UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE ARTES, CINCIAS E HUMANIDADES

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SUSTENTABILIDADE

FLVIO BORDINO KLEIN

Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos: os

arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos

So Paulo

2017

FLVIO BORDINO KLEIN

Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos: os

arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Dissertao apresentada Escola de Artes,

Cincias e Humanidades da Universidade de

So Paulo como parte dos requisitos para a

obteno do ttulo de Mestre em Cincias do

Programa de Ps-graduao em

Sustentabilidade.

Verso corrigida contendo as alteraes

solicitadas pela comisso julgadora em 06 de

outubro de 2017. A verso original encontra-se

em acervo reservado na Biblioteca da

EACH/USP e na Biblioteca Digital de Teses e

Dissertaes da USP (BDTD), de acordo com

a Resoluo CoPGr 6018, de 13 de outubro de

2011.

rea de concentrao: Gesto Ambiental.

Orientadora: Prof. Dr. Sylmara Lopes

Francelino Gonalves Dias.

So Paulo

2017

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

CATALOGAO-NA-PUBLICAO (Universidade de So Paulo. Escola de Artes, Cincias e Humanidades. Biblioteca)

Klein, Flvio Bordino

Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos : os arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos / Flvio Bordino Klein ; orientadora, Sylmara Lopes Francelino Gonalves Dias. So Paulo, 2017

298 p. : il

Dissertao (Mestrado em Cincias) - Programa de Ps- Graduao em Sustentabilidade, Escola de Artes, Cincias e Humanidades, Universidade de So Paulo

Verso corrigida

1. Resduos slidos. 2. Resduos urbanos. 3. Polticas pblicas. 4. Sustentabilidade. I. Dias, Sylmara Lopes Francelino Gonalves, orient. II. Ttulo

CDD 22.ed. 363.7285

Nome: KLEIN, Flvio Bordino.

Ttulo: Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos slidos urbanos: os

arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Dissertao apresentada Escola de Artes,

Cincias e Humanidades da Universidade de

So Paulo como parte dos requisitos para a

obteno do ttulo de Mestre em Cincias do

Programa de Ps-graduao em

Sustentabilidade.

rea de concentrao: Gesto Ambiental.

Orientadora: Prof. Dr. Sylmara Lopes

Francelino Gonalves Dias.

Aprovado em: 06/10/2017

Banca Examinadora

Profa. Dra. Suely Mara Vaz

Guimares de Arajo

Instituio: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente

e dos Recursos Naturais Renovveis

(Ibama)

Prof. Dr. Fernando Coelho Instituio: Escola de Artes, Cincias e

Humanidades. Universidade de So

Paulo (EACH/USP)

Profa. Dra. Snia Seger Mercedes Instituio: Instituto de Energia e Ambiente.

Universidade de So Paulo

(IEE/USP)

A Paula Cristina Queiroga, por todo amor e

apoio ao longo desses anos.

AGRADECIMENTOS

professora Sylmara Lopes Francelino Gonalves Dias, pela orientao e incansvel apoio

ao longo desse trabalho. Pelas suas constantes sugestes, crticas e puxes de orelha, sempre

me incentivando na difcil tarefa de ser menos descritivo e mais analtico.

Snia Seger Mercedes, pelas crticas e contribuies durante minha qualificao, e durante

minha passagem no IEE quando fiz a disciplina Resduos Slidos Urbanos e seus Impactos

Socioambientais, com a participao das professoras Sylmara e Maria Cecilia Loschiavo dos

Santos colaborando, inclusive, com sugestes e referncias que me ajudaram no

desenvolvimento de artigo cientfico.

Ao professor Fernando Coelho, pelas crticas e sugestes durante minha qualificao, e pelas

referncias sugeridas que me ajudaram a entender melhor sobre a capacidade estatal e as

discusses entre as reformas administrativas e inovaes locais.

professora Helene Mariko Ueno, ao professor Marcelo Pereira de Souza e Grace Tibrio

Cardoso de Seixas, durante a realizao da disciplina Metodologias de Pesquisa em

Sustentabilidade. As sugestes no projeto de mestrado e os ajustes metodolgicos foram

muito teis no desenvolvimento desse trabalho. Tambm agradeo aos professores Srgio

Pacca e Waldir Mantovani, pelo incentivo nas leituras e anlises dos artigos cientficos

durante a realizao da disciplina Sustentabilidade.

professora Ceclia Olivieri e ao professor Martin Jayo, do curso de Gesto de Polticas

pblicas, pelo aprendizado desenvolvido nas disciplinas que me estimularam a entender mais

sobre o universo fascinante das polticas pblicas.

Ao Encontros de Sustentabilidade, pela oportunidade de apreciar importantes pesquisas de

meus colegas de Ps-Graduao e pelas crticas endereadas minha pesquisa.

Aos participantes do Ncleo de Pesquisa em Organizaes, Sociedade e Sustentabilidade

NOSS, pelas calorosas discusses cientficas protagonizadas pelos professores Alexandre

Toshiro Igari, Andr Felipe Simes, Sylmara Gonalves Dias e Tania Pereira Christopoulos, e

pelos colegas de Ps-Graduao Amanda Cseh, rico Pagotto, Gabriel Trettel Silva, Joo

Marcos Mott Pavanelli, Natalia Molina Cetrulo, Laysce Rocha de Moura, Mnica Bierwagen

e Vivian Fernandes Marinho Ferreira.

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, pela concesso

da bolsa de mestrado, sendo fundamental e imprescindvel para que eu tivesse dedicao

exclusiva no desenvolvimento dessa pesquisa.

Aos gestores da Diretoria de Gesto de Servios da AMLURB, pela realizao improvisada

da entrevista.

Secretaria de Servios Urbanos de Mogi das Cruzes, por responder algumas perguntas do

questionrio enviado por email.

Aos funcionrios da Hiplan Construes e Servios de Manuteno Urbana Ltda, pela

realizao da entrevista improvisada, aberta e descontrada, mas que me revelaram

importantes fatos empricos sobre a limpeza urbana de So Paulo.

A venda de lixo sempre foi e continua a ser

motivo de renda crescente. Dela se aproveita

tudo: detritos orgnicos, trapos e latas velhas,

ossos e at cacos de vidro. Tudo sempre

aproveitado. Qualquer quantidade

imediatamente vendida, tal a procura pelos

chacareiros, industriais, agricultores, etc.

Alm da riqueza fertilizante, esse adubo

elemento mais ou menos isento de focos

infecciosos, por causa da fermentao que

sofre antes de ser entregue ao comprador. O

local ou os locais em que o lixo dever sofrer

essa transformao tm que ficar situados na

parte baixa da cidade, preferencialmente s

margens do Tiet, pois, uma vez retificado, o

mesmo, grande percurso do transporte,

poder ser feito pelo meio mais barato que a

gua.

Mensagem do prefeito Fbio Prado Cmara

Municipal de So Paulo em 1936 (apud

OGATA, 1983, p. 57).

O que percebo uma forma moderna, com

tecnologia avanada, no tratamento dos

resduos domiciliares e industriais, trazendo

uma grande segurana em termos ambientais

quando h a necessidade do rgo ambiental

aprovar o transporte e a disposio de

resduos neste local.

Declarao do presidente da CETESB, Otvio

Okano, durante visita no dia 31/10/2006

Central de Tratamento de Resduos da empresa

Essencis Solues Ambientais S.A, localizada

em Caieiras: maior aterro de resduos

domsticos e industriais (perigosos) da

Amrica Latina (CETESB, 2006a).

RESUMO

KLEIN, Flvio Bordino. Por dentro da caixa-preta das polticas municipais de resduos

slidos urbanos: os arranjos institucionais e a implementao da Poltica Nacional de

Resduos Slidos. 2017. 298 f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Escola de Artes,

Cincias e Humanidades, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2017. Verso corrigida.

A aprovao da Lei Federal n 12.305, de 02 de agosto de 2010 Poltica Nacional de

Resduos Slidos (PNRS) tem como uma das diretrizes fundamentais a gesto integrada,

que inclui a ordem de prioridade ou hierrquica na gesto dos resduos slidos e a incluso

dos catadores de materiais reciclveis. Considerando que a consolidao dessas diretrizes

demanda colocar a PNRS na agenda governamental e, ainda, da capacidade estatal para a

implementao de polticas pblicas, o objetivo deste trabalho foi analisar a inter-relao dos

arranjos institucionais municipais das polticas de resduos slidos urbanos (RSU) e a

implementao da PNRS. A estratgia metodolgica adotada incluiu a pesquisa bibliogrfica

e documental sobre o contexto histrico nacional e local das polticas de resduos slidos e

saneamento bsico. Tambm foram analisadas as transferncias voluntrias de recursos fiscais

do governo federal para aes sobre resduos slidos, por meio da consulta de fontes como

Portal da Transparncia e dos Planos Plurianuais da Unio. Para a anlise da implementao

da PNRS no nvel local, utilizou-se estudo de casos mltiplos em Salespolis, Mogi das

Cruzes e So Paulo. A coleta de dados secundrios incluiu os Planos de Gesto Integrada de

Resduos Slidos (PGIRS), leis, documentos e dados oficiais. Para a obteno de dados

primrios, foram utilizados questionrio, realizao de entrevistas e registros fotogrficos,

posteriormente analisados por meio de indicadores sobre os resultados e desempenho das

polticas pblicas de limpeza urbana e gesto de resduos slidos, luz das diretrizes da

PNRS. Os principais limites capacidade estatal na implementao da PNRS revelaram-se

em Salespolis pela restrio oramentria e baixa densidade populacional, enquanto que em

Mogi das Cruzes e So Paulo esses limites esto diretamente associados com a transferncia

do manejo de RSU para o setor privado. Ao mesmo tempo, esses arranjos municipais

apontam, em maior ou menor escala, para a consolidao do aterro sanitrio como destinao

prioritria dos RSU, uma tendncia nacional. Entretanto, justamente a dependncia

tecnolgica da soluo pelos aterros sanitrios tem se mostrado como a principal barreira no

cumprimento da ordem hierrquica da gesto de resduos slidos postulada pela PNRS.

