Uma Análise da Alocação de Cargos de Livre Nomeação na Burocracia Federal

Carlos Pereira – Professor Titular EBAPE/FGV

Custos e Eficiência da Governabilidade em Presidencialismo Multipartidário:

5min 10min 15min 20min 25min 30min

G E R Ê N C I A D E C O A L I Z Õ E S

TEMPO:

Ausência de modelos que expliquem a

gerência de coalizões em Presidencialismos Multipartidários, que têm se

tornado forma prevalente na América Latina:

• Ausência de forças majoritárias comuns em regimes bipartidários

• Ausência de soluções intermediárias (voto de confiança ou antecipação de eleições)

P O N T O S D E P A R T I D A

Não existe na literatura uma medida clara e objetiva capaz de mensurar os custos e a

eficiência de governabilidade

As formas como os governos montam e gerenciam suas

coalizões têm um impacto direto no custo de se obter governabilidade, em um

ambiente institucional pautado por alta fragmentação partidária e minoria do

partido do presidente no Congresso.

S U P O S I Ç Õ E S

5min 10min 15min 20min 25min 30min

C O M O M E N S U R A R C U S T O S D E G O V E R N A B I L I D A D E ?

TEMPO: 5min 10min 15min 20min 25min 30min

“Necessidade de Coalizão” (Power 2009): multiplicação do numero efetivo de partidos pelo inverso da percentagem de cadeiras ocupada pelo partido do presidente no Congresso (O nível de vulnerabilidade ou dependência do presidente na construção de uma coalizão legislativa).

1

Quanto o executivo gasta do orçamento federal na execução de emendas individuais (Pereira e Mueller, 2004) e coletivas (Pereira e Orellana 2009)

2

Distribuição de ministérios entre partidos da coalizão (Amorim Neto 2002)3

Sucesso das iniciativas do executivo no Congresso (Figueiredo e Limongi 2000)

4

Distribuição partidária de cargos na burocracia federal pelo presidente (Praça et al. 2011)5

Tamanho da coalizão do governo no Congresso (Weingast 1979; Shepsle e Weingast 1981)

6

Aumento de corrupção (Person e Tabellini 2003)7

Balanço fiscal do governo (Amorim Neto e Borsani 2004; Mejía-Acosta e Coppedge 2001)

8

5min 10min 15min 20min 25min 30min

B A R G A N H A E M P R E S I D E N C I A L I S M O S M U L T I P A R T I D Á R I O S

TEMPO:

Não são os principais determinantes do comportamento dos legisladores

Governabilidade, desta forma, é consequência da disponibilidade e uso

estratégico de várias formas e mecanismos de “ganhos de troca” entre o

executivo e o legislativo

L e a l d a d e p a r ti d á r i a o u I d e o l o g i a p o l í ti c a

A estabilidade e o comportamento dos membros da coalizão dependem dos

poderes de agenda do executivo e da capacidade do presidente em oferecer

benefícios aos parlamentares

A P O I O E P O D E R E S D O E X E C U T I V O E M P R E S I D E N C I A L I S M O M U L T I P A R T I D Á R I O

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

Figure 1. Executive Resources and Powers in Latin America

Proportion Allies Budget Powers

Bargaining Strength

Source: UNDP (2004), Tables 43-45 of the Statistical Compendium.

Notes: "Proportion Allies" refers to the proportion of the lower legislative house that a president can typically count on for a legislative vote, not including executive coalition governments. "Budget Powers" is the normalized comprehensive score provided by UNDP, incorporating four elements. "Bargaining Strength" is the weighted average of the normalized scores for veto powers, decree powers, initiation of legislation powers, and plebiscite powers -- using the weights provided by UNDP.

Source: UNDP (2004), Tables 43-45 of the Statistical Compendium.

