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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE , CIÊNCIAS
DA INFORMAÇÃO E DOCUMENTAÇÃO – FACE
CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO E ADMINISTRA ÇÃO
PÚBLICA – CEAG
Núbia Souza Oliveira de Medeiros
INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA:
Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil
Brasília
2013
Núbia Souza Oliveira de Medeiros
INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA:
Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil
Monografia apresentada à Universidade
de Brasília, em cumprimento às
exigências para obtenção do título de
especialista em Orçamento e Políticas
Públicas.
Orientador: Denilson Bandeira Coêlho
Brasília
2013
Núbia Souza Oliveira de Medeiros
INOVAÇÃO NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA:
Uma Análise da Difusão do ICMS Ecológico no Brasil
Monografia apresentada à Universidade
de Brasília, em cumprimento às
exigências para obtenção do título de
especialista em Orçamento e Políticas
Públicas.
Aprovada em 30 de outubro de 2013.
EXAMINADOR
__________________________
Denilson Bandeira Coêlho - UnB
3
RESUMO
As ideias exercem influência sobre a atuação política e sobre as
possibilidades de mudanças nas políticas públicas, pois elas ajudam os atores a
perceberem as possibilidades de atuação diante de um contexto. A ideia inovadora
da Política Tributária brasileira – o ICMS Ecológico – é o termo atribuído às
legislações estaduais que inseriram o critério ambiental na redistribuição do Imposto
do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias, e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação (ICMS). Essa ideia nasceu sob a égide da compensação aos
municípios que possuem áreas de preservação, contrariando os interesses dos
municípios que teriam redução das suas receitas de ICMS, em decorrência da
redistribuição deste imposto com base nos critérios ambientais e não apenas na
produção de serviços. O ICMS Ecológico foi emulado primeiramente no Estado
Paranaense, em 1991, difundindo-se por quinze estados brasileiros desde então. As
teorias da ciência política apresentam os fatores que favorecem a disseminação de
uma política pública, entre eles a necessidade de sobrepujar os entraves políticos e
burocráticos e possuir benefícios maiores que os custos de implantação. Neste
sentido, o estudo identificou que fatores políticos ideológicos incentivaram a
disseminação dessa política no Brasil, partindo da hipótese central de que o
alinhamento partidário importou para o processo de difusão da política. Os partidos
de centro e de esquerda destacaram-se na proposição das legislações que criaram
a política nos estados. O alinhamento partidário e ideológico entre o autor para
proposta e o governo estadual ocorreu na maioria dos estados que adotaram a
inovação. Além disso, com a finalidade de explicar porque alguns estados adotaram
a inovação e outros não, comparou-se o grupo dos adotantes da inovação e o grupo
dos não adotantes, por meio das médias de três indicadores. Entretanto, as
diferenças entre os dois grupos foram considerados pouco significativas pelo teste t.
Palavras-chaves : ICMS Ecológico, Inovação, disseminação de políticas
públicas e Alinhamento Partidário.
4
ABSTRACT
Ideas influence political activities and possibilities for changes in public
policies, because they support the actors in realizing action possibilities under a
given context. The Ecological ICMS is an innovative idea on Brazilian Tax Policy, that
included environmental criteria in the redistribution rule for the state tax and that has
been spread in this country since 1991. The Ecological ICMS was created under the
scope of being a compensation to those municipalities that mantain conservation
areas. Although it benefits a group of interest, this policy antagonizes other groups,
especially those municipalities that have had their income from ICMS reduced, due to
the tax redistribution based on environmental criteria and not only on the production
of services. The Ecological ICMS was emulatedset initially in Paraná State, have
been spreading for fifteen Brazilian states. Political Science theories present factors
for the overspreading of a public policy. In this sense, this study identified what
political ideological factors had encouraged this politic to spread in Brazil, on the
assumption that the core hipothesis that the alignment of the parties imported the
concept into the process of political diffusion. The center and left parties were
prominent in the proposition of the laws that created the policy in the states. The
political and ideological alignment between the proposal authors and the state
governments occurred for most states that adopted the innovation. Furthermore, in
order to explain why some states have adopted the innovation and others do not, the
group of adopters of the innovation was compared to the group of non-adopters,
using three indicators: average number of Protected Areas Federal created, both
State and Municipal (1991-2013), average Gross Domestic Product (GDP) (1991-
2010), and average Human Development Index (1991, 2000 and 2010). However,
the differences between the two groups were not significant in the t test.
Keywords: Ecological ICMS, innovation, policies dissemination and alignment
political party.
5
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Índices e critérios de participação dos municípios paranaenses no
ICMS25
Tabela 2: Distribuição categórica dos adotantes do ICMS Ecológico 42
Tabela 3: Comportamento da aprovação do ICMS Ecológico por período
eleitoral.44
Tabela 4: Comparação entre as legislações do ICMS Ecológico 48
Tabela 5: Relação dos Estados que aprovaram a Lei do ICMS Ecológico com
indicação do autor do Projeto de Lei, do Governador Estadual e seus
respectivos partidos
52
Tabela 6: Quantitativo de Projeto de Lei sobre o ICMS Ecológico por partido 54
Tabela 7: Média dos indicadores por estado 58
Tabela 8 – Resultado do teste t de duas amostras presumindo variânciasdiferentes
59
Tabela 9: Relação dos Estados por indicador em ordem decrescente 61
6
SUMÁRIO
1 Introdução 10
2 Teorias sobre difusão 15
3 Descrição do objeto de estudo: o ICMS Ecológico 23
3.1 O ICMS Ecológico nos estados brasileiros 23
3.2 Instrumentos econômicos de gestão ambiental 33
3.3 ICMS Ecológico: a ideia brasileira de um instrumento econômico de
gestão ambiental35
4 O ICMS Ecológico sobre o viés da difusão de polític as públicas 44
5 CONCLUSÃO 64
6 REFERÊNCIAS 68
7
1. INTRODUÇÃO
As ideias e o conhecimento são elementos fundamentais para a compreensão da
formação da agenda de políticas públicas. O conceito de ideias não é definido e fechado e,
pode ser entendido de várias formas: como afirmação de valores; podem especificar
relações causais; podem ser soluções para problemas públicos; símbolos e imagens que
expressam identidades públicas e privadas e; concepções de mundo e ideologias (JOHN,
1999, apud FARIA, 2003, p.3).
O autor Zahariadis (1999) citado por Faria (2003) ao discorrer sobre o trabalho de
Kingdon apresenta dois tipos de impactos das ideias na produção de políticas:
I. As soluções são buscadas não apenas como base na eficiência e no poder,
mas também na equidade. Além disso, os argumentos, a persuasão e a razão ocupam
posição central na formação de políticas públicas.
II. A Ideologia Política é tida como um bom método para se buscar soluções a
um problema (heurística) em um mundo ambíguo e que muda rapidamente.
As ideias exercem influência sobre a atuação política e sobre as possibilidades de
mudanças nas políticas públicas, pois elas ajudam os atores a determinarem “as suas
preferências em um mundo cada vez mais complexo e repleto de incertezas” (FARIA, 2003,
p. 7).
É útil abordar o conceito de comunidades epistêmicas, as quais são formadas por
uma rede de profissionais com competência reconhecida em um domínio relevante às
políticas públicas. Estas comunidades tem se destacado dada a crescente incerteza técnica
e à complexidade dos problemas da agenda internacional (PETER HAAS, 1992, apud
FARIA, 2003).
Phil Cerny (2001 apud Faria, 2003), acerca do processo de produção de políticas
públicas, propôs o conceito de “pentágonos de ouro”, o qual destaca os seguintes agentes
no processo de formação de políticas: políticos; burocratas; grupos de interesses; mercados
financeiros globais e as instituições financeiras internacionais e; atores não governamentais
de atuação transnacional.
10
O papel das ideias e do conhecimento pode ser percebido na criação de uma política
pública no Estado do Paraná, no Brasil. Este Estado, diante da necessidade de compensar
os municípios que se sentiam prejudicados economicamente por possuir unidades de
proteção ambiental e de preservação de mananciais de abastecimento dos municípios
vizinhos, pois estas áreas reduziam suas possibilidades de uso do solo, viu-se impulsionado
a modernizar seus instrumentos de políticas públicas, apoiando a criação do ICMS
Ecológico no Estado.
O ICMS Ecológico, verde ou socioambiental é o termo atribuído às legislações
estaduais que inseriram o critério ambiental na redistribuição do Imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS).
A Constituição Federal ao tratar da repartição de receitas tributárias diz que pertence
aos municípios vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do ICMS. Além disso, a
constituição apresenta critérios para o Estado creditar estas receitas aos municípios, os
quais são:
I - três quartos (75%), no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus
territórios;
II - até um quarto (25%), de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
Territórios, lei federal.
Assim, verifica-se que a Constituição Brasileira conferiu aos Estados a possibilidade
de estabelecer qualquer critério para creditar aos municípios o montante de 1/4 dos 25%
destinados aos municípios. Estes critérios variam de acordo com o interesse de cada
Estado. Estes podem considerar, por exemplo, investimentos na área da saúde, da
educação, do meio ambiente, o crescimento das receitas próprias e/ou o número de
eleitores de cada município.
Com a possibilidade conferida pela Constituição Federal, o Estado do Paraná, em
1991, inovou a Política Tributária ao introduzir no cálculo do ICMS a ser repassado aos
municípios os mecanismos ambientais, originando o que se conhece como ICMS Ecológico.
11
Segundo Motta (2006), se o instrumento econômico tem por objetivo atingir a uma
norma de qualidade ambiental, a aplicação desse instrumento será restrita a um meio, área
geográfica, ou qualquer outra dimensão espacial desta norma. Entretanto, esta
exclusividade de competência cria custos políticos restritivos. Assim, para se viabilizar
politicamente um instrumento econômico, os critérios de rateio tendem a beneficiar direta ou
indiretamente grupos afetados pela sua incidência, gerando custos políticos negativos ou
positivos.
Assim, para uma política ou um instrumento econômico serem implementados é
necessário que ofereça maior benefício do que custos, conforme a teoria dos incentivos
seletivos.
Nesse sentido, o ICMS Ecológico nasceu sob a égide da compensação aos
municípios que possuem áreas de preservação, beneficiando um grupo de interesse, porém
contrariando outros grupos, principalmente aqueles naqueles estados em que se reduziu a
cota-parte do repasse segundo o percentual de valor agregado.
Embora a adoção do ICMS Ecológico possua interesses conflitantes, ele ultrapassou
a barreira dos impasses políticos, e foi implantado em vários estados brasileiros.
Atualmente, dezesseis estados aprovaram a lei que trata do ICMS Ecológico, porém um
estado teve a lei considera inconstitucional. Importa registrar que o Distrito Federal não
possui possibilidade de tratar da redistribuição do ICMS, tendo em vista não ser composto
por municípios.
Diante da verificação da existência desse processo de difusão da ideia do ICMS
Ecológico entre os estados brasileiros, o presente estudo visou identificar que fatores
políticos ideológicos incentivaram a disseminação dessa política no Brasil, partindo da
hipótese central de que o alinhamento partidário importou para o processo de difusão da
política.
O estudo buscou traçar a distribuição da adoção da política no espaço e no tempo.
Realizou a observação das legislações aprovadas sobre o ICMS Ecológico, tendo em vista
identificar as convergências e divergências entre elas. O trabalho objetivou identificar atores
das comunidades epistêmicas, como políticos, grupos de interesses, burocratas e
organizações não governamentais.
12
Em referência aos agentes políticos, buscou conhecer aqueles que propuseram as
leis que criaram o ICMS Ecológico no seu respectivo Estado, especificando seu partido
político. Além disso, o estudo verificou se houve alinhamento partidário entre o autor do
ICMS Ecológico e o governador do Estado. Por fim, abordou-se alguns estudos que trataram
da característica extrafiscal do ICMS Ecológico.
Este é um estudo qualitativo de natureza exploratório, que visa conhecer o
comportamento político no processo de difusão do ICMS Ecológico entre os Estados
Brasileiros. As técnicas de pesquisas são pesquisas bibliográficas, pesquisas documentais e
pesquisas em sítios eletrônicos.
Por oportuno, registra-se que a pesquisa em comento assenta-se nas teorias de
difusão de políticas públicas, as quais foram utilizadas para buscar evidências ou explicar o
processo de disseminação da ideia originada no Estado Paranaense. Além disso, importa
mencionar que os estudos dos processos de difusão é uma vertente analítica centrada nas
ideias e no conhecimento.
O estudo está apresentado em seis capítulos: Introdução; Teorias sobre Difusão;
Descrição do objeto de estudo: O ICMS Ecológico; O ICMS Ecológico sobre o viés da
Difusão de Políticas Públicas; Conclusão e; Referências Bibliográficas.
O Capítulo “Teorias sobre a Difusão” aborda a diferença entre os conceitos Best
Practices e inovação. Apresenta o conceito de disseminação ou difusão, além de descrever
sobre algumas teorias do processo de difusão e, identifica os fatores que aumentam a
probabilidade de uma inovação ser adotada.
O Capítulo “Descrição do Objeto de Estudo: ICMS Ecológico” foi estruturado em três
tópicos. O primeiro, “O ICMS Ecológico nos Estados Brasileiros”, descreve as principais
características das legislações que tratam do ICMS Ecológico nos Estados. No segundo
tópico, “Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental”, tratou do conceito de
externalidades, dos instrumentos econômicos, de persuasão e de comando e controle. O
terceiro tópico, “ICMS Ecológico: A Ideia Brasileira de um Instrumento Econômico de Gestão
Ambiental”, realiza um apanhado bibliográfico acerca das características dos ICMS
Ecológico como instrumento econômico.
