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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ BÁRBARA DOS SANTOS MOREIRA PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROPAGANDA ELEITORAL: Vedação à promoção pessoal São José 2010
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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
BÁRBARA DOS SANTOS MOREIRA
PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROPAGANDA ELEITORAL: Vedação à promoção pessoal
São José 2010
BÁRBARA DOS SANTOS MOREIRA PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROPAGANDA ELEITORAL:
Vedação à promoção pessoal
Monografia apresentada à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI , como requisito parcial a obtenção do grau em Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. MSc. Joseane Aparecida
Correa
São José 2010
BÁRBARA DOS SANTOS MOREIRA
PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROPAGANDA ELEITORAL: Vedação à promoção pessoal
Esta Monografia foi julgada adequada para a obtenção do título de bacharel e
aprovada pelo Curso de Direito, da Universidade do Vale do Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas.
Área de Concentração:
São Jose, 31 de maio de 2010.
Prof. MSc. Joseane Aparecida Correa UNIVALI – Campus de São José
Orientador
Prof. MSc. Eunice Anisete de Souza Trajano Univali – Campus de Biguaçu
Membro
Prof. MSc. Nome Daniel Lena Marchiori Neto UFSC – Universidade Federal de Santa Catarina
Membro
Ao meu querido avô, in memorian.
“Que ninguém se engane, só se consegue a simplicidade através de muito trabalho”.
Clarice Lispector.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade
pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
São José, 31 de maio de 2010.
Bárbara dos Santos Moreira
RESUMO O presente estudo trata sobre o instituto da publicidade governamental e os princípios da administração pública, previstos no art. 37, caput e § 1º, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88). O instituto da publicidade governamental possui caráter educativo, informativo e de orientação social, constituindo uma forma de controle da difusão dos atos, programas, obras, serviços, e campanhas públicas, em conformidade com os princípios básicos da administração pública e o princípio da transparência, sem, no entanto apresentar nomes, símbolos, e imagens, com o escopo de evitar a configuração da promoção pessoal do agente público, inclusive o político, cuja conduta é vedada pela legislação constitucional. Aborda-se acerca dos princípios e regras orientadores da publicidade governamental, a conceituação e as noções básicas dos princípios, bem como a diferenciação entre regras e princípios, além da vedação à promoção pessoal. Ainda, discorre-se a respeito da diferenciação entre a publicidade governamental e a propaganda eleitoral, suas regras, períodos e vedações determinadas a cada um desses institutos. A publicidade oficial objetiva a difusão dos atos da administração pública à sociedade, livre da configuração da promoção pessoal do agente público, enquanto a propaganda eleitoral constitui uma forma de propagação das idéias e condutas realizadas pelos candidatos e seus partidos, com o intuito de adquirir a confiança e os votos dos eleitores, para o pleito eleitoral vindouro. Ainda, trata-se sobre a dificuldade na diferenciação da publicidade governamental, da propaganda eleitoral antecipada e também da configuração da promoção pessoal quando analisadas em casos concretos. A promoção pessoal ocorre a partir do momento em que se utiliza na publicidade símbolos, nomes e imagens, que vinculem os atos, obras e programas ao agente público, como se decorressem de ato pessoal dele, e não da administração a quem ele representa. O agente utiliza-se da publicidade para promover sua imagem, enaltecendo suas qualidades, às custas do interesse público, causando dano ao erário, e afrontando aos princípios da moralidade e da impessoalidade. A seu turno, a propaganda eleitoral tem a função de propagar uma plataforma política, visando à obtenção de votos. No entanto, o candidato não pode se valer da condição de administrador para auferir benefícios eleitorais, em detrimento dos demais candidatos, especialmente, quando realiza propaganda antecipada, exaltando a imagem do governante ou de terceiro interessado nas eleições futuras, e fazendo uso inclusive da publicidade governamental, propiciando entre outras conseqüências o desequilíbrio entre os candidatos às eleições. Verificou-se, através do estudo das decisões judiciais, que a caracterização da promoção pessoal depende do estudo caso a caso, num primeiro momento, dependia da verificação da autopromoção direta, todavia, em face da aplicação mais efetiva dos princípios da Administração Pública, moralidade, impessoalidade e razoabilidade, as decisões judiciais têm reconhecido o vício da promoção pessoal em atos e manifestações subliminares ou indiretos. Observou-se que as decisões judiciais reforçam o entendimento que a publicidade oficial adequada é aquela que cumpre o disposto no art. 37, caput, e § 1º, da CRFB/88, não vinculando a pessoa do agente público aos atos praticados pela administração pública, cumprindo o objetivo principal da publicidade que é aproximação dos agentes públicos e a sociedade, possibilitando maior transparência e controle dos atos da administração pública. Palavras-chave: Promoção pessoal, Propaganda eleitoral; Publicidade governamental.
ABSTRACT
This study focuses on the institution of government advertising and the principles of public administration, provided in art. 37, caput and § 1 of the Constitution of the Federative Republic of Brazil (CRFB/88). The institution of government advertising has an educational, informational and social orientation, providing a way to control the spread of acts, programs, works, services, and public campaigns, in accordance with basic principles of public administration and the principle of transparency without nevertheless provide names, symbols, and images, with the scope to avoid setting the personal promotion of the public official, including the politician whose conduct is forbidden by constitutional law. This study focuses on the principles and rules guiding government advertising, the concepts and the basics of the principles and the distinction between rules and principles, in addition to sealing the promotion. Still, talks are about the distinction between advertising and government electoral propaganda, its rules, certain periods and seals each of these institutes. The advertising aims at the dissemination of official acts of government to society, free from the configuration of personal promotion of the public official, while the election propaganda is a way of spreading ideas and behaviors held by the candidates and their parties in order to acquire confidence and votes of the electors to the polls to come. Still, this is about the difficulty in differentiating advertising government of electioneering in advance and also the configuration of the personal promotion when analyzed in specific cases. The personal promotion occurs from the time they are used in advertising symbols, names and pictures, which are binding acts, works and programs to the public servant, as if arising from his personal act, not the government whom he represents. The agent is used the publicity to promote his image, extolling his qualities at the expense of public interest, causing damage to the treasury, and defying the principles of morality and impersonality. In turn, the electioneering has the function to propagate a political platform in order to obtain votes. However, the candidate can not avail themselves of the condition administrator to gain electoral benefits at the expense of other candidates, especially when performing early propaganda, exalting the image of the ruler or an interested third party in future elections, and making use of advertising including government, leading among other consequences of the imbalance between the candidates for election. It was found through the study of judicial decisions, that the characterization of personal advancement depends on a case study, at first depended on the verification of direct self-promotion, however, given the more effective application of the principles of government, morality , impartiality and reasonableness, judicial decisions have recognized the habit of promoting people into acts and manifestations subliminal or indirect. It was observed that court decisions reinforce the understanding that government advertising is appropriate that which is in accordance with art. 37, caput, and § 1 of CRFB/88 not binding on the person of the public officer to acts performed by government, fulfilling the main goal of advertising is to approach public officials and society, allowing for greater transparency and control the acts of public administration. Keywords: Promotion staff, Propaganda electoral Advertising government.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..........................................................................................................10
1 PRINCÍPIOS E REGRAS ORIENTADORES DA PUBLICIDADE
GOVERNAMENTAL..................................................................................................12
1.1 NOÇÕES FUNDAMENTAIS................................................................................14
1.1.1 Conceito ...........................................................................................................15
1.1.2 Diferença entre princípios e regras ..................................................................17
1.1.3 Força normativa ...............................................................................................18
1.2 PUBLICIDADE E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS .........................................19
1.2.1 Transparência ..................................................................................................21
1.2.2 Impessoalidade ................................................................................................25
1.2.2.1 Vedação à promoção pessoal .......................................................................27
1.2.2.2 Sistema Republicano.....................................................................................30
1.2.3 Moralidade........................................................................................................32
1.2.4 Economicidade.................................................................................................35
2 PROPAGANDA ELEITORAL .................................................................................38
2.1 CONCEITO .........................................................................................................39
2.2 REGRAS .............................................................................................................41
2.2.1 Período.............................................................................................................43
2.2.2 Condutas vedadas ...........................................................................................45
2.3 DIFERENÇA ENTRE PROPAGANDA ELEITORAL E PUBLICIDADE
GOVERNAMENTAL..................................................................................................49
2.4 PROPAGANDA E ABUSO DE PODER ECONÔMICO .......................................54
3 DESVIO DE FINALIDADE NA PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E NA
PROPAGANDA ELEITORAL ....................................................................................59
3.1 PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROMOÇÃO PESSOAL........................61
3.2 PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROPAGANDA ELEITORAL
ANTECIPADA ...........................................................................................................71
CONCLUSÃO............................................................................................................80
REFERÊNCIAS.........................................................................................................83
10
INTRODUÇÃO
Ao iniciar o presente trabalho de monografia, que pretende abordar o instituto
da publicidade governamental, indispensável que se mencione o art. 37, caput, e o §
1º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no sentido de que
esse artigo dispõe sobre os princípios da administração pública, e as regras para a
realização da publicidade oficial dos atos, programas, obras, serviços e campanhas
públicas, pelos agentes públicos, inclusive os políticos.
