, com forte apoio no controle ao déficit público. Com efeito temporário, ao final de 1987 a inflação já se mostrava ascendente, principalmente no decorrer do ano de 1988.

Em janeiro de 1989, um novo plano econômico, conhecido como Plano Verão, foi implementado pelo Governo Federal, com resultados efêmeros, expondo a economia brasileira à hiperinflação, de forma que no início de 1990, às vésperas da instalação do Governo Collor, foram registradas as mais altas taxas inflacionárias na história do País, superiores a 80% ao mês.

Nome pelo qual é conhecido o segundo plano econômico implementado em junho de 1987, durante o Governo José Sarney (1985-1989), na tentativa de controlar a inflação em virtude do fracasso do Plano Cruzado. O nome se deve ao ministro da Economia da época, economista Luiz Carlos Bresser Pereira (Nóbrega, 2002, p. 77).


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Gestão Pública

Unidade 5

O Plano Verão foi o último plano econômico do Governo de José Sarney (1985-1989), implementado em janeiro de 1989 (Nóbrega, 2002, p. 77). Dentre outras medidas, houve a mudança da unidade monetária, de cruzado para cruzado novo.

O governo instalado em 1990 adotou um plano de medidas de alto impacto, conhecido como Plano Collor estruturado no ajuste fiscal (combate ao déficit público) e ajuste monetário, no qual estava compreendido o sequestro de ativos financeiros. Este plano também teve efeitos efêmeros, pois a inflação retornou a elevar-se. Concomitante ao colapso econômico, ocorreu, também, o colapso do próprio Governo Collor, com a sua renúncia motivada pelo processo de impeachment, ocorrido em 1992.

Quem de nós não se lembra do Plano Collor? Você, com certeza, deve ter ouvido falar nele! Vamos relembrá-lo um pouco. Foi um plano econômico implementado em março de 1990, sob o comando da ministra da Economia, Zélia Cardoso de Melo. Caracterizou-se pela troca da unidade monetária (de cruzado novo para cruzeiro), confisco da poupança e outros ativos financeiros, em especial os depósitos em dinheiro. Aproveite para perguntar aos mais velhos sobre os efeitos trágicos deste Plano na economia brasileira.

No governo Itamar Franco, correspondente ao período remanescente do mandato de Collor de Mello (1992-1994), foi implementada uma série de medidas econômicas a partir de 1993, culminando com a edição do Plano Real em 1994, que, em seus primeiros anos, promoveu uma queda vertiginosa na inflação. Conforme Goldschmith (1986, p. 308 e 505), os períodos em que ocorreram os surtos inflacionários mais graves foram justamente os momentos em que foram registrados os déficits orçamentários mais significativos nas finanças públicas nacionais, o que torna evidente a relação entre estes dois fenômenos. Logo, o controle da inflação e a estabilidade econômica do País possuem como condição, dentre outras, o controle do déficit orçamentário, ou seja, o controle fiscal.

Medida de natureza político-administrativa que tem por finalidade desinvestir de funções públicas todo membro do governo que, pela prática de crime de responsabilidade, ou de crime comum, fixado em lei, perdeu a confiança do povo (Gomes, apud Cretella Júnior, 2001, p. 23)


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Segundo Nóbrega (2002, p. 79), “com o fim da inflação, a ‘névoa inflacionária’ esvaiu-se e a realidade foi muito mais difícil do que se podia esperar, posto que todas as decisões de gasto do setor público passaram a ter impactos sobre o orçamento”.

O Plano Real foi implementado a partir de 01 de agosto de 1993, mediante medidas de ajuste na economia, dentre as quais destaca-se a primeira mudança da unidade de cruzeiro para cruzeiro real. A segunda mudança do padrão monetário ocorreu em 01 de julho de 1994, de cruzeiro real para real, já na segunda fase do plano, iniciada em 01 de março de 1994, com a edição da medida provisória posteriormente convertida na Lei nº 8.880/94.

O período de 1995 a 1998 pode ser encarado como uma fase de profunda crise nos estados-membros da Federação, com piora da situação fiscal. O Governo Federal, com o intuito de conter o déficit fiscal, criou fontes temporárias, como forma de aliviar o déficit público. Tais medidas se consubstanciaram em criação de contribuições provisórias (Imposto Provisório Sobre Movimentações Financeiras - IPMF, Contribuição Provisória Sobre Movimentações Financeiras - CPMF), criação de fundos especiais, como o Fundo Social de Emergência, transformado em Fundo de Estabilização Fiscal, e nas receitas de privatizações. No entanto, todas estas medidas foram temporárias, pois novas medidas, com o intuito de criar mecanismos permanentes e consistentes de controle fiscal precisavam ser criadas. Estas ações exigiam mudanças estruturais visando a mudança no comportamento fiscal.

Veja as seguintes mudanças estruturais que foram e estão sendo promovidas pelo Governo Federal, de acordo com Nóbrega (2002, p. 80):

1) reformas constitucionais e legais da ordem econômica, que permitiram a implementação do importante processo de privatização de empresas públicas;

2) acordos de ajuste fiscal com os Estados;

3) saneamento e privatização dos bancos estaduais;

4) aprimoramento dos mecanismos de controle do endividamento de Estados e Municípios, e de estatais.


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Gestão Pública

Unidade 5

Por fim, foi editada a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que se consubstancia em uma medida permanente de combate aos desajustes crônicos das finanças públicas, buscando um novo comportamento do gestor público.

Seção 2 - Influências

A Lei de Responsabilidade Fiscal recebeu importantes influências, que devem ser tratadas sobre dois aspectos: internas e externas. As influências externas mais significativas tiveram origem:

� na Comunidade Européia;

� nos Estados Unidos;

� na Nova Zelândia; e

� no Fundo Monetário Internacional (FMI).

A influência da Comunidade Européia é notada, sobretudo, no esforço de cooperação econômica compreendido desde os anos 50, com o chamado Tratado de Roma (1951). Com o progresso dessa cooperação, foi criada a União Econômica e Monetária (UEM) dos países da Europa ocidental, que, atualmente, alcançam o estágio de união econômica, ultrapassando as fronteiras com a união monetária, através da adoção do euro como moeda única. Um dos passos importantes para esta integração econômica foi a assinatura do Tratado de Maastrich (1992).

Você sabia que este Tratado estabeleceu parâmetros de cooperação e estipulou regras rígidas para que os países pudessem adentrar à comunidade? Veja alguns deles: manutenção de uma relação estável entre dívida e produto interno bruto; o compromisso de manutenção do equilíbrio fiscal, evitando déficits orçamentários excessivos, considerados parâmetros macroeconômicos e metas previamente estabelecidos. A adoção destes parâmetros e metas fiscais influenciou diretamente a LRF, como, por exemplo, a publicação em apenso a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o chamado Anexo de Metas Fiscais (LRF, art. 4º, par. 2º).


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Nóbrega (2002, p. 50) assinala a importante da experiência norte-americana na implantação das regras da nossa LRF, pois se trata de um Estado com estrutura de governo semelhante à do Brasil, de dimensões continentais e com imensas diferenças regionais. Além disso, a história orçamentária dos Estados Unidos remonta a 1789 e avança até os nossos dias, com um esforço contínuo de aperfeiçoamento. A assunção dos republicanos ao poder, com a eleição de Ronald Reagan, nos anos 80, marcou o início de uma série de medidas de contenção do déficit público. Deste período, destaca-se e edição de dois dispositivos legais: Gramm-Rudman-Hollings Act (GRH), de 1985 e o Budget Enforcement Act (BEA), de 1990.

O BEA instituiu mecanismos mais ágeis para o controle de déficits, inclusive fixando metas a serem alcançadas por vários anos. Esta lei, que só é adotada pelo Governo da União norte-americana, prevê grande esforço no sentido de disciplinar a gestão fiscal, organizando ações futuras relativas ao seu orçamento, valendo-se de mecanismos engenhosos que buscam estabelecer o equilíbrio orçamentário. Os dois mecanismos básicos do BEA são o sequestration e o pay as you go, que foram traduzidos para a lei brasileira, respectivamente, como limitação de empenho e compensação. De acordo com este mecanismo de sequestration, o presidente da união, ao submeter o orçamento ao parlamento, deve incluir na proposta o valor dos ajustes nos limites de despesas discricionárias para o exercício e para os anos subsequentes. Esses valores é que servirão para posteriores atos de sequestro promovidos pelo chefe do executivo. No caso da ocorrência de extrapolação do limite das despesas discricionárias durante a execução orçamentária, os mecanismos de sequestro serão acionados.

Outra grande influência internacional na elaboração da LRF foi a experiência da Nova Zelândia, que está baseada em dois pilares: regras e transparência. E foi este modelo de transparência que foi adotado na elaboração da nossa lei. Para compreender este ponto, é oportuno conhecer as mudanças ocorridas naquele país desde a implantação de mecanismos de controle fiscal. Sobre este aspecto, relata Nóbrega (2002, p. 58):

O GRH prescrevia uma redução permanente e gradual do déficit, ano após ano, e determinava mecanismos de cortes automáticos e uniformes.

a fixação no âmbito orçamentário de limites para as despesas chamadas discricionárias, uma vez que as despesas de ordem legal ou constitucional não podem ser limitadas


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Gestão Pública

Unidade 5

Desde 1984, a Nova Zelândia vem passando por um longo processo de reformas econômicas, sobretudo a partir de 1988 quando o enfoque foi direcionado especificamente para as reformas do Estado. O diagnóstico era de que o país, no período anterior a 1984, era extremamente protegido por tarifas, regulações diversas e subsídios. A análise deste período é interessante porque em meados dos anos 80 o quadro daquele país era caracterizado por déficits orçamentários e por uma dívida pública extremamente elevada, com inflação crescente, além de uma administração pública ineficiente que determinava alto custo fiscal e social para a população. Dentro deste contexto, o governo liberal optou por reformas voltadas para tornar mais competitivo o setor público, utilizando para tanto muitos mecanismos semelhantes àqueles da iniciativa privada.

O ponto de destaque na experiência da Nova Zelândia foi a adoção, em 1994, da lei de responsabilidade fiscal daquele país, chamada Fiscal Responsability Act, encerrando a primeira fase do ajuste do Estado neozelandês. Esta transição não foi um processo simples, uma vez que a evolução foi longa e marcada por extensa produção legislativa que se desenvolveu para estabelecer a eficiência como papel-chave na estruturação do atual modelo de administração daquele país. Segundo Nóbrega (2002, p. 59) as principais metas da reforma eram:

a) estabelecer relações de custo/benefício para o gasto público e melhorar a qualidade dos bens e serviços prestados pelo Estado;b) aumentar a transparência do setor público, dotando a sociedade e os gestores de instrumentos mais ágeis de acesso a informações;c) impor limites e restrições aos gastos públicos com o objetivo de incentivar uma administração fiscal responsável.

A experiência da Nova Zelândia passou por quatro grandes fases. A primeira se constituiu num grande esforço de reorganização do setor público e empresarial, buscando fortalecer empresas estatais e os monopólios públicos para proporcionar um grande processo de recuperação econômica. O diagnóstico desta mudança revelou que a atividade econômica do Estado neozelandês era ineficiente em seus resultados e, sobretudo, nos seus modos de gerenciamento.


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A segunda fase se constituiu na modernização da administração pública, que teve por objetivo dotar a administração de métodos de gestão e desempenho semelhantes àqueles utilizados na administração privada. Esta fase foi caracterizada pelos contratos firmados entre os ministérios e os diretores das empresas estatais. Esses contratos muito se assemelham aos contratos de gestão implementados em nosso País pela Emenda Constitucional nº 19, especificamente o art. 37, parágrafo 8º, da CF.

Vamos ver o que diz este Artigo?

Art.37 - A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

§ 8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, e obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

Tem destaque, ainda nesta segunda fase, a adoção de mecanismos de transparência no âmbito do setor público, que objetivam dotar de maior confiabilidade as informações vindas do mesmo. Nesse aspecto, a transparência pode ser considerada como uma estratégia típica de mercado.

A fase seguinte do processo neozelandês se constituiu na reformulação financeira, implementada por medidas de fortalecimento do Poder Legislativo no que se refere ao poder de autorizar e controlar despesas, com o estabelecimento de regras rigorosas aplicáveis aos vários setores de governo, inclusive


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Gestão Pública

Unidade 5

quanto à prestação de contas e exigências na apresentação de resultados de desempenho. As peças fundamentais desta fase foram a instituição do regime de competência e o fortalecimento do processo orçamentário para a obtenção do sucesso. Também foram adotadas práticas contábeis e a linguagem contábil do setor público, que ficaram mais próximas das praticadas no setor privado, permitindo a adoção de sistemas de custos e desempenho mais eficientes e baseados em informações comparáveis.

A quarta e última etapa é a que mais chama à atenção, pois busca criar condições normativas institucionais a um amplo programa de estabilidade fiscal, capitaneado pelo Fiscal Responsability Act de 1994, que procurou estabelecer na Nova Zelândia a “gestão fiscal responsável”. Quanto à reforma da Nova Zelândia, destaca Nóbrega (2002, p. 61):

Na base da experiência da Nova Zelândia encontram-se a previsibilidade e a transparência. Aliás, repita-se, a utilização de regras de previsibilidade são tipicamente regras de mercado que buscam propiciar à administração mecanismos necessários para informar ao público externo as suas principais variáveis fiscais. Existe um sistema de “informes públicos” que permitem o controle por parte dos partidos políticos, de qualquer grupo de interessados e, o que é mais importante, dos cidadãos em geral.

Não só os informes públicos advêm da lei fiscal neozelandesa, também outros produzidos pelo Banco Central e por diversos órgãos públicos são disponibilizados à coletividade, conforme mandamentos da legislação esparsa.

Veja o que manifestou Nóbrega (2002, p. 62) quanto à influência da Lei Fiscal neozelandesa na LRF brasileira:

Entende-se, assim, que a grande influência do modelo da Nova Zelândia foi quanto ao aspecto da transparência. Tal princípio da LRF reveste-se de tamanha importância porque não significa apenas publicar informações, dar publicidade. Significa, sim, quebrar a “caixa preta” das finanças públicas, ou seja, possibilitar ao cidadão o acesso a informações que lhes sejam inteligíveis. Sendo assim, a adoção de uma linguagem clara e o esforço de divulgar de forma mais ampla as informações, são peças-chave para implementação do modelo de gestão fiscal.


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A LRF foi fortemente influenciada, também, pelo Fundo Monetário Internacional – FMI. Um dos pontos mais importantes desta influência, a exemplo da Nova Zelândia, foi a preocupação com a transparência da administração pública. Para o Fundo, esta transparência corresponde à abertura das estruturas do governo à população, através da divulgação de informações dispostas de forma inteligível, confiável e rápida. Outro exemplo corresponde à influência do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, editado pelo FMI, e que estabelece alguns requisitos para a implantação de um padrão geral de transparência na administração pública.