13
No quarto Capítulo, “O ICMS Ecológico sobre o viés da Difusão de Políticas
Públicas”, discutiu-se o ICMS Ecológico com base nas teorias do processo de difusão de
políticas públicas e, apresenta os achados e, as principais explorações obtidas da pesquisa.
Neste capítulo identificam-se os atores políticos responsáveis pela criação do ICMS
Ecológico em cada Estado brasileiro, bem como seu partido político e o governador à época.
Além disso, buscou-se explicações, com base em três indicadores, que justificassem a
adoção por um grupo de estados e por outros não.
O quinto capítulo apresenta a conclusão do estudo e, sugere agendas de pesquisas
acerca do tema em questão. Por fim, o sexto capítulo indica as referências bibliográficas
utilizadas na confecção deste trabalho.
14
2. TEORIAS SOBRE DIFUSÃO
A adoção do ICMS Ecológico pelos estados brasileiros é um fenômeno possível de
ser estudado por um campo da Ciência Política que estuda os fatores que impulsionam a
difusão de políticas públicas, programas ou inovações.
A discussão do processo de difusão ou disseminação demanda a abordagem dos
conceitos de melhores práticas (best practices) e inovação. Para as Nações Unidas (2005
apud Farah, 2008), best practice é definido como prática inovadora que contribui para a
melhoria do desempenho de uma organização ou uma prática esta reconhecida como
melhor por outras organizações.
O conceito de best practice implica o entendimento de inovação como solução
completa, fechada e integral, a qual corresponde ao modo específico e único de responder a
um desafio. No entanto, “este conceito negligencia a diferença de diferentes contextos na
formulação de cada solução” (FARAH, 2008, p. 4).
Entretanto, outra perspectiva considera a inovação como a resposta a um desafio ou
problema, que pode ser utilizada por outros, não vista como uma solução fechada e
completa, mas como algo em processo de transformação. A inovação “pode ser
potencialmente útil em outros contextos e localidade, como solução para um problema
específico” (FARAH, 2008, p. 4).
A inovação é uma ideia pensada por um ator ou por uma comunidade epistêmica
para atender a alguma demanda da sociedade. Entretanto, após a ideia ser criada, é
necessário que ela sobreponha alguns obstáculos – sejam políticos, institucionais ou legais
– para ser efetivamente implantada. Quando a ideia ultrapassa essas barreiras em uma
localidade, favorece a sua adoção em outras, promovendo sua disseminação (FARIA,
2003).
A disseminação inclui a seleção ativa e a incorporação de ideias e práticas por outros
atores, podendo adaptá-las a suas necessidades locais. FARAH (2008) informa que a
disseminação se diferencia da replicação, que é, simplesmente, a reprodução de um
modelo.
15
Acerca da replicação ou aquilo que é imitado, Coêlho (2013) diz que as políticas de
sucesso são mais prováveis de serem copiadas. E, que políticas não avaliadas podem se
difundir em taxas mais constantes.
As teorias sobre difusão de Políticas Pública apresentam vários conceitos desse
processo. A seguir foram expostos alguns desses conceitos para melhor compreensão do
tema extraídos do artigo “Teorias de difusão e Políticas: Revisão da literatura internacional”
elaborado por Denilson Bandeira Coêlho (2013):
I) Policy Convergence: difusão de políticas ou práticas a partir de estruturas,
processos e performance similares, com ou sem vinculo entre as unidades (Bennett, 1991).
II) Policy Emulation : Ideias emprestadas, as quais devem ser adaptadas por meio de
instrumentos e de estruturas para as condições locais.
III) Policy diffusion : Processo onde as escolhas políticas de uma unidade afetam as
escolhas políticas de outras unidades (Elkins e Simmons, 2005).
IV) Policy transfer : Processo pelo qual políticas e práticas são utilizadas por uma
jurisdição após esta reconhecer as políticas e práticas de outra jurisdição (Dolowitz e Marsh,
2000).
V) Lesson-drawing : Condições sob as quais políticas de uma jurisdição são copiadas
por outras jurisdições por meio da criação de uma estrutura similar de funcionamento (Rose,
1993).
As teorias sobre disseminação de políticas públicas consagrou alguns fatores que
afetam a difusão de uma inovação.
Segundo Coêlho (2013), os fatores internos, externos e estruturais de uma política
exercem impactos no seu processo de disseminação. Como fatores internos de uma
política, consideram-se o desenvolvimento econômico e o capital social. Como fatores
estruturais, a proximidade espacial (geográfica) com os vizinhos. E, como fatores externos,
consideram-se as redes sociais públicas (COÊLHO, 2013).
Os fatores internos externos são variáveis importantes a serem consideradas para a
explicação da origem e trajetória de políticas ao longo do tempo (COÊLHO, 2013).
16
A difusão é caracterizada pela falta de coordenação entre as unidades envolvidas.
Porém, a decisão de uma unidade adotar ou não uma prática afeta a probabilidade de
decisão de outra unidade.
Farah (2008) apresenta cinco fatores que afetam a probabilidade de uma inovação
ser adotada, os quais devem ser considerados na análise do processo de disseminação de
políticas e programas: Características intrínsecas da inovação; Natureza do problema
enfrentado pela política ou programa inovador; Percepção da relevância do problema ou
desafio; Convergência entre o problema tratado pela política ou programa inovador e a
agenda de políticas públicas de diferentes localidades; e, o acesso a informações.
Em outras palavras, Nutley et al. (2002 apud Coêlho, 2013) também elencou cinco
fatores que afetam a probabilidade de uma inovação ser adotada, a saber: atributos da
inovação; características da unidade adotante; características do contexto; característica
dos atores que promovem a inovação e; os canais de comunicação.
As características intrínsecas da inovação é o primeiro fator que contribui para a
disseminação de uma inovação, uma política ou um programa. São as características da
inovação possuem capacidade de resposta a um problema ou desafio. Embora esta
característica possa ser alterada para atender a novos desafios e novos problemas (FARAH,
2008).
A inovação tenderá a ter um reduzido potencial de disseminação quando a natureza
do problema enfrentado pela política ou programa inovador, comum a outras localidades, for
uma resposta específica e única. (FARAH, 2008).
A adoção de uma inovação dependerá da importância dada pelos agentes sociais e
políticos ao problema exististe. Segundo Farah (2008), a existência do problema e da
solução não é suficiente para a implantação da inovação, importa que aqueles atores
reconhecem a relevância do desafio tratado pela inovação e queiram adotá-la.
De acordo com Farah (2008), a probabilidade de a inovação ser adotada aumenta
quando existe convergência entre o problema tratado pela política e a agenda de políticas
públicas de diferentes localidades. A autora suscita que neste aspecto o agente público
realiza um balanço entre recursos mobilizados e resultados a serem obtidos com a adoção
da inovação.
17
Nesse sentido, embora o tema da política possa integrar a agenda sistêmica e, o
problema seja reconhecido localmente por atores políticos e sociais locais, “ele pode não ter
um status suficiente para integrar a agenda de governo e, sobretudo, a de decisão, isto é, a
que inclui as questões que serão objeto de ação governamental efetiva”.
Em referência às características do contexto, Marta Arretche (1999) chama a
atenção para o processo de descentralização de atribuições para as esferas estaduais e
municipais de governo após a Constituição de 1988.
Segundo a autora, após 1988, os estados e os municípios passaram a ser
politicamente autônomos. Com esta característica, a transferência de atribuições de um ente
para outro necessita que sejam implementadas estratégias bem-sucedidas de indução para
obter a adesão do ente. Assim, caso o estado tenha interesse que seus municípios
incorporem algumas políticas públicas, ele tem de proporcionar mecanismos atrativos aos
municípios.
De acordo com Arretche (1999), “a adesão dos governos locais à transferência de
atribuições depende diretamente de um cálculo no qual são considerados, de um lado, os
custos e benefícios fiscais e políticos”, decorrentes da decisão de assumir o gerenciamento
de uma política.
Paralelamente, pode-se considerar que a incorporação de uma ideia por um estado
depende do saldo positivo entre os custos e os benefícios da sua adoção. Assim, o sucesso
de cada política e de cada ideia é determinado por uma estrutura de incentivos à adesão.
Os obstáculos que geram custos à adoção de uma política devem ser incorporados
pelos programas destinados a transferir atribuições ou a incorporar novas ideias. Isto poderá
ocorrer por meio da definição de uma estratégia de indução eficientemente desenhada e
implementada, utilizando-se de incentivos que promoverão resultados positivos aos
adotantes da política ou da inovação.
Os incentivos políticos tendem a influenciar a adoção de uma nova ideia. A teoria dos
incentivos políticos argumenta que os indivíduos estimulam ou criam políticas públicas com
o objetivo de obter créditos pessoais com o eleitorado, visando sua sobrevivência política.
18
De acordo com Keefer e Khemanni (2003a, 2003b apud Coêlho, 2012), a competição
eleitoral entre os partidos favorece a emulação de novos programas. Sendo que os países,
estados ou municípios com maiores níveis de possibilidades eleitorais tendem a incentivar
novas políticas. Segundo Farah (2008), esta “perspectiva é privilegiada pela abordagem da
escolha racional, que enfatiza o cenário competitivo, opondo partidos e políticos em uma
democracia”.
Os incentivos financeiros decorrentes de uma inovação influenciam sua adoção.
Estes incentivos podem decorrer de repasses financeiros do governo federal ou estadual
associados à implementação da inovação ou de agências de financiamento.
A seleção de uma inovação pode ser facilitada ou dificultada por características
institucionais do ente adotante, bem como da capacidade administrativa e de recursos
diversos (FARAH, 2008).
A probabilidade de uma ideia inovadora se disseminar e o ritmo da sua disseminação
tendem a ser afetados pelo legado consolidado em cada campo de política pública. Nesse
sentido, Arretche (1999) diz que a forma e a velocidade como uma política é adotada é
determinada de acordo com as características de cada política e de cada região.
Arretche (1999) acerca do seu estudo sobre as Políticas Sociais no Brasil realizou a
seguinte questão: Que variáveis são capazes de produzir mais baixas ou mais elevadas
taxas de adesão local aos programas desenhados para transferir competências? Assim, ela
apresenta algumas variáveis que podem determinar ou influenciar, direta ou indiretamente, a
adoção de uma política: a capacidade fiscal, administrativa e a cultura cívica de um local, a
engenharia operacional de cada política, o legado das políticas prévias e as regras
constitucionais.
Coêlho (2012) discorre sobre a influência das ideologias no processo de difusão de
políticas públicas. Para a teoria da ideologia, os agentes políticos baseiam suas decisões na
crença da mudança social, desconsiderando seus ganhos particulares.
Segundo Mullins (1972 apud Coêlho, 2012), políticos de esquerda são mais capazes
de tomar decisões contra seus próprios interesses, pois são guiados por seus valores
pessoais.
19
Boushey (2010 apud Coêlho, 2012), acerca de um estudo nos Estados Unidos, disse
que estados progressistas-liberais são mais receptivos a políticas inovadoras, enquanto
estados tradicionalmente conservadores são mais resistentes a mudanças de políticas.
Sugiyama (2007) constatou que no Brasil a ideologia serve como base para guiar
muitos indivíduos em suas ações e, ajudá-los a filtrar suas escolhas políticas. A autora
afirmou também que formuladores de políticas que se auto identificam como de esquerda ou
centro-esquerda são mais ansiosos para adotar políticas sociais inovadoras. Neste esteio,
pode-se inferir que os políticos de esquerda e centro-esquerda acomodam melhor certas
inovações como o ICMS Ecológico.
O papel ativo desempenhado por atores sociais e políticos nas localidades
receptoras condiciona a seleção de inovações na área pública. Estes atores podem emular
uma determinada inovação ou pode inclusive rejeitá-la ou ignorá-la. Este fator considera
importante o perfil individual de cada adotante.
Assim, Coêlho (2013), apresentou três categorias de agentes que copiam ou emulam
políticas inovadoras:
1º Perfil – É composto por indivíduos ou grupos que são mais propensos a adotar
inovações e copiar modelos quando sofrem pressão competitiva em situações de risco.
2º Perfil – É formado por pessoas ou associações que se auto identificam como
modernas ou progressistas, as quais são mais influenciáveis e aderem a praticas
inovadoras.
3º Perfil – consiste de grupos que alcança consenso acerca de questões sobre as
quais querem proceder. Dessa forma, são mais prováveis de implantar modelos externos.
O comportamento de atores inovadores e potenciais adotantes foi categorizado
segundo suas estratégias de atuação política. Rogers (2005 apud Coêlho, 2013) escalona
os diferentes tipos de adotantes, conforme o seguinte: a) inovadores; b) grupo dos primeiros
adotantes; c) grupo da primeira maioria, d) grupo da última maioria e; f) grupo dos
atrasados. A Figura 1, elaborada por Rogers (2005 apud Coêlho, 2013), demonstra aquela
distribuição.
20
O eixo “x” do gráfico, representado na figura, retrata os valores do desvio-padrão do
universo de atores que criam e reproduzem políticas inovadoras. A figura 1 demonstra a
probabilidade de se encontrar um adotante em cada um dos grupos de atores inovadores.