O tema que será abordado diz respeito aos princípios básicos da
administração pública, e do princípio da transparência para a caracterização de
forma correta da publicidade governamental, livre da configuração da promoção
pessoal do agente público e/ ou político, conduta vedada expressamente pela
legislação constitucional.
Assim, este trabalho será norteado pelos seguintes questionamentos: o que é
a publicidade governamental? Quais os requisitos da publicidade governamental?
Qual a relação com os princípios da administração pública? O que é propaganda
eleitoral? Quais as diferenças entre a publicidade governamental e a propaganda
eleitoral? O que é a promoção pessoal? Quais práticas caracterizam a promoção
pessoal?
Para desenvolver o objetivo geral deste estudo, qual seja, esclarecer os
questionamentos deste trabalho, assim como os limites legais da publicidade
governamental, da propaganda eleitoral e da vedação à promoção pessoal dos
agentes públicos, serão analisadas decisões judiciais, e material doutrinário
referente ao direito administrativo, constitucional e eleitoral.
Posto isso, procurou-se dispor sobre os objetivos específicos, apresentando o
instituto da publicidade governamental, a aplicação das regras e princípios à
publicidade, bem como a vedação à promoção pessoal. Ainda, procurou-se exibir a
diferenciação entre a publicidade governamental e da propaganda eleitoral, com os
requisitos e período para configuração de cada um, com foco na publicidade
governamental.
11
Desta feita, o primeiro capítulo deste trabalho discorrerá sobre as regras e
princípios norteadores da publicidade governamental, sobre os conceitos de
princípios e regras, suas diferenças e a aplicação dos princípios básicos da
administração pública ao instituto da publicidade governamental. Abordará também
a promoção pessoal.
O segundo capítulo versará sobre os conceitos de publicidade governamental
e de propaganda eleitoral, demonstrando assim as diferenças existentes entre esses
dois institutos. Abordará, ainda, o conceito, o período, suas regras e as vedações
relacionadas à propaganda eleitoral.
No terceiro capítulo será realizado estudo de situações reais, por meio dos
julgados provenientes dos tribunais pátrios, nos quais são aplicados os institutos da
publicidade governamental, propaganda eleitoral e da promoção pessoal. O
entendimento jurisprudencial acerca do assunto é bastante divergente, haja vista a
dificuldade existente para a configuração da publicidade governamental livre do
caráter de autopromoção do agente público, bem como da propaganda eleitoral, livre
do caráter antecipatório.
Desta feita, o terceiro capítulo apresentará de forma compilada as matérias
apresentadas nos capítulos iniciais, aplicadas e analisadas em casos concretos, de
forma individualizada, demonstrando assim, o entendimento dos tribunais pátrios
frente ao tema enfrentado, caso a caso.
Por fim, o método utilizado neste trabalho trata-se do método dedutivo, haja
vista a observação dos casos concretos, após o desenvolvimento do tema referente
a publicidade oficial, a vedação à promoção pessoal, bem com a propaganda
eleitoral.
Insta registrar aqui, ainda, que a pesquisa jurisprudencial realizar-se-á frente
ao Tribunal de Justiça de Santa Catarina, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul,
Tribunal de Justiça de São Paulo, Tribunal de Justiça do Distrito Federal, Supremo
Tribunal Federal e Tribunal Superior Eleitoral.
E ainda, realizar-se-á pesquisa doutrinária, e por meio de artigos jurídicos.
Utilizar-se-á as leis que dispõem sobre as eleições, e demais temais eleitorais, bem
como a Constituição da República Federativa do Brasil, para então concluir o
presente trabalho monográfico.
12
1 PRINCÍPIOS E REGRAS ORIENTADORES DA PUBLICIDADE
GOVERNAMENTAL
O instituto da publicidade governamental encontra-se determinado no art.
37, § 1º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, como uma
ferramenta de aproximação entre os agentes públicos, em especial os políticos, e a
sociedade. É um meio de orientar, educar e informar a população sobre os
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, sem, no entanto
adicionar nomes, símbolos e imagens que vinculem os atos aos agentes, que
configuram a promoção pessoal, conduta vedada pela legislação. 1
O art. 37, caput, da CRFB/88, além de estabelecer os princípios básicos da
Administração Pública – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência – reforça através do princípio da publicidade governamental, a
necessidade de maior transparência e difusão das ações públicas, em consonância
com o princípio republicano. 2
Conforme dispõe o art. 37, caput, e o § 1º da CRFB/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 3
Assim, é possível constatar que a publicidade governamental está ligada aos
princípios da Administração Pública de forma significativa. Estes princípios orientam
o comportamento dos agentes públicos que devem procurar continuamente alcançar 1 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, nº I, p.137-138, fev. 2003. 2 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.335. 3 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 jul. 2009.
