UNIVERSIDADE DE BRASÍIA Faculdade de Economia ... · vii ABSTRACT The public budget ......
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UNIVERSIDADE DE BRASIA
Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade
Programa de Ps-Graduao em Administrao
Mestrado Profissional em Administrao Pblica
ANLISE DE CLUSTER DA VARIABILIDADE
ORAMENTRIA NA ADMINISTRAO PBLICA
FEDERAL
ALEX GONALVES BARBOSA
BRASLIA
2014
ii
ALEX GONALVES BARBOSA
ANLISE DE CLUSTER DA VARIABILIDADE
ORAMENTRIA NA ADMINISTRAO PBLICA
FEDERAL
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
graduao em Administrao PPGA, da Faculdade
de Economia, Administrao e Contabilidade (FACE)
da Universidade de Braslia (UnB) como requisito
parcial obteno do ttulo de Mestre Profissional em
Administrao.
Orientador: Prof. Dr. Joo Henrique Pederiva
BRASLIA-DF
2014
iii
Barbosa, A. G.
Anlise de Cluster da Variabilidade Oramentria na Administrao Pblica Federal.
Dissertao (mestrado)Universidade de Braslia.
Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade.
Programa de Ps-Graduao em Administrao.
Braslia: UnB, 2014.
rea de Concentrao: Administrao Pblica
Orientador: Prof. Dr. Joo Henrique Pederiva
1. Variabilidade Oramentria; 2. Oramento pblico; 3. Anlise de clusters; 4. Padres
oramentrios.
iv
ALEX GONALVES BARBOSA
ANLISE DE CLUSTER DA VARIABILIDADE
ORAMENTRIA NA ADMNISTRAO PBLICA
FEDERAL
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
graduao em Administrao PPGA, da Faculdade
de Economia, Administrao e Contabilidade (FACE)
da Universidade de Braslia (UnB) como requisio
parcial obteno do ttulo de Mestre Profissional em
Administrao.
BANCA EXAMINADORA:
__________________________________________________________
Prof. Dr. Joo Henrique Pederiva, Orientador PPGA/UNB
__________________________________________________________
Prof. Dr. Valmir Emil Hoffmann, Membro Interno PPGA/UNB
__________________________________________________________
Profa. Dra. Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos, Membro Externo -
SENADO FEDERAL
v
Este trabalho dedicado
Ryan, Guilherme, Daniel, Ana Paula e Isabela, minha famlia
Meus pais, Jair e Aurora
Professor Pederiva, incentivador e companheiro nas novas descobertas
.
vi
RESUMO
O oramento pblico um instrumento que quantifica as decises polticas, refletindo
os acordos e interesses de diversos atores envolvidos. A legislao prev que o oramento um
instrumento de planejamento, e como tal implica a previsibilidade da execuo dos acordos
assinalados em sua aprovao. Para verificar se o oramento pblico pode realmente ser
considerado um instrumento de planejamento, foi realizada uma avaliao das variabilidades
oramentrias percentuais ao longo do processo oramentrio e a partir de diversas
classificaes dos gastos pblicos. A metodologia utilizada foi a anlise de clusters,
considerando os tipos single, complete, average e Ward. O contexto dessa avaliao envolveu
os modelos oramentrios, o planejamento e a teoria do Principal-Agente e a governana
democrtica, destacando o presidencialismo de coalizo e os ciclos eleitorais oramentrios ou
Political Budget Cycle. Como resultados inesperados, as descries das variabilidades
oramentrias demonstraram uma oscilao acentuada das agendas de gastos, no momento do
pagamento dos restos a pagar autorizados em exerccios anteriores, em relao ao projeto de lei
oramentria, lei; autorizado, liquidado ou executado e pago com autorizaes do exerccio.
Tampouco foi observada variao significativa entre os anos ao longo do perodo abordado
(2002 a 2012). Conforme previsto, as emendas parlamentares individuais foram as que
apresentaram maior variao percentual e as entidades da Administrao indireta so mais
suscetveis s variaes. Os resultados apontaram a existncia de padres de gastos
hegemnicos no oramento. A presena dos pressupostos do presidencialismo de coalizo
podem ser inferidos, a partir das oscilaes das emendas parlamentares individuais; a teoria do
Principal-Agente til para o entendimento das variabilidades, percebendo-se uma dominncia
do Poder Executivo no processo; no foram encontradas evidncias da existncia do Political
Budget Cycle no Brasil; e o modelo que melhor descreve o oramento brasileiro o
incrementalismo, havendo espao para explicaes pontuais pelo julgamento serial e pelo
equilbrio pontuado. O achado mais destacado foi a instabilidade elevada das agendas, no
pagamento dos restos a pagar, sugerindo que parte dos acordos firmados durante a apreciao
legislativa sofrem alteraes significativas no momento final de sua execuo. Assim,
possvel afirmar que a variabilidade dos restos a pagar compromete o oramento como
instrumento de planejamento no caso brasileiro.
Palavras-chave: 1. Variabilidade oramentria; 2. Oramento pblico; 3. Anlise de Cluster;
4. Padres oramentrios.
vii
ABSTRACT
The public budget is a tool that quantifies the political decisions, reflecting the
agreements and interests of various stakeholders. The law provides that the budget is a planning
tool, and as such implies predictability of the implementation of the agreements indicated in its
adoption. To verify the relevance of the public budget as a planning tool, the research examines
the percentage of budgetary variability throughout the budgetary process and from various
classifications of public spending. The methodology used was the cluster analysis, considering
the types single, complete, average and Ward. The context of this evaluation included the
budgetary models, the planning and the theory of Principal-Agent, democratic governance,
highlighting the coalition presidentialism and budgetary election cycles or Political Budget
Cycle. As an unexpected result, budgetary variability revealed a marked swing of the expenses
agendas at the time of payment of the amounts paid with authorizations from others exercises
("restos a pagar") compared with the project of budgetary law, law, authorized, executed and
paid with budgetary authorizations of the exercise. Besides that, there was no significant
variation between years over the period covered (2002-2012). As expected, individual
parliamentary amendments presented the largest variability and entities of indirect
administration are more susceptible to variations. The results indicate the existence of
hegemonic patterns in the budget. The presence of the assumptions of coalition presidentialism
can be infered from the annual fluctuations in individual parliamentary amendments. The
Principal-Agent theory is useful for understanding the variability, with a dominance of the
executive branch in the budgetary process. There was no evidence of Political Budget Cycle in
Brazil. The model that best describes the Brazilian budget is incrementalism, with space for
specific explanations through the serial judgement and the punctuated equilibrium. The most
amazing finding was the outstanding change of agenda in the payment of amounts to be paid
("restos a pagar"), suggesting that some of the agreements signed during legislative
consideration may change in the final moment of his execution. Thus, it is possible to say that
this variability of payments compromise the budget as an effective planning tool in the Brazilian
federal budget.
Keywords: 1. Budgetary Variability. 2. Public budget. 3 Cluster Analysis. 4. Budgetary
Standards.
