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Título original: Une gestion plus autonome des écolesPublicado originalmente pelo International Institute for Educational Planning(IIEP).©UNESCO/IIEP 1999 Edição francesa©UNESCO 2002 Edição brasileiraA edição brasileira foi publicada pelo Escritório da UNESCO no Brasil

O autor é responsável pela escolha e apresentação dos fatos contidos nestelivro, bem como pelas opiniões nele expressas, que não são necessariamente as daUNESCO, nem comprometem a Organização. As indicações de nomes e a apre-sentação do material ao longo deste livro não implicam a manifestação de qualqueropinião por parte da UNESCO a respeito da condição jurídica de qualquer país,território, cidade, região ou de suas autoridades, nem tampouco a delimitação desuas fronteiras ou limites.

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Edições UNESCO BRASIL

Conselho Editorial da UNESCO no Brasil

Jorge WertheinCecilia BraslavskyJuan Carlos TedescoAdama OuaneCélio da Cunha

Comitê para a Área de Educação

Angela Rabelo BarretoCandido GomesCélio da CunhaLúcia Maria ResendeMarilza Machado Regattieri

Tradução: Jamil CuryRevisão: Mirna SaadAssistente Editorial: Larissa Vieira LeiteProjeto Gráfico: Edson FogaçaDiagramação: Paulo Selveira

©UNESCO, 2002

Abu-Duhou, IbtisamUma gestão mais autônoma das escolas / Ibtisam Abu-Duhou.

– Brasília : UNESCO, IIEP, 2002. 172p.

Título original: Une gestion plus autonome des écoles

ISBN: 85-87853-65-1

1. Administração Educacional I. UNESCO III. Título

CDD 370

Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a CulturaRepresentação no BrasilSAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9º andar.70070-914 - Brasília - DF - BrasilTel.: (55 61) 321-3525Fax: (55 61) 322-4261E-mail: [email protected]

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SUMÁRIO

Lista de Abreviações ...................................................07

Abstract .....................................................................09

Apresentacão ..............................................................11Jorge Werthein

Prefácio ......................................................................15Kenneth N. Ross

Introdução..................................................................19

1. A Reforma .................................................................27

2. Entendendo a GAE: estudo de casos...........................45

3. As escolas do futuro no estado australianode Victoria .................................................................79

4. Delegação financeira e liderança .................................119

5. A opção GAE.............................................................145

Referências Bibliográficas...........................................157

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LISTA DE ABREVIAÇÕES

CASES – Computerized Administrative Systems Environmentfor School s (Sistemas Administrativos Informatizadospara as Escolas)

CATs – Common Assessment Tasks (Trabalhos Comuns deAvaliação - Victoria, Austrália)

CCN – Cadre de programmes scolaires et des normes(Conjunto de Programas e Normas)

CIS – Corporate Information System (Sistema de InformaçãoEmpresarial)

CLD – Chef de liaison de district (Chefe de ligação dedistrito)

CLE – Conseil local de l’école (Conselho Local da Escola –Espanha)

CMIS – CASES Management Information System (Sistemade Informação Gerencial do CASES)

DE – Department of Education (Departamento da Educação– Victoria, Austrália)

DSE – Directorate of School Education (Diretoria de EnsinoEscolar – Victoria, Austrália)

DSS – Decision Support System (Dispositivo de Auxílio àsdecisões – Victoria, Austrália)

EBG – Enveloppe budgétaire globale (Orçamento global deverbas)

EMIS – Education Management Information System (Sistemade Informação Gerencial da Educação)

FAS – Fund i n g Ag e n c y f o r S c h o o l s (Agênc i a d eFinanciamento das Escolas – Reino Unido)

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GAE – Gestão autônoma das escolas

GAT – General Achievement Test (Teste de Aquisição Geral– Victoria, Austrália)

LEA – Local Education Authority (Autoridade Escolar Local– Reino Unido)

LSC – Local School Council (Conselho Escolar Local –Estados Unidos da América)

LSIC – Local School Improvement Council (Conselho Localpara o Desenvolvimento das Escolas – Estados Unidos daAmérica)

PAS – Plan d 'amé l i o ra t i on s c o la i r e (P lano deDesenvolvimento Escolar)

PEA – Projet d'évaluation des apprentissages (Projeto deavaliação das aprendizagens)

PPAC – Professional Persons Advisory Committee (Comitê deConsultoria para Profissionais – Estados Unidos da América)

SIP – School Improvement Plan (Plano de DesenvolvimentoEscolar – Estados Unidos da América)

SMI – School Management Initiative (Iniciativa de GestãoEscolar – Hong Kong)

SMC – School Management Committee (Comitê de GestãoEscolar – Hong Kong)

VCE – Victorian Certificate of Education (Certificado deEstudos do Segundo Grau)

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The analysis and debate on the advantages and inconveniencesof decentralization and its application modules in education manage-ment are widely recognized. This work focuses on changes in educa-tional policies, measuring the effects of these policies and spreading theword on planning methods. The author analyzes the origins and thelarger frameworks of the decentralization concept and its applicationin Autonomous School Management. The author describes the way thismethod has been adopted in different countries and explores the themeof leadership, a theme that is of capital importance for the implemen-tation of reform and for the transferring of decision making capabili-ties and responsibilities in the educational sphere.

The panorama of the case studies that were performed inEnglish speaking countries includes answers and testimonies about theevolution of this trend in Australia, Canada, Hong Kong, NewZealand, the United Kingdom and the United States. There are alsoexamples from other countries. All of the studies emphasize the mainprotagonists and the energy that stimulates reform. This is presented asmuch in respect to characteristics as in respect to results.

This broad range allows for verification that the most radicalapplication of the Autonomous School Management model occurred inthe State of Victoria in Australia. This took place as part of the"Schools of the Future" project. The field of political and pedagogicalreform in Australia allows for an understanding of the role that thedifferent participants and organizations play in this process, demon-strating relevant questions about educational administration, teachingmethods, teaching staff management and financial control. This isapproached both in terms of planning and educational development.The author concludes the study with a summary of lessons to be usedin the introduction of Autonomous School Management, accompaniedby an analysis of the main questions to be considered for the successfulapplication of this type of reform.

ABSTRACT

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Viabilizando sua política editorial de oferecer, em línguaportuguesa, textos que possam contribuir para o desenvolvi-mento da educação, a UNESCO Brasil vem editando, no País,obras da Coleção "Princípios do Planejamento da Educação",originalmente publicados pelo Institut Internacional dePlanification de l’Education, situado em Paris, França. Oconjunto de livros que compõe tal coleção tem como objetivorefletir sobre as mudanças que vêm ocorrendo a partir daadoção de políticas educacionais distintas, medindo os efeitosdessas transformações sobre o planejamento educativo.Procura, ainda, evidenciar questões atuais, analisando-as emseus contextos históricos e sociais, bem como difundindométodos de planejamento aplicáveis, tanto em países em viasde desenvolvimento quanto em países industrializados.

O estudo de Ibtisam Abu-Duhou, professor daUniversidade de Melbourne, na Austrália, inaugura a sérieconsagrada ao exame sobre as vantagens e desvantagens de umagrande tendência que se traduz no processo de descentralizaçãoda gestão da educação, no qual a introdução de redes autônomasde organização das escolas vem assumindo formas as maisdiferenciadas e, por vezes, polêmicas.

O Brasil é um dos países da América Latina que vemseguindo este grande movimento, o qual se estende, também,a outras regiões do mundo. A Lei de Diretrizes e Bases daEducação Nacional, promulgada em 1996, consagrou a gestãoautônoma das escolas como um dos princípios mais relevantesde reestruturação do ensino público. A importância atribuída,na legislação, à autonomia de gestão administrativa, financeirae pedagógica, não somente dos sistemas como também dosestabelecimentos de ensino, foi promovida graças às discussõesque vinham sendo empreendidas, desde o processo de

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APRESENTAÇÃO

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redemocratização, instaurado em 1985, no sentido da definiçãode regras claras nas relações entre as instâncias de poder deum país federativo como o Brasil. Com isso, o planejamentopúblico foi adquirindo perspectivas de continuidade tanto naação administrativa quanto na profissionalização da gestão. Umnovo padrão de relacionamento entre a sociedade civil, asorganizações não-governamentais, os municípios, os estados eo governo central foi-se definindo. A redistribuição de recursosentre os entes federativos, de acordo com o número dematrículas, implantada pelo FUNDEF (Fundo de Manutençãoe Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização doMagistério) é um exemplo de transferência de competênciasrequerida pela descentralização desencadeada no País.

O livro Uma Gestão Mais Autônoma das Escolas, que oratenho a satisfação de apresentar a todos os envolvidos naformulação e execução das políticas educacionais brasileiras,vai, portanto, ao encontro do quadro de alterações pelo qual,nos últimos anos, vem passando a educação.

O autor faz um exame profundo do conceito de descen-tralização, entendida como ferramenta da gestão, permitindo adelegação de autoridade e poder de decisão do governo centralaos espaços onde se dá a educação. Define a Gestão Autônomadas Escolas – GAE, em sua complexidade, descrevendo aresponsabilidade das unidades escolares pela destinação deseus recursos focalizados em sentido amplo, tais como, o saber,a tecnologia, o poder, o material escolar, o corpo docente, otempo e as finanças. Além de elencar diversas opiniões queapontam a eficácia e o desempenho das escolas como fatorespara a adoção da GAE, as questões de justiça social, eqüidade eigualdade de oportunidades são discutidas face à possibilidadede estarem ameaçadas por ênfases em prioridades financeiras.

Os múltiplos aspectos da descentralização e os motivosocultos da gestão autônoma das escolas são apresentados pormeio de um interessante painel de estudo de casos, dentre eles

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os dos Estados Unidos, Reino Unido, Nova Zelândia,Austrália, Canadá, Hong Kong, bem como de outros países. OCapítulo III, Escolas do Futuro no Estado Australiano deVictoria, descreve e explica a evolução, os conceitos principais,o âmbito de aplicabilidade, o processo de avaliação e efetivaçãode tomadas de decisão, no que se refere à gestão de recursosdo orçamento local e à participação comunitária, aliados àresponsabilidade do poder central na definição de objetivos ede controle das vantagens sociais

As considerações voltadas à delegação financeira, àliderança dos agentes, ao impacto sobre a eqüidade, enfim, atodos os imperativos e técnicas da aplicação da GAE sãoanalisadas para conhecer melhor os efeitos da transição de umaestrutura centralizada para a autonomia em uma estruturadescentralizada. Para tanto, mudanças de cultura, no nível dossistemas e das escolas, são exigidas. Assim, propõe-se aconveniência de uma "cultura de serviço" para a administraçãocentral e uma "cultura de independência e iniciativa" para osdirigentes e professores dos estabelecimentos de ensino.

Por último, o autor resume todos os aspectos abordadosao longo do livro, enumerando as diversas e muitas tendênciasque vêm moldando a sociedade contemporânea, bem comoextrai ensinamentos e lições das experiências relatadas, suge-rindo medidas que os ministérios de educação deveriam tomarpara incentivar a aplicação da gestão autônoma das escolas.

Afirmando que a transferência de poder e a descen-tralização exigem controles e ajustes permanentes paragarantir a qualidade destas medidas, o autor ressalta a criaçãode novos papéis tanto no nível das administrações centraisquanto no nível das escolas. Assim, os ministérios, osdirigentes escolares, os professores e, ainda, os alunos devem"estar compromissados por uma boa estruturação do segmentode responsabilidades", evoluindo para uma reforma de funçõese de papéis conferidos, desde sua aplicação até o apoio, em

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etapas sucessivas, visando à expansão para o resto do sistema.O movimento de descentralização da gestão escolar – ou

gestão autônoma das escolas, suas origens e características –não ficou imune a críticas, notadamente nos círculos depesquisadores, os quais destacam a importância da participaçãocoletiva e dos pais de alunos, dentre outros fatores de eficiên-cia, para a melhoria do desempenho do sistema educacional.

É, assim, com muito orgulho que introduzo o pensa-mento de Ibtisam Abu-Duhou à comunidade educacionalbrasileira. Tenho certeza de que irá auxiliar os planejadoresa tomarem consciência dos mecanismos subjacentes àimplementação de programas de transferência de atribuições edecisões – cuja forma mais elaborada é a descentralização –,bem como contribuir tanto para a elaboração de políticaseducacionais de longo alcance, planejadas e estratégicas,quanto para o desenho dos objetivos mais amplos de reduçãodas desigualdades sociais.

Jorge WertheinDiretor da UNESCO no Brasil

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Neste fim de século, os planejadores e adminis-tradores da educação, cada vez mais, estão sendo solicitados nosentido de analisarem os múltiplos fatores que forjam asociedade como um todo. Na maior parte dos países do mundo,um dentre estes principais fatores é o repasse de um certonúmero de poderes e de responsabilidades do governo centralpara as coletividades locais. Esta transformação é movida pornumerosas e diferentes forças: políticas ("a tomada de decisõesdemocráticas requer a participação das coletividades locais quesão as protagonistas desta tomada"), sociais ("as decisões locaissão mais sensíveis às necessidades comunitárias") e econômicas(" a utilização mais eficaz e mais rendosa dos recursos exige umcontrole local das decisões relativas as suas aplicações).

Em alguns ministérios de educação, esta tendência temcomumente tomado a forma de um processo de descentralização.Tal processo permite às escolas controlarem de modo maisestreito as tomadas de decisão relativas aos aspectos dosprogramas escolares, relativas à divisão e utilização dos meiose, em alguns casos, aos processos de avaliação dos alunos e àsescolhas sobre a estrutura do pessoal da escola. As formasmais extremas deste realinhamento de poderes e de responsa-bilidades acompanharam a reestruturação do ensino público,formando redes autônomas cuja organização se faz de acordocom diretrizes centralizadas, dando a cada estabelecimentouma autonomia de gestão no plano do "ambiente escolar" e dosmeios de aplicação. Esta reforma administrativa da educação se

PREFÁCIO

Kenneth N. Ross *

* Redator-assistente

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apresenta sob os mais variados aspectos. Mas ela é comumentequalificada como "gestão autônoma das escolas".

Esta obra começa por analisar as origens e as grandeslinhas do conceito de descentralização e sua aplicação na gestãoautônoma das escolas. A análise faz ressurgir o problemadecorrente: saber como desenvolver a autonomia dos esta-belecimentos escolares, garantindo um ensino bem estru-turado e de alta qualidade para um país inteiro, que sejaeqüitativo, a despeito das clivagens geográficas, sócio-econômicas e culturais da sociedade.

O estudo apresenta, em seguida, a aplicação de modelosde gestão autônoma realizados em seis países e descrevetambém os movimentos de descentralização que surgiramem diversos países europeus. Um panorama desses estudos decaso permite constatar que a aplicação mais radical do modelode gestão autônoma de escolas a todo sistema escolar foi levadaadiante no Estado de Victoria, na Austrália, onde aproxi-madamente 90% da verba global de funcionamento doministério é destinada ao controle da gestão autônoma dasescolas. O estudo do caso australiano traz um olhar sobre oquadro político e pedagógico da reforma e dá uma excelenteidéia do papel dos diversos atores e organismos que estãoaí implicados.

O tema seguinte é aquele da liderança, cuja importânciaé capital para a implementação de uma reforma de gestãoautônoma das escolas – em particular o papel dos que devemdecidir diante do crescimento dos recursos financeiros quelhes são repassados. Os testemunhos contidos nesta obramostram que a descentralização traz como benefício a tomadade consciência, por parte das escolas, da necessidade de umagestão eficaz e bem pensada e as incita, ao mesmo tempo, amostrar jogo de cintura para administrar (e re-administrar) osrecursos a fim de responder às necessidades constatadas. Adiscussão em torno destas questões mostra que ainda não se

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provou, claramente, até agora, que a gestão autônoma dasescolas tem um efeito positivo e mensurável no desempenhodos alunos. O autor conclui, num resumo muito útil, que hálições a serem guardadas quando da introdução da gestãoautônoma nas escolas. Este resumo se faz acompanhar de umaanálise das principais questões a serem consideradas a fim de seconseguir uma bem sucedida aplicação deste tipo de reforma.

Este tema tratado na coleção dos "Princípios doPlanejamento da Educação" chega no momento oportuno, ondevários ministérios da educação estudam (ou estão quaseadotando) modelos administrativos mais descentralizados.O interesse primordial desta obra, tendo em vista o seucontexto, é de esclarecer as noções e a terminologia, e de mostrar,de maneira bastante instrutiva, as experiências e os ensinamen-tos recolhidos sobre este assunto em vários sistemas escolares.

Os membros do Comitê de redação da série "Princípiosdo Planejamento da educação" vêem, na presente obra, umacontribuição maior para um novo debate sobre a gestãodescentralizada, que não deixará de se enriquecer e se desen-volver no momento em que entramos no terceiro milênio.Neste sentido, trata-se de um excelente ponto de partida paraanalisar, comparar e avaliar o processo de gestão autônoma dasescolas e não um ponto final de uma reforma em rápida mutação.

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No alvorecer do século XXI, as autoridades políticas, emgeral, e os planejadores e administradores educacionais, emparticular, estão sendo solicitados a analisar os múltiplosfatores que forjam a sociedade como um todo e que, a longoprazo, possuem um impacto significativo. Estes fatores foramclassificados como "megatendências" (Naisbitt, 1982; Naisbitte Aburdene, 1990)1. Em matéria de educação, Caldwell eSpinks (1992) distinguem dez "megatendências" onde umaseria orientada diretamente para a descentralização ou gestãoautônoma. "Nas estruturas estabelecidas no nível central, – elesafirmam, – as escolas públicas se tornaram amplamenteautônomas e as distinções entre o ensino público e o particularserão bem mais tênues." (p. 7). Sobre isso, em diversos paísesatravés do mundo, solicita-se às suas escolas que elas sejamcapazes de se autogerir. Esta evolução da política e da adminis-tração da educação acarreta uma nova transferência de poderdas autoridades superiores (o centro) para as autoridadessubalternas (a escola), em tudo o que concerne aos programasescolares, ao orçamento, à destinação de crédito aos docentes,aos alunos e, em alguns casos, à avaliação.

INTRODUÇÃO

1 Dentre estes fatores figuram as transições (a) da sociedade industrial à sociedade da infor-mação; (b) da tecnologia forçada à utilização da alta tecnologia posta a serviço do público; (c)dos limites da economia nacional à participação na economia mundial; (d) da preocupação docurto prazo à visão de longo prazo; (e) da democracia representativa à democracia participati-va; (f) da comunicação e do controle da hierarquia ao trabalho em rede; (g) da concentraçãodos interesses e esforços no "Norte" - países desenvolvidos – à atenção dada ao "Sul" – paísesmenos desenvolvidos ; (h) da ajuda institucional à iniciativa pessoal; (i)da consideração "ou issoou aquilo" à possibilidade de múltiplas escolhas e (j) da centralização à descentralização).

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Nos anos 80, a noção da participação coletiva na gestãoescolar tornou-se um dos grandes temas da reforma de diversossistemas. Os responsáveis pela educação começaram a acreditarque "para melhorar a qualidade da educação, era necessáriosaltar do nível de ensino da sala de aula para o nível da organizaçãoda escola e reformar o sistema estrutural e o estilo da gestão dasescolas" (Cheng, 1996, p. 43 em itálico no texto original). Daíse sucederam diversos movimentos de reforma. Diferentes tiposde projetos foram lançados, em particular os destinados àmelhoria do funcionamento interno, por exemplo, no patamardas relações entre o corpo docente e os responsáveis pedagógi-cos. Ao mesmo tempo, as características das "escolas de altodesempenho" foram estimuladas pelo movimento de reformada "escola eficaz"2 . A importância atribuída à autonomia de umestabelecimento em relação à utilização dos seus recursos foipromovida graças à reforma da autonomia econômica. Odesenvolvimento de programas escolares, do pessoal docente,do conselho escolar e de outras formas de práticas escolaresdescentralizadas, efetuadas pela própria escola, foi instauradopela vontade daqueles que desejavam a descentralização dopoder dos serviços centrais da educação.

Entretanto, alguns educadores defendem que "adescentralização do poder em favor das escolas não garantiu umbom uso deste poder e, assim sendo, não é uma garantia demelhoria na qualidade da educação. É por isso que tanto osresponsáveis pela escola como os beneficiários dos serviçoseducativos devem repartir o poder de decisão no âmbito daescola." (Cheng, 1996, p. 43). Essa divisão do poder mostrou-se, ao final dos anos 80, como uma reestruturação objetivandouma mais ampla divisão do poder de decisões referentes à

2 N. do T.: As escolas de alto desempenho são aquelas cujos resultados, em geral expressos emporcentagens, são altos desempenhos em função dos objetivos e metas avaliados em face de pro-gramas específicos das políticas educacionais.

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gestão escolar. Os governos, das mais variadas tendênciaspossíveis, decidiram tomar as rédeas do movimento visandooferecer às escolas um maior poder de decisão nos domíniospolíticos e em diretrizes nacionais (Hill et al., 1990, p. 1). Noinício dos anos 90, a gestão autônoma das escolas (GAE) setornou o cerne da reestruturação do ensino público em diversospaíses (Caldwell e Spinks, 1988, 1992,; David, 1989; Dimmock,1993 (a e b); Townsend, 1997; O’Donoghue e Dimmock, 1998).

Um bom número de países anglófonos instituiu a GAEem suas estruturas administrativas. Alguns deles implemen-taram reformas consideráveis que acarretaram um movimentodecisivo em direção à redivisão de poderes. Diversos termosforam empregados para qualificar esta reforma. Assim, naInglaterra e no País de Gales, fala-se em "Gestão Local deEscolas" e em "Escolas Subvencionadas" que se incluem naconjuntura da legislação de 1988 e 1993 sobre a reforma dosistema educativo britânico. Já na Austrália, particularmenteno Estado de Victoria, (denominado como Victoria no restodesse estudo), o projeto se intitula "Escolas do Futuro" ouainda, na Austrália Ocidental, como sendo "As melhoresEscolas". Nestes casos, a ênfase está no financiamento dasescolas e na divisão de seus meios, como ocorre em Edmonton,no Canadá, onde a fórmula antiga de "Controle das Verbas noâmbito da Escola" foi substituída por "Tomada de decisões noâmbito da escola". Na Nova Zelândia, são chamadas de "Escolasdo Amanhã" e, em algumas partes dos Estados Unidos daAmérica, são chamadas de Charter Schools3 e apresentam umarecapitulação completa da descentralização em onze países.

3 N. do T.: Trata-se de um estabelecimento ao qual se atribui o direito de estruturar seusprogramas de estudos e de expedir os certificados, apoiando-se em uma ata oficial (carta) aprovadapor um ato legislativo ou por um ato normativo); outras regiões falam de "Gestão sobre aColocação Escolar", "Administração Escolar Autônoma", "Descentralização administrativa" ousimplesmente em "Iniciativa de Gestão Escolar" (SMI). Bullock e Thomas (1997, capítulo 5).

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Além dos supracitados, estão também na lista: Alemanha,Chile, China, Uganda, Polônia, Rússia e Zimbábue. Fiske(1996) analisa o processo político de descentralização escolarem dez países, particularmente na América Latina (Argentina,Brasil, Chile, Colômbia, México e Venezuela), mas também naÍndia, Nova Zelândia e na Espanha.

O interesse que essa reforma suscita se estende progres-sivamente a outras regiões do mundo como em alguns países daEuropa Ocidental (Bélgica e Holanda, como mostraram Hill etal., 1990), a maior parte dos países da OCDE e da Europa doLeste (cf. Bolam e van Wieringen, 1993), Israel e outros paísesem desenvolvimento. (cf. Gamge, 1996). No Leste Europeu,por exemplo, a descentralização de programas e serviçosgovernamentais é considerada como um meio de reduzir acarga de trabalho e o congestionamento das vias administrati-vas e de comunicação, bem como um meio de desenvolvimentoda capacidade de reação do governo às demandas da populaçãoe de aumentar a quantidade e a qualidade dos serviçospropostos, (exemplo: Hungria e Polônia). Igualmente emIsrael, a GAE foi concebida para tratar de problemas deigualdade, segundo um modelo de financiamento focalizado.É conveniente admitir que a aplicação mais radical da GAE aosistema escolar como um todo parece ter sido testada emVictoria (cf. Odden e Busch, 1998; Towsend, 1997; Caldwell,1998 (a, b) e outros).

A proposta desta obra é estudar a origem e os princípiosda base do conceito de descentralização da gestão escolar ouGAE, na medida em que este movimento ganhou umaamplitude nos anos 90. Sua aplicação é preconizada pornumerosas instâncias governamentais e não-governamentais,que solicitam um maior controle das escolas em vista docrescimento da eficácia e da eficiência do sistema educativo. Otema se torna muito controverso, notadamente entre ospesquisadores que estudam a eficiência e o desenvolvimento da

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educação. Tais pesquisadores destacaram a importância dehaver uma forte liderança no âmbito da escola bem como deuma participação comunitária e familiar no desenvolvimentodo rendimento escolar. Esta obra apresenta um balançodetalhado dos pontos de vista de diversas tendências sobre areforma com uma avaliação de suas prioridades no domínioda educação.

Constata-se, através deste estudo que, para um númerorazoável de ministérios da educação, o principal problemaligado ao desenvolvimento da GAE é o de encontrar umequilíbrio entre a diversidade, flexibilidade e controle localacumulados e suas responsabilidades para se organizarem deforma que: (a) o ensino seja corretamente dado através de todoo país e (b) a qualidade deste ensino seja relativamente igual(eqüitativa), não importando as possíveis barreiras geográficas,sócio-econômicas e étnicas da sociedade. Colocada de outraforma, a questão fundamental para um grande número deministérios é saber como garantir resultados de nível bom eigual sem, contudo, ter de exercer um controle fortementecentralizado. Esta obra propõe uma aproximação sistemática ede orientações sobre a forma com que os altos funcionáriospodem abordar estas questões.

Além da importância do financiamento, o estilo daliderança representa um outro aspecto da GAE que vaideterminar a eficácia e que terá uma influência na equidade. Ocentralismo e a hierarquia burocrática, ancorados nas tradições,oferecem um contraste brutal com a teoria moderna daautoridade e do serviço descentralizados, que obrigam a adoçãode um novo estado de espírito. Uma excepcional liderança docentro decisório será necessária para convencer os dirigentes deestabelecimento e o seu corpo administrativo a aceitarconselhos, apoios, cooperação e financiamento adequado nolugar de uma autoridade fantoche e de meios reduzidos. Se adestinação dos recursos no âmbito da GAE garante a equidade

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do sistema, a liderança no âmbito do centro decisório e daescola é um fato essencial para o sucesso da descentralização.Conseqüentemente, a posição adotada neste estudo é que láonde o movimento de centralização-descentralização da gestãoestá sendo adotado (como no caso da Austrália, Nova Zelândia,Reino Unido e no Canadá – em Edmonton), a liderança que seencontra no topo da hierarquia é convocada a transformar acultura do sistema. Dito de outra forma, parece que o papel daliderança do diretor da escola seria uma condição indispensávelpara o sucesso da gestão autônoma.

Além disso, o verdadeiro impacto das medidas dedescentralização da administração da educação, por meio daGAE, em um grande número de países desenvolvidos e emdesenvolvimento ainda não é conclusivo (Brown, 1990;Murphy, 1997; Odden e Busch, 1998). Como indica umrelatório do Banco Mundial, os fatores que tornam estapolítica tão atrativa são geralmente análogos àqueles que atornam dificilmente aplicável. Assim, ao passo que algunspaíses legislam para conferir às escolas e às coletividadeslocais responsabilidades, outros legislam para melhor cen-tralizar os controles de diversos aspectos da gestão da educação,tais como normas e acesso aos programas de estudo. Nestesentido, a gestão da educação engloba todas as medidas decaráter administrativo, financeiro e organizacional que entramem vigor devido à adoção de uma legislação na escala par-lamentar ou local. Trata-se de saber quem é o responsável emface de cada um dos elementos do sistema e quais são asmodalidades de controle. É objeto deste estudo a organizaçãohierárquica do poder de decisão para saber quem estabelece osobjetivos e as metas, quem é responsável pelos recursos e quemse responsabiliza pela produção e distribuição de serviços. Agestão de educação é mais que uma simples eficiênciaadministrativa, pois nela está contido também o exercício dopoder e do desenvolvimento das estruturas localizadas abaixo,

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através e além dos mecanismos parlamentares. A gestão daeducação testa as regras de engajamento entre os grupos deinteresse, definindo as hierarquias e as regras de procedimento.No fundo, ela cria um novo sistema organizacional.

O movimento de descentralização iniciou-se em certospaíses no âmbito local (como no Leste Europeu e em parte nosEstados Unidos), mas, ao mesmo tempo, quase em todos esseslugares, a "transferência de atribuições" não veio nem pelosdocentes e nem pelos educadores. A descentralização docontrole da gestão das escolas e dos sistemas educativos foiimposta, de fora para dentro, por dirigentes políticos queprocuravam melhorar a produtividade e o crescimentoeconômico do setor da educação. Os fatores econômicosdeterminaram a natureza do processo de reestruturação, já queos governantes nacionais estabeleceram uma ligação entre odesenvolvimento da sua economia e o grau de instrução dapopulação ativa.

Dado que o lucro econômico é medido em termos deprodutividade agregada, a reestruturação das escolas visavaotimizar o "rendimento" refletido nos bons resultados dosalunos nos testes nacionais normalizados, de acordo com osdiversos níveis de estudo. O crescimento potencial da pro-dutividade nacional aparece como sendo diretamente ligado auma melhora geral nos resultados de tais testes. Beare (1991)sugere que o calendário das reformas deveria ser estabelecidopor dirigentes políticos, pois existe uma desconfiança profundaem relação aos educadores tomarem tais decisões. Emconseqüência, dirigentes políticos, desejosos de aplicar oimperativo econômico, usurparam as elaborações políticaseducacionais. E como o mesmo Beare observa, já que o lucroeconômico é orientado a partir da produtividade e do modo degestão das empresas públicas e privadas, então o mundo dosnegócios tem a tendência de impor à educação os "tipos deestruturas que deixam as empresas do setor privado provarem o

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seu dinamismo e de sobreviver nas condições pós-industriais"(p. 23).

