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Uma análise da descentralização e do financiamento público da alfabetização e educação

básica de jovens e adultos no Brasil1

Maria Clara Di Pierro2

Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo

José Marcelino de Rezende Pinto

Faculdade de Filosofia Ciências e Letras de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo

Introdução

Os dados do Censo Demográfico de 2010 confirmaram o que as pesquisas amostrais

vinham indicando ao longo da década: o Brasil ainda tem mais 14 milhões de jovens e adultos que

declaram não saber ler ou escrever um bilhete simples, o que representa 9,6% das pessoas com 15

anos ou mais de idade. Outros 20% são considerados analfabetos funcionais por possuírem

escolarização reduzida e de má qualidade, que não lhes assegura um manejo apropriado da leitura

e da escrita para responder às exigências cotidianas em ambientes letrados ou para prosseguir

aprendendo ao longo da vida. Por detrás dessas médias nacionais encontram-se profundas

desigualdades entre as classes sociais, gerações e regiões geográficas: o analfabetismo é mais

agudo entre as pessoas mais pobres e com mais de 60 anos, os afrodescendentes, moradores das

zonas rurais e da região Nordeste do país (Tabela 1). A despeito das políticas de educação de

jovens e adultos e dos programas de alfabetização desenvolvidos no período, o analfabetismo

regrediu apenas 29% no transcorrer da década, um ritmo bastante lento quando consideradas as

décadas anteriores, as metas perseguidas no planejamento nacional e os compromissos assumidos

nos âmbitos nacional e internacional.

Enquanto os levantamentos demográficos contabilizaram mais de 57 milhões de jovens e

adultos com idade superior a 18 anos com escolaridade inferior ao ensino fundamental que não

estudam, indicando uma extensa demanda potencial por oportunidades de aprendizagem ao longo

da vida, as estatísticas educacionais para o ano de 2011 registraram apenas 4.046.169 matrículas

1 Documento de referência para o 2º Relatório Global sobre Educação e Aprendizagem de Adultos (GRALE),

apresentado ao Instituto da Unesco de Aprendizagem ao Longo da Vida (Hamburgo, Alemanha) em fevereiro de 2012.

2 Os autores agradecem a colaboração de Roberto Catelli Jr., Bruna Gisi M. de Almeida e Mariana Sucupira (da Ação

Educativa) e de Rosilene Silva Vieira (da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo).

2

no ensino de jovens e adultos (2/3 das quais no ensino fundamental, e 1/3 no ensino médio), o que

representava 7,9% do total de inscritos na educação básica. No ano em que as matrículas na

educação básica de jovens e adultos alcançaram o ápice, em 2006, os índices médios de

atendimento da demanda potencial eram de apenas 9% para a alfabetização, 9,2% para o primeiro

ciclo do ensino fundamental, 6,7% para o segundo ciclo do ensino fundamental, e 7,4% para o

ensino médio (GATTO, 2008, p. 225). Mais preocupante que o baixo índice de cobertura,

entretanto, é a análise de tendência, que evidencia um paradoxo: havendo consenso sobre a

necessidade de elevar a escolaridade média da população, as matrículas e o número de escolas que

oferecem ensino básico aos jovens e adultos vêm diminuindo desde 2004, e mais acentuadamente

a partir de 20063 (Tabela 2). O recuo ocorre nas cinco regiões geográficas, em todas as etapas da

educação básica, incluindo o primeiro e segundo ciclos do ensino fundamental e também o ensino

médio, sendo mais acentuado nas redes estaduais do que nas redes municipais de ensino.

Esses dados indicam que as políticas públicas de educação de jovens e adultos têm sido

pouco efetivas, e impõem identificar os entraves e superá-los. Com esse objetivo, este texto

examina brevemente dois aspectos-chave das políticas públicas de alfabetização e educação de

jovens e adultos no Brasil: a distribuição de responsabilidades entre as esferas de governo e o

financiamento público atribuído à modalidade de ensino.

Antecedentes e marco legal

Desde 1899, quando da proclamação da República, o Estado brasileiro foi organizado

como Federação com três níveis de governo: nacional, estadual e municipal. Com extenso território

3 As análises da evolução das matrículas na educação básica no Brasil devem considerar a mudança de metodologia

de coleta do Censo Escolar ocorrida em 2006. Entretanto, essa mudança por si só não justifica a queda no número de

inscritos no ensino básico de jovens e adultos, pois o fenômeno persistiu nos anos subsequentes.

3

e numerosa população4, a federação brasileira conta hoje com 26 estados, um Distrito Federal e

mais de 5.500 municípios, todos muito heterogêneos entre si no que se refere ao porte e à riqueza5.

Desde 1824, no período do Império, a responsabilidade pela provisão da instrução

elementar foi atribuída às províncias e cidades, dedicando-se o governo nacional ao ensino

superior das elites. A proclamação da República em 1889 acentuou a natureza descentralizada e

fragmentada das políticas de instrução popular, de modo que a oferta e a qualidade do ensino

básico reproduzem as diferenças de riqueza entre as regiões e unidades da Federação. A história

das políticas de educação tem sido marcada pelo desafio da equidade em um país continental e

desigual, mantendo as relações federativas e o regime de colaboração entre as esferas de governo

na provisão do ensino na pauta do debate público e acadêmico.

A configuração contemporânea do Estado brasileiro e as bases das políticas públicas de

educação básica foram delineadas a partir da década de 1930, quando o governo nacional

estruturou a administração do setor e promulgou leis de caráter mandatório que tornaram a

instrução elementar obrigatória e gratuita e vincularam um percentual da arrecadação de impostos

das três esferas de governo para o financiamento do ensino. Nos cinquenta anos subsequentes, em

que se alternaram períodos ditatoriais e democráticos, enquanto o sistema educacional se expandiu

para abrigar contingentes mais amplos de estudantes provenientes de todas as camadas sociais, as

leis e as políticas educacionais sofreram modificações, mantendo-se a provisão descentralizada do

ensino básico. O financiamento baseado na vinculação constitucional de tributos, entretanto,

vigorou apenas nos períodos democráticos (1934-1937; 1946-1967; 1988 aos dias atuais).

A Constituição democrática vigente na atualidade, promulgada em 1988, reafirmou essa

herança histórica: Estados e Municípios são obrigados a destinar 25% da receita de impostos

(incluídas as transferências intergovernamentais) para a manutenção e desenvolvimento do ensino,

enquanto a União deve destinar a essa finalidade 18% da respectiva receita. Se de um lado assegura

fontes continuadas de recursos para a educação, a vinculação constitucional de impostos submete

4 O Censo Demográfico de 2010 contabilizou uma população de mais de 190 milhões de habitantes, 84% dos quais

vivendo em zonas urbanas, e predomínio de jovens entre 15 e 29 anos (36%) e adultos entre 30 e 59 anos (37%).

5 De acordo com levantamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para o período 2005-2009,

cinco municípios – São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília, Curitiba e Belo Horizonte –, que concentravam 12,6% da

população nacional, respondiam por 25% da riqueza gerada no país.

4

o financiamento público do setor às oscilações cíclicas da economia, bem como às políticas fiscal

e tributária6. Até o presente, em que o gasto público em educação alcançou o patamar de 5% do

PIB, esse modelo de financiamento não assegura um investimento mínimo por aluno suficiente

para prover um ensino de qualidade (conforme atestam as comparações internacionais7 e as

avaliações sistêmicas), o que faz com que as metas e fontes de investimento ocupem o centro do

debate no Congresso Nacional sobre o novo Plano Nacional de Educação (box).