Dessa forma, a probabilidade de se encontrar um adotante no grupo da primeira
maioria é de 34%, o que corresponde a um desvio-padrão abaixo da média. Quando ocorre
dois desvios-padrão abaixo da média, a probabilidade de ocorrência de inovador é de
13,5%, o qual será enquadrado no grupo dos primeiros adotantes. O mesmo raciocínio deve
ser aplicado quando o desvio-padrão for acima da média (COÊLHO, 2013).
Embora seja fundamental conhecer o papel dos agentes individuais, não se pode
relegar o papel da comunidade epistêmica, na qual a política esta inserida. Assim, a difusão
de uma nova ideia depende das informações sobre ela, as quais podem ser difundidas de
forma direta ou indireta. A difusão direta ocorre da troca de informações entre o ente
inovador e outros entes, por intermédio das relações de vizinhança. As indiretas ocorrem por
21
Figura 1: Gráfico com a distribuição categórica de atores inovadores e potenciais adotantes.Fonte: Rogers (2005, apud Coêlho, 2013).
meio de redes que podem ser compostas por um tipo específico de atores, por exemplo:
burocratas, partidos políticos, especialistas, prefeitos, governadores e ONGs.
A teoria rede social considera que “os atores e instituições inseridos em uma mesma
estrutura social tendem a adotar as mesmas normas profissionais e a reproduzir as ações
dos seus pares” (MULLINS, 1992 apud COÊLHO, 2013). Neste contexto, destaca-se a
importância da institucionalização de conselhos participativos e de instâncias multilaterais,
os quais favorecem tanto a discussão dos custos e benefícios da adoção de uma política,
como podem ser instrumentos de intermediação política, com o objetivo de mediar os
conflitos de interesses (RIBEIRO, 2009).
Segundo Abrahanson (1991, 1996 apud Coêlho, 2013), as escolhas de uma
inovação para a adoção estão relacionadas à existência de tendências e moda entre os
membros de uma rede social. Este é um fator que pode favorecer a disseminação das
políticas ambientais, as quais tem cada vez mais estado em foco em todas as áreas.
Entretanto, ainda existem empreendedores políticos, públicos e governamentais que
ainda não internalizaram a cultura da sustentabilidade. Dessa forma, nos contextos
institucionais e dos governos, os interesses e visões são, na maioria das vezes, opostos e
contraditórios. Neste esteio, para se sobrepujar as resistências políticos partidárias ou
ideológicas explícitas ou veladas, que se mascaram sobre vários pretextos, e avançar
propostas que estão na contracorrente é fundamental ladear os obstáculos e buscar outros
caminhos, por meio de conversas e costuras nos bastidores, bem como iniciativas discretas,
favorecendo a construção de alianças em torno de propostas de interesse comum
(RIBEIRO, 2009).
22
3. DESCRIÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO: O ICMS ECOLÓGICO
3.1 O ICMS ECOLÓGICO NOS ESTADOS BRASILEIROS
O ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – foi
estabelecido na Constituição Federal Brasileira de 1988 ao tratar da repartição de receitas
tributárias. Este imposto tem caráter estritamente financeiro, objetivando-se fornecer
receitas aos Estados e ao Distrito Federal.
O ICMS é regulamentado pela Lei Complementar 87/1996, conhecida como "Lei
Kandir". Ele incide sobre a circulação de mercadorias, não importando se a venda da
mercadoria foi efetivada ou não. Tal imposto incide também sobre serviços de transporte
interestadual e intermunicipal, de comunicações, de energia elétrica, de entrada de
mercadorias importadas e aqueles serviços prestados no exterior.
Este imposto, arrecadado pelo Estado, é divido entre este e seus municípios, sendo
que o Estado recebe setenta e cinco por cento (75%) e os vinte e cinco por cento (25%) são
divididos entre os municípios, segundo critérios estabelecidos em lei estadual.
A Constituição Federal no artigo 158, parágrafo único, inciso II, apresenta critérios
para o Estado creditar as receitas do ICMS aos municípios. Estes critérios são:
I - três quartos (3/4) dos 25%, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas
operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas
em seus territórios;
II - até um quarto (1/4) dos 25%, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no
caso dos Territórios, lei federal.
Acerca da possibilidade conferida pela Constituição Federal de 1988 aos estados de
estabelecer critérios de repartição de receitas que melhor lhes convier, os constituintes
paranaenses, preocupados com a instituição de mecanismos contundentes para a proteção
dos remanescentes florestais e das bacias hidrográficas do Estado, haja vista as intensas
degradações ambientais, inseriram o parágrafo único no artigo 132 da Constituição Estadual
de 1989, transcrito a seguir (LOUREIRO, 1994):
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Art. 132. A repartição das receitas tributárias do Estado obedece ao que, arespeito, determina a Constituição Federal.Parágrafo único. O Estado assegurará, na forma da lei, aos Municípios quetenham parte de seu território integrando unidades de conservaçãoambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou àqueles commananciais de abastecimento público, tratamento especial quanto ao créditoda receita referida no art. 158, parágrafo único, II, da Constituição Federal.
Diante da possibilidade conferida pela Constituição Federal de 1988 e, da obrigação
estabelecida na Constituição Estadual de 1989 de assegurar tratamento diferenciado quanto
à repartição das receitas aos municípios que possuem unidades de conservação e
mananciais de abastecimento público, foi que surgiu o ICMS Ecológico no Estado do
Paraná.
O termo ICMS Ecológico foi atribuído à da Lei Complementar nº 59 de 01 de outubro
de 1991, pois esta lei regulamenta os critérios ambientais para a repartição da cota-parte do
ICMS destinado aos municípios paranaenses. Assim, “o ICMS Ecológico é um mecanismo
que introduz critérios ambientais no cálculo da parcela de 25% de repasse a que faz jus os
municípios” (MEDEIROS, 2011).
O ICMS Ecológico foi criado pioneiramente no Brasil, no Estado do Paraná, por
intermédio da aprovação da Lei Complementar nº 59 de 01 de outubro de 1991, de autoria
do Deputado Neivo Beraldin do partido PP-PR. Importa registrar também que o Deputado
Neivo Beraldin também participou da Assembleia Legislativa do Paraná, como deputado
constituinte. Conforme Loureiro (2002), o ICMS Ecológico originou-se da aliança entre um
movimento municipal e o Poder Público, mediado pela Assembleia Legislativa. Além da
atuação governamental e política, o ICMS Ecológico teve como empreendedor o Dr. Wilson
Loureiro, o qual era Membro e Coordenador do Grupo de Apoio aos Municípios para o
desenvolvimento de projetos ambientais em 1991, ano da criação do ICMS Ecológico no
Paraná.
Segundo aquele autor, os municípios sentiam-se prejudicados economicamente por
possuir unidades de proteção ambiental e de preservação de mananciais de abastecimento
dos municípios vizinhos, pois estas áreas reduziam suas possibilidades de uso do solo.
Neste contexto, o Estado percebeu a necessidade de modernização dos seus
instrumentos de políticas públicas, apoiando a criação do ICMS Ecológico. Originalmente, a
política nasceu com o objetivo de compensação. Entretanto, a política evoluiu,
transformando-se em um mecanismo de incentivo à conservação ambiental.
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A Lei Estadual nº 9491/1990 e a Lei Complementar nº 59, de 1º de outubro de 1991
estabelecem os índices de participação dos municípios paranaenses no produto de
arrecadação do ICMS, bem como os critérios de repartição, conforme demonstrado na
Tabela 1.
Tabela 1 – Índices e critérios de participação dos municípios paranaense no ICMS.
CRITÉRIOS DO ICMS ÍNDICES
Valor Adicionado 75
Produção Agropecuária 8
Número de habitantes 6
Número de propriedades rurais 2
Área territorial do município 2
Fator de distribuição igualitária 2
Meio Ambiente:
Mananciais de abastecimento 2,5
Unidades de Conservação ambiental 2,5
Total 100
Fonte: Adaptado de PARANÁ (1990 e 1991).
Atualmente, dezesseis estados brasileiros possuem a lei do ICMS Ecológico
aprovada, os quais são, respectivamente: São Paulo (1993), Mato Grosso do Sul (1994),
Minas Gerais (1995), Rondônia (1996), Amapá (1996), Rio Grande do Sul (1997), Mato
Grosso (2000), Pernambuco (2000), Tocantins (2002), Acre (2004), Rio de Janeiro (2007),
Ceará (2007), Piauí (2008), Paraíba (2011) e Goiás (2011). Entretanto, a Lei Paraibana fora
revogada em decorrência de inconstitucionalidade em referência à Constituição Estadual.
O Estado de São Paulo foi o segundo Estado brasileiro a inserir o critério ambiental
na distribuição do ICMS, por intermédio da Lei n.º 8.510, de 29 de dezembro de 1993 de
autoria do Deputado Luiz Antônio Fleury Filho, do Partido Político PMDB. Em relação aos
critérios ambientais, a lei paulista apresenta apenas aspectos quantitativos que são: o
percentual entre a área total, no Estado, dos reservatórios de água destinados à geração de
energia elétrica e a área desses reservatórios no município, existentes no exercício anterior,
levantadas pela secretaria de Energia e; a existência de Espaços territoriais especialmente
protegidos existentes em cada município e no Estado.
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O Estado de Mato Grosso do Sul incluiu o critério ambiental para rateio do ICMS
entre seus municípios por intermédio da Lei Complementar nº 077, de 07 de dezembro de
1994, cuja proposta foi do Deputado Estadual Amarildo Cruz do Partido Político PT.
Esta lei considerou apenas os aspectos quantitativos que são a existência de
unidades de conservação ou áreas de relevante interesse que sejam diretamente
influenciadas pelas Unidades de Conservação ou aquelas áreas com mananciais de
abastecimento público.
Entretanto, a partir da Lei nº 2.193 de 18 de dezembro de 2000 inseriu-se aspectos
qualitativos para a alocação de recursos e a definição dos índices relativos a cada
município. A legislação sofreu alterações em 2000, 2005, 2011 e 2012.
Além disso, o percentual de 5% (cinco por cento), correspondente à parcela de
receita do ICMS Ecológico, foi rateado de forma sucessiva e progressiva, de acordo com os
seguintes índices: 2% (dois por cento) para o exercício financeiro de 2002; 3,5% (três e
meio por cento) para o exercício financeiro de 2003 e; 5% (cinco por cento) para o exercício
financeiro de 2004. Em 2011, a Lei Complementar nº 159, de 26 de dezembro de 2011
alterou os aspectos a serem considerados no cálculo do índice ambiental que são: as terras
indígenas homologadas, unidades de conservação com plano de gestão, sistema de coleta
seletiva e disposição final de resíduos sólidos devidamente licenciada. Em 2012, alterou-se
o percentual do rateio do percentual de 5%, sendo 7/10 (sete décimos) serão destinados ao
rateio entre os municípios que tenham em parte de seu território unidades de conservação
da natureza, devidamente inscritas no cadastro estadual de unidades de conservação, e
terras indígenas homologadas; e 3/10 (três décimos) serão destinados ao rateio entre os
municípios que possuam plano de gestão, sistema de coleta seletiva e disposição final de
resíduos sólidos, devendo esta última estar devidamente licenciada.
Em Minas Gerais , a Lei nº 12.040, de 28 de dezembro de 1995 definiu critérios
inovadores no rateio do ICMS, inclusive o critério ambiental. Esta lei ficou conhecida como
“Lei Robin Hood”, pois seus objetivos primordiais eram reduzir as diferenças econômicas e
sociais entre os municípios e, incentivar a aplicação de recursos na área social. Nesta lei, os
aspectos ambientais considerados no cálculo do índice eram: sistemas de tratamento ou
disposição final de lixo e de esgoto sanitário com operação licenciada pelo órgão ambiental
estadual e; unidades de conservação estaduais, federais, municipais e particulares. Em
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2009, o Estado incluiu como critério ambiental a ocorrência de mata seca em cada
município.
O Estado Rondoniense instituiu o ICMS Ecológico com a aprovação da Lei
Complementar nº 147, de 15 de janeiro de 1996, no entanto, esta foi regularizada em 20 de
dezembro de 2001, por meio do Decreto nº 9.787, o qual fora revogado pelo Decreto nº
11.908, de 12 dezembro de 2005. A lei complementar apresentou que serão aplicados
redutores nos cálculos dos percentuais de participação dos municípios na repartição dos
ICMS, quando comprovado a ocorrência “de invasões ou explorações ilegais, sendo
repartido o montante reduzido entre aqueles municípios cujas unidades de conservações
estejam em acordo com a legislação ambiental”. Porém, não fora definido como se realizará
essa redução.
O Amapá incluiu o critério ambiental para a repartição do ICMS com a aprovação da
Lei nº 322, de 23 de dezembro de 1996, a qual estabeleceu sua regulamentação. Esta lei foi
proposta pelo Poder Executivo, no Governo de João Alberto Rodrigues Capiberibe (PSB).
Assim como o Estado sul-mato-grossense, o Amapá determinou que as cotas ambientais
fossem distribuídas de forma sucessivas e progressivas. Além disso, para participação do
rateio do ICMS o município deve possuir unidades de conservação, nas quais se observa
seu estado conservação (AMAPÁ, 1996).