viii
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Processo oramentrio ............................................................................................ 47
Figura 2 Processo de elaborao do PLOA ........................................................................... 49
Figura 3 - Processo Oramentrio Legislativo ......................................................................... 52
Figura 4 Processo de execuo discricionria da despesa pblica ........................................ 55
Figura 5: distncia entre clusters singlelinkage ..................................................................... 71
Figura 6: distncia entre os clusters - Averagelinkage. ............................................................ 71
Figura 7: distncia entre clusters completelinkage ................................................................ 72
Figura 8 Quantidade de unidades oramentrias .................................................................... 76
Figura 9 dendogramas por grupos para marcao das rodadas ............................................. 80
Figura 10 Observaes x rodadas de clusters ........................................................................ 82
Figura 11 excluses por tipo de despesa e por rodada .......................................................... 84
Figura 12 Excluses por ano e rodada ................................................................................... 86
Figura 13 observaes por tipo de uo e rodada ..................................................................... 88
Figura 14 observaes por etapa e uo, sem e com stn2 ......................................................... 89
Figura 15 observaes por etapa e uo, aps a 12 rodada, sem e com stn2 ........................... 90
Figura 16 observaes por etapa e tipo sem e com stn2 ........................................................ 91
Figura 17 - observaes por etapa e ano sem e com stn2 ......................................................... 93
Figura 18 excluses por cluster e rodada............................................................................... 96
Figura 19 Padro 3 por tipo e etapa ....................................................................................... 99
Figura 20; padro 3 por tipo, poder e etapa ............................................................................ 101
Figura 21: padro 3 por etapa e ano ....................................................................................... 102
Figura 22: padro 1 por tipo e etapa ....................................................................................... 103
Figura 23: padro 1 por etapa e tipos de uo e despesa ........................................................... 104
Figura 24: padro 1 por etapa e ano ....................................................................................... 105
Figura 25:padro 8 por tipo e etapa ........................................................................................ 106
Figura 26: padro 8 por etapa, tipo de uo e despesa. .............................................................. 107
Figura 27: padro 8 por etapa e ano ....................................................................................... 107
ix
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Descrio dos cdigos das unidades oramentrias ............................................... 62
Tabela 2 Expectativa de variabilidade conforme tipos oramentrios .................................. 66
Tabela 3 Prazos e atores principais das etapas oramentrias ................................................ 67
Tabela 4 Descrio das etapas oramentrias........................................................................ 68
Tabela 5 Distribuio das observaes por ano..................................................................... 77
Tabela 6 Distribuio das observaes por espcie de unidade oramentria ...................... 77
Tabela 7 Distribuio das unidades oramentrias por Poder de Estado ............................... 78
Tabela 8 Distribuio das observaes por tipo .................................................................... 78
Tabela 9 Observaes por rodada .......................................................................................... 81
Tabela 10 Excluses por tipo de despesa e rodada (acumulativo) ........................................ 83
Tabela 11 Excluses por tipo e percentual at 12 rodada .................................................... 84
Tabela 12 Observaes e excluses por ano e na 12 rodada. ............................................... 85
Tabela 13 Excluses por tipo de unidade oramentria e rodada ......................................... 87
Tabela 14 Verificao das hipteses ..................................................................................... 94
Tabela 15 - Distribuio dos padres ....................................................................................... 98
Tabela 16 - Trajetria das distribuies ................................................................................... 98
x
LISTA DE SIGLAS
CMO Comisso Mista de Oramento
CON Congresso Nacional
CT Custos de Transao
CTE Custos de Transao Econmicos
CTP Custos de Transao Polticos
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNS Fundo Nacional de Sade
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
MF Ministrio da Fazenda
MJ Ministrio da Justia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MP Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPF Ministrio Pblico Federal
NEI Nova Economia Institucional
NFGC Necessidade de Financiamento do Governo Central
OCK Outros Despesas Correntes e de Capital
OGU Oramento Geral da Unio
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PBC Political Budget Cycle
PLDO Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual
RCL Receita Corrente Lquida
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira
SIOP Sistema Integrado de Oramento e Planejamento
SOF Secretaria de Oramento Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
UO Unidade Oramentria
xi
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS ............................................................................................................. viii
LISTA DE TABELAS .............................................................................................................. ix
LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................... x
SUMRIO xi
1 INTRODUO ................................................................................................................ 13 1.1 Justificativa e relevncia da pesquisa .................................................................................... 21
2 REFERENCIAL TERICO ............................................................................................. 23 2.1 Governana democrtica ....................................................................................................... 23 2.2 Planejamento e Teoria da Agncia ........................................................................................ 27 2.3 Presidencialismo de coalizo ................................................................................................ 31 2.4 - Modelos oramentrios ....................................................................................................... 36
2.4.1 Incrementalismo ................................................................................................................................ 38 2.4.2 Equilbrio pontuado ........................................................................................................................... 41
2.5 Etapas do processo oramentrio ............................................................................................... 46 2.5.1 PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual.................................................................................. 48 2.5.2 LOA Lei Oramentria Anual ........................................................................................................ 50 2.5.3 Autorizado e Executado .................................................................................................................... 54 2.5.4 Pago e Restos a Pagar........................................................................................................................ 58
2.6 Ciclo poltico do processo oramentrio Political Budget Cycle ............................................ 58
3 METODOLOGIA ............................................................................................................. 61 3.1 Descrio das variveis ......................................................................................................... 61
3.1.1 Unidade Oramentria (UO) ............................................................................................................. 61 3.1.2 Ano .................................................................................................................................................... 64 3.1.3 Tipos .................................................................................................................................................. 64 3.1.4 Etapa ................................................................................................................................................ 67
3.2 Anlise de clusters ..................................................................................................................... 69 3.2.1 Singlelinkage ..................................................................................................................................... 70 3.2.2 Averagelinkage ................................................................................................................................. 71 3.2.3 Completelinkage ............................................................................................................................. 71 3.2.4 Wardslinkage ..................................................................................................................................... 72
3.3 Hipteses .................................................................................................................................... 72 3.3.1 Hiptese 1 - tipos: Emendas individuais > grupo investimentos > grupo outros custeios e capital >
grupo despesas totais .................................................................................................................................. 72 3.3.2 Hiptese 2 - ano: anos pares > anos mpares ..................................................................................... 73 3.3.3 Hiptese 3 - tipo unidade oramentria: administrao indireta > administrao direta> fundos
contbeis..................................................................................................................................................... 74 3.3.4 Hiptese 4 - etapas: congresso > sof1 > sof2> stn1 > stn2 ................................................................ 74
3.4 Base de dados .......................................................................................................................... 75
4 DESCRIO E ANLISE DOS DADOS ....................................................................... 76 4.1 Observaes por unidade oramentria, tipo, etapa e ano ..................................................... 76 4.2 Gerao dos Clusters ............................................................................................................. 78
4.2.1 1 etapa da gerao dos clusters .................................................................................................. 79 4.2.2 Tipo ............................................................................................................................................. 83 4.2.3 Ano .............................................................................................................................................. 85 4.2.4 Unidade Oramentria................................................................................................................. 87 4.2.5 Resultados da gerao dos clusters ............................................................................................. 94
5 PADRES DE VARIABILIDADE .................................................................................. 96 5.1 cluster average ....................................................................................................................... 96 5.2 Padro 3 ................................................................................................................................. 98 5.3 Padro 1 ............................................................................................................................... 103
xii
5.4 Padro 8 ............................................................................................................................... 105
6 CONCLUSO ................................................................................................................ 108
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 114
APNDICE A Unidades oramentrias por rgo 2012.................................................. 118
APNDICE B Evoluo temporal dos tipos de unidades oramentrias ............................ 119
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1 INTRODUO
Os oramentos pblicos so uma importante fonte de identificao e verificao
dos comportamentos dos atores polticos em uma sociedade (WILDAVSKY, 1961).
Quantificam as decises polticas coletivas, levando em considerao disponibilidades de
recursos, preferncias dos atores responsveis pelas decises e estruturas por intermdio
das quais essas decises so tomadas (JONES; BAUMGARTNER; BREUNIG, 2009).
As mudanas oramentrias costumam seguir determinados padres, sendo que o
oramento pblico comporta-se, na maior parte do tempo, de forma incrementalista,
entendida como aumentos pequenos e regulares, esporadicamente pontuadas por
mudanas mais acentuadas (DAVIS; DEMPSTER; WILDAVSKY, 1966).
Outra percepo, buscando melhor compreenso do oramento pblico, descreve-
o como um processo poltico decorrente das condies econmicas e sociais (DAVIS;
DEMPSTER E WILDAVSKY, 1974). Em uma reviso dos ensinamentos de Wildavsky,
destacada sua percepo da profundidade dos laos entre o processo e a atividade
polticos, tratando o oramento pblico como decorrente da poltica (BARCELOS, 2008).
Nesse diapaso, entender o oramento significa compreender as regras pelas quais
a convivncia em uma cultura estabelecida. Em decorrncia da alocao de recursos
limitados, ante demandas ilimitadas, o conflito ser gerado, porm as decises sero
tomadas mediante os consensos estabelecidos entre os atores do processo oramentrio.
Em outra abordagem, sobre o contexto oramentrio norte-americano (LELOUP,
2002), so destacadas as alteraes que ocorreram, ao longo dos ltimos anos, implicando
em mudanas das estratgias dos atores envolvidos e das suas regras. Essas mudanas
permitiram tornar o processo mais aberto, sem constitui-lo em uma pea acabada, a partir
de sua proposio pelo Poder Executivo, mas em uma extenso da mesa de negociao,
14
na qual diversos conflitos esto colocados, tendo as restries fiscais tornado o oramento
um processo central de ajustamento de preferncias coletivas frente a tais limites.
Em seu contedo, o oramento contm as despesas e receitas do Poder Pblico,
tornando-se o meio exclusivo para a autorizao da utilizao de recursos pblicos de
acordo com a programao aprovada (GIACOMONI, 2010). No caso brasileiro, de
acordo com a Lei no 4.320, de 1964, a periodicidade prevista a anualidade oramentria,
coincidente com o ano civil. Alm dessa temporalidade, o oramento pblico observa um
devido processo legislativo, que tem incio, na sua proposio, pelo Poder Executivo, e
segue com a aprovao pelo Poder Legislativo.
Dadas as caractersticas do oramento pblico, destaca-se sua importncia, como
instrumento para a coordenao das polticas pblicas, e para o desenvolvimento e
desempenho das aes governamentais, inclusive a manuteno de suas atividades
bsicas. Essa percepo confirmada, pelo previsto, no art. 167, inciso I, da Constituio
Federal, o qual estabelece a vedao ao incio de programas e projetos no includos nas
leis oramentrias anuais.
Dessa forma, a manuteno e a concluso dos diversos acordos polticos
dependem de recursos pblicos, os quais ficam condicionados pela previsibilidade
oramentria anual. Essa previsibilidade deriva do processo oramentrio, que se inicia
com a elaborao da proposta oramentria apresentada pelo Poder Executivo ao Poder
Legislativo, e, aps a aprovao, a execuo oramentria e financeira, em todos os seus
estgios.
As expectativas, os propsitos e as capacidades de influenciar as decises dos
atores envolvidos condicionam as variabilidades de expectativas associadas a cada
transao, a partir das sistemticas envolvidas e dos contextos polticos no qual esto
inseridos. Os relacionamentos envolvidos tratam do cumprimento dos acordos
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estabelecimentos, podendo ocorrer distores entre o estabelecido e o seu efetivo
cumprimento, como definido na teoria do Principal- Agente (JENSEN; MECKLING,
1976), no qual os principais, aqueles que delegam aos agentes a execuo de tarefas,
podem enfrentar desvios em suas finalidades e propsitos.
Os recursos previstos anualmente nos oramentos podem variar de acordo com os
atores e interesses (DAVIS; DEMPSTER E WILDAVSKY, 1974). Essa varincia,
conforme o grau de sua ocorrncia e instabilidade, pode identificar a capacidade da
manuteno dos acordos e contratos j estabelecidos, determinando o seu grau de
incerteza.