Notes: "Proportion Allies" refers to the proportion of the lower legislative house that a president can typically count on for a legislative vote, not including executive coalition governments. "Budget Powers" is the normalized comprehensive score provided by UNDP, incorporating four elements. "Bargaining Strength" is the weighted average of the normalized scores for veto powers, decree powers, initiation of legislation powers, and plebiscite powers -- using the weights provided by UNDP.

5min 10min 15min 20min 25min 30minTEMPO:

T R Ê S E S C O L H A S D O P R E S I D E N T E E M P R E S I D E N C I A L I S M O S M U L T I P A R T I D Á R I O S

Tamanho da Coalizão (número de jogadores)

• Pequena versus Grande

Compartilhamento de poder com os membros da Coalizão

(peso)

• Mais proporcional versus mais monopolista

G e r ê n c i a d e C o a l i z õ e s

Ideologia da Coalizão (preferências)

• Homogênea versus Heterogênea

5min 10min 15min 20min 25min 30minTEMPO:

P R E S S U P O S I Ç Õ E S :

• Coalizões grandes, heterogêneas e com concentração de poder

em um dos seus membros são mais difíceis de se gerenciar.

C a d a E s c o l h a d e c o m o G e r e n c i a r a C o a l i z ã o E n g e n d r a C u s t o s D i s ti n t o s

• Nessas situações, espera-se que os custos de governo sejam

mais altos e que o governo enfrente maiores problemas de

coordenação, bem como maiores necessidades de

recompensas paralelas

• Presidentes precisam fazer:

– Transferências Políticas (ministérios, cargos, patronagem)

– Transferências monetárias (e.g. Pork)

– Concessões políticas

5min 10min 15min 20min 25min 30minTEMPO:

G E R Ê N C I A D E C O A L I Z Õ E S : T R A N S F E R Ê N C I A S P O L Í T I C A S E F I N A N C E I R A S

5min 10min 15min 20min 25min 30minTEMPO:

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G E R Ê N C I A D E C O A L I Z Õ E S

TEMPO:

Coalizões grandes, com maior diversidade

ideológica e com uma maior concentração de poder em apenas um de seus

membros seriam mais difíceis de serem coordenadas e gerenciadas e, por

consequência, mais custosas.

H I P Ó T E S E G E R A L

Quanto mais desproporcional for a

coalizão do presidente, quanto maior a diversidade ideológica e o número de

partidos aliados, maior o número e o volume de gastos do executivo com os cargos

de livre nomeação.

Quanto maior o número e volume de

gastos decorrentes dos cargos de livre nomeação, menor a produção de políticas pelo

ministério específico e menor o sucesso legislativo dessas iniciativas.

H I P Ó T E S E S E S P E C Í F I C A S

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A L O C A Ç Ã O D E C A R G O S E G E R Ê N C I A D A C O A L I Z Ã O

TEMPO:

M o d e l o e x p l i c a ti v o G e r ê n c i a d e C o a l i z õ e s e e fi c i ê n c i a d a s p o l í ti c a s

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R E P R E S E N T A Ç Ã O D O S P A R T I C I P A N T E S D A S C O A L I Z Õ E S N O G O V E R N O E N A C Â M A R A

TEMPO:

Nota: Os dados correspondem ao primeiro gabinete de Collor, segundo gabinete de FHC do seu segundo mandato, o segundo gabinete do Lula e o primeiro gabinete de Dilma. Octavio Amorim Neto (2007) é a fonte dos dados. A percentagem de cadeiras se refere as ocupadas pelos membros da coalizão na Câmara dos Deputados.

5min

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D I S P A R I D A D E N A C O A L I Z Ã O D E P R E S I D E N T E S B R A S I L E I R O S

TEMPO:

Partido Collor Cardoso Lula Dilma

PSDB 2.59

PFL -17.14 -8.51

PMDB -43.06 -12.26 -18.82 -8.02

PP -6.23 -9.87

PPS 3.97 -3.43

PTB -3.38 -13.18

PT 31.38 18.95

PDT -5.88

PCdoB 2.88 -1.9

PL/PR -10.66 -9.87

PSB -3.43 -5.02

PV 0.97

PRN 0.2

Nota: “Disparidade da Coalizão” é a diferença entre a percentagem de ministérios ocupados por um partido e a percentagem de cadeiras ocupadas por esse partido na Câmara dos Deputados. Valores negativos indicam que o parido está sub-recompensado, enquanto valores positivos indicam que o partido está sobre-recompensado.