Palavras-chave: Arranjos institucionais. Capacidade estatal. Implementao de polticas

pblicas. Poltica Nacional de Resduos Slidos. Resduos slidos urbanos (RSU).

ABSTRACT

KLEIN, Flvio Bordino. Inside the black box of municipal solid waste policies: the

institutional arrangements and implementation of the Nacional Policy Solid Waste. 2017. 298

f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Escola de Artes, Cincias e Humanidades,

Universidade de So Paulo, So Paulo, 2017. Verso corrigida.

The enactment of Federal Law No. 12,305, August 2, 2010 Nacional Solid Waste Policy

(NSWP) has the fundamental principle of integrated management, which includes the order

of priority or hierarchy for solid waste management and inclusion of collectors of recyclable

materials in partnership with the government. Considering that the consolidation of these

guidelines demands to regard NSWP in the governmental agenda and of the state capacity for

the implementation of public policies, the objective of this work was to analyze the

interrelationship of the municipal institutional arrangements of municipal solid waste (MSW)

policies and the implementation of NSWP. The methodological strategy adopted included

bibliographical and documentary research on the national and local historical context of solid

waste and basic sanitation policies. Voluntary transfers of fiscal resources from the federal

government to actions on solid waste were also analyzed, through the consultation of sources

such as the Transparency Portal and the Pluriannual Plans of the Union. For the analysis of

the implementation of the NSWP at the local level, a multiple case study was used in

Salespolis, Mogi das Cruzes and So Paulo. Secondary data collection included the

Integrated Solid Waste Management Plan (ISWMP), laws, documents and oficial data. To

obtain primary data, questionnaire, interviews and photographic records were used, later

analyzed through indicators on the results and performance of the public policies of urban

cleaning and solid waste management in light of NSWP guidelines. The main limits on state

capacity in implementation of the NSWP were revealed in Salespolis by budget constraint

and low population density, while in Mogi das Cruzes and So Paulo these limits are directly

associated with the transfer of MSW management to the private sector. At the same time,

these municipal arrangements point, to a greater or lesser degree, to the consolidation of the

landfill as a priority destination for MSW, a national trend. However, the technological

dependence of the solution by the landfills has proved to be the main barrier in the

hierarchical order of solid waste management postulated by the PNRS.

Keywords: Institutional arrangements. State capacity. Implementation of public policies.

Nacional Solid Waste Policy (NSWP). Municipal solid waste (MSW).

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Diagrama dos captulos da dissertao ................................................................... 26

Figura 2 Modelo de implementao integrada ...................................................................... 39

Figura 3 Modelo analtico sobre arranjo institucional ........................................................... 44

Figura 4 Modelo de avaliao de desempenho das polticas pblicas .................................. 61

Figura 5 Hierarquia dos resduos slidos definida pela Unio Europeia .............................. 76

Figura 6 Modelo de gesto integrada de resduos slidos ..................................................... 87

Figura 7 Formas de destinao e tratamento dos resduos slidos em So Paulo entre 1940 a

1975 ........................................................................................................................................ 147

Figura 8 Principais eventos na trajetria institucional do saneamento bsico e,

especificamente, na gesto de resduos slidos urbanos no Brasil e So Paulo ..................... 151

Figura 9 Valores das transferncias voluntrias liberados e atualizados para os municpios

do Alto Tiet (em R$) ............................................................................................................. 153

Figura 10 - PIB per capita dos municpios do Alto Tiet beneficiados pelos repasses do

governo federal comparados com a mdia nacional (em R$) ................................................ 155

Figura 11 Distribuio dos repasses do governo federal por grupo de municpios de acordo

com a renda per capita ........................................................................................................... 156

Figura 12 Distribuio dos setores da agropecuria, indstria, servios, administrao

pblica e impostos no PIB de Salespolis em 2014 ............................................................... 165

Figura 13 Foto de um estaleiro usado pelos moradores das reas rurais de Salespolis para o

armazenamento temporrio dos resduos domsticos ............................................................ 166

Figura 14 Distribuio dos setores da agropecuria, indstria, servios, administrao

pblica e impostos no PIB de Mogi das Cruzes em 2014 ...................................................... 177

Figura 15 Distribuio dos setores da agropecuria, indstria, servios, administrao

pblica e impostos no PIB de So Paulo em 2014 ................................................................. 196

Figura 16 Foto da calada com resduos descartados irregularmente ao lado do Rio

Pinheirinho em Perus So Paulo .......................................................................................... 214

Figura 17 Foto dos resduos descartados irregularmente na calada e na margem interna do

Rio Pinheirinho em Perus So Paulo ................................................................................... 214

Figura 18 Fluxo dos resduos slidos domsticos passveis de ocorrncia em Salespolis,

Mogi das Cruzes e So Paulo ................................................................................................. 231

Figura 19 Categorias de resduos originados da limpeza urbana e as alternativas possveis

para o tratamento e destinao................................................................................................ 234

Figura 20 Taxa de internaes hospitalares, para cada 100 mil pessoas, para doenas

causadas por vetores transmissores em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo .............. 247

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Quantidade diria de resduos slidos urbanos em todo o pas

encaminhados para diferentes formas de destinao nos anos 2000 e 2008 ..... 83

Tabela 2 Quantidade de municpios que dispunham os resduos slidos em

lixo, aterro controlado ou aterro sanitrio entre os anos de 1989, 2000 e

2008 ......................................................................................................................................... 84

Tabela 3 Propriedade das empresas de servio de limpeza pblica e coleta de lixo nos

estados da federao e no Brasil em 1972 .............................................................................. 121

Tabela 4 Aes profilticas e casos de febre amarela no Brasil entre 1949 a 1990 ............ 125

Tabela 5 Aes profilticas e casos de peste no Brasil entre 1944 a 1986 .......................... 126

Tabela 6 - Lucro lquido da empresa SABESP entre 2009 a 2013 (em R$ milhes) ............. 131

Tabela 7 - Formas de execuo dos servios de limpeza urbana e coleta de resduos na RMSP

em 1972 e 2000 ...................................................................................................................... 138

Tabela 8 Evoluo da atuao privada nos servios de limpeza urbana e coleta de resduos

slidos no Brasil em 1972, 2000 e 2008 ................................................................................. 138

Tabela 9 Abrangncia da coleta seletiva nos municpios e Grandes Regies do Brasil em

2015 ........................................................................................................................................ 157

Tabela 10 Anlise gravimtrica dos resduos das reas urbana e rural de Salespolis ....... 167

Tabela 11 Comparao entre a quantidade de resduos slidos domsticos e a populao das

reas rural e urbana de Salespolis ......................................................................................... 168

Tabela 12 Formas de destinao dos resduos midos respondidas pela populao de

Salespolis .............................................................................................................................. 169

Tabela 13 - Gastos com limpeza urbana, gesto de resduos slidos urbanos e dos resduos dos

servios de sade em Salespolis ........................................................................................... 172

Tabela 14 - Informaes do PGIRS e do SNIS para a quantidade de resduos slidos

domsticos, coleta seletiva e resduos recuperados aps triagem em Mogi das Cruzes ........ 179

Tabela 15 - Indicadores sobre a variao da quantidade de resduos domsticos, coleta

seletiva, materiais recuperados e rejeitos no municpio de Mogi das Cruzes ........................ 181

Tabela 16 Valores contratados pela prefeitura de Mogi das Cruzes para a coleta seletiva e

disposio de resduos em aterro sanitrio ............................................................................. 183

Tabela 17 - Gastos com limpeza urbana, gesto de resduos slidos urbanos e dos resduos dos

servios de sade em Mogi das Cruzes .................................................................................. 189

Tabela 18 Quantidade de resduos domsticos e da coleta seletiva informados pela

AMLURB e pelo SNIS em So Paulo .................................................................................... 198

Tabela 19 Indicadores sobre a quantidade de resduos reciclados, nmero de cooperativas e

catadores conveniados com o municpio de So Paulo .......................................................... 202

Tabela 20 Quantidade anual de resduos reciclveis recebida nas unidades de triagem de So

Paulo ....................................................................................................................................... 205

Tabela 21 Divergncias nas informaes enviadas ao SNIS sobre a varivel coleta seletiva

em So Paulo .......................................................................................................................... 207

Tabela 22 Tipo, origem e quantidade de resduos de natureza indivisvel gerados no

municpio de So Paulo .......................................................................................................... 211

Tabela 23 Valor gasto em 2012 pela Prefeitura de So Paulo para a coleta, remoo,

transporte e disposio final de resduos dos pontos viciados e ecopontos ........................... 216

Tabela 24 Identificao do oramento previsto e liquidado para os programas e aes que

compem a administrao e execuo dos servios pblicos de limpeza urbana e gesto dos

resduos slidos no municpio de So Paulo .......................................................................... 220

Tabela 25 Comparao entre o oramento total previsto e liquidado para a gesto dos

resduos slidos urbanos em So Paulo .................................................................................. 223

Tabela 26 Gastos com limpeza urbana, gerenciamento de resduos slidos urbanos e dos

resduos dos servios de sade em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo ..................... 230