As etapas da despesa pblica comportam diferentes momentos passveis de
mudana na composio dos gastos pblicos. Podem ocorrer diferenas significativas em
seus diversos momentos (PEREIRA; MUELLER, 2002), tais como, o projeto de lei
apresentado pelo Poder Executivo PLOA, a lei oramentria aprovada pelo Poder
Legislativo e sancionada e publicada pelo Poder Executivo LOA e os valores
autorizados, executados (liquidados) ou pagos no exerccio ou decorrentes de restos a
pagar.
A anlise das varincias, ao longo do devido processo legislativo oramentrio,
desde o encaminhamento do PLOA, at o pagamento dos valores autorizados, pode
caracterizar interferncias no processo oramentrio (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2005).
Essas interferncias, variaes ou frices decorrem da mutao dos acordos, decorrente
ou no de fatores exgenos (JONES; BAUMGARTNER, 2012), que aplicados ao caso
brasileiro, teramos as etapas inicialmente estabelecidos, no PLOA, alterados, na
aprovao da LOA, no reajuste das autorizaes de gastos, ao longo do exerccio, e,
novamente, na execuo das dotaes aprovadas ou no seu pagamento. As interferncias
podem ser decorrentes da diferena entre as vontades dos planejadores e mandatrios e
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os executores, fato que caracteriza a dominncia alternada entre as etapas, sob a tica da
teoria do Principal-Agente (LERUTH; PAUL, 2006).
Entre os fatores que influenciam a previsibilidade e a varincia oramentria
podem ser destacadas o regime poltico, doravante mencionado como presidencialismo
de coalizo (ABRANCHES, 1988) e eventos espordicos, como os ciclos eleitorais, os
quais podem acarretar alteraes nos padres estabelecidos. Alm das varincias totais,
pertinentes aos oramentos de cada rgo ou entidade, importante distinguir outras
formas de varincia comumente empregadas nas pesquisas relacionadas ao
presidencialismo de coalizo brasileiro. Nesse sentido, aparecem os gastos referentes aos
custeios, aos investimentos e s emendas parlamentares.
Em estudo abordando a poltica oramentria no presidencialismo de coalizo
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008), foi identificada a percepo de que a troca de apoio
legislativo por liberao de verbas oramentrias pressupe a existncia de diferentes
agendas entre os Poderes Legislativo e Executivo, ocorrendo, nesse caso, uma assimetria
entre esses atores. Assim a manuteno da coalizo dependeria dessas liberaes.
As despesas de execuo obrigatria, devido imposio de obrigao
constitucional ou legal na sua execuo, tm natureza diversa daquelas chamadas
discricionrias, no compulsrias, que guardariam maior relao com o cumprimento de
acordos contingenciais e podem apresentar maiores oscilaes, tanto durante o processo
anual, como ao longo dos exerccios. Tais obrigaes, em geral, focalizam os gastos
correntes, mas no os gastos de capital. Assim, esses ltimos so empregados em conjunto
com os gastos correntes e como indicadores distintos das agendas especficas de cada
perodo administrativo.
Ademais, as emendas parlamentares individuais podem ser vistas como a tentativa
de insero de acordos diferenciados no processamento do gasto pblico. Enquanto a
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iniciativa da deliberao oramentria cabe ao Poder Executivo, as emendas individuais
marcam as agendas especficas de cada congressista e servem de instrumento de
barganha, na obteno de apoio poltico s agendas executivas (PEREIRA; MUELLER,
2002).
Outro modelo que retrata a varincia oramentria o do equilbrio pontuado, no
qual a associao da alocao de recursos s mudanas polticas com impacto, no
processo oramentrio, acarretam alteraes pontuais de caractersticas incrementais ou
no (JONES; BAUMGARTNER, 2012). As mudanas ocorrem, continuamente, no
apenas em situaes previsveis, como eleies ou presses da opinio pblica, apesar
dos momentos de estabilidade. Momentos curtos de mudanas, em um ambiente instvel,
esto inseridos entre longos perodos nos quais predomina a estabilidade previsvel. As
decises dos atores polticos consideram a racionalidade limitada e o clculo de custos e
benefcios transacionais envolvidos nas tomadas de posies, inclusive relacionadas s
escolhas e aos gastos pblicos.
Essa relao intrnseca com a poltica no se aparta do estudo oramentrio. Nesse
sentido, o oramento constitui um instrumento til, para a anlise da poltica, isto , para
a identificao de quem ganha o que, porque motivo e que diferena isso faz
(LASSWELL, 1936). Assim, o oramento representa ganhadores e perdedores e os
resultados dos acordos realizados na soluo de conflitos, em face da necessidade de
escolhas pblicas e do dissenso decorrente da definio das prioridades que devero ser
atendidas no oramento.
Nesse contexto, cabe ao sistema poltico determinar quem ter prioridade e,
portanto, menor exposio incerteza de gastos pblicos, e quem no ter essa prioridade
e lidar com graus mais elevados de incerteza (JONES; BAUMGARTNER, 2012).
Assim, pode ser examinada a alocao anual de recursos pblicos como uma varivel de
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risco, que pode interferir em diversas caractersticas da administrao pblica federal,
assim como nas escolhas dos demais agentes sociais, tendo em vista o grau de certeza e
estabilidade da manuteno dos acordos polticos expressos pelas escolhas oramentrias.
A correspondncia desses riscos com os custos transacionais considera a contratualizao
e a precificao dos primeiros nos acordos polticos.
De modo similar, o entendimento da variabilidade oramentria til, na
correlao com os indicadores de governana, a exemplo dos considerados, como em
trabalho (BERSCH; PRAA; TAYLOR, 2013) que investigou a relao, entre autonomia,
capacidade operacional, corrupo, politicizao e resultados de rgos e entidades da
administrao pblica federal. As correlaes entre as variveis estudadas permitem a
realizao de inferncias, a partir dos vnculos existentes, entre as variveis do estudo, e
retratam a face dinmica do setor pblico relacionada governana.
Assim, a verificao das relaes entre as varincias oramentrias e as variveis
tratadas, nos trabalhos anteriores (BERSCH; PRAA; TAYLOR, 2013), revelaria se tal
varincia, verdadeiramente, constitui uma proxy razovel, para tambm servir como
indicador da qualidade da governana. Desse modo, no intuito de verificar a pertinncia
do oramento pblico como instrumento de planejamento, a presente pesquisa pretende
verificar os tipos e as caractersticas das variabilidades oramentrias, entendendo o
comportamento dos atores por meio do olhar sobre o processo oramentrio.
Os custos transacionais do presidencialismo de coalizo seriam baixos
(MUELLER; PEREIRA, 2002), o que pode ser corroborado ou contestado nesta pesquisa.
Nesse diapaso, as correspondncias existentes, entre as diferentes arenas polticas do
presidencialismo de coalizo, e a importncia dos critrios adotados, pelas alocaes
oramentrias, na dinmica da administrao pblica federal, tambm subsidiam a
verificao da expectativa de que as alocaes efetuadas em gastos discricionrios, ou
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seja, principalmente em investimentos, e emendas parlamentares individuais, estejam
associadas a menores autonomia institucional, capacidade e desempenho operacionais,
alm de maiores incidncia de casos de corrupo e interferncia poltica em rgos e
entidades federais.
O termo instituies, nesta pesquisa, remete s organizaes formadas pelas
pessoas e s regras de convvio social. No pargrafo anterior, esse termo foi empregado
com o primeiro sentido. No pargrafo a seguir, ser usado conforme a segunda
possibilidade. Assim, o contexto do termo indica o significado especfico atribudo ao
longo da pesquisa.
A corrupo no decorre diretamente das fragilidades de carter das pessoas, mas
de fragilidades institucionais, que no inibem os atos imprprios (ALVES; SODR,
2007). Eles observam ainda relaes entre emendas parlamentares ao oramento e
corrupo. Sobre o presidencialismo de coalizo, na lente dos custos transacionais,
constatado que o gasto oramentrio, particularmente no que se refere execuo das
emendas parlamentares individuais, expressam o meio de o Poder Executivo assegurar
sua governabilidade, tendo em vista as coalizes partidrias que a sustentam (PEREIRA;
MUELLER, 2002).
Em retrospecto sobre o impacto do ciclo eleitoral nos processos oramentrios
(BARBERIA; AVELINO, 2011), foram destacados que os governos manipulam a poltica
fiscal, para obterem sucesso eleitoral, e que, observando, principalmente, os chamados
pases menos desenvolvidos, o nvel de gasto governamental cresce nos perodos pr-
eleitorais, e apresentam reduo nos perodos ps-eleitorais. Assim, entre os anos pr e
ps eleitorais h a expectativa da verificao de uma maior variabilidade, lembrando que
os perodos pr-eleitorais so coincidentes com os anos pares.
20
Esse trabalho pretende confirmar esses comportamentos tipificados pela
variabilidade oramentria relacionada manuteno dos acordos no decorrer dos
exerccios, entre determinados grupos de despesas e certos grupos institucionais,
identificados no oramento pelas unidades oramentrias. Assim, a compreenso das
alteraes ao longo do processo possibilitar constatar a efetividade do planejamento
pblico refletido na execuo oramentria, fato questionado no mbito da Administrao
Pblica Federal (GRAU, 2012; PEDERIVA; LUSTOSA, 2007). Para verificao e anlise
da identificao de padres de mudana e variao no oramento pblico, ser aplicada a
anlise de cluster, que se constitui em um novo instrumento para confirmar as indicaes
dos estudos oramentrios.