Registre-se ainda que a experiência legislativa de outros países como, por exemplo, a Suécia, a Austrália, o Reino Unido, a Dinamarca, a Islândia, a Holanda, cada qual com suas particularidades, colaboraram na inspiração do nosso modelo.

Quanto às influências internas, é forçoso reconhecer que, de acordo com as circunstâncias, o ambiente econômico interno também é fundamental à compreensão das mudanças. Neste sentido, as reformas institucionais promovidas no Estado dão a tônica da mudança. Nóbrega (2002, p. 69) registra:

As mudanças na administração pública, buscando padrões de eficiência, diminuindo o desperdício e propiciando a diminuição do tamanho da máquina estatal, passaram a ser consideradas elementos fundamentais e condicionantes da mudança de programas de ajuste fiscal. Assim, a inovação no padrão de gestão do Estado é um elemento complementar dos modelos de ajuste fiscal.

O conjunto de reformas administrativas pelo qual passa o País é fruto não apenas de influências internas ou externas, mas, e principalmente, da própria necessidade de modernização pela qual o Estado brasileiro atravessa. Esta modernização é medida que requer urgência, pois se constitui na principal condição para viabilizar o desenvolvimento econômico tão desejado por toda sociedade. Neste contexto, se insere a necessidade do equilíbrio das contas públicas, fragilizadas por anos seguidos de descaso por parte dos governantes. O restabelecimento do equilíbrio


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das finanças públicas, mediante controle de gastos e controle da dívida, é uma medida essencial para a retomada do crescimento e para o desenvolvimento social e econômico.

Seção 3 - Objetivos e princípios

A gestão pública tem como ponto alto o processo de planejamento contínuo e permanente com a adoção de instrumentos preconizados pela Constituição Federal. Consequentemente, a gestão fiscal deve se pautar em comportamento equilibrado, com a utilização racional dos orçamentos e obediência às diretrizes orçamentárias. Isto somente é possível se os agentes observarem determinadas regras e gerenciarem a coisa pública com seriedade, competência e elevado espírito público. Infelizmente, esta não foi a tônica na política de gestão de recursos dos administradores públicos até recentemente. Inserir esta filosofia no âmbito da administração pública somente seria possível por meio de norma rígida e severa, que realmente viesse a penalizar os relutantes em obedecer aos novos ditames. Assim, o objetivo precípuo da LRF é implementar, em todos os níveis de governo, uma política responsável de gestão dos recursos públicos, como forma para alcançar equilíbrio nas finanças públicas. Veja o que Martins (2001, p. 11) fala sobre isso:

O ingresso do Brasil entre o seleto grupo dos países economicamente desenvolvidos é viável, desde que sejam adotadas políticas de gestão públicas compatíveis com o nível de desenvolvimento que persegue. Além disso, é necessário o engajamento de toda a sociedade num movimento que pressione os administradores públicos a cumprirem os ditames da lei, participando das fases e elaboração, execução e fiscalização dos orçamentos públicos.


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A lei tem como escopo sedimentar o regime de gestão fiscal responsável, mediante a implementação de mecanismos legais que deverão nortear os rumos da Administração Pública. Constitui, pois, um código de conduta gerencial a ser observado, doravante, na condução da coisa pública. Traça limites, estabelece controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos públicos, bem como sobre o fluxo de recursos financeiros necessários a sua efetiva realização.

Para Nóbrega (2002, p. 25), os principais objetivos da lei seriam:

� Instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto continuado e do endividamento;

� Prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e, dessa forma, punir administrações e administradores pelos desvios graves e por eventual não adoção de medidas corretivas;

� Modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um “choque” de transparência no setor público, com maior divulgação das contas públicas e, ao mesmo tempo, tornando-as mais inteligíveis.

Esses objetivos estão consignados de forma clara no § 1º do art. 1º da LRF, e dele se depreendem os seguintes elementos:

� ação planejada e transparente;

� prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;

� garantia de equilíbrio das contas públicas que deverá ser alcançado por meio do estabelecimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a aplicação de limites e condições para renúncia de receitas e geração de despesa com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantias e inscrições em restos a pagar.

Portanto, a Lei impõe aos agentes públicos, como tarefa permanente, a limitação nos gastos, a manutenção do equilíbrio nas contas públicas e atuação permanente na prevenção de déficits, de maneira a estabelecer a compatibilização entre as receitas e a satisfação das demandas sociais. Impõe, ainda, a minimização dos efeitos da dívida


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estatal com medidas saneadoras, atuação na prevenção de riscos fiscais, efetivação de correções e cumprimento de metas estabelecidas pelo interesse público, especialmente de resultados entre os recursos disponíveis e sua aplicação. Envolve uma conjugação de esforços no campo financeiro em busca do equilíbrio orçamentário decorrente da programação do governo.

Neste contexto, a lei impõe a necessidade de que as previsões de receitas sejam estabelecidas com base em metodologias transparentes e economicamente consistentes. Persegue a valorização da Lei de Diretrizes Orçamentárias, estabelecendo que os entes da Federação devem buscar a máxima realidade em seus orçamentos, fortalecendo substancialmente a questão do planejamento orçamentário. Outro importante objetivo é o de regulamentar, no âmbito da gestão financeira, a transição entre mandatos de gestores, evitando a ocorrência de desequilíbrios orçamentários gerados voluntariamente por antecessores, como forma de prejudicar o novo gestor. Disciplina com rigor a geração de novas despesas ou de despesas obrigatórias de caráter continuado, estabelecendo uma série de requisitos para sua criação.

A LRF também persegue disciplinar os gastos com pessoal, dispondo limites máximos de despesa para cada um dos entes federados, em cumprimento ao art. 169 da Constituição Federal.

Vamos ver o que diz este Artigo?


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Art. 169 A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:I se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;II se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarezzm os referidos limites.§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:I redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;II exoneração dos servidores não estáveis.§4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus à indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.


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De maneira geral, este dispositivo não traz nenhuma inovação, uma vez que a Lei Complementar nº 96/99, conhecida como Lei Camata, já estabelecia os mesmos percentuais definidos na LRF. A inovação, neste caso, fica por conta da fixação dos limites máximos de despesas de pessoal em relação aos Poderes, ensejando a solidariedade de todos como forma de alcançar os resultados almejados, bem como pela instituição de sanções de ordem pessoal ao gestor que deixar de cumprir os limites estabelecidos. Por fim, a lei objetiva estabelecer controle eficiente da dívida pública, estabelecendo limites, impondo regras rigorosas para contratação de operações de crédito.

E quais seriam, então, os fundamentos de gestão fiscal instituídos pela Lei de Responsabilidade Fiscal? Ação planejada e transparente, prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas e a garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

Vamos entender melhor estes fundamentos?

a) Ação Planejada e Transparente

A ação planejada tem como pressuposto a prática de atos de gestão baseados em planos previamente traçados. Tais planos estão sujeitos à apreciação e aprovação pelo poder legislativo, de forma a assegurar legitimidade destas ações. Os instrumentos estabelecidos pela LRF para o planejamento do gasto público já existiam antes da edição da lei. Eles são os mesmos adotados, desde 1988, pela Constituição Federal:

� o Plano Plurianual – PPA;

� a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e

� a Lei Orçamentária Anual - LOA.

Lembre-se que já estudamos estes instrumentos na Unidade 3 deste livro. Aproveite este momento para relembrá-los!


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Desta forma, a LRF busca uma maior ênfase à vinculação entre as atividades de planejamento e execução do gasto público. O que a LRF visa, na verdade, é reforçar o papel da atividade de planejamento e a vinculação desta com as atividades de execução do gasto público. Para alcançar a transparência da gestão pública, no nível pretendido pela LRF, foram criados dispositivos que facilitam e incentivam o conhecimento e a participação da sociedade nas fases de planejamento e controle do gasto público, por intermédio da ampla publicidade de todos os atos e fatos ligados à execução orçamentária.

Os mecanismos instituídos pela LRF para assegurar a transparência da gestão fiscal são os seguintes:

� a participação popular, por intermédio de audiências públicas, na discussão e elaboração do PPA, LDO e LOA (artigo 48, parágrafo único);

� a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade (artigo 49);

� a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação (artigos 52 e 54).

b) Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas

A prevenção de riscos e a correção de desvios devem estar presentes em todo processo de planejamento. Para tanto, a LRF estabeleceu a adoção de mecanismos para neutralizar o impacto de contingências, tais como indenizações decorrentes de ações judiciais, despesas a serem incorridas em razão de catástrofes e outros eventos não corriqueiros. Tais eventualidades são atendidas com recursos decorrentes de dotações da conta orçamentária reserva de contingência a ser prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais de cada um dos entes federados (artigo 5º, inciso III). As correções de desvios, por sua vez, exigem a adoção de providências que assegurem a eliminação dos fatores que lhes tenham dado causa.

dotação de caráter global, não especificamente destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos suplementares, quando se evidenciarem insuficientes, durante o exercício, as dotações constantes do orçamento anual, de acordo com o Decreto-lei 900/69.


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Gestão Pública

Unidade 5

A título de exemplo, se a despesa de pessoal de determinado órgão público, em determinado período, exceder os limites previstos na lei, deverão ser tomadas medidas imediatas que assegurem o retorno aos limites legais para esse item da despesa. Para tanto, poderão ser extintas gratificações e cargos comissionados, podendo-se, inclusive, demitir servidores públicos, nos termos já previstos na Constituição Federal, nos parágrafos 3º e 4º do artigo 169.

c) Equilíbrio das Contas Públicas

A LRF introduziu um novo conceito de equilíbrio das contas públicas, o qual difere do equilíbrio orçamentário, já previsto na Lei 4.320 de 1964. Tal equilíbrio tem como foco as chamadas “contas primárias”, visando o equilíbrio do Resultado Primário

De forma mais objetiva, o equilíbrio a ser buscado é o chamado equilíbrio autossustentável, ou seja, o equilíbrio entre receitas e despesas deve ser obtido sem a necessidade de obtenção de recursos por intermédio da contratação de empréstimos, portanto, sem aumento da dívida pública. Para tanto, é necessário que os gestores públicos gastem valor igual ou menor ao que arrecadam.

Seção 4 - Abrangência e conceitos da LRF

Nas disposições preliminares da Lei de Responsabilidade Fiscal (Parágrafos 2° e 3°, do artigo 1°) consta, minuciosamente, o rol dos entes da Federação responsáveis pela observância aos seus comandos legais, a saber: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, compreendendo o Poder Executivo, o Poder Legislativo (incluindo os Tribunais de Contas), o Poder Judiciário, o Ministério Público, as administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.

Por se tratar de lei complementar nacional, a obrigatoriedade de seu cumprimento atinge toda a sociedade e não somente os entes indicados no artigo 1º da LRF. Para efeito de sua interpretação, a LRF, em diversos dispositivos, apresenta o conceito de vários

resultado das contas públicas antes da apropriação dos gastos com encargos da dívida pública, compreendendo os juros e a correção monetária incidentes sobre as dívidas.


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institutos, muitos deles já consagrados pela doutrina e pela legislação até então vigente. Para efeitos da LRF, entende-se:

Ente da Federação - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Órgão - o Ministério Público, o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, os Tribunais de Contas, a Assembléia Legislativa, a Câmara Legislativa do Distrito Federal, a Câmara de Vereadores e os Tribunais elencados no artigo 92 da Constituição Federal.

Empresa controlada - sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação.

Empresa estatal dependente - empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

Neste conceito, a Lei apresenta uma novidade, pois agora, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, para os fins de aplicação da Lei Fiscal, passam a ser chamadas de estatais dependentes ou não dependentes, conforme a situação fática se amolde aos conceitos da Lei. É empresa estatal dependente aquela empresa controlada, ou seja, aquela cuja maioria do capital sujeito a voto pertença, direta ou indiretamente, ao ente da Federação e cumulativamente receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídas, nestas últimas, as relativas a aumento de participação acionária. A dependência caracteriza-se pela transferência de recursos do tesouro a título de subvenção ou subsídio. A contraprestação do ente por serviços prestados pela empresa estatal por ele controlada não caracteriza situação de dependência

São exemplos deste tipo de serviço a energia elétrica e água.


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Gestão Pública

Unidade 5

Administração Direta – Compõe-se pelos órgãos da estrutura do Poder Executivo, subordinados aos Ministérios (União) ou às Secretarias (Estados e Municípios), bem como aos Poderes Legislativo, Judiciário, Tribunal de Contas e Ministério Público, conforme o caso.

Administração Indireta - Compõe-se pelas Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Empresas de Economia Mista, subordinadas ou vinculadas aos Órgãos e Poderes da Administração Direta.

Fundos – São unidades orçamentárias criadas para gestão de uma parcela determinada de recursos do Tesouro. Não são classificados como órgãos ou entidades. Representam recursos para uma finalidade específica. Não possuem personalidade jurídica, fazendo parte do orçamento dos órgãos (Administração Direta) ou entidades (Administração Indireta) a que estiverem vinculados.

Fundações de direito privado instituídas pelo Poder Público - Em princípio, submetem-se às normas do Código Civil. Estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas se recebem recursos públicos para custeio, manutenção e despesas com pessoal, equiparando-se às entidades da Administração Indireta e serão consideradas para os efeitos da LRF.

Receita corrente líquida - Somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes. Os valores a serem computados referem-se à administração direta, autarquias, fundações, fundos e empresas estatais dependentes, excluídas as duplicidades.

A Lei de Responsabilidade Fiscal elevou o planejamento ao nível de elemento principal da gestão fiscal responsável. Para alcançar esta gestão, os gestores públicos devem buscar atender também à transparência dos resultados e ao controle de limites e prazos instituídos pela lei.

Mas, então, qual seria a razão para a LRF ter um foco tão forte no planejamento e controle da execução do orçamento e das finanças públicas?


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Ocorre que, antes da vigência da LRF, os instrumentos orçamentários eram utilizados, em ocasiões não muito raras, como verdadeiras peças de ficção, uma vez que eram tratados como simples exigências formais. Não havia a preocupação em utilizá-los como peças de planejamento e controle da Gestão Pública. Por imposição da LRF, o Plano Plurianual da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual tendem a se tornar mecanismos efetivos de planejamento, acompanhamento da gestão orçamentária e intervenção social na gestão de prioridades administrativas.