Tabela 27 Comparativo entre volume de resduos domsticos gerados e renda mdia per

capita em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo ............................................................ 237

Tabela 28 - Indicadores sobre a variao do volume de vendas do comrcio varejista e no

setor especfico de produtos alimentcios ............................................................................... 245

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Principais tipos e caractersticas dos instrumentos de polticas pblicas .............. 48

Quadro 2- Alguns dos princpios que devem nortear os custos dos servios pblicos ............ 56

Quadro 3 Relao entre as leis nacionais de sade, saneamento e meio ambiente com os

princpios e objetivos previstos na PNRS ................................................................................ 78

Quadro 4 - Enfermidades relacionadas com os resduos slidos e as formas de transmisso

pelos vetores ............................................................................................................................. 91

Quadro 5 Sntese dos principais conceitos-chave abordados na reviso da literatura e a

relao com o estudo emprico ................................................................................................. 92

Quadro 6 Informaes dos municpios da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet sobre PGIRS,

existncia de coleta seletiva, outros servios pblicos, populao e PIB per capita ............... 96

Quadro 7 - Objetivos dos programas descritos nos PPAs sobre resduos slidos e as

respectivas aes oramentrias do Governo Federal ............................................................ 100

Quadro 8 Informaes verificadas no Portal da Transparncia do Governo Federal, no Portal

da Caixa e no Portal do Convnios ......................................................................................... 101

Quadro 9 Identificao e seleo das variveis ou conceitos nos objetivos dos Programas

dos PPAs e a definio operacional para mensur-las ........................................................... 102

Quadro 10 Roteiro bsico com base nos aspectos gerais inerentes gesto de resduos

slidos: monitoramento, fiscalizao, remunerao e execuo ............................................ 107

Quadro 11 Anlise interpretativa da PNRS em conjunto com outras leis e atos normativos

sobre os tipos de resduos, geradores e responsveis pelo gerenciamento ............................. 108

Quadro 12 Fluxo das informaes e indicadores para analisar os resultados, desempenho e

impactos da PNRS nos municpios estudados ........................................................................ 111

Quadro 13 - Formas de execuo e destinao dos resduos slidos na Regio Metropolitana

de So Paulo (RMSP) em 1972 .............................................................................................. 120

Quadro 14 Informaes sobre as transferncias voluntrias e os municpios beneficiados da

Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet ........................................................................................... 152

Quadro 15 - Descrio dos custos para construo de galpo de triagem, aquisio de

equipamentos e capacitao.................................................................................................... 159

Quadro 16 Descrio dos valores, componentes e produtividade previstas para galpo de

triagem de grande ou mdio porte .......................................................................................... 161

Quadro 17 Informaes sobre a quantidade, formas de tratamento e destinao dos resduos

slidos urbanos, RCC e resduos volumosos de Salespolis .................................................. 171

Quadro 18 Indicadores sobre resultados e desempenho das polticas de resduos slidos

urbanos em Salespolis .......................................................................................................... 174

Quadro 19 Informaes sobre a quantidade, formas de tratamento e destinao dos resduos

da limpeza urbana, RCC e PEVs de Mogi das Cruzes ........................................................... 187

Quadro 20 Contedo dos objetivos no PPA 2010-2013 e PPA 2014-2017 de Mogi das

Cruzes para aes relacionadas limpeza urbana e gesto dos resduos slidos ................... 191

Quadro 21 indicadores sobre resultados e desempenho das polticas de resduos slidos

urbanos em Mogi das Cruzes..................................................................................................193

Quadro 22 Alguns indicadores de impacto para programas e aes sobre RSU em Mogi das

Cruzes antes/aps a PNRS......................................................................................................194

Quadro 23 Identificao das empresas contratadas para os servios de limpeza urbana e

manuteno dos sistemas de drenagem na subprefeitura de Perus So Paulo..................... 215

Quadro 24 - Objetivos e valores previstos para os programas e aes sobre resduos slidos

urbanos nos PPAs do municpio de So Paulo ....................................................................... 222

Quadro 25 Indicadores sobre resultados e desempenho das polticas de resduos slidos

urbanos em So Paulo ............................................................................................................ 225

Quadro 26 Alguns indicadores de impacto para programas e aes sobre RSU em So Paulo

antes/aps a PNRS .................................................................................................................. 228

Quadro 27 Comparao da oferta de PEVs e resduos coletados entre Mogi das Cruzes e

So Paulo ................................................................................................................................ 235

Quadro 28 - Execues oramentrias identificadas para a CS Brasil em 2010 .................... 238

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABLP: Associao Brasileira de Resduos Slidos e Limpeza Pblica

ABNT: Associao Brasileira de Normas Tcnicas

ABRELPE: Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais

AEB: Anurio Estatstico do Brasil

AMLURB: Autoridade Municipal de Limpeza Urbana

ARES: Associao dos Recicladores de Salespolis

ASMARE: Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel

BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BNH: Banco Nacional de Habitao

CESBs: companhias estaduais de saneamento

CETESB: Companhia Ambiental do Estado de So Paulo

CGU: Controladoria-Geral da Unio

CLT: Consolidao das Leis de Trabalho

CMT: central mecanizada de triagem

COMASP: Companhia Metropolitana de guas de So Paulo

Comlurb: Companhia de Limpeza Urbana

CONAMA: Conselho Nacional de Meio Ambiente

COOPAMARE: Cooperativa de Catadores Autnomos de Papel, Papelo, Aparas e Materiais

Reciclveis

CRUs: controladorias regionais da Unio

CTR: Controle de Transporte de Resduos

DATASUS: Departamento de Informtica do SUS

DLU: Diretoria de Limpeza Urbana

DOU: Dirio Oficial da Unio

Ensp: Escola Nacional de Sade Pblica

FAT: Fundo de Amparo ao Trabalhador

FINBRA: Finanas do Brasil

FISLURB: Taxa de Fiscalizao dos Servios de Limpeza Urbana

FMLU: Fundo Municipal de Limpeza Urbana

Funasa: Fundao Nacional de Sade

Gegran: Grupo Executivo da Grande So Paulo

IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

ICs: instrumentos de comando e controle

IDH: ndice de Desenvolvimento Humano

IEs: instrumentos econmicos

IMs: instrumentos de mercado

IPCA: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo

Ipea: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

LDNSB: Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico

LDO: Lei de Diretrizes Oramentrias

LEVs: locais de entrega voluntria

LIMPURB: Departamento de Limpeza Urbana

LOA: Lei Oramentria Anual

Loga: Logstica Ambiental de So Paulo S/A

MCidades: Ministrio das Cidades

MDS: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

MESP: Ministrio da Educao e Sade Pblica

Minter: Ministrio do Interior

MMA: Ministrio do Meio Ambiente

MNCR: Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis

MNPR: Movimento Nacional da Populao de Rua

MS: Ministrio da Sade

MTE: Ministrio do Trabalho e Emprego

ONGs: organizaes no governamentais

OGU: Oramento Geral da Unio

PEVs: pontos de entrega voluntria

PGIRS: Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos

PGRS: Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos

PIB: produto interno bruto

Planasa: Plano Nacional de Saneamento

Plansab: Plano Nacional de Saneamento Bsico

PMDI: Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande So Paulo

PNMA: Poltica Nacional de Meio Ambiente

PNRS: Poltica Nacional de Resduos Slidos

PNSB: Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico

PPA: Plano Plurianual

PPP: princpio do poluidor pagador

RAE: Repartio de gua e Esgotos

RCC: resduos da construo civil

RMs: regies metropolitanas

RMSP: Regio Metropolitana de So Paulo

RSU: resduos slidos urbanos

SAAEs: Servios Autnomos de gua e Esgotos

SABESP: Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo

SANESP: Companhia Metropolitana de Saneamento de So Paulo

SESP: Servio Especial de Sade Pblica

SFC: Secretaria Federal de Controle Interno

SFH: Sistema Financeiro de Habitao

SFS: Sistema Financeiro de Saneamento

SIAFI: Sistema Integrado de Administrao Financeira

SIDRA: Sistema IBGE de Recuperao Automtica

Sinapi: Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil

SINIR: Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos

SISNAMA: Sistema Nacional de Meio Ambiente

SNES: Secretaria Nacional de Economia Solidria

SNIS: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento

STN: Secretaria do Tesouro Nacional

SVMA: Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente

TCE-SP: Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

TCU: Tribunal de Contas da Unio

TRSD: Taxa de Resduos Slidos Domiciliares

TRSS: Taxa de Resduos Slidos de Servios de Sade

UNEP: Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente

SUMRIO

1 INTRODUO ................................................................................................................... 21

2 O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS PBLICAS ............... 30

2.1 A AGENDA GOVERNAMENTAL E AS INFLUNCIAS NA SELEO DE

PROBLEMAS E SOLUES ................................................................................................. 32

2.2 A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: ENTRE OS OBJETIVOS E A

AVALIAO DE RESULTADOS ......................................................................................... 37

2.2.1 Estudos sobre implementao de polticas pblicas ................................................... 38

2.2.2 Os arranjos institucionais e a capacidade estatal na implementao de polticas

pblicas .................................................................................................................................... 41

2.2.3 Os instrumentos de polticas pblicas .......................................................................... 47

2.2.3.1 Instrumentos de comando e controle (ICs)................................................................... 49

2.2.3.2 Instrumentos econmicos (IEs) .................................................................................... 50

2.2.3.3 Instrumentos informacionais ........................................................................................ 52

2.2.3.4 Execuo de servios pblicos e os critrios para precificao .................................. 54

2.3 OS INDICADORES PARA O PLANEJAMENTO E AVALIAO DOS

RESULTADOS DAS POLTICAS PBLICAS ..................................................................... 57

2.4DESCENTRALIZAO E A COORDENAO INTERGOVERNAMENTAL NA

IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS ............................................................... 63