13
o interesse público, entre eles o princípio da impessoalidade que busca limitar a
publicidade governamental, impedindo o caráter impróprio da comunicação. Existe,
ainda, a necessidade em preencher as orientações fixadas em lei, para não vincular
o agente e os atos à pessoa / autoridade, o que é proibido. 4
A publicidade dos atos públicos torna-se indispensável e tem finalidade
pública, quando, por exemplo, ocorrem as campanhas para o esclarecimento e o
incentivo ao aleitamento materno, configurando assim o caráter de orientação social
da publicidade. Com a intenção em transmitir informação, as obras realizadas em
determinado local. E ainda, a orientação social, quando se trata da conscientização
de valores ressaltantes à sociedade. 5
Comumente a divulgação dos atos da administração pública, objeto da
publicidade oficial, ocorre por meio de peças publicitárias, jornais, outdoor, televisão
e rádio. Imprescindível ressaltar que os agentes públicos representam a sociedade,
sendo vedado a estes, agir em nome próprio ou de terceiros com o intuito da
promoção pessoal por meio da publicidade. Em busca do interesse público, é que a
publicidade dos atos e programas do governo merecem prosperar, em conformidade
com o § 1º, do art. 37, da CRFB/88, com o caráter educativo, informativo e/ou de
orientação social. 6
Demarcar os limites da publicidade governamental isenta do vício da
promoção pessoal no período eleitoral, o que é vedado, torna-se o objetivo central
da publicidade, uma vez que facilmente encontra-se o vínculo entre o agente público
e seus atos. Atingir o propósito da publicidade dos atos públicos, de modo educativo,
informativo e como orientação social, por vezes acaba vinculando os atos aos
agentes, entretanto, a utilização de símbolos e imagens também configuram a
promoção pessoal independente do caráter dado a esta publicidade. 7
4 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da Administração Pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p. 266-267, jul. / set., 2007. 5 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p.137-140, fev. 2003. 6 PORTELLA, Simone de Sá. O Princípio da Impessoalidade e a vedação de publicidade governamental para fins eleitorais. Revista Jurídica Consulex. Ano XII, n. 278, p.60-61, agosto de 2008. 7 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p.138-139, fev. 2003.
14
Reconhecer a promoção pessoal dentro da publicidade governamental pode
ser bastante complexo, tendo em vista que as agências publicitárias, na maioria das
ocasiões contratadas para a elaboração da publicidade oficial, apresentam grande
criatividade e sutileza para macular, sob mensagens subliminares, a intenção
verdadeira da publicidade dos atos públicos.8
A publicidade governamental, conforme aborda Bortolotto:
[...] Significa que o que deve caracterizar a publicidade que os órgãos públicos têm obrigação de fazer (à sociedade), por força do princípio da transparência da administração pública, é a educação, a informação e a orientação dessa mesma sociedade. 9
Com efeito, a publicidade governamental quando aplicada contrariando os
requisitos da lei, além de causar desperdício do erário e configurar a autopromoção
dos administradores públicos, acaba por ferir a lei máxima do ordenamento jurídico
brasileiro, a Constituição Federal de 1988. 10
Desse modo, o art. 37, caput, e o § 1º, da CRFB/88, dispõem sobre os
princípios da administração pública em concordância com os requisitos válidos para
alcançar a finalidade da publicidade governamental, evitando a vedada promoção
pessoal do agente público ou político. O instituto da publicidade governamental
possui como objetivo final transmitir à sociedade, os atos, programas, obras,
serviços e campanhas públicas, através da publicidade assinalada com o caráter
educativo, informativo e ou de orientação social.
1.1 NOÇÕES FUNDAMENTAIS
Os princípios são considerados elementos fundamentais à estrutura e à
orientação normativa do Estado. Os princípios servem como orientação ao
8 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p.143, fev. 2003. 9 BORTOLOTTO, Zulmar Hélio; SANTOS, Marisaura Rebelatto. Uso de logomarcas pessoais por prefeitos municipais. Revista do TCE. Florianópolis, ano IV, n. 5, p.23, ago. 2007. 10 BORTOLOTTO, Zulmar Hélio; SANTOS, Marisaura Rebelatto. Uso de logomarcas pessoais por prefeitos municipais. Revista do TCE. Florianópolis, ano IV, n. 5, p. 28, ago. 2007.
15
ordenamento jurídico, uma vez que compõem a base para o entendimento e a
interpretação das normas jurídicas. 11
Os princípios possuem caráter fundamental no ordenamento, apesar de nem
sempre serem encontrados de forma expressa na legislação. Nos casos de conflito
entre os princípios, há a predominância do mais adequado àquela situação, no
entanto todos continuam influenciando a solução do problema. 12
Os princípios são considerados a base para a construção e o
desenvolvimento de todo o ordenamento jurídico, a fim de alcançar a resolução dos
conflitos existentes na sociedade, preenchendo possíveis lacunas do ordenamento.
Os princípios constitucionais podem ser localizados em qualquer ponto da
hierarquia jurídica, entre eles não possuindo grau de importância, pois a cada caso
concreto, um princípio aplica-se de forma mais eficaz e condizente com a situação,
mas por isto, não se torna mais ou menos importante que os demais princípios. 13
Desta feita, repisa-se a importância dos princípios ao ordenamento jurídico,
uma vez que servem de orientação às normas jurídicas, auxiliam a interpretação do
direito, e ainda, na resolução dos conflitos sociais, completando possíveis lacunas
encontradas no ordenamento jurídico brasileiro.
1.1.1 Conceito
Os princípios constituem as grandes diretrizes do ordenamento jurídico,
indicam as direções a serem seguidas pela sociedade, e conseqüentemente pelos
11 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da administração pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p. 264, jul. / set., 2007. 12 BESTER, Gisela Maria. Direito constitucional, v.1: fundamentos teóricos. 1. ed. São Paulo: Manole, 2005. p.263-266. 13 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da administração pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p. 264-266, jul. / set., 2007.
16
agentes públicos, inclusive os políticos. Ressalta-se a impossibilidade de conclusões
que contradigam os princípios, afete os requisitos ou lhes recusem os resultados. 14
Assim, o termo princípio, oriundo do latim, significa o início, e quanto ao seu
conceito, Mello afirma que:
Princípio [...] é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposto fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, [...]. 15
Suprimir um princípio trata-se de uma afronta ao ordenamento jurídico, uma
ofensa à compreensão e ao desenvolvimento do sistema jurídico. Os princípios
podem ser considerados autônomos, capazes de inserir e influenciar a ordem
jurídica, na imposição de valores e sua solidificação. 16
Com o desenvolvimento da ciência jurídica, a estima pelos princípios passou
a ser algo concreto, livre de dúvidas e discussões a respeito da importância para a
compreensão e orientação do Direito. 17
Através dos princípios da Administração Pública, e os demais princípios
oriundos do ordenamento jurídico, é possível destacar a influência para com o
instituto da publicidade governamental, quando há a ligação entre os princípios e a
legislação, e a publicidade alcança o objetivo de informar, educar e orientar a
população de forma lícita disposta na lei.
Assim, aplicar os princípios básicos à publicidade governamental, torna
possível o entendimento dos conflitos e a solução destes em conformidade com a
lei, permitindo solucionar eventuais conflitos encontradas nos casos reais.
14 ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p.41. 15 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p.807-808. 16 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002, p.130-131. 17 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002, p.142-143.