No Rio Grande do Sul , o ICMS Ecológico foi instituído pela Lei nº 11.038, de 14 de
novembro de 1997. O Projeto inicial da Lei, proposta pelo Poder Executivo, não continha o
critério ambiental, o qual foi incluído por meio da emenda ao PL de autoria do Deputado
Pompeo de Mattos (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
Esta lei destinou 7% (sete por cento) da arrecadação do ICMS aos municípios com
áreas de preservação ambiental, indígenas e aquelas inundadas por barragens. A lei
considera apenas aspectos quantitativos e, baseia-se na relação percentual entre a área do
município e aquelas áreas, exceto as localizadas nos municípios sedes das usinas
hidrelétricas, e a área calculada do Estado.
Em Mato Grosso , a Lei Complementar nº 73, de 07 de dezembro de 2000, incluiu
como critérios ambientais o saneamento ambiental e as unidades de conservação/terras
indígenas. Esta lei considera aspectos ambientais quantitativos e qualitativos para a
definição do percentual de repartição do ICMS. Assim como o Estado de Rondônia, o
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Estado do Mato Grosso estabeleceu que o Órgão Ambiental Estadual poderá, após vistoria,
impor temporariamente uma redução percentual do Fator de Conservação de Unidades de
Conservação em que ocorra caso de grave dano ambiental, conforme regulamentação do
Decreto nº 2,758, de 16 de julho de 2001.
O Estado de Pernambuco instituiu o ICMS Socioambiental com a aprovação da Lei
11.899, de 21 de dezembro de 2000, de iniciativa do Poder Executivo, no Governo de
Jarbas de Andrade Vasconcelos. Na lei foram definidos como critérios ambientais as
unidades de conservação, as unidades de compostagem ou aterro sanitário controlado. Os
Decretos nº 23.473/2001 e 25.574/2003 estabelecem as variáveis quantitativas e qualitativas
para a definição do percentual de repartição do ICMS entre os municípios.
Em Tocantins , o ICMS Ecológico foi criado com a aprovação da Lei nº 1.323, de 4
de abril de 2002. Segundo o sítio eletrônico ICMS Ecológico, o Governo tocantinense iniciou
o processo de implementação dessa Política no Estado.
A lei do ICMS Ecológico tocantinense objetiva incentivar os municípios a criar leis,
decretos e dotações orçamentárias que visem a estruturação e implementação da Política
Municipal de Meio Ambiente e da Agenda 21 local; a abrigar unidades de conservação
ambiental e terras indígenas; a controlar queimadas e combater incêndios; promover a
conservação e manejo do solo, o saneamento ambiental básico, a conservação da água e a
coleta e destinação de lixo. Dos 25% do ICMS a serem repartidos entre os municípios, esta
lei destina a cota de 13% aos aspectos ambientais, conforme o seguinte: unidades de
conservação ambiental e terras indígenas (3,5%); Controle e combate a queimadas (2,0%);
Conservação dos Solos (2,0%); Saneamento Básico e Conservação da Água (3,5%). Além
disso, estes percentuais foram aplicados de forma sucessiva e progressiva, entre 2003 e
2007.
No Estado do Acre , a Lei nº 1.530, de 22 de janeiro de 2004, instituiu o ICMS Verde,
destinando 5% (cinco por cento) deste tributo aos municípios com unidades de conservação
ambiental ou que sejam diretamente influenciados por elas, com terras indígenas, com
unidades produtivas rurais certificadas e propriedades rurais com passivo ambiental florestal
regularizado. Esta lei apresentou um aspecto inovador que fora a destinação exclusiva dos
recursos oriundo do ICMS Verde em projetos de desenvolvimento sustentável. O Decreto nº
4.918, de 29 de dezembro de 2009, estabeleceu que estes recursos poderão ser investidos
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nas áreas da saúde e educação. Porém, os aspectos ambientais considerados são apenas
quantitativos.
O Rio de Janeiro incluiu o critério de conservação ambiental no cálculo da
repartição do ICMS entre os municípios por meio da Lei nº 5.100, de 04 de outubro de 2007.
Definiu-se o percentual de 2,5% (dois e meio por cento) para o critério ambiental, o qual fora
implantado de forma sucessiva e progressiva, entre 2009 e 2011. Este percentual é rateado
de acordo com os seguintes aspectos: existência e efetiva implantação das unidades de
conservação existentes no território municipal (45% dos 2,5%), a qualidade ambiental dos
recursos hídricos (30% dos 2,5%) e a coleta e disposição final adequada dos resíduos
sólidos (25% dos 2,5%). O Decreto nº 41.844, de 04 de maio de 2009, favorece os
municípios que criarem unidades de conservação, pois 20% daqueles 45% serão destinados
a esses municípios.
O Ceará incluiu o critério ambiental na repartição do ICMS por meio da Lei nº 14.023,
de 17 de dezembro de 2007, sendo destinado o percentual de 2% em função do Índice
Municipal de Qualidade do Meio Ambiente. O ICMS socioambiental no Ceará foi estimulado
pela Academia (Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente –
Prodema/UFC), idealizado pela Mestranda, na época, M.Sc. Nájila Cabral. A elaboração do
Projeto de lei dessa Política no Ceará ocorreu por um Grupo de Trabalho formado pelas
seguintes instituições: Procuradoria Geral da Justiça, Grupo de Interesse Ambiental (GIA),
Assembleia Legislativa – Comissão de Meio Ambiente, Prefeitura Municipal de Groaíras,
Federação das Indústrias do estado do Ceará (FIEC), SEDUC (Secretaria de Educação do
Ceará), COMDEMA (Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente) de Crateús,
Prefeitura Municipal de General Sampaio, SEMACE, Secretaria de Recursos Hídricos do
Ceará (SRH), Prefeitura Municipal de Campos Sales, Prefeitura Municipal de Russas,
Prefeitura Municipal de Acarape, Prefeitura Municipal de Limoeiro do Norte, APRECE,
Associação Caatinga e Procuradoria Geral de Justiça-Ministério Público Estadual. As
minutas do projeto de lei e do decreto de regulamentação, elaboradas pelo GT, foram
entregues ao Deputado Lula Morais, que assumiu a autoria do Projeto, possibilitando sua
discussão na Assembleia Legislativa (CABRAL, 2012).
O Decreto nº 29.306, de 05 de julho de 2008, regulamentou a lei do ICMS, segundo
aspectos quantitativos e qualitativos. Entretanto, o Decreto considera apenas a existência ou
não de Sistema de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos. No entanto, para que
seja considerada a existência do Sistema de Saneamento, o Município deve atender às
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exigências do Decreto a sem cumpridas em cada um dos exercícios de 2008, 2009 e 2010.
A partir do exercício 2012, poderão ser utilizados indicadores baseados na certificação Selo
Município Verde. O Selo Município Verde é um programa de certificação ambiental pública
estabelecido pela Lei Estadual nº 13.304/03. A avaliação do município ocorrerá a partir da
somatória de cada um dos seguintes itens, com seus respectivos pesos: gestão ambiental
(5); desempenho ambiental (3); mobilização ambiental (2). Os municípios poderão ser
classificados em três categorias: Categoria A – o município está comprometido com a
sustentabilidade ambiental; Categoria B – o município está num estágio intermediário com a
sustentabilidade ambiental; Categoria C – o município tem pouco compromisso com a
sustentabilidade ambiental e; desclassificado – o município não tem condições de receber
uma certificação ambiental (MAYORGA, 2011).
O Estado do Piauí instituiu o ICMS Ecológico por meio da Lei nº 5.813, de 03 de
dezembro de 2008. O município que conquistar o Selo Ambiental terá direito a participar da
repartição do ICMS ecológico. Esta lei estabelece o Selo Ambiental, o qual se apresenta em
três categorias: Categorias A, B e C, conforme o Artigo 1º, parágrafo segundo, incisos I, II e
III transcritos a seguir:
I - Categoria A: gestão ambiental de acordo com os padrões dedesenvolvimento sustentável e conservação da biodiversidade e dosrecursos naturais, aproximando-se do que seria ideal quanto ao abordadonas alíneas abaixo, com efetivas providências pra solução de, pelo menos,seis delas: a) ações de gerenciamento de resíduos sólidos, inclusive lixo hospitalar -coleta, transporte, tratamento e destinação dos resíduos sólidos - aterrosanitário, incineração, reciclagem e compostagem; b) ações efetivas de educação ambiental, na zona urbana e rural, nasescolas e grupos da sociedade organizada; c) redução do desmatamento, recuperação de áreas degradadas -reflorestamento; d) redução do risco de queimadas, conservação do solo, da água e dabiodiversidade; e) proteção de mananciais de abastecimento público;f) identificação de fontes de poluição atmosférica, sonora e visual,procurando minimizá-las; g) edificações irregulares - inadequação às normas de uso e ocupação dosolo; h) disposições legais sobre unidades de conservação ambiental -comunidades indígenas, estações ecológicas, parques, reservas florestais,hortos florestais, áreas de relevante interesse de leis ou decretos federais,estaduais ou municipais, existentes no município; i) elaboração de legislação sobre a política municipal de meio ambiente,obedecidas as peculiaridades locais, respeitadas a legislação federal eestadual sobre o assunto. II - Categoria B: em relação ao grupo da Categoria A, o município estácaminhando para uma gestão ambiental adequada, já tendo regulamentadoe estando em funcionamento, pelo menos quatro das providências das
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alíneas do inciso I, § 2º deste artigo, mas ainda existem problemas a seremsolucionados; III - Categoria C: o município está dando os primeiros passos para implantaruma política ambiental adequada, que garanta seu desenvolvimentosustentável, com apenas três das providências das alíneas do inciso I, § 2ºdeste artigo, já mereceram atenção municipal.
O ICMS Ecológico piauiense fora instituído de forma sucessiva e progressiva. Além
disso, o percentual de 5% é dividido entre as Categorias A, B e C, sendo que a categoria A
possui maior indicie e as categorias B e C os menores, respectivamente. A Lei exige
também a existência ou criação do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente para o
município participar do ICMS Ecológico. A lei foi regulamentada pelo Decreto nº 14.348, de
13 de dezembro de 2010.
O Estado Paraibano aprovou a Lei nº 9.600, de 21 de dezembro de 2011, instituindo
o ICMS Ecológico. Porém, em decorrência da incompatibilidade com a Constituição
Estadual, a Lei foi considerada inconstitucional, pois os indicies não estão de acordo com o
estabelecido no artigo 164, inciso IV dessa Constituição, a saber: no mínimo ¼ dos 25%
destinados aos municípios terão como critério o valor adicionado nas operações relativas à
circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios e;
até ¼ de acordo com o que dispuser a lei estadual (PARAÍBA, 2012).
O Estado de Goiás foi o último estado a regulamentar o ICMS ecológico até o
momento, embora a criação do ICMS Ecológico tenha ocorrido em 2007, por meio da
Emenda Constitucional Estadual nº 40, de 30 de maio de 2007, a qual estabelece que 5%
(cinco por cento) do ICMS arrecadado devem ser distribuídos na proporção do cumprimento
de exigências estabelecidas em lei estadual específica, relacionadas com a fiscalização,
defesa, recuperação e preservação do meio ambiente. A Lei Complementar nº 90, de 22 de
dezembro de 2011, cujo projeto fora apresentado pelo Deputado Daniel Goulart (PSDB) na
legislatura anterior à aprovação da lei, visava a redistribuição do ICMS para minimizar as
desigualdades regionais (GOIÁS, 2011).
A Lei contempla municípios que abriguem em seus territórios unidades de
conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas ou, ainda aqueles
territórios possuidores de mananciais de abastecimento público. Além desses critérios, a Lei
considera como fatores para a repartição do ICMS as ações de gerenciamento de resíduos
sólidos, ações de educação ambiental, ações de combate ao desmatamento, programas de
redução do risco de queimadas, programa de proteção de mananciais, identificação de
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poluição sonora, atmosférica e visual, identificação de edificações irregulares, programas de
instituição e proteção das unidades de conservação ambiental e, elaboração de legislação
sobre a política municipal de meio ambiente.
A lei complementar destina 3% para os municípios que possuem gestão ambiental
condizentes com aqueles fatores descritos acima. Acrescendo-se 1,25% para os municípios
que tenham regulamentado e colocado em prática pelo menos 4 daqueles fatores e, 0,75%
para os municípios que regulamentaram e colocaram em prática pelo menos 3 daqueles
fatores.
Apesar de dezesseis Estados Brasileiros já terem implantado o ICMS Ecológico
como Política Pública, ainda há 10 Estados que não adotaram a inovação, os quais são:
Santa Catarina, Rio Grande do Norte, Maranhão, Amazonas, Pará, Espírito Santo, Bahia,
Alagoas, Sergipe e Roraima.
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3.2 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE GESTÃO AMBIENTAL
As variações nos padrões de vida das populações estão atreladas às
variações de produção dos países, estados e municípios. Geralmente, a riqueza
concentra-se nas regiões onde a produção é maior, consequentemente, nesses
lugares a população terá melhor acesso à educação, à nutrição balanceada, à
saúde, ao transporte, à telefonia, podendo alcançar elevados padrões de vida
(MANKIW, 2011).
A produtividade é determinada pelo capital físico, capital humano, recursos
naturais e conhecimento tecnológico. Entretanto, estes elementos podem ser
impactados em razão das externalidades geradas pela produção, melhorando ou
piorando sua capacidade produtiva. Tendo em vista alcançar padrões de vida cada
vez maiores, os países tem buscado aumentar sua produtividade, causando
degradação dos recursos naturais.
As externalidades ocorrem quando os impactos das ações de uma pessoa
causam impactos sobre o bem-estar de outras que não participam da ação. As
externalidades podem ser negativas ou positivas. As externalidades negativas
surgem quando os efeitos sobre os terceiros são adversos. As positivas geram
benefícios a terceiros.