Consoante preceito contido no art. 8º da LRF, até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Este mecanismo de programação financeira objetiva a aproximação dos valores orçados com o efetivo fluxo financeiro, permitindo, desta forma, o acompanhamento da execução orçamentária e a avaliação bimestral das metas fiscais. O cumprimento do disposto exige a elaboração orçamentária com estimativas de receitas e fixação de despesas mensalmente alocadas. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

O acompanhamento das metas fiscais, conforme estabelecido no art. 9º, § 4º, da LRF, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, será feito pelo Poder Executivo, a quem compete demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas Estaduais e Municipais.

O projeto de lei orçamentária anual, conforme estabelece o art. 5º da LRF, deverá ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas da Lei Complementar nº 101/2000.

conjunto de ações para estabelecer o fluxo de caixa (entrada e saída de dinheiro) da Administração Pública para um determinado período, ou seja, o cronograma de ingresso de recursos e seu desembolso no decorrer do ano


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Gestão Pública

Unidade 5

Chegamos ao fim de mais uma Unidade. Chegou a hora de ler a síntese e fazer as atividades de autoavaliação. Bom trabalho!

Síntese

Nesta Unidade, aprendemos que a Lei de Responsabilidade Fiscal veio suprir a necessidade de um instrumento que conduzisse a gestão e finanças públicas a parâmetros modernos e adequados à necessidade do País, bem como consolidasse um novo regime fiscal, caracterizado pela estabilidade fiscal, elemento fundamental para o desenvolvimento sustentável.

Você conheceu, também, todos os aspectos históricos que motivaram a edição desta lei, especialmente as crises econômicas, marcadas por diversos planos econômicos frustrados, decorrentes de desequilíbrios nas contas públicas.

Aprendemos quais foram as influências internas e externas mais significativas na formatação da lei, sejam elas da Comunidade Européia, dos Estados Unidos, da Nova Zelândia, do Fundo Monetário Internacional (FMI), reformas institucionais promovidas nos Estados e até mesmo as reformas administrativas promovidas a partir da década de 1990.

Vimos que os objetivos da LRF são os seguintes:

� ação planejada e transparente;

� prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;

� garantia de equilíbrio das contas públicas que deverá ser alcançado por meio do estabelecimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a aplicação de limites e condições para renúncia de receitas e geração de despesa com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantias e inscrições em restos a pagar.


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Abordamos os fundamentos de gestão fiscal instituídos pela LRF. Vamos lembrar quais são eles? Ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; e a garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;

Conhecemos o rol dos entes da Federação obrigados a observar os comandos da LRF, ou seja, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, compreendendo o Poder Executivo, o Poder Legislativo (incluindo os Tribunais de Contas), o Poder Judiciário, o Ministério Público, as administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.

Por último, você ficou sabendo que a Lei de Responsabilidade Fiscal elevou o planejamento ao nível de elemento principal da gestão fiscal responsável, fazendo com que os gestores públicos busquem atender também à transparência dos resultados e ao controle de limites e prazos instituídos pela lei.


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Gestão Pública

Unidade 5


Nesta Unidade, você conheceu os aspectos gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como seus aspectos históricos, influências e princípios.

1) Considerando o que você aprendeu, responda: No que consiste a gestão fiscal responsável?

2) Elabore um pequeno texto, expondo quais foram os fatores no âmbito nacional que mais fortemente motivaram a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal.


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Saiba mais

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nº 1/92 a 35/2001 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nº 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2002. 415 p.

CRUZ, Flávio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal comentada: lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004.

FIGUEIREDO, Carlos Maurício et al. Comentários à lei de responsabilidade fiscal. 2. ed. rev. at. e amp. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. 320 p.

LINO, Pedro. Comentários à lei de responsabilidade fiscal: lei complementar 101/2000. São Paulo: Atlas, 2000. 354 p.

MARTINS, Ives Gandra; NASCIMENTO, Carlos Valder do (org.). Comentários à lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001. 640 p.

NÓBREGA, Marcos. Lei de responsabilidade fiscal e leis orçamentárias. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002. 216 p.


UNIDADE 6

O tratamento dado à Receita e à Despesa Pública pela Lei de Responsabilidade Fiscal


Ao final desta unidade, você será capaz de:

� Compreender o tratamento dado pela Lei de Responsabilidade Fiscal à Receita Pública, especialmente quanto à previsão, arrecadação e renúncia de receitas.

� Identificar os mecanismos instituídos pela LRF para o controle da despesa pública.

Seções de estudo

Vamos estudar as seguintes seções nesta Unidade:

Seção 1 Receita Pública

Seção 2 Despesa Pública

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Na Unidade anterior, você conheceu os aspectos gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesta, você vai conhecer o que dispôs esta lei sobre as Receitas e Despesas Públicas.

Seção 1 - Receita Pública

1.1 - Previsão e arrecadaçãoA Lei de Responsabilidade Fiscal tem como preocupação, juntamente com o controle dos gastos públicos, a melhor gestão da receita pública, disciplinando aspectos como arrecadação tributária e renúncia de receita. Para tanto, destaca como responsabilidade do administrador público na gestão fiscal, a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos previstos constitucionalmente para os entes da Federação.

O não cumprimento das disposições legais relativas à instituição, previsão e efetiva arrecadação, no que se refere, especificamente, aos impostos, impede o ente da Federação de receber transferências voluntárias, exceto aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

Saiba Mais sobre isso pesquisando o art. 11, § único, e o art. 25, § 3º da LRF. Ela está disponível em nossa midiateca. Aproveite!

A instituição de tributos gera uma expectativa mínima de ingresso de recursos no Tesouro, contida na estimativa de receitas, razão pela qual devem ser demonstradas as medidas tomadas para a efetiva arrecadação.

Veja quais são estes tributos nos seguintes artigos: art. 155 da Constituição Federal, no caso dos tributos de competência dos Estados, e artigo 156, para os tributos de competência dos Municípios

Esta estimativa pode ser encontrada no art. 12, § 3º


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Gestão Pública

Unidade 6

Reforçando a preocupação da LRF com o planejamento público a Lei determina ao Poder Executivo que coloque à disposição dos demais poderes e do Ministério Público os estudos, estimativas e memórias de cálculo das receitas para o exercício seguinte, inclusive da receita corrente líquida, no prazo mínimo de 30 dias antes do prazo final para encaminhamento das propostas orçamentárias.

As previsões das receitas, além de observar as normas técnicas e legais, serão acompanhadas de:

1) demonstrativo de evolução nos últimos três anos;

2) projeção para os dois anos seguintes;

3) metodologia de cálculo e premissas utilizadas (bases de cálculo, índices, indicadores, outros elementos objetivos utilizados).

Os valores apresentados pelo Poder Executivo somente poderão ser alterados pelo Poder Legislativo caso haja erro ou omissão de ordem técnica ou legal, sendo possível reestimar somente a receita, nunca a despesa.

Outro aspecto da Lei diz respeito à regra de ouro, este dispositivo aprimora o disposto do artigo 167, inciso III, na Constituição Federal de 1988, pois inclui a vedação já a partir do planejamento orçamentário.

relação estabelecida entre receitas provenientes de operações de crédito e despesas de capital, sendo que o montante daquelas não pode ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária

No artigo 12, § 3º

Toda instituição, majoração de alíquota ou alteração da base de cálculo de tributos que implique aumento de recolhimento pelo contribuinte deve obedecer ao princípio da legalidade (mediante lei – art. 150, I, CF) e ao princípio da anterioridade (vigorar no exercício seguinte - art. 150, III, CF), salvo contribuição cobrada dos servidores para o custeio do sistema de previdência e assistência social (art. 195, § 6º, CF). Além disso, a alteração na legislação tributária deve estar prevista na LDO (art. 165, § 2º, CF).


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Outra inovação trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal se refere à periodicidade com que o Poder Público trabalhará em termos de metas de arrecadação. O artigo 13 da Lei determina que o Poder Executivo, 30 dias após a publicação do orçamento, deverá desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, incluindo, quando for o caso:

1) medidas de combate à evasão e à sonegação;

2) quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa;

3) evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

1.2 - Renúncia de ReceitasA renúncia de receita implica em perda de arrecadação. Assim, com o intuito de garantir o equilíbrio das contas públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que toda concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária que caracterize renúncia de receita, deve:

� estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que for iniciar sua vigência e nos dois seguintes; e

� atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A concessão de incentivos à atividade econômica, para instalação de empresas, como terraplanagem de terrenos, pavimentação de acessos e pátios, concessão de uso de terrenos e outros benefícios que implicam despesas do Poder Público, não caracterizam renúncia de receita. Se não caracterizam subvenção social ou econômica, não se enquadram no art. 26 da LRF. Porém,

Os entes só podem conceder benefícios fiscais que impliquem em renúncias se:

- elaborarem o Anexo de Metas Fiscais previsto para a LDO;

- houver previsão das renúncias na LDO para o orçamento do exercício em que se efetivarem.


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Gestão Pública

Unidade 6

todo incentivo dessa natureza deve ser autorizado em lei, estar previsto na Lei de Diretrizes Orçamentária e existir dotação orçamentária.

Está sujeito às normas da LRF a concessão de subsídios de natureza não tributária através de subvenções sociais ou econômicas e incentivos fiscais concedidos que impliquem redução de receita tributária, como isenção de tributos, anistia, etc. Por fim, dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal que as regras do artigo 14 não se aplicam:

� às alterações das alíquotas dos impostos sobre: importação de produtos estrangeiros; exportação para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados; produtos industrializados; e sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; e

� ao cancelamento de débitos, cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Seção 2 - Despesas Públicas

Grande parte das disposições da Lei Complementar nº 101/00 (LRF) está voltada à limitação do aumento das despesas pelo Poder Público, de maneira a buscar o equilíbrio das contas públicas, o que confirma sua condição de instrumento voltado ao equilíbrio orçamentário, ou seja, do equilíbrio entre receitas e despesas públicas.

Veja estas subvenções nos arts 16 a 19 da Lei 4320/64 que tratam da transferência direta de recursos públicos

Ainda que a Lei tenha preocupação com as receitas, o enfoque principal está direcionado para o aspecto das despesas, uma vez que a elevada carga tributária dificulta a geração de novas receitas. Logo, se não há como se aumentar significativamente a arrecadação, o foco da gestão fiscal se volta para o controle das despesas.


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Conforme já estudamos, todas as despesas devem estar previstas no orçamento de cada exercício, obedecendo às dotações orçamentárias, objetivando impedir execução de despesas sem correspondentes receitas, pois isso resultaria em déficits orçamentários e elevaria os níveis de endividamento.

2.1 - A Despesa Pública e a criação, expansão e aperfeiçoamento de ação governamental

A geração de novas despesas está sujeita à disciplina bastante rígida, especialmente quando se tratar de criação, expansão e aperfeiçoamento de ação governamental, consoante determina o art. 16 da LRF. Quando isso ocorrer, resultando no aumento de despesa, esta só pode ser instituída se atendidos os seguintes requisitos:

1) demonstração de estimativa do respectivo impacto orçamentário-financeiro (custos) para o exercício em vigor e nos dois seguintes (art. 16). Significa identificar os valores previstos para essas despesas e sua diluição nos orçamentos dos exercícios em que efetivamente for executada a despesa;

2) declaração do ordenador de despesa indicando e identificando a existência de dotação orçamentária suficiente, ou seja, despesa realizada e a realizar. Se a despesa se iniciar no orçamento em curso, deve haver previsão de dotação para tal finalidade;

3) declaração do ordenador de despesas afirmando que o aumento de despesas está em consonância com o Plano Plurianual – PPA, quando for o caso, e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. A compatibilidade fica caracterizada quando as despesas estiverem em conformidade com as disposições e com os objetivos, diretrizes, prioridades e metas previstas naqueles instrumentos;

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizados para estimativas dos gastos com cada criação, expansão e aperfeiçoamento de ação governamental.

Corresponde ao nível máximo de agregação das metas de Governo, contemplando os meios e as providências por intermédio das quais são realizados os grandes empreendimentos numa determinada área de Governo, como saúde, educação, etc.


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Gestão Pública

Unidade 6

É importante lembrar que esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa.

As regras se aplicam a todos os Poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4° do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental. A demonstração do impacto financeiro e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes são exigíveis apenas para aumento de despesas originadas na criação, expansão e aperfeiçoamento de ação promovida no curso da execução de um orçamento, necessitando modificação orçamentária, ou seja, créditos adicionais, pois para as despesas consignadas no orçamento já houve demonstração do impacto e da compatibilidade com o PPA e LDO no momento da elaboração e aprovação do orçamento. As despesas consideradas irrelevantes, assim definidas em cada Lei de Diretrizes Orçamentárias, não estão sujeitas à observância das condições estabelecidas no art. 16 (§ 3°).

A despesa será considerada não autorizada e, portanto, irregular (art. 15), quando não atendido o disposto no art. 16, ficando o ordenador sujeito às punições previstas na Lei n° 10.028/00 - Lei de Crimes Fiscais (art. 359-D do Código Penal – pena de reclusão, de 1 a 4 anos).

Da mesma forma que a criação, expansão e o aperfeiçoamento de ação governamental acarretam aumento de despesa, as desapropriações de imóveis urbanos exigem, como condição de validade, o atendimento aos requisitos do art. 16. Caso estes requisitos não sejam atendidos, o ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem prévia e justa indenização em dinheiro (§ 3o do art. 182 da CF), ou prévio depósito judicial do valor da indenização (art. 46 da LRF) torna-se nulo. A tomada da posse do imóvel desapropriado pelo Poder Público depende de prévio depósito da indenização na conta do proprietário do bem. A indenização, por sua vez, deve ser equivalente ao valor de mercado do imóvel.

Demonstração do impacto financeiro e declaração do ordenador sobre a existência de dotação orçamentária e compatibilidade com o PPA e LDO


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2. 2 - Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado

A LRF também impõe condições para o aumento ou criação de despesas obrigatórias de caráter continuado. São consideradas como despesas obrigatórias de caráter continuado:

� Despesas correntes: podem ter caráter continuado e permanente, uma vez que se destinam ao custeio e a manutenção das atividades do setor público. Ex.: despesas com pessoal.

� Ato administrativo normativo: decisões de órgãos colegiados ou monocráticos revestidas de caráter de norma interna ou externa (no âmbito de competência do emitente), como, por exemplo, resoluções da Mesa da Assembleia ou da Câmara de Vereadores, Resoluções do Conselho de Política Financeira do Estado, Resoluções do Tribunal de Contas, Provimentos do Tribunal de Justiça, Instruções Normativas e outros instrumentos congêneres, devidamente autorizados por lei.

Inclui despesas com pessoal e da seguridade social decorrentes de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo cuja execução ultrapasse dois exercícios.

Também são consideradas despesas de caráter continuado aquelas decorrentes de prorrogação de despesas previstas para prazo determinado, de acordo com o § 7° do art. 17, a: prorrogação de contratos permitidos pelo art. 57, II, da Lei n° 8.666/93.