2.4.1 As transferncias voluntrias do governo federal ...................................................... 68

3 A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS: DESAFIOS DA GESTO E

IMPLEMENTAO ............................................................................................................. 72

3.1 A INTERFACE DA PNRS COM AS POLTICAS DE SANEAMENTO, SADE E

MEIO AMBIENTE .................................................................................................................. 72

3.2 A GESTO INTEGRADA DE RESDUOS SLIDOS: ORDEM HIERRQUICA E A

INCLUSO DOS CATADORES ............................................................................................ 80

3.3 OS IMPACTOS DA LIMPEZA URBANA INADEQUADA ........................................... 88

4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ..................................................................... 94

4.1 DELIMITAO DO UNIVERSO DA PESQUISA, SELEO DOS MUNICPIOS

PARA O ESTUDO DE CASOS MLTIPLOS E DAS UNIDADES DE ANLISE ............. 95

4.2 TCNICAS PARA COLETA DE DADOS ....................................................................... 99

4.2.1 Objetivo 1: contextualizar, no mbito municipal e nacional, a trajetria histrica e

institucional das polticas de resduos slidos urbanos e saneamento bsico .................... 99

4.2.2 Objetivo 2: mapear as transferncias de recursos do governo federal para a

execuo de programas como a coleta seletiva nos municpios da Bacia do Alto Tiet ... 99

4.2.3 Objetivo 3: identificar os processos de implementao da PNRS no nvel local,

incluindo os resultados, desempenho e impactos ............................................................... 103

4.3 ANLISE DOS DADOS E A ELABORAO DE INDICADORES PARA O

OBJETIVO 3 .......................................................................................................................... 110

5 DO NACIONAL AO LOCAL: CONTEXTO HISTRICO DOS ARRANJOS

INSTITUCIONAIS DAS POLTICAS DE RESDUOS SLIDOS E SANEAMENTO

BSICO ................................................................................................................................. 113

5.1 DOS TIGRES AO INCIO (FORMAL) DO SERVIO PBLICO: SCULOS XVIII E

XIX ......................................................................................................................................... 113

5.2 A ESTATIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO E O MOVIMENTO

SANITARISTA: INCIO DO SCULO XX AT OS ANOS 1960...................................... 117

5.2.1 Limpeza urbana e gesto de resduos slidos em So Paulo e outras cidades ....... 117

5.2.2 A integrao das polticas pblicas de sade e saneamento em mbito nacional .. 122

5.3 A (RE)TERCEIRIZAO DOS SERVIOS DE LIMPEZA URBANA E

GERENCIAMENTO DE RESDUOS SLIDOS EM SO PAULO E BRASIL: FINAL DOS

ANOS 1960 AO PERODO ATUAL ..................................................................................... 128

5.4 A TRAJETRIA E DEPENDNCIA TECNOLGICA DOS ATERROS EM SO

PAULO NOS ANOS 1970 AO PERODO ATUAL: MUTUALISMO ENTRE

EMPREITEIRAS E TECNOBUROCRATAS ESTATAIS ................................................... 138

6 AS TRANSFERNCIAS DE RECURSOS DO GOVERNO FEDERAL PARA A

GESTO DE RESDUOS SLIDOS ................................................................................. 152

6.1 MUNICPIOS DO ALTO TIET BENEFICIADOS E O OBJETO DOS REPASSES .. 152

6.2 CUSTOS ESTIMADOS PARA INVESTIMENTOS EM GALPES DE TRIAGEM E A

PRODUTIVIDADE NA RECUPERAO DE MATERIAIS RECICLVEIS COM A

INCLUSO DE CATADORES ............................................................................................. 158

7 ANLISE DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS MUNICIPAIS NA

IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS .......... 164

7.1 SALESPOLIS ................................................................................................................ 164

7.1.1 A situao dos resduos slidos domsticos ............................................................... 165

7.1.2 Resduos da limpeza urbana, construo civil e resduos volumosos ..................... 169

7.1.3 Indicadores de resultados e desempenho das polticas de resduos slidos urbanos

de Salespolis ........................................................................................................................ 171

7.2 MOGI DAS CRUZES ...................................................................................................... 177

7.2.1 A situao dos resduos domsticos ............................................................................ 177

7.2.2 Resduos da limpeza urbana, RCC, resduos volumosos e gerenciamento dos PEVs

................................................................................................................................................ 186

7.2.3 Indicadores de resultados, desempenho e impactos das polticas de resduos slidos

urbanos de Mogi das Cruzes ............................................................................................... 188

7.3 SO PAULO .................................................................................................................... 195

7.3.1 A situao dos resduos domsticos ............................................................................ 196

7.3.2 As centrais de triagem e os limites participao dos catadores na coleta seletiva e

reciclagem .............................................................................................................................. 201

7.3.3 Resduos da limpeza urbana, RCC, resduos volumosos e gerenciamento dos PEVs

................................................................................................................................................ 210

7.3.4 Indicadores de resultados, desempenho e impactos das polticas de resduos slidos

urbanos em So Paulo...........................................................................................................219

7.4 ANLISE DOS TRS MUNICPIOS: DESEMPENHO, RESULTADOS E OS

ARRANJOS INSTITUCIONAIS NO PROCESSO DE IMPLEMENTAO ..................... 229

8 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................ 252

REFERNCIAS ................................................................................................................... 262

APNDICE A - Questionrio para coleta de dados quantitativos e qualitativos sobre a

gesto de resduos slidos urbanos e resduos da construo civil ................................... 282

APNDICE B - Informaes sobre as transferncias voluntrias e os municpios

beneficiados da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet ............................................................. 295

APNDICE C - Informaes sobre os valores dos repasses e vigncia dos

convnios/contratos de repasse nos municpios beneficiados ........................................... 296

ANEXO A Mapa da Bacia do Alto Tiet ......................................................................... 298

21

1 INTRODUO1

Em 2010, o governo federal sancionou a Poltica Nacional de Resduos Slidos

(PNRS), a partir da Lei Federal n 12.305 (BRASIL, 2010a). Essa poltica foi fortemente

influenciada pela legislao da Unio Europeia no trato dos resduos slidos, pela prpria

legislao brasileira, sobretudo a Poltica Nacional de Meio Ambiente (BRASIL, 1981) e

pelos movimentos dos catadores de materiais reciclveis que atuam em cooperativas de

muitas cidades brasileiras (ARAJO, 2012; TEODOSIO; GONALVES-DIAS; SANTOS,

2014).

A emergncia da problemtica ambiental (incluindo o descarte de resduos slidos)

como de interesse pblico tornou-se crescente a partir dos movimentos e eventos

internacionais, como a Conferncia de Estocolmo em 1972 e a Rio-92, que passaram a pregar

a necessidade de reduzir os atuais padres insustentveis de consumo de recursos naturais, o

combate poluio e demais formas de degradao ambiental (CAMARGO; CAPOBIANCO;

OLIVEIRA, 2004; LE PRESTRE, 2005; VIEIRA; BREDARIOL, 2006).

A PNRS demanda por mudanas nos atuais sistemas de produo, consumo e descarte,

colocando como importantes atores os geradores de resduos, catadores de materiais

reciclveis, empresas e governos. No seu bojo, inclui o principal objetivo relacionado ordem

hierrquica ou prioritria na gesto e destinao dos resduos slidos, baseando-se na no

gerao, reduo, reaproveitamento, reciclagem e a disposio somente dos rejeitos nos

aterros sanitrios. Contempla ainda outros objetivos e instrumentos, como a extino dos

lixes, a coleta seletiva, a compostagem, a logstica reversa, a responsabilidade

compartilhada, a educao ambiental, a pesquisa cientfica e tecnolgica, o incentivo e apoio

s cooperativas de catadores de materiais reciclveis, o monitoramento e fiscalizao

ambientais. A consolidao da ordem hierrquica e dos demais objetivos depender, pelo

menos, de dois fatores essenciais: 1) considerar a PNRS como prioridade na agenda

governamental e 2) a capacidade estatal para a implementao de polticas pblicas.

Na condio de protetor dos interesses da coletividade, o Estado tem papel primordial

na definio do interesse pblico. Todavia, a vontade geral no de todos, o interesse pblico

no a soma dos interesses de cada indivduo. Dessa maneira, a soluo de problemas

coletivos, a partir das polticas pblicas, ser sempre permeada pelo embate de ideias, valores

1 As diretrizes usadas para a elaborao da presente dissertao seguiram o padro da Associao Brasileira de

Normas Tcnicas (ABNT), a partir da verso revisada e disponibilizada pela Universidade de So Paulo (2016).

22

e aspectos conflituosos entre diferentes interesses, muitas vezes limitando a tomada de

deciso dos governos. A identificao de problemas ambientais, influenciada por fatores

geogrficos, histricos, culturais, cientficos, econmicos ou polticos, no tem o mesmo peso

entre diferentes pases, nem mesmo dentro de um pas. Um problema no existe seno atravs

do impacto que provoca sobre certos grupos ou atores, isto , da maneira como percebido

por estes para que seja inserido na agenda poltica. Nessa arena conflituosa entre burocratas

do Poder Executivo e polticos do Legislativo, grupos de interesse da sociedade civil

associaes empresariais, sindicatos, entidades corporativas, institutos de pesquisa,

especialistas, comunidades epistmicas ou meios de comunicao tentaro evidenciar a

existncia ou relevncia de um problema e influenciar os governos a tomar decises pblicas

que lhes favoream (KINGDON, 2006a; LE PRESTRE, 2005; OLSON, 2002; SECCHI, 2013;

SIMEON, 1976; SOUZA, 2007).