17
1.1.2 Diferença entre princípios e regras
Diferenciar princípios e regras de forma clara e objetiva torna-se bastante
complicado, haja vista que o conceito da expressão Direito trata-se de um conjunto
de normas, constituído de princípios e regras com poder coercitivo. 18
Os princípios são dotados de alto grau de abstração, representam o
fundamento das normas jurídicas, regulamentadores de outras normas e condutas,
que permanecem apesar das alterações das leis, auxiliando a concepção de novas
regras. Os princípios podem estar previstos de forma explícita ou implícita, não
existindo diferenciação entre a importância de um ou outro, por estarem
determinados ou não em dispositivos. 19
As regras são reguladoras de condutas, possuem alto grau de densidade
normativa, são apresentadas de forma clara, determinando o que pode ou não ser
feito, excluindo a regra antagônica de forma evidente. As regras são sempre
apresentadas de forma expressa. 20
O conjunto formando por princípios e regras é de suma importância ao
ordenamento jurídico, pois mesmo as regras que favorecerem as condutas dos
agentes, de modo antecipado, podem sofrer alterações, no transcorrer da
sociedade, tornando-se necessário à aplicação de normas mais amplas, a fim de
alcançar o maior número de casos e situações possíveis em uma sociedade,
disciplinando as condutas dos indivíduos.
Além das diferenças descritas, há, ainda, a aplicação como forma de
distinguir princípios e regras. Ao primeiro é necessário o intermédio para a utilização
18 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da administração pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p. 260-261, jul. / set., 2007. 19 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002, p.130-132. 20 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002, p.130-132.
18
e interpretação em uma hipótese a ser estudada; já as regras se adaptam de forma
independente de qualquer conduta, são empregadas por si só. 21
Segundo Martins: “regras e princípios jurídicos, pois, são tomados como
duas espécies do gênero normas jurídicas”. 22
Para Ataliba, no que tange a distinção entre princípios e regras:
Se [...] surge aparência de divergência entre uma regra e um princípio – antes de qualquer outra coisa – o intérprete dá à regra interpretação harmoniosa e coerente com as exigências do princípio. O que se não consente é que este seja, por qualquer forma, negado, diminuído, contrariado ou esvaziado por força de simples regra. 23
Diferenciar estas espécies requer ampla reflexão, sendo necessário o estudo
de cada caso em concreto para determinar a importância e a influência de cada
princípio e regra. O primeiro orienta a solução dos conflitos, sem excluir um princípio
ou outro, enquanto as regras precisam ser consideradas inválidas ou uma exceção a
fim de solucionar os conflitos. 24
Sendo assim, princípios e regras apresentam distinções presumidamente
necessárias, assim como em consonância com a resolução dos conflitos que
surgem na sociedade. Por fim, cabe elucidar a importância dos princípios ao
surgimento do ordenamento jurídico, no qual as regras contribuem, com caráter
coercitivo, para a definição da ciência do Direito.
1.1.3 Força normativa
Com a distinção entre princípios e regras, observa-se como os princípios
orientam a solução de um caso específico, pelo qual não necessariamente são
utilizados, bem como suas conseqüências. Pode um princípio ter maior valor do que
o outro, em determinada situação, entretanto, não influencia a importância dos
21 BESTER, Gisela Maria. Direito constitucional, v.1: fundamentos teóricos. 1. ed. São Paulo: Manole, 2005. p.266. 22 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002, p.131. 23 ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.41. 24 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002. p.133-134.
19
demais princípios. As regras, na incidência de duas ou mais, torna-se necessária a
exclusão de uma em detrimento da outra, não sendo possível a existência das duas
na solução de um mesmo conflito. 25
Os princípios são utilizados no ordenamento jurídico como base de apoio às
demais regras e normas, indicando a direção a ser seguida para alcançar o real
entendimento acerca do disposto na lei, em consonância com os princípios
fundamentais e básicos. Segundo Ataliba:
Os princípios são linhas mestras, os grandes nortes, as diretrizes magnas do sistema jurídico. Apontam os rumos a serem seguidos por toda a sociedade e obrigatoriamente perseguidos pelos órgãos do governo (poderes constituídos). 26
Resta clara a importância dos princípios quando se aborda a estrutura dos
valores que orientarão o ordenamento jurídico, para interpretar e reger a sociedade,
bem como a Administração Pública. De forma expressa ou não, com base
constitucional ou infraconstitucional, os princípios possuem força normativa a ser
exercida de forma eficaz representando o interesse social. 27
Assim, a força normativa dos princípios torna-se o mecanismo capaz de
orientar as condutas e seus agentes, bem como o ordenamento jurídico, a fim de
reger a sociedade de forma lícita em favor do interesse comum. Com caráter
normativo, os princípios orientam a sociedade, prestando apoio às normas: regras e
aos próprios princípios.
1.2 PUBLICIDADE E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
A publicidade oficial, prevista no art. 37, § 1º, da CRFB/88, visa garantir os
princípios constitucionais, assim como o caráter de transparência no exercício do
25 MARTINS, Ricardo Marcondes. A estrutura normativa dos princípios. Revista trimestral de direito público. São Paulo, Malheiros, v. 40, out. 2002, p.138-140. 26 ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.32-34. 27 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da Administração Pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p. 260-267, jul. / set., 2007.
20
poder, assegurando o interesse e o patrimônio público. A publicidade, salienta-se,
envolve os atos públicos, sua transmissão à sociedade, sem, no entanto, apresentar
destinação propagandística. 28
As normas que regem a Administração Pública, assim como as funções
administrativas, entre elas, a publicidade dos atos e serviços públicos, encontram-se
sujeitos às finalidades e aos princípios constitucionais. O art. 37, caput, da CRFB/88,
dispõe acerca dos princípios constitucionais explícitos e atribuídos à Administração
Pública, quer seja, os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da
eficiência.29
Os princípios constitucionais inerentes à Administração Pública são
aplicados a todos os órgãos que a constituem, inclusive aos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário. Entre esses princípios, observa-se o da publicidade, que visa
proporcionar à sociedade, de forma transparente, o conhecimento e o controle das
atividades públicas. 30
A estrutura do Poder Executivo apresenta em todos os âmbitos: federal,
estadual e municipal, orçamentos destinados à publicidade oficial, que visam a
contratação de empresas de publicidade especializadas para expor os atos públicos.
No âmbito federal, o Presidente da República, bem como cada um dos Ministros,
possuem um montante econômico para publicidade, e ainda, um serviço próprio de
comunicação social. 31
A importância do instituto da publicidade oficial, e a necessidade de controle
desta publicidade realizada pelos agentes públicos, em especial os políticos, torna-
se essencial, a fim de evitar o excedente dos limites impostos para publicidade dos
atos públicos. A publicidade governamental encontra dois aspectos jurídicos, no
28 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos especiais de direito eleitoral: anotação à Lei 9.504/97. São Paulo: Ícone, 1998. p.125. 29 SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais da administração pública. Jus Navegandi, Teresina, ano 7, n.60, nov. 2002. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489>. Acesso em: 28 abr. 2010. 30 SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais da administração
pública. Jus Navegandi, Teresina, ano 7, n.60, nov. 2002. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489>. Acesso em: 28 abr. 2010. 31 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos especiais de direito eleitoral: anotação à Lei 9.504/97. São Paulo: Ícone, 1998. p.125-126.