Box

A Educação de Jovens e Adultos no Plano Nacional de Educação 2012-2022

Tramita desde 2010 no Congresso Nacional o Projeto de Lei 8035 que trata do II Plano Nacional

de Educação da era pós-redemocratização, cujo desafio maior é fazer cumprir a Emenda 59 à

Constituição, que prevê a superação do analfabetismo entre os jovens e adultos e a ampliação

da educação compulsória dos 4 aos 17 anos de idade, de modo a universalizar a pré-escola, o

ensino fundamental e médio. O projeto determina também a ampliação do número de anos de

estudos da população de jovens e adultos, e do acesso ao ensino superior.

O Projeto do poder executivo contempla apenas parcialmente as resoluções da Conferência

Nacional de Educação (CONAE) - convocada pelo próprio governo -, mas projeta metas

ambiciosas para a educação de jovens e adultos: elevar a 12 anos de estudos a escolaridade da

população de 18 a 24 anos; elevar os índices de alfabetização da população com 15 anos ou mais

para 93,5% em 2015 e 100% em 2020; reduzir à metade a taxa de analfabetismo funcional;

elevar para 25% da matrícula total a educação profissional integrada ao ensino fundamental e

médio.

6 Nas últimas décadas as políticas tributárias pautaram-se pela criação de outro tipo de tributos que não se caracterizam

como impostos, os quais atualmente representam apenas metade da carga tributária, o que diminui a base de cálculo

sobre a qual incide a vinculação de recursos para a educação. Além dos recursos advindos da receita de impostos, o

ensino elementar de crianças, jovens e adultos depende também de uma fonte adicional de recursos proveniente de

uma contribuição social compulsória criada na década de 1960 que incide sobre a folha de pagamento das empresas,

denominada Salário-Educação, cuja receita atual corresponde a 0,3% do PIB.

7 De acordo com a publicação da OCDE Education at a Glance 2009, o investimento por aluno no ensino primário no

Brasil equivale a 1/6 do efetivado nos Estados Unidos e ¼ da média dos países da Organização, situando-se abaixo

do efetivado em outros países latino-americanos, como o Chile e o México.

5

No debate público e parlamentar, o principal ponto de dissenso reside na fixação da meta de

investimento público, expressa em proporção do PIB, que o governo estima em 7% e que a

CONAE definiu em 10%. Dentre outras omissões, as estimativas de custo do projeto do governo

não preveem recursos específicos para a alfabetização de jovens e adultos. Segundo nossos

cálculos, o cumprimento das metas do Plano implicaria elevar progressivamente o investimento

público na educação de jovens e adultos a um patamar de 0,86% do PIB até 2016 e 1,5% do PIB

até 2020, com a progressiva redução desses índices a partir dessa data.

A Carta Magna de 1988 deu continuidade à duplicidade de redes de escolares mantidas

pelos poderes públicos e aprofundou a orientação descentralizadora, elevando os municípios à

condição de entes autônomos, autorizados a eleger os representantes nos poderes executivo e

legislativo, a instituir e arrecadar tributos, governar segundo lei orgânica municipal e estruturar

sistemas de ensino próprios8. A Constituição também responsabilizou os governos subnacionais

pela provisão universal do ensino básico público e gratuito, com a colaboração técnica e financeira

da União. Como a mediação redistributiva do governo federal é insuficiente, esse padrão

descentralizado tende a reproduzir as desigualdades sócio territoriais, fazendo com que mesmo

municípios vizinhos de um mesmo Estado apresentem patamares de investimento por aluno muito

díspares, ou que escolas mantidas por diferentes redes de ensino em uma mesma unidade federada

apresentem padrões de qualidade marcadamente desiguais9.

A Constituição e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional definem como

Educação Básica o contínuo formado pela educação infantil (para crianças de 0 a 5 anos, em

creches e pré-escolas), o ensino fundamental (para crianças e adolescentes de 6 a 14 anos ou jovens

e adultos que a ela não tiveram acesso na infância ou adolescência), e o ensino médio (para

8 Até 1988 os Municípios podiam manter redes escolares, mas não tinham autonomia, submetendo-se às políticas,

supervisão e normas estaduais. A Constituição atual não obriga, mas permite que os municípios configurem sistemas

de ensino próprios, desde que constituam conselhos de educação responsáveis por definir as normas no seu âmbito, o

que já acontece em boa parte deles.

9 Para exemplificar a magnitude das disparidades regionais, basta mencionar que a arrecadação de impostos por

habitante do rico Estado de São Paulo é o dobro daquela do Maranhão, um dos mais pobres do país. Para uma visão

da enorme variabilidade de gasto realizado nas diferentes regiões e estados, segundo as redes de ensino e etapas da

educação básica, consultar: Farenzena et al, 2005.

6

adolescentes de 15 a 17 anos ou jovens e adultos que a ela não tiveram acesso na infância ou

adolescência). A distribuição de responsabilidades pela oferta do ensino básico atribuiu aos

municípios a provisão da educação infantil, e aos estados a manutenção do ensino médio; e ambos

– em regime de colaboração, e com a assistência da União -, devem assegurar a todas as crianças,

jovens e adultos o direito público subjetivo ao ensino fundamental. A Constituição reserva para a

União o papel de coordenação nacional, a prerrogativa de legislar sobre diretrizes e bases da

educação, e as obrigações de coordenar o planejamento plurianual e a avaliação dos sistemas de

ensino. Quanto à educação básica, a União cumpre função supletiva e redistributiva, ficando

desobrigada de manter escolas próprias, o que lhe permite investir na rede federal de ensino

superior a maior parte da receita vinculada à educação.

A iniciativa privada é livre para atuar no campo educacional, mas (excetuadas algumas

modalidades de bolsas de estudos) a legislação restringe o subsídio público às organizações sociais

e instituições de ensino particulares sem fins lucrativos. Na atualidade, o setor privado com fins

de lucro tem seus interesses concentrados no ensino superior, onde responde por ¾ das matrículas;

na educação básica, sua participação é inferior a 20% do total. Por outro lado, a maior parte da

formação profissional realizada no país se encontra sob gestão privada, a cargo de um subsistema

criado na segunda metade do século XX, financiado com recursos paraestatais administrados por

confederações empresariais10.

As políticas públicas e o financiamento de educação de jovens e adultos na segunda metade

do século XX

A educação de jovens e adultos constituiu, ao longo da história republicana brasileira, um

capítulo particular, pois desde o final da década de 1940 o governo nacional desempenhou

importante papel indutor, estimulando – inclusive com incentivos financeiros – os governos

10 Formado pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), dos Transportes (SENAT) e Rural (SENAR),

pelo Serviço Social da Indústria (SESI) e do Comércio (SESC), e por outras instituições voltadas à formação

profissional, assistência social e educacional, ao esporte e à cultura dos trabalhadores, o Sistema S (como é conhecida

essa rede) geriu em 2007 um orçamento de R$11,8 bilhões

(http://www2.conselhonacionaldosesi.org.br/site/content/forum_sist_s/forum_sist_s_sobre_forum.php). O controle

público do uso desses recursos ainda é incipiente e é tema politicamente controverso, que continua sem

equacionamento na legislação vigente.

7

subnacionais a se engajarem em campanhas e programas de alfabetização e elevação de

escolaridade, em que organizações civis de natureza diversa também estiveram envolvidas. A

indução federal foi responsável, em grande medida, pela constituição dos serviços públicos de

educação de jovens e adultos dos estados e municípios.