Desse modo, cabe a seguinte questo: o oramento pblico uma pea de
planejamento em relao s expectativas de realizao dos gastos ali delineados? Assim,
o objetivo geral desta pesquisa consiste em avaliar caractersticas e tipos das
variabilidades oramentrias, luz dos modelos oramentrios.
A partir do objetivo geral, a pesquisa tem os seguintes objetivos especficos:
a) descrever as variaes, classificaes e entidades integrantes do Oramento
Federal;
b) identificar os grupos de unidades oramentrias que possuem padres
similares de variabilidade;
c) verificar se a variabilidade oramentria apresenta comportamento diverso, de
acordo com os tipos de despesas, gastos por unidade oramentria, gastos de
custeio e investimento, investimentos e emendas parlamentares individuais no
decorrer do processo oramentrio;
21
d) analisar os agrupamentos de despesa como alternativa aos mtodos utilizados,
na abordagem, sobre o oramento pblico, para identificar o grau de realizao
das expectativas de gastos federais oramentrios e comportamento do
processo oramentrio; e
e) verificar, caso possvel, se as variveis oramentrias podem servir como
indicadores de riscos regulatrios, a partir de indicadores de governana.
1.1 Justificativa e relevncia da pesquisa
O oramento pblico tem sido criticado, em diversas ocasies, pelo no
cumprimento do seu papel de instrumento de planejamento (GRAU, 2012). Isso decorre
do fato de que diversos recursos alocados, nas leis oramentrias, acabam no sendo
realizados, ou seja, o gasto previsto e aprovado no executado (PEREIRA; MUELLER,
2002). Tal frustrao impe a percepo de que diversas polticas planejadas acabam no
sendo implementadas, devido aos entraves e s caractersticas discricionrias ou
meramente autorizativa do oramento.
O entendimento do comportamento do oramento e sua dinmica revestem-se,
nesse contexto, de uma percepo essencial no aprimoramento e efetividade das polticas
pblicas. preciso que os estudos comprovem e descrevam as formas e maneiras com
que os atores interagem no processo oramentrio. A verificao de padres de
comportamento possibilitar identificar a simetria das aes entre as unidades
oramentrias federais.
Assim, a incorporao de novas metodologias de anlise do processo
oramentrio, considerando a previsibilidade de recursos, poder contribuir, tambm,
para a descoberta de novos meios e instrumentos no intento de assegurar determinados
22
padres de comportamento e evitar outros. Tal determinao reflete, positivamente, na
qualidade da governana, da compreenso do comportamento do oramento pblico e da
capacidade de justificao das escolhas pblicas em face das demandas por recursos
escassos.
Dessa forma, a utilizao da anlise de cluster, para tentar identificar padres e
grupos, com relao previsibilidade financeira no oramento pblico, pode se revelar
como instrumento inovador para anlise do oramento pblico. Acrescenta-se, ento, um
novo instrumento analtico, para contribuir na melhoria da efetividade das polticas
pblicas, por intermdio do aperfeioamento do processo oramentrio.
23
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Governana democrtica
O oramento constitui uma pea fundamental e essencial das polticas
pblicas. Segundo o Decreto-lei no 200, de 1967, ele um dos instrumentos bsicos do
planejamento. Para a sua consecuo, deve-se agregar um Estado com capacidade e em
condies operativas que permitam a materializao dos objetivos constantes dos
planejamentos pblicos. Em outras palavras, o oramento tambm um guia da atuao
governamental e um instrumento de controle dos agentes pblicos.
Fukuyama (2006) chama de governana a caracterizao, que trata da
capacidade de o Estado entregar os servios e obras, abordando a execuo das aspiraes
da sociedade por meio dos governantes. A governana, na percepo do autor, no
depende do tipo de regime, se autoritrio ou democrtico, focando, simplesmente, na
execuo, entrega e disponibilizao do servio; que para sua avaliao podem ser
utilizadas pelo menos trs critrios de mensurao: processos, capacidade e resultados.
A governana tambm mencionada como um conjunto adequado de prticas
democrticas e de gesto, que colaboram na melhoria das condies de desenvolvimento
econmico e social de um pas (SECCHI, 2009). Destaca-se, ainda, que o Fundo
Monetrio Internacional FMI adota a condio de boa governana como condio
essencial para a prestao de apoios financeiro e tcnico aos pases demandantes. A
governana entendida como o modelo horizontal de relao, entre atores pblicos e
privados, na elaborao de polticas pblicas (SECCHI, 2009), denotando pluralismo e
est associada ao neoliberalismo.
Para avaliar a capacidade do Estado e a autonomia das instituies, na
Administrao Pblica Federal, vital analisar a capacidade do Estado e desenvolver
24
formas alternativas de mensurao das relaes entre sua capacidade e desenvolvimento
poltico e econmico ao redor do mundo (BERSCH; PRAA; TAYLOR, 2013). Assim,
foram realizadas avaliaes sobre a autonomia, a capacidade institucional e a corrupo,
em entidades do setor pblico, e verificadas as suas correlaes (BERSCH; PRAA;
TAYLOR, 2013).
Os autores mencionam a forma com que o Brasil, em sua exemplificao, atingiu
o crescimento econmico e o desenvolvimento industrial, a despeito de a capacidade geral
da sua burocracia estatal ser classificada como mediana. Contudo, eles ressalvam a
importncia da excelncia, em alguns setores, aos quais foram concedidas condies
especficas, como a proteo contra presses de atores interessados e o suporte
oramentrio, que permitiram uma atuao efetiva, assegurando o alcance dos resultados
desejados.
O estudo observa como a capacidade de o Estado implantar de forma eficaz e
eficiente as polticas pblicas pode apresentar grande variao conforme os setores
envolvidos. Assim, possvel verificar que alguns governos podem ser muito bons, na
capacidade de arrecadar recursos pblicos, e, simultaneamente, serem ruins, na
implementao de polticas de garantia do bem-estar social, devido burocracia
excessiva, interferncia poltica e corrupo em diversos nveis (BERSCH; PRAA;
TAYLOR, 2013).
Nesse contexto, ainda observam que a medio da capacidade estatal e o
conhecimento da real capacidade de determinados setores e agncias, principalmente no
Brasil, demonstra a coexistncia de setores com baixa e alta capacidade, entendida como
a qualificao do seu corpo de servidores; alm de entidades que atuam com clara
autonomia, contra prticas clientelistas e influncias negativas do sistema poltico, e
outras que sofrem grande influncia e interferncia de agentes externos.
25
A democracia no impediu a manuteno dessa tendncia dual (BERSCH;
PRAA; TAYLOR, 2013), a qual acarretou diversos escndalos pblicos nos ltimos
anos, tendo sido acentuado pelo sistema prevalente, denominado de presidencialismo de
coalizo (ABRANCHES, 1988). Os resultados encontrados por eles apontaram relaes
significativas, entre autonomia e capacidade e corrupo, em que maiores autonomia e
capacidade estatal esto relacionadas com menores ndices de corrupo, mensurados a
partir dos escndalos publicados na mdia, no decorrer do perodo do estudo, de 2002 a
2012, e das demisses ocorridas a bem do servio pblico. Outra constatao que o
aumento da autonomia institucional em um desvio-padro estaria associado uma
reduo de 43% das demisses; porm, no foi encontrada relao entre melhoria da
capacidade institucional e variaes nas demisses constatadas.
A corrupo, no contexto da governana do setor pblico federal brasileiro,
tambm foi objeto de estudo, a partir da percepo de que a corrupo no Brasil
decorrente de falhas institucionais, incapazes de inibir essas prticas imprprias, eles
observaram forte relao da execuo das emendas parlamentares ao oramento e
corrupo em municpios brasileiros (ALVES; SODR, 2007). Nesse sentido, os
municpios beneficiados por emendas parlamentares seriam em mdia 35% mais
corruptos do que os demais, de acordo com a verificao dos autores.
Destacando as relaes entre a politicizao do servio pblico brasileiro, a
capacidade do Estado e o alcance de resultados, entendido como indicador de sua
governana, foi concluido que, quanto maior a politicizao, ou seja, o preenchimento de
cargos por critrios polticos, menor a capacidade estatal (BERSCH; PRAA; TAYLOR,
2013), alm da identificao de forte e positiva relao entre capacidade estatal e
resultados obtidos pelo setor pblico.
26
Quando o processo oramentrio est centralizado, h melhores condies para a
imposio de restries oramentrias (BORGE; FALCH; TOVMO, 2008), reduzindo as
influncias das agncias que ofertam os servios, forando-as a serem mais eficientes.
Nessa situao pressupe-se que as instituies ficariam menos sujeitas s variabilidades
oramentrias. Quanto capacidade fiscal, verificaram que a boa capacidade de extrair
os recursos da populao pode levar obteno de supervits e realizao tranquila dos
servios, afastando preocupaes de melhoria da eficincia. A maior deliberao popular
tende a levar um alto comparecimento s urnas e incentiva polticas que visem eficincia
no servio pblico. A maior transparncia, nos resultados da atividade poltica, incentiva
economia de recursos, utilizados em proveito das variadas demandas apresentadas pela
sociedade (BORGE; FALCH; TOVMO, 2008).
A relao entre fragmentao partidria e eficincia, na oferta de servios
pblicos, caracteriza o contexto de governos de coalizes, cujos custos de transao para
a manuteno dos acordos que viabilizam as coalizes so fatores impeditivos da
melhoria da eficincia. Observaes em doze pases da Unio Europeia verificaram que,
mantidas sob controle as variveis institucionais, polticas e econmicas, quanto mais
rgidas as regras oramentrias, maior a reduo de desequilbrios fiscais e menor o
tamanho do oramento, isto , o volume de recursos extrado da sociedade (LAGONA;
PADOVANO, 2007).