Para Mankiw (2011), a “mão invisível” do mercado é poderosa, porém esta
pode falhar quando compradores e vendedores não consideram os efeitos externos
de seus comportamentos. A poluição do meio ambiente e a degradação dos
recursos naturais, por exemplo, são externalidades negativas geradas pelos
mercados.
Nestas situações, as ações do governo podem melhorar os resultados dos
mercados, tentando influenciar as ações daqueles atores para proteger os
interesses dos terceiros que são prejudicados, de forma que as externalidades
negativas sejam internalizadas. A internalização de uma externalidade ocorre
quando há alteração dos incentivos de maneira que as pessoas (compradores e
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vendedores) levem em consideração os efeitos externos de suas ações (MANKIW,
2011).
Geralmente, os agentes governamentais podem reagir de duas maneiras às
externalidades: “através de políticas de comando e controle, que regulamentam
diretamente o comportamento e através de políticas baseadas no mercado, que
fornecem incentivos para que os tomadores de decisões privados decidam resolver
problema entre si” (MANKIW, 2011, p. 201).
Teixeira (2012) diz que o agente racional maximizador (o mercado)
desconsidera as externalidades envolvidas na produção e consumo quando há
ausência de mecanismos de persuasão ou de incentivos. Assim, o governo pode
minimizar uma externalidade negativa, por meio de políticas públicas ambientais,
tornando obrigatórios ou proibidos determinados tipos de comportamento, o que
favorece a redução da degradação dos recursos naturais.
Nesse panorama, inserem-se os instrumentos de gestão ambiental que
favorecem o controle e a limitação das atividades econômicas visando a proteção
ambiental. Os instrumentos de gestão podem determinar a atuação governamental
em duas abordagens: centralizada ou descentralizada (MOTTA, 2006, apud
TEIXEIRA, 2012).
As abordagens centralizadas decorrem de maior envolvimento estatal, e
utilizam-se instrumentos de comando e controle. As abordagens descentralizadas
minimizam a atuação governamental, e utilizam-se instrumentos econômicos ou
instrumentos de persuasão (MOTTA, 2006, apud TEIXEIRA, 2012).
Os instrumentos de persuasão ou voluntários são ações não impostas por lei,
nem induzidas por instrumentos econômicos, empreendidas por indivíduos ou
empresas tendo por objetivo a proteção do meio ambiente (JACOBS, 1996, apud
TEIXEIRA, 2012).
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Os instrumentos de comando e controle são baseados no estabelecimento de
normas legais e regulamentos, acompanhados de medidas de fiscalização e
aplicação de penalidades quando não há observância das normas ou padrões
fixados na regulamentação (NOGUEIRA; PEREIRA, 2001, apud TEIXEIRA, 2012).
Os instrumentos que comando e controle, pois estes não são usualmente adotados
em políticas ambientais de forma pouco flexível a todos os usuários e, na maioria
das vezes, sem diferenciação espacial (MOTTA, 2006).
Os instrumentos econômicos (IEs) promovem alterações do preço de um
recurso incentivando ou não comportamentos de poluidores e usuários de recursos
ambientais, permitindo, assim, a internalização das externalidades. Os instrumentos
econômicos podem ser: impostos, taxas, tarifas, subsídios, licenças negociáveis e
depósitos reembolsáveis (MOTTA, 2006).
Para Leite (2001 apud Franco; Figueiredo, 2007), instrumento econômico é
aquele que estimula os agentes a incorporarem uma conduta mais adequada do
ponto de vista ambiental, por intermédio de incentivos financeiros, objetivando criar
mudanças de comportamentos através de medidas punitivas (multas) ou
recompensas financeiras.
Um instrumento econômico atua “no sentido de oferecer um instrumento de
menor custo social para o atendimento das normas de qualidade ambiental que
refletem as metas ambientais desejadas para a sociedade” (MOTTA, 2006, p.85).
Além disso, em comparação com os instrumentos de comando e controle, os
instrumentos econômicos são mais flexíveis, tendem a possuir menor custo total de
controle para a sociedade, incentiva a inovação tecnológica que proporciona o custo
de uso ou de poluição a ser pago pelo usuário/poluidor.
Nesse sentido, os subsídios proporcionam uma ajuda financeira com o
objetivo de incentivar a diminuição por parte dos poluidores. Eles podem ser
classificados como incentivo fiscal, por meio do qual alguns agentes são favorecidos
caso tomem medidas anti-poluição (FRANCO; FIGUEIREDO, 2007).
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Corroborando com Teixeira (2012), MANKINW (2011) diz que a ação
governamental pode internalizar a externalidade tributando atividades que gerem
externalidades negativas e subsidiando atividades que promovam externalidades
positivas.
Os subsídios são propostos como alternativa aos tributos sobre usuários e
poluidores. Estes dois instrumentos alcançam o mesmo objetivo ambiental no curto
prazo. Porém os subsídios possuem dois problemas: seu financiamento é formado
por saques da arrecadação tributária total, o que no longo prazo, poderia impor
aumentos na carga fiscal ou reduções dos gastos governamentais em outros
setores; no longo prazo, o subsídio estimula as atividades intensivas em uso de
recursos ambientais e retarda o avanço tecnológico, pois reduzem o custo privado
de degradar (MOTTA, 2006).
Nery (2006) acredita, entretanto, que os subsídios não estão restritos ao
apoio financeiro concreto (quantia em dinheiro) dado pelo governo. De acordo com
Porter (1998, apud Nery, 2006), o subsídio pode ser implícito. Conforme sua
exemplificação, isto pode ocorrer quando uma empresa de recurso natural não inclui
todos os custos sociais de produção do recurso, não apenas os custos de extração,
produção e venda. O subsídio implícito é dado pela sociedade como um todo e pelas
futuras gerações.
A implementação de políticas governamentais com base em subsídios podem
ser estimuladas como instrumento de política ambiental, para incentivar a produção
de bens “limpos” ou a redução de bens e serviços considerados poluentes (BEERS
et al, 2001, apud NERY, 2006). De acordo com Nery (2006), em um cenário mais
amplo, a aceitação do instrumento do subsídio pode ocorrer em função de outros
fatores e fora do pressuposto econômico.
36
3.3 ICMS ECOLÓGICO: A IDEIA BRASILEIRA DE UM INSTRUMENTO ECONÔMICO DE
GESTÃO AMBIENTAL
Os Estados devem repartir entre seus municípios 25% da receita oriunda da
arrecadação do ICMS, sendo que 75% daquele percentual devem ser distribuídos na
proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias
e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios. E, até um quarto (1/4)
daqueles 25%, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
Territórios, lei federal.
Percebe-se que a maior cota-parte (3/4 dos 25%) destina-se aos municípios
mais desenvolvidos, com maior circulação de mercadorias e prestação de serviços.
Com isso, os municípios com menor economia tendem a receber menos recursos
oriundos do ICMS. Neste sentido, vale destacar Zabala (2012, p. 284): “o texto
constitucional privilegia os municípios capazes de gerar maiores receitas tributárias
derivadas da circulação de mercadorias e serviços”. Entretanto, os municípios
detentores de áreas protegidas, mananciais, reservas indígenas, ou seja, aqueles
que “mantém em seu território áreas destinadas a preservação de recurso
ecológicos, recebem menores valores visto que possuem menor circulação de
produtos e serviços expressivos”. Para Tupiassu (2006 apud Zabala, 2012, p. 284),
esta “lógica necessariamente deve ser alterada, pois não dá conta da dinâmica da
realidade e, principalmente, não se conforma com a proteção conferida ao meio
ambiente, tampouco com os instrumentos principiológicos do poluidor-pagador”.
Os critérios estabelecidos pela lei estadual acerca do (1/4 dos 25%) a ser
creditado em favor dos municípios são definidos de acordo com os interesses de
cada estado, podendo ser considerada suas características regionais. Dentre os
critérios mais utilizados para compor esta cota-parte pode-se citar: o valor
adicionado fiscal, o número de eleitores, a receita tributária própria, o meio
ambiente, uma cota fixa, a área geográfica, os investimentos das áreas da saúde e
da educação.
37
Quando o Estado utiliza os critérios ambientais para a redistribuição do ICMS,
diz-se que o ICMS daquele estado é ecológico. Segundo Ribeiro (2013), o ICMS
Ecológico é um instrumento econômico, baseado no Princípio Poluidor-Recebedor,
oferecido pelos estados aos governos locais, como um incentivo seletivo positivo, e
constitui uma regulação não coercitiva. O ICMS Ecológico é um incentivo fiscal, por
meio do qual alguns agentes são favorecidos caso tomem medidas antipoluição
(RIBEIRO, 2009).
Infere-se de Ribeiro (2013) que o ICMS Ecológico pode implementar a justiça
econômica, valorizando os serviços ambientais prestados por uma população ou
sociedade, remunerando-a economicamente por essa prestação de serviços.
Acerca do ICMS Ecológico Tupiassu (2006 apud Zabala, 2012) diz que:
“Tal incentivo representa um forte instrumento econômico extrafiscal comvistas à consecução de uma finalidade constitucional de preservação,promovendo justiça social, e influenciando na ação voluntária dosmunicípios que buscam um aumento da receita, através de uma melhoria daqualidade de vida de suas populações”.
A esse respeito, Zabala (2012) diz que o ICMS Ecológico tem sido um meio
utilizado pelo Estado para minimizar o desequilíbrio econômico entre os municípios
protetores do meio ambiente e os que pouco o protege, promovendo uma
compensação financeira àqueles.
Nery (2006) considera que esta política possui uma efetiva e crescente
importância do repasse financeiro aos municípios, em função da escassez de verbas
de outras fontes, do que por se tratar de uma “compensação eficiente” do ponto de
vista da economia neoclássica. Além disso, ele identificou que os municípios de
maior poder econômico e político não possuem clara vontade de implantar o ICMS
ecológico, sendo estas as principais razões pelas quais alguns Estados ainda não
terem aderido ao ICMS Ecológico.
Zabala (2012) corrobora com o entendimento de Nery (2006), pois acredita
que os municípios mais ricos e desenvolvidos, os quais geralmente possuem seu
modelo econômico baseado na exploração degradatória dos recursos naturais,
38
possuem maior representação política nas casas legislativas estaduais. Com isso,
torna-se mais fácil a manutenção do valor fiscal como único critério de repasses de
verbas, do que a aprovação de novos parâmetros de repartição de receitas
baseados em um modelo de desenvolvimento sustentável.
A vontade política exerce um papel fundamental na adoção de políticas
ambientais, a qual é um pré-requisito, segundo Ribeiro (2013). Este autor registra
que no Brasil “os lobbies políticos a favor do controle econômico da qualidade
ambiental não conseguiram conquistar espaço significativo”. Ele informa que a
aplicação do ICMS ecológico em alguns estados sofreu forte oposição política
daqueles municípios que perderiam renda com a redistribuição da receita esse
tributo.
Entretanto, apesar dos apelos contra a implantação do ICMS Ecológico, a
sociedade atual tem se mobilizado em busca de uma melhor qualidade de vida com
o meio ambiente equilibrado, o que impulsiona a atitudes dos legisladores e
governantes a emularem políticas ambientais.
O ICMS Ecológico, por se tratar de um fato novo, estimula a interiorização da
política ambiental entre os municípios, bem como entre os estados, devido a relativa
facilidade de institucionalização sem a criação de um novo imposto, sendo
necessário apenas de uma lei estadual e não do Congresso (NERY, 2006). Embora,
seja necessário que as instituições ambientais estejam aptas a monitorar a evolução
dos aspectos ambientais dos municípios.
O ICMS Ecológico, apesar de se mostrar efetivo na melhor distribuição de
receitas entre os municípios, apresenta vulnerabilidade que está na limitação quanto
ao volume da receita, e de ser um estímulo regressivo a partir do número de
recebedores, pois se tornará uma receita fixa aos municípios contemplados, fazendo
com que ocorra menor disputa e interesse em continuar na política (NERY, 2006).
No entanto, os estados podem sobrepujar esta fragilidade, realizando frequentes
adaptações da legislação do ICMS de forma a ajustar à necessidade da sua região.
39
Apesar dos municípios mais produtores perderem recursos financeiros com a
redistribuição do ICMS a partir de critérios ambientais, eles se beneficiam direta ou
indiretamente da preservação ambiental realizada nos municípios que tem dentre
seus objetivos a preservação ambiental, tendo em vista que os impactos da proteção
ambiental tendem a ser transfronteiriços. Isto coaduna com o comportamento free
rider, o qual está relacionado à provisão de bens públicos e, ocorre quando os
agentes usufruem determinado benefício, sem que tenham efetuado qualquer
contribuição para tanto. Este fenômeno pode ser observado também quando alguns
países não assinantes de acordo internacionais se beneficiam quando outros países
geram melhora ao meio ambiente por meio da assinatura do acordo ambiental
internacional. Pode-se dizer que um país free rider pega carona dos benefícios
decorrentes de acordos celebrados entre outras nações (TEIXEIRA, 2012).
40
4. O ICMS ECOLÓGICO SOBRE O VIÉS DA DIFUSÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A Política Pública criada no Estado do Paraná em 1991, o ICMS Ecológico,
difundiu-se entre quinze estados brasileiros no período de 20 anos, compreendido
entre 1993 e 2011, sendo que oito (8) estados aprovaram a lei na primeira década e
os outros sete (7) na segunda década. Os Estados que possuem a Lei do ICMS
Ecológico aprovada são: São Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rondônia,
Amapá, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Pernambuco, Tocantins, Acre, Rio de
Janeiro, Ceará, Piauí, Goiás e Paraíba.