Conseqüentemente, a eficácia do desempenho e aresponsabilidade são temas muito recorrentes. E um novomodelo administrativo, calcado sobre aquele das firmasprivadas, está em via de modular o processo de gestão escolar.A divisão dos meios, particularmente, tornou-se dependente dacapacidade da escola de atrair alunos. Ou seja, a demanda domercado obriga o ensino público a se aproximar do ensinoprivado. É bem provável que a descentralização e a GAEdesenvolvam o senso de responsabilidade junto ao centropolítico e junto à comunidade; resta ainda provar que aequidade, a qualidade, a eficiência e o sucesso dos alunosmostrar-se-ão melhores a partir da descentralização e da GAE.

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PLANO DE OBRA

Tendo definido a GAE e exposto os diversos pontos devista sobre a descentralização, iremos então examinar asgrandes linhas da reforma e os aspectos da gestão da educaçãorelativamente centralizados e/ou descentralizados. Nesteprimeiro capítulo, colocaremos as seguintes questões: "O que seentende por GAE? O que está sendo descentralizado? Quais sãoos grandes princípios desta reforma? Onde ela surgiu pelaprimeira vez? E quais são suas características e tendênciasprincipais?"

Estudos de casos realizados por pesquisadores nos paísesanglófonos serão mostrados no capítulo 2, que contém tambémrespostas e testemunhos sobre a evolução do movimento. Oscasos da Austrália, Canadá, Hong Kong, Nova Zelândia, ReinoUnido, Estados Unidos são largamente expostos. Os exemplosde outros países não-anglófonos ou em desenvolvimento sãotambém vistos. Estes estudos de casos e estes exemplos servempara conhecer os principais protagonistas e as forças queanimam a reforma tanto na suas características quanto em seusresultados (caso eles sejam conhecidos).

Este estudo mostra que uma das aplicações maiscompletas da GAE foi realizada no Estado de Victoria, naAustrália. O capítulo 3 descreve essa reforma, as etapas de sua

I. A REFORMA

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evolução, os principais atores da concepção e da implementaçãodas políticas educacionais, o processo de avaliação e asmodalidades de aplicação. A escolha desta reforma se impõeem razão de sua importância aos olhos dos planejadores eadministradores da educação. O propósito de tal capítulo éajudar os planejadores e os chefes responsáveis a tomaremconsciência do verdadeiro papel que os atores desempenham nareforma e na sua implementação. A GAE se distinguenotadamente por políticas de financiamento e de redis-tribuição de verbas próprias de cada país. Contundo, convémadmitir que as modalidades de redistribuição possuem umaincidência sobre cada um dos aspectos da gestão escolar edeterminam em definitivo a equidade do sistema. A equidadenão deve ser sacrificada em detrimento da eficácia ou eficiência,caso queiramos que as crianças tenham acesso a um ensino dequalidade e possam desenvolver suas capacidades de aprendiza-gem. De outra forma, o fato da liderança estar, ao mesmotempo, no centro político e no âmbito local, parece serprimordial para o sucesso da GAE. O capítulo 4 apresenta umaaproximação sistemática e apresenta orientações sobre a formacomo dirigentes responsáveis no centro podem abordar taisquestões. O capítulo 5 retoma as grandes linhas dos capítulosprecedentes para resumir as principais características dareforma, mostrar seu modo de aplicação aos planejadores eadministradores educativos, recapitular os pontos-chaves queum ministério da educação deve seguir quando ele decide adotara GAE e tenta traçar algumas possíveis tendências vindouras.

TRANSFERÊNCIA DE ATRIBUIÇÃOOU DESCENTRALIZAÇÃO?

A noção de descentralização está no cerne da reflexãosobre a GAE. Todavia, os mais diversos pontos de vista se fazem

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presentes no sentido dado à descentralização relativa àeducação. As transferências de competência4, em matéria degestão, tendo sido impostas pelos dirigentes políticos, sãoexaminadas em sua utilidade, inicialmente no contexto do"governo". Rondinelli e Cheema (1983) definem o conceito detransferência de atribuição como transferência de responsabili-dades em matéria de planificação, gestão, financiamento edestinação de recursos do poder central e de suas instânciaspara: (a) as unidades locais de serviços ministeriais (no âmbitodo estado) ou para os próprios estabelecimentos (âmbito daescola); (b) as unidades ou escalas secundárias do governo; (c) asautoridades ou empresas públicas semi-autônomas; (de) asorganizações não governamentais privadas e beneficentes(extraído de Rondinelli, 1981). Esta transferência pode serdesdobrada ou limitada. O grau de responsabilidade e dediscernimento das tomadas de decisão que o Estado transferepode ir do simples ajuste da carga de trabalho de serviçosministeriais até à renúncia de todas as responsabilidadesgovernamentais que representam o conjunto de funções quesão consideradas, antes de tudo, como aquelas do poderpúblico. Pode-se distinguir vários tipos de transferências deatribuições: a desconcentração, a delegação, a descentralização ea privatização (Rondinelli e Cheema, 1983).

A "desconcentração" consiste em transferir uma certaparte da autoridade ou de responsabilidade administrativa àsautoridades menos elevadas na hierarquia interna dosministérios e serviços governamentais. Consiste também emdeslocar a carga de trabalho do centro político, onde seencontram os chefes responsáveis para as instâncias situadas

4 Tanto em francês como em inglês, o termo "descentralização" é utilizado correntementepara designar toda forma de transferência de competência. Será o que faremos neste estu-do, após esta parte do capítulo 1 que precisa as definições de cada uma das noções que sereferem à descentralização. (Nota do editor)

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fora da capital ou do centro. A "desconcentração" dá um certopoder aos agentes locais (já que ela vai além de uma simplesreorganização) para planejar e implementar programas eprojetos ou para adaptar diretrizes governamentais àscondições locais dentro dos limites das orientações fixadas peloministério ou da direção regional. A "desconcentração" écomumente invocada para melhor gerir o serviço público,inclusive escolas.

A delegação, por sua vez, consiste em transferir umaresponsabilidade de gestão de setores específicos às organizaçõesque operam fora das estruturas burocráticas tradicionais e sob ocontrole indireto do poder central (ausência de tutela). Adelegação é utilizada há muito tempo no direito administrativo.Seu uso supõe que uma autoridade central delega um certonúmero de funções determinadas e de obrigações específicas aum agente ou uma administração que dispõe de uma grandeliberdade de ação. Entretanto, é a autoridade soberana que é aresponsável em última instância (a administração, dispondo deautoridade, age em nome do Estado). Em diversos países, asresponsabilidades são delegadas às empresas públicas, àsagências regionais de desenvolvimento, às instâncias especiali-zadas, às unidades semi-autônomas encarregadas da execuçãode projetos e a diversos organismos (Rondinelli e Cheema,1983).

A descentralização é a criação ou a consolidaçãofinanceira ou jurídica dos serviços governamentais que sesituam abaixo do nível nacional cujas atividades escapam emgrande parte ao controle direto do Estado Central. A des-centralização implica as instâncias locais do governo comoautônomas e independentes, com um status jurídico que assepara ou as distingue do poder central. As autoridadescentrais exercem apenas um controle indireto destasunidades (controle a posteriori e judiciário). A descentrali-zação é diferente da privatização que é a transferência total

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do poder para as empresas privadas ou a particulares.De acordo com Fiske (1996), os planejadores devem

decidir os elementos do sistema a serem redistribuídos (criaçãode rendas, autoridade encarregada das despesas, recrutamento,concepção de programas escolares, etc.), não importando qualseja a instituição. Os planejadores devem também determinarem qual nível (regional, distrital, local, escola) cada um doselementos sobreditos deve ser designado. Fiske continuacitando Hannaway (1996): "... já que se trata de conceber umprojeto de transferência de atribuições, os planejadores seencontram diante de múltiplas possibilidades, como emum Cubo Mágico". Isto acarreta a distinção entre umatransferência de atribuição administrativa e atribuição política,que é primordial para definir uma estratégia de transferên-cia de competência no nível escolar. No setor da educação,

".... a transferência de atribuições é considerada como um problemade gestão, de sorte que a decisão de proceder a uma transferênciaadministrativa pode ser tomada sem que haja uma multiplicação deconsultas fora do ministério ou no conjunto dos poderes públicos.A transferência de atribuição política implica, contudo, umavariedade de atores, tanto no seio quanto fora do governo, quepossuem interesses a serem protegidos ou atingidos" (Fiske, 1996).

A segunda distinção se relaciona ao tipo de poder que étransferido. De acordo com Fiske, a forma de transferência decompetência mais atenuada é a "desconcentração" que nadamais é que uma mudança de posição das responsabilidades degestão do nível central para um nível regional ou outro nívelqualquer, de maneira que o ministério mantém junto a si ocontrole das operações. A delegação é uma forma de redis-tribuição mais desenvolvida de poderes onde as autoridadescentrais concedem um certo poder aos escalões inferiores dahierarquia, "ficando claro que a autoridade delegada pode lhe

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ser retirada". A descentralização é a forma de transferência maiselaborada: a transferência de poder de decisão referente àsquestões financeiras, administrativas ou pedagógicas tem umcaráter permanente e não pode ser anulada pela administraçãocentral.

De acordo com esta definição, a descentralização im-plicaria um "autogoverno". O movimento de descentralização"põe a ênfase do sucesso na própria escola. O movimentoadmite que a autoridade central não está mais em condições deresponder, de forma rápida ou com conhecimento de causa, àsnecessidades mutantes das comunidades. Este movimentoadmite que somente as escolas eficazes podem conduzir aodesenvolvimento de um sistema eficaz" (Caldwell e Spinks,1992, p. 121). Caldwell (1993 a. p. 3) nota que "o conceito detransferência de competência se aplica às escolas autogeridas enão autogovernadas, como a descentralização o subtende."Referindo-se à situação na Austrália, ele acrescenta que a"desconcentração" ou delegação se produz quando o governo oucentro de poder determina que as decisões oficialmentetomadas no nível central podem estar em um outro nível destamesma estrutura, mais próximo do local de serviço ". É prefe-rível utilizar o termo "desconcentração" que descentralização jáque nos referimos ao ensino público.

Associada ao movimento de transferência de competên-cias, a GAE se desenvolveu a partir das pesquisas nas "escolasde alto desempenho". O conceito se aplica bem mais à gestãode recursos no seio da escola do que no nível do sistema ou nonível centralizado. Para Caldwell e Spinks (1992, p. 4), há umagestão autônoma desde que haja "uma transferência decompetência notória e coerente do poder de decisão para oâmbito da escola por meio da destinação de recursos". Sãoconsiderados recursos: o saber, a tecnologia, o poder, o material,o corpo docente, o tempo e as finanças. Os dois autores vêemesta transferência de competências como mais administrativa

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que política, na medida em que as decisões relativas à escola sãotomadas nos limites políticos governamentais ou nacionais eque a escola continua a prestar conta do uso de seus recursosjunto à autoridade central5.

Outros estimam, entretanto, que a descentralização dopoder é o principio fundamental da GAE. Sob este regime, aescola se desliga da administração central. Ela adquire umainfluência e um controle local mais avançado, tendo em simaior responsabilidade para gerir com confiança seus deveres.A estratégia de melhoria passa por uma mudança da base aotopo (Murphy, 1997). Neste esquema, a GAE representa antesde tudo uma transformação da organização do sistema escolar.O poder e a influência passam do escalão superior da organiza-ção à inferior. Reformas estruturais acompanham, comumente,esta descentralização de autoridade. Esta forma de GAEfavorece a redução da enorme burocracia central, ficando para aescola parte do peso da planificação e do ensino. Já que sesolicita dos educadores e do sistema serem responsáveis pelorendimento escolar, a GAE coloca a escola no centro destaavaliação e a obriga a se responsabilizar por iniciativas querespondam às necessidades dos alunos. A comunidade local, osprofessores e os dirigentes de estabelecimento são aqueles queconhecem melhor seus alunos e são eles os melhores atores paraplanejar programas específicos de que os alunos necessitam.(Candoli, 1995, p. xi)

Mas a GAE implica, geralmente, uma redistribuiçãointerna do poder de decisão que é descentralizado do ministério

5 Este estudo se dedica à descentralização administrativa. Outras obras dizem respeito àdescentralização política (Fiske, 1996). Neste caso, a descentralização é considerada comosendo um processo altamente político que implica transferência importante de poder.Mesmo que as conclusões destes autores sejam reconhecidas e exploradas na avaliação daGAE, os países que utilizaram a descentralização, somente no sentido político, não sãomencionados nesta obra.

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e/ou da autoridade local para a escola. A crescente soma deinfluência no seio de cada estabelecimento se divide entre osprofessores, pais e outros membros da comunidade (às vezes, sedivide até com os alunos). Assim, é característica da GAE adivisão do poder de decisão entre os atores principais no âmbitolocal (Murphy, 1997, p. 39).

DEFINIÇÃO DA GAE

Fica claro que a definição de GAE é complexa (assimcomo o é também a de reforma, como já foi constatado antes),o que nos leva a distinguir dois tipos de GAE. Esta questão seráapresentada no capítulo 2, onde serão feitos os estudos de casosobre as aplicações da GAE em diversos países. É convenienterefletir sobre duas definições exaustivas da reforma. A primeiraindica que:

"A gestão autônoma das escolas pode ser considerada, teorica-mente, como uma modificação formal de estruturas administrativas,como uma forma de descentralização que faz de cada estabelecimentouma unidade primordial de progresso e que repousa sobre a dis-tribuição do poder de decisão como um meio essencial de estimular e detentar atingir as melhorias em curso" (Malen, Ogawa e Kranz,1990, p.1)

A segunda definição apresenta a GAE como sendo:

"... um meio de obrigar cada estabelecimento a assumir a responsa-bilidade do destino das crianças que dependem de sua jurisdição efazem parte de seu efetivo. Este conceito faz supor que, a partir domomento em que a escola é encarregada de elaborar o conjunto deprogramas de estudo, visando a satisfazer as necessidades de seus alunos,o corpo docente pode conceber programas de ensino mais convincentesjá que ele conhece os alunos e suas necessidades"

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Para Hallinger, Murphy e Hausman (1992), a GAE é umsistema que visa descentralizar a organização, a gestão e aadministração da escola, responsabilizar as pessoas mais próxi-mas dos alunos em sala de aula (professores, pais de alunos ediretores de estabelecimento) , dar novos papéis e novas respon-sabilidades ao conjunto dos atores do sistema e transformar oprocesso de ensino-aprendizagem que se desenvolve em classe(p. 330). O modelo se apresenta sob forma de um plano dedesenvolvimento6 no qual a autoridade e a responsabilidade dofuncionamento de cada entidade são divididas entre o Estado(ministério, departamento de educação, autoridades escolares,postos avançados dos distritos, autoridades escolares locais,etc.) e os responsáveis por cada estabelecimento (professores,diretores, conselhos de escola, comissão escolar7, etc.), quedevem todos colaborar tanto como profissionais da educaçãocomo colegas de trabalho. O modelo se distingue:

"... por um programa apaixonante e sensivelmente diferente, comaquela escola como unidade decisória, com o estabelecimento de um planocurricular favorável à participação dos alunos e do corpo docente, com flexi-bilidade dos horários, com uma personalização do meio escolar num clima deconfiança, de grandes aspirações, de um senso de equidade, com um ensinodirecionado para a compreensão do programa pelos alunos – saber "por que"e " como" –confiante na importância das capacidades de um pensamentosuperior para todos os alunos." (Michaels, 1988, p.3).

6 Conhecido pelo nome de "Carta Escolar" em Victoria, "Plano de Progresso Escolar" emalgumas partes dos Estados Unidos, "Iniciativa de Gestão Escolar" em Hong Kong e"Plano de Desenvolvimento Escolar" no Reino Unido. (N. do T.: No Brasil, tem sidochamado de Programa de Desenvolvimento Escolar – P.D.E.)7 Para facilitar a leitura, as expressões "school board" e "school council" foram traduzidascomo sendo "conselhos de escola" e "comissão escolar", mesmo que elas não tenhamnecessariamente o mesmo sentido em todos os países estudados. Ao longo do texto,serão mostradas as particularidades nos países aos quais esses organismos se referem.

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A GAE requer uma participação mais ativa do corpodocente e das famílias dos alunos nos processos políticos edecisórios. Por definição, as decisões são tomadas, de modocoletivo e colegiado pelos atores implicados e não a títuloindividual pelo diretor e/ou subdiretor. Nos moldes da GAE,existem possibilidades de desenvolvimento profissional para ocorpo docente e de parcerias entre família-corpo docente noâmbito da educação das crianças (Campbell-Evans, 1993,p.93). Em outros termos, estima-se que os pais e os professoressão aqueles que conhecem melhor os estudantes e que, graçasaos esforços de cooperação, são eles os mais aptos para conceberos programas que mais convêm aos alunos. Este conceitosubentende que as decisões que são da competência da escolatêm prioridade sobre aquelas do poder central. O desenvolvi-mento destas instâncias decisórias e dos processos de planifi-cação da educação no seio de cada estabelecimento escolar é ailustração de uma descentralização progressiva. Dito de umaforma mais simples, a GAE representa um conjunto depráticas que permite a um maior número de pessoas, noâmbito escolar, tomar decisões em nome do estabelecimento. AGAE começa geralmente pelo movimento de delegação decertos poderes do centro político para a escola, em domínioslimitados ou sobre o conjunto das atividades.

O QUE É DESCENTRALIZADO?

Em princípio, as decisões descentralizadas são aquelasque afetam diretamente os alunos. Decisões relativas aos pro-gramas escolares, por exemplo, ou aos estudos, ao emprego dotempo e aos métodos pedagógicos (Candoli, 1995, p.1). Com aGAE, Caldwell e Spinks (1992) observam que, por um outrolado, a descentralização faz com que a escola "tome decisões noquadro de políticas e de diretrizes locais, regionais e nacionais"

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(p. 4). Neste caso, é ela que se torna responsável diante dopoder central pelas destinações dos recursos. Para estes autores,os recursos que são definidos em sentido mais amplo são:

• -o saber: descentralização das decisões relativas aocurrículo escolar, aí compreendidas aquelas queconcernem aos objetivos ou às metas da escolaridade;• -a tecnologia: descentralização das decisões relativasaos meios de aprendizado e de ensino;• -o poder: descentralização do poder de decisões;• -o material: descentralização de decisões relativas àutilização de locais, desde os móveis até os equipamentos;• -o corpo docente: descentralização das decisões con-cernentes aos recursos humanos, compreendendotambém a evolução profissional nos domínios relativos àaprendizagem e ao ensino; e o apoio à aprendizagem eao ensino;• -o tempo: descentralização das decisões relativas aoemprego do tempo;• -as finanças: descentralização das decisões relativasà destinação de recursos (pp. 4-5).

Os meios correspondem aqui a uma ampla definição queengloba os recursos humanos e financeiros transformados emexperiências relativas à pedagogia e aos programas escolares(saber e tecnologia), assim como engloba também a autonomiana exploração destes recursos. Segundo Bullock e Thomas(1997), a descentralização formula os seguintes elementos:

• - a admissão: descentralização das decisões relativas àadmissão (matrícula) dos alunos em um estabelecimento;• - a avaliação: descentralização de decisões relativas aomodo de avaliação dos alunos;• - a informação: descentralização das decisões sobre orendimento escolar relativas à seleção de dados aserem publicados;

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• -o financiamento: descentralização das decisõesrelativas ao montante das taxas escolares para osalunos (pp. 7-8).

Mais uma vez, alguns países não hesitaram em estendero direito das escolas tomarem decisões, enquanto outrosrestringiram a flexibilidade da descentralização às decisõesrelativas ao programa escolar e aos métodos de ensino e deaprendizagem, ao invés de solicitar a cada escola um esforçoglobal de um plano estratégico. Por um outro lado, se aescolha do método de ensino é, geralmente, deixada a critérioda escola, a realização dos objetivos estratégicos nacionaisinfluencia diretamente a escolha dos seus programas. Daí vema necessidade de elaborar um plano de desenvolvimento escolar8

próprio baseado em um plano estratégico do sistema. Ao cabodas negociações com a administração central, adota-se um planoe se estabelece um calendário de aplicação. Este plano é o documen-to que mostra a avaliação da escola no(s) ano(s) seguinte(s).Algumas vezes, ele autoriza a participação oportuna doconselho de escola ou da comissão escolar, dos pais dos alunos,do diretor de estabelecimento, dos administradores, dos pro-fessores e de outras partes envolvidas, às vezes mesmo osalunos.

Sob a meta de aumentar a eficácia e a eficiência da gestãoe da repartição de recursos no âmbito da GAE, alguns paísesdelegam às escolas uma grande parte de decisões relativas àdestinação dos recursos (o Reino Unido e o Estado australianode Victoria são os dois exemplos onde isso ocorre). Os sistemaseducativos destes países testaram a aplicação de noções dedesempenho e de responsabilidade no meio escolar. Estas novasdisposições requerem sólidos conhecimentos nos diversos

8 Ver Nota 4

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domínios da parte dos administradores (conselho), dosdiretores de estabelecimento e da comunidade, conhecimentosque o sistema deve inculcar, de uma forma ou de outra, pormeio da formação profissional e da formação específica emserviço (ver capítulo 3).

POR QUE A GAE?

A educação está submetida, naturalmente, às exigênciasde numerosas autoridades. Os governos, local e nacional, osespecialistas da educação, os pais, os alunos e outros membrosda sociedade esperam resultados do sistema educacional com oqual eles interagem. Cada grupo possui valores e prioridadesdiferentes, de sorte que os problemas relativos ao planejamentoou a repartição de meios tornam-se comumente questõespolíticas que dependem da pessoa que está no poder e do grupode interesse que se faz melhor presente em sua atuação.

Diversos países optaram por um reequilíbrio da estruturado poder, por uma burocracia menor e estão cada vez maisinteressados em delegar o poder de decisão e os recursos dogoverno central aos estabelecimentos onde a educação se dá.Alguns destes países conseguiram, assim, atenuar as clivagensantes rígidas que dividiam a escola pública e a escola privadagraças à criação "de escolas autogeridas", comumente assimi-ladas aos adeptos da GAE. Chapman (1988, p. 429) observaque a reforma apresenta um interesse particular para as pessoasque desejam uma eficiência da escola já que a reforma procurafazer o sistema progredir graças a uma forma de governodemocrática e integrada, com uma ampla participação dacomunidade e do corpo docente, o que obriga o repensar dopapel do diretor de estabelecimento em matéria de gestão.

Diversas opiniões avançaram para justificar esta tendên-cia. David (1990, pp. 6-7) as explica da seguinte forma: para

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uns a GAE é "uma reforma administrativa que visa a mudançado equilíbrio de poder entre o sistema educativo, as autori-dades locais e o estado. Isto foi a justificativa das iniciati-vas tomadas mais em um nível central que no âmbito do dis-trito". Ela se apresenta muitas vezes no quadro de uma refor-ma mais ampla que consente em trocar a autonomia escolarem choque com a responsabilidade em face do Estado. Paraoutros, trata-se de um "reforma política empreendida paraalargar a base de tomada de decisões no seio da escola, dacomunidade no seu sentido amplo ou nos dois ou em cada umem particular. Mas a democratização do poder decisório, comoum fim em si mesmo, não aponta quem deve estar envolvido eem quais decisões". Outros ainda consideram a GAE como uma"reforma administrativa destinada a tornar a gestão mais eficaz,descentralizando e liberando-a. Pode-se também supor que aeficácia da gestão contribui ao objetivo supremo da organização:o aprendizado do aluno". E, todavia, um outro princípio dareforma (GAE) indica que o "meio de favorecer o aprendizadodo aluno é deixar os profissionais da educação tomarem asdecisões profissionais importantes". Todavia, a GAE se centraem torno da "idéia de uma tomada coletiva de decisões no âmbitoda escola. E, apesar de todas as variações da reforma, seu obje-tivo próprio consiste em melhorar os resultados do aluno. Pre-sume-se que a tomada de decisões caminha lado a lado com amelhoria do rendimento escolar, mas nem sempre isso acontece."

A descentralização permite que as coletividades locaisdesempenhem um papel mais ativo nas decisões sobre osobjetivos e nas políticas dos estabelecimentos escolares em facedo ensino e da aprendizagem. Alguns estão convencidos de queesta participação comunitária crescente tem um efeito benéficosobre a educação dos alunos. Para favorecer a tomada dedecisões em escala local, convém transferir o financiamentopara as escolas. Esta medida permitirá ajudar a financiar osprojetos educacionais, visando a concessão dos recursos em

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função das prioridades determinadas pelas necessidadesescolares. A importância da descentralização varia de um paíspara outro, mas a tendência é de responsabilizar a escola aomáximo.

Paralelamente a isto, alguns planejadores, graças a muitoesforço e muito tempo, tentam trazer à tona modelos definanciamento baseados nas necessidades de aprendizagem doaluno. Precisões sobre seus novos trabalhos são apresentadas napublicação de Ross e Levacic "Needs-based resource allocationin education via formula-funding schools (IIPE, 1999). Em algunscasos, mais do que uma repartição predeterminada de catego-rias de despesa (exemplo: um certo montante para os salários,para os materiais, etc.) a transferência de competências noâmbito financeiro/contábil para escola subentende umaconcessão de uma soma global. Isto permite à escola e aoconselho de administração decidir sobre a utilização dosfundos. Quanto maior for a razão fixa das receitas por categoria,maior será o movimento de descentralização (e assim, maisimportante será a GAE). A capacidade de remanejar os fundosnão gastos é um elemento importante do dispositivo. Nestecaso, a escola está habilitada a informar os excedentes em seubalanço anual ao invés de ter que devolver os fundoscompensados ao Estado.

Isto pode criar, às vezes, uma certa ambigüidade noprocesso de descentralização. Esta ambigüidade se traduz,por um lado, na transferência da responsabilidade de desti-nação de recursos, mas por um outro, pelo fato de que a avali-ação, a revisão e a reorientação das atividades da escolapermanecem no âmbito da autoridade central. Esta forma deequilíbrio pode ser julgada como sendo difícil de se realizar porum dirigente de estabelecimento. É possível resolver taisquestões sob a condição de compreender bem os termos doprocesso de descentralização. Tanto que a aplicação de medidasda GAE não se baseia inteiramente nas conclusões de pesquisa

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empírica que decorrem de estudos longitudinais e que suaênfase permanece nas prioridades econômicas. As questões deequidade, de justiça social e de igualdade de oportunidadescorrem o risco de serem habilmente deixadas de lado. Aincidência que a delegação financeira pode ter sobre questõescomo equidade numa escola autogerida será examinada maistarde nesta obra.

O movimento de descentralização oriundo da GAE correo risco de ganhar, num primeiro tempo, a hostilidade de umbom número de pessoas no processo educativo (é o que relata aquase totalidade dos pesquisadores em todos os países estuda-dos). Esta medida é, às vezes, considerada como um exercíciode redução de custos ou como um método de transferência dedecisões impopulares dos responsáveis pela educação para osestabelecimentos. Na prática, constata-se que estas reclamaçõesnão perduram. É interessante ver que as pesquisas relativas aospaíses com alguns anos de experiência em matéria de GAE reve-lam uma maior satisfação dos dirigentes de estabelecimentoem seu trabalho, uma maior flexibilidade, uma rapidez detomada de decisões, um enxugamento da estrutura burocráticae uma participação crescente de pais de alunos e dosconselhos/comissões escolares (ver os resultados do CooperativeResearch Project do Estado de Victoria de 1994 até 1997).

RESUMO DO CAPÍTULO

Este capítulo descreveu o conceito de descentralizaçãocomo uma ferramenta da gestão, permitindo delegar autori-dade de Estado (ministério) para o nível local (escola). Estemovimento de descentralização foi examinado através dosargumentos a favor de uma reestruturação da autoridadeescolar e da aplicação da GAE. Fora os fatores econômicos eoutros fatores anexos, além do meio escolar, a concepção da

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GAE se baseia em pesquisas de escolas "de alto desempenho".As definições de GAE confirmam que o conceito se

refere à gestão de meios mais no âmbito da escola do que noâmbito do sistema ou do centro político-administrativo. Osmeios, assim definidos no sentido amplo do termo, compreen-dem: o saber, a tecnologia, o poder, o material, o corpo docente,o tempo e as finanças. A GAE confere às escolas umaautoridade suplementar relativa à escolha de suas orientações.Nesta perspectiva, é do foro escolar determinar as própriasestratégias e seus objetivos. Considerado como o pivô da GAE,o controle financeiro está intimamente ligado ao controle dadefinição dos cargos, do recrutamento e da evolução do corpodocente. Em uma outra extremidade, a escola pode decidirsobre o seu programa sob a GAE. Dito de outra forma, aescola tem discernimento em relação à escolha dos materiais edos métodos pedagógicos que ela pretende utilizar. O corpodocente avalia as suas escolhas em vista da sua trajetóriaprofissional, bem como as estruturas no seio das quais oprocesso educativo deve se desenvolver.

Cada vez mais os países reconhecem os fundamentos deum sistema escolar, onde a comunidade local (clientela)influencia nos recursos repassados às escolas e sobre os resultadosesperados. Os sistemas mais descentralizados se desenvolveramna Inglaterra e no País de Gales, no Estado Australiano deVictoria e na Nova Zelândia onde, tradicionalmente, osdirigentes de estabelecimento possuem mais responsabilidadese liberdades que em qualquer outro lugar. O capítulo seguintemostra a implementação da GAE em diversos países.

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INTRODUÇÃO

O exame aprofundado do movimento de GAE através domundo revela que a descentralização se cobre de múltiplosaspectos e foi implementada por toda sorte de "razões ditas enão ditas" (Fiske, 1996). Hallinger, Murphy e Hausman (1993)afirmam, entretanto, que o mecanismo de "reinvenção do ensi-no público" (p.22) exige da parte dos planejadores e dos respon-sáveis políticos educativos:

• descentralizar a estrutura organizacional das escolas(GAE);• dar aos professores, aos pais e aos alunos meios deremodelar e de orientar o sistema escolar (como porexemplo, envolvendo mais intensamente os pais e osmestres nas decisões tomadas na escola, dando novos car-gos e novas responsabilidades aos professores);• transformar o processo de ensino-aprendizagem que sedesdobra em sala: por exemplo, substituindo o modelopsicológico do ensino tradicional por uma pedagogiacom orientação sociológica, reconhecendo a importânciada formação profissional. (Elmore, 1990; Murphy, 1991,1997; Rowan, 1990; Smith e O’Day, 1990, a partir dacitação de Hallinger et al. acima).