A implementao de polticas pblicas, etapa do processo poltico que visa tornar

intenes em aes, ou o que ocorre entre o estabelecimento da poltica e os impactos no

mundo da execuo, leva os gestores pblicos do Poder Executivo a se relacionarem,

simultaneamente, com os polticos e sistemas de partidos, com a sociedade civil (incluindo

grupos de interesse) e com os rgos de controle externo (tribunais de contas, Judicirio e

Ministrio Pblico). A interao entre esses atores, regras formais e relaes informais

desemboca nos arranjos institucionais que dotam, influenciam e condicionam a capacidade do

Estado na execuo de seus objetivos no processo de implementao de polticas pblicas.

Nesse contexto, a capacidade estatal entendida a partir dos componentes tcnico-

administrativo (conhecimento, habilidade e atitudes) e poltico (autonomia da tomada de

deciso na negociao com os diversos atores sociais) se torna crucial para o xito na

execuo dos objetivos, na articulao interorganizacional e intergovernamental, no

desempenho interno da organizao e na preveno captura por grupos privilegiados e com

interesses privados (GOMIDE; PIRES, 2014; GRIN, 2012; HILL; HUPE, 2002; OTOOLE,

2003; WINTER, 2003).

No Brasil, at o ano de 2008, aproximadamente metade dos municpios ainda

lanavam resduos slidos em lixes (IBGE, 2010a). No restante, essa forma arcaica de

disposio final vem sendo substituda pelos aterros controlados e sanitrios2. Apesar destes

2 H relevantes diferenas, em termos de impactos ambientais, em relao ao uso dos lixes, aterros controlados

e aterros sanitrios. De acordo com o Cempre (2010, p. 243-244) e Ministrio do Meio Ambiente

(BRASIL,2012a, p. 15) o lixo uma forma inadequada de disposio final de resduos slidos, baseando-se na

simples descarga sobre o solo, sem medidas de proteo ao meio ambiente ou sade pblica. Causam diversos

impactos ambientais como proliferao de vetores transmissores de doenas (moscas, mosquitos, baratas, ratos),

23

ltimos atenderem, minimamente, os critrios sanitrios na disposio final dos resduos

slidos, esse procedimento especializado em coletar, transportar e enterrar resduos slidos

tem ocultado os problemas ambientais decorrentes do consumo e descarte em massa,

tornando-os alheios sociedade e sendo, justamente, a principal barreira ordem de

prioridade na gesto e destinao dos resduos slidos postulada pela PNRS. Ao mesmo

tempo, os rgos responsveis pelas polticas pblicas sobre o manejo de resduos slidos

urbanos possuem grande controle sobre a informao e podem, atravs desse poder, ocultar o

agravamento (dominncia) da disposio dos resduos slidos em aterros pois, sem

indicadores, os problemas no podem ser percebidos e inseridos na agenda governamental. A

relevncia desses aspectos levou formulao do seguinte problema de pesquisa: como os

arranjos institucionais dos municpios tem atuado na implementao da Poltica

Nacional de Resduos Slidos (PNRS)? Para responder indagao proposta, o objetivo

perseguido na pesquisa foi analisar a inter-relao dos arranjos institucionais municipais das

polticas de resduos slidos urbanos e a implementao da PNRS.

Os objetivos especficos desenvolvidos foram:

1. Contextualizar, no mbito municipal e nacional, a trajetria histrica e institucional

das polticas de resduos slidos urbanos e saneamento bsico;

2. Mapear as transferncias de recursos do governo federal para a execuo de

programas, como a coleta seletiva, dos municpios da Bacia do Alto Tiet;

3. Identificar os processos de implementao da PNRS no nvel local, incluindo os

resultados, desempenho e impactos.

gerao de maus odores e, principalmente, poluio do solo, das guas superficiais e subterrneas pela

contaminao atravs do chorume. No aterro controlado, tambm considerado como disposio inadequada, o

nico cuidado realizado o recobrimento da massa de resduos e rejeitos com terra. No obstante, tal como o

lixo, no dispe de impermeabilizao na base (comprometendo a qualidade das guas subterrneas) nem de

sistemas de coleta e tratamento do percolado (mistura entre o chorume e a gua de chuva que percorre o aterro).

Por fim, o aterro sanitrio baseia-se em critrios de engenharia e normas operacionais especficas

(impermeabilizao do solo, cercamento, ausncia de catadores, sistema de drenagem de gases, guas pluviais e

lixiviado), permitindo [a priori] um controle da poluio ambiental e proteo sade pblica, incluindo o

confinamento dos resduos slidos em camadas cobertas com material inerte, geralmente solo, minimizando os

impactos ambientais.

24

A estimativa populacional dos 34 municpios da Bacia do Alto Tiet, segundo o

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2017), era de 20.759.475 habitantes no

ano de 2014, o que representava cerca de 10,2% da populao total do pas, estimada em

quase 203 milhes de habitantes. Ao mesmo tempo, esses municpios esto inseridos na

Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP)3, sendo a regio com o maior Produto Interno

Bruto (PIB) do pas4. No entanto, at 2015 apenas 10 dos 34 municpios possuam o Plano de

Gesto Integrada de Resduos Slidos (PGIRS), instrumento bsico para o diagnstico sobre

as polticas municipais de resduos slidos e para a propositura de objetivos condizentes com

a PNRS, e apresentam baixos indicadores de desempenho para programas como coleta

seletiva, servio pblico considerado essencial pela PNRS. Alm disso, a maioria dos

municpios da bacia no possui programas para o gerenciamento ambientalmente adequado

dos resduos da construo civil (RCC), incluindo locais e equipamentos pblicos para o

descarte adequado desses resduos atravs dos pontos de entrega voluntria (PEVs)5 ou

ecopontos. Nos poucos municpios em que existem esses dispositivos, como So Paulo, a

quantidade e localizao so ainda insuficientes, no conseguindo eliminar a disposio

irregular desses resduos (BESEN et al., 2014; KLEIN; GONALVES-DIAS; JAYO, 2016).

A distncia desses municpios, entre os princpios e objetivos das polticas de resduos

slidos urbanos e a realidade emprica observada apontado, pela literatura nacional e

internacional, como problemas de implementao (gap entre os objetivos e resultados

efetivamente alcanados), podendo ser atribudos falta de coordenao intergovernamental

entre os governos federal e sub-nacionais para polticas de interesse coletivo (ABRUCIO,

2002; BUNKER, 1972); as disparidades do federalismo brasileiro em termos de recursos

financeiros, organizacionais e institucionais (ARRECHE, 2006; SILVA, 1997); a cultura

3 Deve-se salientar que a RMSP possui 39 municpios: destes, 34 so os que se localizam na Bacia Hidrogrfica

do Alto Tiet. Os cinco municpios que pertencem a essa regio administrativa mas no mencionada bacia

hidrogrfica seriam Guararema, Juquitiba, Santa Isabel, So Loureno da Serra e Vargem Grande Paulista. 4 Em 2012, o PIB do estado de So Paulo representava 31% de todo o pas (IBGE, 2014) e, de acordo com a

EMPLASA (2012, p. 44), no ano de 2009 o PIB da RMSP era equivalente a 57% do total do estado. 5 Os PEVs so locais pblicos que disponibilizam gratuitamente equipamentos como caambas para a populao

descartar adequadamente os resduos da construo civil, resduos volumosos, resduos domsticos da coleta

seletiva e resduos enquadrados na logstica reversa obrigatria (BRASIL, 2012a e 2012b). Permitem

transformar resduos difusos em resduos concentrados, reduzindo custos com a limpeza corretiva do descarte

irregular e, concomitante, promovendo a precauo e a preveno em relao aos impactos socioambientais dos

diferentes resduos.

Inicialmente, esses equipamentos eram definidos pela norma brasileira NBR 15112 (ABNT, 2004a) como

ponto de entrega de pequenos volumes, destinado apenas para RCC e resduos volumosos, buscando

normatizar as diretrizes da Resoluo CONAMA n 307/02 (BRASIL, 2002a). Com a aprovao da PNRS, o

Ministrio do Meio Ambiente sugere a ampliao no uso desses equipamentos para a recepo e armazenamento

dos resduos que contemplam a logstica reversa obrigatria.

25

administrativa ou organizacional permeada por resqucios de clientelismo, burocracia arcaica

ou cooptada por interesses privados avessos inovao e melhoria dos servios pblicos

(FARAH, 2006; NUNES, 1997; OLSON, 2002; POLLITT; BOUCKAERT, 2011); falta ou

limitado controle sobre a discricionariedade (autonomia na tomada de deciso) de polticos,

gestores e burocratas (WEATHERLEY; LIPSKY, 1977).

A estratgia metodolgica adotada para o desenvolvimento da pesquisa, por meio de

estudo de casos mltiplos em Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo, lanou mo de

diversas fontes de dados secundrios, incluindo os PGIRS, leis, documentos e dados oficiais.

Para a obteno de dados primrios, foram utilizados questionrio, realizao de entrevistas e

registros fotogrficos. Sendo organizados e categorizados pelo referencial terico e

bibliogrfico, esses dados puderam ser analisados por meio de informaes e indicadores

sobre os resultados e desempenho das polticas pblicas de resduos slidos urbanos (RSU),

comparados com as diretrizes da PNRS. Os arranjos institucionais e a transferncia da

execuo desses servios ao setor privado so, de fato, os principais elementos decisivos

sobre os resultados, evidenciando os problemas de implementao da PNRS observados

nesses municpios. Esses arranjos, inseridos dentro do contexto socioeconmico e

demogrfico, com a disputa pela alocao do oramento pblico e a omisso da informao,

apontam para a consolidao do aterro sanitrio. Sendo conveniente para empresas privadas e

no cumprimento s regras legais e sanitrias, essa consolidao justamente a principal

barreira gesto integrada, ordem de prioridade da gesto dos resduos slidos e incluso

dos catadores, postuladas pela PNRS.