A boa governana um pr-requisito essencial para se alcanar um
desenvolvimento econmico sustentvel (HOPE, 2009). Nesse propsito, o
desenvolvimento da boa governana est relacionado necessidade do desenvolvimento
das capacidades relacionadas tambm com as competncias dos indivduos e das
instituies pblicas e privadas, e a realizao de determinados objetivos, como a reduo
da pobreza, o crescimento econmico, a oferta de servios eficientes e os demais desafios
27
decorrentes da globalizao. Assim, o desenvolvimento das capacidades resulta do
aprimoramento dos atores sociais envolvidos, nas mais diversas reas, para assegurar o
cumprimento dos objetivos de interesse da sociedade.
A definio de boa governana considera a existncia, dentro do Estado, de
responsabilizao das aes, transparncia burocrtica, exerccio legtimo do poder,
liberdade de associao, informao e expresso, estabilidade fiscal, respeito s leis,
sistema judicirio confivel, respeito pelos direitos humanos, atividade legislativa,
oportunidades para o desenvolvimento das foras plurais e desenvolvimento das
capacidades.
2.2 Planejamento e Teoria da Agncia
O planejamento na Administrao Federal um dos princpios fundamentais
previstos para suas atividades, conforme estabelecido no Decreto-Lei no 200, de 1967.
Esse princpio tem como objetivo promover o desenvolvimento econmico e social,
norteando-o segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais, incluindo os
oramentos e as programaes financeiras de desembolso.
Como instrumento norteador da ao governamental, o planejamento no setor
pblico possui algumas caractersticas, entre as quais o fator determinante para o setor
governamental (PEDERIVA; LUSTOSA, 2007). Contraponto ao setor privado, no qual
o planejamento apenas indicativo. Assim, toda atividade estatal deveria ser decorrente
de uma ao planejada, restringindo-se o improviso.
Na perspectiva constitucional, o planejamento qualifica a interveno no domnio
econmico, dotando-a de uma racionalidade, revertendo uma situao na qual as decises
28
que anteriormente eram tomadas de forma aleatria, ad hoc, passam a ser conduzidas de
forma sistemtica, seguindo um padro de racionalidade (GRAU, 2012).
Na Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o oramento pblico integra o captulo
que trata do planejamento, o que faz supor que a LOA deve ser um instrumento de
planejamento do setor pblico. Fato que refora esse papel, a previso da Lei 4.320, de
1964, que trata a Lei de Oramento como aquela que conter a discriminao da receita
e da despesa de forma a evidenciar a poltica econmica e financeira e o programa de
trabalho do Governo.
Nesse contexto, seria razovel entendermos as leis oramentrias como
quantificaes planejadas da interveno do setor pblico, carregando sua previsibilidade
uma coerncia com seu status de instrumento racional de planejamento, com vistas a
assegurar uma boa governana. Quando instrumentalizado como meio de planejamento
para o alcance dos objetivos pretendidos na poltica econmica e social de um pas, as
leis oramentrias deveriam supostamente ter pouco espao para decises ad hoc,
apresentando ao longo do processo oramentrio uma estabilidade linear, com ajustes
limitados. Dessa forma, ajustes ao final do processo seriam residuais.
Nesse ponto, a compreenso das variabilidades oramentrias poder ajudar a
entender em que medida o oramento efetivamente uma pea de planejamento, e
tambm para refletir como as decises ocorrem, quais os atores envolvidos e fatores
presentes no processo decisrio oramentrio.
O processo oramentrio constitudo de vrias etapas nas quais diversos atores
esto presentes, seja nas decises ou nas execues, e sujeitos a interferncias, alterando
eventualmente o resultado final. Nesse ponto, a compreenso e aplicao da teoria do
Principal-Agente ser til para ajudar a compreender as relaes entre os atores
29
envolvidos no processo oramentrio e as variabilidades oramentrias, e entender as
alteraes no planejamento oramentrio.
A teoria do Principal-Agente trata da relao na qual determinadas pessoas, uma
ou mais, chamadas de principal ou principais, delegam as responsabilidades pela
execuo de determinada tarefa ou representao a outra pessoa, chamada de agente,
definida por meio de um contrato formal ou informal (JENSEN; MECKLING, 1976).
Considera-se que a teoria do Principal-Agente busca abordar algumas situaes
envolvendo o relacionamento entre as partes, primeiramente quando os desejos e
objetivos do agente e dos principais so conflitantes; e a busca na verificao da
dificuldade e custo no controle pelo principal das aes do agente, chamado de custo de
agncia; e a segunda pelas diferentes propenses a riscos, o que levaria a diferentes
atitudes em uma mesma situao (EISENHARDT, 1989)
A teoria do Principal-Agente tem sido utilizada no entendimento de determinadas
situaes, como corrupo e m governana, a partir da assimetria de informaes e
interesses divergentes presentes na relao entre quem executa as tarefas, os agentes, e
aqueles que estabelecem as tarefas a serem desempenhadas, os principais (LERUTH;
PAUL, 2006).
A utilidade da teoria do Principal-Agente, considerada contratualista, foi
verificada nas escolhas pblicas no PPA 2008-2011 (COSTA; FREIRE; GARTNER;
CLEMENTE, 2013), na avaliao do comportamento dos gestores at o resultado final
das organizaes pblicas. Em sua aplicao entre o setor privado e o setor pblico, a
diferena que, no primeiro, o agente est ligado somente a um principal ou nmero
reduzido, e no segundo, o agente est ligado a vrios principais, tomando como exemplo
as eleies, nas quais, os eleitores concedem poderes de representao a determinados
agentes.
30
Em estudo sobre a gesto dos gastos pblicos sob a tica da teoria do Principal-
Agente (LERUTH; PAUL, 2006), foi colocado que, conforme a situao, diversos atores
podem funcionar como principal e agente. Tomando como exemplo, citam caso em que
o Ministro de Finanas atua como principal quando transfere recursos para os demais
ministrios, os agentes, executarem suas polticas. Os ministrios atuariam como
principais quando passam a incumbncia da realizao da tarefa de implementar suas
polticas para os seus servidores, os agentes. Outra forma de enxergar essa relao seria,
tambm, a transferncia dos governos centrais, o principal, para os subnacionais, os
agentes (LERUTH; PAUL, 2006). Essas relaes podem ser analisadas sob o olhar dos
custos de agncia, da assimetria de informaes e de diferenas propenses ao
compartilhamento dos custos.
Forrester (2002) abordou a perspectiva do agente e do principal no processo
oramentrio, considerando que os que demandam recursos pblicos so os agentes, e os
que alocam e at racionam esses recursos so os principais. Nessa relao, os principais
contratam os agentes para prover os servios pblicos e o foco est no contrato, que neste
caso o oramento. Lembra, tambm, que na perspectiva dessa teoria as informaes so
geridas pelas partes no intuito de alcanar seus interesses prprios, maximizando suas
utilidades.
Conforme a entidade que melhor controla a informao e, tambm, ao tipo de
relao hierrquica que estabelecida, podemos ter uma dominncia no processo e
relao Principal-Agente, que conforme a parte que prevalece, chamado de domnio do
agente, ou no caso do oramento pblico, de domnio do legislativo ou domnio do
executivo (FORRESTER, 2002). Essa abordagem pode ser til para compreender as
etapas do processo oramentrio, nas quais aparentemente existe uma busca na
31
prevalncia de interesses, conforme anlises sobre a etapa legislativa oramentria
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008).
Dessa forma, as relaes verificadas no oramento pblico podem ser estudadas e
compreendidas por meio da teoria do Principal-Agente, cujos domnios das partes ir
depender do controle da informao e da relao hierrquica estabelecida (FORRESTER,
2002).
As dificuldades verificadas em organismos internacionais devido aos problemas
decorrentes da relao Principal-Agente enfocam os custos de informaes elevados e
incentivos fracos ou distorcidos (VAUBEL, 2006). Outro aspecto colocado que o
problema Principal-Agente maior em grandes organizaes, como os governos centrais.
Desse modo, a teoria do Principal-Agente pode ter uma consistente aplicabilidade
ao setor pblico, compreendido como uma grande organizao. Assim, os problemas de
agenciamento podem surgir em diversas etapas e segmentos do processo poltico,
incluindo o oramentrio.
2.3 Presidencialismo de coalizo
O presidencialismo de coalizo destaca-se como o regime poltico brasileiro
decorrente da heterogeneidade da sociedade brasileira (ABRANCHES, 1988). No
contexto macroeconmico, essa heterogeneidade aparece como desigualdades na
distribuio de renda, diferenas tcnicas e culturais entre pessoas, empresas e setores, e
disparidades entre as regies, com demandas diferenciadas, conforme caractersticas
regionais e locais do Pas.
Essa pluralidade revela diferenciadas demandas e expectativas, em relao ao
setor pblico (ABRANCHES, 1988), caracterizado pela acumulao de privilgios, pelo
desequilbrio permanente, entre as fontes de receita e as demandas de gastos, bem como
32
no intenso conflito, sobre as alocaes dos recursos pblicos, lembrando que a
multiplicao de demandas acentua a tendncia histrica de ampliao da atuao estatal.
Esse conflito pode ser verificado, nas relaes entre o Poder Executivo e o Poder
Legislativo, demonstrando-se um elemento crtico para a estabilidade econmica devido
s grandes fragmentaes na composio das foras polticas e agenda inflacionada de
problemas e demandas; o que culmina, em maior ou menor grau, em descontinuidades e
desajustes, entre a composio das foras que promovem a ordem institucional
(ABRANCHES, 1988). Para sua manuteno, tais foras requerem diversos acordos, cuja
caracterstica marcante a instabilidade, devido transitoriedade da sua composio.