2. ENTENDENDO A GAE:estudos de casos

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Estes autores confirmam que "a atenção (...) é sobretudodada às questões de organização e condução" (p. 22). Pode-sepressentir os aspectos desta descentralização, observandobrevemente os movimentos de reestruturação no interior dossistemas escolares de diversos países. Pode-se em seguida obterconclusões sobre o conjunto da reforma e seus objetivos. Apartir destes estudos, aparece, de forma cada vez mais clara,para os administradores e para os planejadores da educação queo conjunto de valores inerentes às questões de educação é oreflexo da sociedade onde se localiza a escola. É a sociedade que,particularmente, determina a finalidade da educação alémdaquilo que ela aceitará ou não em matéria de mudanças. Osdiferentes exemplos apresentados nesta obra, dentre eles os dosEstados Unidos, do Reino Unido, da Nova Zelândia e das esco-las públicas australianas (de Victoria) parecem indicar de formaaberta, para a maioria, que seus futuros se anunciam de formabem parecida, em termos de estrutura organizacional. Parecetambém que as tensões inerentes a cada estabelecimento são, dealguma forma, únicas e como tais devem ser consideradas.

A GAE NOS PAÍSES DE LÍNGUA INGLESA

Canadá: a delegação financeiraO início do movimento de GAE no Canadá ocorreu no

distrito de Edmonton, em Alberta, segundo uma abordagem –designada geralmente de "Tomada de decisões no nível daEscola" (School-site decision-making) – que se traduziu peladescentralização da destinação de recursos para o corpoadministrativo e docente, para os equipamentos, para osmóveis e para os serviços. As primeiras medidas, datadas dametade dos anos 70, terminaram com o lançamento de umprojeto piloto aplicado em sete escolas. Tal projeto se estendeu,no período de 1980-1981, para o conjunto do sistema de

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acordo com uma aproximação global da gestão autônoma, apartir daquele momento, institucionalizada.

Este modelo se distingue notadamente pela falta deConselho no nível escolar. Em 1986, um programa piloto noqual catorze escolas participaram, permitiu completar estemovimento integrando serviços de apoio pedagógico centrali-zado9. Todavia, a divisão dos recursos é o traço distintivo destemodelo. As escolas recebem o montante de seu orçamento aoqual se adicionam os créditos que expressam a utilização feitados serviços de apoio pedagógico (consultation) com o tipo deestabelecimento e as necessidades dos alunos. As destinaçõesfinanceiras são, em seguida, incluídas no orçamento monetárioestabelecido pela escola. Os custos normais correspondentes aosdiferentes tipos de serviços são estabelecidos e repassados àescola, desde que o serviço seja o objeto de uma demanda. Asescolas têm a possibilidade de escolher outros serviços nãooferecidos por sua circunscrição. Um programa de melhoria naeficiência dos professores foi também criado em 1981. Em1986-1987, o programa de desenvolvimento profissional demeia jornada por semana, financiado por fundos das própriasescolas, foi implementado na maioria dos estabelecimentosescolares e atingia a metade dos professores. (Caldwell eSpinks, 1988).

Os dispositivos de prosseguimento foram implementa-dos para garantir a responsabilização10. Os alunos do 3º, 6º, 9º,e 12º anos foram submetidos a um controle contínuo em todasas matérias dadas no programa. Um gabarito, onde o nívelnormal de sucesso de aprendizagem foi definido, como base dereferências para os cortes sucessivos, entrou em vigor a partirde 1987. Os alunos, os professores, os dirigentes de estabeleci-

9 N. do T.: A consultation é um ato profissional específico exercido por um psicólogoescolar ou por um orientador escolar em benefício da aprendizagem do aluno.10 N. do T.: "responsabilisation" é o ato pelo qual se responde pelas ações próprias,cumprindo encargos com transparência

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mento, o corpo docente do distrito e os pais passam, a cada ano,por uma sondagem de opiniões que permite medir o grau desatisfação, tendo em vista um certo número de questõesreferentes aos seus respectivos papéis desempenhados. Osresultados completos são publicados de maneira a estabelecerum panorama do progresso por região. Os dados próprios decada estabelecimento e as análises comparativas de desempenhopor região são colocados à disposição das escolas envolvidas,bem como dos pais de alunos e das pessoas que solicitam talestudo. (Caldwell e Spinks, 1992).

Os outros dados obtidos mostram a taxa de retenção nonível do 12º ano, mostram também o número de membros docorpo docente com atividades permanentes de desenvolvimentoprofissional dentro e fora das escolas, o número de compro-missos com fins comunitários, os custos de conserto e demanutenção, o custo dos projetos de implantação, as contas(gás, eletricidade, água) e, enfim, o superávit ou o déficit anual.Todos estes dados entram a cada ano nos custos monetáriospermanentes da escola.

Em 1994, o Estado de Alberta tentou realizar umaimportante reestruturação do conjunto de seu sistema educativo.A proposição consistia em uma vasta reforma visando diminuira direção do Departamento de educação e operar uma reduçãodrástica no número de circunscrições (de cento e quarenta parasessenta), com uma descentralização da autoridade para oâmbito da escola. O direito do qual dispunha a direção local deensino se fazia presente na imposição de uma taxa de educaçãocolocada no lugar da divisão dos recursos globais pelo governode Alberta. As reformas efetivadas são caracterizadas essencial-mente por uma participação mais ativa dos pais, da comunida-de e de empresas, com um poder de decisão que repousa nãosomente nos métodos de ensino, mas também na repartição dosrecursos e meios e na maneira de obter resultados esperados. Acriação das "écoles à charte" mais leves e autônomas, com o

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objetivo de obter melhores resultados, foi também estabelecidano conjunto da nova legislação (Alberta, 1994: a partir do textode Gamage, 1996).

Hong Kong: iniciativa de gestão escolar O sistema escolar de Hong Kong possui três setores

distintos: escolas públicas, escolas subvencionadas e escolas pri-vadas. O mais importante setor é o das escolas subvencionadas.Representam 80% dos estabelecimentos, ao passo que asescolas públicas e privadas representam, respectivamente, 7%e 13% do total. As primeiras reformas da educação seguiram alinha da expansão do sistema e de melhoria nas condições deensino e aprendizagem. Em 1991, um relatório do Depar-tamento da Educação sobre "The School ManagementInitiative" (SMI – Iniciativa de gestão escolar) indicava osseguintes problemas: (a) estrutura e mecanismos de gestãodesadaptados; (b) má definição dos cargos e responsabilidades;(c) falta ou insuficiência de medidas de desempenho; (d)importância dada aos controles (caso a caso) em detrimento deum dispositivo que determinaria as responsabilidades; e (e)importância dada ao controle dos custos marginais em detri-mento da renda e do valor monetário (Departamento deEducação, 1991, p. 9). Este relatório submetia à apreciação umprojeto de SMI com os seguintes princípios:

• - um exame permanente da base existente das despesaspúblicas;• - uma avaliação sistemática dos resultados;• - uma melhor definição de responsabilidades;• -uma melhor articulação entre as responsabilidadesmateriais e responsabilidades de gestão;• - uma organização e um setor de gestão apropriados;• - relações claramente estabelecidas entre responsáveispolíticos e seus executores.

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A SMI define o papel de cada ator responsável pela gestãoda escola, em particular os patrocinadores, os planejadores e oschefes de estabelecimento. A SMI estimula a participação maisativa dos professores, pais e ex-alunos na tomada de decisões ena gestão das escolas, além de estimular o planejamento eavaliação sistemática das atividades escolares. A SMI tambémdá mais flexibilidade para a escola gerir e explorar os própriosrecursos (Gamage, 1996, p.54). A SMI dá ênfase para a gestãoconjunta como princípio de base da administração escolar,favorecendo a participação dos professores, pais e alunos. Oprojeto se articula em torno de cinco séries de medidas: osnovos papéis e novas relações do Departamento de educação, osnovos papéis dos Comitês de Gestão Escolar (SMC – SchoolManagement Committees); os patrocinadores, os inspetores eos dirigentes de estabelecimento; grande flexibilidade finan-ceira; participação nas tomadas de decisão e implementação deum setor de responsabilidades.

Um certo número de escolas subvencionadas (21) aderiuà primeira fase da SMI, que teve início em setembro de 1991.Em 1997, todas as escolas públicas e um pequeno número deescolas subvencionadas aderiram ao projeto (Caldwell, 1998b,p. 12). Pelo fato do governo ter adotado uma estratégia deimplementação baseada na participação voluntária das escolas,revelou-se que o governo preferiria desenvolver o projeto maispela persuasão que pela pressão legislativa.

O setor de responsabilidades cobre dois domínios: o nívelindividual e o nível global. Um sistema de avaliação ou deapreciação foi recomendado no primeiro caso: a escola tendocomo compromisso consultar o SMC e a tomar conhecimentodo formulário de avaliação do Departamento de educação comoeventual ponto de partida. É interessante notar que não sesolicitou à escola um procedimento oficial de avaliação dodesempenho do corpo docente. No segundo caso, quecompromete a responsabilidade da escola como um todo,

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solicita-se desta um plano de ação anual com seus objetivose suas atividades para o ano seguinte, por cujo plano a escolapode ser considerada como responsável. Este plano permite àescola fixar suas prioridades, estabelecer sua planilha de gastose informar à comunidade suas orientações. Solicita-se daescola também preparar um perfil anual de atividades doano anterior. Este perfil deve relatar o desempenho em torno deum certo número de indicadores, assim como: os progressos dosalunos nas matérias principais, as atividades extra-escolares e operfil do corpo docente, dando indicações precisas sobre oprocesso de renovação, qualificação e competências, profissãoe forma de moradia dos pais, dentre outros.

Reino Unido: Escolas subvencionadas e gestão localAs reformas do sistema educativo na Inglaterra e no país

de Gales são feitas regular e progressivamente, desde aaprovação da lei de educação em 1944. Em 1977, emdecorrência de uma enquête da Comissão Taylor sobre aadministração dos estabelecimentos escolares, a estrutura e anorma dos conselhos de administração e de gestão sofrerammodificações. A lei sobre a educação de 1980 modificou ospoderes e as responsabilidades destes conselhos, colocandoo programa escolar, o nível de rendimento, o processo deavaliação, a inspeção e a difusão de resultados nacionais sobcontrole do estado. Nesse contexto nacional, as decisõesrelativas aos métodos de ensino, relativas à gestão de recursoshumanos, financeiros e materiais e relativas à responsabilidadedos pais dos alunos e as responsabilidades relativas à comu-nidade foram destinadas aos órgãos administrativos dospróprios estabelecimentos escolares. A nova tendência estimuloua competição entre as escolas, para satisfazer a demanda domercado, o que incluiu uma "corrida" pela inscrição de alunosnas matrículas.

O governo conservador de Margaret Thatcher esta-

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beleceu uma visão neoliberal da educação, submetida à lei domercado e das prioridades econômicas. Para combater osgrupos de pressão de oposição, Margaret Thatcher suprimiu asinstâncias locais como o Greater London Council e o InnerLondon Education Authority, permitindo assim o funciona-mento das escolas locais de maneira independente nos limitesnacionais. Estas reformas, acrescidas de outras, como a for-mação de diretores de escola para a gestão, resultaram na lei dareforma da educação de 1988.

A lei de 1988 transformou de "maneira fundamental osvalores que sustentam o sistema, bem como as práticas estabe-lecidas" (O’Donoghue e Dimmock, 1998, p. 25). Seis grandesreformas estruturais, previstas pela lei, facilitaram a aplicaçãoda GAE:

(a) um programa escolar nacional para as matérias prin-cipais foi imposto por Whitehall;(b) testes nacionais tornaram-se obrigatórios para osalunos de 7, 11, 14 e 16 anos;(c) foram criadas escolas subvencionadas com a possibili-dade de se desligarem da autoridade local, que antes erasoberana em matéria de educação, recebendo diretamenteo apoio financeiro incondicional de Whitehall;(d) Foram criadas escolas técnicas (de acordo com o modelodos Liceus de Ensino Profissional Americano);(e) o Inner London Education Authority foi dissolvido edividido em 13 autoridades escolares locais;(f) um projeto de gestão escolar local foi estabelecido,contendo:

• - matrículas abertas em cada estabelecimento, noâmbito da autoridade escolar local;• - destinação de recursos correspondentes a cada escola;• - uma lista de prioridades em cada escola para a divisãode suas despesas;

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• - habilitação de um conselho de administração de cadaescola com a função de recrutar e despedir os professorese educadores;• - um sistema de informação aos pais sobre odesempenho da escola.

Estas medidas comportam pontos detalhados como aavaliação dos professores, a avaliação dos alunos e a instruçãoreligiosa, as taxas ligadas às atividades escolares e os apelos comofertas competitivas para a prestação de serviços. Pela primeiravez, o programa escolar nacional expôs em detalhes o conteúdode ensino e a avaliação dos alunos com idade de 7, 11, 14 e 16 anos.

Em 1993, a lei sobre a educação dispôs sobre umenquadramento normativo das escolas, pelo qual elas poderiamadquirir facilmente sua autonomia ou de serem subven-cionadas, com a possibilidade de utilizar, de forma eficaz, osseus recursos. As disposições tomadas, em face das escolassubvencionadas, possibilitaram-nas de se "subtrair" do controledas Autoridades Escolares Locais (LEA – Local EducationAuthorities) e, assim, se beneficiarem do estatuto de escolassubvencionadas, graça ao qual elas recebem o orçamento deaplicação financeira que um estabelecimento financeiro lhesrepassa e cujos membros são nomeados pelo Ministro. Os paisou os administradores podem propor à associação de pais dealunos organizar uma votação para saber se a escola continuaprotegida pelas LEA ou se recebe sua verba sob forma desubvenção diretamente depositada pelo Estado. O montante daverba corresponde àquele que é dado pelas LEA, com umcomplemento para todo serviço retido e financiado pelas LEA.Mesmo se a escola for subvencionada, ela, do ponto de vistatécnico, conserva o estatuto de escola pública. Em 1993, asescolas subvencionadas receberam 100% de suas verbas locais.A partir de 1994, o seu financiamento foi repassado por meiode um novo organismo: a Agência de financiamento de Escolas

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(FAS – Funding Agency for Schools) que instaurou um regimefinanceiro descentralizado. O âmbito de financiamentopermanece ligado às LEA do local de implantação escolar. ParaOdden e Busch (1998), esta situação cria problemas deequidade que acarretam variações de verbas, já que o número eas características dos docentes dos estabelecimentos sãoidênticos. Isto se deve também às disparidades de gastos poraluno que aparecem entre as LEA.

A Gestão escolar local (GSL) é essencialmente umaaplicação da GAE que restringe os poderes das LEA e repassa agestão de financiamento e de recursos aos órgãos administra-tivos e ao corpo docente dos estabelecimentos escolares. Sobeste regime, as escolas são sobretudo financiadas na proporçãode seu pessoal efetivo. A baixa taxa de natalidade acarretou umdeclínio da população escolar tendo, como conseqüência, vagaslivres em diversos estabelecimentos. A liberdade de matrículafoi instituída, o que permitiu aos pais escolherem qual escolaeles desejam para seus filhos, de acordo com a sua capacidadede admissão. Sabendo que as verbas escolares estão intima-mente ligadas ao número de alunos inscritos, as escolastambém são incitadas a aperfeiçoarem seu corpo docenteefetivo caso queiram manter ou crescer nas rendas. O governoestimou que a pressão financeira da GSL poderia tornar asescolas competitivas, melhorando assim a qualidade da educação.

As seis reformas apresentadas anteriormente sãoenquadradas pela lei e cada uma delas, de alguma forma, foiinstituída para reformar a configuração do sistema escolar.Resta saber se os objetivos ideológicos que foram os motoresdestas reformas, notadamente a melhoria nos resultadosescolares e na produtividade econômica, foram realmenteatingidos. A descentralização da autoridade e da responsabili-dade para as escolas é uma das principais estratégias deimplementação da política educacional. Esta descentralizaçãosubentende uma responsabilidade maior, do ponto de vista dos

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pais de alunos, dos empregados e do conjunto da comunidadeno que se refere à tomada de decisões. Os mecanismos deresponsabilização da escola compreendem: inspeções,publicações de dossiês e de resultados escolares, fichas derelatórios de alunos e relatórios anuais. As escolas que nãoconseguirem alcançar as normas aceitáveis são julgadas como"suscetíveis de riscos" pelo Escritório de Normas Educacionais(Office for Standards in Education). Tais escolas devem passarpela autoridade de um pequeno grupo de "experts" cujo trabalhoconsiste em melhorar as normas educacionais e, caso essasúltimas não consigam trazer resultados satisfatórios, elespodem decidir pelo fechamento da escola.

Nova Zelândia: delegação financeira e gestão localizadaEm outubro de 1987, o Primeiro Ministro David Lange

convocou um grupo de estudo encarregado da revisão daadministração da educação. O tema proposto para reflexão erao seguinte: "Administrar pela Excelência". A análise dasituação permitiu descobrir sérias imperfeições, em particulara centralização excessiva do poder decisório, a complexidade ea falta de informação e de escolha, a falta de bons métodos degestão e um sentimento de impotência (Rae, 1997, p. 121). Orelatório do grupo de estudos, conhecido pelo nome deRelatório Picot, indica que poucas decisões são tomadas nonível local e que quando tais decisões emanam dos poderespúblicos, as regras e os procedimentos as influenciampesadamente. Além disso, o grupo observou igualmente que oprocesso de tomada de decisão era particularmente lento e queo sistema estava sofrendo influência dos grupos de pressão.

O Relatório Picot recomenda atribuir 95% da verba daeducação diretamente às escolas. Isso condicionou a recons-trução do sistema escolar neozelandês caracterizado por umaforte gestão localizada e autônoma. O objetivo era eliminar a"implicação ministerial excessiva", a "fragmentação setorial" e a

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"falta de prioridades do centro". O corpo docente passou a serrecrutado e contratado pelo conselho de administração decada estabelecimento. Mesmo com a existência de um setornacional para o programa escolar, o número de pessoasempregadas no âmbito do sistema (nacional) para vigiar (ouverificar) as operações no nível das escolas (e trazer às mesmasum apoio, em particular nos serviços educativos especializados)foi pouco elevado.

As reformas de gestão local propostas no Relatório Picotpreviam mudanças notórias no seio da administração central.Uma obra chamada "Tomorrow’s School" foi publicada paralançar a política governamental. As reformas entraram emvigor em outubro de 1989 para o ano escolar de 1990. Todas asescolas primárias e secundárias adotaram imediatamente o pro-jeto no âmbito de um modelo de financiamento correspon-dente. Os escritórios regionais foram fechados em outubro de1989. Seus responsáveis foram estimulados a criarem UnidadesIndependentes de apoio à educação. Todos os recursos suple-mentares daí criados foram dirigidos para as escolas. Todas asescolas primárias e secundárias foram colocadas sob a mesmadireção que as escolas subvencionadas na Inglaterra e no País deGales.

Diversos grupos de trabalho foram formados para estudaras questões locais, a manutenção de cada estabelecimento, ocorpo docente e a educação da comunidade. Cada grupo detrabalho apresentou um relatório a um grupo de avaliação tidocomo extremamente satisfatório. O grupo de trabalho dofinanciamento deveria expor duas fórmulas: uma para ossalários dos professores e outra para as atividades defuncionamento. Estas deveriam levar em consideração asnecessidades variadas de cada escola em seus diferentesdomínios. A questão da equidade foi posta no centro dasdeliberações deste grupo de trabalho. Subvenções foram dadasaos Maoris, às minorias étnicas, às pequenas escolas para

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responder às necessidades sócio-econômicas. Além disso, asescolas rurais, situadas a mais de 100 quilômetros das cidades,com populações superiores a 30.000 habitantes, receberamfundos suplementares.

Cada estabelecimento foi colocado sob controle de umconselho de administração, como no Reino Unido. As escolassecundárias já possuíam um conselho de administração, mas talconselho foi considerado "novidade" para as escolas primárias.O conselho de administração é composto de cinco pais eleitos,do dirigente de estabelecimento, de um mestre eleito pelocorpo docente, de um membro eleito pelos alunos (no caso dasescolas secundárias) e ainda 4 membros suplentes. O primeirotrabalho deste conselho consiste em redigir a carta da escola11

em comum acordo com o diretor, com o corpo docente e acomunidade, dando ênfase nas metas e objetivos da escola; esobre a formulação das políticas segundo as diretrizes daeducação nacional (Hill et al., 1990). No quadro deste acordo,as normas escolares são aprovadas pelo Ministro da Educação,após as recomendações do ministério. Tais normas tornam-seentão um contrato entre o Estado e a escola, entre a escola e suacomunidade. Estas normas são utilizadas para a supervisão dasescolas. A formação dos dirigentes de estabelecimento e dosconselhos de administração se estabelece de forma muitominuciosa (da mesma como o praticado nas escolas de Victoria).

De início, as escolas se mostraram muito reticentes àsmudanças, mas com uma melhor compreensão do projeto euma formação mais direcionada, a oposição começou a seenfraquecer (Wylie, 1994, 1996). A maior parte dos inspetores,dos conselheiros e dos responsáveis passou por grande mudançade papéis. Muitos foram os que deixaram seus postos, como jádissemos antes, sem dúvida para se unirem às novas unidades

11 N. do T.: A charte scolaire é uma espécie de estatuto da escola.

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independentes de apoio à educação ou para a Inspeçãoacadêmica. (Fergusson, 1998).

Os Estados Unidos da América:escolha e poder de decisão localA chegada da GAE nos Estados Unidos foi progressiva e

localizada. Isso se deve ao fato de que os Estados Unidospossuem três níveis de governo – federal, estadual e local – aresponsabilidade do ensino público é da incumbência de cadaestado e a responsabilidade dos serviços educativos é daincumbência do governo local dentro de cada estado, salvono Havaí. Os distritos escolares são considerados comocircunscrições administrativas autônomas submetidas àlegislação de cada estado. Possuem os poderes de coletar osfundos por meio de impostos fiscais para garantir o fun-cionamento das escolas, contraírem obrigações (solicitaçõesde empréstimos) para construírem instalações escolares efazerem leis e regulamentos para assegurarem a "condução" dasescolas. Cada distrito tem uma comissão escolar cujos membrossão eleitos e que dispõem de poderes amplos sobre os programasescolares transmitidos e sobre a nomeação dos professores.

Em 1966, o chamado Relatório Coleman evidenciou osproblemas de injustiça social e fez nascer uma corrente depensamento muito marcante que afirma: "o progresso escolardepende muito mais do meio familiar da criança do que deprogramas adotados pela escola". Foi essa corrente de pen-samento que influenciou o desenvolvimento da educação nosanos 70. Nos anos 80, a contra-corrente, a favor das "escolasde alto desempenho", preconizando a excelência do ensino, passoua priorizar o programa escolar, o que lhe valeu a atribuiçãode fundos suplementares para atingir tais objetivos. Todavia, em1983, o relatório "A Nation at Risk", redigido com o apoio dogoverno federal, constatou que as notas das provas indicadorasdo nível de desempenho em leitura e em aritmética haviam

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caído em vinte anos, ainda que com a injeção de fundos, com amelhoria da qualificação dos professores e dos equipamentos ecom a redução de alunos por classe durante este período.

Em 1990, os Estados (contrariamente às autoridadesfederais ou locais) assumiram uma responsabilidade maior emmatéria de financiamento da educação. As escolas não estavammais submetidas às diversas regulamentações impostas pelogoverno central que limitavam sua capacidade em oferecer ostipos de serviços solicitados pela clientela. O poder de decisãolocal foi admitido em catorze estados. Segundo Ogawa e White(1994), um terço dos distritos escolares haviam adotado umaversão da GAE entre 1986 e 1990. Desde 1990, pelo menoscinco outros estados adotaram também uma versão da GAE.Durante o mesmo período, mais de 20 estados aprovaram leispara criar as Charter Schools, que aplicavam de fato a GAE,mesmo se tais escolas não fossem designadas como tal. (ver, porexemplo, David, 1989, 1990; Gamage, 1996; Wohlstetter eMcCurdy, 1991; Wohlsetter e Smyer, 1994; Malen, Ogawa eKranz, 1990, para uma análise mais aprofundada). Estasreformas são de dois tipos:

• -A primeira é uma "descentralização administrativa" naqual o escritório central de uma LEA designa certastarefas que serão executadas pelos professores e pelodiretor da escola. Neste caso, o escritório central delegaautoridade para níveis inferiores sobre uma certa baselimitada, mas as escolas locais tornam-se responsáveis,face a face ao poder central.• -A segunda é uma gestão local, que habilita os pais, osprofessores e o diretor da escola a estabelecer suas priori-dades, por esta razão gerir as verbas, elaborar os programasescolares, além de recrutar e despedir o corpo docente.Neste caso, o poder de decisão é local e a responsabili-dade é dirigida não para o topo, mas sim para acomunidade que usufrui a escola.

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Estas reformas foram estimuladas pela crescenteinsuficiência no desempenho da educação e pela preocupaçãodos chefes de empresa e dos homens de negócios em face dodeclínio da qualidade de competências profissionais dapopulação ativa dos Estados Unidos dentro de um mercadomundial cada vez mais competitivo. Além disso, o clima derecessão econômica favoreceu a necessidade da reforma. Aodescontentamento devido à má qualidade dos resultados,adicionou-se uma afirmação ideológica muito clara segundo aqual o papel da escola está intimamente ligado com aprodutividade econômica da nação.

No seu aprofundado estudo intitulado Politics, marketsand America’s Schools, Chubb e Moe (1990) realizam umaanálise de dados de grande escala que indica terem sido obtidosmelhores critérios de sucesso em escolas submetidas a umcontrole local rigoroso. Isso levou os adeptos desta política aexigir que o mercado também servisse para a melhoria daprodutividade da educação. Diversas proposições forampreconizadas (estudo em Witte, 1990; análise crítica em Clunee Witte, 1990), a saber:

• - um sistema de "cheque-educação" que permite aosalunos receber fundos para freqüentar as escolasescolhidas por seus pais;• - escolas "aimants"12, direcionadas para uma disci-plina particular (por exemplo, ciências);• - a livre escolha da escola no domínio da autoridadeescolar local;• - liberdade de escolher uma escola fora da autoridadeescolar local.

Diversos autores estudaram estas reformas nos Estados

12 N. do T.: Aimants tem o sentido de uma atração magnética tal como se percebe comos imãs.

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Unidos. Eles constataram que cada Estado havia adotado umaestratégia diferente para aperfeiçoar seu sistema. David(1990,p.9) observa que a GAE pode ser instituída por uma leido Estado ou por uma medida administrativa; por umacircunscrição ou por uma escola. Ela pode estar ligada a umsistema de responsabilidades e suas repercussões podem estarligadas aos resultados dos alunos, ou inversamente. A maioriadas variantes da GAE comporta uma espécie de conselhodecisório representativo na própria escola. Tal conselho podedividir o poder com o dirigente de estabelecimento ou terapenas um papel consultivo. Alguns conselhos podem recrutaros dirigentes de estabelecimento. Outros os recrutam e osdespedem. Alguns outros não fazem nem uma coisa nem outra;alguns podem contratar professores, caso haja postos vagos.Outros especificam que o diretor assegure ou não a presidênciado conselho.

David (1990, p. 9) resume assim os principais aspectosda reforma nos Estados Unidos: o Kentucky solicita prati-camente de cada escola ter um conselho composto de trêsprofessores, dois pais de alunos e do diretor; este conselho temuma autoridade financeira e política considerável. O Estadode Maryland e o do Texas solicitam às escolas formarem gruposde decisão, mas, contrariamente ao Kentucky, eles nãoprecisam a composição do conselho e nem delegam juridica-mente o poder do distrito para a escola. Em Chicago, alegislação do estado confere um poder considerável aoconselho escolar da localidade que é composto de seis pais dealunos, dois delegados da coletividade local, dois professores edo diretor. Em Cincinnatti, o remanejamento e a redução dosfuncionários do escritório central conferem uma imensaresponsabilidade aos dirigentes de estabelecimento, excetuadoo poder no âmbito jurídico. O Colorado exige que hajaum delegado de empresa no interior de cada conselho deescola. Em Memphis, a gestão local nunca passou do

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estado de projeto piloto ao passo que, na Flórida, o projetopiloto se desenvolveu, mas em pequena escala.

O Estado de Minnesota foi um dos primeiros a lançar umoutro tipo de reforma: a escolha da escola pública pelos paisdos alunos. Este projeto controverso permitiu aos alunosfreqüentar uma escola pública diferente daquela dacircunscrição de onde eles moram. Contrariamente, o Estadode Michigan rebaixou o imposto anual local, que atingepropriedades construídas ou não, que consistia na primeirafonte de ajuda financeira às escolas e confiou toda aresponsabilidade do financiamento do sistema escolar aogovernador do Estado. (Kirst, 1988 p. 59)

Gamage (1996), dentre outros, observou que a "força dosistema descentralizado americano advém do fato de que oprocesso de escolarização se situa em um nível muito local. Opresidente do Conselho local de educação e os diretores deescolas locais formam uma equipe de gestão que assumeresponsabilidades reais para definir o que deve ser ensinado,como vai se operar este ensino e quem vai ministrá-lo. Talequipe é encarregada de procurar os pais em caso de problemase de defender suas ações nas reuniões públicas na presença demembros do Conselho e da comunidade".

A lei de melhorias na educação, promulgada na Carolinado Sul, em 1984, possui sete principais componentes queincidem no funcionamento da escola: (1) crescimento do níveldos alunos, aperfeiçoando as normas acadêmicas; (2) reforço doensino e dos testes de conhecimento básico; (3) valorização daprofissão do professor, desenvolvendo sua formação, avaliação esalário dos mestres; (4) avanço da liderança, da gestão e daeficácia das verbas da escola em todos os níveis; (5) realizaçãode testes de qualidade rigorosa e recompensas sobre aprodutividade; (6) criação de parcerias mais ativas entre aescola, os pais dos alunos, as coletividades locais e as empresase (7) oferta de ambientes escolares propícios para o apren-

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dizado dos alunos (Ginsberg e Barry, 1990, p. 550; seguindo acitação de Gamage, 1996). Assim, a transferência de poderpara as escolas e a participação da comunidade nasdecisões de ordem educacional, visando criar escolas maiseficazes, tornaram-se o maior objeto da reforma.