21
sentido de demonstrar a legalidade e a competência, dividindo-se a publicidade em
legal e ilegal. 32
A publicidade legal encontra-se em consonância com o disposto na lei
constitucional, por exemplo, a inauguração de uma rodovia, realizada pela
administração de determinado governador, no qual realiza publicidade oficial para
orientar a população a não trafegar com caminhões, em detrimento da conservação
da nova rodovia. 33
Já a publicidade ilegal, desobedece a norma constitucional, quando por
exemplo, aplica a publicidade para demonstrar determinados atos de um
governador, como exemplo, quando da inauguração de uma rodovia, com o seu
nome, dando ênfase à bandeira do Estado e a logomarca da administração deste
agente público. 34
Com efeito, a publicidade oficial encontra respaldo jurídico no texto
constitucional, aplicando os princípios básicos da Administração Pública. Em razão
do § 1º, do art. 37, da CRFB/88, a publicidade governamental pode transmitir
educação, informação e orientação social, ou ainda, apresentar discordância com a
legislação e promover os atos e à pessoa do agente público.
1.2.1 Transparência
Com o desígnio de proporcionar maior aplicabilidade ao princípio da
transparência aos atos da Administração Pública, o art. 37, § 1º, da CRFB/88, proíbe
expressamente a promoção pessoal do agente público por meio da publicidade
governamental. Essa medida permite que a sociedade conheça dos atos da
administração pública e passe a controlar os gastos do dinheiro público,
32 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos especiais de direito eleitoral: anotação à Lei 9.504/97. São Paulo: Ícone, 1998. p.126. 33 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos especiais de direito eleitoral: anotação à Lei 9.504/97. São Paulo: Ícone, 1998. p.126. 34 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos especiais de direito eleitoral: anotação à Lei 9.504/97. São Paulo: Ícone, 1998. p.126.
22
possibilitando uma participação efetiva na condução do poder representado pelos
agentes públicos. 35
É imprescindível destacar que a publicidade governamental é permitida e
representa um direito da sociedade, a fim de tornar objetivo o interesse social. É
uma forma importante e eficaz de transmitir à sociedade os atos públicos da
administração pública. Os representantes da população exercem o poder, por um
lapso temporal determinado, devendo assim, representar os interesses coletivos, de
forma cautelosa sem promover seus agentes. 36
Dessa forma, Moraes leciona que os princípios da publicidade e da
transparência são ferramentas capazes de evitar o desperdício do patrimônio
público, por meio de publicidade equivocada, bem como a promoção pessoal,
assegurando o interesse público:
O legislador constituinte, ao definir a presente regra, visou a finalidade moralizadora, vedando o desgaste e o uso do dinheiro público em propagandas conducentes à promoção pessoal de autoridades e servidores públicos [...] E o móvel para esta determinação constitucional foi a exorbitância de verbas públicas gastas com publicidade indevida. 37
A publicidade governamental possui a finalidade de transmitir orientação,
educação e informação à sociedade, norteando o comportamento dos agentes
públicos na busca pelo interesse social. Desta forma, possibilita o acesso às
informações, pelos indivíduos, tornando-os aptos a questionar e controlar a atividade
administrativa, verificando as formas e a finalidade concedida ao dinheiro público,
oriundos dos tributos pagos. 38
O instituto da publicidade governamental por meio da legislação
constitucional dispõe os requisitos básicos e necessários a fim de impedir o desvio
da finalidade precípua da publicidade. No que tange o referido assunto, Medauar
aduz:
[...] se a propaganda oficial não tiver caráter educativo, informativo, ou de orientação social ou se desta propaganda constarem nomes,
35 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.349. 36 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.350. 37 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.349. 38 PORTELLA, Simone de Sá. O Princípio da Impessoalidade e a vedação de publicidade governamental para fins eleitorais. Revista Jurídica Consulex. Ano XII, nº 278, p.60, agosto de 2008.
23
símbolos, ou imagens que caracterizem a promoção pessoal, evidentemente que tal publicidade estará contrariando o texto constitucional e, via de conseqüência, seu objeto será ilícito, pois a publicidade contraria o direito. 39
Sendo assim, a publicidade realizada com caráter de educação, informação
e de orientação social, promove a aplicação do principio da transparência aos atos
públicos, e o correto aproveitamento da publicidade. O caráter dado à publicidade,
evita a promoção do agente público, bem como assegura o interesse público, ao
educar, orientar e informar a população, perante os atos públicos, e condutas destes
agentes.
O princípio da publicidade encontra apoio para construção de seu conceito
na própria Constituição Federal, através do art. 5º, inciso XXXIII: “todos têm direito a
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei [...]40”. Por meio da existência
do princípio da transparência como requisito consoante com a publicidade, o inciso
disposto acima, determina a necessidade da transmissão das informações públicas
à sociedade. 41
A publicidade apresenta-se como o meio oficial de divulgação dos atos
públicos, transmitindo os princípios da eficácia, moralidade e transparência à
sociedade, garantindo acesso livre à informação, de forma cristalina, como um
direito do cidadão e um dever dos seus representantes.
Ainda, de acordo com o art. 5º da CFRB/88, há outros incisos ligados ao
caráter da transparência administrativa, alguns acabam por ratificar a publicidade,
outros restringindo, entretanto, todos asseguram o direito de informação ao cidadão,
como demonstrado nos incisos XIV e LX. 42
Conforme dispõe a CFRB/88 em seu art. 5º, incisos LX e XIV:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
39 MEDAUAR apud SCHIMER; GEBRAN NETO. Direito administrativo moderno. 4. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000. P.203. 40 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 jul. 2009. 41 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.66, grifo do autor. 42 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 66-67.
24
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
[...]
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; 43
Em discrepância com a finalidade da publicidade governamental, qual seja, a
de propagar atos e programas públicos, a publicidade acaba confundindo-se com a
propaganda pessoal, deixando de alcançar dessa forma, a transparência necessária
ao conhecimento manifesto da população referente aos atos e programas. 44
A partir da propaganda como sinônimo de publicidade, alguns agentes
públicos recebem maior destaque frente às obras e os programas governamentais,
trocando o caráter de transparência pela autopromoção do agente público. 45
O conceito dos termos publicidade e propaganda acabam sendo confundidos,
como conseqüência do uso cada vez mais freqüente dessas ferramentas pelos
agentes públicos, principalmente os políticos. Sobre esse assunto, Lins é categórico
quando disserta:
[...] o termo “publicidade”, na rinha jurídica, deixou-se contaminar pelo significado inerente à palavra propaganda, ao ponto de haver seu uso alterado, aqui como propaganda e ali como publicidade, como sinônimas, inclusive nas fundamentações e decisões das diversas cortes eleitorais. 46
No entanto a diferença entre a publicidade e a propaganda merece ênfase,
haja vista que os dois termos possuem finalidades e propósitos distintos. Para Lins,
embora muitas vezes sejam tratados como sinônimos, a distinção é clara:
43 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 jul. 2009. 44 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.202-203. 45 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.202. 46 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.202
25
[...] diferença entre a publicidade governamental e a propaganda eleitoral, visto que naquela busca-se, por imposição constitucional, informar o cidadão na utilização dos recursos públicos para controle e nesta visa-se a sugestionar os eleitores a votar no candidato objeto da propaganda política específica. 47
Assim sendo, a distinção entre os conceitos de publicidade, propaganda e
demais meios utilizados pelos agentes públicos, especialmente os políticos, para a
propagação de atos e condutas públicas, será desenvolvida e abordada nos
próximos capítulos a fim de evidenciar os benefícios desses institutos.