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B A R G A N H A E M P R E S I D E N C I A L I S M O S M U L T I P A R T I D Á R I O S

TEMPO:

Entretanto, dentro desses parâmetros, os atores políticos têm espaço para

negociação e comportamento estratégico nas suas escolhas.

Ou seja, as escolhas de presidentes no gerenciamento de suas coalizões

importam para o sucesso de um presidencialismo de coalizão.

I n s ti t u i ç õ e s P o l í ti c a s e s t a b e l e c e m o s p a r â m e t r o s

Visto desta forma, não seria necessariamente o presidencialismo de coalizão

que estaria em crise, mas a forma não partilhada, heterogênea e com muitos

pontos de veto das coalizões de alguns presidentes no Brasil.

No presidencialismo multipartidário, governabilidade a baixo custo é sinônimo

de: coalizões enxutas, homogêneas e proporcionais.

A C H A D O S E M P Í R I C O S

Raile et al. (2011), por exemplo, demonstram que transferências monetárias e políticas são substitutos imperfeitos na obtenção de apoio legislativo. Esses autores mostram que transferências monetárias são mais efetivas do que transferências políticas.

Achado principal

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20min

25minTEMPO:

Araujo et al. (2011) sugere que quanto maior for a distância ideológica entre o partido do presidente e o partido parceiro da sua coalizão, o presidente preferirá fazer transferências monetárias ao invés de transferências políticas. Por outro lado, quanto mais próximos ideologicamente, maiores serão as chances de o presidente fazer transferências políticas para esse parceiro.

Achado principal

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G E R Ê N C I A D E C O A L I Z Ã O D O G O V E R N O L U L A ( J A N E I R O 2 0 0 4 - J U L H O 2 0 0 5 )

TEMPO: 5min

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Partido#

Ministérios%

Ministérios# Cadeiras

Câmara% Cadeiras

CâmaraDisparidade no Ganinete % Pork

Distância Ideológica

doPTPT 21 58.33 91 28.53 29.80 13.08 0.00PPS 1 2.78 20 6.27 -3.49 7.83 0.01PSB 1 2.78 20 6.27 -3.49 2.80 0.28PC do B 2 5.56 9 2.82 2.74 2.77 1.10PMDB 2 5.56 78 24.45 -18.89 30.52 2.29PL 1 2.78 43 13.48 -10.70 18.02 2.86PTB 1 2.78 52 16.30 -13.52 22.21 2.97PV 1 2.78 6 1.88 0.90 2.76PSDB 1 2.78 2.78Ind. 5 13.89Totals 36 100 319 100 100

NOTES: The measurement time point for cabinet and Chamber data is February 2004. Data on cabinet posts come primarily from Amorim Neto (2007). The “% of Chamber Seats” is party seats as a share of the overall coalition seats held in the Chamber. “Cabinet Disparity” is the percentage of cabinet posts minus the percentage of within-coalition Chamber seats. Negative values indicate that a party has received a disproportionately low percentage of cabinet posts, while positive values indicate a disproportionately high percentage of cabinet posts. The “% of Individual Pork” refers to the individual budgetary amendments actually disbursed to members of the political party, as a share of all such intra-coalition disbursements over the stated timeframe. The source of the budgetary data is the Controladoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal in Brazil. The “Ideological Distance from PT,” from Timothy J. Power, is calculated based on data collected in elite surveys for the year 2005. The observed ideological range in this data is 2.73 to 8.02. Party switching by individual legislators created minor alterations in the number of Chamber seats throughout the period under examination. Ideological data was not available for PV, and PSDB lacks calculations for certain variables since that party was not a part of the official pro-government coalition.