O comportamento dos Estados que implementaram o ICMS Ecológico foi
escalonado segundo os diferentes tipos de adotantes conforme classificação de
Rogers (2005, apud Coêlho, 2013), conforme demonstrado na Tabela 2.
A classificação dos estados em cada grupo considerou a proximidade
temporal quando da aprovação da lei do ICMS Ecológico. Em média, cada grupo
possui um espaço temporal de cinco anos, exceto o grupo inovador, o qual foi
classificado isoladamente em decorrência da peculiaridade da ideia ter surgido
pioneiramente no Estado do Paraná e, a partir dele ocorreu a difusão para os
demais estados brasileiros.
O Grupo do inovador é composto pelo Estado Paranaense e, representa 6%
dos adotantes. O Grupo dos primeiros adotantes, composto por seis estados,
corresponde a 37,5% dos estados que aprovaram a lei do ICMS Ecológico, os quais
são: São Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rondônia, Amapá e Rio Grande
do Sul, respectivamente. O Grupo da primeira grande maioria comporta 25% dos
estados adotantes da política: Mato Grosso, Pernambuco, Tocantins e Acre. O
quarto Grupo, da última maioria, agrupa 18,8% dos estados adotantes, a saber: Rio
de Janeiro, Ceará e Piauí. O Grupo dos atrasados, composto pelo Goiás e Paraíba,
representa 12,5% dos estados adotantes.
41
Estes dados são interessantes, pois permite verificar que o grupo dos
primeiros adotantes também possuiu o maior percentual de estados que adotaram a
ideia inovadora do Estado Paranaense.
Tabela 2 – Distribuição categórica dos adotantes do ICMS Ecológico.
DISTRIBUIÇÃO CATEGÓRICA DOS ADOTANTES DO ICMS ECOLÓ GICO1
Grupos Estado Ano de aprovação da Lei
Inovador Paraná 1991
Primeiros Adotantes
São Paulo 1993
Mato Grosso do Sul 1994
Minas Gerais 1995
Rondônia 1996
Amapá 1996
Rio Grande do Sul 1997
Grupo da primeiramaioria
Mato Grosso 2000
Pernambuco 2000
Tocantins 2002
Acre 2004
Grupo da últimamaioria
Rio de Janeiro 2007
Ceará 2007
Piauí 2008
Grupo dos atrasados
Goiás 2011
Paraíba (ADIN/Inconstitucional) 2011
Fonte: Elaboração da autora.1 Classificação conforme modelo de Rogers (2005).
A difusão do ICMS Ecológico no Brasil se comportou de forma inconstante no
decorrer destes 22 anos. O período de maior estabilidade ocorreu entre 1993 e
1997, desde então a oscilação fora constante. Desde a sua criação em 1991,
ocorreram 10 anos sem a aprovação do ICMS Ecológico no Brasil, os quais foram:
42
1992; 1998; 1999; 2001; 2003; 2005; 2006; 2009; 2010, 2012 e 2013 (até a presente
data). Apesar destes gaps, pode-se perceber a não aprovação do ICMS ocorreu em
um intervalo máximo de dois anos.
A adoção do ICMS Ecológico antes de 1991, antes de a inovação ter sido
criada pelo Estado Paranaense, existia o risco zero de a ideia ser emulada. A partir
do ano 2011, quando dezesseis estados haviam adotado a lei do ICMS Ecológico,
existe o risco de dez estados adotarem a ideia. Salienta-se que o Distrito Federal
não possui a possibilidade de adotar a política, tendo em vista não ser composta por
municípios.
Lowi (1963 apud Coêlho, 2012) e Walker (1969, 1973, apud Coêlho, 2012)
acreditam que os primeiros anos de um programa são mais propensos à criação de
novos programas. Para eles, isto se deve à forte motivação para inovação ou porque
os políticos começam a realizar suas promessas de campanha. A Tabela 3 buscou
identificar se as aprovações das leis do ICMS Ecológico ocorreram paralelamente
com o início dos mandatos para deputados e governadores. A observação permite
verificar que nos dois primeiros ciclos eleitorais, após a criação da inovação no
Paraná, a aprovação da lei sobre o ICMS Ecológico foi constante no decorrer dos
mandatos. Entretanto, a partir do terceiro ciclo a aprovação da lei concentrou-se nos
dois primeiros anos dos mandatos.
43
Embora o Estado do Paraná tenha inovado na criação da lei que incorpora
critérios ambientais para a redistribuição do ICMS entre os municípios, a leitura das
legislações aprovadas em cada um dos outros quinze estados permite observar que
estas leis não são apenas uma replicação da ideia, mas a sua disseminação (Tabela
4).
Em linhas gerais, algumas constatações podem ser descritas acerca das
leituras realizadas nas legislações que criaram e regulamentaram o ICMS Ecológico
nos estados brasileiros.
Nenhuma legislação aprovada foi a replicação na integra da lei aprovada no
Estado do Paraná, no qual os critérios eram possuir unidades de proteção ambiental
e de preservação de mananciais de abastecimento dos municípios vizinhos.
Entretanto, quase todos os estados utilizam as unidades de conservação como
critério ambiental.
Aproximadamente, 56% dos estados aperfeiçoaram a lei do ICMS de acordo
com suas necessidades regionais. Este fato ressalta uma característica positiva do
ICMS Ecológico que é a possibilidade de adaptação de acordo com a natureza do
problema enfrentado por cada estado. Para Nery (2006), o principal aspecto positivo
da inovação é a flexibilidade à adaptar-se às características regionais.
Assim, a adaptação é uma característica intrínseca do ICMS Ecológico a qual
permite uma resposta efetiva aos problemas e desafios de cada governo estadual,
sejam eles: a degradação de áreas de importância ecológica, a falta de estruturas
para saneamento básico, o uso desordenado do solo ou a recompensa a municípios
que possuem áreas de preservação de mananciais de abastecimento e de áreas de
inundações para hidroelétricas.
Neste esteio, a adaptação pode ser um fator que pode ter aumentado a
probabilidade do ICMS Ecológico ter sido adotado por vários estados de maneira
espontânea e, relativamente, constante.
45
Alguns estados optaram por estabelecer a cota-parte ambiental de forma
sucessiva e progressiva, por exemplo: se a cota-parte destinada ao critério
ambiental é de 5%, o estado aplicou a cota de 2% no primeiro ano, 3% no segundo,
4% no terceiro e 5% no quarto ano. O Estado sul-mato-grossense realizou esta
inovação, a qual foi implantada nos Estados do Amapá e Rio Grande do Sul.
Além dessa inovação, verificou-se também que o saneamento ambiental, a
disposição e tratamento de resíduos sólidos compuseram o critério ambiental,
pioneiramente, em Minas Gerais, e, posteriormente, em Pernambuco, Tocantins,
Ceará e Piauí.
O Estado Rondoniense também inovou criando um fator de redução para os
municípios que degradam. Além disso, o Estado reparte a cota decorrente daquela
redução entre os municípios que preservam.
Destaca-se o Estado tocantinense, o qual destinou 13% do ICMS à cota-parte
com critério ambiental, o maior percentual estabelecido até o presente. Além disso,
os critérios ambientais considerados são bastante abrangentes, pois inclui a criação
e implantação da Política de Meio Ambiente e da Agenda 21 local, o controle e a
prevenção de queimadas, o saneamento básico, a ocupação do solo e a criação de
áreas protegidas.
Os Estados do Ceará e Piauí integraram a política do ICMS Ecológico a
outras políticas ambientais do estado como o selo municipal verde e o selo
ambiental, respectivamente. Isto reforça outra característica relevante da inovação
que é a possibilidade de implementação sem a necessidade de ampliação do
aparato institucional do Estado1. Segundo Zabala (2012, p. 286), o ônus operacional
para a implantação do ICMS Ecológico é simples, pois “a própria estrutura
administrativa municipal existente pode ser utilizada para cadastro dos critérios
ambientalmente relevantes legalmente”.
1 Em decorrência da complexa definição de capacidade institucional, este estudo não se aprofundará neste
tema, o qual pode ser explorado em outra agenda de pesquisa.
46
Esta característica corrobora com outro fator que amplia a probabilidade da
inovação ser adotada: a “convergência entre o problema tratado pela política ou
programa inovador e a agenda de políticas públicas de diferentes localidades”
(FARAH, 2008, p. 8). Neste sentido, a autora considera importante reconhecer a
influência da agenda local no processo de disseminação de políticas públicas. Este
pode ser um campo a ser explorado em outro estudo sobre o processo de
disseminação do ICMS Ecológico no Brasil.
47
Tabela 4 – Comparação entre as legislações do ICMS Ecológico.
Fonte: Elaboração da autora.
48
As literaturas sobre difusão discorrem sobre a importância do acesso à
informação no processo de disseminação de inovações. Este acesso pode decorrer
do compartilhamento de informações entre o agente inovador e outras localidades,
sejam por proximidade geográfica, por meio de redes compostas por um tipo
específico de participantes (burocratas, políticos ou especialistas) (FARAH, 2008).
Acerca desse fator, este estudo tentou identificar se o alinhamento partidário
atuou como uma rede social, influenciando no processo de disseminação do ICMS
Ecológico. Esta possibilidade pode ocorrer uma vez que, a presença de atores
criativos na composição de um partido ou uma aliança partidária pode favorecer a
adoção de uma inovação em estados onde os atores locais sejam pouco criativos.
A Tabela 5 apresenta os estados que aprovaram a lei do ICMS Ecológico com
suas respectivas leis, os autores dos projetos de lei com seu partido político e
aliança partidária na eleição, o governador do estado e seu partido político.
Zucco Jr. (2009), em seu artigo “Esquerda, Direita e Governo: A ideologia dos
partidos políticos brasileiros”, estima a real posição ideológica dos principais partidos
políticos brasileiros no período pós-constituinte, utilizando o método proposto por
Power & Zucco Jr. (2009). Assim, registra-se que os posicionamentos podem ser:
esquerda, direita ou centro.
Para ele, “direita e esquerda ainda estão claramente associadas a maior e
menor intervenção do Estado na economia, respectivamente” (ZUCCO JR., 2009, p.
01). Na figura 2, pode ser verificado o escalonamento daqueles partidos desde 1990
a 2009.
Para testar a hipótese de que o alinhamento partidário entre o agente
legislativo e o Poder Executivo estadual importou para a difusão do ICMS Ecológico
no Brasil, considerou-se o posicionamento ideológico proposto por Zucco (2009).
O Projeto de Lei do ICMS Ecológico no Paraná foi proposto pelo Deputado
Neivo Beraldin do Partido Progressista (PP), antigo Partido Democrático Social
49
A observação da Tabela 03 permite verificar que em seis estados, 38% dos
estados que possuem a lei aprovada, o autor do projeto de lei do ICMS Ecológico foi
o Poder Executivo.
Em cinco estados, quando o autor do projeto de lei foi um deputado, havia
alinhamento no posicionamento partidário entre o autor da proposta e o governo,
representando um percentual de 31%. Nos outros cinco estados que possuem a
aprovação Política, havia diferença no posicionamento partidário entre o autor do
projeto de lei e o governo.
Resumidamente, pode-se afirmar que em onze estados (69%) ocorreu o
mesmo posicionamento partidário entre o autor da proposta e o governo, mas em
cinco estados (31%) este posicionamento era diferente.
Embora Rose (2004, apud Coêlho, 2013) considera que a ideologia e que os
valores políticos similares entre o agente pioneiro e os copiadores aumentam a
probabilidade de transferência de políticas, a difusão do ICMS Ecológico no Brasil
não assumiu esta característica. O Partido do Deputado Neivo Beraldin do Partido
Progressista (PP) era de direita, porém o estudo constatou que os partidos de centro
foram os que mais propuseram a criação do ICMS Ecológico.
51
Tabela 5 – Relação dos Estados que aprovaram a Lei do ICMS Ecológico com indicação do autor do Projeto de Lei, do Governo e seus respectivospartidos.
Relação dos Estados que aprovaram a Lei do ICMS Eco lógicoGrupos Estado Ano Autor da Proposta Partido Coligação Gov ernador PartidoInovador Paraná 1991 Neivo Beraldin PP 1 Álvaro Fernandes Dias PMDB
Primeirosadotantes
São Paulo 1993 Luiz Antônio Fleury Filho PMDB 1 Luiz Antônio Fleury Filho PMDBMato Grosso do Sul 1994 Waldir Neves PTB 1 Pedro Predossian PTBMinas Gerais 1995 Eduardo Brandão de Azeredo PSDB 1 Eduardo Brandão de Azeredo PSDBRondônia 1996 Dedé de Melo (Jose Mario de Melo) PDT PDT/PTB/PL/PP Valdir Raupp de Matos PMDB
Amapá 1996 João Alberto Rodrigues Capiberibe PSB 1 João Capiberibe PSB
Rio Grande do Sul 1997 Darci Pompeo de Mattos PDT PDT/PMN/PP Antônio Britto Filho PMDB
PrimeiraMaioria
Mato Grosso 2000 Gilney Viana PT PT / PC do B Dante Martins de Oliveira PSDB
Pernambuco 2000 Jarbas de Andrade Vasconcelos PMDBPPB / PMDB / PST / PTN /
PFLJarbas de Andrade Vasconcelos
PMDB
Tocantins 2002 José Wilson Siqueira Campos PFL
PDT / PT do B / PRP / PV /PSB / PGT / PRTB / PSDC/ PL / PSC / PTN / PSDB /
PFL / PPB / PST / PTB
José Wilson Siqueira Campos PFL
Acre 2004 Taumaturgo Lima PT PT / PC do B / PMN Jorge Viana PT
ÚltimaMaioria
Rio de Janeiro 2007 Sérgio Cabral PMDBPP / PTB / PMDB / PSC /PL / PAN / PMN / PTC /
PRONA Sérgio Cabral PMDB
Ceará 2007 Lula Morais PCdoB PC do B / PV / PMN Cid Gomes PSB
Piauí 2008 Lílian Martins PSBPT / PSB / PTB / PC do B /
PLJosé Wellington B. de Araújo Dias
PT
AtrasadosGoiás 2011 Daniel Goulart PSDB PP / PSDB Alcides Rodrigues PPParaíba (Inconst.) 2011 Francisco Assis Quintans DEM PDT / DEM / PSB / PSDB Ricardo Vieira Coutinho PSB
Fonte: Elaboração da autora.1 Nos sítios eletrônicos TSE e TREs, não havia informações sobre se a existência de coligação do candidato quando ocorreu a eleição.