O Estado de Illinois votou sua lei de reforma da educaçãoem 1985 com a obrigação de criar conselhos locais para amelhoria das escolas (LSIC – Local School ImprovementCouncils). Conforme esta decisão, o LSCI é designado pelodiretor e está habilitado a oferecer conselhos no planejamentodas reformas do ensino e na destinação das despesas prioritáriasde seu estabelecimento. A lei da reforma da educação de 1988impôs às escolas públicas serem geridas por um conselhoescolar local (LSC – Local School Council). Este conselho éformado por seis pais de alunos, duas pessoas da comunidade,dois professores e pelo diretor. No secundário, um delegadodos alunos pertence ao conselho; todavia, tal delegado nãopossui poder de voto. O plano de descentralização prevê:avaliação do desempenho do(a) diretor(a) e renovação deseu contrato, caso seja julgado necessário, aprovação da verbaanual em acordo com o Comitê Consular de Profissionais(PPAC – Professional Persons Advisory Committee), aprovaçãodo plano de melhorias escolares (SIP – School ImprovementPlan) elaborado pelo diretor de acordo com os atoresimplicados e seguido de implementação do SIP e da planilhade gastos pelo diretor.

Hanson estima que o poder de decisão dos LSC não énegligente, já que cada conselho está autorizado a recrutar e adespedir o diretor na base de um contrato de resultadosquadrienais. O direito de vistas é dado mais aos pais do que aosprofissionais. O dispositivo prevê a formação de todos osmembros do LSC no que diz respeito à avaliação doorçamento, às operações e aos métodos de recrutamento depessoal, permitindo assim preencher os novos papéis de

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maneira mais eficaz. (Hanson, 1990, pp. 528-529)Em Los Angeles, a GAE foi concebida em um processo

em dois tempos. O compartilhamento do poder de decisãocomeçou em 1989, enquanto a GAE foi instaurada somentedepois que a experiência e o planejamento atingiram o nívelrequerido no final da primeira fase. Os LSC têm comoprincipal objetivo melhorar o funcionamento da escola. Elessão compostos de 6 a 16 membros que se repartem em doisgrupos, segundo o tamanho do estabelecimento: de um lado, odiretor, os pais e os membros da comunidade, uma pessoa nãoligada ao ensino e, no secundário, um aluno; de outro lado, opresidente da repartição local do sindicato dos professores e osprofessores eleitos pelo corpo docente. O diretor da escola e opresidente do sindicato local co-presidem as reuniões doconselho. Seus domínios de competência são os seguintes: odesenvolvimento e a formação do corpo docente, os códigos dedisciplina dos docentes, o calendário de atividades escolares, ouso de equipamentos escolares, o controle das rubricasorçamentárias específicas para o material didático, os fundosde loteria, os manuais escolares do Estado e as gratificações debom desempenho. Os LSC se concentram mais sobre aelaboração da política local e da orientação do planejamento doque sobre a implementação e a gestão cotidiana. Todavia,os LSC não estão habilitados nem para recrutar, nem paradespedir o diretor e os professores.

Para começar a segunda fase de implementação da GAE,o LSC deve obter o assentimento do conselho central,composto de 24 membros: 7 para pais de alunos ou membrosda comunidade, 5 membros designados pelo inspetor e 12 pelosindicato dos professores. O conselho central mantém oequilíbrio de poder. Ele está habilitado a avaliar e aprovar osplanos e a proposição de GAE que a ele são submetidos peloLSC. Em outras palavras, o conselho é o responsável pelaformação do LSC, pela difusão de informações, pelo estudo e

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pela recomendação dos modos mais eficazes de gestão. Casoreceba a aprovação, o LSC pode ser beneficiado por uma grandeliberdade a fim de determinar suas orientações em matéria depolítica administrativa e educacional. O conselho podetambém realizar eleições para modificar sua composição eseus poderes. (Hanson, pp. 529-531).

No condado de Dade, na Flórida, o "programa integradode gestão/divisão do poder de decisão" permitiu, para mais deuma centena de escolas da região de Miami, renovar seusprogramas de instrução. No âmbito desse programa, as equipesde ensino e de administradores (dentro de cada estabelecimen-to) exercem um controle sobre as contas, as atribuições docorpo docente e a organização da jornada escolar. Este métodode divisão possibilitou a criação de toda uma série de programasdestinados a responder às necessidades dos alunos em cadaescola. O sindicado dos professores local e o distrito são capazesde anular as medidas do escritório do distrito, as regulamen-tações administrativas e as cláusulas dos contratos sindicais queentravem a implementação dos programas estabelecidos naescola. (Kirst, 1988, p. 59). De fato, esta decisão é oriunda deconclusões de um grupo de estudos, co-presidido pelo inspetoracadêmico e pelo chefe do sindicato local dos professores, paraestudar os meios de evolução do sistema. Os vastos objetivos dareforma visam oferecer melhores programas de ensino aosalunos, uma grande flexibilidade e uma responsabilidade dosprofessores no nível do planejamento, programas de recruta-mento e de elaboração da planilha de gastos, assim como umaparticipação da comunidade na gestão escolar.

O modelo do condado de Dade não procura nemtransferir nem delegar um verdadeiro poder ao conselho deadministração local. Mesmo se os administradores aprovemquase todas as recomendações, estes se reservam o direito derecusar a aprovação. Este modelo representa então um esforçode "desconcentração" de tomadas de decisões e da participação

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acrescida de uma verdadeira tentativa de transferência ou dedelegação de poder. Os conselhos exercem suas funçõessomente a titulo consultivo (Hanson, 1990, pp. 526-527).

Estados Unidos da América: as Escolas "Charter"Como já foi dito, mesmo havendo um movimento

intenso de reformas em curso nos Estados Unidos, uma dastendências que se desenvolveram mais rapidamente, já háalguns anos, é aquela das chamadas "Charter Schools"."Charter" é um acordo escrito entre um grupo de professores ea circunscrição de uma escola visando a reestruturar uma partedo programa de estudos. É assim que os jardins de infância, osnovos cursos opcionais e projetos de ensino integrado foramreestruturados. Porém, a "carta" não é um conceito completa-mente novo. Hill e al. (1990) ressaltam que não se trata de umaalternativa global do sistema atual "pois o núcleo permanece intac-to – pois subsiste o compromisso em administrar as escolaspúblicas por meio de regras politicamente negociadas." A metade acompanhar a constante evolução dos métodos pedagógicoscoincide com as necessidades e as aspirações dos alunos, daí anecessidade de um processo de renovação constante da carta.

Primeiramente, a carta é considerada como um processode base lançado sobre a iniciativa dos professores e dos pais dealunos, a partir de suas próprias idéias e suas própriasexperiências. Os pais podem intervir (fato que eles fazem emgeral), e a demanda de recursos é solicitada ao distrito com aresponsabilidade que dele decorre. Segundo, a estrutura dacarta permite a definição de objetivos claros, calcados em umaresponsabilidade e em uma supervisão adequadas. Terceiro, oprocesso permanente de renovação da carta foi concebido parapromover a inovação e a experimentação com vistas a promovero desenvolvimento de formas de excelência pedagógica. Ascaracterísticas das Charter Schools são essencialmente: aescolha do ensino pelos alunos, pelos pais e pelos docentes, a

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adesão ao processo democrático da escola comum que a cartasimboliza, a descentralização, o equilíbrio entre a autonomia ea responsabilidade e um sistema submetido a uma lei domercado. (Mulholland, 1993).

Austrália: orçamento local e participação comunitáriaA Austrália é dividida em seis estados e dois territórios,

que dispõem, cada um, no plano educativo, de uma grandeindependência. Até o início dos anos 70, os estados e osterritórios australianos, em sua maioria, continuaram a seguiro modelo burocrático centralizado. As reformas de GAE foramtodavia escalonadas em 30 anos, nos limites da política doCommonwealth, visando promover a eficácia, a igualdade e aequidade do sistema escolar. O documento inicial publicadosobre este assunto é um relatório do Commonwealth, Schoolsin Australia, que foi apresentado, em 1973, pelo ComitêIntermediário para a Comissão das Escolas Australianas. Orelatório Karmel (1973), que faz referência à presidência docomitê, coloca questões sobre a igualdade, a descentralização ea participação coletiva no debate sobre a educação nacional naAustrália. Trata-se de um dos textos que mais influenciou oensino escolar na Austrália, pois ele insiste no fato de que "énecessário reduzir mais o controle central do que fazê-lo crescerpara assim assegurar a eficácia e a equidade do ensino. Paralevar adiante tal feito, ele recomenda finalizar os recursos emfunção das necessidades educacionais específicas, pretendendoenvolver os pais de alunos e os professores nas decisõesreferentes à utilização destes recursos" (Caldwell, 1993b., p. 3)As pessoas mais próximas da escola, para este autor, sãoaquelas que estão mais aptas a formular e aplicar políticas comuma maior eficácia se comparadas com o governo central(considerado muito distante). Em seguida, o relatório apresen-tou e defendeu projetos de financiamento do corpo docenteda escola, geralmente com a ajuda de membros da comu-

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nidade, para definir as prioridades das escolas atualizando osprogramas mais adaptados aos requerimentos escolares.Estas reformas fizeram da Austrália a líder mundial emmatéria de GAE (Gamage, 1996, p. 27).

Os estados e territórios australianos, durante os últimosvinte anos, aplicaram diversos tipos de reestruturação paraalterar o ponto de controle do poder central. As decisõesrelativas à destinação de recursos foram progressivamentedelegadas às escolas e o corpo docente de cada estabelecimentoé, em princípio, mais responsável por seu desempenho pelosresultados dos seus alunos. Todavia, o cuidado com a qualidadepermanece subjacente. O movimento de descentralizaçãosustenta que o rendimento escolar é provavelmente melhor nosestabelecimentos relativamente autônomos que possuem osmeios de resolverem seus problemas e cuja autoridade éfirmemente estabelecida. Além disso, os componentes dosprogramas escolares de âmbito nacional começam a aparecerparalelamente como uma iniciativa nacional de reestruturaçãoda profissão de "professor". As mudanças conduzidas à gestãoda educação na Austrália são as seguintes:

• - uma descentralização do poder de decisão para asescolas e coletividades locais no que diz respeito aosprogramas escolares e à destinação dos recursos;• - formulação pelas autoridades centrais e poderespúblicos de amplas políticas, de prioridades e dedispositivos regulamentares, repassando importantesresponsabilidades, dentre elas estão os modos deenquadramento previstos para a tomada de decisõesdentro de cada estabelecimento;• - a aprovação destas medidas será escalonada aolongo de vários anos;• - a estimulação para que as escolas adotem umaaproximação mais sistemática de sua gestão orientada,para uma evolução positiva do sistema e uma coorde-

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nação de disposições favoráveis à tomada coletiva dedecisões e ao planejamento a longo e a curto prazos;• - a introdução de uma avaliação dos programas e daescola como um todo nas operações correntes de gestão,com uma cláusula prevendo a ênfase atualizada emindicadores de qualidade;• - a responsabilidade da escola frente à coletividadelocal e do poder central para a realização de objetivospedagógicos e das prioridades educativas fixadas;• - a destinação de subvenções globais em lugar domodelo atual de destinação de créditos para as escolas. Aequidade é considerada como um elemento essencial naconcepção de modos de divisão de verbas orçamentárias.(Hill et al., 1990, p.13).

Mesmo que esses aspectos essenciais caracterizem oconjunto dos sistemas educativos, isto não significa quenão haja diferentes graus de aplicação. O estímulo para asescolas planejarem suas próprias operações, de maneira maissistemática, é um traço característico em todos os estados,da mesma forma que a adoção de planos de curto e longoprazos. Os termos empregados variam de um estado paraoutro: a Tasmânia é favorável a um plano escolar estratégico(Strategic School Plan), a Austrália Meridional utiliza-se doplano de desenvolvimento escolar (School Development Plan) edo plano de ação escolar (school-action plan). A vontadepolítica de se delegar todas as responsabilidades para as escolasé provavelmente muito mais forte nos Territórios do Norte eem Victoria onde as escolas dispõem de uma grande autonomiade gestão, até no que diz respeito ao recrutamento do pessoalde ensino. O desenvolvimento de modelos de divisão derecursos é menos avançado em outros estados, talvez emrazão das tensões permanentes que pontuam o debate sobredescentralização e centralização (Hill et al. 1990, p. 14).

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Se o Estado de Victoria optou (de forma bem concisa) porum sistema escolar descentralizado, os outros estados eterritórios australianos também adotaram programasparecidos, orientando-se claramente em direção à GAE emtermos de tomadas de decisões operacionais, controle de verbase participação coletiva. O projeto de Escolas do futuro,implementado no Estado de Victoria, já está no seu sexto ano(inserido num ciclo de sete anos). Este projeto parte doprincípio de que os resultados adquiridos em um ensino dequalidade não podem ser garantidos se as decisões não sãotomadas em nível local. Em 1993, o Ministro da Educaçãosolicitou à Direção de Ensino escolar (DSE – Directorate ofSchool Education), que é a autoridade central reconhecida,refletir sobre a identificação de amplos objetivos e instauraçãode um sistema de responsabilidades. Este setor atualizou osmecanismos destinados a mudar a natureza e o funcionamentodo ensino escolar no Estado de Victoria. Em decorrência dapublicação do texto preliminar sobre as Escolas do Futuro, em1993, um programa piloto foi lançado em 1994. No momentoatual, todas as escolas do Estado de Victoria, com exceção de10, praticam a autogestão. A atualização e adoção de reformasforam apoiadas sobre amplas consultas aos membros dacomunidade, em particular aos dirigentes de estabelecimento eàs universidades. As mudanças significativas e os novosmecanismos implementados para assegurar a eficácia da GAEmerecem toda atenção. Este tema será abordado no capítuloseguinte.

OUTROS EXEMPLOS DE MOVIMENTOSDE DESCENTRALIZAÇÃO

O ensino escolar na Holanda se divide em dois setores:setor público e setor privado. Tanto um quanto outro são

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financiados pelos fundos públicos segundo os mesmoscritérios. Os salários dos professores dependem do posto queeles ocupam e de seu desempenho. O estado decide qual é onúmero mínimo de pessoas a serem recrutadas segundo o tipode estabelecimento e os tipos de cargo previstos. A escolaridadeé gratuita até os 16 anos.

Em 1981, as experiências começaram dando aos gestorese aos diretores de escola primária um controle maior sobre osseus gastos orçamentários. Isto permitiu um aumento nasreceitas e assim nomear professores que garantem as horassuplementares, além da possibilidade de compra de novoslivros e de material didático. O sucesso desta fórmula junto aospais de alunos acarretou a busca desta mesma autonomia porparte de outras escolas. Em 1985, todas as escolas primáriasconseguiram esta flexibilidade. O movimento de descentraliza-ção se ampliou para o ensino secundário. (Hill et al. 1990)

A nova lei sobre o ensino primário entrou em vigor em1985, obrigando as escolas a estabelecerem planos de trabalhoe de atividade. Estes planos devem conter uma descrição demétodos de ensino e de aprendizagem. Devem também sersubmetidos à aprovação da inspeção acadêmica. Além disso,todos eles devem levar em conta a política governamental decriar condições que permitam às escolas e aos centros de ajudasocial nivelar as carências educacionais das crianças. A adoçãode novas medidas governamentais dá aos professores a possi-bilidade de seguir cursos de formação contínua. Estes cursos sebaseiam em programas de inovação, em novas políticas educa-cionais e em planos de redução do número de crianças enviadasaos estabelecimentos especializados.

A experiência belgaNa Bélgica, em dezembro de 1984, um decreto real

definiu o setor no qual se exerce a gestão autônoma nas escolaspúblicas belgas, solicitando aos gestores e aos diretores de

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escola se encarregarem da planilha de verbas necessárias para ofuncionamento de seus estabelecimentos. Entretanto, estaautonomia de gestão é muito limitada em relação àquelaaplicada no Estado de Victoria, na Austrália ou no ReinoUnido. Por tradição, as escolas belgas não possuem muitaautonomia naquilo que diz respeito a programas escolares ounomeação de professores. Estes dois setores estão centralizadosnos inspetores que desempenham um grande papel. O diretoré unicamente o administrador do estabelecimento. A reformapermitiu a descentralização de uma grande parte da adminis-tração, mas acabou causando um supercrescimento de trabalhopara os dirigentes de estabelecimentos e para os responsáveisfinanceiros. Uma grande parte da gestão em nível local e domaterial foi destinada aos dirigentes de estabelecimento quenão são tidos como capazes de gerir o programa escolar no seumais largo sentido. A gestão de programas escolares per-maneceu, com efeito, nas mãos do Estado.

No fundo, a autonomia das escolas belgas é mais finan-ceira que educacional e cobre as subvenções per capita, oequipamento e as operações de requisição (Hill et al., 1990;Gamage, 1996). Para as subvenções per capita, as escolas sãoinstadas a estabelecerem sua planilha de custos provisória parao ano seguinte. Esta estimativa compreende os móveis deescritório, os materiais e manuais escolares, o consumo deenergia, as viagens e deslocamentos, as reuniões escolares, avigilância durante as horas de almoço e o recrutamento deagentes contratados. O estado pode decidir, em seguida, pelaredução dos gastos provisórios de uma escola. Ao final doexercício, o saldo restante pode ser somado às cartas deoperações de capital para o exercício seguinte. As operações derequisição englobam as receitas e as despesas com relação aofundo do Tesouro. Exemplificando, pode-se citar as despesascom corpo docente/internos, os direitos e taxas de inscriçãopagas pelos internos.

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A cada seis meses, um balanço das receitas deve ser feitoe apresentado à direção. Ao fim do ano, uma prestação decontas de gestão e uma prestação de contas do resultado dobalanço e da situação débito/crédito devem ser apresentadas.Todos os dados dessa contabilidade são arquivados na escola.

A Experiência EspanholaA Constituição de 1978 apresenta dispositivos visando a

democratização da administração escolar assim como de outrossetores da administração pública no meio da regionalização,da transferência de competências e da descentralização.Foi em 1985 lançada a reforma da GAE. O elementofundamental deste dispositivo de gestão descentralizadarepousa sobre a formação de um Conselho local da Escola (CLE)em cada estabelecimento. Os membros do conselho são: (1)diretor da escola que assegura a presidência do conselho; (2) osprincipais responsáveis pela elaboração dos programasescolares; (3) um representante da municipalidade; (4) nomínimo um terço do conselho é eleito pelos professores daescola; (5) no mínimo um terço do conselho é eleito pelos paisde alunos e alunos (os alunos das pequenas salas do primárionão têm direito ao voto) e (6) o secretário de escola que ocupaa função de secretário do conselho, tendo o direito de voz, masnão tendo o direito de voto. O diretor da escola é eleito pelosprofessores para um mandato de 3 anos, com possibilidade deuma reeleição.

Presume-se que o CLE siga as diretrizes do ministério daEducação e da Ciência. Cada CLE está autorizado a definir osobjetivos e os princípios gerais da educação ligados às ativi-dades escolares, a aprovar a equipe administrativa propostapelo diretor, a aprovar a planilha de custos, a avaliar o progra-ma escolar anual, a controlar os problemas disciplinares quedizem respeito aos alunos, a decidir as regras aplicáveis à gestãode estabelecimentos e a vigiar o respeito ao regulamento de

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inscrição em vigor. O CLE está também autorizado a demitir odirigente de estabelecimento, desde que esta necessidade venhaa surgir, caso seja a vontade de mais de dois terços dos membros,conforme a necessidade do Conselho.

A Experiência húngaraAs reviravoltas políticas na maioria dos países da Europa

Central e Oriental se fizeram acompanhar de reformas nagestão da educação, traduzidas por uma redução do controle doestado e de uma maior autonomia dos estabelecimentosescolares. Isso foi alcançado em decorrência da renúncia domonopólio do estado sobre a educação, autorizando a existênciade novos programas escolares, dando mais espaço às atividadesfacultativas e restringindo o poder das autoridades burocráticaseducacionais. Em alguns países, os professores obtiveram odireito de eleger novos dirigentes de estabelecimento. Foramcriadas instâncias eleitas no âmbito da escola com represen-tantes de pais de alunos e de outros parceiros sociais. Omercado adquiriu um papel mais importante naquilo queconcerne ao direcionamento dos recursos. (Hala’sz, 1992;Bolam e van Wieringen, 1993)

Na Hungria, as primeiras grandes medidas em favor dadescentralização foram tomadas no início dos anos 80. Apósdez anos de reflexão sobre as reformas estruturais de grandeenvergadura, uma nova lei sobre a educação foi adotada em1985. Ela autoriza as escolas a "definirem as suas atividadespedagógicas", "elaborar seu sistema educativo local" e "esta-belecer os programas escolares complementares". (Hala’sz,1992). Cabe a cada escola atualizar suas normas internas e seuprograma pedagógico. As autoridades educacionais locais eregionais perderam o seu direito de intervenção nos assuntospuramente profissionais; a sua única competência, tratando-seda vida interna da escola, consiste em examinar se o estatuto, oprograma pedagógico e a tomada de decisões do corpo docente

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são ou não contrários à legislação em vigor. (Hala’sz, p. 1992) A lei estipula que o corpo docente é o "órgão consultivo

e decisório mais importante da escola". Os mestres dispõem deum poder de influência considerável sobre a escolha de seudiretor; eles podem recusar indicações de novos diretores pormeio da votação secreta. Depois de ter sido aplicada de 1986 a1991, esta disposição foi abolida pelo conselho constitucional.

Em princípio, os professores têm o direito de legislarsobre todas as questões relativas à organização e às atividadesescolares desde que elas não conflitem com outras regula-mentações. A inspeção acadêmica foi também reformada. Oantigo regime foi suprimido. Centros consultivos regionaisforam criados e as escolas que ansiavam por conselhosprofissionais acabaram por criá-los, transferindo, por meio deconvite, os antigos inspetores para esses postos. Um novomodelo, orientado para a avaliação global das escolas parti-culares e avaliação das conquistas, substituiu, passo a passo, oantigo modelo de supervisão paternalista, baseado nainspeção individual de professores. Para contrabalançar opoder dos professores, os órgãos consultivos (conselhos deescola) foram criados com membros que representam o meiosocial do estabelecimento.

Quanto ao conteúdo ensinado, a lei de 1985 nãomodificou o programa escolar oficial estabelecido pelopoder central, mas ela optou por reformas implementadas emnível local. As escolas estão autorizadas a fazer uma escolhaentre programas alternativos, programas complementaresmais elaborados e a fazer novas experiências pedagógicas.Mesmo que as grandes reformas tivessem necessidade deaprovação do ministério da educação, durante a segundametade dos anos 80, o ministério deu essas aprovações namaioria dos casos. Logo, o número de reformas de programasescolares locais aumentou rapidamente. O movimento seacelerou notadamente com a criação de um fundo central para

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renovação em 1988, que deu a possibilidade a novas escolasobterem ajuda financeira suplementar.

Contudo, não houve esforços reais para instaurar novosmecanismos de avaliação com o objetivo de regular o sistemaliberado e muito menos tentativas de lançar programasde gestão apropriados para preparar dirigentes de estabeleci-mentos autônomos com fins de assumir seus novos cargos.Nenhuma medida séria foi tomada para criar um mercado demanuais e de programas escolares que possibilitem às escolasuma real oportunidade de escolher um dentre os vários méto-dos de ensino. Segundo Hala’sz, "não é surpreendente quepoucos considerem positiva a política de descentralização e deautonomia das escolas, já que outros enxergam a nova políticacomo um declínio puro e simples do controle do Estado.Certamente, um número crescente de escolas se beneficiou damaior liberdade, mas a maioria dentre elas teve um sentimentode que o Estado não estava assumindo suas responsabilidades,deixando as escolas ao "deus dará’’ lutando sozinhas com aspróprias dificuldades.

RESUMO DO CAPÍTULO

Este capítulo mostrou que a GAE recebeu o aval de umbom número de instâncias governamentais e não governamen-tais favoráveis ao desenvolvimento do controle local de escolasem vista da melhoria da eficácia e eficiência do sistema escolar.Esse capítulo apresentou um balanço detalhado de uma série dereformas adotadas por diferentes grupos. É interessante reter daexperiência canadense a sua concentração sobre a delegaçãofinanceira de recursos e o financiamento correspondente. EmHong Kong, a SMI deu às escolas uma maior flexibilidade paraexplorar seus recursos, implicando responsabilidades para osprofessores, para os pais e para os ex-alunos na tomada de

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decisões. A Reforma da GAE no Reino Unido se fez emdiversas etapas: um programa escolar nacional, um sistema detestes baseados no desempenho em ligação com o programaescolar nacional, a escolha da escola deixada nas mãos dosalunos e da gestão escolar local (GSL) que permite descen-tralizar a maior parte da verba dirigida a cada estabelecimentoe ainda autoriza as escolas a recrutar e selecionar o seu corpodocente. O regime das escolas subvencionadas e da GSL dá àscoletividades locais uma autonomia e uma flexibilidadedecisória maior, o que permite uma maior responsabilidade dospais, dos empregadores e de todo o conjunto da comunidade.Um regime análogo foi instaurado na Nova Zelândia.Nos Estados Unidos da América, cada estado adotoudiferentes medidas visando à melhoria de seus sistemas.Assim, a GAE foi introduzida, em alguns estados, unicamenteno âmbito de responsabilidades relativas aos resultados dealunos. Em alguns países não-anglófonos, as experiênciasestabelecidas vão desde o controle local e gestão delegada até aautonomia e a delegação financiada.

Esta análise mostra, até um certo ponto, que as políticasde melhoria de eficiência escolar repousam sobre responsabili-dades e alocações de verbas racionalizadas. A tendência é detratar a gestão do sistema educativo unindo a crescenteimportância à responsabilidade do poder central no plano dedefinição de objetivos e do controle das vantagens sociais,dando mais espaço a cada escola para suas aplicações e tomadasde decisões relativas à gestão de recursos.

Este estudo estima que uma das aplicações mais radicaisno conjunto do sistema foi feita no Estado Australiano deVictoria. O próximo capítulo vai descrever esta reforma eexplicar sua evolução, seus conceitos principais, seu âmbito deaplicabilidade, seu processo de avaliação e sua efetivação.

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INTRODUÇÃO

O Estado de Victoria, na Austrália, desenvolveu osistema da GAE inserido no seu projeto "Escolas do Futuro".Esse capítulo explica como foram concebidas tais Escolas eoferece uma visão histórica e política a este estudo de caso;mostra, mais uma vez, as questões pertinentes sobreadministração da educação, as formas de ensino, a repartiçãodos meios, a gestão do corpo docente, a gestão financeira, aavaliação e o controle financeiros assim como o planejamento edesenvolvimento da educação. O processo de reestruturação foimuito trabalhoso e polêmico. Conheceu constantes flutuaçõeseconômicas e sociais, mudanças de atitude da opinião públicaquanto ao poder decisório no setor da educação e ainda foisubmetido a reviravoltas políticas e a influências dos grupos deinteresse. Esta reforma deve merecer atenção devido à suaimportância aos olhos dos planejadores e administradoreseducacionais. A meta desse capitulo é ajudar os planejadores eos altos responsáveis a tomarem consciência do "verdadeiro"papel desempenhado pelos atores da reforma e suas modali-dades de aplicação. Esta experiência pode servir de lição paraatualizar um sistema de aplicação de uma GAE de forma eficaze flexível. Estes pontos estão resumidos ao final do capítulo.

3. AS ESCOLAS DO FUTURONO ESTADO AUSTRALIANO DE VICTORIA

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CONTEXTO

O Estado de Victoria na Austrália possui aproximada-mente 4.5 milhões de habitantes. O sistema escolar é compostode escolas primárias, do curso preparatório até o 6º ano (de 5 a12 anos), e escolas secundárias, do 7º ao 12º ano (12-18 anos).A maioria dos alunos (aproximadamente três quartos) tem umaescolaridade de treze anos ao final da qual eles obtêm umcertificado de conclusão de estudos, o Victorian Certificate ofEducation (VCE). Em 1996-1997, 1700 escolas públicasfuncionaram para alunos de 5 a 18 anos. Tratava-se, na suamaior parte, de escolas primárias. Além disso, 673 escolaspertencem ao setor não governamental. O conjunto dediscentes representava 777.368 alunos, dos quais 517.882 nosetor público. Neste mesmo setor, havia 18.159 docentespara o primário e 16.902 no secundário. (Relatório Anualdo DE, 1996-1997; p. 24)

A Austrália é uma nação de imigrantes. Por isso, osalunos escolarizados em 25% das escolas públicas do Estado deVictoria não possuem o inglês como língua materna, sendo queuma pequena proporção da população é de origem aborígine.

O ensino escolar é supervisionado pelo Bureau deescolas (Office of Schools) que, por razões administrativas, sesubdivide em nove regiões. O Bureau de Escolas está ligado aoDepartment of Education (DE – Departamento de Educação)13

e administra o ensino público, assistido por diversas unidadesadministrativas das quais o Escritório Central de Avaliação deEscolas (Office of School Review) é o encarregado do setor deresponsabilidades, e o Conselho de Estudos é o responsável

13 No momento da criação das Escolas do Futuro, o atual departamento de Educação (DE– Departement of Education) tinha o nome de Directorate of School Education (DSE –Direção de ensino escolar). As siglas DSE e DE são empregadas indiferentemente nestecapítulo.

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pelos programas escolares. O Escritório das Escolas depende doSecretário de Educação (chefe do serviço público), ele mesmosob ordens do Ministro da Educação. Este último é inteira-mente responsável pelo ensino escolar.

HISTÓRICO

Como já foi mencionado no capítulo anterior, a Austráliacomeçou a descentralizar o poder e a autoridade para as escolas,há 30 anos. Nos anos 60, o sistema educativo era extrema-mente centralizado; os Estados tomavam todas as grandesdecisões no que dizia respeito ao programa escolar, aos gastose ao corpo docente. Após a publicação do Relatório Karmel,o Estado de Victoria tornou-se o "porta-bandeira da Austráliapara um grande número de reformas em favor de um sistemaeducativo inteiramente descentralizado" (Towsend, 1997, p.199). Uma primeira medida foi proposta, em 1975, com aEmenda à lei de educação de 1958 com a criação dos ConselhosEscolares. A direção local das escolas ou os conselhos escolaresaceitaram, então, assumir algumas responsabilidades de gestãofinanceira e material e de assessorar os dirigentes deestabelecimento sobre questões de política educacional. Asreformas ulteriores aos anos 80 atribuíam aos conselhosescolares a responsabilidade pela definição da política de seusestabelecimentos e da escolha de um diretor. (Towsend, 1997,pp. 199-200).