Veja alguns exemplos de despesas de caráter continuado: provimento de cargos, empregos e funções públicas, incluindo aumento de subsídios de agentes políticos; aumentos salariais acima da recomposição da perda inflacionária; reestruturação de plano de cargos e salários; implantação de postos de saúde; ampliação da rede escolar (aumento do número de professores, manutenção de novas salas de aula); instituição de fundos (saúde, criança e adolescente, etc.); subvenções a entidades públicas ou privadas (hospitais e outras instituições sem fins lucrativos).

despesas correntes derivadas de medida provisória, lei ou ato administrativo normativo que determine para o ente a obrigação de sua execução por um período superior a dois exercícios (art. 17)


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Gestão Pública

Unidade 6

As despesas de capital não se enquadram como despesas de caráter continuado, ainda que a previsão de implementação ultrapasse dois exercícios.

São exigências da LRF para criação ou aumento de despesas de caráter continuado:

1) guardar compatibilidade com o plano plurianual e as regras da lei de diretrizes orçamentárias (devem estar previstas no PPA e na LDO, bem como guardar conformidade com estes);

2) demonstrar a origem dos recursos para o custeio da despesa;

3) não afetar as metas anuais de resultados previstas para o exercício em curso e nos dois exercícios seguintes, calculadas pelo resultado nominal e pelo resultado primário, vide § 1° do art. 4° (Anexo de Metas Fiscais);

4) apresentar as medidas de compensação em relação às receitas a serem utilizadas, mediante aumento permanente de receita, através da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo ou majoração de tributo ou contribuição, ou redução permanente de outras despesas;

5) descrever as premissas e metodologia de cálculo adotadas para as medidas de compensação.

As medidas de compensação, quando se tratar de compensação através de receitas tributárias, devem ter vigência, pelo menos, no período em que se estenderem as despesas, ou permanentemente. No caso da compensação via redução da despesa, esta terá caráter permanente, podendo ser obtida pela extinção de cargos, extinção de gratificações ou outras despesas com custeio. As despesas de caráter continuado só podem ser executadas quando as medidas de compensação estiverem vigorando, vide art. 17.

O programa ou plano de compensação relativo à criação de despesas obrigatórias de caráter continuado deve acompanhar o projeto de lei orçamentária anual, de acordo com o art. 5º, II da LRF, para análise e aprovação do Legislativo. As despesas consideradas irrelevantes, conforme definidas na LDO, estão excluídas das exigências do art. 16.

Resultado nominal: RN = R – D. Valor resultante da diferença entre receitas arrecadadas (R) e despesas totais (D).

Resultado primário: RP = (R – (D - (J+CM). Valor resultante da diferença entre as receitas arrecadadas (R) e as despesas totais (D) excluídos os juros e a correção monetária (J+CM)


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As seguintes despesas continuadas são excluídas das exigências do art. 17, § 1°, referente à estimativa de impacto orçamentário-financeiro e demonstrativo da origem dos recursos: pagamento do serviço da dívida, como amortização do principal, juros, correção monetária e outros encargos e revisão geral anual da remuneração dos servidores, prevista no art. 37, inciso X, da Constituição Federal - recomposição de perda inflacionária.

2.3 - Despesa com Pessoal

Atenção especial foi dada pela LRF às despesas com pessoal. A Constituição Federal, em seu art. 169, estabeleceu que “a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar”.

Os limites globais por ente da Federação e individuais, por Poder e Órgão, constam nos artigos 19 e 20 da LRF, os quais estão resumidos na tabela a seguir:

Ente Federativo

Poder/Órgão *Limite Prudencial - LP *Limite Máximo - Lm

% da Receita Corrente % da Receita Corrente

Líquida Líquida

União

Legislativo (Incluindo TCU) 2,38% 2,50%Judiciário 5,70% 6,00%Executivo 38,86% 40,90%Ministério Público 0,57% 0,60%Total 47,50% 50,00%

Estado

Legislativo (Incluindo TCE) 2,85% 3,00%Judiciário 5,70% 6,00%Executivo 46,55% 49,00%Ministério Público 1,90% 2,00%Total 57,00% 60,00%

MunicípioLegislativo 5,70% 6,00%Executivo 51,30% 54,00%Total 57,00% 60,00%

* O limite prudencial (LM) corresponde a 95% do limite máximo (LM)

Fonte: Elaborada pelo Autor.


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Unidade 6

Vamos verificar como é feita a forma de apuração das Despesas com Pessoal?

A verificação dos limites de despesas com pessoal deve obedecer às regras determinadas pela legislação. Assim, para o cálculo do montante das despesas com pessoal de cada Ente ou órgão, observa-se o seguinte:

Deve ser considerado o somatório das despesas efetuadas nos últimos 12 meses, incluindo o mês de referência. Assim, por exemplo, para o cálculo das despesas no mês de referência, setembro, serão consideradas as despesas do mês de setembro do ano XX a outubro do ano XX-1:

� devem ser consideradas as despesas empenhadas, independentemente do pagamento, de acordo com o regime de competência - art. 35 da Lei 4.320/64 e art. 50, II, da LRF;

� será apurada a cada quadrimestre (abril, agosto e dezembro), salvo os Municípios com menos de 50 mil habitantes que fizerem opção pela apuração semestral.

Agora, vamos ver quais são as despesas que devem ser computadas na Despesa Total com Pessoal!

� pessoal ativo (investidos em cargos, funções ou empregos públicos - civis e militares), inativos (parte suportada pelo ente) e pensionistas;

� subsídios de ocupantes de mandatos eletivos (Governador, Vice-Governador, Prefeito, Vice-Prefeito, Deputados e Vereadores);

� subsídios/remuneração de membros de Poder e titulares de Órgãos e demais agentes políticos (Secretários Estaduais e Municipais);

� contratação de mão-de-obra (pessoal) direta ou indiretamente, para execução de atividades públicas que correspondam à atuação de servidores públicos, caracterizando substituição;

� contratação de pessoal para atender obrigações assumidas em decorrência de contratos, convênios e outros ajustes, ainda que as despesas com pessoal sejam integralmente pagas com recursos oriundos desses instrumentos;


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� pessoal colocado à disposição (cedido) a órgãos ou entidades da Administração Pública de qualquer esfera ou entidades privadas quando as despesas forem pagas pelo ente, órgão ou entidade cedente;

� pessoal recebido à disposição quando as despesas de caráter remuneratório forem pagas pelo cessionário;

� pessoal admitido em caráter temporário (ACT – art. 37 IX, da CF), qualquer que seja a natureza da atividade a ser desenvolvida;

� decorrentes de sentenças judiciais, desde que tais despesas encontrem-se na competência do período de apuração a que se refere o § 2º do art. 18 (§ 2º do art. 19) – mês de referência e 11 meses anteriores;

� qualquer despesa com pessoal que mantenha vínculo funcional ou jurídico com o respectivo órgão ou entidade;

� os encargos sociais incidentes sobre a remuneração dos agentes públicos (recolhimentos aos regimes de previdência, FGTS, etc.);

� despesas de pessoal de empresas estatais dependentes;

� quaisquer outras verbas de caráter remuneratório.

E o que acontece com as despesas de terceirização?

O § 1º do art. 18 dispõe que “Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’.” Para aplicabilidade deste dispositivo, é imprescindível deixar consignado, da forma mais didática possível, quais as despesas que devem ser consideradas para apuração da Despesa Total com Pessoal. Observe quais são elas:

1) Despesas com execução de atividades consideradas acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade;


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Unidade 6

2) contratação de projetos e outros serviços de engenharia, ainda que através de concurso. Você pode entender isto melhor lendo os arts. 6º e 7º c/c art. 22, IV e § 4º, todos da Lei n° 8.666/93;

3) despesas com estagiários e bolsistas.

Vamos visualizar, a seguir, o formulário para apuração da Despesa Total com Pessoal para os Entes da Federação, Anexo I da Portaria nº 574/2007 da Secretaria do Tesouro Nacional.

Mas e o que acontece quando há extrapolação dos limites?

A LRF estabeleceu um sistema progressivo de limitações, de maneira que num primeiro momento o ordenador seja alertado da aproximação das despesas aos limites para os quais se instituíram penalidades. Num segundo instante, a Lei coloca um freio, uma barreira de cautela e prudência, situação em que o Poder ou órgão já fica sujeito a certas limitações. Extrapolada a última barreira (limite

R GF - ANEXO I (LR F, art. 55, inciso I, alí nea "a") R$ 1,0 0

LIQUIDADAS INSCRITAS EM R ESTOS A PAGAR

NÃO PR OC ESSADOS

(a) (b)

DESPESA BR UTA C OM PESSOAL (I) Pess oal Ati vo Pess oal Inativo e Pension istas

Out ras despesas de pessoal decorrent es de contrat os de tercei ri zação (§ 1º do art. 18 da LR F)DESPESAS NÃO COMPUTADAS (§ 1º do art . 19 da LRF) (II)

Indenizações por Demiss ão e Incentivos à Demissão Volunt áriaDecorrent es d e Decis ão Jud icialDespesas de Exercícios Ant erioresInativos e Pensi onistas com R ecursos Vinculados

DESPESA LÍQUIDA COM PESSOAL (III) = (I - II)DESPESA TOTAL COM PESSOAL - DTP (IV) = (III a + III b)

R EC EITA COR RENTE LÍQUIDA - R CL (V)% do DESPESA TOTAL C OM PESSOAL - DTP sob re a RCL (VI) = (IV/ V)*100LIMITE MÁXIMO (incisos I, II e III, art . 20 da LRF) - <%>LIMITE PR UDENC IAL (parágrafo úni co, art. 22 da LR F) - <%>FONTE: Nota: Durant e o exercício, som ente as des pesas li quidadas são consideradas executadas . No encerram ent o do exercí cio, as d espesas não liqui dad asins crit as em res tos a pagar não processados são também consideradas executadas. Dess a forma, para maior trans parênci a, as despesas execut adasestão segregadas em: . a) Des pesas li quidadas, consideradas aquelas em que hou ve a en trega do materi al ou serviço, nos t ermos d o art. 63 da Lei 4.320 /64; . b) Despesas em penhadas mas não liq uidadas, inscritas em Restos a Pagar não processados, consideradas li quidadas no en cerramento do exercíci o,por força do art.3 5, inciso II da Lei 4.320/ 64.

DESPESAS EXEC UTADAS(Últi mos 12 Mes es)

APUR AÇ ÃO DO CUMPRIMENTO DO LIM ITE LEGAL VALOR

DESPESA COM PESSOAL

ORÇ AM ENTOS FISCAL E DA SEGUR IDADE SOCIAL<PERÍODO DE R EFERÊNC IA PADRÃO>

<ENTE DA FEDERAÇ ÃO> - <IDENTIFIC AÇ ÃO DO PODER ><IDENTIFIC AÇÃO DO ÓR GÃO, QUANDO O DEM ONSTRATIVO FOR ESPEC ÍFIC O DE UM ÓR GÃO>

R ELATÓRIO DE GESTÃO FISC ALDE MO NSTRATI VO DA DE SPE SA COM PESSO AL


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máximo), as penalidades são mais severas e impõem ao infrator determinações para retorno, pelo menos aos níveis prudenciais.

A apuração será realizada quadrimestralmente ou semestralmente (em caso de opção). O prazo de oito (8) meses (dois quadrimestres) para readaptação poderá ser suspenso na ocorrência de situação de calamidade pública reconhecida pela Assembléia Legislativa. Você pode entender isto melhor lendo o art. 65, I, LRF.

Quando os Poderes ou órgãos ultrapassarem os limites estipulados pela Lei Complementar nº 101/00 haverá punição, tanto no âmbito institucional (ao ente) quanto no plano pessoal (aos titulares ou ordenadores de despesas), invadindo o campo do Direito Penal.

E quais seriam as caracterizações dos diferentes níveis destas consequências?

Alerta - 90% do limite máximo para o Poder ou Órgão. Consequência: Tribunal de Contas emitirá documento de alerta, de acordo com o art. 59, § 1º, II.

Prudência - 95% do limite máximo estabelecido para o Poder ou Órgão. Consequência:

� concessão de aumento, reajuste, vantagem ou qualquer outro tipo de benefício aos seus servidores, exceto revisão anual geral (indistintamente a todos os servidores, segundo o art. 37, XI, CF) e as concessões decorrentes de sentença judicial ou determinação legal ou contratual;

� contratação de horas-extras (salvo situações previstas na LDO);

� criação ou provimento de cargos, exceto em casos de vacância nas áreas de educação, saúde e segurança (atividades essenciais).

Acima do Limite Máximo – Despesa com pessoal supera o Limite Máximo estabelecido para o Poder ou Órgão. Consequências:

� imperativa adequação aos limites, podendo o Poder ou Órgão reduzir temporariamente a jornada de trabalho, com redução proporcional aos vencimentos. Veja art. 23, § 2º;


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Gestão Pública

Unidade 6

� prazo de oito (8) meses, ou seja, dois quadrimestres, contados a partir daquele em que for constatado o excesso para retorno a percentual inferior ao limite máximo (ajuste). Se necessário, podem ser adotadas as medidas estabelecidas no art. 163, § 3º, I, da Constituição Federal;

� pelo menos 1/3 do excesso deve ser eliminado no primeiro quadrimestre.

E quais seriam as penalidades institucionais?

Ultrapassado o limite máximo sem readequação no prazo de oito (8) meses, o ente fica impedido de:

1) receber transferências voluntárias (convênios, etc.). Não poderá ser impedido o recebimento de transferências destinadas ao Sistema Único de Saúde, as decorrentes de determinação legal (ex.: FUNDEF) e as transferências constitucionais (FPM, FPE, ICMS, IPVA);

2) obter garantias;

3) contratar operações de crédito.

Além das penalidades institucionais, o Chefe de Poder poderá responder por delito contra as finanças públicas, caso deixe de providenciar a redução do excesso de gastos com pessoal no prazo fixado na lei, conforme prevê a Lei de crimes fiscais.

Existem também despesas com pessoal que são consideradas nulas. Vamos ver como isso funciona?

A Lei de Responsabilidade Fiscal considera nulas de pleno direito (não produzem direitos aos beneficiários) as despesas realizadas sem a observância das seguintes formalidades:

� autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias;

� prévia dotação orçamentária;

� a observância aos limites estabelecidos na LRF;

� estimativa de impacto financeiro-orçamentário no exercício e nos dois seguintes;

redução de 20% das despesas com cargos de confiança; exoneração dos servidores não estáveis; exoneração dos estáveis, segundo os critérios da Lei n° 9.801/99 (menor tempo de serviço, maior remuneração, menor idade)

Lei 10.028/00


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� declaração do ordenador de despesas quanto à previsão e compatibilidade com os objetivos, diretrizes, metas e prioridades do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual;

� acima do limite específico, quando se tratar de despesas com inativos;

� nos 180 dias precedentes ao final do mandato do titular do Poder ou Órgão, decorrentes aumento de despesa.