1.2.2 Impessoalidade
Elencado no caput, do art. 37, da CRFB/88, o princípio da impessoalidade é
um dos princípios básicos da Administração Pública. O § 1º, do mesmo dispositivo
legal, estabelece a conseqüência central deste princípio, qual seja a vedação à
promoção pessoal, por meio de nomes, símbolos ou imagens, tornando a
publicidade com caráter pessoal, personalizando o agente pelos atos por ele
realizados. 48
Importante ressaltar que o agente público é o representante do povo, e que
deve defender e reproduzir o interesse público. Os atos praticados por estes agentes
devem ser realizados de maneira impessoal, em favor e representando a sociedade.
Conforme afirma Meireles:
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art.37, caput), nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.49
47 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.204. 48 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.336. 49 MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.91,grifo do autor.
26
A impessoalidade como um princípio essencial da Administração Pública,
contribui para a configuração de um tratamento igualitário entre todos os agentes,
visando sempre o interesse público e não a promoção pessoal.
A pessoa do agente público, quando da realização da publicidade
governamental, por vezes confunde-se com os atos públicos praticados em nome da
administração pública, vinculando erroneamente a pessoa do governante aos atos,
obras e programas públicos. A falta do princípio da impessoalidade na publicidade
governamental transmite a imagem do agente e não dos atos por ele praticados, em
função do seu cargo público, o que torna a publicidade oficial eivada de vícios e sem
função social. 50
O princípio da impessoalidade encontra-se disposto no art. 37, caput, da
CRFB/88, e possui o condão de nortear a administração pública, de forma não
pessoal, sem vínculo entre a pessoa do agente público e a administração.
Expressamente, o mesmo dispositivo legal, delimita os pressupostos vedados à
publicidade oficial, sob o risco da caracterização da promoção pessoal do agente
detentor do poder público. 51
O princípio da impessoalidade auxilia a realização das atividades da
administração pública, livre do vício da promoção pessoal do agente público. O
intuito é proteger o interesse público, evitando que os agentes exerçam atividades
públicas motivados por interesses próprios, de terceiros, ou que causem vínculo
para com a pessoa do agente público representante da administração.52
Cabe aos princípios da publicidade e da impessoalidade, em consonância
com o art. 37, §1º, da CRFB/88, sustentar a sociedade a par das atividades
governamentais, representando a finalidade deste conjunto de princípios e
dispositivos legais, capaz de assegurar, a verificação e cumprimento das condutas,
para o bem comum e público. A correta finalidade da publicidade, mediante
50 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p.140, fev. 2003. 51 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.62. 52 MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.92.
27
informações dos atos públicos, auxilia a sociedade a vigiar a Administração Pública,
assim como controlar o aproveitamento do erário público. 53
Essas atividades públicas precisam ser publicadas de forma impessoal, não
caracterizando o agente ou órgão responsável, como autor da obra, ato ou
campanha pública. A sociedade realmente é quem realiza as atividades públicas,
quando escolhe seus representantes e paga os tributos devidos, o que acarreta no
acumulo de dinheiro público. O agente representante apenas desempenha a sua
obrigação, representando o interesse público, e buscando apenas esta como
finalidade. 54
Para Lins: “[...] O que se vê é a publicidade se tornar cada vez mais
propaganda, quando, na verdade, o cidadão que realiza a obra, construída com o
tributo [...] e escolhida com prioritária pelo representante público [...] eleito para que
a fizesse. [...]”. 55
Desta feita, o princípio da impessoalidade, bem como os demais princípios
básicos da Administração Pública, devem ser seguidos, tornando a publicidade
governamental um importante instrumento de informação, para a difusão das ações
públicas em conformidade com a lei, sob pena de sanções administrativas.
1.2.2.1 Vedação à promoção pessoal
A Administração Pública pode ser considerada como a união de órgãos e
agentes detentores de funções administrativas, definidas por lei, e realizadas pelo
Estado em busca do interesse público. A administração Pública abrange a
organização da administração direta e indireta, contendo princípios constitucionais
que regem obrigatoriamente as funções administrativas. 56
53 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.205. 54 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.205. 55 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.205. 56 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.310
28
Para Silva, a Administração Pública: “é o conjunto de meios institucionais,
materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas”. 57
O art. 37, da CRFB/88, entende a Administração Pública direta e indireta
como uma atividade administrativa, que emprega os preceitos constitucionais
expressamente dispostos – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, a fim de encontrar a todo o tempo o interesse público. 58
Entre os princípios da Administração Pública, encontra-se o da publicidade,
como a forma oficial de propagar os atos públicos, assegurando à sociedade o
direito em receber informações concernentes, garantindo o efeito e a transparência
da Administração Pública. A publicidade dos atos públicos realizados pelos
administradores é mais do que uma dever do Estado, trata-se de uma condição para
a eficácia e a moralidade da Administração Pública, bem como para configuração de
seus efeitos externos. 59
O art. 37, § 1º, da CRFB/88 apresenta como pressupostos para a licitude da
publicidade oficial o caráter educativo, informativo e de orientação social, aplicados à
difusão dos atos públicos. O mesmo artigo estabelece a promoção pessoal como
conduta vedada, assim como, a utilização de nomes, símbolos e imagens que
representam a autopromoção.60
A legislação constitucional determina também, que a publicidade
governamental tenha caráter impessoal, para tanto e ainda, veda que sejam
incluídos nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a promoção pessoal do
agente público. No entanto, é imprescindível estabelecer o limite do termo
autopromoção para considerar a publicidade distorcida ou não, uma vez que a forma
57 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.330. 58 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.330. 59 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.336. 60 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.346.
29
de vinculação das obras e programas aos agentes é que determinará a promoção
pessoal. 61
Nesse sentido, entende Correa, acerca da promoção pessoal:
Com efeito, o que irá determinar a promoção pessoal é a vinculação, explícita ou implícita, direta ou indireta, dos atos, obras, e campanhas públicas à pessoa física do governante e/ou autoridades auxiliares, mediante símbolos, imagens e nomes. Neste caso, a publicidade torna-se desvirtuada. 62
E assim, a promoção pessoal decorre da difusão dos atos da Administração
Pública, vinculados à pessoa do agente público, promovendo sua imagem, e
enaltecendo suas qualidades, afrontando os princípios básicos e a legislação
constitucional.