Creed (1991) faz uma análise aprofundada dasorientações da política e dos programas de governos do Estadode Victoria nos anos 80. Ele aponta evidentes semelhanças, mastambém contrastes entre os princípios latentes das políticas dospartidos liberal e trabalhista que se sucederam no comando doEstado entre 1980 e 1992 (Creed, 1991; Odden e Busch,1998). A posição do governo liberal, como mostrada no Livro

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Branco (1980), testemunha um compromisso a favor de:• - uma descentralização de poder e das responsabili-dades dirigida às unidades locais e regionais;• - uma participação mais ativa dos pais, dos membrosda comunidade, dos professores e dos dirigentes de esta-belecimento na gestão da educação em todos os níveis; • - melhoria junto aos especialistas de apoio pedagógico;• - economia e eficácia da gestão;• - boa coordenação de funções e de políticos;• - mecanismos apropriados para o controle interno eexterno das escolas (Creed, 1991, p. 235).

Em 1985, sob o governo trabalhista, uma série de textosministeriais surgiram. Eles falavam das estratégias de melhoriade ensino, do Conselho de Educação de Victoria (State board ofEducation), do Conselho de Escola (School Council), dosconselhos regionais de educação (Regional Boards ofEducation) e do desenvolvimento e do planejamento dosprogramas escolares, visando alcançar:

• - uma verdadeira descentralização do poder e dasresponsabilidades da comunidade escolar;• - os processos decisórios combinados;• - uma burocracia atenta às necessidades cuja principalfunção é de estar a serviço da escola e de lhe dar toda aassistência;• - a eficiência do rendimento escolar;• - a reparação ativa dos preconceitos e da discriminação(Creed, 1991, p. 236).

Sob esta luz, estes temas favorecem o aumento daparticipação da comunidade educacional no sentido amplo. Ostemas, na verdade, destinam-se a democratizar o processodecisório de forma que os alunos, seus pais, os professores edirigentes de estabelecimento estejam legalmente representa-

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dos nos conselhos escolares. Estes últimos são responsáveis pelaadaptação das grandes linhas da política ministerial àscondições locais, notadamente no que diz respeito às atividadesescolares e extra-escolares14. Não havia nenhum avançoconstatado neste período para responsabilizar as escolassobre o plano monetário ou mesmo autorizá-las a escolherem,elas mesmas, o seu diretor e o seu corpo docente. Contudo, acriação destas instâncias e a existência de conselhos locais dasescolas desempenharam um papel maior no reforço das culturasde tomadas de decisões colegiadas no interior da escola.

As duas principais iniciativas lançadas, no meio dos anos80, a respeito dos programas escolares foram relativamentebem recebidas pelos professores. O relatório Blackburn(Ministerial Review of Post-Compulsory Schooling, Blackburn,1985) recomendava a criação de um certificado geral ou únicona conclusão dos estudos secundários. O novo VictorianCertificate of Education (VCE) introduzia um sistema deavaliação utilizando critérios "de exigência de trabalho" para osdois últimos anos do segundo grau e dava uma igualponderação às avaliações interna e externa das escolas. Setodos os professores não aceitaram as reformas pedagógicasrequeridas, a maior parte aceitou a responsabilidade profissionaladicional representada pela avaliação mais importantegarantida no nível da escola.

Uma outra iniciativa nesse domínio foi a elaboração deum "sistema de programas escolares" para o todo do sistemaescolar. Este programa foi concebido para ajudar as escolasa implementar o desenvolvimento e o planejamento doconteúdo a ser administrado. Este documento não é normativo,mas visa a estabelecer um acordo entre o apoio governa-

14 N. do T.: O termo "periscolaire" se aplica a atividades que visam completar a formaçãoescolar. O estabelecimento ou sistema educacional pode oferecer atividades extra-escolares opcionais ou obrigatórias)

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mental prometido pela planificação, elaboração e revisãode programas escolares. Ele privilegia as mesmas abordagenspedagógicas e as mesmas avaliações que o VCE. Não possui umcaráter obrigatório e nem supõe uma avaliação dos conheci-mentos dos alunos de Victoria. (Towsend, 1997).

Em 1986, o governo trabalhista apresentou umdocumento de discussão intitulado "Taking Schools into the1990s", que recebeu um acolhimento menos restritivo porparte das comunidades escolares. Este documento propunha acriação de novas escolas autônomas, geridas nos limites dasdiretrizes e de políticas estatais de alocação de recursos e deprogramas escolares e, também, de um sistema estatal centralpara assegurar o emprego centralizado dos professores,assegurado o caráter responsivo para com o público e a ajudaaos conselhos escolares. Eram as escolas que deveriam decidirsobre o programa escolar, escolher os professores, deliberarsobre recrutamento de pessoal auxiliar ou de professoressuplentes, assumir os grandes ou pequenos trabalhos deconstrução e se encarregar de todas as destinações de créditos.(Creed, 1991, p. 242).

Este documento suscitou uma oposição das escolasprimárias que julgavam muito radicais as proposições dareforma. Os professores e os pais de alunos viam a reformacomo uma ameaça para o sistema educacional do estado e paraas condições de trabalho do corpo docente. A maioria dasproposições não foi adotada durante o governo trabalhista daépoca, mas elas se tornaram pontos de referência importantespara o advento da GAE temporária durante o governo liberalde 1992.

Entretanto, um grupo de organizações, das quais os 3principais sindicatos de professores, examinou as proposiçõesda reforma para, finalmente, interpretar a descentralizaçãocomo uma "parceria entre os pais, os professores e os alunos nasescolas pós-primárias para administrá-las" (Creed, 1991, p. 239).

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As conclusões de suas deliberações com o governo levaram àaplicação das seguintes reformas:

• - participação crescente dos conselhos de escola naelaboração de políticas educacionais de seus estabeleci-mentos;• - criação de conselhos regionais para promover aparticipação no nível regional. Os membros destesconselhos são oriundos dos conselhos das escolas.• - formação do conselho de educação do Estado que éresponsável diante do Ministro, mas independente doDE. O conselho assegura a representação dos experts nosdomínios específicos;• - criação de uma divisão descentralizada a favor daigualdade de oportunidades para corrigir as desigual-dades (Creed, 1991, pp. 239-240).

Um documento de política geral intitulado Education:giving students a chance, publicado no fim de 1992 pelogoverno liberal, demonstra que a melhor forma de administrarum ensino de qualidade é transferir o poder de decisão e agestão de recursos educacionais no nível da escola onde se faz aeducação. Um grupo de reflexão sobre as escolas do futuro foiformado para efetuar um relatório detalhado, colocando emevidência os objetivos do governo e os meios de implementaçãopara assegurar um ensino de qualidade. O grupo de reflexãopublicou um texto preliminar sobre as escolas do futuro em1993, que revela que a melhor forma de assegurar a eficiênciadas escolas seria de instaurar uma carta da escola. O programade escolas do futuro e as outras formas de legislação fizeramcrescer consideravelmente o poder e a responsabilidade dosconselhos escolares e dos dirigentes de estabelecimento. Estesúltimos foram colocados sob contrato de garantia de empregolimitado e foi instaurado o recrutamento do corpo docente.

A rapidez com que esta reforma foi institucionalizada

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merece uma explicação. Em março de 1993, o governoconvocou o conjunto das escolas a se candidatarem para indicar100 escolas públicas dentro do sistema de um programa pilotoque visava conferir "quase toda a autoridade em matéria deverbas e de gestão do corpo docente a cada escola" (Odden eBusch, 1998, p. 72). No período de seis semanas, 700 escolasse candidataram e, em julho de 1993, mais de 300 escolas jáhaviam terminado a primeira fase do programa. Quinhentasoutras escolas adotaram o programa no início de 1994 e outrastantas em julho de 1994. No meio do ano de 1995, todas asescolas de Victoria haviam entrado no programa. Para ajudá-lasa compreender o papel das escolas autogeridas, a DSE publicoudois cadernos de informação em 1994 (Directorate of SchoolEducation, 1994, a e b). E para ajudar a formular e implementaros procedimentos, com o objetivo de realizar seus projetos, foinormatizado um conjunto de programas escolares e de regras.Este documento possibilita a existência de uma estruturadentro da qual as escolas estabelecem os seus própriosprogramas, levando em consideração a identidade, as aspirações e os interesses de seus professores. O Conselho de estudossubmete o conjunto de programas escolares a todas as escolas,enquanto diretrizes da carta escolar e o conjunto de respon-sabilidades é definido pelo Bureau central de avaliação dasEscolas. O resto deste capítulo irá tratar das dimensões dareforma e a sua aplicação no estado de Victoria.

RESULTADO DA EXPERIÊNCIADO ESTADO DE VICTORIA

Diversos autores destacaram o valor da iniciativa victori-ana de GAE (Caldwell e Hill, 1999; Chapman, 1988; Gamage,1996; Gurr, 199; Odden e Busch, 1998; Townsend, 1997). Omodelo oferece duas dimensões: (1) participação dos agentes

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internos e externos: o diretor e os representantes do corpodocente, os pais, a comunidade e, no secundário, os alunos; e (2)a transferência de competências e a descentralização direciona-da mais para a escola do que para o distrito ou para as autori-dades locais, como é o caso de outros países (Estados Unidos,Reino Unido, etc). (Gamage, 1996, p.28)

Para Odden e Busch (1998), a experiência da GAE feitano Estado de Victoria através da aplicação do programa deEscolas do futuro "representa, talvez, uma das estratégias maisradicais e mais influentes de descentralização da educação paramelhorar o desempenho das escolas" (p. 73). Em suma, segun-do Odden e Busch, o programa de Escolas do futuro é:

"...uma iniciativa ambiciosa de descentralização escolar. Tem comometa definir o conteúdo dos programas escolares, os critérios dedesempenho dos alunos e avaliação dos resultados escolares ao finaldo sistema educativo; e de descentralizar a efetivação das metas eobjetivos em cada escola. Compreende também uma série de mecanis-mos de responsabilidades baseados nos resultados e postos no sentidodo deslocamento da condução do sistema educacional dos ‘inputs’para os ‘outputs’."

Outros autores, por exemplo Caldwell e Hill (1999),afirmam que a reforma e seus componentes representam:

"...a evolução mais radical dos sistemas educacionais dos estadosaustralianos desde a criação das escolas públicas no final do século XIX.Aproximadamente 90% das despesas de funcionamento são repartidas entreas escolas a partir de uma verba global. (E).... com aproximadamente 1700escolas, o estado de Victoria oferece a particularidade de ser o maior sistemade ensino público do mundo a ter adotado as novas disposições e terdescentralizado uma grande parte das verbas do estado em benefício deensino escolar."

Para os autores da reforma, as Escolas do futuro visam

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"melhorar a qualidade da educação para os alunos, confiando àsescolas a responsabilidade de tomada de decisões, de fixar asprioridades e de controlar os recursos". Conseqüentemente, asescolas do Futuro "exploram de forma mais eficaz os recursosem benefício dos alunos, oferecem um local de trabalho maisprofissional aos professores e aumentam o grau de conhecimen-tos e satisfação da comunidade em relação às escolas".(Directorate of School Education, 1994b). A reforma com-preende quatro passos, como mostra o gráfico 1.

• - Programas escolares: o processo de descentralizaçãode programas escolares tornou explícitos os critérios desucesso de alunos. O dispositivo contém dois elementos:o conjunto de programas escolares e normas (CPSN), docurso preparatório até o 10º ano (P-10), em oito matériasprincipais, e o VCE ou certificado de estudos do segundograu, para os dois últimos anos. Para ajudar as escolasa formularem e aplicarem os procedimentos conformeas visões respectivas, o CPSN e um conselho pedagógicoforam instituídos para permitir às escolas a criação dos

Gráfico 1 – Dimensões das “Escolas do Futuro”

Âmbito dosProgramas Escolares

Âmbito dosRecursos Humanos

Âmbito dasResponsabilidades

Âmbitodos Meios

Escolas do FuturoAprendizagem Escolar

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seus próprios programas, considerando-se a identi-dade, as aspirações e os interesses de seus professores.(Directorate of School Education, 1994a.p. 1).• - Recursos Humanos: as descrições de carreira dosdirigentes de estabelecimento e dos professores figuramnos quadros dos recursos humanos que compreendemcinco elementos: (1) seleção local do corpo docente; (2)completa flexibilidade do recrutamento e planejamentoda mão-de-obra; (3) gestão do desempenho dosdirigentes de estabelecimento e dos professores; (4)trajetória profissional e (5) novos desenvolvimentosde carreira.• - Meios: este terceiro dispositivo prevê a destinaçãodireta de 90% das verbas de funcionamento para asescolas. Ele também flexibiliza a destinação de todos osrecursos em função das necessidades de aprendizagemdos alunos e financia as escolas, de forma transparentee eqüitativa, por meio da verba global das escolas.• - Responsabilidades: são determinadas por três elementos – a carta da escola, o relatório anual e ocontrole trienal. A garantia de qualidade nas escolasvictorianas é o principal mecanismo que permite oacompanhamento do desempenho das escolas.

Cada um dos dispositivos possui diversos passos. Mesmoque a maioria já esteja implementada, ainda restam alguns quenão são completamente operacionais, como a flexibilidade totaldo corpo docente no quadro dos recursos humanos.

A discussão da seção seguinte tratará das dimensões dasEscolas do futuro que tiveram uma importância geral paraa GAE em outros países. De outra forma, a ênfase é posta emelementos que podem convir a outros sistemas educativos e/ou,paralelamente, em aspectos que são propostos para o sistemaaustraliano ou victoriano, em face dos quais os planejadores e

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administradores de outros países podem se inspirar paraadaptá-los às suas situações específicas.

DIMENSÕES DA REFORMADAS ESCOLAS DO FUTURO

A reforma das Escolas do futuro no Estado de Victoriaapresenta diversos traços distintos. Estes foram resumidos porFrank Peck, na sua qualidade de Diretor-geral de Planejamentoe Elaboração de Políticas em 1993-1996, e como artesão dareforma. Estas características são as seguintes:

• - A Carta da escola representa a visão do futuro para aescola. É também o documento-chave do planejamento eda responsabilidade que demonstra oficialmente as boasintenções e a colaboração entre o meio escolar e a DSE.A Carta escolar expressa para cada estabelecimento altosníveis de autonomia e de responsabilidade. • Para completar a Carta, o poder dos conselhos escolares(enquanto instâncias autônomas) vai até a inclusão daresponsabilidade de escolha do diretor, do emprego dosfuncionários e dos professores contratados por um curtoperíodo (para projetos particulares).• Cada conselho presta contas dos resultados escolarespara a comunidade, por meio da apresentação de umrelatório anual exaustivo.• Uma operação independente que permite a revisão e arenovação da Carta ocorre a cada três anos. Este processoajuda as escolas a acompanhar e melhorar os resultadosde seus alunos.• Cada diretor seleciona uma equipe de professores.• O diretor tem a responsabilidade de estimular atrajetória profissional e o desenvolvimento individualdos professores.

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• A comunidade escolar decide o melhor emprego dosrecursos a partir de uma alocação orçamentária globalque permite a flexibilidade local (citado por Townsend,1997, p. 201).

Estes elementos se relacionam diretamente com quatrodispositivos das Escolas do futuro mencionados a seguir. Elesrepresentam, essencialmente, a maioria dos elementos dosquatro passos.

A Carta da escolaNo conjunto das responsabilidades, a Carta da escola é o

documento oficial que a escola e o conselho escolar produzemem colaboração com a comunidade escolar. De um lado, a Cartaé considerada o acordo fundamental entre a escola e acomunidade escolar em torno da responsabilidade dodesempenho de seus alunos. De outro lado, ela é consideradacomo um acordo fundamental entre a escola e o DE. Cadaestabelecimento redige sua Carta que mostra como se pretendeministrar um ensino de qualidade, suscitando o uso de recursosdisponíveis dentro das verbas anuais (recursos que foramdestinados pelo DE). A Carta dá à comunidade escolar apossibilidade de determinar o caráter, o espírito e os objetivosda escola (Directorate of School Education, 1994a.) O gráfico 2ilustra o processo de desenvolvimento da Carta da escola.

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Gráfico 2 – Processos de desenvolvimento do Projeto Escolar

Auto-avaliação(terceiro relatório anual)

Desenvolvimento do projeto escolar

Contribuição da comunidade escolar

Verificação

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O documento da Carta compreende: o perfil doprograma escolar, os códigos de prática, os códigos deconduta dos alunos, as responsabilidades, o balanço monetárioassim como o protocolo de acordo para dar a garantia de que asescolas realizem suas metas nos limites dos recursosdisponíveis. O documento mostra claramente:

• - uma descrição da filosofia da escola e de suasfuturas orientações;• - as prioridades e as metas que merecem seralcançadas;• - como a escola pretende ensinar as oito matériasprincipais e todas as outras atividades introdutóriasà vida escolar, propostas à iniciação e motivação;• - os códigos de prática para os membros do conselhoescolar, para o diretor e para o corpo docente;• um código de conduta e um regimento disciplinar,próprios dos alunos da escola;• detalhes sobre os mecanismos de acompanhamento ede publicação dos resultados dos alunos;• uma estimativa dos efetivos da escola e um orçamentoprevendo os gastos provisórios durante o período deaplicação da Carta;• uma declaração segundo a qual a escola aceitafuncionar de acordo com os termos da Carta e aceitatomar todas as medidas que se impõem para atingir osobjetivos dentro dos limites dos meios disponíveis.

A Carta da escola fixa as orientações estratégicas por 3anos. Ela serve de fundamento para a elaboração de planosde ação detalhados e permite identificar as medidas de desem-penho a fim de atingir as metas e os objetivos prioritáriosreferentes aos programas, ao meio escolar, à gestão, à divisão demeios e ao acompanhamento das ações. Cada objetivo

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contém indicadores que permitem realizar estas avali-ações. As prioridades residem sobre a melhoria contínua eplanejada. Isto coloca a escola na obrigação de analisar seudesempenho e, à luz do resultado desta análise, fixar suasprioridades para melhorar o rendimento escolar. As escolasprestam contas, a cada ano, ao DE e à coletividade local, do seudesempenho, visando atingir os objetivos e suas prioridades.Um controle ocorre na escola, a cada três anos, juntamente como Bureau central de avaliação das escolas, para ajudar naformulação de uma nova Carta.

O modelo de Carta de escola adotado no estado deVictoria possui um certo número de elementos que o situam nacategoria de melhores práticas mundiais. Segundo Gurr(1999), a carta detalha explicitamente os domínios onde oprogresso se faz necessário e os objetivos que impulsionam aescola. Não se trata unicamente de um documento baseado namelhoria, mas apresenta detalhes sobre a gestão das funções enecessidades cotidianas das escolas. Em segundo lugar, ele écentrado na figura do aluno com um reconhecimento explícitoda importância capital do programa escolar e de seus avanços.A avaliação dos resultados dos objetivos e das prioridades éuma de suas principais características. Em terceiro lugar, aCarta escolar está solidamente ancorada num amplo quadro deresponsabilidades que engloba o controle e o relatório anual daescola. Em quarto lugar, ela oferece uma descrição detalhada dopapel dos membros da comunidade escolar e um perfil daescola (Gurr, 1999). E, mais importante ainda, enquantoinstrumento de responsabilidade, a Carta dá aos pais de alunos,via conselho de escola, um maior poder de intervenção nagestão escolar e obriga a escola a justificar suas ações junto aogoverno. O Bureau central de avaliação das escolas pode exigiruma revisão da Carta; os objetivos que não são atingidos aocabo de um ano podem ser reintroduzidos no ano seguinte.

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Conjunto de Programas Escolares e NormasO segundo aspecto importante no programa das Escolas

do futuro é o CPSN. Trata-se de um elemento relativo aoconjunto de programas escolares anteriormente mencionado.O CPSN foi efetivado pelo Conselho de Estudos. Ele englobaas oito matérias principais: disciplinas artísticas, inglês, outraslínguas, matemática, ciências, tecnologia, estudos sociais emeio ambiente, saúde e educação física. Estas matériasorientam o desenvolvimento de programas escolares desde ocurso preparatório até o 10º ano. O CPSN integra doiscomponentes: (a) o conteúdo dos programas em diversos níveisa ser efetivado durante os 11 anos de escolaridade, por meio dediferentes tipos de atividades nas matérias principais e (b) osconhecimentos adquiridos pelos alunos em cada um destesníveis (Townsend, 1997).

O CPSN engloba, também, tanto as normas relativas aoconteúdo, quanto as normas relativas ao processo. Os progressosdos alunos são avaliados, à luz do CPSN, de acordo com umprograma de avaliação no âmbito do estado, chamado deProjeto de avaliação de aprendizagens (PEA). O PEA é aplica-do uma vez por ano nos alunos do 3º. e 5º. anos, nas matériasde inglês e matemática e, a cada cinco anos, numa outra dasmatérias principais. O CPSN é uma avaliação feita pelosprofessores sobre o rendimento escolar segundo um gabaritoinscrito nos documentos do CPSN. Além disso, o Estado deVictoria introduziu uma avaliação suplementar chamadaVictorian Secondary Assessment Monitor (VSAM), a fim deaferir o desempenho de aprendizagem de alunos do 7º. e 9º.anos de estudo.

A introdução de normas explícitas, por meio do CPSN,constitui um instrumento de medida para os professores e paraa coletividade, tornando públicas as preocupações profissionaisdo corpo docente e dos demais profissionais da escola. Graças

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aos relatórios do PEA, os pais – e não mais os professores– dispõem da principal ferramenta de informação sobre oprogresso dos alunos. Estes relatórios dão aos pais informações"objetivas" sobre seus filhos, fornecendo às escolas indicaçõessobre o seu desempenho, comparadas às de outros estabeleci-mentos. Os relatórios ainda informam ao sistema educacionalsobre o rendimento escolar Em outras palavras, os resultados doPEA nas escolas públicas se tornaram um outro instrumento deresponsabilização, já que este é acrescentado à Carta escolar.

Entretanto, o VCE que se obtém em dois anos (os doisúltimos anos do segundo grau) foi reformulado e recredenciado.Como já constatamos, este certificado oferece aos alunos todauma gama de disciplinas que lhes permite realizar estudosuniversitários e/ou entrar no mundo de trabalho. Ele contémtambém uma série de tarefas comuns de avaliação (CAT –Common Assessment Tasks) que devem ser realizadas portodos os alunos que seguem uma matéria específica para obtermedidas de desempenho comum válidas para o sistema comoum todo. Algumas CAT são avaliadas na escola e outras pormeio de um exame externo, mas um dispositivo de moderaçãode excessos foi implementado em todo o Estado de Victoria afim de garantir a paridade do trabalho de todos os alunos(Townsend, 1997). Aqueles que se preparam para realizar oVCE devem fazer um teste de conhecimentos gerais (GAT –General Achievement Test) que permite verificar a divisão dosmesmos de acordo com os níveis de estudo realizados naescola para as CAT em vista da preparação de obtenção docertificado. Se os resultados do VCE, para uma escola,correspondem ao grau aceitável de desempenho no GAT, seusresultados de avaliação do VCE serão então confirmados; casocontrário, eles serão objeto de controle externo. (Gurr, 1999)

Responsabilidade local e SistemáticaA terceira característica das Escolas do futuro, que faz

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parte do dispositivo determinante das responsabilidades, é oconjunto de processos de responsabilidade local e suasistemática. Este processo é representado pelo gráfico 3. Nonível do sistema, o conselho de estudos assegura a direção dosprogramas e auxilia as escolas no conjunto do estado,enquanto o Bureau central de avaliação de escolas sustenta asmedidas direcionadas a uma escola identificada, para oprogresso da qualidade do ensino e da aprendizagem. Oconselho de estudos é responsável pela elaboração e pelocredenciamento dos programas de estudo, bem como por suaavaliação e pela estimativa dos conhecimentos adquiridos(escolaridade completa e certificado de estudos secundários). OBureau central de avaliação das escolas encarrega-se da coorde-nação e da gestão de processos de responsabilidade, da mesmaforma como eles são ligados à formulação e à revisão da Cartada escola.

Ao se dirigir aos processos de responsabilidade local ouao nível de cada estabelecimento, o conselho da escola estáhabilitado a definir a política educacional da escola nos limitesda Carta. A ele são afeitos a manutenção dos locais e instalações

Gráfico 3 – Âmbito das responsabilidades locais e sistemáticas

Projeto Escolar

Relatório Anual 2

Acompanhamento:• Auto-avaliação da escola• Verificação independente

Relatório Anual 1Gestão da Informação

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escolares, o recrutamento de funcionários e a contratação deserviços concluídos com os professores para projetos par-ticulares. O conselho deve também prestar contas de seus atosà coletividade local, através da apresentação do Relatório Anuale ao DE, pelo qual os auditores independentes se asseguramde que as transações financeiras das escolas estão de acordocom as diretrizes15.

Estes elementos presentes nos processos de responsabi-lidades respondem a dois objetivos maiores: eles satisfazem as"aspirações legítimas do governo no que se diz respeito àresponsabilidade do rendimento escolar" e ajudam "as escolas eos professores a avançarem em relação às normas deaprendizagem". (Office of Review, 1998 a p. 4). Estesprocessos permitem às escolas controlar e constatar o estadode sua eficácia, procurando melhorá-la. Estes processosestabelecem uma estrutura para planejar, desenvolver e prestarcontas às instâncias superiores; no interior desta estrutura, asescolas estabelecem seus planos e suas prioridades educacionais,respeitando as diretrizes governamentais (pela mediação daCarta da escola) e zelam pelo avanço dos seus projetos, visandoa realização dos seus objetivos por meio dos relatórios anuais ede auto-avaliações. A auto-avaliação é controlada de fora,dentro da fase de verificação no passo "inspeção" nos processosde responsabilidades. A Carta, os relatórios anuais, aauto-avaliação e a verificação independente constituem osdocumentos públicos que a coletividade local pode consultardentro de cada escola. O DE não autoriza o público a teracesso aos documentos dos processos de responsabilidades quelhe são submetidos; cabe à escola torná-los acessíveis. (paramais detalhes, ver Gurr, 1999).

15 As avaliações do PEA e do GAT, mencionadas anteriormente, são também utilizadas nosetor de responsabilidades.

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A avaliação das escolasTrata-se de um elemento dos processos de responsabili-

dades. A avaliação das escolas, como mostra o gráfico 4,consiste em um controle trienal, baseado sobre uma auto-avaliação e uma verificação externa e independente, queconduz à elaboração de uma nova Carta da escola. Encoraja-se a consulta coletiva em todos os passos do processo. Um bomnúmero de escolas recorre a uma grande participaçãocomunitária para facilitar a auto-avaliação, onde há umapresença representativa da comunidade no momento daverificação e uma participação coletiva na redação definitivapara a nova Carta. Neste quadro de referências, três relatórios

anuais são elaborados. A maior parte das escolas apresenta doisrelatórios anuais, com a auto-avaliação servindo de balanço dosresultados dos três últimos anos e de terceiro relatório anual.

Gráfico 4 – Avaliação das escolas

PlanoEscolar

PlanoTrienal

RelatóriosAnuais

Relatório AnualAno 1

Relatório AnualAno 2

Relatório AnualAno 3

Acompanhamento Trienal

Verificação

Auto-avaliação

Novo PlanoEscolarPlano

Trienal

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AUTO-AVALIAÇÃO DA ESCOLA

O documento de auto-avaliação recapitula os desem-penhos da escola durante os três anos de vigência da Carta. Esteé o documento utilizado no processo de verificação. Na maiorparte dos casos, ela equivale ao terceiro relatório anual de ummandato trienal da Carta. É a escola que redige o documento,respeitando as orientações governamentais. Convém terminar oprocesso de verificação antes de proceder ao controle externodestes dados.

Existem diretrizes precisas sobre a forma como as escolasdevem interpretar os seus dados para fazer sua auto-avaliaçãoem comparação com o relatório anual. Trabalhando com esteselementos, as escolas são chamadas a apresentar os dados, ainterpretá-los, a emitir um julgamento e a fazer recomen-dações. As recomendações apresentam os objetivos e asprioridades a serem inseridas nas Cartas subseqüentes.Preparando as auto-avaliações, as escolas são estimuladas afazerem intervir a comunidade escolar, com um grau departicipação variável, segundo cada caso. Alguns estabe-lecimentos utilizam consultores para facilitar o processo e/ouanálise.

VerificaçãoUm avaliador externo comprometido com o DE é

encarregado de controlar a auto-avaliação da escola. O processode verificação deve ser construtivo e, ao mesmo tempo,estimulante. Construtivo, na medida em que o trabalho daescola e o progresso adquirido durante os três últimos anos sãoreconhecidos e recompensados. Estimulante, na medida em queo processo termina com a formulação de novos objetivos eprioridades relativas ao progresso a ser atingido nos 3 próximosanos. O avaliador desempenha o papel de parceiro crítico quetrabalha com a escola para revisar a análise de seus dados e

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assegurar que a auto-avaliação se baseia sobre dados fornecidos,mostrando novamente suas realizações, ressaltando os domíniossusceptíveis de progresso ou aqueles que foram postos de lado,fixando um calendário de planejamento e de reforma para ostrês anos seguintes. (Office Review, 1997).

Durante um dia letivo escolar, ocorre a verificação,realizada geralmente entre o avaliador, o diretor, o presidentedo conselho escolar e um ou mais professores. Ao fim dareunião, o avaliador redige um relatório (que será enviado aodiretor para consulta antes que ele seja ratificado pelo avaliadore pelo presidente do conselho) que será, em seguida, enviadopara a administração central. O resultado final do processo setraduz pela formulação de um conjunto de recomendaçõespactuadas em torno das finalidades, de prioridades e deobjetivos que dizem respeito às medidas de avanço a seremintroduzidas na Carta seguinte. (Gurr, 1999). A escola tem, emsuas mãos, um grande domínio do processo já que ela mesmaprepara sua auto-avaliação, assegurando uma ampla repre-sentação no grupo de verificação e participa ativamente desta,graças à presença do diretor.

Orçamento globalA alocação de verbas representa um elemento substancial

das Escolas do futuro. Ela permite que a reforma instaure umanova base de financiamento de escolas públicas victorianas,graças à implementação de um sistema de orçamento global(EBG) bem estruturado. O EBG é, antes de tudo, um modelode financiamento focalizado que possui um elemento de basepara o conjunto das escolas, ao qual se soma um elemento deequidade, baseado no perfil dos efetivos. De outro ponto devista, o EBG tenta garantir a harmonia dos meios com asnecessidades de aprendizagem. Cada escola recebe um EBG.Grande parte deste, destinada ao financiamento por aluno,deve refletir as requisições de crédito de uma série de variáveis

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ligadas às necessidades de aprendizagem. O EBG assegurao financiamento de todas as despesas da educação: saláriosde corpo docente e taxas indiretas, taxas de exploração e demanutenção, etc. É essencialmente um "modelo de financia-mento baseado nas necessidades e condicionado pelasatividades". (ver Ross e Levai, 1999). É desses fatoresexpostos acima que cada escola individual se beneficia deuma flexibilidade pela qual pode destinar seus recursos globais,de acordo com as necessidades locais.