As despesas com seguridade social (Previdência Social, Assistência Social e a Saúde) caraterizam-se como despesas obrigatórias de caráter continuado e como tal, sujeitam-se a disciplinamento específico na LRF. A criação ou majoração de benefícios ou serviços de seguridade social depende da identificação da fonte de custeio total e do atendimento dos requisitos para instituição de despesas de caráter continuado.

As disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre seguridade social alcançam servidores públicos civis e militares, ativos e inativos, e pensionistas. Para instituição dessas despesas, o ente deverá observar o disciplinamento (limites e condições) da Lei nº 9.717/98.

Destacam-se as seguintes disposições pertinentes a gastos com pessoal:

� os gastos líquidos com inativos e pensionistas inferiores a 12% da receita corrente líquida;

� a contribuição do Estado ou Município não poderá ultrapassar o dobro da contribuição do segurado.

Vamos ver quais são as despesas que não ficam sujeitas às exigências do art. 24 da LRF?

� as de concessão de benefícios a quem satisfaça as condições de habilitação previstas em lei;

� as com expansão do atendimento e de serviços prestados, em termos quantitativos;

diferença entre gastos previdenciários e a contribuição dos segurados


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Gestão Pública

Unidade 6

� as decorrentes de reajuste de benefícios ou serviços com intuito de preservar o valor real, como, por exemplo, valor mínimo do provento.

E quanto às transferências voluntárias?

A LRF estabelece, no art. 25, o que deve ser entendido como transferência voluntária . O esquema de transferências voluntárias assume relevância no sistema federativo nacional, normalmente cobrindo a insuficiência de recursos próprios dos entes federativos, fruto, em grande medida, das deficiências do modelo de partilha de receitas tributárias.

Vamos ver quais são as condições necessárias, consignadas no § 1º do art. 25, para efetuar a transferência voluntária de recursos:

1) Existência de dotação específica.

2) Não se destinar ao pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em consonância com o disposto no art. 167, X.

3) Comprovação por parte do beneficiário, de:

3.1) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos;

3.2) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação (art. 212 da CF) e à saúde (art. 77 do ADCT, com redação dada pela EC 29/2000);

3.3) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal.

4) Previsão orçamentária de contrapartida.

5) Existência de acordo entre os entes (convênio ou instrumento congênere), embora sem caráter obrigatório.

entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, que não decorra de determinação constitucional e legal ou entrega dos recursos destinados ao Sistema Único de Saúde. Assim, as transferências voluntárias ocorrem somente entre entes públicos


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E quais são os casos de interrupção de transferências voluntárias?

� Exceder limite máximo despesas com pessoal, sem redução no prazo estabelecido, segundo art. 23, § 3º, I e § 4º.

� Exceder limite montante dívida sem redução ao patamar legal, de acordo com o art. 31, § 2º.

� Deixar de enviar contas para fins de consolidação, de acordo com art. 51, § 2º.

� Deixar de instituir e efetivamente arrecadar os tributos de competência do ente, em função do art. 11.

� Contratação de operações de crédito com instituição financeira sem observância das normas legais enquanto não efetivado cancelamento da operação, devolução do principal ou constituição de reserva na lei orçamentária do exercício seguinte, de acordo com o art. 33.

� Até a regularização quando houver descumprimento dos prazos para publicação do Relatório de Gestão Fiscal, segundo o art. 55, § 2º e 3º.

� Deixar de publicar o relatório resumido da execução orçamentária no prazo previsto no art. 165, §2º, da Constituição Federal - 30 dias após encerramento de cada bimestre, de acordo com o art. 52, § 2º.

� Ausência de remessa das contas anuais à União e aos Estados no prazo legal, segundo art. 51, § 2º.

� Ressalva: é vedada suspensão de transferências de recursos destinados às áreas da saúde, educação e assistência social.

Qual seria a destinação de recursos públicos ao setor privado?

O repasse de recursos públicos ao setor privado, visando cobrir direta ou indiretamente necessidades de pessoa física ou déficits de pessoas jurídicas depende de autorização em lei específica, deve atender às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, estar previsto no orçamento ou em seus créditos adicionais, consoante os termos do art. 26 da LRF, e atender aos requisitos da Lei 4.320/64.


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Gestão Pública

Unidade 6

Com relação à lei específica referenciada acima, ressalta-se que a mera previsão na LDO e na LOA não atende à exigência legal. É necessária a edição de uma lei própria definindo a área de atuação e a finalidade das entidades.

São alcançadas pelo comando acima a administração direta e indireta, ou seja, autarquias, fundações públicas e empresas estatais, ressalvadas as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil, quando no desempenho de suas atribuições essenciais. A destinação de recursos para o setor privado depende das necessidades de pessoas físicas, dos déficits de pessoas jurídicas, de condições para concessão. Vamos ver cada caso.

Necessidades de pessoas físicas: ajuda de custo/auxílios para pessoas financeiramente carentes, como exemplo, tratamento de saúde, distribuição de medicamentos e distribuição de alimentos. Admitido somente auxílios de caráter assistencial, de acordo com as condições da lei específica.

Déficits de pessoas jurídicas: cobertura de despesas de manutenção de entidades assistenciais sem fins lucrativos, como exemplo, hospitais, santas casas, escolas de educação especial, quando se encontram em situação financeira deficitária.

Condições para concessão: lei específica (não pode constar da lei orçamentária); previsão na LDO (autorização para essas transferências); previsão (dotação) na Lei Orçamentária ou créditos adicionais; atendimento dos requisitos da Lei 4.320/64 (arts. 12 e 16 a 21).

Dentre os repasses que devem amoldar-se às exigências postas pela LRF, encontram-se a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.

Chegamos ao final desta Unidade. Lembre-se que quando tiver dúvidas, basta acessar o EVA e conversar com o seu professor.

lei especial fixando as condições, critérios, áreas de atuação dos beneficiados, finalidades específicas dos recursos e outras condições que delimitem claramente o universo dos beneficiados


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Síntese

Nesta Unidade, você conheceu as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal em relação à receita pública, especialmente nos cuidados com a metodologia adotada para sua previsão e arrecadação, assim como os cuidados a serem observados quando for praticada a renúncia em relação à mesma.

Depois disso, você conheceu os dispositivos relacionados à despesa pública, os cuidados e a rigidez com o seu aumento em decorrência da criação, expansão e aperfeiçoamento de ação governamental.

Estudamos, também, as regras específicas a serem observadas na criação de despesas continuadas de caráter obrigatório, no aumento das despesas com pessoal e seus limites.

Por fim, vimos as regras a serem observadas na realização de transferências voluntárias e na destinação de recursos públicos ao setor privado.


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Gestão Pública

Unidade 6


1) Nesta Unidade, você estudou as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal acerca das receitas e despesas públicas. Diante disto, considere a seguinte situação: você é o Prefeito da cidade. No presente exercício foram construídos e aparelhados os edifícios de duas escolas e dois postos de saúde. É desejo seu e dos munícipes que no início do próximo ano estas escolas e estes postos de saúde entrem em atividade. Para tanto, você precisa contratar mais servidores públicos para trabalhar nestas unidades. Além da realização do concurso público, quais medidas você deve tomar em relação ao orçamento do próximo exercício para que as despesas decorrentes da contratação destes servidores sejam consideradas regulares, de acordo com a LRF? Justifique sua resposta.


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2) Nesta Unidade, você estudou as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal acerca das receitas e despesas públicas. Diante disto, considere a seguinte situação: um amigo seu, servidor da Prefeitura Municipal de Miracema do Norte, após completar o tempo de serviço necessário à sua aposentadoria, tendo atendido a todos os requisitos para aposentar-se, dá inicio a este processo visando aposentar-se do serviço público municipal. Passados alguns dias, o seu amigo recebe a notícia que a aposentadoria solicitada foi negada. O motivo apontado pelo município para negar a aposentadoria foi a de que os limites com despesas de pessoal teriam sido extrapolados, e que as despesas com a aposentadoria do servidor faria com que as despesas com pessoal ultrapassassem este limite. Diante disto, pergunto: Considerando o que estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal, a justificativa apresentada pelo Município é valida para negar a aposentadoria?


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Gestão Pública

Unidade 6

Saiba mais

ANJOS, Luís Henrique Martins dos; ANJOS, Walter Jone dos. Manual de direito administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001.

FERREIRA, Pinto. A Inflação. 4a ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. 151 p.

GOLDSMITH, Raymund W. Brasil 1850-1984: desenvolvimento financeiro sob um século de inflação. São Paulo: Harper & Row do Brasil, 1986, 557 p.


OLIVO, Luis Carlos Cancellier de. Desafios do direito administrativo diante do Estado em rede. Florianópolis: Editora da UFSC, FEPESE, 2001. 44 p.

SKIDMORE, Thomas E. Uma história do Brasil. Tradução de Raul Fiker. São Paulo: Paz e Terra, 1998. 356 p.

SANTA CATARINA. Tribunal de Contas Guia: lei de responsabilidade fiscal : lei complementar nº 101/2000. - 2. ed. rev. e ampl. — Florianópolis : Tribunal de Contas, 2002. 176p.


UNIDADE 7

Dívida, Endividamento, Gestão Patrimonial, Transparência, Controle e Fiscalização


Ao final desta Unidade, você deverá:

� Conhecer as regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal para controle das dívidas e os limites de endividamento para os entes da Federação;

� Entender as regras rigorosas a serem atendidas pelos entes para a contratação de operações de crédito;

� Compreender o rígido controle dos restos a pagar ao final de cada exercício;

� Saber como os agentes públicos devem agir em relação à Gestão Patrimonial;

� Entender o procedimento em relação à Transparência, Controle e Fiscalização da gestão pública.

Seções de estudo


Seção 1 Dívida e Endividamento

Seção 2 Operações de Crédito

Seção 3 Restos a Pagar

Seção 4 Gestão Patrimonial

Seção 5 Transparência, Controle e Fiscalização

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Na Unidade anterior, você conheceu as regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão da receita e despesas públicas, bem como na gestão das transferências voluntárias e nas transferências de recursos para o setor privado. Agora, vamos nos aprofundar no estudo desta lei, conhecendo outros pontos relevantes da mesma.

Seção 1 - Dívida e Endividamento

Tendo em vista o espírito da LRF no sentido de implementar forte controle das despesas e do endividamento público, a mesma não poderia deixar de dar atenção especial à questão da dívida e do endividamento do patrimônio público.

Para entendermos as disposições da lei neste sentido, é preciso conhecer algumas definições estabelecidas no artigo 29. Vamos a elas?

Dívida Pública Consolidada ou Fundada - Montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses. Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

Dívida Pública Mobiliária - Dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios.

Operação de Crédito - Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo (empréstimo), abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. Equipara-se à operação de crédito a assunção. Um exemplo disso é o parcelamento de dívidas com o INSS, com o FGTS, com empresas estatais de água e energia, etc.

Ato em que o ente, em consenso com o credor, se responsabiliza pelo débito do devedor, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação


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Gestão Pública

Unidade 7

Concessão de garantia - Compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada.

Refinanciamento da Dívida Mobiliária - Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, ao montante do final do exercício anterior somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

As dívidas consolidada e mobiliária e as operações de crédito, inclusive aquelas por antecipação de Receita Orçamentária (ARO), estão sujeitas a limites, que serão verificados a cada quadrimestre. Esses limites e condições para a contratação de Operações de Crédito atualmente estão fixados na Resolução do Senado Federal nº 78/98, tendo como parâmetro para o cálculo do endividamento a Receita Líquida Real, que consta no Parágrafo 6º, do artigo 3º, da Res. 78/98.

A Receita Líquida Real é realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, observado, ainda, o seguinte:

I - serão excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de anulação de restos a pagar, de alienação de bens, de transferências vinculadas a qualquer título, de transferências voluntárias ou doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos Municípios por participações constitucionais e legais;

II - serão computadas as receitas oriundas do produto da arrecadação de Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e lntermunicipal e de Comunicação destinado à concessão de quaisquer favores fiscais ou financeiros, inclusive na forma de empréstimos ou financiamentos, ainda que por meio de fundos, instituições financeiras ou outras entidades controladas pelo poder público, concedidas com base no referido imposto e que resulte em redução ou eliminação, direta ou indireta, de respectivo ônus.


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Vamos ver as outras regras mais importantes estabelecidas pela mesma Resolução?

1) As operações de crédito realizadas em um exercício não poderão exceder ao montante das despesas de capital fixadas na Lei Orçamentária Anual, ressalvadas aquelas que forem autorizadas pelo Legislativo, por maioria absoluta de seus membros;

2) As operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações devem observar simultaneamente os seguintes limites:

a - o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 18% (dezoito por cento) da Receita Líquida Real anual;

b - o dispêndio anual máximo com o serviço da dívida (amortizações, juros e demais encargos), incluindo as operações contratadas e a contratar, não poderá exceder a 13% (treze por cento) da Receita Líquida Real.

3) O saldo global das garantias concedidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios não poderá exceder a 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Líquida Real;

4) O saldo devedor das operações de crédito por antecipação de receita orçamentária não poderá exceder, no exercício em que estiver sendo apurado, a 8% (oito por cento) da Receita Líquida Real.

Uma importante alteração introduzida pela LRF, a ser destacada, é que os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que forem incluídos passam a integrar a dívida consolidada para fins de aplicação dos limites.


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Gestão Pública

Unidade 7

Seção 2 - Operações de Crédito

Para a realização de qualquer operação de crédito, cada ente da Federação, inclusive as empresas por eles controladas, devem atender a algumas condições, de acordo com o art. 32 da LRF, além de submeter-se aos limites de endividamento já mencionados:

1) fundamentá-lo com parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo benefício e o interesse econômico e social da operação;

2) prévia e expressa autorização na LOA, em créditos adicionais ou em lei específica;

3) inclusão dos recursos da operação na LOA ou em créditos adicionais (exceto no caso de ARO);

4) em caso de operação de crédito externo, autorização específica do Senado Federal;

5) limitação ao montante das despesas de capital, conforme estabelecido no art. 167, inciso III, da Constituição Federal (regra de ouro), computando-se em cada exercício, o total das operações de crédito e das despesas de capital executadas.

A operação de crédito contratada sem atendimento às normas estabelecidas na LRF e aos limites estabelecidos pelo Senado será considerada nula, devendo ser cancelada e providenciada a devolução do principal. Os juros e os demais encargos não serão pagos à instituição financeira.