Ainda em relao a essa instabilidade, a constituio de coalizes viabiliza o pacto
poltico, em prol da governabilidade, porm sobrecarrega a pauta de decises com temas
conflitivos e no negociados (PEREIRA; MUELLER, 2002), exigindo um esforo de
construo institucional, para viabilizar os acordos e solucionar os problemas que
emergem dessa relao.
Abordando a poltica oramentria no presidencialismo de coalizo
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008), observou-se que, a partir de uma participao
anterior quase anrquica do Poder Legislativo, tem-se, atualmente, um regramento,
definindo a participao especfica de cada parlamentar, com espao maior para grupos e
partidos polticos de maior influncia e peso, que atuam de forma marcante, na alocao
de recursos que cabe ao Poder Legislativo.
A caracterstica da atuao do Poder Legislativo no difere das intenes
indicadas, pelo Poder Executivo, na elaborao do PLOA, pois os programas temticos
objetos dos interesses so coincidentes (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008). As diferenas
estariam nas alocaes mais acentuadas, pelo Poder Legislativo, de recursos ao nvel
municipal. Essa alocao predominante ao nvel municipal descrita como paroquialista.
33
A participao do Poder Legislativo ocorre, no apenas no mbito das discusses,
perante o Congresso Nacional, mas tambm na definio da agenda do Poder Executivo,
pois, em um presidencialismo de coalizo marcado por representao multipartidria, a
agenda resultado de barganha (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008. PEREIRA;
MUELLER, 2004). Essa barganha abrange a ocupao de cargos, no Poder Executivo,
pelos partidos polticos que compem a coalizo, exercendo funes executivas, nos
ministrios, o que acarreta conflito, entre os formuladores da agenda no Poder Executivo,
com cada participante buscando a defesa dos interesses partidrios e de grupos que
representam.
lgico que a participao de membros de partidos polticos, na definio da
agenda do Poder Executivo, est reservada queles de maior prestgio, entendido como
relevncia e influncia, na apreciao de matrias legislativas, cooperando com a
aprovao das matrias, das propostas e dos intentos do Presidente da Repblica e da sua
base. As repercusses do presidencialismo de coalizo alcanam a definio de cargos
estratgicos nas decises oramentrias (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008). No Poder
Legislativo, tais cargos seriam o de Presidente da CMO e Relator-Geral da PLOA,
posies que se alternam, entre os principais partidos de sustentao da coalizo, que,
notadamente, ocupam a maioria dos cargos polticos no Poder Executivo. Nesse contexto
de presidencialismo de coalizo, os Poderes Executivo e Legislativo se interpenetram na
elaborao e na execuo da poltica oramentria.
O presidencialismo de coalizo mencionado como associado a custos elevados,
em comparao a governos formados por partidos majoritrios (PEREIRA; MUELLER,
2002). Esse custo elevado decorre de clientelismo e fisiologismo em troca de apoio
parlamentar. Dessa forma, os custos de transao, no processo poltico, so considerveis,
devido ao grande nmero de veto players, agentes com o poder de interferir no andamento
34
das polticas. Tal situao presente e constante no presidencialismo de coalizo. Para a
implementao de decises, necessria a anuncia de diversos agentes, de origem e
interesses variados, ao longo do processo, desde a proposio at a execuo de polticas
pblicas, com o efetivo pagamento dos correspondentes valores devidos.
O Brasil padece de quase todas as patologias institucionais responsveis pela
elevao do custo de governar, como sistema presidencialista, regras eleitorais que
combinam lista aberta com representao proporcional, sistema multipartidrio com
partidos considerados dbeis, em sua maioria, na arena poltica, e governos de coalizo
no Congresso. Essas caractersticas podem levar governabilidade dispendiosa, com
elevados custos para manuteno da unidade e da disciplina de sua coalizo (PEREIRA;
MUELLER, 2002).
Abordando os dados das liberaes de recursos para execuo das emendas
parlamentares, particularmente as individuais, foi percebido que o sistema brasileiro de
presidencialismo de coalizo permite ao Executivo adotar duas estratgicas; premiar os
parlamentares que integram a coalizo ou punir os que dela no fazem parte (PEREIRA;
MUELLER, 2002). Desse modo, a liberao da execuo de emendas parlamentares leva
em considerao o tamanho e a importncia dos partidos polticos que integram a coalizo
e a postura nas votaes de assuntos de interesse do Executivo.
Quanto maior o valor das emendas parlamentares executadas de um congressista,
maiores so suas chances de reeleio (PEREIRA; MUELLER, 2002). A execuo de
uma emenda a oportunidade de demonstrar a realizao de um objetivo em prol da
populao que representa ou at de grupos que colaboram em campanhas polticas. Pela
sua importncia para a carreira poltica do parlamentar, a demonstrao da destinao de
recursos, para locais e objetos do seu interesse, por meio da execuo de emenda
35
individual, pode significar a prpria sobrevivncia poltica, o que influencia a adeso
coalizo governista.
Dentre algumas caractersticas dos regimes de governo de coalizo e seus reflexos
no oramento, os compromissos entre motivaes ideolgicas diferentes, representadas
em um sistema multipartidrio, podem resultar em tendncia a dficits oramentrios,
mesmo que todos os partidos da coalizo desejem um oramento equilibrado
(BALASSONE; GIORDANO, 2001). Segundo as avaliaes realizadas em pases
europeus, entre 1971 e 1990, a tendncia ao dficit oramentrio aumenta o grau de
polarizao das motivaes ideolgicas e diminui o grau de concentrao de poder dentro
do governo.
Em governos de coalizo multipartidria, em governos europeus, verificou-se
situaes nas quais h a tendncia a obscurecer a atuao de ministros que apresentam
conflitos entre seus interesses prprios e dos parceiros da coalizo (CARROLL; COX,
2012). Esse fato caracteriza que, mesmo em governos de coalizo, a simples convivncia
no facilita a manuteno dos acordos realizados: necessria a congruncia com os
parceiros que sustentam a coalizo.
Com relao aos benefcios de uma coalizo governista, membros do parlamento
europeu formaram, voluntariamente, um grupo poltico coeso e votam juntos nas
proposies do parlamento (HIX; NOURY; ROLAND, 2009). O comportamento
intrigante, na percepo dos autores, objetiva aproveitar as vantagens de uma coalizo
votando uniformemente em diversas situaes.
Uma anlise sobre o aumento de dficits oramentrios em governos de coalizes
concluiu que o oramento expressa mais as prioridades polticas do que as prioridades
econmicas (FABRIZIO; MODY; CORSETTI; TEMPLE, 2006). As instituies
oramentrias, seus mecanismos e regras que definem o processo oramentrio,
36
estabelecem controles e instrumento de equilbrio que produzem valores significativos,
na restrio a presses fiscais, mesmo quando a poltica representativa e indisciplinada
e as foras estruturais de longo prazo so desfavorveis.
Dessa forma, as coalizes so estabelecidas a partir de acordos, entre diferentes
partes, que buscam condies para mtuo benefcio. Tais condies so reveladas, por
variveis associadas manuteno das expectativas. Assim, menor varincia
oramentria indica maiores custos transacionais relativos, enquanto maior variabilidade
oramentria decorre de menores custos transacionais.
2.4 - Modelos oramentrios
A implementao de polticas pblicas tem como objetivo atender ao anseio de
demandas ou necessidades da sociedade. Assim, a partir das orientaes previstas e
aprovadas, nos planejamentos do setor pblico, so previstos recursos financeiros, nas
leis oramentrias anuais, para viabilizar as polticas pblicas (GIACOMONI, 2010).
Os gastos do setor pblico brasileiro devem obrigatoriamente constar das leis
oramentrias anuais, conforme o princpio da universalidade, previsto na legislao
brasileira, que prev que devem constar das leis oramentrias anuais todas as despesas e
receitas do setor pblico (GIACOMONI, 2010). O oramento pblico ,
simultaneamente, instrumento poltico, econmico, contbil e administrativo (HYDE,
1992). Essa caracterstica multifacetal e ecltica do oramento evidencia o alcance das
decises ali concretizadas e os interesses mobilizados pelo devido processo oramentrio.
O oramento pblico como documento poltico, representa a alocao de escassos
recursos, entre mltiplos e algumas vezes conflitantes interesses da sociedade (HYDE,
1992). Como documento fiscal e econmico, o instrumento primrio, para avaliar a
37
distribuio das receitas, estimular o crescimento econmico, promover o pleno emprego,
combater a inflao e manter a estabilidade econmica. A parte contbil revela os gastos
governamentais e sua ligao com os fundos pblicos; e a caracterstica administrativa e
gerencial verificada, na especificao dos caminhos e meios com que ocorrero a
proviso dos servios pblicos, alm dos critrios de monitoramento, acompanhamento e
avaliao.
Acerca dessa caracterizao do oramento como instrumento ecltico, no qual so
identificados diversos interesses, importa entender o oramento como mais do que a
alocao de escassos recursos entre atividades x e y (WILDAVSKY, 1961). Nessa linha,
oramento o encontro de necessidades conflitantes apresentadas pela sociedade e
trazidas para a arena poltica, em ajustes incrementais nas decises sobre alocaes
oramentrias. Apesar das pesquisas e anlises de Wildavsky terem como objetivo a
definio de modelos que pudessem descrever as decises, no processo oramentrio,
tratado como incremental, abordava o oramento como um campo com diversas variveis
atuantes sobre todo o processo, e por consequncia, seus resultados.