As escolas foram secundadas por créditos suplementares,a fim de implementar o orçamento local destinado ao apoioadministrativo, e por um pacote de softwares CASES(Computerized Administrative Systems Environment forSchools – Ambiente de sistemas administrativos computa-dorizados para escolas). Esta série de medidas permite àsescolas acompanharem suas operações financeiras e adminis-trativas e o movimento do corpo docente. A descentralização dagestão financeira, em nível local, é destinada a dar umaautonomia de meios aos dirigentes de estabelecimento e aosconselhos escolares para definir e dividir os meios em funçãodas prioridades locais, para separar o financiamento daeducação da organização do ensino, reduzindo a necessidadeda intervenção da burocracia central.

Onde o volume orçamentário da escola é muito elevado,há um equivalente do EBG. Seja ele qual for, o cálculo de basede divisão se mostra difícil por diversas razões, principalmentepela ausência de dados sobre as alocações de verbas dos anosanteriores e pela falta de debate sobre os pesos relativos a serematribuídos aos diferentes fatores que refletem as necessidades deaprendizagem.

Em 1994 (e novamente em 1995), o Ministro daEducação solicitou ao Comitê de educação para aconselhá-losobre a instauração de um mecanismo que permitiria ao DEdestinar 90% da verba do estado às escolas. A maior parte das

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recomendações formuladas pelo comitê, em 1994 e 1995, foiadotada, em particular: o financiamento individual obrigatóriocompletado pelos seguros sistemáticos dados aos alunos emdificuldade, aos deficientes físicos ou com qualquer outroproblema, aos alunos de zona rural ou isoladas, ou àqueles quenão possuem o inglês como língua materna e aos programasprioritários. Os princípios que são a base destas recomendaçõessão os seguintes:

• - Preeminência de Considerações Educacionais: Este princípio afirma que a determinação de fatores aserem levados em consideração na elaboração do EBG esua ponderação relativa respondem, antes de tudo, àsconsiderações de caráter educativo.• Imparcialidade: Este princípio assevera que as escolas, tendo a mesmadiversidade de necessidades de aprendizagem, recebam omesmo montante total de recursos no nível do EBG. Emvirtude deste princípio, o EBG deve corrigir as desigual-dades de divisão, de forma que certas escolas recebammais fundos e outras, menos em relação ao passado.• Transparência: Este princípio assegura que a validade da educação e aimparcialidade do EBG apareçam somente onde a basede destinação de créditos, dentro da EBG, seja trans-parente. Em outras palavras, tudo deve ser claro eimediatamente compreensível para todas as partesinteressadas. A base de alocação de recursos para cadaescola deve ser pública.• Subsidiariedade: Em virtude deste principio, uma decisão pode sertomada pelo poder central se, e somente se, ela não puderser tomada em escala local. Esta capacidade descreve oprincipio da maximização dos fundos disponíveis paraas tomadas de decisão no nível da escola. Uma das

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conseqüências da elaboração de um EBG é começara considerar como incluídas no orçamento todas asrubricas de gastos ligados ao funcionamento da escola.Toda e qualquer decisão de excluir uma rubrica do EBGdeve ser justificada. Esta exclusão só é possível se: (a) aescola não conseguir garantir o domínio das despesascorrespondentes a esta rubrica; (b) de um ano para ooutro houver uma flutuação excessiva de despesas de umarubrica; (c) for impossível prever as despesas para umarubrica no nível da escola; (d) as despesas forem denaturezas desiguais ou (e) a rubrica servir somente de viade regulamentação para a escola.• Responsabilidade:A responsabilidade é a contrapartida necessária do pivôeducativo em torno do qual se articula a EBG, dado queeste último se esforça para harmonizar os meios com asnecessidades de aprendizagem. Uma escola que recebecréditos, devido às necessidades de aprendizagem de seusefetivos, tem a responsabilidade de oferecer programas,satisfazendo as necessidades, e deve poder respondersobre a utilização dos créditos e também dos resultadosobtidos em relação às necessidades de aprendizagem.• - Estratégia de AplicaçãoCom o anúncio das novas medidas de financiamento,espera-se que elas sejam aplicadas, progressivamente, aolongo de vários anos, para evitar uma modificação brutalno nível de financiamento das escolas, de um ano paraoutro (Education Committee, 1994-1995).

Ao entrar em vigor em 1995, o EBG possuía os seguintesseis elementos:

• - um financiamento de base (sobre a base de modelosde subvenções e dotes com um suplemento para oapoio administrativo para as pequenas escolas nos dois

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primeiros anos de escolaridade, o que representa 80% doorçamento anual);• -um financiamento suplementar para as escolas emzonas rurais e isoladas (segundo o tamanho do estabele-cimento e seu grau de isolamento), para permitirestruturar o corpo docente e diversificar os programasnestas escolas;• - um financiamento suplementar para os alunos quenão têm o inglês como língua materna;• - um financiamento suplementar para os alunos porta-dores de necessidades especiais. • - um financiamento suplementar para os alunos comdificuldades de aprendizagem;• um financiamento suplementar para os programas pri-oritários: educação física e esportes, ciências e técnicas,música instrumental, desenvolvimento profissional, artena Austrália.

USO DE SISTEMAS INTEGRADOSDE GESTÃO E DE TECNOLOGIA

Uma outra dimensão importante das Escolas do futuroestá no uso da tecnologia e da informática. No níveladministrativo, como já foi dito, o CASES foi concebido paraajudar as escolas a seguirem suas operações financeiras,administrativas e de gestão do corpo docente. As escolas estãoligadas a partir do computador central. Cada escola estáequipada de material de informática e de softwares nor-malizados. O CASES ainda armazena e trata um conjuntodos dados, desde os dossiês de alunos (oriundos, muitas vezes,dos próprios professores) até as informações sobre os recursosfinanceiros, materiais e humanos. Para valorizar as informaçõesarmazenadas e conservadas no CASES, um outro sistema de

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softwares foi implementado – o Sistema Computacional deGestão do CASES (CMIS – Cases Management InformationSystem) cuja extensão permite ajudar o CASES em matéria degestão. Este novo sistema fornece um certo número de rela-tórios, apresentados sob forma gráfica, que foram preparados deacordo com as escolas e os poderes públicos. O CASES e oCMIS são dois programas que o DE desenvolveu internamente.

Para melhorar o dispositivo acrescentando-lhe os dossiêsde alunos, um terceiro produto computacional foi introduzido.Trata-se de um produto comercial adaptado às escolasvictorianas. O "Kidmap", como é chamado, permite avaliare armazenar os desempenhos escolares, analisar e descrever osprogressos/necessidades dos alunos, escrever os relatórios paraos pais e estabelecer a disponibilidade de recursos pedagógicos.As escolas e os sistemas educacionais têm então acesso aosdados relativos aos alunos e podem analisá-los e interpretá-losde diferentes formas.

No centro de cada região, o DE introduziu um sistemade informação de gestão de educação (EMIS – EducationManagement Information System) que está ligado com oambiente CASES/CMIS. A base do EMIS é constituída pelosistema computacional de empresas (CIS – CorporateInformation System) que integra os perfis escolares de base,uma revisão dos acontecimentos, uma lista telefônica e umasérie de documentos. O EMIS contém também um Dispositivode ajuda à decisão (DSS – Decision Support System) que temas mesmas bases de dados que o CIS, mas com funçõessuplementares. Estas funções fornecem informaçõescomplementares que permitem não somente o estabelecimentodo perfil de cada escola, mas também de compilar os dadosnuméricos que podem ser telecarregados em um programa decriação e de manipulação interativas de quadros numéricosvisualizados e podem receber tratamento de texto.

A interface entre estes sistemas de gestão computacional

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está representada esquematicamente no gráfico 5. Este gráficoilustra as principais vias de comunicação e seus usuários nocontexto do sistema computacional de gestão de escolas dofuturo. Para os elementos do relatório anual e da inspeçãoacadêmica, os processos são tratados por toda uma série dedados provenientes das escolas e do sistema escolar a respeitodo desempenho dos alunos e de seus estabelecimentos escolares.Isto facilita amplamente a coleta e análise de dados exploradosna implementação dos processos de responsabilidades e nasatividades cotidianas da escola.

Tratando-se de métodos de ensino, diversos programasque fazem ampla referência à tecnologia foram tambéminstaurados a fim de dar um tratamento a esses métodos. Umprograma interativo de televisão via satélite (ISTV) foi criadoem 1994. As escolas públicas e particulares instalaram antenasparabólicas para captar os programas oriundos de uma unidadecentral ("Iniciação a línguas via satélite" ou ainda"ensino deciências e técnicas para a escola primária", citando apenas doisde um vasto repertório de programas). Os alunos podemdialogar diretamente com os apresentadores de programas por

Gráfico 5 – Sistema informativo de gestão do Departamento de educação:KIDMAP, CASES, CMIS ET, EMIS

Professor

KIDMAP

PessoalAdministrativo

PessoalCentral eRegional

CASES

CMIS

Relatórios Anuais e

Auto-avaliação

Principal

CIS DSS

EMIS

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teletexto ou telefone. Os programas de formação profissionaldestinados aos professores e os programas acessíveis a todos osoutros grupos da comunidade também são propostos por estemeio. Outras iniciativas foram lançadas no nível de programasescolares, com os seguintes títulos sugestivos: "Classes dofuturo", "Classes Planetárias" ou "Giz numérico". Em princípio,os programas dão acesso à Internet em todas as escolas,oferecendo-lhes a possibilidade de atualizar os métodos deutilização de novas tecnologias, levando os professores eapresentadores a trabalhar conjuntamente na concepção desoftwares educativos e lúdicos. (Townsend, 1997).

DESENVOLVIMENTO E APOIO PROFISSIONAL

O dispositivo de recursos humanos deu um tratamentoàs estruturas de carreira dos dirigentes de estabelecimento e dosprofessores. Ele "engloba as medidas de reestruturação do setorpúblico onde há redução de pessoal das unidades centrais ouregionais, com uma célula estratégica de pequena dimensão,mas possante e que possui capacidade de controle do sistema"(Caldwell e Hill, 1999). Como já foi dito, há cinco elementosno setor de recursos humanos: (1) recrutamento local do corpodocente; (2) flexibilidade total de dotações e planejamento damão-de-obra; (3) gestão de desempenho para dirigentes deestabelecimento e professores; (4) desenvolvimento profis-sional; (5) novos planos de carreira. Este dispositivo prevêrepassar a seleção de pessoal docente para o nível local, o reforçodas capacidades dos dirigentes de estabelecimento cujo papel ébastante importante para um programa de desenvolvimentoprofissional, e o crescimento das competências dos professoresno uso das reformas em vista da melhoria do programa escolar.Todavia, o corpo docente continua a depender da autoridade

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central. Ao mesmo tempo, os estabelecimentos adquirem umaautonomia cada vez maior para o recrutamento e a imple-mentação de acordos profissionais, paraprofissionais e de apoio.

Todas essas modificações necessitaram de um com-promisso considerável da parte da administração central e,depois, do DSE, para assegurar o desenvolvimento profissionalde todos os atores envolvidos: dirigentes de estabelecimento,professores e especialistas. Adotando o programa de Escolas doFuturo, as escolas dispõem de um período probatório de seismeses para assegurar que elas estão prontas para assumir suasnovas responsabilidades. Para os dirigentes de estabelecimento,o desenvolvimento profissional engloba as questões doorçamento global, liderança e gestão. O corpo administrativosegue uma formação para melhor compreender o novo sistemacomputacional e o processo de planificação global dos gastos,incluindo aí a gestão de recursos humanos. Os professores seiniciam em programas de controle do programa escolar, deacordo com a Carta das escolas. Os especialistas recebem umaformação que os ajuda a compreender o processo de evolução daCarta da escola e a implementação do programa das escolas doFuturo.

No nível central e regional, foram criados postos para agestão dos assuntos locais. Esses postos de Chefe de ligação dedistrito (CLD) foram criados por todo o estado. Dois postosforam previstos para o serviço central. O papel do CLD é deagente de ligação que aconselha e ajuda os dirigentes deestabelecimento, contribui para o desenvolvimento profis-sional e zela para que as escolas tenham acesso aos serviços deapoio pedagógico aos alunos e professores. Além disso, paracada região existe um pequeno grupo de apoio.

A ajuda aos dirigentes de estabelecimento e aos profes-sores não deve parar no início do projeto. Trata-se de umaatividade permanente. A ajuda na formação de liderança, ainstrução e o treinamento com diretores de escolas já adaptadas

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ao novo sistema contribuem para o surgimento de um auto-controle também por parte das escolas mais "jovens" noprograma. O "Programa de reconhecimento profissional"oferece aos professores a capacidade de optar por um melhorsistema de salário e de desenvolvimento de carreira com umaavaliação anual. Os principais objetivos do programa são osseguintes:

• oferta de um processo de trabalho que favorece erecompensa os professores competentes e conscienciosos;• promoção do desenvolvimento de uma ética quepreconiza a excelência e os critérios rigorosos de sucesso;• informação, de modo oficial, sobre o desempenho dosprofessores de forma a garantir um bom desenvolvimen-to de carreira durante a trajetória profissional e de outrosmeios (Peck, 1996, citado por Townsend, 1997, p. 207).

Para atender a estes objetivos, o DE destinou, em 1995,a soma de 240 dólares australianos por professor e por escolapara o desenvolvimento profissional dos docentes. Istosignifica que a avaliação pode ser uma garantia de melhoria eserve de fundamento para promoções muito mais pelo méritodo que pelo tempo de serviço. O recrutamento, a avaliação eo desenvolvimento profissional em nível local permitiram àsescolas controlar melhor a gestão de seus recursos humanos e dedispor de uma maior flexibilidade para responder às necessi-dades locais.

RESUMO DA REFORMA DASESCOLAS DO FUTURO

A reforma das Escolas do futuro atribui uma considerávelparte de autoridade e de responsabilidade às escolas. Numprimeiro momento, a DSE publicou dois cadernos, Schools of

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the Future Information Kit e Schools of the Future Guidelinesfor Developing a Schools Charter (1994), visando ajudar asescolas a aplicarem a GAE. Estes textos contribuíram paramotivar o reconhecimento dos dirigentes de estabelecimentocomo autênticos líderes e os ajudaram a formar e a dirigir suasequipes de docentes, definindo claramente as responsabilidadesmais importantes em todos os níveis da escola. Um bomnúmero de observadores afirma que a identidade de cadaestabelecimento e de cada comunidade se reflete nas parti-cularidades de seus programas escolares, selecionados a partirde toda uma série de estudos propostos pelo Conselho deEstudos do Estado de Victoria. Diferentes aproximaçõespedagógicas e didáticas são estimuladas a fim de otimizar asvantagens adquiridas graças aos progressos tecnológicos e parapermitir a cada aluno desenvolver plenamente suas capa-cidades e atingir o objetivo global de uma educação dequalidade para todos. A Carta estabelecida segundo as dire-trizes dos DSE/DE mostra o ponto de vista da escola e enquadraa destinação de recursos. O elemento primordial para o sucessoda escola é sua aptidão para responder às necessidades coletivase garantir um serviço capaz de satisfazer às demandas dematrícula de alunos, desenvolvendo o potencial dos seusdiplomados no mercado de empregos.

Atribui-se o sucesso da reforma a diversos fatores (Gurr,1999). Primeiramente, o processo das responsabilidades ofereceum programa integrado, que age em dois níveis: o planeja-mento e desenvolvimento da escola e a responsabilização. Estadupla função é a chave do sucesso. As escolas apreciam este tipode processo, pois ele fornece a elas uma preciosa ferramenta dedesenvolvimento. Os programas de inspeção, como aqueles queexistem na Inglaterra, não oferecem o mesmo grau de ajuda àsescolas como o que ocorre nos processos de responsabilidade.Em segundo lugar, o processo repousa em torno da elaboraçãode um gabarito de desempenho. Alguns destes foram atualiza-

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dos por meio de sondagens de opinião junto ao corpo docentee aos pais dos alunos, enquanto outros acompanharam outrospassos da reforma (CCN) com os quais eles foram concebidos.É importante ressaltar a criação de pontos de referência quepermitem às escolas avaliarem seu desempenho em relação àmédia do estado e aos estabelecimentos que possuem a mesmapopulação escolar. Em terceiro lugar, a definição destesgabaritos é feita com o apoio de softwares apropriados quefacilitam a apresentação e análise de dados.

De acordo com Gurr (1999), este dispositivo dá àsescolas um instrumento que lhes permite acompanhar odesenvolvimento de seu desempenho, dispor de uma estruturade garantia de qualidade para a gestão e de um mecanismo dequalidade conforme as exigências do sistema. De fato, oprocesso de responsabilidades oferece as vantagens de ummodelo de acompanhamento da supervisão de estabelecimentoscom um programa de apoio explícito e aprofundado para aplanificação e o desenvolvimento escolares. Além disso, níveisapropriados de desenvolvimento profissional foram utilizadospara facilitar a implementação do setor de aplicação. Aelaboração da Carta, do relatório anual e da inspeção trienaldeu lugar para diversas discussões e consultas. O Bureaucentral de avaliação das escolas consultou diversos expertsatravés do mundo e investiu no desenvolvimento do pessoalque acabou por adquirir uma grande experiência internacionalem vista da melhoria das práticas. A independência do Bureaude avaliação, em relação ao DSE, o autoriza a desenvolver oprocesso de responsabilidades sem tensões que poderia ter quesuportar caso ele fizesse parte da estrutura burocrática das escolas.

As escolas permanecem, entretanto, submetidas aenormes obrigações (ver Caldwel, 1998 b, por comentário). Porexemplo, o papel de direção do diretor de uma Escola doFuturo é exigente. Enquanto administrador do conselhoescolar, este último deve assegurar o controle de previsões

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orçamentárias após as destinações globais calculadas segundoum modelo de financiamento focalizado e definir sua políticaeducacional conforme certas diretrizes. Todos essas tarefasincidem sobre os diversos interesses de todos os atoresenvolvidos. Aqueles que se encarregam de tais funções têmpesadas e crescentes responsabilidades, seja devido à proximi-dade do DE e do Ministro da Educação, diante do corpodocente, dos pais e de toda comunidade, seja devido à ligaçãocom "o exterior" por intermédio de membros do conselho daescola.

Além disso, a despeito de numerosas realizações daEscola do futuro, constata-se um impacto negativo que setraduz por um crescimento da carga e do tempo de trabalhopara os professores e dirigentes de estabelecimento, umapreocupação no nível dos recursos, uma dependência crescenteem face do financiamento local, notadamente para o pagamentode taxas escolares, na destituição do poder dos professores e nodeclínio da diversidade escolar (Townsend, 1996). Há tambémuma frustração diante da impossibilidade de se implementaralguns passos da reforma, em particular a promessa de umcontrole das escolas sobre as dotações de fundos e a aplicação deum plano de gestão de desempenho pelo diretor. (CooperativeResearch Project, 1998).

Alguns expressaram sua inquietação, constatando que asreformas em favor de uma descentralização do poder nosistema educacional atual eram mais medidas de redução decustos do que um meio de melhoria da eficiência. De fato, estefenômeno de redução de custos e de redução do pessoal écaracterístico da maior parte das reformas de GAE através domundo.

Smyth (1993), dentre outros, confirma este fato naseguinte constatação:

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"Um dos aspectos visíveis (é verdade, e mesmo notável, será mesmonotável?) da manifestação do fenômeno de gestão escolar autônomaatravés do mundo é que ela ocorre no contexto de reduções sem prece-dentes do orçamento da educação. Em todos os lugares onde surgemescolas autônomas, apela-se a esta noção como uma arma com a qualpode-se obter o dito "desempenho"e um "enxugamento" do pessoal daeducação".

De outro lado, novas disposições sobre a tomada de decisõese a participação coletiva vêem na educação uma parceriaentre os professores e os pais de alunos. Isto parece ter sido emgrande parte reduzido em razão de maior poder conferido aodiretor (Townsend, 1997, p. 212). Townsend (1994) constataque, tanto na Austrália como nos Estados Unidos, uma una-nimidade de membros da comunidade escolar julga que ofator primordial de desenvolvimento de escolas eficazes seja umcorpo docente consciencioso e qualificado.

RESUMO DO CAPÍTULO

Este capítulo analisou uma das reformas mais avançadasde GAE. Qualificadas como "Escolas do Futuro", o projetoGAE no Estado de Victoria conheceu vinte anos de evoluçãoque levaram a um "realinhamento das responsabilidades e daautoridade."(Caldwell, 1995, p.5). Desde seu lançamento, emmenos de dois anos desta iniciativa, mais de 1700 escolaspúblicas se tornaram autônomas, garantindo, elas mesmas, ocontrole de seu orçamento, da sua planilha de gastos, cobrindomais de 90% das despesas e com os dirigentes de estabeleci-mentos habilitados a escolher o corpo docente.

A reforma, que tem por objetivo a melhoria da quali-dade da educação dos alunos, dá à escola a responsabilidade detomar decisões, fixar prioridades e controlar os meios e se

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articular em torno dos seguintes elementos. O primeiro é oenquadramento do programa escolar que torna explícitos oscritérios de sucesso dos alunos em todos os níveis (ou em quasetodos). Este enquadramento ajuda as escolas a formular e aimplementar procedimentos conforme suas respectivas visões, acriar seus próprios programas, levando em consideração aidentidade, as aspirações e os interesses do corpo docente. Osegundo é o setor de recursos humanos que diz respeito aodesenvolvimento de carreira do corpo docente e à sua trajetóriaprofissional. O terceiro elemento é o setor dos meios finan-ceiros, que autoriza a escola a gerenciar 90% de seu orçamentocomum de educação, dando-lhe a possibilidade de utilizartodos os recursos em função das necessidades de aprendizagemdos alunos, e financiar os estabelecimentos de maneiratransparente e eqüitativa, por intermédio do EBG. Enfim, oprocesso de responsabilidades tornou-se o mecanismo principalde acompanhamento do rendimento escolar, graças a umaCarta da escola e, em seguida, graças a relatórios e controles.Passamos em revista estes aspectos que poderiam ser adotadospor outros sistemas educacionais e/ou, ao mesmo tempo, asparticularidades do sistema australiano e victoriano, em tornodos quais os planejadores e administradores de outros sistemasdevem refletir de maneira a adaptá-lo às suas situações.

A análise ressalta várias observações significativas queapresentam um interesse para os planejadores e os altos respon-sáveis dos ministérios da educação de outros países. A primeiradestas observações é que o movimento a favor da eficácia eeficiência da educação, ilustrado pelo programa de escolas dofuturo, levou à reestruturação do sistema e impôs conceitos dedesempenho que necessitam de competências em diversosdomínios por parte dos conselhos de escola e dos dirigentes deestabelecimento. A ambigüidade do processo de descentrali-zação reside no contraste entre a transferência de responsabili-dades para a escola naquilo que concerne às transferências de

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créditos, e a retenção do poder para avaliar, controlar e reorien-tar as atividades escolares. O equilíbrio pode ser difícil paraum dirigente de estabelecimento antes mesmo de iniciar estatarefa. Mas uma boa compreensão das limitações do processo dedescentralização permitiu o controle deste problema.

A segunda observação diz respeito ao orçamento globaldas escolas. O EBG é, antes de tudo, um modelo de financia-mento focalizado que compreende um elemento de basecomum para todas as escolas, associado a um elemento deequidade, fundado nas características dos efetivos escolares. OEBG permite financiar todos os custos, compreendendo ossalários e as taxas indiretas, as despesas de funcionamento e demanutenção. O EBG possui dois componentes: um compo-nente central baseado na população escolar de cada escola e umcomponente indexado, fundado nas características específicasde aprendizagem dos alunos.

A terceira observação é que este modelo de financiamentoestá destinado a responder às necessidades educativas dosalunos, tomadas individualmente em cada estabelecimento. Asdiversas categorias são divididas em alunos com algumadeficiência ou retardo, nos que estão nas zonas rurais ou regiõesisoladas, nos que têm dificuldades no plano educacional ou quenão possuem o inglês como língua materna. Os princípiosorçamentários em matéria de preeminência pedagógica, desubsidiariedade, de responsabilidade e de aplicação estratégicade modalidades de financiamento foram considerados nadestinação dos créditos. Porém, a tensão que representam aresponsabilidade e a centralização, pouco a pouco, se chocoucom a exigência da liberdade apregoada. As escolas, enquantoinstituições capazes de destinar os fundos segundo um planolocal, devem encarar as responsabilidades crescentes.

A quarta observação tratou de um dos aspectos maisdestacados do EBG. Ela destina um financiamento maior àprimeira infância, pois a aprendizagem da criança desde o curso

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preparatório até o curso elementar é primordial paradesenvolver as capacidades de leitura, de escrita e de cálculoque constituem a base do sucesso futuro.

A quinta observação expressa a utilização da tecnologiae dos sistemas computacionais para a execução e para oacompanhamento das funções administrativas do sistema nosníveis central e local. Esta idéia caminha junto com autilização da tecnologia para ensinar nas zonas urbanas,rurais e isoladas.

A sexta observação concerne ao papel dos dirigentespara mudar a cultura do sistema. No Estado de Victoria, omovimento progressivo de todas as escolas que aderiram aosprogramas de Escolas do Futuro foi realizado sob impulso fortee direto do governo e do Ministro da Educação que acreditaramno valor da participação das coletividades locais na gestãoescolar. O ministério designou todos os fundos necessários paracobrir os gastos do processo de reestruturação e delegou umaconsiderável autoridade e responsabilidade às escolas. Oministério outorgou diversos kits informativos e outroscadernos sobre todos os aspectos da reforma para ajudar todasas escolas a adotarem a GAE. A reforma permitiu aos dirigentesde estabelecimento de serem reconhecidos como verdadeiros"leaders" que montam e dirigem suas equipes de ensino,definindo importantes responsabilidades fixadas no âmbito daescola. O papel de liderança no nível mais elevado (o Ministro,no caso presente) intervem no sentido da transformação dacultura do sistema. Já o papel dos diretores no seio das escolasse revela capital para o sucesso da gestão autônoma. As funçõesde liderança, necessárias para garantir uma boa reforma daGAE, são examinadas no capítulo seguinte.

Enfim, o movimento progressivo de todas as escolas queaderiram ao programa de escolas do Futuro acarretou umdebate sobre as questões específicas sem, contudo, questionaros valores do próprio sistema. Os valores governamentais se

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relacionam à eficácia, à autonomia e à liberdade, mas tambémfazem referência a um modelo regido pela economia domercado. Além disso, posto que as políticas governamentais daGAE têm a tendência a ignorar os resultados das pesquisas e deestudos comparativos e, que a ênfase permanece sobre asprioridades econômicas, as questões de equidade, de justiçasocial e de igualdade de oportunidades correm o risco deficarem ocultas. O impacto que a delegação financeira pode tersobre pontos tais como a equidade num estabelecimentoautônomo será analisado no capítulo seguinte.

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INTRODUÇÃO16

Este capítulo se dedica aos imperativos da reforma noplano educacional. A reflexão será guiada, de uma parte, pelaeficiência da GAE em "executar" aquilo que ela prometeatingir, a saber: a descentralização das responsabilidades –dentre elas, responsabilidade financeira – a melhora dorendimento escolar, o impacto sobre a equidade dentre e entreas escolas e, de outro lado, sobre as transferências de diversasfunções administrativas para a escola. Diversos autores citadosnesta obra sugerem que, através da adoção de aproximações ede técnicas da GAE, é possível desenvolver e promover ascaracterísticas das escolas de alto desempenho. Na atualidade,existem provas limitadas de pesquisa empírica para indicar se apromoção é ou não eficaz. (Campbell- Evans, 1993, p. 93). Asobras dedicadas a este tema merecem reflexão. Convém, emparticular, prestar atenção ao processo de delegação financeirae de descentralização da destinação de recursos às escolas e asconsiderações sobre a liderança e a equidade.

Uma análise da GAE e do repasse financeiro se mostraútil para melhor apreender os fatores que podem determinar o

4. DELEGAÇÃO FINANCEIRAE LIDERANÇA

16 Agradecemos a F.I. Patterson por nos ter ajudado na preparação deste capítulo.

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grau de sucesso (em termos de aquisições pelos alunos) que sepode esperar de uma gestão descentralizada. Brown (1990)seleciona seis elementos para uma boa GAE:

• autonomia, flexibilidade e capacidade de reação;• planificação garantida pelo diretor e pela comunidadeescolar;• novos papéis do diretor;• ambiente escolar favorável à participação coletiva;• colaboração e espírito de colegiado por parte do corpodocente;• sentido maior de eficácia individual por parte dosdirigentes de estabelecimento e dos professores.

A análise de Brown demonstra que a GAE incita osdirigentes de estabelecimento e a escola a reforçarem oplanejamento e que há meios, em bom número, postos à suadisposição para se adequar a estes planos. Ela demonstra, alémdisso, que os maiores financiamentos são orientados paraatividades apreciadas em função dos resultados de apren-dizagem, como o desenvolvimento profissional e os manuaisescolares. A análise de Brown mostra ainda que a GAE, àmedida que ela favorece uma maior solidariedade na escola,desenvolve ao mesmo tempo o sentido da contribuiçãoindividual para a escola.

Duignan (1990) fala de uma abordagem de programasescolares, fundada na clientela e direcionada para o poder dedecisão atribuído às escolas, para permitir que elas controlemos seus próprios recursos a fim de harmonizar os conheci-mentos em benefício dos alunos.

"Num bom número de países através do mundo, aquilo que prende aatenção dos educadores são os problemas ligados ao processo de ensino-aprendizagem, a transferência de responsabilidades para o nível daescola, uma maior diversidade dos profissionais presentes na escola

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e uma pressão cada vez mais forte sobre as escolas para que estaseduquem e preparem os alunos para o mundo de amanhã e aos seusfuturos empregos. Os profissionais não escapam das aspirações contra-ditórias do público a respeito da escolaridade. Há diversascontradições: os pais dos alunos criticam violentamente os sistemaseducativos defendendo os professores; a pressão em favor da rentabili-dade e da eficácia no nível do governo diante da indignação provoca-da pelo anúncio do fechamento de uma escola local; e ainda certosgrupos de empresários que exigem, a todo custo, qualificaçõesespecíficas relacionadas ao trabalho e existem outros que exigemum pensar genérico e competências que possam vir a ser exploradas."