Enquanto não for efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, o ente não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia ou contratar operações de crédito, conforme o art. 33, § 3º, da LRF. Destaca-se que o ente fica proibido de contratar operação de crédito até que a situação seja regularizada ou o limite seja restabelecido sempre que incorrer nas seguintes situações:

a) ultrapassados os limites das despesas com pessoal e da dívida consolidada;

É vedada (...) III – A realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.


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b) não publicação dos relatórios nos prazos estabelecidos;

c) o não encaminhamento das contas para consolidação nos prazos estabelecidos.

A operação de crédito realizada nessas situações será considerada nula, sujeitando os responsáveis às sanções civis e penais. Ultrapassados os referidos limites, são permitidas apenas operações de crédito destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da Dívida Mobiliária.

O artigo 35, parágrafo único, da LRF proíbe operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer forma, incluídos o refinanciamento ou postergação de dívida anteriormente contraída. Permite operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, incluída a administração indireta, desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dívidas, exceto as contraídas com a própria instituição concedente.

Contratação pelos Estados e Municípios de operações de crédito para realização de obras com a Caixa Econômica, Banco do Brasil e BNDES.

Por sua vez, o art. 37 da LRF, veda uma série de outros procedimentos, equiparando-os a operações de crédito. Veja quais são eles:

1) antecipação de receita de tributo ou tributação, antes da ocorrência do seu fato gerador;

2) antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e dividendos;

3) assunção de obrigação sem autorização orçamentária com fornecedores de bens e serviços para pagamento posterior;

4) assumir compromisso com fornecedor de bens ou mercadorias mediante a emissão de aceite ou aval de títulos de crédito.


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Gestão Pública

Unidade 7

Pelo artigo 18 da Resolução 78/98 do Senado, é vedada a contratação de operação de crédito no segundo semestre do último ano do mandato.

Os entes federados podem conceder garantia em operações de crédito, desde que observadas as normas do art. 32 da LRF e os limites para endividamento estabelecidos pelo Senado Federal, além das seguintes exigências estabelecidas no art. 40 da LRF:

1) oferecimento pelo beneficiário de contragarantia em valor igual ou superior a garantia oferecida;

2) beneficiário deve estar em dia com suas obrigações junto ao ente garantidor;

3) a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e também das provenientes de transferências constitucionais, podendo haver outorga de poderes ao garantidor, para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida;

4) a União somente garantirá operações junto a organismos financeiros internacionais para os entes que oferecerem contragarantias e atenderem às exigências para o recebimento de transferências voluntárias;

5) as entidades da administração indireta não poderão conceder garantia, com exceção da que envolva empresa controlada à própria subsidiária ou por instituição financeira à empresa nacional;

6) a dívida do ente público que tiver sido honrada em consequência de garantia prestada, implicará na suspensão de novos créditos ao referido ente até a completa liquidação da mencionada dívida.

Destaca-se que para efeito do cálculo do limite de endividamento, as garantias prestadas integram o montante da dívida consolidada do ente.


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As Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária - AROs estão regulamentadas no art. 38 da LRF e seu uso, muito difundido no passado, ficou restrito ao atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício financeiro.

Para a contratação de operações de ARO, os entes devem observar todas as condições e critérios estabelecidos no art. 32 da LRF, citados anteriormente. Além disso, somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do mês de janeiro, devendo ser saldadas, juntamente com seus respectivos juros e encargos, até o dia dez (10) de dezembro de cada exercício financeiro. Os encargos estão limitados à taxa de juros da operação, que deverá ser prefixada ou indexada à taxa básica financeira estipulada pelo Governo. Também não podem ser realizadas no último ano de mandato do Governador e dos Prefeitos e ainda estarão proibidas enquanto existir operação não resgatada.

As ARO’s não serão computadas para efeito da regra estabelecida no art. 167, III da Constituição Federal, a denominada Regra de ouro, que estabelece que as operações de crédito não podem exceder ao montante das despesas de capital, desde que a operação seja liquidada (paga) até o dia dez (10) de dezembro do exercício financeiro em que foi contraída.

Para efetuar uma operação de ARO, o Estado ou Município deve fazer a abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central, que manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de não serem observados os limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.

Empréstimos de curto prazo, contratados com o objetivo de atender às necessidades de caixa de curto prazo por parte da Administração pública.


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Gestão Pública

Unidade 7

Seção 3 - Restos a Pagar

Você sabia que existem obrigações denominadas Restos a Pagar? Vamos conhecê-las?

Os Restos a Pagar correspondem às despesas empenhadas mas não pagas até o dia trinta e um (31) de dezembro de cada ano, as quais, por esta condição, são inscritas contabilmente como obrigações (dívidas) a serem pagas no exercício seguinte.

A LRF busca promover o equilíbrio entre as aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo, evitando déficits imoderados e reiterados. Nesse intuito os restos a pagar devem ficar limitados às disponibilidades de caixa. As regras básicas para inscrição de despesas em Restos a Pagar são estabelecidas pelo Art. 36 e pela Lei 4.320/64.

A existência de Restos a Pagar sem disponibilidade de caixa é incompatível com a gestão fiscal responsável, por revelar desequilíbrio entre receitas e despesas. A fórmula seria a seguinte: Regra Básica = equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, ausência de Restos a Pagar. Se há Restos a Pagar, sem disponibilidade de caixa, significa a existência de desequilíbrio fiscal, ou seja, déficit.

Quando a despesa empenhada estiver liquidada, de acordo com o art. 63 da Lei 4.320/64, significa que a Administração recebeu o serviço, a obra, o bem ou os materiais contratados, ou seja, foi processada. Caso ela tenha sido empenhada, sem haver liquidação, estando pendente a conclusão da obra, do serviço, da entrega de bens e materiais, ou seja, quando há alguma pendência no processo ou não houve tempo hábil para Administração realizar as conferências necessárias e procedimentos administrativos, isso significa que ela não foi processada. Esta é a forma de contabilização dos Restos a Pagar, segundo as regras específicas estabelecidas na lei citada anteriormente.

despesas que não completaram o ciclo, faltando a liquidação e pagamento ou apenas o pagamento.


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Toda despesa deve ser precedida de empenho, de acordo com o art. 60, da Lei 4.320/64. Constitui crime inscrever despesas não empenhadas em restos a pagar. O cancelamento ou anulação dos restos a pagar só será possível quando constatada irregularidade no processo da despesa, quando não completada a liquidação, quando não cumpridas ou quando caracterizar cumprimento defeituoso das obrigações pelo contratado, erros formais e materiais no processamento ou outras situações incompatíveis com o pagamento da despesa prevista, que justifique o cancelamento ou anulação.

Nos termos do art. 36 da Lei 4.320/64, são consideradas como Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até o final do exercício financeiro, constituindo-se na chamada dívida de curto prazo registrada no Passivo Financeiro. O art. 42 da LRF veda ao titular de Órgão ou Poder contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dos dois últimos quadrimestres do seu mandato, ou que tenham parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa.

Portanto, a LRF, que tem como princípio fundamental o equilíbrio das contas públicas, a ser observado pelos administradores no decorrer de todo o mandato, estabeleceu critérios rígidos nos últimos dois quadrimestres do mandato do agente público, para que esse equilíbrio seja alcançado.

Antes do advento da LRF muitos administradores assumiam compromissos de forma não planejada por conta de orçamentos superestimados, utilizando-se do mecanismo de inscrição em Restos a Pagar sem a respectiva disponibilidade de caixa, prática que tinha como consequência o aumento da dívida pública. Atualmente, tal prática é considerada crime, conforme disposições da Lei 10.028/00.

No cumprimento desta regra, é importante observar o tratamento diferenciado para ser dado às despesas com obras e serviços de natureza contínua. Considerando o princípio da continuidade do serviço público, tem-se que a administração não pode deixar de prestar os serviços essenciais à população. Assim, nos contratos assinados nos últimos oito meses do mandato da administração, entende-se que a expressão “cumprida integralmente” do artigo 42, diz respeito às parcelas do contrato que vencem naquele exercício financeiro.

Saiba mais sobre isso! Leia o art. 359 - B, do Código Penal, da Lei 10028/00.

Também conhecida como dívida flutuante.


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Gestão Pública

Unidade 7

As demais parcelas vincendas a partir do início do outro mandato, que inicia no sempre no dia 1º de janeiro, somente criam obrigação de pagamento ao ente a partir da realização do objeto do contrato no mês em que se efetivar e, portanto, devem constar do orçamento seguinte. A LRF não pode ser tomada como norma vedatória à realização de despesas nos últimos oito meses do mandato, sob pena de se impossibilitar o atendimento às necessidades públicas ou propiciar atraso na execução de ações públicas pelo simples fato do titular do Poder ou Órgão estar no último ano do seu mandato. Assim, no caso de projetos ou despesas que se estenderão por mais de um exercício, o titular do poder ou órgão deve pagar as parcelas que se vencerem no exercício em que encerrar sua gestão. Se não houver disponibilidade de caixa suficiente para essas parcelas, terá que retardar o início de obras ou suspender o início das mesmas em sua gestão, não celebrando o contrato (ainda que encerrada a licitação), devidamente justificado.

As obras previstas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei do Orçamento, com projeto concluído e cronograma físico-financeiro, cuja licitação somente ficou concluída no período dos últimos oito (8) meses do mandato, podem ter os respectivos contratos celebrados (contraída a despesa), desde que esteja demonstrada, formalmente, no momento da assinatura, a existência de disponibilidade de caixa suficiente para adimplemento das parcelas ou etapas a serem executadas no exercício.

O mesmo vale para as despesas com serviços de natureza contínua, que o ente venha contratando por diversos exercícios, com previsão orçamentária para a atividade.

Se um contrato de prestação de serviços de limpeza de unidades hospitalares ou postos de saúde tem previsão de encerramento em trinta (30) de junho do exercício final do mandato do titular e a licitação para a nova contratação iniciou em fevereiro e não pode ser concluída até trinta (30) de abril, não há motivos de ordem pública para que o contrato não seja celebrado em quinze (15) de julho, por exemplo, pelo período de doze (12) meses, se houver dotação orçamentária específica e suficiente para essa finalidade. Mas deve-se comprovar a disponibilidade de caixa para as parcelas até o final do exercício.


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Desta forma, destaca-se a necessidade dos titulares de órgãos e poderes agirem com prudência principalmente nos dois últimos quadrimestres do seu mandato, evitando contrair despesas que não possam ser pagas até o final do mandato, ou que tenham parcelas para serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa, o que pode ser alcançado através de uma adequada programação financeira.

Em verdade, o que preconiza a LRF é que todas as despesas sejam realizadas com suporte nas dotações orçamentárias e recursos financeiros arrecadados nos respectivos exercícios de competência das despesas, eliminando-se o pagamento de despesas que correm paralelas ao orçamento do exercício seguinte (restos a pagar – despesas extraorçamentárias) pagas com recursos arrecadados neste exercício.

Para contrair obrigação de despesa nos últimos oito (8) meses do mandato, o titular do Poder ou Órgão deve demonstrar que haverá (previsão) recursos financeiros suficientes para o pagamento das parcelas liquidadas no exercício, com recursos nele arrecadados.

Para isso, deve promover um levantamento detalhado das despesas pendentes de pagamento e das receitas previstas. Todas as despesas do Poder ou órgão que previsivelmente se realizarão até o final do exercício devem ser consideradas como despesas compromissadas a pagar para fins de apuração da disponibilidade de caixa.

Veja, a seguir, exemplos deste tipo de despesas: pessoal, manutenção da máquina administrativa, obras já contratadas, parcelas de serviços de natureza contínua contratados, outros serviços contratados, parcelas de dívidas a pagar no exercício, etc.

Os Restos a Pagar processados em qualquer exercício, pendentes de pagamento, também são despesas compromissadas a pagar, pois são despesas realizadas e liquidadas, que geram direitos ao credor, razão por que devem ser consideradas para fins de disponibilidade de caixa.

O Anexo V da Portaria nº 574/2007 da Secretaria do Tesouro Nacional, traz o formulário para apuração da Disponibilidade de Caixa para os Entes da Federação.

Vamos visualizar este formulário?


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Gestão Pública

Unidade 7

RGF - ANEXO V (LRF, art. 55, Inciso III, alínea "a") R$ 1,00ATIVO VALOR PASSIVO VALOR

DISPONIBILIDADE FINANCEIRA OBRIGAÇÕES FINANCEIRAS Caixa Depósi tos Bancos Restos a Pagar Processados Conta Movimento Do Exercício Contas Vin culadas De Exercícios Anteriores Aplicações Financeiras Outras Obrigações Financeiras Outras Dispon ibilidades Financeiras <Identificação das obrigações mais relevantes do Poder ou órgão> <Identificação das ou tras d isponibilidades financeiras>INSUFICIÊNCIA ANTES DA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO SUFICIÊNCIA ANTES DA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS (I) PROCESSADOS (II) TOTAL TOTALINSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS (III)SUFICIÊNCIA APÓS A INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS (IV) = (II - III)

ATIVO VALOR PASSIVO VALORDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO REGIME PREVIDENCIÁRIO OBRIGAÇÕES FINANCEIRAS DO REGIME PREVIDENCIÁRIO Caixa Depósi tos Bancos Restos a Pagar Processados Conta Movimento Do Exercício Contas Vin culadas De Exercícios Anteriores Aplicações Financeiras Outras Obrigações Financeiras Outras Dispon ibilidades Financeiras <Identificação das obrigações mais relevantes do Poder ou órgão> <Identificação das ou tras d isponibilidades financeiras>INSUFICIÊNCIA ANTES DA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO SUFICIÊNCIA ANTES DA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS DO REGIME PREVIDENCIÁRIO (V) PROCESSADOS DO REGIME PREVIDENCIÁRIO (VI) TOTAL TOTALINSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS DO REGIME PREVIDENCIÁRIO (VII)SUFICIÊNCIA APÓS A INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS DO REGIME PREVIDENCIÁRIO (VIII) = (VI - VII)

REGIME PREVIDENCIÁRIO

<IDENTIFICAÇÃO DO ÓRGÃO, QUANDO O DEMONSTRATIVO FOR ESPECÍFICO DE UM ÓRGÃO><ENTE DA FEDERAÇÃO> - <IDENTIFICAÇÃO DO PODER>

<PERÍODO DE REFERÊNCIA PADRÃO>

DEMONSTRATIVO DA DISPONIBILIDADE DE CAIXAORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL

Para o fiel cumprimento das disposições a LRF é necessário prestar atenção a algumas circunstâncias.

� para cada nova obrigação contraída é necessário demonstrar a existência de disponibilidade de caixa;

� é recomendável deixar demonstrada formalmente a apuração da disponibilidade, de forma a facilitar a atuação do controle interno e externo;

� os recursos vinculados serão aplicados em finalidades específicas, não podendo ser considerados para formação de disponibilidade de caixa para pagamento de outras despesas; o ideal é excluir das receitas previstas (podendo excluir as despesas a serem atendidas com esses recursos), indicando-se no documento de apuração da disponibilidade.