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G E R Ê N C I A D E C O A L I Z Ã O D O G O V E R N O N A A M É R I C A L A T I N A

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# Gabinetes País Executivo AnosPartido Presidente

Partido Distante

Disparidade no Gabinete

1 Bolivia Jaime Paz Zamora 89-93 MIR ADN -14.632 Bolivia Gonzalo Sanchez 93-97 MNR MBL -4.103 Bolivia Hugo Banzer Suarez 97-00 ADN CONDEPA 6.984 Brazil José Sarney 85-86 PMDB PFL -17.365 Brazil José Sarney 86-90 PMDB PFL -22.086 Brazil Fernando Collor de Mello 90-90 PRN PMDB -43.067 Brazil Fernando Collor de Mello 92-92 PRN PSDB -13.648 Brazil Fernando Henrique Cardoso 95-96 PSDB PFL -15.809 Brazil Fernando Henrique Cardoso 95-96 PSDB PTB -0.7310 Brazil Fernando Henrique Cardoso 96-99 PSDB PPB -17.5911 Brazil Fernando Henrique Cardoso 96-99 PSDB PFL -10.7912 Brazil Fernando Henrique Cardoso 99-99 PSDB PPB -6.2213 Brazil Fernando Henrique Cardoso 99-99 PSDB PFL -8.5114 Brazil Fernando Henrique Cardoso 99-01 PSDB PFL -13.3315 Colombia César Gaviria Trujillo 91-92 PL ADM-19 -2.2816 Colombia César Gaviria Trujillo 92-92 PL ADM-19 -3.0917 Ecuador Fabian Alarcon Rivera 97-98 FRA ID -50.8918 Panama Ernesto Pérez Balladares 98-99 PRD Papa Egoró -7.4619 Peru Fernando Belaúnde Terry 80-85 AP PPC 4.0720 Peru Fernando Belaúnde Terry 85-85 AP PPC -2.5921 Peru Alberto Fujimori 91-91 Cambio90 IS -93.3322 Venezuela Carlos Andrés Perez 92-93 AD COPEI -29.74

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D E T E R M I N A N T E S D A D I S P A R I D A D E D A C O A L I Z Ã O N A A M É R I C A L A T I N A

TEMPO: 5min

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Ordinary Least Square - OLS Mixed-effect linear regression

Variável Coeff.Rob. St.

ErrorP-value Coeff.

Rob. St. Error

P-value

Distância Ideológica do partido do Presidente

-0.064 0.026 0.015 -0.078 0.037 0.034

Ministros Independentes (não Partidários)

-0.486 0.060 0.001 -0.495 0.055 0.001

Tamanho do Partido (# Cadeiras na Câmara)

-0.524 0.086 0.001 -0.553 0.088 0.001

Partido do Presidente (0-1)

-0.036 0.042 0.394 -0.030 0.035 0.389

Extremidade Ideológica do Partido do Presidente

-0.055 0.033 0.098 -0.047 0.035 0.173

Constante 0.180 0.024 0.001 0.186 0.032 0.001

Nota: Foram incluídos 262 gabinetes de12 presidencialismos multipartidários nas Américas entre 1978-2004. Os partidos do gabinete de Fujimori foram excluídos da análise pois eles eram fortemente outliers e influenciaram o resultado. Entretendo, a retirada desses casos não alteraram substancialmente os resultados. Adjusted R2 para a regressão OLS é 0.382. Todos os testes foram two tailed.

C O N C L U S Õ E S

A forma como governos montam e gerenciam suas coalizões tem impacto direto no custo de se obter governabilidade, principalmente em um ambiente institucional pautado pela hiper-representação de interesses, alta fragmentação partidária e minoria do partido do presidente no Congresso.

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