A questo da representatividade de interesses que afloram na esfera poltica
apresenta uma caracterstica de instabilidade. As mudanas no mercado de trabalho,
tornaram instveis e fluidas as grandes categorias populacionais outrora passveis de
representao por sua posio na estrutura ocupacional. Assim, a representatividade
poltica dos grupos no contnua e permanente, podendo ocorrer alteraes nos
interesses pleiteados pelos agentes polticos (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO,
2006).
Essa percepo refora a caracterizao do oramento pblico como um campo
no qual esto em disputa diversos interesses, ocorrendo alteraes nas representatividades
em conflito, inclusive com a emergncia de novos grupos e preferncias. A necessidade
38
de acomodao e os recursos limitados inviabilizam estabilidade absoluta dos acordos,
nos oramentos anuais ao longo dos anos, at mesmo pela variabilidade dos agentes
envolvidos.
O oramento pblico norte-americano transformou-se mais em uma mesa aberta
de negociaes do que em instrumento que define a poltica do Estado (LELOUP; 2002).
O oramento pblico um meio em ebulio, com papel de maior relevncia, devido s
severas restries impostas pelos limites fiscais, com demandas de conteno dos gastos
pblicos, situao recorrente no atual contexto mundial.
2.4.1 Incrementalismo
Dentre as mudanas de agendas observadas por LeLoup (2002), no processo
oramentrio, parte-se do modelo inicial, classificado como incremental (DAVIS;
DEMPSTER; WILDAVSKY, 1966), no qual as decises atuais consideram a forma
pretrita de realizao das aes, acrescidas de pequenas variaes, e, eventualmente,
variveis associadas a fatos extraordinrios, descrita por meio da equao:
X1 = B0 * Yt-1 + Et;
em que: X1 = valor a ser destinado na proposta oramentria;
B0 = percentual ou mdia de incremento
Yt-1 = valor alocado no exerccio anterior
Et = varivel que ocorre ocasionalmente, fora do incremento esperado.
A relao construda demonstra o fato de que a alocao de recursos - X1 sofre
interferncias adicionais em sua definio, normalmente devido a circunstncias e
situaes extraordinrias, no regulares - Et, alm da base estvel - B0 * Yt-1, que tem por
referncia as execues verificadas em anos anteriores. As variaes das alocaes anuais
de recursos fora da curva (= B0 * Yt-1) podem ser negativas ou positivas, representadas
39
por Et, significando riscos previsibilidade oramentria, decorrente grosso modo de
fatores externos (DAVIS; DEMPSTER; WILDAVSKY, 1966).
O incrementalismo traz em si algumas caractersticas, tais como, um processo
decisrio bottom-up, considerado a partir da apresentao, pelas unidades executoras, de
necessidades que sero avaliadas por instncias superiores e decididas por critrios
incrementalistas. O contexto de crescimento econmico com estabilidade confere
linearidade ao processo decisrio oramentrio, com atuao e presena governamentais
crescentes, porm as decises so tomadas e discutidas, internamente, como pouca
interferncia externa (LELOUP, 2002).
Cabe destacar que o conceito de incrementalismo tem sido abordado e tratado sob
diversos entendimentos, tendo sido identificados doze significados distintos (BERRY,
1990). A bonana do termo coincide com a poca em que Wildavsky construiu seu
modelo. Face s crescentes restries decisrias do processo oramentrio, houve maior
presso e participao de outros atores, anteriormente excludos das deliberaes,
principalmente o Poder Legislativo, o qual ampliou seu papel, sujeitando certas decises
sua avaliao e anuncia, tornando o oramento mais representativo. Nesse quadro, o
oramento se tornou uma mesa de negociaes, no mais admitido como um processo
interno do Executivo.
A mudana de cenrio, a partir da dcada de 1970, com extenso at pelo menos
os anos 1990, incluiu a ocorrncia de sucessivos dficits pblicos, com reduo do
crescimento econmico e at estagnao (LELOUP, 2002). Com esta alterao de cenrio,
a necessidade passou a ser de oramentos equilibrados, com reduo das despesas
discricionrias, devido, tambm, ao crescimento dos gastos de natureza obrigatria.
Dessa forma, o modelo de deciso se alterou, com a preponderncia de um modelo
decisrio do tipo top-down, estabelecido com vistas a garantir e evitar o crescimento
40
acentuado do dficit pblico. As decises dos valores a serem alocados, nas leis
oramentrias anuais, passaram a derivar de orientao superior, com vistas a assegurar a
obteno de um resultado global, considerando a definio de limites gerais para cada
entidade apropriar em suas propostas oramentrias.
Uma viso objetiva trata o oramento como sendo constitudo de dois mundos,
um poltico, no qual o conflito constante e as mudanas ocorrem frequentemente e
conforme os atores e grupos envolvidos, e outro procedimental, em que prevalece a
ordem, estvel e incremental (SCHICK, 2000). Considerando os novos paradigmas, a
partir do incio do sculo XXI, tem sido apontado que, aparentemente, o perodo de
grandes dficits j foi superado, porm no h possibilidade de retorno ao
incrementalismo, at mesmo pelas diversas caractersticas atuais. Em sua viso, as
decises oramentrias ainda seguem majoritariamente o modelo top-down, herana do
que o autor chama de "deficit era", porm sem desconsiderar as propostas do bottom-up
(LELOUP, 2002).
A abertura do processo decisrio apresenta-se irreversvel, com maior participao
do Poder Legislativo e de diversos grupos de interesse, interferindo, diretamente, na
alocao de recursos. Apesar da estabilidade, as negociaes so intensas, porm a forma
mais aberta e clara, com vistas ao atendimento de diversas demandas colocadas pela
sociedade.
O processo oramentrio brasileiro orientado por instrumentos legais. Dentre
eles, destaca-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101, de 4 de maio
de 2000), que, entre outros comandos, dispe que o Anexo de Metas Fiscais, estabelecer,
anualmente, a meta de resultado primrio a ser obedecida na elaborao e execuo das
leis oramentrias anuais, integrar as leis de diretrizes oramentrias. Esta orientao
confere ao processo oramentrio uma caracterstica top-down mais acentuada. H
41
previso de um referencial, a meta de resultado primrio, pela qual os recursos alocados,
entre as entidades que integram os oramentos, obedeceriam um teto no intuito de
assegurar o seu cumprimento.
Assim, a variabilidade oramentria anual um fato do processo oramentrio,
representado pela incerteza nos valores alocados s entidades e programaes nos
oramentos anuais. Do incrementalismo, fica a noo de que os efeitos das mudanas
seriam compartilhados conforme critrios do justo quinho (PADGETT, 1986). Isso
significa que, proporcionalmente, tais mudanas seguiriam padres lineares entre as
programaes e os agentes, proposta como o modelo do julgamento serial como
alternativa ao incrementalismo. O incrementalismo tambm reflete a teoria da natureza
humana, ao atender interesses pessoais, ou seja, a satisfao dos agentes envolvidos no
processo, em lugar da otimizao alocativa geral (RUBIN, 1989).
2.4.2 Equilbrio pontuado
Outro modelo que aborda a dinmica do processo oramentrio o do equilbrio
pontuado, que tem sua origem na teoria evolucionista, identificando perodos curtos de
mudanas bruscas e acentuadas, que se intercalam com longos perodos de estabilidade.
O equilbrio pontuado uma teoria familiar para os evolucionistas, para quem a evoluo
no uma progresso constante de mudanas, mas caracterizada por longos perodos de
estabilidade, interrompidos por mudanas bruscas e marcantes (REPETTO, 2007).
Os cientistas polticos aplicam os princpios do equilbrio pontuado para explicar
o processo de elaborao de polticas, e, particularmente, as polticas governamentais
reconhecidas como incrementais, incluindo interrupes de forma no frequente,
irregular e abrupta por meio de mudanas significativas.
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A aplicabilidade do modelo do equilbrio pontuado ao processo poltico decorreu
da insatisfao com a abordagem que enfatizava a estabilidade (JONES;
BAUMGARTNER, 2012), mediante regras, ajustes incrementais e impasses, quando o
que se nota que as mudanas polticas ocorrem de forma no correlacionada, episdica
e, s vezes, imprevisvel.
As bases do equilbrio pontuado refletem um processo abrupto de mudanas de
polticas, sem correlaes aparentes, cujas mudanas ocorrem, aps intervalos longos
caracterizados pela estabilidade (JONES; BAUMGARTNER, 2012). Destacam ainda os
autores, que sua percepo da aplicabilidade do equilbrio pontuado ao processo decisrio
poltico chamadao por alguns de incrementalismo pontuado. Os micro fundamentos do
equilbrio pontuado so a racionalidade limitada e rejeio da percepo de que o ser
humano toma suas decises a partir de anlises de custos e benefcios (JONES, 1999).
Assim, alm de os tomadores de decises serem prisioneiros de seu conhecimento
limitado, so influenciados pelo seu lado emotivo.
No equilbrio pontuado, as mudanas oramentrias sofrem pouca influncia do
processo eleitoral, sendo que mudanas de agenda podem ser verificadas, na ausncia de
influncias decorrentes de eleies ou demandas oriundas de manifestaes da opinio
pblica (JONES; BAUMGARTNER, 2012). No processo decisrio, como o fluxo de
informaes enfrenta frices, a ocorrncia das mudanas decorre de situaes nas quais
as informaes, externas ou internas, tm potencial individual ou acumulado suficiente
para superar as inrcias incrementais. Por isso, os perodos de estabilidade so longos, e,
aps a incidncia de uma mudana, alcana-se o equilbrio, que tende a ser mantido, at
pela proteo das frices, traduzveis em custos transacionais incorridos para a obteno
de mudanas no status quo.