Deve-se atentar que as despesas compromissadas são todas as despesas a pagar até o final do exercício, incluindo dívida fundada e flutuante (Restos a Pagar existentes), excluindo-se apenas as parcelas da dívida fundada vencíveis nos exercícios seguintes.

Documento assinado pelo titular, anexado ao processo originário da nova despesa ou em arquivo próprio.

Como SUS, FUNDEF, convênios etc.


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Mas o que acontece quando há Restos a Pagar de exercícios anteriores, pendentes de pagamento?

Por questão de prudência, deve o titular do Poder ou órgão que possuir Restos a Pagar, processados ou não processados, de exercícios anteriores ao último exercício do seu mandato, pendentes de pagamento, observar o seguinte:

� considerar os Restos a Pagar como despesas compromissadas a pagar para fins de apuração da disponibilidade de caixa;

� efetuar o pagamento preferencialmente antes de atingir os últimos oito (8) meses do mandato do respectivo titular da unidade gestora, em face da incidência do art. 42 da LRF.

Seção 4 - Gestão Patrimonial

A gestão patrimonial está voltada, principalmente, para as disponibilidades de caixa e preservação do patrimônio público.

Como acontece a gestão referente às disponibilidades de caixa?

A LRF estabelece, em seu artigo 43, que as disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. Estabelece, ainda, que os recursos dos regimes previdenciários (geral e próprio dos servidores públicos), deverão ser depositados em contas específicas, distintas daquelas em que se depositam os recursos de uso livre de cada ente federativo, sendo vedada a aplicação das disponibilidades de caixa em títulos da dívida pública estadual e municipal, ações e outros papéis das controladas (ex.: debêntures), bem como empréstimos de qualquer natureza aos segurados e ao Poder Público, incluindo suas empresas controladas.

E em relação à preservação do patrimônio público?


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Gestão Pública

Unidade 7

A LRF determina, em seu artigo 44, que a receita de capital decorrente da alienação de bens e direitos não poderá ser aplicada para o financiamento de despesa corrente, ou seja, despesas de custeio da atividade administrativa, exceto quando se tratar dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos. Portanto, tais recursos só poderão ser utilizados para o pagamento de despesas de capital, assim entendidos novos investimentos e amortização da dívida, ou seja, pagamento do principal da dívida, uma vez que a despesa com o pagamento de juros e encargos é despesa corrente.

E como fica a gestão patrimonial das empresas controladas pelo setor público? Vamos ver como isso funciona?

Estabelece ainda a LRF que a empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira. As empresas controladas devem incluir em seus balanços trimestrais notas explicativas contendo, quando se referir ao controlador, os bens e os serviços a ele fornecidos, bem como os recursos por ele transferidos a qualquer título, e ainda, as operações realizadas sob condições diversas daquelas vigentes no mercado.

Algumas destas operações seriam a venda de bens, a prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.

Seção 5 - Transparência, Controle e Fiscalização

Uma das principais contribuições da Lei de Responsabilidade Fiscal foi a determinação de que os principais relatórios fiscais devem ter ampla divulgação, assegurando inclusive a participação da sociedade na discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Tal determinação se convenciona chamar de transparência da gestão fiscal.

Estes investimentos podem ser obras, equipamentos, imóveis, máquinas, veículos, etc.

Pode ser entendida como aquela cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, ao ente da Federação.


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A Lei estabelece que deverá ser dada ampla divulgação em diversos meios de comunicação, inclusive pela internet, para os planos, leis de diretrizes orçamentárias, orçamentos, prestações de contas e o respectivo parecer prévio ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária, ao Relatório de Gestão Fiscal e às versões simplificadas desses documentos.

A realização de audiências públicas pelo Poder Público, à época da elaboração do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, de acordo com o art. 48, parágrafo único da LRF, com ampla divulgação e devidamente comprovadas, através de editais de convocação e atas, é requisito obrigatório para a validade dos mesmos.

Durante todo o exercício, as contas apresentadas pelo Poder Executivo permanecerão no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelas instituições da sociedade e cidadãos. Essa obrigação, pelo art. 31, § 3º, da Constituição Federal, é de sessenta (60) dias para os Municípios, ficando, portanto, dessa forma ampliada com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Agora, vamos ver quais são os tipos de instrumentos da transparência e quando eles devem ser realizados:

� Relatório Resumido da Execução Orçamentária – bimestral;

Vamos conhecer um pouco mais sobre o Relatório Resumido da Execução Orçamentária?

O Poder Executivo publicará, até trinta (30) dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária, de acordo com o art. 165, § 3º, da Constituição Federal. Esse relatório deverá consolidar as informações de todos os Poderes e do Ministério Público. A não publicação do

periódicos, diário oficial, mural público, entre outros.


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Gestão Pública

Unidade 7

relatório nos prazos estabelecidos impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente contrate operações de crédito e receba transferências voluntárias, ressalvados os casos previstos na LRF. Veja o formulário deste relatório (Anexo XVIII da Portaria nº 577/2008 da Secretaria do Tesouro Nacional) disponível no final do livro didático.

� Relatório de Gestão Fiscal – quadrimestral ou semestral, opção aos municípios com menos de cinquenta (50) mil habitantes.

E o Relatório de Gestão Fiscal? Vamos saber mais sobre ele?

Os titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20, da LC nº 101/00 - na esfera estadual e na esfera municipal: emitirão, ao final de cada quadrimestre, relatório de gestão fiscal, de acordo com o art. 54, da LC nº 101/00. Este relatório, além de ser assinado, respectivamente, pelas autoridades referidas acima, deve conter também a assinatura das autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, segundo o art. 54, parágrafo único, da LC nº 101/00.

Aos municípios com população inferior a cinquenta mil (50.000) habitantes, é facultada a divulgação do Relatório de Gestão Fiscal semestralmente, vide art.63, II, b. Contudo, se o município ultrapassar algum dos limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e retorno ao limite definidos para os demais entes, ou seja, voltará a publicar o relatório quadrimestralmente, segundo o art. 63, § 2º.

A não publicação do relatório nos prazos estabelecidos impedirá o ente de contratar operações de crédito e receber transferências voluntárias, até que a situação seja regularizada.

A Lei nº 10.028/2000, que alterou o Decreto-Lei nº 2.848/40 – Código Penal, a Lei nº 1.079/50 e o Decreto-Lei nº 201/67, preveem multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, para quem deixar de divulgar ou enviar

esfera estadual Governador do Estado, Presidente e demais membros da Mesa Diretora da Assembléia Legislativa, Presidente do Tribunal de Justiça, Procurador-Geral de Justiça, e Presidente do Tribunal de Contas.

esfera municipal Prefeito Municipal, Presidente e demais membros da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Vereadores.


164


ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal, sendo o pagamento da multa de responsabilidade pessoal de quem lhe deu causa.

Veja a versão simplificada deste relatório (Anexo VII, do Volume III, da Portaria nº 577/2007 da Secretaria do Tesouro Nacional) disponível no final do livro didático.

� Prestação de Contas Anual pelo Executivo, integrando todos os Poderes;

Vamos conhecer um pouco mais sobre a prestação de contas?

As contas serão prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo e serão acompanhadas das contas dos presidentes dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público. Todas elas receberão parecer prévio do Tribunal de Contas, separadamente. A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a emissão do parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta (60) dias, contados da data do recebimento e, no caso dos Municípios que não sejam capitais, com menos de duzentos mil (200.000) habitantes, o prazo será de cento e oitenta (180) dias, desde que não estejam estabelecidos outros prazos nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais, regidas pelo art. 57, § 1º.

Cabe relembrar que as contas do Poder Executivo deverão ficar disponíveis para consulta e apreciação dos cidadãos e instituições da sociedade durante todo o exercício no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração. As prestações de contas evidenciarão o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando: as providências adotadas quanto à fiscalização das receitas e ao combate à sonegação; as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial; e as medidas destinadas ao incremento das receitas tributárias e de contribuições.


165

Gestão Pública

Unidade 7

� Audiências no Poder Legislativo – quadrimestral;

� Plano Plurianual – quadrienal;

� Leis de Diretrizes Orçamentárias – anual;

� Leis Anuais do Orçamento – anual;

� Relatório de Obras em andamento – mês de abril de cada ano;

� Audiências no Legislativo prévia à elaboração da LDO – anual;

� Parecer Prévio do Tribunal de Contas (completo e versão simplificada);

� Informações divulgadas pelos Poderes e pelo Tribunal de Contas, também pela internet.

As normas e procedimentos de contabilidade pública estão transcritas no texto da Lei nº 4.320/64. A Lei de Responsabilidade Fiscal adicionou-lhe outros procedimentos com o intuito de desenvolver o controle das contas públicas. Assim, a Lei de Responsabilidade não revogou normas da Lei 4.320/64, mas adicionou-lhe regras suplementares. Além de obedecer às demais normas de contabilidade, a escrituração das contas públicas observará também o seguinte:

1) a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que fiquem identificados e escriturados de forma individualizada, os recursos vinculados a órgão, fundo ou à despesa obrigatória;

2) a despesa e a assunção de compromisso serão registradas pelo regime de competência (registro na data da ocorrência da despesa ou assunção da obrigação), apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;

3) as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente (consolidação), as transações e operações da administração direta, autarquias, fundações, fundos e empresas estatais dependentes;


166


4) as receitas e despesas da previdência social serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;

5) as operações de crédito, as inscrições em restos a pagar e os demais compromissos com terceiros deverão ser escriturados de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, no mínimo, a natureza e o tipo de credor; e

6) a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.

É importante saber que as operações intragovernamentais estarão excluídas das demonstrações conjuntas. Com isso, a Lei visa evitar dupla contagem quando evidenciadas essas operações.

A edição de normas gerais para a consolidação das contas públicas é de responsabilidade do Conselho de Gestão Fiscal. Porém, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN), órgão central de contabilidade da União, vem editando as normas neste sentido.

A Lei também determina que a administração pública deve manter sistema de custos para permitir a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Com isso, a Lei objetiva maior agilidade na redução de custos de compras, de obras e de serviços de terceiros, permitindo, assim, a elaboração de orçamentos realistas.

Vamos ver, a seguir, algumas datas limites para a prestação de contas?

� Os Municípios remeterão suas contas relativas ao exercício anterior ao Poder Executivo da União, com cópia ao Poder Executivo do respectivo Estado, até dia trinta (30) de abril.

� Os Estados, por sua vez, as remeterão à União até trinta e um (31) de maio.


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Gestão Pública

Unidade 7

� O Poder Executivo da União promoverá, até trinta (30) de junho, a consolidação nacional, e por esfera de governo, como também a divulgação das mesmas, inclusive pela internet.

A inobservância desses prazos legais impedirá, até a regularização, que o ente da Federação receba transferências voluntárias, com exceção das transferências destinadas à saúde, educação e assistência social, bem como o impedirá de contratar operações de crédito, com exceção das referentes ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

O cumprimento da observância das normas e limites contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal compete ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas do Estado, bem como ao sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, principalmente no que se refere:

1) à verificação da realização das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

2) à observância dos limites e condições para a contratação de operações de crédito e inscrição de despesas em Restos a Pagar;

3) às providências adotadas e às medidas tomadas para o retorno da despesa total com pessoal e das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

4) à destinação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

5) à observância dos limites de gastos totais pelos Poderes Legislativos Municipais, quando houver.

É importante ressaltar que, além disso, o Tribunal de Contas alertará os Poderes ou órgãos, quando constatar:

� a possibilidade de que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais;

Saiba mais sobre estas metas acessando o art. 9º, da LC nº 101/00 .


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� que os montantes da despesa total com pessoal, dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das garantias concedidas se encontram acima de noventa (90) por cento dos respectivos limites;

� que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido na Lei nº 9.717/98;

� fatos que possam comprometer os custos ou os resultados dos programas, bem como indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

O Tribunal de Contas ainda verificará os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão e examinará os relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, de forma a verificar o cumprimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Chegamos ao final da última Unidade do nosso livro. Aproveite o momento para ler a síntese, fazer as atividades de autoavaliação e dar uma boa revisada em todo o conteúdo estudado. É sempre importante rever os conteúdos apreendidos para torná-los ainda mais claros.

Síntese

Nesta Unidade, estudamos que a LRF implementou forte controle das despesas e do endividamento público. Para tanto, a mesma estabeleceu regras rigorosas a serem observadas pelos gestores públicos no controle das dívidas a serem assumidas, bem como limites de endividamento.

Você também estudou sobre as regras implementadas pela LRF para a contratação de operações de crédito, que consistem no atendimento de uma série de requisitos para que as mesmas se tornem válidas, sob pena de ser considerada nula, implicando no seu cancelamento e na devolução do principal. Os juros e os demais encargos não serão pagos à instituição financeira que concedeu o empréstimo considerado nulo.


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Gestão Pública

Unidade 7

Aprendemos que as Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária - AROs, muito difundidas em outras épocas, ficaram restritas ao atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício financeiro. Depois disso, vimos que a existência de Restos a Pagar sem disponibilidade de caixa é incompatível com a gestão fiscal responsável, por revelar desequilíbrio entre receitas e despesas. Para repelir este desequilíbrio, foram estabelecidos limites e regras para a assunção de despesas no decorrer de cada exercício.

Quanto à gestão patrimonial, você aprendeu que as disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas, via de regra, em instituições financeiras oficiais e, ainda, que os recursos dos regimes previdenciários deverão ser depositados em contas específicas, distintas daquelas em que se depositam os recursos de uso livre de cada ente federativo, sendo vedada a aplicação das disponibilidades de caixa em títulos da dívida pública estadual e municipal, ações e outros papéis das controladas, bem como empréstimos de qualquer natureza aos segurados e ao Poder Público, incluindo suas empresas controladas.

Ainda quanto à gestão patrimonial, vimos que a receita de capital decorrente da alienação de bens e direitos não poderá ser aplicada para o financiamento de despesa corrente, exceto quando se tratar dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

Quanto às empresas controladas, estas devem incluir em seus balanços trimestrais notas explicativas contendo, quando se referir ao controlador, os bens e os serviços a ele fornecidos, bem como os recursos por ele transferidos a qualquer título e, ainda, as operações realizadas sob condições diversas daquelas vigentes no mercado.

Por fim, aprendemos que uma das principais contribuições da Lei de Responsabilidade Fiscal foi a determinação de que os principais relatórios fiscais devem ter ampla divulgação, assegurando inclusive a participação da sociedade na discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, o que convencionalmente chamamos de transparência da gestão fiscal.