A publicidade governamental com suas características pré-definidas em lei,
em busca da aplicação correta dos preceitos a fim de informar, educar e orientar a
população, de forma licita, precisa apontar, deixando claro, que as ações públicas
caracterizam um Estado em sua totalidade, e não em um representante individual
deste Estado. 63
As regras que estabelecem as proibições na publicidade oficial são
visivelmente dispostas pelo legislador, quando este optou por colocar de forma
detalhada a necessidade de aplicar o princípio da impessoalidade, bem como deixar
afastados nomes, símbolos ou imagens que acarretem na forma da autopromoção
dos agentes públicos e, ou políticos. 64
Mais do que a vedação à promoção pessoal, o texto constitucional voltado
ao interesse eleitoral, proíbe a realização da publicidade governamental nos três
meses antecedentes ao pleito eleitoral. Assim, além de evitar a autopromoção dos
candidatos eleitorais, e agentes públicos, conserva-se a igualdade entre os
candidatos. Em casos especiais, mediante autorização judicial, a publicidade
61 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p. 142, fev. 2003. 62 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p. 142, fev. 2003. 63 MACHADO, Raquel Cavalcanti Ramos. A propaganda governamental no diálogo entre Estado e sociedade. Jus Navegandi, Teresina, ano 13, n.1972, 24 nov. 2008. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=12000>. Acesso em: 24 nov. 2009. 64 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.206.
30
governamental pode ser feita, desde que haja efetiva necessidade de divulgação
sem demora, como em campanhas de vacinação, por exemplo. 65
Contudo, resta clara a importância da proibição da publicidade
governamental, no que tange a afronta aos princípios da Administração Pública,
assim como da autopromoção do agente público, em especial o político. A
publicidade oficial quando utiliza nomes, símbolos ou imagens que vinculam a
pessoa do agente público à administração, ou desvirtua o caráter permitido à
publicidade, acarreta na vedada promoção pessoal do agente público.
1.2.2.2 Sistema Republicano
O princípio republicano, bem como o federativo, são importantes princípios
do ordenamento jurídico brasileiro, servem de base e orientação aos demais
princípios, influenciando a interpretação e a aplicação de cada um. Com caráter
constitucional, mesmo não expressamente disposto, encontram respaldo no art. 60,
§ 4º, da CRFB/88 a fim de que seja impedida a retirada desses dois princípios do
texto constitucional. 66
O sistema republicano encontra como destaque a tripartição do poder e a
periodicidade dos mandatos, o que gera a capacidade de disposição alternada dos
representantes no poder, e ainda, a responsabilidade de cada agente. Ao povo cabe
geralmente a possibilidade de escolha destes representantes, por meio de eleições
diretas e populares.67
O princípio republicano é de fundamental importância ao sistema jurídico,
conforme dispõe Ataliba:
65 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.206. 66 ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.38-40. 67 ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.36-37.
31
O regime republicano é garantido por toda a estrutura constitucional, com o seu arcabouço fundamental de princípios e regras, institutos e procedimentos, órgãos e meios, cuja criação e instrumentação – por sua importância, como meios de preservação e promoção do ideal republicano – vão inscritas no texto constitucional [...]. 68
Os princípios fundamentais constitucionais, de forma especial o princípio
republicano, serve de fundamentação e orientação à ciência do Direito, assim como
um norteador quanto à forma de governo, na busca pela cidadania, conforme as
características demonstradas pela doutrina. 69
No que tange o princípio republicano aplicado ao governo e ao Direito,
compete à sociedade escolher seus representantes / governantes, com mandato por
tempo determinado, possibilitando assim o revezamento do poder. Aos
representantes, sejam agentes públicos ou políticos, cabe a característica de
responsabilidade, em qualquer esfera, os governantes respondem por seus atos. 70
O princípio republicano possibilita a organização do Estado e suas funções,
como, por exemplo, determina os órgãos da Administração Pública no que diz
respeito à União, os Estados e os municípios. E ainda, enquanto norteador da forma
de governo, exige dos governantes e dos governados, a aplicação da eletividade,
temporariedade e a responsabilidade, vedando condutas e responsabilizando os
agentes por seus atos.71
Dessas proibições aos agentes públicos, destaca-se a origem nos princípios
constitucionais fundamentais, principalmente o princípio republicano, como uma
forma de manter a igualdade de oportunidades entre os agentes públicos,
principalmente os políticos em época de campanha e fora dela. Além disso,
possibilita sanções nas esferas administrativa, civil, penal e demais, sem prejuízo de
uma em relação às outras, quando da inobservância das condutas vedadas, em
virtude do princípio republicano. 72
68 ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.47. 69 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p.17. 70 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p.18. 71 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p.191. 72 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p.192.
32
Contudo, o princípio republicano entende-se como o sistema de conduta do
governo, no qual o poder é transferido do povo – que possui o poder – para o
representante, em razão do voto, para reproduzir os interesses da coletividade frente
às questões sociais. As eleições para legitimação destes representantes ocorrem
periodicamente, nas esferas detentoras do poder social, configurando assim o
regime republicano democrático. 73
O princípio republicano torna-se um dos princípios mais importantes do
ordenamento jurídico brasileiro, determinando a orientação e o embasamento de
outros princípios frente à ciência do Direito. Possibilita ainda, a alternância dos
governantes públicos, e autoriza sanções em todas as esferas, independentemente.
Em busca da igualdade, caracteriza-se o princípio republicano pela eletividade,
temporariedade e responsabilidade dos agentes.
1.2.3 Moralidade
O princípio da moralidade encontra-se determinado no caput, do art. 37, da
CRFB/88, tal princípio encontra dificuldade na criação de um conceito definitivo, pois
trata também da ética e da razoabilidade, quesitos subjetivos e pressupostos da
validade da Administração Pública. 74
A Administração Pública por meio da legislação constitucional deve embasar
seus atos públicos, considerando também a sociedade, e aquilo que é aceito como
ético e moral. A fim de obter o interesse público é que o princípio da moralidade
precisa estar caracterizado pelas condutas aceitas de forma favorável pelos
73 BESTER, Gisela Maria. Direito constitucional, v.1: fundamentos teóricos. 1. ed. São Paulo: Manole, 2005. p.277. 74 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p.101.
33
indivíduos, quais sejam, a honestidade, a transparência, a equidade, entre muitos
outros. 75
A distinção entre o conceito de moralidade e de Direito, engloba uma
discussão bastante antiga e controversa, haja vista que para muitos autores,
conceituar o princípio da moralidade, e uma situação difícil, no qual precisa ser
levados em consideração a sociedade e o meio no qual o princípio se encontra
aplicado. A moralidade compreende além do que é considerado certo e legalmente
lícito, este conceito segue a sociedade e o que seus indivíduos entendem como
ético e moral.76
Para Di Pietro, embora em conformidade com a legislação, a Administração
Pública precisa estar também de acordo com os preceitos da sociedade, conforme
ensina em sua obra:
Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa. 77
O princípio da moralidade abrange mais do que o conceito de um ato que
está de acordo com a lei, este princípio deve guiar os indivíduos em suas condutas
na sociedade, considerando o que é ético, e ao mesmo tempo moral para àquela
sociedade. O princípio da moralidade passou a ser também um requisito de validade
para com a Administração Pública, ao mesmo tempo em que se conceitua como um
princípio básico e constitucional. 78
Meirelles também leciona sobre o princípio da moralidade:
O certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente com a sua legalidade e finalidade, além da sua adequação aos demais
75 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da Administração Pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p. 271, jul. / set., 2007. 76 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.69. 77 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.70. 78 MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.88-89.