Os estados estruturaram serviços de educação de jovens e adultos a partir das campanhas

de alfabetização promovidas pelo governo federal nos anos 50 e 60 do século XX. Durante o

regime militar, nos anos 1970, num contexto de urbanização e crescimento econômico, os estados

expandiram os cursos acelerados e exames de certificação em obediência à legislação que instituiu

o ensino supletivo, de modo a preparar e absorver no mercado de trabalho urbano o afluxo de

migrantes rurais pouco escolarizados. Também nessa época, os municípios começaram a atuar na

educação de jovens e adultos como parceiros do governo federal na campanha de alfabetização

intitulada Movimento Brasileiro de Alfabetização (Mobral) e, na transição à democracia, do

organismo que sucedeu o Mobral, a Fundação Educar. Esse processo de progressiva

responsabilização dos governos subnacionais pela provisão da alfabetização e do ensino elementar

de jovens e adultos culminou na Constituição de 1988, que incluiu as pessoas com idade superior

a 14 anos entre os sujeitos do direito público subjetivo ao ensino fundamental, cuja provisão é

responsabilidade concorrente dos Estados e Municípios, com a assistência técnica e financeira da

União. A alfabetização e educação básica dos jovens e adultos, contudo, ainda hoje ocupa posição

secundária no rol de prioridades dos governos, e representa proporções reduzidas da matrícula,

bem como do gasto com manutenção e desenvolvimento do ensino, como veremos mais adiante.

Durante a segunda metade da década de 1990, o governo federal brasileiro – incitado pelas

novas demandas sociais por conhecimento e competitividade, pelos diagnósticos críticos do

desempenho do sistema educativo, pela iniciativa de Educação para Todos e pelo assessoramento

de organismos internacionais -, liderou um processo de reforma que priorizou a universalização

do ensino elementar das crianças e adolescentes e impulsionou a descentralização da provisão e

financiamento da educação básica, retendo para si mecanismos de regulação e controle como a

definição de parâmetros curriculares e os sistemas de avaliação de resultados (OLIVEIRA, 2000).

Ao lado da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996, o principal

instrumento dessa reforma foi o condicionamento do financiamento da educação a um regime de

fundos que focalizou e subvinculou 60% dos recursos atribuídos à educação pelos estados e

8

municípios à ampliação da matrícula escolar do ensino fundamental de crianças e adolescentes,

bem como à melhoria da formação e das condições de trabalho dos docentes. Ao aprovar a

instituição desses fundos, o Congresso incluiu o ensino de jovens e adultos entre os beneficiários,

mas o Presidente Fernando Henrique Cardoso vetou essa parte da lei com o intuito de minimizar

a complementação financeira devida pelo governo federal aos Estados mais pobres, mantendo

assim coerência com a diretriz de contenção do gasto social público e com as demais medidas de

ajuste estrutural da economia então realizado nos moldes neoliberais (DI PIERRO, 2001, 2005;

GOUVEIA, 2008).

Vigente por uma década, o FUNDEF (sigla pela qual a política de fundos do período 1997-

2006 ficou conhecida) induziu a uma maior participação dos municípios na oferta do ensino

fundamental e, embora tenha logrado um significativo incremento da cobertura escolar na faixa

etária de 7 a 14 anos, assim como uma discreta elevação do piso salarial docente nos municípios

mais pobres, não equacionou questões cruciais como a qualidade do ensino e as desigualdades

regionais, até mesmo porque o governo federal – a quem caberia exercer a função redistributiva -

se absteve de participar com recursos mais substantivos dos fundos estaduais, contribuindo com

apenas 3% do total11. Esse processo de ampliação das responsabilidades dos municípios pela oferta

das matrículas do ensino fundamental não é sustentável, pois os fundos são temporários, faltando

mecanismos institucionalizados de redistribuição entre as esferas de governo, já que na federação

brasileira os municípios são o ente com menor parcela na receita tributária líquida, de cerca de

16% do total, ao passo que em 2011 já respondiam por 45,7% da matrícula da educação básica.

Nesse período, os demais níveis e modalidades de ensino – inclusive a educação de jovens

e adultos – sofreram severas restrições de financiamento e amargaram posição secundária na

agenda de políticas educacionais. O governo federal absteve-se do papel indutor que

historicamente desempenhou nas políticas de educação de jovens e adultos, recolhendo-se

11 A União pôde manipular sua contribuição para os FUNDEF, pois o Executivo Federal detinha a prerrogativa de

estabelecer os valores mínimos de investimento por aluno ao ano, os quais foram continuamente subestimados.

Alertados por essa experiência, os dirigentes dos Estados e Municípios pressionaram o Congresso para que o novo

fundo (FUNDEB), criado na década seguinte, fosse estabelecido um patamar mínimo de participação da União, e que

a fixação do valor mínimo por aluno ao ano fosse definida por uma comissão tripartite, em que os governos

subnacionais têm maioria.

9

discretamente em funções de regulação e delegando ao empresariado e aos cidadãos grande parte

do financiamento do Programa Alfabetização Solidária, posteriormente convertido em

organização não governamental. Reagindo a esse processo de retração do papel do Estado, os

atores sociais desse campo – educadores, pesquisadores, técnicos, lideranças e ativistas de

organizações sociais - se articularam em fóruns, constituindo um movimento nacional em prol da

educação de jovens e adultos que monitora e incide nas políticas educacionais nos âmbitos estadual

e nacional.

Para remediar parcialmente a escassez de meios de financiamento da educação de jovens e

adultos no contexto do FUNDEF, e respondendo às críticas e à pressão dos governos subnacionais

e dos fóruns, a União criou em 2001 um mecanismo de apoio aos municípios e estados mais pobres

que mantivessem serviços de educação de jovens e adultos. Denominado Recomeço, esse

programa focalizava os municípios com baixo IDH (Índice de Desenvolvimento Humano)12 e

provia uma suplementação orçamentária proporcional ao número de matrículas no ensino

fundamental de jovens e adultos. A partir de 2003, já sob o governo subsequente, esse programa

foi estendido a todos estados e municípios que mantivessem oferta de ensino fundamental para

jovens e adultos, recebendo a denominação Fazendo Escola e operando até 2006, às vésperas da

vigência do novo Fundo, que viria a contemplar também a educação de jovens e adultos (Tabela

3). Contudo, quando realizamos uma análise retrospectiva, comparando com os mecanismos de

financiamento adotados posteriormente, verificamos que o Programa Fazendo Escola foi mais

eficiente na indução da expansão das oportunidades de estudos para os jovens e adultos do que a

inclusão da modalidade no Fundo de financiamento da educação básica (FUNDEB), como ver-se-

á adiante.

Ao final de século XX, o analfabetismo entre os jovens e adultos brasileiros regrediu

lentamente, e o pequeno incremento observado nos índices de escolaridade deveu-se, sobretudo, à

ampliação dos anos de estudos da população jovem, combinada à dinâmica demográfica (Tabela

4).

12 Trata-se do indicador criado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) que pondera

variáveis econômicas e sociais.