43
O modelo do equilbrio pontuado considerado como uma boa explicao de boa
parte das alteraes verificadas na escolha de polticas, sua efetividade maior constata-se
em subsistemas, sem o mesmo objetivo de modelo explicativo abrangente das escolhas
polticas do incrementalismo (JONES; BAUMGARTNER, 2005). Dessa forma, vinculam
o incrementalismo aos resultados obtidos, no processo regular de escolhas, e o equilbrio
pontuado, aos casos excepcionais dentro do incrementalismo. Essas observaes, na
anlise dos autores, so consistentes com a trajetria observada do oramento pblico dos
Estados Unidos.
Analisando o impacto da reorganizao do Congresso e o modelo do equilbrio
pontuado, observou-se pouca vantagem inferencial na sua aplicabilidade ao oramento
(ROBINSON; CAVER, 2006).
No entanto, tem sido reafirmada a aplicabilidade do modelo do equilbrio
pontuado poltica, em observao histrica da srie de curtos perodos de instabilidade
seguida por extensos perodos de estabilidade, considerando-o eficaz na explicao desse
fenmeno (ROBINSON; CAVER; MEIER; OTOOLE JR., 2007).
Em abordagem comparativa (BAUMGARTNER; BREUNIG; GREEN-
PEDERSEN, 2009), sobre a aplicabilidade do equilbrio comparado, em trs pases
distintos (Blgica, Dinamarca e Estados Unidos), foi feita a anlise do impacto do
desenho institucional, nas mudanas de resultado nos processos governamentais, e
verificado que a frico institucional aumenta no decorrer do processo do ciclo poltico.
Apesar das diferenas de regimes e instituies verificadas, nos pases objeto do estudo,
as distribuies de frequncia apresentaram acentuado grau de curtose, ou seja, desvio
em relao distribuio normal. A distribuio normal significaria que mudanas de
atenes e atividades governamentais seriam proporcionais entre si e menos sensveis s
44
mudanas das demandas sociais. A constatao, nos pases avaliados, que os altos custos
transacionais em processos decisrios elevam os valores de curtose.
Os padres de variaes levantados sugerem que as curtoses elevadas, verificadas
nas diferenas de distribuio entre as demandas (inputs) e os resultados (outputs), em
um processo poltico, decorrem do comportamento da racionalidade limitada em
ambiente social complexo (BAUMGARTNER; BREUNIG; GREEN-PEDERSEN,
2009). O conceito mencionado de frices cognitivas e institucionais refere-se aos fatores
que interferem, na proporcionalidade, entre insumos e produtos do processo poltico,
representando custos transacionais.
A racionalidade limitada trata do comportamento em processos decisrios,
considerando que as tomadas de decises ocorrem sem um conhecimento de todas as
variveis envolvidas. Assim, a racionalidade limitada e a escolha comportamental levam
percepo de que os resultados do processo poltico so dissociados e representam
episdios independentes das demandas polticas e do custo das estruturas das
organizaes envolvidas (JONES, 2003). Tambm afirma que as organizaes integradas
por racionalidade limitada no podem evitar resultados pontuais, porque seus integrantes
no conseguem ajustar seus comportamentos s novas informaes de qualquer nvel de
complexidade.
Na aplicao do equilbrio pontuado ao processo oramentrio, as mudanas, a
cada perodo, no eram normalmente distribudas, como esperado pelo modelo
incremental, mas de caracterstica leptocrtica, com pequenos picos, demonstrando que
as mudanas no oramento no poderiam ser explicadas por um modelo linear, como o
incrementalismo (JONES; BAUMGARTNER, 2012). Comparando percepes e
aplicaes do equilbrio pontuado, em pases da Europa, perceberam que os padres se
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repetem, sendo identificadas resistncias ou frices cognitivas e institucionais presentes
em outros sistemas polticos.
Nessa linha, os padres oramentrios decorrem das resultantes das diferentes
frices verificadas nos diversos contextos mediados pelas caractersticas institucionais.
O nvel de resistncia ou frico institucional tende a ser baixo, no incio do processo, e
crescente no seu transcorrer, atingindo nveis mais elevados prximos ao seu final. Isso
permite inferir que a opinio pblica parece ser mais importante no incio do ciclo e
menos importante ao final do ciclo. No caso brasileiro, uma maior incidncia de
alteraes no incio do processo, ou maior variabilidade oramentria, poderia confirmar
esse pressuposto.
Assim, as alteraes mais significativas no processo oramentrio tenderiam a
ocorrer durante a apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo. As
mudanas oramentrias pontuais parecem estar relacionadas a perodo de baixo
crescimento econmico, durante longo tempo, ou seja, estabilidade com baixo
crescimento catalisariam mudanas pontuais e episdicas (JONES; BAUMGARTNER,
2012).
Em estudo sobre os oramentos dos estados americanos, para tentar identificar as
causas das mudanas pontuais, assim entendidas aquelas mais radicais, que ocorrem
esporadicamente, como relatadas no modelo do equilbrio pontuado, pode ser constatado
que o conjunto das demandas e o poder de veto governamentais aumentam a extenso na
qual os oramentos apresentam mudanas pontuais (BREUNIG; KOSKI, 2009).
Perceberam, tambm, que governos fortes podem dominar as agendas oramentrias, mas
esto sujeitos a aumentos nos custos de informao. Dessa forma, governos fortes podem
impedir alternativas legislativas, nas discusses oramentrias, porm o bloqueio a tais
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alternativas pode resultar na induo de custos transacionais capazes de obstruir ajustes
na poltica fiscal.
Examinando os oramentos pblicos (JONES; BAUMGARTNER; BREUNIG,
2009), no intuito de tentar definir uma lei geral emprica que lhes fosse aplicada, estudo
concluiu que os oramentos pblicos so marcantemente incrementais, a maior parte do
tempo, porm ocasionalmente so verificadas grandes e significativas mudanas. Essa
percepo fundamenta-se no entendimento de que o oramento a representao
quantitativa de decises polticas coletivas tomadas em resposta a previso de
arrecadao, preferncias dos tomadores de decises e estruturas institucionais que
definem incentivos para as decises.
Desse modo, a distribuio dos resultados do oramento essencial para o estudo
das mudanas polticas. Nesse sentido, a expectativa de que o oramento reflita as
mudanas das prioridades governamentais e os respectivos custos transacionais. A anlise
dos modelos e padres oramentrios ajuda a compreender o comportamento das
variveis oramentrias, objeto do presente estudo, com vistas a possibilitar uma tentativa
de prever determinado comportamento e seu impacto na governana do setor pblico.
2.5 Etapas do processo oramentrio
O processo oramentrio envolve etapas que se desenrolam antes e aps a
aprovao da lei oramentria anual (GIACOMONI, 2010). Tal processo um
emaranhado complexo e sucessivo de momentos, no qual diversos atores atuam para
assegurar o atendimento a seus interesses e dos grupos que representam. Sua existncia
ocorre apenas em estado dinmico, em funcionamento, sendo tambm chamado de ciclo
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oramentrio, exercendo considervel influncia no desempenho do Estado (SUZART,
2011).
Podem ser identificadas quatro etapas no processo oramentrio (GIACOMONI,
2010), quais sejam: a) elaborao da proposta oramentria - PLOA; b) discusso,
votao e aprovao da lei oramentria anual - LOA; c) execuo oramentria; e d)
controle de avaliao da execuo oramentria. Esse processo dinmico, em estado de
constante movimentao e sujeito a ajustes em seu desenvolvimento. A Figura 1
representa o processo oramentrio no mbito do Governo Federal, conforme designao
de Giacomoni.
Figura 1 Processo oramentrio
Fonte: Giacomoni (2010)
Elaborao da
Proposta Oramentria
Discusso, votao e
aprovao da lei oramentria
Execuo oramentria
Controle de
avaliao da execuo
oramentria
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2.5.1 PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual
A etapa de elaborao e apresentao do PLOA competncia privativa do chefe
do Poder Executivo, prevista no art. 167 da Constituio Federal. Esse processo
coordenado pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto SOF/MP (GIACOMONI, 2010). As diretrizes que orientam a
elaborao das LOAs constam das leis de diretrizes oramentrias LDOs, aprovadas
prvia e anualmente ao encaminhamento do PLOA ao Congresso Nacional (PEREIRA;
MUELLER, 2002). A elaborao da PLOA segue uma orientao de cima para baixo, na
qual como referncia inicial estabelecida uma meta de resultado fiscal, tendo como
objetivo de assegurar a obteno de um resultado primrio superavitrio.
Esse parmetro fixado nas LDOs, aprovadas por lei ordinria, que impe
compulsoriedade em seu cumprimento. A partir das estimativas de receitas pblicas e do
clculo das necessidades de financiamento do governo central NFGC e da identificao
do montante da dvida a ser refinanciada, so definidos os recursos disponveis para o
atendimento das despesas pblicas, assegurada a reserva para cumprimento da meta
fiscal.
Dos recursos disponveis para os gastos pblicos, realizada inicialmente a
projeo dos gastos obrigatrios, tais como o pagamento de despesas com pessoal ativo
e inativo e demais obrigaes legais. O restante destinado para os gastos discricionrios,
os quais tratam do custeio administrativo e dos investimentos, para os quais h liberdade
na definio dos referenciais monetrios.
A Figura 2 descreve o fluxo do processo de ela