Os dirigentes de estabelecimento devem encontrar umabase de negociação entre as opiniões díspares dos atoresimplicados. Na realidade, o conteúdo do papel de liderança dodiretor é muito importante para ser incumbido a uma sópessoa. Uma solução poderia ser a obtenção da participação eajuda de outros. Com os meios limitados para responder àsdemandas e tarefas ilimitadas, o emprego comum de recursosde uma equipe de diretores de escola é uma solução concreta. Aadmissão do compartilhamento ou do trabalho em equipe podeajudar a desenvolver a eficácia e eficiência da liderança.

POR QUE DELEGAR A GESTÃO FINANCEIRA?

A delegação da gestão financeira às escolas tem comoobjetivo melhorar a eficiência destas instituições. Um dosaspectos desta melhoria passa por uma maior eficácia no nívelde direção, já que os atores que decidem estão mais próximosdos seus "usuários" que devem ser beneficiados com as decisõestomadas. Dentre outros aspectos, destaca-se a melhoria daeficácia, uma responsabilidade mais evidente e um controlemais rígido da qualidade da educação. A delegação dosrecursos financeiros pode ser considerada como uma condição

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necessária à criação de uma economia de mercado competitivapara as escolas, oferecendo uma escolha ao "consumidor".MacGregor (1990) cita o Ministro Britânico da Educação e daCiência:

"A grandeza própria e única do financiamento focalizado no alunoserá retirada a partir de seu efeito sobre as normas educacionais. Issoconduzirá a uma corrida pela excelência. Haverá uma claraincitação por parte das escolas para atrair um maior número dealunos. Recompensar-se-á este sucesso. As escolas de boa reputação –que nem sempre serão afetadas por limites de efetivos artificiais–atrairão os alunos, hão de crescer e de receber mais dinheiro. Emsuma, teremos um sistema muito mais atento à demanda e ainda coma vantagem de ser orientado para o consumidor. Há duas razões paraisso: as decisões em matéria de gestão ficarão mais próximas da basee haverá uma estimulação financeira para melhorar as normas. (p.1)"

Bowe, Ball e Gold (1992) fazem uma análise dossistemas educacionais da Inglaterra e do País de Gales,sustentando que o processo educativo se tornou um mecanis-mo de produção do qual os professores são os produtores, o paísos consumidores, os saberes a matéria prima e os alunosinstruídos são o produto. Para serem bem sucedidas, as escolasprivilegiam as abordagens inovadoras e rentáveis para satisfazera demanda dos consumidores. Os temas da ordem do dia sãosobre o espírito de empreendimento e financiamento ativadopara o mercado. Mesmo havendo pontos comuns nas políticasde delegação financeira (de acordo com cada país), as ênfasesvariam. O Canadá e a Austrália procuram, antes de tudo, aeficácia e a eficiência da gestão; nos Estados Unidos, a maiorparte dos projetos são orientados para o acesso à autonomia; eos projetos de GSL, tanto no Reino Unido quanto na NovaZelândia, são centrados na economia do mercado.

Os modelos de delegação financeira variam enorme-mente através do mundo (Ross et Levãcic, 1999). Existe um

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leque enorme de rubricas de despesas delegadas, masraros são os casos de repasse do conjunto de responsabilidadesfinanceiras. Em princípio, cada modelo de financiamentodetermina a alocação de créditos para cada escola. A pos-sibilidade de destinação das modalidades específicas definanciamento para as pequenas escolas, de ensino especialou de necessidades étnicas, é levada em conta por essemodelo. A resposta das escolas em face dos modelos dedelegação financeira depende amplamente de seu estadode desenvolvimento, de sua cultura institucional e de suasituação individual. Algumas adquirem rapidamente ascompetências e as práticas de alto desempenho, enquantoque outras ficam completamente estagnadas. Como constata-mos neste capítulo, a GAE evidencia as disparidades entre osestabelecimentos segundo o modelo de financiamento,segundo as taxas fixas ou segundo o grau de segurança com oqual a escola desenvolve as atividades de planejamento, oespírito de empresa e a obtenção de rendas.

Levãcic e Marren (1991), descrevendo as decisõestomadas por onze escolas ligadas à mesma autoridade escolarlocal, observam que a especificidade de cada estabelecimento sereflete nas suas decisões reveladas em diversos aspectos, comoas reformas de estrutura do pessoal e a destinação de um apoiopedagógico e extra-escolar, a manutenção e a organização dosambientes, o aluguel de prédios e a obtenção de rendas, assimcomo os meios de aprendizagem e o planejamento a longoprazo. Estas variações resultam, em sua grande parte, de fatorestais como a personalidade e os valores do dirigente deestabelecimento, a opinião dos responsáveis e do conselho deadministração, a eficiência da gestão da escola, seu grau deexperiência e sua cultura. (Knight, 1993). Inevitavelmente, asituação financeira da escola e a alta ou baixa de seus efetivosescolares influenciam consideravelmente a sua resposta.

Falta ainda à pesquisa definir claramente em que

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medida a gestão financeira afasta os dirigentes de estabeleci-mentos, seus adjuntos e os outros responsáveis de suas tarefasprincipais tais como a liderança educacional. É possível que adelegação de recursos financeiros burocratize as relações entre odiretor e o corpo docente e ainda crie um ambiente poucofavorável. Entretanto, parece haver concordância em pensar quea importância do diretor da escola aumente de maneirasignificativa com a delegação dos recursos financeiros. EmEdmonton, por exemplo, Smilanich (1990) indica que:

"O diretor assume a tarefa pouco invejável de juiz – tendo que adminis-trar as necessidades e os desejos do corpo docente e da comunidade(desejos muitas vezes conflituosos e competitivos) – e dispõe da autori-dade suprema para planejar as decisões que o orçamento previsto lhepossibilita. O diretor, muitas vezes, é considerado, então, como o pro-longamento do Inspetor acadêmico no nível das escolas" (p.7)

Todavia, mesmo que a importância do diretor da escolaseja reconhecida pelos pesquisadores, o poder de decisão nãoé menos controlado, já que a participação e a implicação docorpo docente, o papel mais ativo das instâncias administra-tivas e a crescente responsabilidade trazem algumasl imitações. A atitude dos dirigentes de estabelecimentodiante de seu papel determina a sua maneira de reagir em facedos novos poderes. Deve-se reconhecer que a delegação dosrecursos financeiros tende a se efetivar lentamente para osdepartamentos das escolas secundárias e para os docentes dasescolas primárias. Entretanto, há também casos em que apersonalidade do dirigente de estabelecimento resiste auma extensão da delegação. (Levacic, 1989). Geralmente,a delegação dos recursos financeiros tende a fazernascer a participação e a reduzir a autocracia, embora estaconstatação não seja universal. Ela cria uma necessi-dade de legitimar as decisões, de suscitar o entusiasmo

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ou a competência técnica, de delegar responsabilidades e deobter cooperação.

EFEITOS DA GAE EDA DELEGAÇÃO FINANCEIRA

Os efeitos da GAE e da delegação financeira são: (a) ummelhor planejamento do desenvolvimento escolar; (b) umaredução insignificante de custos da administração central; (c)uma reticência com relação à inovação; (d) uma tendência aofinanciamento focalizado; (e) a gestão do tempo como umrecurso e (f) um efeito inevitável sobre o rendimento escolar.Cada um destes aspectos merece um desenvolvimento à parte.

Planejamento do desenvolvimento escolarO planejamento do desenvolvimento da escola, que se

baseia nas prioridades e exposição justificada de gastos, éafetado pela delegação de recursos financeiros. A respeito daintrodução do ensino de uma língua viva para todos os alunosdo 7º ao 11º ano, Thomas (1989, p. 91) faz a seguinteobservação: "Já que a escola domina de agora em diante suasfinanças, é inevitável que ela queira efetivar uma política deensino através de meios rentáveis". Ele continua com umadescrição de orçamento estabelecido para a compra de livros eequipamentos, para a melhoria da acústica das salas de aula epara o financiamento dos assistentes dos professores de línguaestrangeira. O percentual dos alunos que obtiveram o GCSEcom nota de A até C em línguas vivas passou de 17 para 49%.

Custos da administração centralPartindo da hipótese de que a delegação de recursos

financeiros tem como eixo central uma redução do tempo detrabalho e uma redução dos custos da administração central,

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Brown (1990) realizou um estudo na Colômbia Britânica,comparando quatro distritos centralizados e quatro descen-tralizados. O estudo não revelou redução significativa de custosna administração central. O relatório Coopers e Lybrand (1988)deixa entender que as economias realizadas, graças a umagestão mais eficiente dos recursos no nível local, seriam prova-velmente equilibradas pelo aumento dos gastos no nível centralcausado pelo papel mais significativo atribuído aos conselheirose aos inspetores, bem como pelos custos de manutenção.

InovaçãoA delegação de recursos financeiros não deu lugar ainda

às grandes inovações. Dado que os dirigentes de estabele-cimento são responsáveis pelo orçamento que lhes foi atribuí-do, eles correm o sério risco de pecar por excesso de prudência.Pode-se pensar que a flexibilidade no repasse dos créditosorçamentários, para deles se tirar melhor proveito, se desenvolvecom a experiência do diretor. Em último lugar, entenda-se, àmedida que a descentralização avança e, malgrado os con-troles externos das finanças, se o hábito (existente) favorecea negligência, então a gestão local corre o risco de dar lugar aodesvio de fundos. À medida que os dirigentes de estabeleci-mento forem mais bem informados sobre o financiamento dasescolas e que estas tiverem necessidade de mais capital,condição necessária para um aumento dos investimentos natecnologia da educação, na sua sustentação, na sua manutençãoe substituição, isto exigirá dos dirigentes de estabelecimentos,enquanto grupo, forte pressão sobre o poder central a fim deobter dele um financiamento adequado (Smilanich, 1990).

Financiamento focalizadoO financiamento focalizado é considerado como mais

aberto, compreensível e eqüitativo, o que diminui o peso dassolicitações e do tráfico de influência. (Knight, 1993). Todos os

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modelos se baseiam amplamente na alocação "por aluno": é arégua do dólar que acompanha o aluno. Mas, mesmo que estemodelo de financiamento se relacione às necessidadesespecíficas, os problemas ligados às privações sociais, àscrianças que precisam de apoio escolar na língua principal e aoscustos elevados dos locais raramente são tratados de formacorreta. As disparidades orçamentárias entre as escolas des-favorecidas e as providas não oferecem às primeiras uma parteeqüitativa dos recursos disponíveis.

Ocorre freqüentemente nas escolas britânicas e canadensesuma transferência na destinação de recursos em favor de reaispossibilidades de aprendizagem. É assim que o Estado deVictoria propiciou um aumento do financiamento dasdisciplinas fundamentais nas escolas primárias.

Há uma tendência para delegar os serviços centrais. EmEdmonton, como já observamos, um projeto piloto foi imple-mentado tendo em vista os serviços de apoio pedagógico. NoEstado de Victoria as inspeções são também confiadas aosserviços de consultoria externa. Já na Inglaterra e no País deGales, o governo central força as autoridades escolares locaisa delegarem às escolas o financiamento da maior parte dosserviços centrais. As escolas podem, então, decidir se compramestes serviços das autoridades locais ou se o fazem por meio deum outro fornecedor. Mas, se algumas escolas se recusam ater estes recursos, seu custo corre o risco de ser mais elevadodo que o daquelas que os utilizarão. Há também umrisco de "deseconomia" de escala. O investimento central domontante total de créditos acarreta ganho de tempo e poupaserviço em favor de maior rentabilidade. O inconveniente doinvestimento central, do ponto de vista da escola, é que elecorre o risco de não efetivar o equivalente teórico de suaalocação. É esta a razão pela qual a tendência se orienta,provavelmente, mais para uma redução perceptível domonopólio central dos serviços de assistência escolar.

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A gestão do tempo como um recursoNos Estados Unidos e no Reino Unido, e de alguma

forma na Nova Zelândia e no Estado de Victoria, os programasespecíficos de reestruturação permitem às escolas organizaremo emprego do tempo de sorte que elas possam gerir esse tempocomo um recurso. Este fator é potencialmente ligado ao repassede recursos financeiros, pois o tempo gasto com o ensino e coma administração dos recursos materiais determina a eficiênciado processo escolar. Por isso, as noções de horas de expediente,as horas de ensino e as de dólares por alunos relevam aresponsabilidade financeira dos dirigentes de estabelecimento.Knight (1993) estima que será necessário esperar que asescolas atinjam seus resultados e comparem os seus custos comos de outros métodos de ensino nas salas de feição tradicional,com o autodidatismo, com o apoio escolar e com o ensino viacomputador ou a distância.

O Impacto no sucesso escolarPoder-se-ia escolher o sucesso escolar como critério de

repasse de créditos? Se a delegação de recursos financeiros levaras escolas a avaliar rentabilidade dos métodos alternativos deensino alternativo, a exemplo das variações que se dão sobreas formas tradicionais de ensino, a avaliar as abordagenspedagógicas de escolas autônomas, do ensino individualizadocom apoio ao autodidatismo, do ensino por computador comtutoria, do ensino a distância ou da aprendizagem com ajuda derecursos globais da comunidade, isto tudo poderia levar àcriação de novos sistemas educativos no século XXI e na era dainformática.

Knight (1993) faz referência à "gestão sopa no mel" cujoexemplo mais marcante é a estratégia de educação "América2000". Nesta estratégia, as coletividades locais e as escolasoferecem recursos para as escolas "new age". Ele também serefere à gestão de prêmios nacionais; de subvenções privadas à

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base de critérios inovadores preestabelecidos; à gestão darenovação de grupos dos quais há um bom número deexemplos como as "Escolas para o século XXI" em Washingtone, no Reino Unido,"Educação – 2000"; ou o apoio do governoàs escolas alternativas como as escolas livres na Holanda ou às"city technology schools" no Reino Unido. Todos estes exem-plos poderiam favorecer as despesas ligadas a resultados. Não éo "dólar que acompanha o aluno", mas sim " o dólar quepaga pelo resultado do aluno" ( Knight 1993).

RESUMO DA DISCUSSÃO

Em resumo, graças à GAE, as escolas parecem cons-cientes da necessidade de uma gestão mais eficaz e resoluta.Da parte da escola, o planejamento do desenvolvimento escolare a gestão mais bem pensada estão fortemente ligados àdelegação de recursos financeiros. O aspecto mais precioso dadelegação de recursos financeiros parece ser a flexibilidade queela busca no nível da divisão de fundos para responder àsnecessidades previamente identificadas. Com a tecnologia dainformática, esta flexibilidade minimiza o tempo suplementarque seria obrigatoriamente destinado à administração dosestabelecimentos escolares. O uso da tecnologia da informáticafacilita o planejamento a longo prazo e ajuda a gestão escolar naresposta rápida ao que e onde esta se faz necessária. Meios maissubstantivos são propiciados às classes e também aumentou aparte das despesas diretamente ligadas ao desenvolvimento deprogramas escolares. O papel do diretor, inegavelmente,cresceu em importância e, de uma forma geral, a participaçãode outras categorias de pessoas ligadas à escola, e cresceu opapel das instâncias administrativas.

Entretanto, poucas pesquisas sistemáticas foram feitassobre o impacto da GAE. Malen, Ogawa e Kranz (1990)

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indicam que não há verificação empírica da teoria subjacente àGAE, deixando a suposição de que ela desenvolve escolas dealto desempenho no nível do ensino. De fato, a relação "causa eefeito" entre a introdução da gestão autônoma e a melhoria deresultados dos alunos ainda não foi demonstrada. Caldwellafirma:

"O número de metanálises de pesquisa sobre a gestão autônoma deescolas continua aumentando e, em sua maioria, elas continuam aindicar uma fraca incidência, diria até inexistente de pesquisa sobrea aprendizagem do aluno. Estas constatações destacam, com razão,questões relativas à concepção e implementação de políticas em matériade gestão autônoma das escolas, e são freqüentemente invocadas paranão se adotar ou até mesmo para renunciarem à prática da GAE."

Mesmo que não haja nenhuma comprovação sólida deque a delegação de recursos financeiros concorra para a melho-ria do desempenho escolar, há testemunhos pontuaismostrando que as escolas se aproveitam dela com grandesvantagens no plano educativo, financeiro, social e organiza-cional. O fato de melhor controlar seu "destino" provoca, emseus implementadores, um orgulho, encorajando iniciativas eindependência de ação, trazendo também fatores quecontribuem para elevar os seus graus de satisfação comoprofissionais. A GAE e a delegação de recursos financeiros têmum efeito duplamente positivo sobre as escolas. De uma parte,elas facilitam o trabalho, dada a flexibilidade e escolhassuplementares oferecidas. De outra parte, elas dão um salto, jáque todas têm a tendência a reforçar a gestão, o planejamento ea participação no nível da escola. A delegação de recursosatinge, de modo considerável e progressivo, o processoeducativo, tornando-o provavelmente melhor, ainda que seuvalor real e seu impacto pareçam repousar nas mãos dosusuários. Mesmo assim, as experiências no Canadá, nos EstadosUnidos, na Inglaterra e no País de Gales, na Nova Zelândia e

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no Estado de Victoria mostram que a maioria dos dirigentes deestabelecimento e dos professores sente que a gestão descen-tralizada favorece o profissionalismo e traz uma satisfação notrabalho (para uma análise mais completa, ver o Capítulode Caldwell e Hill na obra dirigida por Ross e Levacic [1991]).

CONSIDERAÇÕES SOBRE A LIDERANÇA

Como já foi dito ao longo desta obra, o mecanismopolítico que comandou as reformas da GAE nos paísesocidentais não foi definido pelos profissionais da educação.No conjunto, a necessidade de reformas apareceu nos objetivosdo mundo dos negócios ou da classe política, mais em repostaàs considerações econômicas do que a uma necessidade deequidade, de justiça social ou de igualdade de acesso àeducação. Lá onde se fizeram progressos na GAE, estando aliderança no topo da hierarquia, houve uma evolução nacultura do sistema. O dirigente político, pessoalmente engaja-do nesta iniciativa, apresentou um projeto com clareza econvicção, com garantias de recompensar a mobilizaçãocoletiva. A energia e a participação das pessoas interessadas emotivadas foram canalizadas e geridas com eficácia paramanter a animação geral. Esta forma de liderança podetransformar a cultura de uma organização, mudar os setoresexistentes e contribuir na criação de novas relações entre escolae poder central. A "direção" do sistema é conceitualmentetransferida do topo de uma hierarquia vertical para o cerne deuma estrutura radial achatada. A interação horizontal substituia vertical e a idéia de serviço é a que substitui o desejo depromoção e de jogo de poder.

Parece que as características de liderança desempenhamgrande importância no sucesso do modelo da GAE. Exemplosprovam que a liderança, estando no mais alto nível, faz evoluir

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as culturas do sistema. Os líderes de qualidade, como Berry,Ballard, Hayward e Strembinsky (na Califórnia, NovaZelândia, no estado de Victoria e em Edmonton respectiva-mente) permitiram a ação desta evolução da cultura do sistema.O estilo da liderança deles é qualificado como transformador.Eles conseguiram convencer seus docentes de que diversasvantagens poderiam ser ganhas com a GAE. Em seguida,tais líderes obtiveram o consentimento dos diretores de escolae dos professores a participarem e se mobilizarem, visandoeste projeto. Tendo em vista que se pode dizer que a quali-dade da liderança influencia a eficiência da escola, então talfator é importantíssimo para atingir a equidade. Uma vez osistema estando reestruturado, o líder transformador podeajudar o resto do corpo docente a aceitar o desafio deresponder às demandas de equidade dentro de seu própriolimite de trabalho.

No Estado de Victoria, por exemplo, a transformaçãocompleta de todas as escolas públicas submetidas à GAE –Escolas do futuro – foi inteiramente supervisionada peloMinistro da Educação Hayward, estando este verdadeiramenteconvencido do valor desta reforma. O Ministro facilitou aaplicação da reforma, formou grupos de reflexão, comissões deprogramas e ainda destinou os créditos necessários para olançamento de programas intensivos de desenvolvimentoprofissional para ajudar as escolas a adotarem a GAE e tambéma terem recursos para enfrentar necessidades imprevistas.

No Canadá, por exemplo, a liderança do SuperintendenteStrembitsky foi o fator mais citado para justificar o sucesso daGAE em Edmonton. O sucesso da reforma foi medido por meiode sondagens de opinião efetuadas no conjunto do sistema e emcada estabelecimento, com as opiniões dos diretores de escola,dos professores, dos pais e dos alunos. Estas enquêtes, feitasdesde o inicio do programa, consistem em uma avaliaçãosistemática da performance dos alunos, por meio de testes sob

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controle da administração central. Brown (1990, p.22) explicaque "diversas pessoas interrogadas classificaram Strembitskycomo sendo um visionário, um homem de convicções clarasque é capaz de colocar suas idéias em prática, trabalhando comas pessoas. O que pode ser considerado como mais impressio-nante são certas de suas convicções sobre os indivíduos. Eleafirma que "eles querem ser criativos no trabalho, que elesdesejam se comprometer com uma causa que os supera...".

Nos Estados Unidos, Berry, o inspetor do RiversideUnified School District, coordenou a introdução da GAE naCalifórnia, a partir de 1968. Suas qualidades como líderpermitiram-lhe estabelecer um processo evolutivo, resumidopelo seguinte comentário: "os atos de um Inspetor consistiamem transformar o escritório central de uma estrutura decomando em uma estrutura de serviço, nivelando a organização,dando aos dirigentes de estabelecimento uma autonomia emseus gastos e autonomia para escolha de programas. O inspetorautoriza a participação também na tomada de decisões emmatéria de organização" Desta forma, o distrito " se transfor-mou de maneira enfática" (citado em Caldwell e Spinks, 1992,pp. 186-187).

Na Nova Zelândia, Russel Ballard foi nomeadoadministrador para supervisionar a passagem à gestão autônoma.Ballard trabalhou como agente de ligação, concretizandoaquilo que outros haviam já imaginado. Ele colocou clara-mente aquilo que se esperaria das escolas e da comunidade,mobilizando os recursos humanos e mostrando um poder e umasegurança que convenceram os outros atores de que tudo pode-ria ser realizado. (Caldwell e Spinks, 1992). O impacto deBallard confirma a importância de uma boa liderança. Sob suaautoridade, as escolas se tornaram unidades autônomas semcircunscrição administrativa nem conselho local ou regionalpara lhes dar ordens, estabelecer ações ou lhes ajudar a fazê-las.

No nível da escola, a liderança que consegue desenvolver

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uma cultura de empresa onde o corpo docente se comprometea melhorar o rendimento escolar é considerada a mais apropri-ada para melhorar a qualidade pedagógica. Os professoresque estão mais envolvidos nas atividades escolares e mais beminformados da situação da escola participam de bom grado noplanejamento da utilização dos recursos. O dirigente deestabelecimento contribui em larga escala para a formulação deuma "perspectiva". Neste sentido, uma liderança competenteinfluencia todos os aspectos do desempenho da escola. Asvantagens que ela apresenta são as seguintes: melhor competi-tividade, profissionalismo, satisfação no trabalho, rentabilidadee decisões de gestão localizadas. Todavia, é preciso provar afirmeza na liderança, verificando se, através dela, é possíveltransformar a cultura do sistema. O exemplo deve vir dadireção e as escolas necessitam de tempo para adquirir ascompetências exigidas pela reforma e de confiança paraexprimir uma individualidade que as coloca em dia com ademanda social.

Burns (1978) faz uma distinção entre a liderançatransformadora e a transitória. No primeiro caso, a ênfase estána capacidade de mobilizar os outros para mudar. No segundocaso, manteve-se o "status quo", assegurando estabilidade nolocal de trabalho em troca de uma boa execução do trabalho. Anatureza e a amplitude das mudanças que devem ocorrer seproduzem se a GAE estiver sendo efetivamente aplicada,exigindo uma verdadeira liderança tanto no centro de poder,como em cada escola. As novas prioridades do centro visam umsetor de funções limitadas, ainda que sem redução de poder,com ênfase dada mais no serviço à escola do que na autoridadepara determinar as atividades diárias. No nível da escola, hámais autoridade e responsabilidade em face da comunidadelocal, sem perder, contudo, a responsabilidade para com aadministração central. De maneira significativa, a longevidadeda escola dependerá da forma com que ela conseguir criar uma

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demanda para seus serviços, uma demanda tão boa que ocorpo docente precisará tomar consciência do mercado eser suficientemente sensível a fim de garantir a viabilidadedo estabelecimento.

O papel dos sindicatos de ensino possui um aspectoimportante na transformação do sistema. Na maior parte dospaíses, os sindicatos se opuseram, em um primeiro momento, àGAE. Em seguida, tendo em vista que a maior parte dosdirigentes de estabelecimento preferiu a gestão autônoma aoinvés de estruturas centralizadas, os professores começaram adar sinais de aceitação (Caldwell e Spinks, 1992). Em outraspalavras, assim que se vê que problemas maiores (como arepartição eqüitativa de verbas) são tratados, os temores sedissipam. Não é surpreendente que alguns sindicatos, emreação a uma tomada de decisão centralizada, tomem umaoutra mais conservadora enquanto outros, com participaçãoativa e com o apoio compromissado dos professores, fizeramavançar a causa da descentralização. Foi assim que, nos EUA, opresidente da Federação americana dos professores, AlbertShanker, mostrando-se favorável à gestão autônoma no começodo movimento, influenciou muito os movimentos de reestru-turação através do país. A oposição sindical à GAE é confli-tuosa com o poder que a GAE dá para os professores. Atransferência de tomadas de decisões no nível da escola reforçainevitavelmente este poder e confunde a oposição em uma largaescala. Uma conjugação de forças políticas sustentadas pelacomunidade dá impulso necessário para o sucesso da reforma daGAE. Todavia, mesmo que os sindicatos continuem semostrando prudentes (ou céticos), continua sendo interessanteque eles permaneçam vigilantes.

A liderança transformadora é necessária para mudar acultura do sistema para que os professores e os dirigentes deestabelecimento estejam sempre atentos ao valor fundamentalda GAE e, sobretudo, ao valor fundamental do trabalho.

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Hayward, Strembitsky, Ballard e Berry tiveram a inteiraconfiança e se dedicaram totalmente à realização dos objetivospropostos. Em todos estes casos, perspectivas claras, expressascom força e aplicadas metodicamente foram concretizadas. Oslíderes sindicais exigem as mesmas qualidades, a exemplo deAlbert Shanker da Federação americana de ensino.

Mesmo havendo vantagens relativas à delegação derecursos financeiros, quando adotada em um sistema descen-tralizado, há também, todavia, problemas que devem serabordados. Em particular, o tempo que os dirigentes deestabelecimento gastam com a gestão financeira e com ocontrole de necessidades conflituosas e de desejos do corpodocente ou da comunidade a expensas da liderança educativa,a classificação do diretor pelo corpo docente como um buro-crata e não como um educador e a tomada de partido pelaexcelência em detrimento da equidade. Contudo, mesmo se atarefa não se mostre fácil, é improvável que o movimento dedescentralização se interrompa. A participação de um corpodocente mais numeroso na tomada de decisões no nível daescola não pode senão avolumar correntes de idéias e aumentaro sentido do compromisso através da posse do poder. O corpodocente que se identifica estreitamente com os objetivos daescola tem a vantagem de ser capaz de contribuir positivamentecom a realização destes objetivos.

A mudança de cultura, no centro de poder em favor doserviço, exige que todas as atividades diárias sejam guiadas pelovalor de ajuda às escolas. Um exemplo positivo é aquele dodistrito de Escola pública de Edmonton, no Estado de Alberta,Canadá. Os serviços de apoio e controle pedagógicos dodistrito entraram no âmbito da GAE em 1986. Ao cabo de trêsanos, pôde-se constatar um reforço na cultura de serviço. Osresultados foram os seguintes: (i) uma " missão" que com-preendia o apoio às escolas e aos serviços centrais, e também apossibilidade de influenciar o setor de aplicações políticas e de

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prioridades dos distritos; (ii) uma clareza na divisão de respon-sabilidades entre o apoio central e as escolas; (iii) abordagensde avaliação de necessidades, que levaram as escolas a prevereme depois destinarem os recursos em seus orçamentos, visandosempre oferecer serviços apropriados; e (iv) acordos de serviçoscom as escolas (Caldwell e Spinks, 1992). Em seguida, asescolas dos distritos acabaram por privilegiar cada vez maiso desenvolvimento da cultura de serviço.

A adequação do financiamento focalizado e a qualidadeda liderança têm um efeito notável sobre a equidade. Partindoda hipótese de que a equidade é um objetivo autêntico emum sistema descentralizado, os autores destacam que se tratado mais fundamental elemento de um sistema de ensino públicoeficaz, exigindo pesquisas voltadas para o interior desta estru-tura. Alguns raros textos que tratam deste assunto mostramque este é um tema de reflexão e que carece de pesquisas.

CONSIDERAÇÕES SOBRE A EQUIDADE

Em termos de educação, a equidade significa que "cadaaluno, não importa sua situação, deve receber uma instruçãoque lhe permita desenvolver plenamente suas capacidades".(Caldwell e Spinks, 1992, p. 12). Em diversas regiões domundo, a demanda social para que este objetivo seja atingido émuito importante. As políticas que conduziram a uma alta taxade permanência de alunos, pelo menos até as séries terminais doensino de segundo grau, precisavam de uma divisão orçamen-tária que permitisse às escolas responderem às necessidades deaprendizagem de cada aluno. O orçamento descentralizado paraa escola está em via de substituir o orçamento centralizado,caracterizado por uma divisão relativamente uniforme dedestinação de recursos às escolas, julgada, no passado, comoeqüitativa.

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Nos países onde ocorreu esta descentralização, foinecessário dar tempo para cada estabelecimento definir oscritérios de divisão. Como ressaltam Caldwell e Spinks (1992):

" Este processo consiste, antes de tudo, em determinar o custo daoferta de diferentes experiências de ensino aos alunos com diferentesnecessidades educacionais. Depois, trata-se de colocar em dia umprojeto de subvenções para as escolas que se combina para formar umorçamento global. O montante total de créditos destinados édeterminado em função dos efetivos, das necessidades educacionaisdos alunos e do tipo de estudos que serão feitos."