10

Os fenômenos mais relevantes nas políticas de educação de jovens e adultos do período

foram a difusão das parcerias entre o poder público e as organizações sociais na provisão dos

serviços educativos, especialmente na alfabetização, e o crescimento da participação dos

municípios na oferta educativa, pois apesar das condições adversas do financiamento, no período

de vigência do FUNDEF (1997 a 2006) a matrícula no ensino fundamental presencial de jovens e

adultos teve um incremento total de 59%, enquanto que esse crescimento nas redes municipais de

ensino foi de 257% (Tabela 5). Observa-se, assim, que a municipalização transcorreu pela

transferência de atribuições dos estados para os municípios, e também pela expansão do

atendimento municipal. A mesma Tabela demonstra que, não obstante o declínio das matrículas

no quinquênio 2006-2010, a participação relativa dos municípios na oferta manteve-se no patamar

de 60%. Os estados, por sua vez, redirecionaram seus recursos para o ensino médio de jovens e

adultos que, partindo de um atendimento muito reduzido até 1997, se expandiu no transcorrer da

década, sobretudo pelo incremento da matrícula nas redes de escolas estaduais (Tabela 6). O

crescimento da matrícula na educação de jovens e adultos nas adversas condições de financiamento

do período de vigência do FUNDEF provavelmente se deve à demanda social, uma vez que a

transição do milênio foi marcada pela elevação dos requisitos de escolaridade para permanência e

progressão no mercado de trabalho, bem como pela crescente importância da informação e do

conhecimento para a participação na vida política e cultural.

A indisponibilidade de indicadores nacionais de desempenho13 impede avaliar com rigor

os resultados dessa descentralização e expansão quantitativa realizada em condições de recursos

escassos, mas é legítimo inferir, com base na literatura disponível (que enfatiza os elevados índices

de abandono dos cursos), que a educação básica de jovens e adultos continuou se desenvolvendo

com sérios problemas de relevância e qualidade, decorrentes da abordagem estritamente setorial

(que raramente articula formação geral e para o trabalho), da inadequação dos currículos e rigidez

do modelo escolar prevalente, da improvisação de instalações físicas, rotatividade e despreparo

13 O Censo Escolar realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) coleta

dados de rendimento e fluxo escolar do ensino básico de jovens e adultos, entretanto não os tem divulgado, alegando

que, devido à flexibilidade e diversidade de formas de organização dos cursos e metodologias de registro escolar num

sistema descentralizado, os dados coletados são de difícil compatibilização.

11

dos educadores, insuficiência de materiais didáticos apropriados e ausência de meios de assistência

aos estudantes que incentivem e viabilizem sua permanência nas escolas.

Um dos efeitos da desconsideração das matrículas no ensino de adultos para os cálculos do

FUNDEF foi a reorientação de uma parte da demanda para outras formas de atendimento ou o

simples falseamento das estatísticas, configurando as turmas da modalidade como se foram classes

de aceleração do ensino regular, de que encontramos evidência na Tabela 7, mostrando que um

terço dos jovens e adultos inscritos na educação básica em 2006 frequentavam cursos outros que

não os da modalidade. Esse tipo de distorção na identidade pedagógica dos cursos tem reflexos

negativos na adequação da organização escolar, do currículo, dos materiais didáticos e do preparo

dos docentes para atender às necessidades de aprendizagem dos jovens e adultos.

As políticas públicas e o financiamento de educação de jovens e adultos no início do terceiro

milênio

No início do novo milênio, em um contexto econômico mais favorável, a alternância

política no governo federal conduziu a redefinições nas políticas econômica, social e educacional.

Sob a Presidência de Lula da Silva, o Ministério da Educação procurou adotar uma perspectiva

mais sistêmica, pela qual a prioridade conferida à educação compulsória das crianças e

adolescentes não se desenvolvesse em detrimento aos demais níveis e modalidades de ensino.

Esgotada a capacidade de investimento dos estados e municípios, essa reorientação implicou um

incremento da participação federal no financiamento da educação básica.

Nesse contexto, a alfabetização e a elevação de escolaridade e pessoas jovens e adultas

voltaram a ocupar a atenção do governo federal, que em 2003 lançou a campanha de alfabetização

Brasil Alfabetizado e em 2005 instituiu um programa de elevação de escolaridade, iniciação

profissional e formação para a cidadania denominado ProJovem, destinado a jovens de baixa renda

de 18 a 24 anos com ensino fundamental incompleto. Ambos são programas modelados e

financiados com recursos federais, porém, executados de modo desconcentrado pelos estados e/ou

municípios, mediante adesão voluntária.

Ainda em 2005, a pequena e prestigiosa rede de centros federais de ensino técnico e

educação tecnológica foi compelida a ocupar-se também dos jovens e adultos por meio da

educação profissional integrada ao ensino básico, num programa conhecido pela sigla PROEJA.

12

Iniciativas herdadas do governo anterior, como o Programa Nacional de Educação na

Reforma Agrária – PRONERA e o Exame Nacional de Certificação de Competências da Educação

de Jovens e Adultos – ENCCEJA, foram reformulados e ampliados14.

A gestão dos diversos programas está dispersas em diferentes ministérios e órgãos federais,

de modo que a Diretoria de Políticas de Educação de Jovens e Adultos da Secretaria de

Alfabetização, Educação Continuada, Diversidade e Inclusão (SECADI) do Ministério da

Educação até hoje não logrou uma efetiva coordenação de todas as ações do governo federal.

Somados, os dois principais programas federais de alfabetização e elevação de escolaridade

de jovens e adultos – Brasil Alfabetizado e Projovem - executaram, em 2008, um orçamento

recorde de mais de R$ 727 milhões (Tabela 8) e, em 2010, contabilizaram mais de 1,8 milhão de

participantes. Envolvendo investimentos significativos e números multitudinários de inscritos,

ambos os programas têm frustrado as expectativas geradas: no caso do Brasil Alfabetizado, são

escassos os resultados de aprendizagem e reduzido o número de participantes que dá continuidade

nos estudos (Tabela 9); no caso do ProJovem, a proficiência final dos estudantes é inferior à média

nacional do ensino público, resultado negativo que se soma ao elevado índice de abandono dos

cursos, persistente apesar do subsídio financeiro concedido aos estudantes para viabilizar e

incentivar sua permanência15 (Brasil, 2010; ProJovem Urbano, 2010).

Por outro lado, os estados e municípios que aderem aos programas federais para receber

um aporte adicional de recursos ao escasso financiamento das atividades de educação de jovens e

adultos, necessitam ajustar-se aos critérios e procedimentos diferenciados de cada um dos

programas e órgãos federais, desdobrando-se para atender múltiplas exigências administrativas e

pedagógicas, o que nem sempre está ao alcance das frágeis estruturas de gestão da educação dos

14 A trajetória do ENCCEJA, desde que foi instituído em 2002, foi descontínua, o que se reflete no número de estados

e municípios que aderem ao Exame e na intensa variação no número de inscritos de cada edição. A tendência

dominante, porém, é de crescimento do número total de participantes que, segundo o INEP, evoluiu de 14.488 em

2002 para 846.182 em 2008, declinando para 681.771 em 2010, com predomínio na atualidade dos candidatos ao

diploma do ensino médio, cuja certificação, desde 2009, passou a ser realizada através do Exame Nacional do Ensino

Médio (ENEM).

15 Um dos diferenciais do Projovem, que eleva substancialmente seus custos, é a concessão de um auxílio mensal de

R$ 100 aos estudantes que mantenham frequência superior a 75% das aulas.

13

municípios mais pobres e de menor porte. A tentativa da SECADI de superar essa dificuldade

contratando temporariamente consultores para apoiar alguns municípios com esse perfil do Norte

e Nordeste do país teve pequena abrangência, não se mostrou efetiva nem sustentável por prazos

mais longos.