A pesquisa est estruturada em oito captulos, incluindo esta introduo e os objetivos

j apresentados. No captulo 2, o processo de desenvolvimento das polticas pblicas

analisado com nfase na abordagem sobre os valores, ideias, estruturas de poder e tendncias

de conflito que permeiam a formulao das polticas pblicas (agenda, seleo de alternativas

e a tomada de deciso). Na etapa de implementao, so identificados o papel da burocracia

do Poder Executivo e as capacidades estatais necessrias para a execuo dos objetivos, bem

como os dilemas entre os efeitos sinrgicos e refratrios dos arranjos institucionais

incluindo os sistemas poltico, rgos de controle externo e grupos de interesse sobre as

capacidades estatais. A ltima parte discute a descentralizao de polticas pelo federalismo

brasileiro, o processo de coordenao intergovernamental e as transferncias fiscais

discricionrias (voluntrias) do governo federal. O diagrama apresentado pela figura 1 mostra

26

a organizao dos captulos da dissertao na compreenso sobre os arranjos das polticas de

RSU e a inter-relao com a PNRS.

Figura 1 Diagrama dos captulos da dissertao

Fonte: elaborao prpria

Uma das setas, que parte do retngulo tracejado do captulo 2, relaciona-se com o

processo de descentralizao e coordenao intergovernamental e possui conexo com o

captulo 3. Neste captulo, a reviso da literatura trata sobre a legislao ambiental brasileira,

com nfase para a Poltica Nacional de Meio Ambiente e as resolues do Conselho Nacional

de Meio Ambiente (CONAMA) que, em conjunto com a legislao da Unio Europeia,

influenciaram na arquitetura da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Tambm so tratados

os conceitos sobre gesto integrada, a ordem hierrquica na destinao dos resduos slidos, a

interface com as polticas de sade, saneamento bsico e meio ambiente, e a relevncia na

incluso dos catadores de materiais reciclveis.

A outra seta que parte do captulo 2 uma conexo da discusso sobre as

transferncias voluntrias de recursos fiscais originadas do governo federal que, no captulo 6,

so analisadas para os programas e aes sobre os resduos slidos nos municpios do Alto

27

Tiet beneficiados por esses repasses. Nesse captulo, foi possvel observar que o governo

federal j incentivava os municpios para aes como a coleta seletiva e incluso dos

catadores no reaproveitamento e reciclagem de resduos antes mesmo da aprovao da PNRS

em 2010. Essas transferncias foram executadas a partir da aprovao de aes oramentrias,

formuladas nos objetivos dos Planos Plurianuais (PPAs) e Leis Oramentrias Anuais (LOAs)

da Unio.

O captulo 4 descreve os procedimentos metodolgicos usados para o cumprimento

dos objetivos da pesquisa. Sendo uma pesquisa do tipo exploratrio-descritiva, realizada a

partir de um estudo de casos mltiplos, so descritos os critrios para a escolha dos trs

municpios (Salespolis, Mogi das Cruzes e So Paulo), a regio onde esto localizados

(Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet), as fontes usadas para a coleta de dados, as formas de

anlise dos dados, incluindo a elaborao de indicadores para verificar o desempenho, os

resultados e impactos das polticas pblicas de limpeza urbana e resduos slidos pelos

municpios.

A implementao da PNRS analisada no captulo 7, a partir dos arranjos

institucionais dos trs municpios selecionados para o estudo de casos. O recorte analtico

desses arranjos baseou-se nas polticas pblicas de resduos slidos urbanos (RSU), a partir da

diviso conceitual entre resduos domsticos (divisveis e coletados porta a porta) e resduos

indivisveis que integram a limpeza urbana.

Buscando responder a pergunta de pesquisa, os principais conceitos, fenmenos e

aspectos discutidos nos captulos anteriores so direcionados para o captulo 7 (representado

pelas setas da figura 1), com destaque para a ruptura dos arranjos institucionais no perodo

militar, o processo de terceirizao dos servios de manejo de resduos slidos urbanos

ocorrido em So Paulo e a emergncia no uso dos aterros sanitrios (destacados no retngulo

tracejado do captulo 5); a descentralizao de polticas pblicas, as relaes

interorganizacionais, os conflitos entre grupos de interesse e os limites capacidade estatal na

agenda e implementao de polticas pblicas (contribuies principais do captulo 2); e os

critrios e beneficiados das transferncias voluntrias do governo federal para programas e

aes sobre os RSU (captulo 6).

Este estudo parte de uma abordagem institucionalista para compreender os arranjos

institucionais e a capacidade estatal na implementao de polticas pblicas, apoiando-se no

modelo conceitual de Gomide e Pires (2014), alm das contribuies de Grin (2012) e Pires et

al. (2005). Outras importantes referncias tambm contriburam para a construo deste

28

estudo: a influncia na ao dos governos por grupos de interesse privados (OLSON, 2002);

as adaptaes e mudanas similares que ocorrem no mbito das organizaes, tratadas por

DiMaggio e Powell (2005) como isomorfismo institucional; a relevncia da informao para a

tomada de deciso (ARROW, 1974); a agenda governamental (KINGDON, 2006a e 2006b);

as interconexes entre as etapas de formulao, implementao e avaliao de polticas

pblicas (WINTER, 2003; SIMEON, 1975); os critrios para a avaliao das polticas

pblicas (DRAIBE, 2001; HEINRICH, 2003; POLLITT; BOUCKAERT, 2011).

A pesquisa buscou abrir e compreender a caixa-preta6 das polticas e gesto de

resduos slidos urbanos (RSU). Os municpios possuem, aparentemente, arranjos e rotinas

similares para promover as mesmas etapas bsicas do gerenciamento de resduos slidos

(coleta, transporte, tratamento e disposio). Sendo a populao a principal geradora de

resduos, ela simplesmente deposita uma confiana e submisso nos tecnoburocratas ou

sistemas peritos7, sem qualquer questionamento dos mtodos, custos, procedimentos adotados

e resultados obtidos. Seja por inscincia ou inacessibilidade informao, a sociedade e o

cidado comum no compreendem o que ocorre no interior dessa caixa-preta: interessa-lhes

apenas o que se coloca nela (os resduos) e o produto que dela se tira (destinao para longe

de seus olhos).

No entanto, no so apenas os resduos que so colocados nessas caixas-pretas. H

volumes de recursos para o custeio desses servios aprovados pelos oramentos municipais e

que so endereados para diferentes grupos (uns ganham mais e outros menos). No interior

delas, as etapas de gerenciamento, quando observadas de perto, podem variar amplamente

entre os municpios: os responsveis pela execuo (setor pblico ou privado), os critrios e

regras de contratao, os mecanismos de controle, as formas de repartio desses servios e as

relaes intraorganizacionais e interorganizacionais do uma pequena dimenso do que pode

ocorrer no interior dessas caixas-pretas. Por fim, os produtos ou resultados que saem delas

podem incluir a coleta seletiva, reaproveitamento e reciclagem de resduos, galpes de

triagem, varrio de ruas e caladas, capinao de reas verdes, instalao de coletores e

6 De acordo com Latour (2011, p. 4), a expresso caixa-preta usada em ciberntica sempre que uma mquina

ou conjunto de comandos se revela complexo demais. Em seu lugar desenhada uma caixinha preta, a respeito

da qual no preciso saber nada, a no ser o que dela entra e o que dela sai. Isto , por mais controvertida que

seja sua histria, por mais complexo que seja seu funcionamento interno, a nica coisa que importa o que se

pe nela e o que dela se tira. Para Sandroni (1999), essa expresso se refere a sistemas cujos mecanismos

internos no so acessveis observao e compreenso. A expresso pode designar o que ocorre, seja dentro de

uma empresa, com registros financeiros irregulares, seja em computao, quando um sistema qualquer s

passvel de ser estudado por meio do que entra e do que sai, e no do que se passa em seu interior. 7 Ver Giddens (1991)

29

equipamentos pblicos para o armazenamento temporrio de resduos (PEVs, LEVs8, lixeiras,

cestos, tambores e contineres), coleta de resduos oriundos do descarte irregular e disposio

em aterros ou lixes.

O esforo de compreender o interior dessas caixas-pretas, incluindo os arranjos

institucionais, processos, atores e suas inter-relaes, os recursos pblicos utilizados, a

quantidade de resduos coletada e as formas de destinao, e seus diversos produtos na forma

de resultados, desempenho e impactos, pode ser considerado como uma das principais

contribuies desta pesquisa.

8 Locais de entrega voluntria (LEVs) so dispositivos contineres, recipientes de plstico, cestos ou outros

instalados em espaos pblicos ou privados para recebimento de resduos reciclveis (BRASIL, 2012a).

30

2 O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DAS POLTICAS PBLICAS

Este captulo visa entender as principais etapas que permeiam o processo de polticas

pblicas, desde a agenda governamental, as solues ou alternativas disponveis para

determinados problemas, a tomada de deciso sobre a alternativa escolhida, a implementao

da deciso adotada e a avaliao da implementao. Inclui a discusso sobre o embate de

ideias, valores e aspectos conflituosos que condicionam as polticas pblicas. Na segunda

parte do captulo, a relevncia das capacidades estatais analisada nas etapas de

implementao compreendida como a fase da poltica pblica que visa tornar as intenes

em aes e na avaliao de resultados. Ao mesmo tempo, so discutidos os principais

instrumentos de implementao que podem ser utilizados pelos governos. A terceira seo

analisa os principais aspectos que compreendem o federalismo brasileiro, a coordenao

intergovernamental para a implementao de polticas pblicas e as transferncias de recursos

fiscais pelo governo federal que podem servir de incentivo e apoio aos municpios.