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1) No decorrer desta disciplina você estudou as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual estabelece uma série de exigências para a contratação de operações de crédito pelos entes públicos. O Município de Oncinhas pretende incluir em seu orçamento para o próximo exercício dotações no montante de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais) para o custeio de despesas de capital relativas à construção de creches e postos de saúde. Considerando que o município não possui dívidas, qual o montante de operações de crédito (empréstimos) que o município poderá realizar no exercício a que se refere o orçamento em questão? Justifique sua resposta.

2) A Prefeitura de Gastadores do Sul teve uma redução na suaarrecadação no decorrer de um determinado exercício, o que lhe acabou por gerar insuficiência de recursos para liquidar dívidas com fornecedores e folha de pagamento de pessoal. Para tanto, a Prefeitura pretende contratar uma operação de crédito na modalidade de Antecipação de Receita Orçamentária (ARO). Considerando que o montante da Receita Corrente Líquida do Município estimada para o exercício é de R$ 30.000.0000,00 (trinta milhões de reais) e que a operação de crédito a ser contratada somente será paga a partir de janeiro do próximo ano, pergunto: qual o valor máximo que o saldo desta operação de crédito poderá ter no final do exercício em que foi contratada? Justifique sua resposta.


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Gestão Pública

Unidade 7

3) Quais dos instrumentos de transparência da gestão fiscal, a seguir relacionados, devem ser realizados/elaborados em periodicidade quadrimestral:

( ) Audiências no Poder Legislativo;

( ) Plano Plurianual;

( ) Leis de Diretrizes Orçamentárias;

( ) Leis Anuais do Orçamento;

( ) Audiências no Legislativo prévia à elaboração da LDO;

( ) Parecer Prévio do Tribunal de Contas; ( ) Relatório Resumido da Execução Orçamentária;

( ) Relatório de Gestão Fiscal.

Saiba mais

AGUIAR, Joaquim Castro. Competência e autonomia dos municípios na nova constituição. Rio de Janeiro: Forense, 1993.

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SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental – um enfoque administrativo. São Paulo: Atlas, 2003.


Para concluir o estudo

Caro (a) Aluno (a),

Diariamente, somos bombardeados com toda sorte de notícias sobre corrupção, má utilização do dinheiro público decorrente da péssima conduta de gestores públicos.

Espero que o conteúdo desta disciplina lhe tenha sido bastante proveitoso para compreensão do funcionamento da “máquina pública”, lhe lançando luzes para o entendimento deste conjunto tão complexo.

Para sua modernização, a administração pública necessita de pessoas competentes, preparadas e conscientes da importância do seu trabalho para a sociedade.

Quem sabe você, como agente público, poderá enfrentar o desafio de colaborar com esta modernização.

Obrigado pela oportunidade de poder lhe transmitir algum conhecimento e muito sucesso para você.

Professor Moisés Höegenn


Referências

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Unidade 1

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Sobre o professor conteudista

Moisés Höegenn nasceu em Florianópolis – SC, em 13/07/1969. Contador, formado pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC (1996), e Advogado, graduado pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI – Campus São José (2003).

A partir de 1998, realizou diversos trabalhos de auditoria em entidades públicas (prefeituras, câmaras de vereadores) e privadas (em diversas localidades do Estado de Santa Catarina).

Desde 2007, é sócio da empresa Herzmann & Höegenn Consultores S/S, que presta serviços de perícia, auditoria e consultoria na área contábil.

É advogado desde 2004 e membro, desde 2008, da Comissão de Moralidade Pública da Ordem dos Advogados do Brasil, seccional de Santa Catarina.

É membro, desde 2006, da Comissão de Administração, Gestão e Finanças, órgão de assessoramento do Conselho da Igreja Evangélica de Confissão Luterana no Brasil (IECLB).

Em julho/2008 assumiu, em decorrência de aprovação em concurso público, o cargo de Auditor Fiscal de Controle Externo junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.

É professor da Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul, tendo iniciado suas atividades como professor conteudista do ensino a distância em 2005. Atualmente, é também professor do ensino presencial da mesma instituição, na disciplina Direito Tributário I (Direito Financeiro).

Áreas de atuação: pública, empresarial, judicial e educacional.


Respostas e comentários das atividades de autoavaliação

Unidade 11) Caminho de resposta: A Administração Pública é exercida

por cada um dos membros da Federação, sob o comando de seus respectivos chefes do poder Executivo, dentro dos limites que lhes são conferidos pela legislação vigente. Os atos da Administração Pública do País devem ser executados de forma com que sejam cumpridos os objetivos da República, estabelecidos pela Constituição Federal, que correspondem, em síntese, ao bem- estar social.

2) Caminho de resposta: Administração Direta compreende os serviços integrados na estrutura administrativa do poder executivo e respectivas secretarias e/ou ministérios, correspondentes aos órgãos da estrutura de cada ente da federação, os quais não possuem personalidade jurídica própria. Como exemplo, podemos citar as secretarias, coordenações e departamentos em que se dividem os Ministérios, os quais são órgãos do poder executivo, porém não possuem personalidade jurídica própria.

3) Resposta: Serviços de utilidade pública, pois são convenientes à coletividade, apesar de não serem essenciais. Tendo em vista esta conveniência, a Administração Pública presta-os diretamente ou permite com que sejam prestados por terceiros (delegados, ou seja, a quem se delega a competência para prestar os serviços).

Unidade 2

1) Caminho de resposta: O planejamento governamental torna-se importante na medida em que é utilizado como ferramenta para a gestão de recursos, elaboração e implementação de planos, programas, projetos e atividades visando corrigir desequilíbrios e promover o ajustamento do desenvolvimento nacional. Ao proceder desta forma, o Estado realiza o


182


planejamento econômico, ou seja, utiliza o planejamento como instrumento de política econômica.

2) Resposta: Dentre as principais características que lhe diferenciam do planejamento no âmbito privado estão o componente político e a obediência às normas legais.

3) Em relação ao planejamento, é FALSO afirmar:

( ) é uma atividade orientada para a obtenção de um resultado racional.

( ) é uma forma de racionalizar a utilização de recursos.

(X) é um instrumento inadequado para a tomada de decisões racionais.

( ) é um instrumento de decisão antecipada.

Unidade 31) Caminho de resposta: Plano Plurianual, pois será elaborado no primeiro

ano do meu governo e materializará o planejamento de longo prazo, estabelecendo objetivos e metas da minha administração para um período de quatro anos, compreendendo os três últimos anos do meu mandato e o primeiro ano do mandato do próximo prefeito.

2) Caminho de resposta: A principal característica do sistema de planejamento no Brasil corresponde ao seu caráter intergovernamental, pois existe, nas três esferas de governo (União, Estados e Município), a autonomia política, administrativa e financeira e o caráter impositivo, uma vez que a sua realização é imposta por lei.

Unidade 41) Caminho de resposta: A providência a ser adotada é o empenho da

despesa, sob pena de nulidade, em obediência ao que prescreve o art. 58 a 62 da Lei n. 4.320/64.

2) Quatro dos itens abaixo são estágios da Receita Pública. Assinale quais são eles.

( ) Aprovação por lei

(X) Previsão

(X) Lançamento

( ) Depósito em tesouraria

(X) Arrecadação

(X) Recolhimento


183

Gestão Pública

Unidade 1

3) Cinco dos itens abaixo são estágios da despesa pública. Assinale quais são eles.

(X) Fixação

(X) Licitação

( ) Contratação

(X) Empenho

( ) Verificação

( ) Certificação

(X) Liquidação

(X) Pagamento

Unidade 51) Caminho de resposta: A gestão fiscal responsável consiste na

conjugação de esforços no campo financeiro em busca do equilíbrio orçamentário decorrente da programação do governo. Para tanto, o administrador público deve atentar para a ação planejada e transparente, prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas e a garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

2) Caminho de resposta: As sucessivas crises econômicas vividas pelo País desde o final do século XIX, associadas aos sequenciais déficits públicos e à crise inflacionária a partir da década de 1970 e, ainda, à crise fiscal dos Estados e Municípios nos anos 1990 foram os principais fatores no âmbito interno que motivaram a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Unidade 61) Caminho de resposta: As medidas a serem tomadas são as seguintes:

a) Estas despesas devem estar previstas no PPA e na LDO;

b) É necessário demonstrar que existem receitas (origem dos recursos) para o custeio destas despesas;

c) O aumento na despesa decorrente desta contratação não pode afetar as metas anuais de resultados (primário e nominal) previstas para o exercício que se iniciarem e nos dois exercícios seguintes.


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2) Caminho de resposta: A justificativa apresentada pelo Município não é válida, uma vez que, conforme o artigo 24 da LRF, a concessão de benefícios a quem satisfaça as condições de habilitação previstas em lei não está sujeita aos limites de despesa com pessoal.

Unidade 71) Caminho de resposta: As operações de crédito não poderão ultrapassar

o montante de R$ 3.000.000,00, ressalvadas aquelas que forem autorizadas pelo Legislativo, por maioria absoluta de seus membros.

2) Caminho de resposta: O saldo máximo que a operação de crédito por antecipação de receita poderá ter ao final do referido exercício será de R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil reais), correspondentes a 8% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício.

3) Quais dos instrumentos de transparência da gestão fiscal, a seguir relacionados, devem ser realizados/elaborados em periodicidade quadrimestral:

(X) Audiências no Poder Legislativo;

( ) Plano Plurianual;

( ) Leis de Diretrizes Orçamentárias;

( ) Leis Anuais do Orçamento;

( ) Audiências no Legislativo prévia à elaboração da LDO;

( ) Parecer Prévio do Tribunal de Contas;

( ) Relatório Resumido da Execução Orçamentária;

(X) Relatório de Gestão Fiscal.


AnexosRelatório Resumido da Execução Orçamentária

RREO - Anexo XVIII (LRF, Art. 48) R$ 1,00

BALANÇO ORÇAMENTÁRIO

RECEITAS Previsão In icial Previsão Atualizada Recei tas Real izadas Déficit Orçamentário Saldos de Exercícios An teriores (Utilizados para Créditos Adicionais)DESPESAS Dotação Inicial Créditos Ad icionais Dotação Atualizada Despesas Empenhadas Despesas Liqu idadas Superávit Orçamentário

DESPESAS POR FUNÇÃO/SUBFUNÇÃO

Despesas EmpenhadasDespesas Liquidadas

RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL

Receita Corrente Líquida

RECEITAS E DESPESAS DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA

Regime Geral de Previdência Social Recei tas Previdenciárias Realizadas(I) Despesas Previdenciárias Liquidadas(II) Resu ltado Previdenciário (III) = (I - II)Regime Próprio de Previdência dos Servidores Recei tas Previdenciárias Realizadas(IV) Despesas Previdenciárias Liquidadas(V) Resu ltado Previdenciário (VI) = (IV - V)

Meta Fixada no Resultado ApuradoRESULTADOS NOMINAL E PRIMÁRIO Anexo de Metas Até o Bimestre

Fiscais da LDO(a) (b)

Resultado NominalResultado Primário

Inscrição Cancelamento Pagamento Saldo Até o Bimestre Até o Bimestre a Pagar

RESTOS A PAGAR PROCESSADOS Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário Ministério Público RESTOS A PAGAR NÃO-PROCESSADOS Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário Ministério PúblicoTOTAL

Valor ApuradoDESPESAS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO Até o Bimestre % Mínimo a

Aplicar no ExercícioMínimo Anual de <18% / 25%> das Receitas de Impostos na Manutenção e Desenvolvimento do Ens ino <18% / 25 %>Mínimo Anual de 60% do FUNDEB na Remuneração do Magis tério com Ens ino Fundamental e Médio 60%Mínimo Anual de 60% do FUNDEB na Remuneração do Magis tério com Educação Infanti l e Ensino Fundamen tal 60%Complemen tação da Un ião ao FUNDEB R$4.500.000,00

RECEITAS DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO E DESPESAS DE CAPITAL

Receita de Operação de CréditoDespesa de Capital Líquida

PROJEÇÃO ATUARIAL DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA Exercício 10º Exercício 20º Exercício 35º Exercício

Regime Geral de Previdência Social Recei tas Previdenciárias (I) Despesas Previdenciárias (II) Resu ltado Previdenciário (III) = (I - II)Regime Próprio de Previdência dos Servidores Recei tas Previdenciárias (IV) Despesas Previdenciárias (V) Resu ltado Previdenciário (VI) = (IV - V)

RECEITA DA ALIENAÇÃO DE ATIVOS E APLICAÇÃO DOS RECURSOS

Receita de Capital Resultante da Alienação de AtivosAplicação dos Recursos da Alienação de Ativos

<ENTE DA FEDERAÇÃO>DEMONSTRATIVO SIMPLIFICADO DO RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL<PERÍODO DE REFERÊNCIA PADRÃO>

No Bimestre Até o Bimestre


RESTOS A PAGAR A PAGAR POR PODER E MINISTÉRIO PÚBLICO


Até o Bimestre

Limites Consti tucionais Anuais

% em Relação à Meta

(b/a)

Valor Apurado Até o Bimestre Saldo a Real izar

% Aplicado Até o Bimestre

Valor Apurado Até o Bimestre Saldo a Real izar


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Relatório de Gestão Fiscal – Versão Simplificada

LRF, art. 48 - Anexo VII R$ 1,00DESPESA COM PESSOAL VALOR % SOBRE A RCL

Despesa Total com Pessoal - DTPLimite Máximo (incisos I, II e III, art . 20 da LRF) - <%>Limite Prudencial (parágrafo único, art. 22 da LRF) - <%>

DÍVIDA VALOR % SOBRE A RCLDívida Consolidada LíquidaLimite Definido por Resolução do Senado Federal

GARANTIAS DE VALORES VALOR % SOBRE A RCLTotal das GarantiasLimite Definido por Resolução do Senado Federal

OPERAÇÕES DE CRÉDITO VALOR % SOBRE A RCLOperações de Crédito Internas e ExternasOperações de Crédito por Antecipação da ReceitaLimite Definido pelo Senado Federal para Operações de Crédito Externas e InternasLimite Definido pelo Senado Federal para Operações de Crédito por Antecipação da Receita

INSCRIÇÃO EM SUFICIÊNCIA ANTES DA INSCRIÇÃORESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS EM RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS

Valor Apurado nos Demonstrativos respectivos

RESTOS A PAGAR

<ENTE DA FEDERAÇÃO> - <IDENTIFICAÇÃO DO PODER>

<PERÍODO DE REFERÊNCIA PADRÃO>

<IDENTIFICAÇÃO DO ÓRGÃO, QUANDO O DEMONSTRATIVO FOR ESPECÍFICO DE UM ÓRGÃO>RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL

DEMONSTRATIVO SIMPLIFICADO DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCALORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL


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