A principal mudança na colaboração intergovernamental para a educação de jovens e

adultos ocorreu a partir de 2006, quando a modalidade foi progressivamente incorporada aos

mecanismos estruturantes do financiamento da educação básica, e suas matrículas passaram a ser

consideradas na política de fundos e, a partir de 2009, também nos aportes federais para a

assistência estudantil (envolvendo os programas de provisão gratuita de livros didáticos,

alimentação e transporte escolar)16. Encerrada a década de vigência do FUNDEF (em que o ensino

básico de jovens e adultos fora marginalizado no financiamento público), entrou em vigor de 2007

a 2020 o FUNDEB – Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica. O Programa Fazendo

Escola foi suspenso, uma vez que os recursos do orçamento da União a ele destinados foram

redirecionados para a maior participação que o governo federal passou a ter no FUNDEB17.

Atendendo parcialmente as reivindicações dos governos subnacionais e das articulações da

sociedade civil, o novo fundo passou a cobrir - com peso relativo variado - todas as etapas e

modalidades da educação básica, inclusive o ensino dos jovens e adultos. A EJA, porém, foi tratada

no FUNDEB como uma modalidade de menor custo, as matrículas em cursos presenciais foram

consideradas progressivamente nos cálculos, com o menor fator de ponderação quando comparado

16 Para dimensionar esses programas, vale mencionar os investimentos realizados em 2011 pelo governo federal para

a distribuição gratuita de livros didáticos às instituições engajadas no Programa Brasil Alfabetizado e às escolas

públicas de ensino fundamental na modalidade de jovens e adultos: foram gastos R$ 140,6 milhões para distribuir

14,1 milhões de livros a cerca de 5 milhões de estudantes em mais de 35 mil escolas. (Fonte:

http://www.fnde.gov.br/index.php/pnld-dados-estatisticos).

17 A lei que instituiu o FUNDEB estabeleceu um piso de contribuição da União de 10% dos fundos, vedado o uso para

esse fim dos recursos da quota federal do Salário Educação. O aporte do governo federal para o Fundo –

correspondente a 0,2% do PIB e estimado em R$ 8 bilhões no ano de 2011 – é o elemento mais positivo dessa política

de financiamento da educação básica, pois diminui a disparidade de investimento por aluno entre os Estados. Para

lograr um investimento equitativo, porém, o aporte da União ao Fundo teria que ser muito maior, da ordem de 1% do

PIB.

14

às demais modalidades18. As regras de funcionamento do Fundo também impuseram um teto de

gasto no ensino de jovens e adultos, que não pode exceder 15% do total. A razão desse tratamento

discriminatório era o temor infundado de que um de financiamento mais equitativo conduzisse a

uma expansão muito rápida das matrículas na educação de jovens e adultos que pusesse em risco

a arquitetura o modelo como um todo.

Essa inserção marginal no sistema de financiamento da educação básica frustrou os

ativistas da educação de jovens e adultos (gestores, educadores e pesquisadores), alguns dos quais

previram que esse fator menor de ponderação teria consequências danosas, como o desestímulo à

matrícula na modalidade, seu falseamento nas estatísticas ou o barateamento dos custos com

sacrifício da qualidade do ensino. A expectativa inicial, porém, era de que o efeito imediato da

medida seria a ampliação dos serviços educacionais, uma vez que as condições criadas, mesmo

que adversas, eram melhores que aquelas da década precedente19. Tais expectativas não se

confirmaram e o FUNDEB não teve o efeito indutor esperado e, ao contrário, as matrículas em

todas as redes entraram em declínio (conforme evidenciado na Tabela 2). Isso ocorre porque, não

obstante as matrículas no ensino de jovens e adultos sejam consideradas como parâmetro para

captação de recursos do FUNDEB, os estados e municípios são livres para realizar os gastos em

quaisquer níveis e modalidades de ensino. Além disso, como o montante total anual do fundo por

estado é fixo, um maior número de alunos tende a reduzir o valor per capita.

O Gráfico 1 mostra que a participação atual das matrículas na educação de jovens e adultos

nos cálculos de composição dos fundos estaduais de financiamento da educação básica é, na média

nacional, de 6%, mas varia bastante entre as unidades da federação: as matrículas na modalidade

18 As matrículas da EJA foram incorporadas paulatinamente no FUNDEB, um terço ao ano, ao longo de três anos

(33% em 2007; 66% em 2008; 100% em 2009). O valor ponderado da matrícula na modalidade foi, inicialmente, de

70% daquele atribuído a uma matrícula no ensino de crianças ou adolescentes; em 2009, esse fator de ponderação foi

elevado para 80%.

19 Em 2007 (quando o fator de ponderação da modalidade era de apenas 0,7) os cálculos do custo por aluno ao ano na

educação de jovens e adultos para efeito de captação do FUNDEB variaram de R$ 662 nos estados mais pobres a R$

1.433 naqueles com maior arrecadação tributária. Embora insuficientes para prover um ensino de qualidade, esses

valores são bem superiores, por exemplo, aos R$ 250 por aluno/ano repassados pela União aos Estados e Municípios

no Programa Fazendo Escola entre 2002 e 2006, ou do per capita gasto pelo governo federal no Programa Brasil

Alfabetizado, cuja média dos anos 2007 a 2010 foi – segundo estimativas de Cara e Araújo (2011) - de R$ 264,70.

15

são proporcionalmente maiores em estados mais pobres do Norte e Nordeste que apresentam

elevados níveis de analfabetismo, como o Pará, a Bahia, o Maranhão, a Paraíba, Alagoas e

Pernambuco. Essa maior participação pode também ser explicada pelo fato destes estados

receberem complementação federal para alcançar o patamar mínimo de recursos disponíveis por

aluno/ano como indica o Gráfico 2. Assim, um número maior de alunos implica em uma

possibilidade maior de repasses federais.

Ainda não há resultados consolidados de pesquisas que expliquem o comportamento dos

gestores e as razões pelas quais a educação de jovens e adultos está perdendo matrículas. Por certo,

um dos aspectos críticos a considerar é o financiamento, mas os gastos realizados nessa

modalidade, entretanto, são de difícil aferição, como veremos no tópico a seguir.

O gasto público em educação de jovens e adultos

Os estudos sobre os custos, o financiamento e os gastos da educação de jovens e adultos

no Brasil são muito escassos, e as raras pesquisas empíricas realizadas nesse campo se defrontaram

com a escassez de informação fidedigna nas quais possam fundamentar suas análises.

Apesar da descontinuidade e fragmentação das políticas em uma multiplicidade de

programas conduzidos por diferentes órgãos federais, o orçamento e o gasto federal no setor são

passíveis de acompanhamento pelo SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira da

Secretaria do Tesouro Nacional ou pelos Relatórios de Gestão que os órgãos federais devem

apresentar para as instâncias de controle interno e externo.

Mas estudos sobre o gasto público das três esferas de governo realizados nos anos 1990 já

mostravam que, devido à descentralização, a maior parte da despesa com educação de jovens e

adultos no Brasil é realizada pelos estados e municípios (DI PIERRO, 2000)20 Os sistemas de

controle do gasto público em educação disponíveis até o momento atual, porém, não logram

oferecer informação fidedigna a respeito da despesa realizada pelos governos subnacionais na

20 Um dos raros esforços rigorosos de análise da despesa pública das três esferas de governo em educação refere-se ao

triênio 1994/1996 e concluiu que o gasto com ensino básico de jovens e adultos oscilou entre 0,3% e 0,5% da despesa

educacional total, sendo a modalidade que recebeu menor investimento, em uma época em que os Estados ainda eram

os principais mantenedores desse tipo de ensino, respondendo por cerca de 70% da matrícula e do gasto efetuado na

modalidade (FERNANDES et al, 1998).