LegendaPosicionamento ideológico à EsquerdaPosicionamento ideológico de CentroPosicionamento ideológico à Direita
52
Considerando-se cada grupo de adotante, registra-se que 64% do grupo dos
primeiros adotantes é composto por partidos políticos cujo posicionamento político
do autor da proposta e do governador é de centro, verificou-se os seguintes arranjos
(deputado:governador): (PMDB:PMDB) em São Paulo; (PSDB:PSDB) em Minas
Gerais; (PDT:PMDB) em Rondônia e no Rio Grande do Sul. O posicionamento
político de esquerda foi verificado em 17% do grupo, cuja composição era:
(PSB:PSB) no Estado do Amapá. Nos outros 16% do grupo, no Estado do Mato
Grosso do Sul, o posicionamento político entre o autor da proposta e o governador
era de direita (PTB:PTB).
No grupo primeira maioria, verificou-se que em 50% do grupo o autor do
projeto de lei foi o Poder Executivo, sendo 25% com posicionamento de centro
(PMDB) em Pernambuco e, os outros (PFL) 25% de direita, no Estado de Tocantins.
A outra parte do grupo é composta por 25% de esquerda (deputado e governador do
PT), no Acre. E, os outros 25%, no Estado do Mato Grosso, são formados por
partidos políticos com posicionamentos divergentes, sendo o autor da proposta do
PT e o governador do PSDB.
O grupo da última maioria tem 67% de sua composição formada por partido
político com posicionamento de esquerda. Esta ocorrência se verifica nos Estados
do Ceará (PCdoB:PSB) e Piauí (PSB:PT). E, os outros 33% é composto pelo PMDB,
cujo posicionamento é de centro. Nesta situação, o autor da proposta foi o Poder
Executivo do Rio de Janeiro.
O grupo dos atrasados é composto pelos Estados do Goiás e Paraíba. Em
Goiás, embora o posicionamento político entre os partidos fosse divergente, ocorreu
aliança política entre eles, sendo que o deputado era do partido PSDB (centro) e o
governador do PP (direita). Na Paraíba, também ocorreu aliança política entre os
partidos: o deputado do partido DEM (direita) e o governador do PSB (esquerda).
A análise do posicionamento político em cada grupo de adotantes é
interessante, pois permite verificar que em cada grupo ocorreu a predominância de
um grupo político, seja de esquerda, centro ou direita.
53
Em dez estados os projetos de lei sobre o ICMS Ecológico foram propostos
por deputados estaduais. Considerando esta situação, em oito estados haviam o
mesmo posicionamento político ou alinhamento partidário entre o autor da proposta
e o governo do estado. Dessa forma, verifica-se que a existência de alinhamento
ideológico entre o autor do projeto de lei e o governador do estado ou alianças
políticas entre eles pode ter sido um fator relevante que favoreceu a disseminação
da Política do ICMS Ecológico no Brasil, uma vez que isto ocorreu em 80% dos
estados.
Os partidos que mais apresentaram propostas para a criação do ICMS
Ecológico foram: PMDB (3); PT (2); PSB (2); PSDB (2), PDT (2), conforme Tabela 6.
Estes dados indicam que 44% (7) das propostas foram emuladas por partidos de
centro, 31% (5) por partidos de esquerda e, 25% (4) por partidos da direita.
Tabela 6 – Quantitativo de PL sobre o ICMS Ecológico por partido.Quantitativo de PL por partido
Partido Qt. %PMDB 3 19%PT 2 13%PSB 2 13%PSDB 2 13%PDT 2 13%PTB 1 6%PFL 1 6%PP 1 6%PCdoB 1 6%DEM 1 6%Fonte: Elaboração da autora.
LegendaPosicionamento ideológico à EsquerdaPosicionamento ideológico de CentroPosicionamento ideológico à Direita
O papel das redes sociais informais influencia no processo de difusão por
meio do efeito vizinhança, o qual transfere geograficamente a aprendizagem social e
as trocas de informações sobre uma inovação (SUGIYAMA, 2007).
54
Dessa forma, pode-se verificar que com o ICMS Ecológico ocorreu um intenso
efeito vizinhança no seu processo de difusão entre os primeiros adotantes: São
Paulo (1993); Mato Grosso do Sul (1994); Minas Gerais (1995) e Rio Grande do Sul
(1997) (Mapa 1).
Entretanto, é interessante observar a adoção da política pelo estado do
Amapá (1996), o qual também ocupa o grupo dos primeiros adotantes, porém,
dentre os estados do grupo, é o mais distante geograficamente do Paraná. Nesta
situação, o fator redes sociais pode ter atuado como agente informal na
transferência de informações.
Considerando-se o conceito de “pentágonos de ouro” proposto por Phil Cerny
(2001, apud Faria, 2003), acerca do processo de produção de políticas públicas,
registra-se que fora identificado, além dos agentes políticos atuantes do processo de
formação da política em questão, a influência de grupos de interesses no Estado
Paranaense e Cearense. No Paraná, o Dr. Wilson Loureiro fora o idealizador e
incentivador da política, na época ele ocupava o cargo de Coordenador do Grupo de
Apoio aos Municípios para o desenvolvimento de projetos ambientais. No Ceará, a
política fora idealizada pela Mestranda, na época, M.Sc. Nájila Cabral.
55
Mapa 1 – Demonstra os Estados que adotaram o ICMS Ecológico no Brasil, com seus respectivosanos de adoção.Fonte: Elaboração da autora.
56
Além de buscar conhecer os fatores políticos ideológicos incentivaram a
disseminação dessa política no Brasil, partindo da hipótese central de que o
alinhamento partidário importou para o processo de difusão da política, o estudo
tentou encontrar uma zona de convergência entre os Estados que adotaram a
política em comparação com os Estados que não a adotaram, com a intenção de
encontrar explicações para que dezesseis estados tenham emulado a inovação e
para que dez estados não tenham a adotado. Importa salientar que o Distrito Federal
não possui possibilidade de tratar da redistribuição do ICMS, tendo em vista não ser
composto por municípios.
Diante disso, foram comparados três indicadores dos vinte e seis estados
brasileiros, a saber: Média de criação de Unidades de Conservação Federais,
Estaduais e Municipais (1991-2013); Média do Produto Interno Bruto (PIB) (1991-
2010); e Média do Índice de Desenvolvimento Humano (1991, 2000 e 2010). A
Tabela 7 demonstra as médias desses indicadores, dividindo-se em dois grupos: dos
adotantes do ICMS Ecológico e dos não adotantes.
Com a finalidade com comparar as médias entre os grupos, utilizou-se o teste
t de Student, cálculo pelo Microsoft Excel. O teste t é um teste de hipótese que usa
conceitos estatísticos para rejeitar ou não uma hipótese nula. Neste caso,
comparamos as médias de duas distribuições normais que se tratam de duas
populações distintas: o grupo dos estados que adotaram a política do ICMS
Ecológico e o grupo dos estados que não adotaram. Assim, aplicou-se o teste de
diferença entre médias para dados não pareados (populações distintas).
O Teste-t realizado considerou duas amostras presumindo variâncias
diferentes. A hipótese nula (H0) considerou que as médias entre os grupos fossem
parecidas, e a hipótese alternativa (Ha) considerou que havia diferença entre as
médias dos dois grupos. O nível de significância estabelecido foi de:
.
57
O cálculo foi realizado para cada uma das três variáveis: Média de criação de
Unidades de Conservação; Média do Produto Interno Bruto (PIB); e Média do Índice
de Desenvolvimento Humano.
Tabela 7 – Média dos indicadores por estado.
Grupos EstadosMédia de criação de
Ucs(1991-2013)2
Média do PIB(1991 - 2010)3
Média IDH(1991, 2000, 2010)4
Adotantes
Acre 0,65 3.039.824,02 0,53
Amapá 0,48 3.199.043,12 0,59
Ceará 1,87 29.147.014,16 0,54
Goiás 3,04 35.905.048,97 0,61
Mato Grosso 2,30 22.782.373,62 0,59
Mato Grosso do Sul 2,35 15.671.940,25 0,61
Minas Gerais 7,26 133.162.202,44 0,61
Paraíba 1,13 12.249.947,16 0,52
Paraná 2,61 88.066.930,50 0,64
Pernambuco 0,78 35.163.538,62 0,55
Piauí 0,57 7.957.466,99 0,50
Rio de Janeiro 8,17 167.914.311,18 0,67
Rio Grande do Sul 1,74 101.765.555,14 0,65
Rondônia 1,96 8.361.094,77 0,54
São Paulo 5,65 508.348.172,66 0,69
Tocantins 1,13 5.863.368,37 0,53
NãoAdotant
es
Alagoas 0,65 9.773.660,53 0,49
Amazonas 3,17 22.552.807,40 0,54
Bahia 6,65 60.312.847,25 0,52
Espírito Santo 2,52 30.868.308,23 0,63
Maranhão 1,17 16.840.520,17 0,49
Pará 2,78 26.950.285,12 0,53Rio Grande do Norte
0,57 12.216.073,80 0,55
Roraima 0,30 2.307.155,10 0,59
Santa Catarina 2,91 57.614.310,79 0,66
Sergipe 0,57 9.170.397,30 0,53Fonte: Elaboração da autora.
2 As informações sobre o quantitativo de criação de unidades de conservação foram cedidas peloDepartamento de Áreas Protegidas do Ministério do Meio.3 Os dados do Produto Interno Bruto foram obtidos no sitio eletrônico do Instituto de PesquisasEconômica Aplicada (IPEA).4 Os dados do Índice de Desenvolvimento Humano foram obtidos do sítio eletrônico do InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
58
O resultado da comparação entre as médias das três variáveis permitiu
verificar que as diferenças entre as médias dos dois grupos não são significativas.
Com isso, não se pode rejeitar a hipótese nula (H0), ou seja, a diferença entre as
médias dos grupos dos adotantes da inovação e dos não adotantes pode se
rejeitada. A Tabela 8 apresenta os resultados calculados pelo Microsoft Excel.
Tabela 8 – Resultado do teste t de duas amostras presumindo variâncias diferentes.
Média de criação de UCs
Grupo dos adotantesMédia de criação de UcsGrupo dos não adotantes
Média 2,605978261 2,130434783Variância 5,613476686 3,784499055Observações 16 10Variância agrupada 4,927610074Hipótese da diferença de média 0gl 24Stat t 0,531429159P(T<=t) uni-caudal 0,300003035t crítico uni-caudal 1,710882067P(T<=t) bi-caudal 0,60000607t crítico bi-caudal 2,063898547
Média do PIB
Grupo dos adotantesMédia do PIB
Grupo dos não adotantesMédia 73662364,5 24860636,57Variância 1,60077E+16 3,98013E+14Observações 16 10Hipótese da diferença de média 0gl 16Stat t 1,513070483P(T<=t) uni-caudal 0,074881419t crítico uni-caudal 1,745883669P(T<=t) bi-caudal 0,149762837t crítico bi-caudal 2,119905285
Média IDH
Grupo dos adotantesMédia IDH
Grupo dos não adotantesMédia 0,5850625 0,5531Variância 0,003287085 0,003276989Observações 16 10Hipótese da diferença de média 0gl 19Stat t 1,384265583P(T<=t) uni-caudal 0,091160856t crítico uni-caudal 1,729132792P(T<=t) bi-caudal 0,182321712t crítico bi-caudal 2,09302405 Fonte: Elaboração da autora.
59
Considerando-se as médias de cada estado, isoladamente, pode-se afirmar
que dos dez estados que possuem as maiores médias de criação de unidades de
conservação, cinco adotaram o ICMS Ecológico (Rio de Janeiro, Minas Gerais, São
Paulo, Goiás e Paraná). Os outros cinco estados que possuem as maiores médias
são: Bahia, Amazonas, Santa Catarina, Pará e Espírito Santo. Porém, dos dez
estados que possuem a menor média de criação de unidades de conservação por
ano, seis adotaram a inovação (Paraíba, Tocantins, Pernambuco, Acre, Piauí e
Amapá). Este é um dado interessante, pois todos estes estados incluíram a criação
de unidades de conservação como critério de redistribuição do ICMS (Tabela 9).