Simeon (1975), ao tratar sobre o policy-making process (processo de polticas

pblicas), considera-o como um meio sistemtico de buscar apoio, avaliar custos e benefcios

e implementar escolhas. Destaca que esse processo, ao colocar como atores centrais (embora

no exclusivos) o sistema poltico (incluindo partidos e coalizes) e a burocracia pblica,

desenrola-se em uma ampla estrutura poltica, formada e influenciada por valores, ideias,

estruturas de poder e por tendncias de conflito. As polticas pblicas surgem a partir de

foras polticas, econmicas e sociais, manifestadas atravs de instituies e processos. No

significa, portanto, que o processo de poltica pblica buscar a melhor ou mais eficiente

soluo, ou ainda, que buscar simplesmente resolver algum problema tomado a partir de um

objetivo.

Mas, afinal, o que poltica pblica? De acordo com Secchi (2013, p. 2), uma poltica

pblica uma diretriz elaborada para enfrentar um problema pblico. Possui ao menos dois

elementos fundamentais: intencionalidade pblica e resposta a um problema que

considerado como pblico, isto , a soluo de algum problema que coletivamente relevante

(SECCHI, 2013).

Essa nfase sobre o papel da poltica pblica apenas na soluo de problemas coletivos

pode gerar algumas limitaes analticas j que, ao superestimar os aspectos racionais e

procedimentais das polticas pblicas, desconsidera ou ignora a essncia dos elementos que

geram as polticas pblicas, sobretudo, pelo embate de ideias e valores, muitas vezes

contraditrios para o mesmo problema considerado de interesse coletivo. Ao se concentrar

31

apenas no papel do Estado, essas definies que associam a poltica pblica apenas soluo

de problemas negligenciam os aspectos conflituosos de interesses e os limites que

fundamentam a tomada de deciso dos governos (SOUZA, 2007). Essa arena conflituosa no

processo de gerao de polticas pblicas parece canalizar-se na enxuta definio de Le

Prestre (2005, p. 67, itlico do autor), ao colocar poltica pblica como sendo [...] antes de

tudo, o que o Estado, no plano nacional, ou os Estados e atores internacionais, dele emanados,

no plano internacional, fazem ou no fazem.

Uma definio um pouco mais abrangente entre a dicotomia fazer ou no fazer pode

ser depreendida a partir de Saravia (2006, p. 28-29, negrito nosso), definindo poltica pblica

como:

[...] um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a

introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises

condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam

no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influem

na deciso. [...] Com uma perspectiva mais operacional, poderamos dizer que ela

um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou

corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da

vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao

dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.

O processo de desenvolvimento da poltica pblica passa por diversos estgios ou

etapas e, em cada um deles, os atores, as coalizes, os processos, as nfases e as prioridades

so diferentes. Para Saravia (2006), essas etapas se dividem entre agenda, elaborao,

formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao. Secchi (2013)

menciona o ciclo de polticas pblicas como uma forma de organizar o desenvolvimento de

uma poltica pblica em fases sequenciais e interdependentes, a partir de sete fases principais:

identificao do problema, formao de agenda, formulao de alternativas, tomada de

deciso, implementao, avaliao e extino. Souza (2007) retrata como estgios do ciclo de

polticas pblicas: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes,

seleo das opes, implementao e avaliao. Draibe (2001, p. 29-30) coloca que a

formulao compreende a formao da agenda pblica (a introduo do tema ou das

demandas sociais), a produo e o confronto de alternativas pelos diferentes grupos de atores,

o processo de filtragem/domesticao da policy por parte dos agentes decorrentes do legado,

tradio e cultura organizacional , a tomada de deciso e a definio de estratgias de

implementao. Quanto implementao, inclui as atividades-meio, fundamentais para a

viabilizao do programa ou poltica, e as atividades-fim, isto , a execuo propriamente

32

dita. Essas duas etapas formulao e implementao representam as principais no ciclo

das polticas pblicas (DRAIBE, 2001). Por fim, Le Prestre (2005), define as fases da poltica

pblica a partir das demandas (definio do problema), colocao do problema na agenda

poltica, formulao de alternativas e a tomada de deciso, implementao, impactos

(outcomes ou resultados) e avaliao.

Apesar de relevante para compreender o processo de poltica pblica, Secchi (2013)

ressalta que o modelo analtico atravs do ciclo, etapas ou fases raramente reflete a vida real

de uma poltica pblica, geralmente ocorrendo misturadas e com alternncia da sequncia.

A prxima seo trata sobre a agenda governamental, sobre como os problemas e

demandas tornam-se (ou no) prioritrios pelos governos, e as influncias sobre os decision-

makers (tomadores de deciso). Essas fases, a grosso modo, compreendem o processo de

formulao das polticas pblicas.

2.1 A AGENDA GOVERNAMENTAL E AS INFLUNCIAS NA SELEO

DE PROBLEMAS E SOLUES

Na condio de protetor dos interesses da coletividade, o Estado ter papel primordial

na definio do interesse pblico, cabendo-lhe a tarefa de alcanar os fins ltimos da

coletividade, seja a educao moral dos cidados, como desejado por Plato, a ordem social

(em Hobbes) ou os direitos individuais (em Locke). Porm, sob diversos enfoques, a primazia

ao Estado como guardio da coletividade questionada. Delegar a pequenos grupos que

representam o Estado a aptido exclusiva em definir o interesse pblico, como a tecnocracia

ou tecnoburocracia9, tende a ser fortemente criticado por substituir a agregao das

preferncias democrticas pela autoridade do especialista. Os marxistas e diversas

organizaes no governamentais (ONGs) questionam a atuao do Estado em priorizar os

interesses de uma pequena elite econmica ou social. Em alguns pases, grupos de interesse

como ONGs consideram sua legitimidade superior do Estado, proclamando-se de interesse

pblico e no privado sendo, dessa maneira, supostamente representantes dos interesses no

econmicos que foram alijados do processo poltico. H ainda associaes ambientais que

9 Optou-se por utilizar a expresso tecnoburocracia, com base em Bresser-Pereira (1972, p. 102), que assim

coloca: tecnoburocracia o governo dos tcnicos. o sistema poltico em que o poder est nas mos dos

tcnicos, sejam eles economistas, engenheiros, administradores pblicos e privados ou militares profissionais.

Colocada nesses termos, tecnoburocracia seria um tipo de oligarquia: a oligarquia dos tcnicos. Ope-se,

portanto, a outros sistemas polticos, particularmente democracia. [...] O tcnico assume o poder no em funo

da vontade do povo, expressa atravs do voto, mas em nome de sua competncia tcnica e organizacional.

33

menosprezam a legitimidade do Estado como defensor do interesse comum, acusando-o de

omisso acerca da degradao dos recursos naturais e poluio. Apesar dessas oposies e

questionamentos, alm de definir o que de interesse comum sob a perspectiva da poltica

ambiental, cabe ao Estado: i) identificar e definir o problema e os meios de ao; ii) dar

prioridade aos problemas ambientais na agenda pblica; iii) decidir sobre a repartio dos

custos e arbitragens aceitveis no intuito de obter o melhor resultado (LE PRESTRE, 2005).

Ao considerar o interesse pblico como o que permite manter, minimamente, as

estruturas essenciais da coletividade, no seria difcil supor que no haja unanimidade no seio

do Estado acerca dos valores que merecem ser perseguidos e sobre os meios a empregar,

gerando numerosos conflitos (locais, regionais e internacionais), relacionados com o contedo

do interesse pblico (LE PRESTRE, 2005). Sendo escassos os bens pblicos e, dada (na

maioria das vezes) a impossibilidade de sua utilizao e distribuio justa entre todos os

beneficirios, a questo mais relevante nos estudos das polticas pblicas a formulada por

Lasswell: who gets what, when, and how? (quem ganha o que, quando e por qu?) (SIMEON,

1975, p. 550). Arretche e Rodden (2004, p. 549), destacam que essa questo de Lasswell

refere-se s polticas de distribuio [alocao de recursos, bens ou servios pblicos], ao

indagarem quando o governo usa sua autoridade para taxar, gastar e regular, quem so os

principais beneficirios?. Sob essa perspectiva, a poltica pblica se torna conflituosa quando

inclumos nesse processo a tomada de deciso sobre a alocao do oramento pblico,

formulado a partir do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria

Anual (PARES; VALLE, 2006).

A identificao de problemas ambientais, segundo Le Prestre (2005), depende de

fatores geogrficos, histricos, culturais, cientficos, econmicos ou polticos. Logo, um

problema ambiental no tem o mesmo peso entre diferentes pases e dentro de um mesmo

pas. Um problema no existe seno atravs do impacto que provoca sobre certos grupos ou

atores, isto , da maneira como percebido por estes para que sejam inseridos na agenda

poltica. Haver sempre diferentes prioridades e interesses em relao aos problemas

ambientais, conforme estes ocorram na Amrica do Norte ou Europa, num pas rico ou pobre.