16

modalidade21. Estudo de Volpe (para os municípios do estado de Minas Gerais) e pesquisa que

vimos desenvolvendo sobre os municípios do Estado de São Paulo (DI PIERRO e SUCUPIRA,

2011), demonstram claramente que os gastos em educação de jovens e adultos estão subdeclarados,

permanecendo invisíveis sob outras rubricas, o que impede quantificar com precisão os custos ou

analisar a evolução dos gastos, fazendo com que os resultados de trabalhosos estudos sejam

meramente indicativos

O gasto com pessoal é o principal componente de custo do ensino básico, em proporções

que as estimativas situam entre 75 e 85% (Relatório, 2001; CARREIRA e PINTO, 2006). Como a

maior parte dos docentes e equipes técnico-pedagógicas do ensino de jovens e adultos no Brasil

são professores da educação básica de crianças e adolescentes que complementam sua jornada de

trabalho nessa modalidade no período noturno, raramente a despesa com pessoal que atua na

educação de jovens e adultos é contabilizada a parte, permanecendo invisível em meio às despesas

com a educação básica. O mesmo ocorre com o gasto com a construção e manutenção das

instalações físicas e equipamentos, que são compartilhados, e contabilizados como despesas do

ensino básico de crianças e adolescentes.

A tabela 10, construída a partir das despesas declaradas em programas de educação de

jovens e adultos pela União, estados e municípios, dá uma clara visão dessa subestimação dos

gastos na área, como indicam os ínfimos valores obtidos para o gasto por aluno, que correspondem

a menos de 10% do gasto efetivamente realizado, mesmo quando consideramos sistemas de ensino

de baixa qualidade. Em media, o gasto por aluno na rede pública de educação básica no Brasil no

21 As despesas dos governos subnacionais devem ser registradas em dois bancos de dados, organizados em sistemas

computacionais distintos: o SIOPE – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação foi instituído

em 2004 pelo INEP e reúne informações prestadas pelos gestores da educação dos estados e municípios, como

condição para assinatura de convênios e recebimento de complementação do FUNDEB pela União; a base FINBRA

- Finanças Brasil é mantida pela Secretaria do Tesouro Nacional e alimentada pelos gestores das finanças estaduais

ou municipais por exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal. Os dados constantes em ambas as bases para um

mesmo estado ou município são divergentes e, mesmo quando considerada apenas uma das bases, a omissão de

informações ou os reduzidos montantes declarados, incompatíveis com as matrículas constantes nos Censos, tornam

evidente a sub declaração dos gastos na modalidade, tornando questionável sua confiabilidade para o estudo das

políticas de educação de jovens e adultos.

17

período foi de 15% do PIB per capita. Nos países ricos este índice chega a 25% do PIB per capita,

o que implica um gasto por aluno muitas vezes maior considerando o valor de seu PIB per capita.

Mais um nítido exemplo da subdeclaração de gastos de educação de jovens e adultos foi

encontrado logo na fase inicial de pesquisa que vimos desenvolvendo sobre o impacto do

FUNDEB na configuração da educação de jovens e adultos nos municípios paulistas: dos 645

municípios do Estado mais rico e populoso do país, 339 não informaram ao FINBRA qualquer

despesa na modalidade no intervalo de tempo considerado no estudo (2005-2010), e apenas 128

forneceram informações para pelo menos quatro anos desse período (DI PIERRO e SUCUPIRA,

2011). Por outro lado, encontramos entre 10 e 13 municípios a cada ano para os quais não constam

matrículas em EJA no Censo Escolar que, contudo, declaram ter efetuado despesas na modalidade.

Mesmo cientes dessas limitações, analisamos detidamente o comportamento do gasto com

educação de uma amostra dos municípios para a qual dispúnhamos de dados e encontramos

enorme variação de valores em torno de uma mediana que cresceu no período em análise, mas

manteve-se em valores inferiores à terça parte daqueles utilizados como referência para os cálculos

do FUNDEB (Tabela 11).

Finalmente, em 2012 foi lançado um estudo de gasto por aluno das redes municipais feito

pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) que reforça a existência

de subestimação dos gastos declarados no ensino fundamental de jovens e adultos (ARAÚJO

2012). Trabalhando com uma amostra de 224 municípios, aos quais se solicitou um maior

detalhamento dos gastos com as diferentes etapas e modalidades de ensino, o estudo chegou a um

valor gasto por aluno em educação de jovens e adultos treze vezes superior àquele declarado nas

estatísticas oficiais. Tendo por base o ano de 2009, o estudo chegou a um valor médio nacional de

gasto por aluno atendido nas redes municipais de R$ 1.882 (11 % do PIB per capita). Por região,

os valores obtidos de gasto por aluno do ensino fundamental de jovens e adultos foram de R$ 1.076

(6,5% do PIB per capita) para a região Nordeste; R$ 2.418 (15% do PIB per capita) para a região

Centro Oeste; R$ 2.779 (17% do PIB per capita) para a região Sudeste; e R$ 2.370 (14% do PIB

per capita) para a região Sul; a amostra não permitiu a obtenção do valor para a região Norte.

Comparados com os gastos/aluno declarados para o ensino fundamental regular, os valores

despendidos com a educação de jovens e adultos representam apenas 64% dos mesmos,

considerando a média nacional, com grandes variações entre as regiões: 53% no Nordeste; 81%

no Centro Oeste; 71% no Sudeste; e 66% no Sul. Esse menor gasto com o ensino dos jovens e

18

adultos em relação ao ensino regular mostra, mais uma vez, a pouca prioridade atribuída à

modalidade. Contudo, o próprio coordenador da pesquisa, na apresentação do relatório, afirma

que, embora melhores que os indicadores oficiais, esses valores de gasto/aluno ainda estejam

subestimados, dada a dificuldade, no atual modelo de contabilização dos gastos no país, de

desagregar as despesas que são feitas em uma mesma escola com alunos da educação de jovens e

adultos em relação aos demais, tanto em termos de gastos com pessoal, como com as demais

despesas de custeio, assim como com os gastos de capital.

Em um contexto de escassez de informação fidedigna, é válido realizar estimativas do gasto

público realizado no ensino de jovens e adultos, inferindo-o indiretamente a partir da matrícula.

Um exercício desse tipo foi realizado às vésperas da VI CONFINTEA para subsidiar o documento

nacional apresentado à UNESCO: baseando-se na estimativa de gasto público com educação

básica em proporção do PIB, estimado em 3% para o período 1995-2005 (CASTRO, 2007) e

considerando que a matrícula no ensino de jovens e adultos aproximava-se de 10% do total da

educação básica, inferiu-se que o gasto público na modalidade no período 2000-2005 se situaria

em torno de 0,3% do PIB e, se consideradas também as matrículas de jovens e adultos no ensino

comum, essa proporção se aproximaria de 0,5% do PIB (RIBEIRO e PINTO, 2008). Esse tipo de

estimativa geral, entretanto, não permite verificar ao certo a despesa realizada por cada ente

federado, aferir o custo por aluno ou conhecer a importância relativa das transferências

intergovernamentais.

Observa-se assim que, se o conhecimento do financiamento da educação de jovens e

adultos é essencial para analisar e reorientar as políticas públicas, essa informação permanece de

difícil acesso enquanto não forem devidamente normatizadas exigências de alimentação e

realizados controles efetivos de consistência das informações que tornem os bancos de dados

públicos mais confiáveis.

Uma tentativa de síntese e conclusão

A estrutura federativa tridimensional é uma das balizas do processo político brasileiro ao

longo da história republicana, condicionando a reforma do Estado em curso nas duas últimas

décadas e incidindo sobre o desenho das políticas sociais, perante as quais as responsabilidades

dos governos subnacionais (especialmente dos municípios, alçados à condição de entes federados

autônomos) foram ampliadas desde a redemocratização da segunda metade da década de 1980.