Em referência às médias do Produto Interno Bruto, dos dez estados que
apresentam as maiores médias, sete implementaram a política do ICMS Ecológico
(São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraná, Goiás e
Pernambuco). Os demais estados são: Bahia, Santa Catarina e Espírito Santo. Além
disso, dos dez estados com as menores médias, seis aprovaram a lei do ICMS
Ecológico em seus estados: Paraíba, Rondônia, Piauí, Tocantins, Amapá e Acre.
Acerca das médias do Índice de Desenvolvimento Humano, dos dez estados
com as maiores médias, oito aprovaram a lei do ICMS Ecológico em seu estado
(São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Paraná, Goiás, Minas Gerais, Mato
Grosso do Sul e Mato Grosso). Dos dez estados com as menores médias, quatro
implementaram a inovação (Tocantins, Acre, Paraíba e Piauí).
60
Tabela 9 – Relação dos Estados por indicador em ordem decrescente.
Estados Média de criação deUCs (1991-2013)
Estados Média do PIB(1991 - 2010)
Estados Média IDH(1991, 2000, 2010)
Rio de Janeiro 8,17 São Paulo 508.348.172,66 São Paulo 0,69Minas Gerais 7,26 Rio de Janeiro 167.914.311,18 Rio de Janeiro 0,67Bahia 6,65 Minas Gerais 133.162.202,44 Santa Catarina 0,66
São Paulo 5,65 Rio Grande do Sul 101.765.555,14Rio Grande do Sul
0,65
Amazonas 3,17 Paraná 88.066.930,50 Paraná 0,64Goiás 3,04 Bahia 60.312.847,25 Espírito Santo 0,63Santa Catarina 2,91 Santa Catarina 57.614.310,79 Goiás 0,61Pará 2,78 Goiás 35.905.048,97 Minas Gerais 0,61
Paraná 2,61 Pernambuco 35.163.538,62Mato Grosso do Sul 0,61
Espírito Santo 2,52 Espírito Santo 30.868.308,23 Mato Grosso 0,59Mato Grosso do Sul 2,35 Ceará 29.147.014,16 Roraima 0,59Mato Grosso 2,30 Pará 26.950.285,12 Amapá 0,59
Rondônia 1,96 Mato Grosso 22.782.373,62Rio Grande do Norte
0,55
Ceará 1,87 Amazonas 22.552.807,40 Pernambuco 0,55Rio Grande do Sul 1,74 Maranhão 16.840.520,17 Rondônia 0,54Maranhão 1,17 Mato Grosso do Sul 15.671.940,25 Ceará 0,54Paraíba 1,13 Paraíba 12.249.947,16 Amazonas 0,54Tocantins 1,13 Rio Grande do Norte 12.216.073,80 Tocantins 0,53Pernambuco 0,78 Alagoas 9.773.660,53 Sergipe 0,53Acre 0,65 Sergipe 9.170.397,30 Acre 0,53Alagoas 0,65 Rondônia 8.361.094,77 Pará 0,53Piauí 0,57 Piauí 7.957.466,99 Bahia 0,52Rio Grande do Norte 0,57 Tocantins 5.863.368,37 Paraíba 0,52Sergipe 0,57 Amapá 3.199.043,12 Piauí 0,50Amapá 0,48 Acre 3.039.824,02 Alagoas 0,49Roraima 0,30 Roraima 2.307.155,10 Maranhão 0,49Fonte: Elaboração da autora.
61
De acordo com alguns levantamentos bibliográficos realizados, foi possível
perceber que as características extrafiscais do ICMS Ecológico podem ter
influenciado no seu processo de difusão. Este fato se deve à possibilidade de
redistribuição do ICMS a partir de critérios inovadores, que favorecem não apenas
os municípios mais ricos, mas aqueles que atuam na preservação ambiental e
valorização a qualidade de vida de seus cidadãos tendo de abdicar da utilização
tradicional dos recursos naturais de sua região.
Os estudos realizados por GRIG-GRAN (2000, apud Nery, 2006) e Loureiro
(1994, apud Nery, 2006) avaliam que quanto menor a produtividade da economia
local, maior a representatividade do índice ambiental. Entretanto, nos municípios
com infraestrutura econômica desenvolvida, as atividades econômicas tradicionais
são mais rentáveis.
A distribuição do ICMS de acordo com critérios ambientais tem beneficiado
municípios que se preocupam com estas questões. A criação dessa Política no
Paraná visava recompensar os municípios que preservavam áreas protegidas e
áreas de mananciais, mas também incentivou outros municípios a realizarem a
preservação dessas áreas (LOUREIRO, 2002). No entanto, no Estado Mato Grosso
do Sul, Nery (2006) percebeu que o Estado e a União não possuem incentivos à
criação de Unidades de Conservação em suas áreas, em decorrência dos custos
com manutenção e desapropriação, pois os benefícios financeiros serão do
município.
O estudo de GRIG-GRAN (2000, apud Nery, 2006) mostrou que em Rondônia
e em Minas Gerais cerca de 60% dos municípios se beneficiaram com a introdução
do ICMS Ecológico, mas 40% perderam recursos, devido às alterações das cotas-
parte. Um fato verificado foi que no Estado Rondoniense, entre 1996 e 1997, 8 dos
48 municípios se beneficiaram da redistribuição das cotas do ICMS,
independentemente, se possuía ou não unidades de conservação.
Em Minas Gerais, com os dados de janeiro de 1998, o estudo mostrou que
após a Lei Robin Hood, que instituiu o ICMS Ecológico no Estado, os 200 municípios
62
mais pobres tiveram aumento de 56% no ICMS per capita. E, os 50 municípios com
maior cota de ICMS teve sua receita reduzida em 8,5%. Registra-se que esta
mudança de percentual deveu-se não apenas aos aspectos ambientais, mas de toda
a composição da lei. Entretanto, o critério ambiental, isoladamente, apresentou um
impacto menor na redistribuição do ICMS.
Considerando aquele estudo, Nery (2006) entendeu que a eficácia da
compensação financeira do ICMS Ecológico é parcial e flutuante, pois depende da
equalização dos pesos dados aos outros critérios, da evolução da gestão ambiental
dos municípios, bem como da produtividade dos municípios não preservadores.
Em geral, a remodelagem dos critérios de distribuição do ICMS com base nos
aspectos ambientais pode ser favorecer a redução das desigualdades
intermunicipais, o que estimula a adoção da inovação entre os governos e os
municípios. No entanto, um estudo mais aprofundado pode confirmar ou não se a
possibilidade de redução das desigualdades entre os municípios influencia as
prefeituras a emularem a política do ICMS Ecológico.
63
5. CONCLUSÃO
Este estudo explorou que fatores políticos ideológicos incentivaram a
disseminação do ICMS Ecológico, criado no Brasil em 1991, partindo da hipótese
central de que o alinhamento partidário importou para o processo de difusão da
política. Além disso, buscou identificar outros fatores que puderam ter aumentado a
probabilidade daquela inovação ter sido adotada por dezesseis estados brasileiros.
A difusão do ICMS Ecológico no Brasil se comportou de forma inconstante no
decorrer destes 22 anos. O período de maior estabilidade ocorreu entre 1993 e
1997, desde então a oscilação fora constante. Nestes 22 anos, por um período de
10 anos intercalados não se registrou a aprovação da lei do ICMS Ecológico. Os
gaps sem a adoção ocorreram em um intervalo máximo de dois anos.
Segundo Lowi (1963) e Walker (1969, 1973) apud Coêlho (2012) os primeiros
anos de um programa são mais propensos à criação de novos programas. Para
eles, isto se deve à forte motivação para inovação ou porque os políticos começam a
realizar suas promessas de campanha. A observação deste caso permitiu verificar
que nos dois primeiros ciclos eleitorais, após a criação da ideia no Paraná, a
aprovação da lei sobre o ICMS Ecológico foi constante no decorrer dos mandatos.
Entretanto, a partir do terceiro ciclo (1999-2002), a aprovação da lei concentrou-se
nos dois primeiros anos dos mandatos.
A adaptação é uma característica intrínseca do ICMS Ecológico a qual
permite uma resposta efetiva aos problemas e desafios de cada governo estadual.
Essa característica permitiu que 56% dos estados que aprovaram a lei do ICMS
Ecológico aperfeiçoassem suas as leis acordo com suas necessidades regionais.
Os Estados do Ceará e Piauí integraram a política do ICMS Ecológico a
outras políticas ambientais do estado como o selo municipal verde e o selo
ambiental, respectivamente, reforçando outra característica relevante da inovação
que é a possibilidade de implementação sem a necessidade de ampliação do
aparato institucional do Estado. Esta característica corrobora com outro fator que64
amplia a probabilidade da inovação ser adotada: a “convergência entre o problema
tratado pela política ou programa inovador e a agenda de políticas públicas de
diferentes localidades” (FARAH, 2008, p.8).
A disseminação do ICMS Ecológico se deu de forma horizontal de estado
para estado e, por meio de redes sociais formais e informais, constituídas por
partidos políticos e profissionais da área ambiental ou simpatizantes ao apelo
ambiental.
O efeito vizinhança no processo de difusão da ideia foi bastante presente
entre alguns estados do grupo dos primeiros adotantes: São Paulo (1993); Mato
Grosso do Sul (1994); Minas Gerais (1995) e Rio Grande do Sul (1997).
O alinhamento partidário atuou como rede social, uma vez que a presença de
atores criativos na composição de um partido ou uma aliança partidária pode
favorecer a adoção de uma inovação em estados onde os atores locais poderiam ser
pouco criativos.
A pesquisa identificou quem foi o agente político que propôs a adoção da
inovação pelo Estado. Em 38% dos estados o Poder Executivo foi o autor do projeto
de lei. Nos demais Estados, os deputados foram os proponentes.
Para se analisar o posicionamento político desses atores considerou-se o
posicionamento ideológico de esquerda, direita e centro proposto por Zucco (2009).
Para o autor, “direita e esquerda ainda estão claramente associadas a maior e
menor intervenção do Estado na economia, respectivamente” (ZUCCO, 2009, p.01).
Os partidos que mais apresentaram propostas para a criação do ICMS
Ecológico foram: PMDB (3); PT (2); PSB (2); PSDB (2), PDT (2). Isto demonstra que
44% (7) das propostas foram emuladas por partidos de centro, 31% (5) por partidos
de esquerda e, 25% (4) por partidos da direita.
65
Nos estados em que os deputados propuseram a Lei do ICMS Ecológico, em
oito dos dez estados (80%) havia alinhamento partidário ou alianças políticas entre o
autor do projeto de lei e o governo estadual. Porém, apenas em dois estados não
havia nem alinhamento partidário, nem alianças políticas.
Diante destas constatações pode-se inferir que a existência de alinhamento
ideológico entre o autor do projeto de lei e o governador do estado ou de alianças
políticas entre eles pode ter sido um fator relevante para a disseminação da Política
do ICMS Ecológico no Brasil.
O estudo obteve as médias de três indicadores para se identificar uma zona
de convergência entre os Estados que adotaram a política em comparação com os
Estados que não a adotaram, com a intenção de encontrar explicações para que
dezesseis estados tenham implantado a inovação e para que dez estados não a
tenham adotado.
A comparação entre os indicadores média de criação de Unidades de
Conservação (1991-2013), média do Produto Interno Bruto (PIB) (1991-2010) e
média do Índice de Desenvolvimento Humano (1991, 2000 e 2010) permitiu verificar
que a diferenças das médias entre os dois grupos é pouco significativa. Com isso,
torna-se inviável afirmar que o grupo dos estados que adotaram a Política possuem
grandes familiaridades que os diferenciam do grupo dos estados que não adotaram
a inovação.
Entretanto, a análise separada de cada estado, por indicador, possibilitou
constatar que dos dez Estados brasileiros que possuem as maiores médias do PIB,
sete adotaram a lei do ICMS Ecológico. E, oito dos dez estados que apresentam as
maiores médias de IDH também implantaram a inovação. Entretanto, apenas cinco
dos dez estados que apresentam as maiores médias de criação de unidades de
conservação por ano adotaram o ICMS Ecológico.
66
Diante disso, é possível predizer que os Estados Santa Catarina, Espírito
Santo, Bahia e Amazonas possuem forte tendência a serem os próximos estados a
adotarem a lei do ICMS Ecológico.
Alguns levantamentos bibliográficos indicaram que as características
extrafiscais do ICMS Ecológico podem ter influenciado no seu processo de difusão,
tendo em vista sua possibilidade de promover a redistribuição das receitas
arrecadas com base em critérios ambientais. Além possibilitar ao estado tentar
promover a redução das desigualdades intermunicipais, ele atende a uma demanda
atual e urgente que é a preservação ambiental, propiciando-lhe um custo político
positivo.
O estudo do tema ICMS ecológico com o viés da ciência política permite uma
vasta pesquisa que não pôde ser explorada neste trabalho. Neste sentido, conhecer
a influência da agenda local no processo de disseminação de políticas públicas pode
ser um campo a ser explorado em outro estudo sobre o processo de disseminação
do ICMS Ecológico no Brasil. Além disso, pode ser interessante avaliar o grau de
descentralização da política ambiental no Brasil após a emulação do ICMS
Ecológico.
Outra agenda de pesquisa sugerida é a análise do ICMS Ecológico como
instrumento da redução de desigualdades, tendo em vista que esta política utiliza
outros aspectos para a redistribuição do imposto entre os municípios, amenizando a
influência do aspecto estritamente econômico.
67
6. REFERÊNCIAS
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