A capacidade de absoro de algum poluente sobre um ecossistema (isto , o parmetro que

define a sua resilincia) depende no apenas de suas caractersticas e interaes fsicas,

geolgicas, hidrolgicas ou biolgicas, mas tambm (e talvez principalmente) do nvel de

poluio que a sociedade concorda em aceitar ou que o rgo ambiental aceite como legal. O

jogo poltico ter por finalidade engendrar sua prpria definio do problema implicando,

34

como consequncia, na propositura de solues em conformidade com valores e interesses

particulares.

Um problema pblico pode surgir subitamente, como numa catstrofe natural ou por

um surto epidmico. Um problema pblico pode ganhar importncia gradualmente, como o

congestionamento nas cidades. Podem ainda ocorrer casos de um problema pblico existir por

muito tempo mas, historicamente, no receber suficiente ateno simplesmente porque a

sociedade se conformou a conviver com ele, como o caso da existncia de favelas nas

grandes e mdias cidades. Os partidos e agentes polticos, burocratas e grupos de interesses

associaes empresariais, sindicatos, entidades corporativas, institutos de pesquisa,

especialistas, comunidades epistmicas ou meios de comunicao tentaro evidenciar a

existncia ou relevncia de um problema, buscando coloc-lo na lista de prioridades: trata-se

da agenda poltica (KINGDON, 2006b; OLSON, 2002; SECCHI, 2013).

A agenda pode ser considerada como um conjunto de problemas ou temas entendidos

como relevantes, podendo adotar a forma de um programa de governo, um planejamento

oramentrio ou um estatuto partidrio (SECCHI, 2013). A agenda refere-se lista de temas

ou problemas que so objeto de ateno, seja por parte das autoridades governamentais ou de

pessoas fora do governo. No setor de transportes, por exemplo, o secretrio ou ministro,

assessores e congressistas podem estar considerando uma variedade de problemas, como o

custo de obras para o transporte em massa, a deteriorao de estradas e vias de acesso, as

ineficincias geradas pela regulamentao de empresas areas ou vazamentos nos tanques de

grandes navios nos portos do pas. Dentro dos possveis temas ou problemas aos quais os

governantes poderiam dedicar sua ateno, eles se concentram em alguns e no em outros

(KINGDON, 2006b, p. 222). Essa lista de temas varia de acordo com os diferentes setores e

nveis de governo [mbito nacional ao local]. O presidente e seus assessores tm nas suas

agendas pautas como crises internacionais, iniciativas legislativas de grande porte e grandes

decises oramentrias. Em cada rea, como sade ou transporte, tambm haver agendas

especficas e, dentro de uma mesma rea (por exemplo sade), poder existir agendas mais

especializadas, como pesquisa biomdica ou prestao direta de servios mdicos

(KINGDON, 2006b). Portanto, em cada nvel de governo haver diferentes agendas, em

diferentes escalas, definidas pelas atribuies e competncias (legal e institucional) de cada

rgo.

Se, por um lado, os problemas ou demandas da sociedade so numerosos, os recursos

pblicos e a vontade dos Estados em resolv-los so limitados. Antes de imaginar qual

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soluo adotar, preciso primeiro que um problema seja reconhecido como problema. O

processo que inscreve os problemas no debate pblico e os coloca na ordem do dia ou na

agenda poltica, acaba sendo vinculado a um grau de conflitos, circundado pela atividade de

grupos de interesse e pela estrutura do sistema poltico-administrativo, que poder facilitar ou

limitar o surgimento de determinadas questes. O controle da agenda nacional ou

internacional , portanto, um recurso poltico decisivo (LE PRESTRE, 2005, p. 71). Em

geral, o processo de colocao de problemas ou demandas na agenda em diversos pases

poder ocorrer por uma das trs vias abaixo:

i. Em alguns pases, so as iniciativas externas aos governos que, em geral, influenciam o processo. O surgimento de cidados, que denunciam prticas nocivas ao meio

ambiente ou que se dedicam defesa de certos valores ecolgicos, algo crescente

nos ltimos quarenta anos. Tais organizaes, incluindo ONGs, tentam influenciar a

agenda dos governos.

ii. Em outros casos, a agenda poltica uma mobilizao gerada no prprio interior do governo. Pode ser a burocracia pblica que identifica um problema e prope solues.

iii. A agenda pode ser o produto de aes praticadas por indivduos ou grupos que se beneficiam de um acesso privilegiado. Estes grupos propem problemas, buscando

ampliar sua relevncia e assim atrair o apoio de outros grupos, reforando a presso

sobre os governos. Diferente do primeiro modelo, neste nenhum esforo feito para

mobilizar os cidados em geral. Em geral, este o modelo mais comum nos pases em

desenvolvimento, como decorrncia de instituies democrticas precrias e pela forte

concentrao de poder e riqueza de grupos econmicos.

(LE PRESTRE, 2005, p. 73-74)

No so apenas temas ou problemas que se inserem nas agendas dos governos: um

conjunto de alternativas de aes governamentais so formuladas como solues. Se o custo

dos servios de sade um item importante na agenda, as autoridades envolvidas podem

considerar uma variedade de alternativas selecionadas para solucionar esse problema:

regulamentao direta dos custos hospitalares, aplicao de incentivos ao sistema para

estimular a regulao de mercado, o pagamento dos custos dos consumidores atravs de um

seguro nacional, nacionalizao do sistema em um esquema de medicina socializada ou,

simplesmente, nada fazer a respeito. Dentre as alternativas disponveis, algumas podem ser

priorizadas e outras no (KINGDON, 2006a).

O jogo poltico e o processo de deciso variam conforme a natureza, magnitude e

impacto do problema ou do pblico-alvo que ser beneficiado por bens pblicos (SIMEON,

1975). As dimenses e as causas cientficas dos problemas ambientais so difceis de serem

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identificadas e seus impactos econmicos e sociais so vagos (LE PRESTRE, 2005). As

informaes que podem indicar algo de errado muitas vezes no existem, so ambguas ou

pouco criteriosas, ou ainda so controladas pela burocracia, que em muitos casos detm o

monoplio da informao e do segredo10. Nesse tipo de situao, improvvel que algum

problema ou demanda social altere a agenda das organizaes.

Arrow (1974) afirma que as decises tomadas pelas organizaes ocorrem em funo

da informao recebida: quando os indicadores permanecem inalterados, a agenda tende a

permanecer inalterada. Muitas demandas ou problemas sociais sempre existiram, ou existiram

por um longo tempo, mas quando ocorrem eventos ou crises econmicas repentinas eles se

tornam mais evidentes e so incorporados agenda governamental ou organizacional. Por

outro lado, uma organizao pode no monitorar as suas diferentes reas de produo e assim

no conseguiria identificar algo de errado. Isso pode acontecer porque, segundo Arrow (1974)

a informao necessria para a tomada de deciso escassa ou tem um custo elevado. Usando

como exemplo o controle de qualidade, responsvel pelo monitoramento do processo de uma

indstria, se a qualidade de um produto testada e seus resultados so satisfatrios, nada

alterado. Caso o resultado seja negativo, a mesma indstria investigaria o que estaria

prejudicando a produo, com a possibilidade de reparar ou substituir o equipamento. O

afundamento do Titanic levou patrulha dos icebergs (ARROW, 1974, p. 52, traduo

nossa).

A tomada de deciso vista como a etapa que sucede a elaborao de alternativas ou

de solues, representando [...] o momento em que os interesses dos atores so equacionados

e as intenes (objetivos e mtodos) de enfrentamento de um problema pblico so

explicitadas (SECCHI, 2013, p. 51). Entender as influncias sobre os tomadores de deciso

(decision-makers) (KINGDON, 2006a, p. 219) um foco relevante para Simeon (1976).

Segundo o autor, a nfase dos estudos sobre polticas pblicas deve ser em analisar as

influncias que levam s alternativas escolhidas e os tipos de aes tomadas pelos decision-

makers. H um largo universo de possibilidades de problemas ou questes com os quais os

decision-makers devem ter ateno e consider-los como relevantes. No entanto, o que se

identifica na prtica que apenas um pequeno conjunto de problemas e, similarmente, de

alternativas, so realmente escolhidos e a poltica raramente gera qualquer alterao

10 Contemplando as reas de Filosofia Poltica, Cincia Poltica e Economia Poltica, o poder da informao

(gerao, controle ou omisso) e do segredo so tratados por Bobbio (2003) e Motta (2000), a partir da

compreenso e anlise sobre as formas de poder (poltico, econmico, cientfico e ideolgico), controle e

dominao exercidos pela burocracia, incluindo o prprio Estado, rgos do Poder Executivo, grandes

organizaes capitalistas, sindicatos e partidos polticos.

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considervel entre um governo e outro. O xito ou fracasso do processo de implementao de

uma poltica pblica ser uma consequncia do escopo e abrangncia da agenda

governamental e dos interesses que podem limitar a escolha das alternativas (SIMEON,

1976).

As pesquisas sobre polticas pblicas tendem a incorporar os estudos sobre

implementao nos diferentes estgios do processo poltico, como a formao de agenda,

formulao da poltica, planejamento da poltica (policy design), implementao, avaliao e

mudana poltica (WINTER, 2003). A prxima seo discute a fase da implementao e sua

relao com esses estgios do processo poltico.

2.2 A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: ENTRE OS

OBJETIVOS E A AVALIAO DE RESULTADOS

O estudo do processo de implementao considerado por Hill e Hupe (2002) como

uma sub-disciplina da cincia poltica e da administrao pblica, diferente de Winter (2003)

que o considera como parte de duas sub-disciplinas da cincia poltica: poltica

pblica/anlise poltica e administrao pblica. Os estudos sobre implementao tendem a

ser direcionados para questes bsicas das anlises polticas: quais so o contedo, causas e

consequncias das polticas