19

Esse é o caso das políticas de educação básica que, por determinação constitucional, estão

submetidas ao regime de colaboração entre as três esferas de governo. Contudo, até hoje esse

regime de colaboração não foi regulamentado em lei, restando a política transitória de fundos (o

FUNDEF tem vigência até 2020) e os eventuais convênios e parcerias entre os entes federados,

que muitas vezes são pautados por fatores de natureza político-partidária.

As relações federativas figuram entre os temas candentes do debate público e acadêmico

contemporâneos a respeito das políticas de ensino básico no Brasil, envolvendo os mecanismos de

articulação sistêmica e coordenação intergovernamental, bem como as tensões inerentes aos

processos de descentralização das responsabilidades pelo financiamento e provisão dos serviços,

vis a vis a centralização dos mecanismos de regulação e controle em mãos do governo federal.

No caso das políticas públicas de educação básica de jovens e adultos, a questão adquire

contornos singulares em virtude da herança histórica (pela qual o governo nacional exerce papel

estratégico na indução do comportamento dos demais entes federados) e das profundas

desigualdades sócio territoriais, que convocam a União ao exercício da função redistributiva e à

coordenação de redes colaborativas e mecanismos intergovernamentais de parceria.

A questão da colaboração intergovernamental adquire maior relevância devido ao

crescimento da participação dos municípios na matrícula de jovens e adultos, revertendo o

histórico predomínio das redes estaduais de ensino na provisão desse serviço educativo. A

tendência à municipalização faz com que o principal provedor da alfabetização e do ensino

fundamental de jovens e adultos seja o ente mais frágil da federação (quando considerada sua

heterogeneidade e capacidades financeira, administrativa e técnico-pedagógica). Por outro lado,

os municípios são também o principal lócus de inovação político-pedagógica dessa modalidade de

ensino (HADDAD, 2007), ao lado dos movimentos sociais e organizações da sociedade civil

(ARROYO, 2005).

Ao longo deste artigo procuramos demonstrar que o regime de colaboração

intergovernamental para a provisão da educação básica de jovens e adultos é negativamente

afetado por fenômenos típicos do que Abrucio (2005) qualificou como “federalismo

compartimentalizado”: isolamento e heterogeneidade dos estados e municípios, cuja capacidade

financeira, administrativa e pedagógica é muito desigual; descontinuidade de políticas e

fragmentação de programas; competição político-eleitoral entre os governos das três instâncias;

20

falta de mecanismos efetivos de redistribuição e coordenação entre elas. O equacionamento desse

quadro é complexo, e dois caminhos parecem promissores: de um lado, a melhoria da coordenação

intragovernamental federal, de modo a conferir maior coerência e eficácia aos diferentes

programas implementados de maneira descentralizada; e de outro, o desenvolvimento de

mecanismos de coordenação intergovernamental horizontais que considerem o território como

unidade de planejamento e ação, produzindo colaboração e sinergias que minimizem as

desigualdades existentes entre os municípios brasileiros.

Vimos também que a arquitetura do financiamento público do ensino – constituída pelo

montante de recursos mobilizados para o setor e pelos mecanismos de distribuição existentes – é

componente-chave da formação das políticas de educação básica de jovens e adultos, ora

impulsionando-as, ora constrangendo-as. Face ao modelo descentralizado de provisão, o

financiamento é também um dos meios pelos quais a União exerce a indução de políticas

desconcentradas, empregando recursos fiscais na operação de transferências condicionadas à

adesão dos governos subnacionais aos programas concebidos e controlados pela esfera federal.

Embora a análise de realidade seja limitada pela escassez de informações fidedignas sobre os

custos e o gasto público das três esferas de governo com a alfabetização e o ensino de jovens e

adultos, os dados disponíveis nos levam a concluir que o montante de recursos disponíveis é

insuficiente para uma provisão de qualidade e que, nos moldes vigentes, a política de fundos que

rege a colaboração intergovernamental é ineficiente para induzir os governos subnacionais a

ampliar e qualificar o atendimento, que vem minguando ao longo do último quinquênio. Para além

do incremento do financiamento público total para o setor educacional (em debate no âmbito do

novo Plano Nacional de Educação em discussão no Congresso Nacional), os caminhos de correção

da situação atual passam, no curto prazo, pela remoção do teto de gasto e pela elevação do fator

de ponderação do valor por aluno atribuído ao ensino de jovens e adultos nos fundos de

financiamento da educação básica (FUNDEB), de modo a incentivar os gestores a realizar

investimentos na modalidade. Essa estratégia só terá eficácia, porém, se os valores de referência

forem considerados não só para efeitos de captação dos recursos dos fundos, mas também para a

execução dos gastos, cuja transparência pública requer urgente regulamentação nacional.

Este texto deixa sem resposta a pergunta sobre o custo no Brasil de programas de

alfabetização e educação básica de jovens e adultos de qualidade, pois as informações e resultados

de pesquisas existentes não permitem respondê-la. Não obstante essas dificuldades, as evidências

21

nos autorizam afirmar a existência de sub declaração dos gastos efetivamente praticados, de tal

forma que somente uma pequena parcela dos valores investidos nesses programas são

contabilizados como tal, com impactos negativos no desenvolvimento das políticas e na avaliação

de sua efetividade. Mais do que um bom programa de investigação a convocar a capacidade

intelectual dos pesquisadores brasileiros, o conhecimento dos valores efetivamente investidos na

educação de jovens e adultos constitui um desafio às autoridades públicas com poder de decisão e

um tópico relevante da agenda política dos movimentos sociais em prol de uma educação de

qualidade para todos no país.

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25

Table 1

Brazil: Illiteracy, schooling and income in the population aged 15 to 64 years (2009)

Income strata22 Average years of

schooling

Illiteracy rate

(%)

Absolute and functional

illiteracy rate (%)

Extremely poor 3,4 32,7 54,1

Poor 4,3 24,6 43,9

Vulnerable 9,3 3,4 10,6

Not poor 9,5 2,3 8,9

Total 7,4 9,7 21,5

Source: IPEA – Perfil da pobreza no Brasil e sua evolução no período 2004-2009.

Table 2

Brazil: Enrollment in youth and adults education* by administrative level (2002-2011)

Year Total Federal State Municipal Private

2002 4.734.117 3.327 2.555.890 1.784.155 390.745

2003 5.432.813 1.284 3.042.401 2.038.757 350.371

2004 5.718.061 697 3.311.296 2.092.825 313.243

2005 5.615.409 875 3.223.775 2.138.237 252.522

2006 5.616.291 1.203 3.226.780 2.180.391 207.917

2007 4.985.338 6.276 2.906.766 1.935.066 137.230

2008 4.945.424 9.745 2.838.264 1.948.027 149.388

2009 4.661.332 12.488 2.619.356 1.886.470 143.018

2010 4.287.234 15.537 2.348.342 1.786.554 136.801

2011 4.046.169 16.131 1.192.996 1.691.715 145.327

Source: Censo Escolar. INEP/MEC. Prepared by Roberto Catelli and Bruna Guisi (Ação Educativa).

* Includes literacy, elementary and high school, and preparation for tests.

22 The study considered "not poor" persons living in families with per capita income equal to or greater than the

national minimum wage (that was R$ 465). The other categories include the strata with lower income.