Nos anos 70, Garms, Guthrie e Pierce levantaram abandeira da equidade graças à gestão autônoma, chamandoa atenção para a flexibilidade do controle orçamentário nonível local em resposta às prioridades locais. Segundo eles,esta aproximação contrastava com aquela do controlecentral, que tem a tendência de tratar as escolas como clones"standartizados" e que ignora as disparidades dos meios, oque torna mais difícil a harmonização dos serviços em facedas necessidades dos alunos.

Nos locais onde a descentralização chegou a umaautogestão sobre a base de um "orçamento global", oproblema de repartição eqüitativa de meios se reduziu àatualização do modelo de financiamento julgado adequado.Inevitavelmente, uma análise de custos históricos precede àimplantação deste modelo. Porém, as desigualdades sãofreqüentemente reveladas e reduções significativas de créditoque poderiam parecer justificadas enfrentam uma forteresistência, e as tentativas de redirecionamento da situaçãoencontram forte oposição (ver estabelecimento da EBG noEstado de Victoria). Como destacam Caldwell e Spinkls (1992),a expressão "Só Deus Sabe" é constantemente empregada paraos casos em que critérios sobre os quais repousam as destinações

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de crédito desafiem uma análise sistemática e objetiva. Dentreoutras bases de cálculo, encontra-se também a "Unidade-aluno-por-idade", ou ainda "Unidade-aluno por tipo de necessidade".A primeira aplicação reflete, muitas vezes, a prática tradicionalque consiste em buscar equipamento e instalações maissofisticados para os alunos de grandes salas, enquanto asegunda aplicação necessita de dados suplementares – porexemplo, os elementos que permitam fazer distinção entre osfundos de implementação e aqueles que são necessários para ofinanciamento de um programa em curso – para poder obterconclusões significativas. Mais recentemente, o KIAK ("the kidis a kid") é um modelo que foi bem recebido por substituir asconsiderações muito complexas das necessidades individuaispor uma só e única alocação per capita para todos os alunos, emvirtude do princípio de que a totalidade das necessidades deaprendizagem dos alunos fica dividida no conjunto do sistema.

Qualquer que seja o modelo escolhido (ver Rossi eLevacic, 1999), há sempre ganhos e perdas, daí a importânciade se criar um ambiente reativo à informação dada, prevendouma margem de segurança para evitar a queda brutal dosrecursos destinados. O objetivo que claramente dá prioridadeàs necessidades dos alunos contribui para atenuar os riscosde conflito. Graças à experiência adquirida, deveria serpossível elaborar e refinar um modelo que levasse emconsideração as necessidades de qualquer comunidade escolar.Todavia, mesmo respeitando a demora necessária para o retornode informação, a resposta à necessidade virá sempre depoisdo novo conhecimento obtido. Um dos aspectos sedutores dofinanciamento focalizado é que ele se presta a um examerigoroso. Além disso, ele reduz a pressão e a necessidade decontatos influentes para determinar a destinação dos recursos.

Caldwell e Spinks (1992) reconhecem que a concepçãodos modelos, em vista de uma repartição eqüitativa dos meios,é uma tarefa exigente e capital, que requer competência e

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experiência em dois domínios: análise financeira e capacidadede adequação entre os meios e as filosofias, as políticas e osprogramas educativos. Todavia, em razão do caráter complexoe delicado dos problemas de repartição orçamentária para osefetivos, corre-se o risco de comprometer o movimento deGAE. Ainda assim, a repartição orçamentária deveria serprioritária nas fases de pesquisa inicial e de avaliação comotambém em cada uma das subseqüentes fases de suaimplementação.

A equidade, que é um dos numerosos aspectos daeficiência, não é somente influenciada pelas alocaçõesorçamentárias. Como já foi dito, a liderança, tanto no nívelcentral superior quanto no nível da escola, que conseguedesenvolver uma cultura de compromisso do corpo docentepara melhorar o rendimento escolar, tem mais chances dedinamizar a qualidade da experiência pedagógica. Os pro-fessores também, que participam verdadeiramente dasatividades escolares e que são mais bem informados da situaçãoda escola, se interessam de bom grado pelo planejamento dautilização dos recursos.

CONCLUSÕES

A pesquisa sobre a eficiência escolar avançou muitopouco para servir de fundamento a uma avaliação deprocedimentos que os dirigentes de estabelecimento e osprofessores independentes aplicaram até agora nos estabeleci-mentos com Gestão autônoma. Apesar disso, Caldwell (1993b)deixa entender que, nos próximos vinte anos, certos profis-sionais da educação poderiam desejar ir mais longe, para chegara uma autonomia dos estabelecimentos escolares onde osprofessores seriam empregados pelo conselho da escola, etambém onde a hierarquia iria do diretor ao presidente do

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conselho da escola que, neste caso, seria, por sua vez,responsável diante da comunidade e, responsável diante doMinistro, em face do que é fundo público e a realização deobjetivos do Estado.

Smyth (1993, p.2), em contraste, descreve a descen-tralização como um processo deliberado de subterfúgio, dedistorção, de dissimulação e de negligência voluntárias, ondeo Estado procura fugir, sem grande dignidade, de suaresponsabilidade tradicional (garantia de qualidade de ensinopúblico). Após ter optado pela descentralização, os governosnacionais ainda têm que provar que o desempenho dosestabelecimentos escolares melhorou. Da mesma forma, faltamas provas para assegurar a equidade em um sistema descentrali-zado. Mas, teoricamente, as medidas tomadas no sentido deuma redivisão orçamentária justa, anual e global, em funçãodas necessidades escolares, poderiam ser inscritas na neces-sidade de equidade. O reconhecimento das necessidades quedeterminaram o orçamento escolar público do distrito deEdmonton (e do Estado de Victoria) ilustra duas tentativas deabordar o problema da equidade (Caldwell e Spinks, 1992). Atransformação e a evolução permanente de um modelo definanciamento focalizado, baseado nas necessidades, solicitam aexperiência e uma atitude positiva no nível central. É precisoque as escolas possam quantificar de maneira rigorosa e indicarsuas necessidades de forma convincente para influenciar aevolução de um modelo de financiamento reativo. As neces-sidades particulares que emergem de modo não programadopoderiam ser recompensadas retrospectivamente.

O posto mais problemático na determinação dasdestinações dos créditos é, talvez, aquele do corpo docente.Deve-se imputar às escolas os gastos do corpo docente segundoos custos reais de salário por estabelecimento ou é precisoimaginar um salário médio para o sistema como um todo?Caldwell e Spinks (1992) notam que a Inglaterra e o País de

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Gales optaram pela primeira solução e que Edmonton optoupela segunda. Eles indicam que esta questão litigiosa revela as"profundas desigualdades nos níveis de despesas tradicionais ecorrentes com professores por aluno" (p. 168). Os sindicatos deprofessores são extremamente sensíveis a esta ameaça naremuneração de seus membros. Demaine (1993, p. 35) desafiaa ameaça subjacente, que representa a "Nova Direita" no ReinoUnido: "A nova Direita considera que a supressão das escalasnacionais de salários de professores, a revisão dos contratosindividuais de professores e o abandono da atividade sindicaldos professores são os elementos necessários para a melhora doserviço educativo". Se estes problemas não forem regulamen-tados de maneira satisfatória, e dentro de um acordo com asorganizações sindicais, eles colocam em perigo a passagem paraa gestão autônoma.

Tratando de outros fatores que favorecem a equidade deum sistema da GAE, o autor partilha o ponto de vista deCaldwell e Spinks (1992), que identificam a necessidade derefinar e melhorar permanentemente o modelo de financia-mento para a destinação de recursos para as escolas, em funçãode suas necessidades. Além disso, parece prudente propor"redes de segurança" durante os anos de transição, comprevisão de evolução rápida das prioridades do sistema ou dasituação local. Um fator importante para a promoção daequidade num sistema descentralizado é a cultura no nívelcentral. A receptividade, que é um aspecto de uma cultura deserviço, deve ser provada caso as escolas queiram ter certeza deserem capazes de responder às aspirações de sua comunidade.

A transição da dependência de uma estrutura cen-tralizada para a autonomia em uma estrutura descentralizadaexige mudanças de cultura no nível do sistema e da escola.Convém para a administração central adotar uma cultura deserviço e, aos dirigentes de estabelecimento e aos professores,adotar uma cultura de independência e de iniciativa. Os líderes

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transformadores podem trabalhar com os agentes do sistemapara formular uma visão e comunicá-la para o resto dacomunidade. Eles dão aos outros o meio de participar natomada de decisões, de ajudá-los a adquirir os conhecimentos eas qualificações necessárias. Entretanto, a demanda por estaliderança não é facilmente satisfeita e isto se torna um desafiopara aqueles que são otimistas em relação à aplicação da gestãoautônoma.

Nos países ocidentais, as "megatendências" para adescentralização e para a GAE são aplicadas há quase vinteanos. As mudanças começaram com os políticos e com oseconomistas desejosos de formar uma mão-de-obra maisinstruída, tendo em vista o crescimento da produtividadenacional e a consolidação da economia. Os recursos passama ser destinados às escolas sob a gestão autônoma, em funçãode seus efetivos e de suas necessidades. Os dirigentes deestabelecimento e os conselhos /comissões de escola tornam-se responsáveis pela divisão destes recursos. A qualidade dagestão financeira para a escola determina a eficiência dosmúltiplos aspectos do setor de aprendizagem, tais como: osaber (programa escolar), o material, a tecnologia, os recursoshumanos e o tempo. O papel de liderança do diretor é exigente,influindo em numerosos aspectos do desempenho do esta-belecimento. O líder transformador – um estilo que nãoé muito seguido – tanto no nível do sistema educativo quantono da escola, parece suscitar a busca do poder, a confiança, asinergia, a responsabilidade e o sentido do serviço necessáriopara o sucesso da gestão escolar. Contudo, a realização daequidade continua sendo o valor primordial de todas asaplicações da GAE e uma condição prévia para levar osgovernos a reivindicar as melhorias do desempenho escolar.

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INTRODUÇÃO

O propósito desta obra que faz parte da coleção"Princípios do Planejamento da Educação" foi o de estudar asorigens e as características do movimento de descentralizaçãoda gestão escolar ou gestão autônoma das escolas (GAE), quefoi progressivamente aplicado nos anos 90. Observamos que areforma da GAE ganhou diversos adeptos no seio das instânciasgovernamentais e não-governamentais que reivindicavam umaautonomia da gestão nas escolas a fim de melhorá-las pelavia da eficácia e da eficiência do ensino escolar. Esta reformatornou-se extremamente controversa, notadamente nos círculosde pesquisadores sobre a eficiência e a melhoria da educação. Estespesquisadores destacaram a importância de um bom líder,da delegação de recursos financeiros, da participação coletivae dos pais na melhoria do desempenho do sistema educacional.

A presente obra expõe, em detalhes, os pontos de vista dediversas instâncias sobre a reforma, com uma avaliação dos seusimperativos educativos. Depois de ter definido a GAE e dis-tinguido as diferentes formas de descentralização, examinamosas principais características da reforma, assim como os aspectosda gestão escolar que são relativamente centralizados oudescentralizados. Expusemos estudos de casos realizados empaíses de língua inglesa para trazer respostas e testemunhos ao

5. A OPÇÃO GAE

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movimento. Esta análise mostrou que uma das aplicações maisradicais da GAE no conjunto do sistema educativo foi realiza-da no Estado de Victoria, na Austrália, como foi amplamenteexplicado no capítulo 3. Revisamos também questões deequidade, de liderança, de delegação de recursos financeiros ede sua destinação. O objetivo deste capítulo é o de resumir osassuntos aqui abordados, as lições a tirar destas experiências eas medidas que os ministérios de Educação deveriam tomarpara aplicar a GAE. Este capítulo tem também o objetivo deajudar os planejadores a tomarem consciência de diversosaspectos da reforma e de suas modalidades de aplicação.

A REFORMA "REVISITADA"

O livro começa enumerando as muitas e diversastendências que estão forjando a sociedade contemporânea.Caldwell e Spinks (1992, pp 7-8) analisaram estas tendências epropuseram uma tese para a transformação do ensino escolar,baseando-se nos seguintes princípios:

• - um papel poderoso, mas bem focalizado, para asautoridades centrais;• - um sistema educacional que responda às necessidadesnacionais no âmbito de uma economia mundial;• - escolas públicas que adquiriram uma amplaautonomia de gestão num contexto definido pelo podercentral e as diferenças estabelecidas entre as escolaspúblicas e privadas;• a preocupação em oferecer um ensino de qualidade paracada indivíduo;• uma dispersão da função educacional, com o adventodas telecomunicações e da informática;• - uma expansão das bases de ensino que engloba aresolução de problemas, a criatividade e uma capacidade

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de aprendizagem e de reciclagem permanentes;• o papel dos pais e da comunidade na educação seráafirmado ou reafirmado;• a preocupação com a postura de serviço no espíritodaqueles que têm o dever ou a possibilidade de sustentaro trabalho nas escolas.

A iniciativa da GAE é uma das experiências maisimpulsionadas e exaustivas que tenta integrar os elementosdistintivos destes primeiros frutos que aparecem, por exemplo,através de múltiplos aspectos das orientações e estratégiascontidas nas leis de 1988 e 1992 da reforma da educação noReino Unido, na reforma das Escolas do Futuro no Estado deVictoria, nas reformas em Hong Kong, na Nova Zelândia e emoutros países.

A política da GAE parte do princípio de que, delegandoresponsabilidades e autoridade aos estabelecimentos escolares edestinando-lhes uma parte do orçamento bem superior parafinanciar a realização de seus objetivos no quadro de diretrizesmais explícitas e acrescentando a isso uma estratégia de gestãode desempenho bem estruturada, a eficiência e a eficácia dosprogramas de ensino público seriam favorecidas e facilitadas. Éa mesma coisa que dizer simplesmente que "as atividades degestão escolar são determinadas em função das características edas necessidades de cada estabelecimento e, em conseqüênciadisso, seus membros (conselho administrativo, inspetores,dirigentes de estabelecimento, professores, pais, alunos, etc.)tornam-se muito mais autônomos e responsáveis pelo uso quefazem de seus recursos, seja para resolver os problemas, sejapara levar a bom termo as atividades escolares propícias a umdesenvolvimento da escola numa perspectiva mais ampla”.

Vimos nesta obra que diversos países do mundosolicitaram às suas escolas que "se autogerissem". Estamudança de política educacional e administrativa reflete um

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posicionamento do poder das autoridades superiores (o centro)para as autoridades locais (escola) naquilo que diz respeito aoprograma escolar, ao orçamento, ao destino das verbas, ao corpodocente, aos alunos e, em alguns casos, à avaliação. Um dostemas recorrentes da reforma da GAE é a sua capacidademanifesta de trazer ao conjunto uma melhoria qualitativa daeducação. Townsend (1997, p.215) indica que a descentraliza-ção deveria visar:

• uma maior eficácia nas decisões em matéria de políticaeducacional no nível da escola e do sistema escolar;• uma melhora na gestão da escola e do poder de decisãoda mesma;• a garantia de um uso mais eficaz dos recursos;• uma melhoria na qualidade de ensino;• a concepção de programas de estudos mais adaptadosà demanda do mercado de emprego e da sociedadedo amanhã;• obtenção de melhores resultados para os alunos (talvezo ponto central em relação a todos aqueles que forampreviamente citados).Convém admitir que, para diversos ministérios da

educação, o problema de maior extensão da GAE é encontrarum equilíbrio entre a pluralidade, a flexibilidade e o controlelocal somados a suas responsabilidades a fim de garantir que:(a) o ensino seja dado em boas condições através de todo o paíse que (b) a qualidade deste ensino seja uniforme (eqüitativo),não importando quais sejam as clivagens geográficas, sócio-econômicas e étnicas da sociedade. A questão essencial, paraum grande número de ministérios, é saber como garantir umnível de desempenho "bom" e "igual" sem ter que exercer umcontrole centralizado muito rigoroso.

Um ministério da educação que opte pela GAE devecomeçar a implementação estruturando o conjunto do sistemaeducacional, pondo em ação uma organização nacional dentro

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da qual irá se estabelecer a sua política orçamentária eeducacional. O trabalho do ministério consiste em definirquais são os papéis e as funções que devem ser mantidos nonível central e quais são aqueles que devem ser descentraliza-dos para os estabelecimentos escolares, sabendo que decisões debase condicionarão a parte dos fundos orçamentários que seráretida para a administração central e a parte que será repassadapara as escolas. Paralelamente a tudo isto, o ministério daeducação deve conceber um modelo de financiamento global,mas limitado e ainda amplamente baseado na realidade dosefetivos de cada escola, para dividir a maior parte do orçamentoda educação, de maneira eqüitativa, entre as escolas. O mínimosolicitado das escolas é: a instrução, o apoio escolar e as funçõesadministrativas. Estas funções compreendem 75% doorçamento médio da educação. Em alguns casos, até 95% doorçamento da educação pode chegar às escolas. Este dispositivodeve vir acompanhado de uma informatização do sistema definanciamento uma vez que as escolas devem destinar parte deseus novos recursos a fim de empregar o pessoal administrativopara "gerenciar as suas contas". Uma das funções maisimportantes do ministério é a de conceber e administrar umconjunto de responsabilidades, e esta função deve ser finan-ciada de maneira apropriada.

LIÇÕES A SEREM GUARDADAS

Como foi indicado nesta obra, alguns sistemas educativose seus estabelecimentos utilizaram-se da reforma como ummeio de revisão e de melhoria das condições de educação deseus alunos e da coletividade local. Diversos autores associaramas lições a serem retidas desta reforma. (Caldwell e Spinks,1992; Caldwell, 1997, 1998; Odden e Busch, 1998; Gurr,1999; Townsend, 1997; David, 1989). Eles afirmam que a

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aplicação da GAE pode ocorrer somente no espaço de algunsanos. Odden e Busch (1998) ressaltam que "uma administraçãodescentralizada não melhoraria automaticamente as escolas. Adescentralização da gestão vai bem além da simples criação deum conselho escolar investido de algum poder de decisão oude autoridade dada a cada estabelecimento para gerir atotalidade de seus orçamentos" (p. 25). Para que a GAE funcionecorretamente, acrescentam os autores, ela deve asseguraruma série de condições de organização no nível da escola. Asescolas devem, então, utilizar estas condições para que elas reflitamno progresso de dimensões que afetam mais diretamente osresultados dos alunos – programa escolar e instrução. Além disso,a GAE deve estar associada a que a escola assuma, no seuâmbito, a parte que lhe cabe nos resultados obtidos. Enfim,a GAE deve garantir às escolas o controle de seus orçamentos.

A avaliação desta reforma revelou outros ensinamentoscomo atestaram diferentes pesquisadores. Em primeiro lugar,há decisões diferentes tomadas pelos serviços educacionaisnaquilo que diz respeito à gestão do pessoal, às cargas horáriase aos programas de estudos, quando tais serviços possuem ocontrole real dos gastos do seu orçamento e quando não estãosubmetidos a restrições. Em segundo lugar, os professores e osdirigentes de estabelecimento se dizem satisfeitos com seupróprio trabalho e com o profissionalismo desde que o tempo amais e a energia que lhes são requisitados pelo planejamento epela tomada de decisões sejam a oportunidade de exercitar umpoder efetivo. Inversamente, uma autoridade acessóriaassociada às exigências de conselhos, de planos e de relaçõesgera uma frustração. Em terceiro lugar, a implementação daGAE acarreta uma série de medidas e ela leva de cinco a dezanos. É muito cedo para emitir um julgamento especificodefinitivo sobre a aplicação da reforma através do mundo.

Os aspectos importantes sobre a equidade e a liderançanecessitam de uma reflexão mais aprofundada. Antes de tirar

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uma conclusão legítima sobre a equidade de um sistemadescentralizado, será necessário prosseguir com a pesquisasobre a eficiência, aí incluídos estudos longitudinais.

MODALIDADES DE APLICAÇÃO

À vista do que até aqui foi exposto, pode-se concluir quehá diversas fases na aplicação de um modelo de GAE.Primeiramente, o ensino escolar deve determinar seus objetivose esclarecer suas escolhas. Depois, deve indicar o processo parasuas realizações; enfim, deve examinar atentamente se osobjetivos foram bem atingidos e em que momento eles oforam. Estas fases são enfaticamente ligadas aos aspectospróprios da definição de metas e de objetivos, da elaboração depolíticas, do planejamento de programas escolares, daredistribuição dos meios, da implementação, da avaliação eda revisão. Os estudos de casos, em particular a apresentaçãodetalhada das Escolas do Futuro no Estado australiano deVictoria no capítulo 3, mostram que os princípios de base daGAE são o controle local e o compartilhamento de decisões.Estes dois princípios devem ser aplicados em, no mínimo,cinco operações: os objetivos, os gastos, o corpo docente, osmétodos de ensino e as estruturas organizacionais. Segue-se umresumo detalhado dos modos de aplicação que poderiam seradotados por um ministério da educação tão logo ele decidapela aplicação da GAE.

A primeira medida consiste em ter uma idéia do rendi-mento desejado, sobretudo em termos de melhoria da quali-dade da educação e das conquistas obtidas no conjunto deconhecimentos, atitudes, habilidades e experiências, visando areestruturação do sistema escolar. Isto aparece claramente noestudo de caso do Estado de Victoria que é um testemunho deuma reforma bem sucedida. No sistema, foram estabelecidos

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parâmetros para os resultados dos alunos, em ligação com ainstauração de exames padronizados em diferentes níveisescolares. A administração também foi reformada, tanto nonível ministerial como no âmbito das autoridades locais, comuma redução de responsabilidades dos distritos, mesmo tendohavido um aumento no número de escritórios regionais. Éimportante utilizar objetivos "nacionais ou centrais", normas eparâmetros para darem o rumo das operações de reforma daGAE em vista dos "altos níveis de aprendizado dos alunos e dacanalização da energia do corpo docente em direção às reformasde programas e de instrução necessárias para produzir este nívelde aprendizagem" (Odden e Busch, 1998). É fundamentalhaver um setor centralizado de políticas e de orientações, assimcomo políticas que possam servir de catalisadoras parapromover e apoiar a reestruturação.

É necessário que a clientela e os atores do sistemaeducativo aceitem a implementacão da reforma. É tambémimportante formar uma coalizão entre as empresas, acomunidade, os responsáveis pela educação, particularmenteos dirigentes políticos, estabelecendo sólidas alianças com ossindicatos dos professores. O caso da Inglaterra, o do País deGales e o de Los Angeles oferecem exemplos de interação esustentação que os sindicatos deram para a GAE. Estas aliançase estas interações serão importantes para ganhar o apoio daopinião pública e da classe política em favor da reforma.

O ministério da educação e as escolas devem trabalhar deforma conjunta para demonstrar e promover o compar-tilhamento de decisões. Ele deverá, neste campo, estabeleceruma comunicação clara das metas e objetivos maiores daescola. Para tal, é necessária uma flexibilidade da parte doministério da educação, o que lhe impõe dar estímulos àexperimentação, saber da possibilidade de riscos edescentralizar o poder de decisão. Ao mesmo tempo, todos osprofessores e outros profissionais da comunidade escolar devem

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estar envolvidos nas tomadas de decisão, graças, por exemplo, àcriação de uma rede de fóruns e de grupos de trabalho dedocentes. Isto exige uma reforma de funções e dos papéisconferidos às autoridades educacionais do nível central, dodistrito ou do local. No caso presente, os papéis devem evoluirda aplicação para o apoio.

O ministério da educação deve reestruturar aadministração da escola assim como o papel dos professores.Isto significa que novos papéis devem ser criados no nível dasescolas e da administração central e que estes papéis devemtransitar, em matéria de delegação de autoridade, do centropara as escolas, para que elas definam novas funções e respon-sabilidades para o corpo docente, escolhendo seus professores ecriando um novo setor de aprendizagem. No que diz respeitoaos dirigentes de estabelecimentos, eles devem ser incitados aestimularem a participação dos professores e da comunidadenas tomadas de decisões de suas escolas. Escolhendo elasmesmas os professores, as escolas estarão aptas a constituir umnúcleo fixo de corpo docente dedicado à sua missão, às suasperspectivas e à sua cultura. No outro extremo, o ministério daeducação deve encontrar meios de recompensar as pessoas quecontribuam na realização dos objetivos escolares e deveprocurar escolher dirigentes de estabelecimento que possamfacilmente executar e gerenciar as reformas.

O ministério da educação deve procurar obter a eficáciae a eficiência no processo de aplicação e viabilidade da reforma.Para tanto, é importante oferecer possibilidades de progressãoa cada um dos professores ou administradores. O desenvolvi-mento profissional não deve levar em conta somente os domíniosda instrução, mas também os da elaboração de programas deestudo e os relativos à qualificação em matéria de gestão. Istoexige também mais tempo para o corpo docente já que seusconstituintes assumem novos papéis e novas responsabilidades.

A transferência de poder e a descentralização exigem

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controles e ajustes permanentes para garantir a qualidade e aequidade dos ensinamentos. Isto significa que o sistema, tantono nível interno como no global, deve ser compromissado poruma boa estruturação do segmento de responsabilidades.

Igualmente, é importante dar oportunidades a todos osalunos, contribuindo para tal através de reformas planejadas emétodos de ensino. É por isso que o desenvolvimentoprofissional deve se destinar a fazer crescer as competências,aumentando e transformando a cultura das escolas, a fim decomprometê-las com a produção de graus de aprendizagemmais elevados para todos os alunos.

Constata-se, dentre os exemplos de sucesso, o das EscolasVictorianas. A reforma ali foi aplicada progressivamenteutilizando-se de escolas-pilotos no primeiro ano e, depois, seexpandindo para o resto do sistema por meio de etapas sucessi-vas. É essencial, então, utilizar estas escolas-pilotos antes decomeçar a reforma no conjunto do sistema.

O estudo do caso victoriano, assim como o de outrosexemplos, mostra que o ministério da educação destinoucréditos especiais para ajudar na implementação da reforma nonível da escola e no nível do governo central. Altas somas ecréditos do tesouro foram aplicados para ajudar as escolas arealizar a reforma. Os dirigentes de estabelecimento e osprofessores concordaram em empregar parte de seu tempo detrabalho para seu desenvolvimento profissional e para seguiremuma formação específica. Material e kits de informação foramdistribuídos para as escolas e para a comunidade. Outras formasde ajuda também foram propiciadas, tudo para a garantia desucesso de implementação da reforma, dando-lhe todo o apoiopolítico e público necessário. O ministro da educação deveestar pronto a delegar uma parte de sua receita orçamentáriapara as escolas, desde o primeiro dia letivo.

Uma vez mais, este estudo mostrou a importância datecnologia de computação e de outras formas de tecnologia na

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implementação da reforma. É necessário também que oministério da educação reflita sobre o uso da tecnologia e sobrea forma de tecnologia que o país pode mais facilmente adotar afim de facilitar a aplicação da GAE.

Todos os estudos de casos mostram claramente que asoperações da GAE permitiram confiar às escolas o uso doorçamento e dar a elas mais flexibilidade na utilização de seusrecursos. O controle do orçamento é o elemento central deesforços para aplicação da GAE e para a descentralização dopoder. Sem a capacidade de repartir os recursos de forma justa,outras dimensões da GAE ficariam enfraquecidas. A trans-ferência de competências em matéria orçamentária poderia serassimilada a uma destinação de créditos para a escola numorçamento global. Isto permitiria às escolas determinar omontante de créditos que seria utilizado ao invés da adminis-tração central determiná-lo. É por isso que o controle doorçamento global e o poder de realocar os créditos disponíveis,em domínios mais produtivos, são repassados às escolas, seassim elas o quiserem. O modelo de financiamento focalizado éo meio de assegurar a divisão eqüitativa de créditos.

A discrição e o tato na composição orçamentáriaacompanham o controle da definição dos papéis e também orecrutamento e desenvolvimento do corpo docente. Emprincipio, nomeações do corpo docente são decididas no nívelcentral. Respeitando este ordenamento e de acordo com asregras nacionais, os membros da comunidade escolar devementrar em acordo para poderem exercer um controle sobre aspessoas que procuram postos em seus estabelecimentos. Deoutra forma, a seleção do corpo docente local significa quecandidatos aos postos de professores têm uma entrevista com osresponsáveis pela escola, que dão um parecer à administraçãocentral. A flexibilidade do corpo docente aplicada no Estado deVictoria significa que as escolas permanecem livres paraselecionarem o seu corpo docente; elas também têm a opção de

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utilizar as verbas orçamentárias para outros fins relativos àsnecessidades dos docentes. As escolas podem, por exemplo,aplicar o dinheiro destinado a um professor e utilizá-lo nacompra de livros e de material ou contratar dois ou trêsparaprofissionais. No modelo mais avançado da GAE, a autori-dade – parcial ou plena - que decide sobre a escolha do diretor,pertence aos membros da comunidade escolar. O ministério daeducação deverá considerar sobre uma forma de controlerelativa ao recrutamento do corpo docente para as escolas.

A GAE, na sua forma extrema, significa que a escolacontrola seus programas de estudo. Neste caso, o corpo docentede cada estabelecimento decide o material pedagógico a serutilizado e os métodos específicos de ensino e de aprendizagema serem empregados. Isso quer dizer também que o diretor e ocorpo docente, no nível local, determinam suas própriasnecessidades em matéria de desenvolvimento profissional e secomprometem com aqueles que desejam ajudá-los nessaempreitada. Ao mesmo tempo, sob o regime da GAE, asestruturas nas quais evolui o processo educativo representamum derradeiro domínio de controle para os professores, para osadministradores e para a coletividade local. Estes grupos estãolivres para modificar a estrutura fundamental de ensino escolar,encontrar as alternativas para o modelo do professor individual,trabalhando com grupos de alunos durante um tempo pré-determinado. No Estado de Victoria e, em alguns outros casos,as escolas primárias criam programas de estudos que mudamconsideravelmente as práticas de enturmação de alunos poridade e por capacidade de instrução. No secundário, um certonúmero de escolas autônomas testa os programas facultativos,um tronco comum e um ensino baseado sobre os resultados.Estes dois aspectos são considerados como opcionais para oministério da educação. Em alguns sistemas educativos, podeparecer inoportuno dar às escolas o controle de programas e/oucontrole da estrutura existente para ministrar estes conhecimentos.

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