26

Tabela 3 - Brasil: Cobertura do Programa Recomeço/Fazendo Escola (2001-2006)

Ano Beneficiários Municípios Investimento em R$

2001 823.842 1.381 187.796.610,00

2002 1.226.626 1.772 306.656.500,00

2003 1.549.004 2.015 387.251.000,00

2004 1.920.988 2.292 420.000.000,00

2005 3.342.531 3.380 460.000.000,00

2006 3.327.307 4.305 412.200.000,00

Fonte: Fonte: Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Citado em Di

Pierro et al, 2009, p. 36.

Table 4 - Brasil: Illiteracy in the population aged 15 years or more 2003-2007

Year Total Illiterates Illiteracy Rate (%) Functional Illiteracy

Rate*(%)

2003 128.164.935 14.797.441 11,5 24,9

2004 132.715.811 15.109.136 11,4 24,5

2005 135.700.253 14.994.785 11,0 23,1

2006 138.581.447 14.391.064 10,4 22,4

2007 141.512.501 14.137.991 10,1 21,8

* Less than four years of schooling

Source: IBGE/Microdados da PNAD. Elaboração: IPEA/DISOC/NINSOC; DEAVE/SECAD/MEC.

Tabela 5 - Brasil: Evolução da matrícula total e municipal no ensino fundamental

presencial de jovens e adultos (1997-2010)

Ano Total Variação Municipal Variação % Municipal/Total

1997 2.210.325 100 582.921 100 26,4

2006 3.516.225 159 2.080.798 357 59,2

2010 2.860.230 129 1.740.776 299 60,9

Fonte: Inep. Censo Escolar. Organização dos autores.

27

Tabela 6 - Brasil: Evolução da matrícula total e estadual no ensino médio presencial de

jovens e adultos (1997-2010)

Ano Total Variação Estadual Variação % Estado/Total

1997 390.925 100 248.591 100 63,6

2006 1.345.165 344 1.172.870 472 87,2

2010 1.427.004 365 1.273.671 512 89,3

Fonte: Inep. Censo Escolar. Organização dos autores.

Tabela 7

Brasil - Matrículas de pessoas com 15 anos ou mais segundo as modalidades (2006)

Educação de Jovens e Adultos – Subtotal do Ensino Fundamental

Educação de Jovens e Adultos – Fundamental (semi-presencial / presença flexível)

3.516.225

349.404

Educação de Jovens e Adultos – Subtotal do Ensino Médio 1.345.167

Educação de Jovens e Adultos – Ensino Médio (semi-presencial / presença

flexível)

405.497

Total na Educação de Jovens e Adultos 5.616.293

Ensino Regular 1ª a 4ª séries (alunos com 15 anos ou mais) 592.831

Ensino Regular 5ª a 8ª séries (alunos com 18 anos ou mais) 1.091.561

Ensino Regular Médio (alunos com 25 anos ou mais) 640.536

Educação Profissional / Nível Médio (alunos com 25 anos ou mais) 276.685

Educação Especial / Educação de Jovens e Adultos 36.953

Educação Especial Regular (alunos com 15 anos ou mais) 129.515

Total nas demais modalidades 2.768.081

Total Geral 8.384.374

Fonte: Censo Escolar, 2006. Citado por: Brasil, 2008, p. 7.

28

Tabela 8

Brasil: Execução do Orçamento Federal– Programas de EJA selecionados (2008)

(em milhares de Reais)

Programa Autorizado Liquidado % Execução

Brasil Alfabetizado 297.438 282.192 94,9%

ProJovem 859.002 445.544 51,8%

Fonte: Despesas da União com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. SIAFI. Secretaria do Tesouro Nacional.

Tabela 9

Indicadores de Desempenho do Programa Brasil Alfabetizado 2008-2010

Ano Despesa

em R$

milhões23

Parcei-

ros

Atendidos Reinscri-

tos

Situação final

Não

alfabetizado

Alfabetizado e

não matricula-

do na EJA

Alfabetizado

e matriculado

na EJA

Total

2008 290,46 1.115 1.322.765 n. d. 274.320

(46%)

286.223

48%

35.904

(6%)

596.450

(45%)

2009 290,52 1.469 1.872.807 153.008

(8%)

439.452

(51%)

357.687

42%

57.859

(7%)

854.998

(46%)

2010 626,48 1.443 1.551.295 260.321

(17%)

145.888

(48%)

128.173

42%

28.694

(10%)

302.755

(20%)

Fontes: Para execução orçamentária: Relatório de Gestão da SECAD 2010. Demais dados: Apresentação da SECADI

realizada no XI Encontro Nacional de Educação de Jovens e Adultos (Salvador, BA: 2011).

23 O PBA realizou em 2005 e 2006 gastos superiores a R$ 600 milhões, mas esse orçamento sofreu drástico corte a

partir de 2007, quando os recursos foram redirecionados para a complementação da União ao FUNDEB. Em 2010 o

orçamento executado pela Diretoria de Educação de Jovens e Adultos da SECAD voltou a crescer para cobrir as

despesas com o novo Programa Nacional do Livro Didático de Educação de Jovens e Adultos, que distribuiu 14

milhões de livros a 5 milhões de estudantes do PBA e das redes públicas de ensino.

29

Tabela 10

Gastos declarados pela União, Estados e Municípios em programas de educação de jovens e

adultos 2004-2010 (% do PIB)

Ano União Estados Municípios Total Gasto/aluno% PIB

per capita

2004 0,000 0,025 0,014 0,040 1,3

2005 0,031 0,027 0,012 0,070 2,4

2006 0,025 0,027 0,015 0,067 2,3

2007 0,005 0,018 0,012 0,036 1,4

2008 0,011 0,017 0,011 0,039 1,5

2009 0,011 0,019 0,012 0,042 1,8

2010 0,017 0,019 0,014 0,051 2,4

Fonte: STN-FINBRA e Censo Escolar para as matrículas. Organização dos autores.

Tabela 11

Gasto por aluno no ensino fundamental presencial de jovens e adultos dos municípios do

Estado de São Paulo e valores de referência do FUNDEB (2007-2009)

Ano Mediana da despesa por

aluno/ano em R$ (A)

Valor de referência da EJA no

FUNDEB para o Estado em R$ (B)

A/B

2007 440,12 1.292,03 34%

2008 443,40 1.439,33 31%

2009 540,66 1.810,44 30%

Fonte: Di Pierro e Sucupira (2011) para A; FNDE/MEC para B. Organização dos autores.

30

Gráfico 1 – FUNDEB: Participação das matrículas na educação de jovens e adultos para a

formação dos fundos estaduais, por Estado e média nacional

Fonte: MEC/FNDE, 2012

Gráfico 2 – FUNDEB 2012: Estimativa do valor por Aluno/ano por Estado e valor mínimo

nacional para EJA

Fonte: MEC/FNDE (Portaria MEC/MF nº 1.809 de 28/12/11)

Obs: Os estados de PB, PE, AM, AL, PI, CE, BA, PA e MA apresentam o mesmo valor (o Valor Mínimo Nacional)

que é propiciado pelo complemento feito pelo governo federal. O peso desta participação é indicado no gráfico pela

cor vermelha.

3,5

%

3,6

%

3,7

%

3,9

%

4,1

%

4,5

%

4,5

% 5,5

%

5,7

%

5,9

%

5,9

%

6,1

%

6,3

%

6,4

%

6,7

% 7,8

%

8,1

%

8,1

%

8,4

%

8,8

%

8,9

%

9,3

%

9,5

%

11,9

%

12,0

%

12,1

%

12,9

%

14,3

%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

TO SP SC RS GO PR MG MS ES AM RR BR CE RJ AC DF SE AP RN RO PI MT PE AL PB MA BA PA

%