34
princípios, constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade púbica será ilegítima. 79
No que tange a moralidade, o presente princípio apresenta a publicidade
governamental como uma opção de aplicação dos atos e ações regidos pela ética,
pela moral e pela legislação, embora nem sempre em equilíbrio, entretanto, com o
objetivo insistente de coibir a desonestidade, o benefício próprio, dos agentes
públicos, inclusive os políticos.
A falta do princípio da moralidade, nos atos praticados tanto pela
Administração Pública, quanto por aqueles que possuem relação com a
Administração, causam efeitos jurídicos, podendo acarretar na nulidade dos atos.
Apesar de ser uma conduta difícil, dissolver um ato composto de imoralidade, é uma
forma de defesa, e de incluir a moralidade no entendimento da legalidade. 80
O art. 37, § 4º, da CRFB/88, dispõe sobre a desobediência ao princípio da
moralidade, ocasionando os atos de improbidade com a imposição de medidas
políticas, administrativas, e penais, àqueles que praticam os atos, de forma diversa à
legal. Aos casos concretos se reconhece a responsabilidade e a necessidade de
reparar os danos causados ao erário da Administração Pública, bem como sob a
possibilidade de outras sanções. Salienta-se ainda, a possibilidade de ação penal
pertinente. 81
O princípio da moralidade tem como base o que é ético e moral para a
sociedade em que é aplicado, considerando a razoabilidade e a justiça preceitos
maiores do que o disposto em lei constitucional. Por vezes, atos e condutas
amparados pelo ordenamento jurídico como lícitos, ao entrar em conflito com o
entendimento ético e moral da população, podem acarretar em atos de improbidade
administrativa. 82
A moralidade traz a publicidade governamental a necessidade de difundir os
atos e programas públicos para a sociedade, também demonstrando a moral e a 79 MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.89, grifo do autor. 80 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p.101-104. 81 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p.101. 82 CASTRO, Taiane Lobato de. Princípios constitucionais estruturantes da Administração Pública. Revista de direito constitucional e internacional. São Paulo, ano 15, n. 60, p.270-271, jul. / set., 2007.
35
ética na utilização do erário de forma consciente, bem como através dos condutores
de idéias e informações públicas.
1.2.4 Economicidade
A publicidade e a economicidade são princípios paralelos, que devem estar
entrelaçados a fim de atingir o objetivo da publicidade aos atos governamentais,
sem, no entanto, extrapolar valores definidos para tal ação, ou da utilização de forma
abusiva dos recursos públicos. O equilíbrio entre estes dois princípios é uma forma
de preservar o erário e desempenhar o papel da publicidade configurando o caráter
legal nas campanhas públicas. 83
Nesse sentido, a utilização de símbolos, não estabelecidos em lei, nomes ou
imagens, requisitos vedados pela Constituição, na publicidade governamental
produzem gastos do dinheiro público de forma desnecessária. Afinal, de tempos em
tempos, com a troca de governo e dos partidos políticos, torna-se preciso a
modificação destes elementos em material oficial público. Além de causar
desperdício do dinheiro público, a utilização destes artifícios acaba inclusive
configurando a promoção pessoal. 84
A publicidade governamental segue diversos preceitos para alcançar sua
finalidade de maneira transparente e com eficácia. Entre esses pressupostos, há os
que são determinados pela legislação, também os aplicados por meio dos princípios
da Administração Pública, mas sempre buscando o interesse público.
83 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.337. 84 CORREA, Joseane Aparecida. Publicidade governamental. Revista do TCE. Florianópolis, ano I, n. I, p.143, fev. 2003.
36
Os símbolos oficiais são expressamente determinados pelo § 1º, do art. 13,
da CRFB/88: “São símbolos da república Federativa do Brasil a bandeira, o hino, as
armas e o selo nacionais”. 85
Os símbolos não oficiais quando utilizados na publicidade governamental,
ferem os princípios elencados no art. 37, da CRFB/88, inclusive o princípio da
economicidade, e da promoção pessoal. Para evitar a irregularidade na publicidade,
somente devem ser utilizados os símbolos oficiais, uma vez que os símbolos não
oficiais, não possuem outro objetivo, que não a autopromoção do agente. 86
Com efeito, a deliberação constitucional do art. 37, §1º, da CRFB/88, tem
como desígnio restringir a publicidade imprópria, bem como os gastos inadequados
oriundos da máquina pública. Vale ressaltar, que o texto de lei, em nenhum
momento, proíbe a publicidade, ao contrário, assegura sua aplicação em
consonância com o princípio da moralidade, de modo que não se desvirtue o caráter
da publicidade.
O art. 70, da CRFB/88 evidencia o princípio da economicidade, no qual
encontra ligação para com o princípio da eficiência, ao procurar controlar e apurar o
aproveitamento do dinheiro público da forma mais adequada e econômica,
atendendo o binômio custo/benefício. 87
Aplicar o princípio da economicidade à difusão dos atos públicos é uma
forma de adotar medidas para o erário, com a finalidade de evitar o desperdício,
gerando maior rendimento social, a fim de cuidar do interesse e da necessidade da
coletividade. 88
A proibição à promoção pessoal encontra respaldo de forma expressa na
segunda parte do § 1º, do art. 37, da CRFB/88, e possui também como fim, restringir
os elevados gastos do poder público para com a publicidade oficial e obrigatória,
85 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 jul. 2010, grifo nosso, grifo nosso. 86 BORTOLOTTO, Zulmar Hélio; SANTOS, Marisaura Rebelatto. Uso de logomarcas pessoais por prefeitos municipais. Revista do TCE. Florianópolis, ano IV, n 5, p. 24-25, ago. 2007. 87 SILVA, José Afonso. Comentário contextual à constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.464. 88 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2002. p.108.
37
uma vez que realizada de forma correta, livre dos vícios, de acordo com a finalidade
da publicidade, evita o desperdício do erário. Dessa forma, o dinheiro utilizado na
publicidade indevida, pode ser melhor aproveitado, por meio de outras ferramentas a
fim de transmitir a publicidade ao maior número de pessoas possível. 89
Sendo assim, aplicar este princípio, é estar em conformidade com lei, e
ainda, um meio consciente de utilizar os valores arrecadados por meio de tributos e
outras contribuições. Usar o dinheiro público para disseminar os atos e obras
públicas, bem como para confecção de material oficial público, sem desperdício, é
uma atitude ao mesmo tempo social, e uma forma de demonstrar a estima na
aplicação dos princípios da Administração Pública.
89 MACHADO, Raquel Cavalcanti Ramos. A propaganda governamental no diálogo entre Estado e sociedade. Jus Navegandi, Teresina, ano 13, n.1972, 24 nov. 2008. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=12000>. Acesso em: 24 nov. 2009.
38
2 PROPAGANDA ELEITORAL
O conceito de propaganda eleitoral por vezes confunde-se com o conceito
da publicidade governamental, sendo necessária a contextualização de cada um
desses conceitos, a fim de demonstrar a importância e necessidade à sociedade
desses dois institutos.
O conceito de propaganda é antigo, considerado apenas como uma forma
de propagação de uma opinião ou doutrina. Com o passar dos anos o conceito de
propaganda modificou-se, alcançando entendimento de hoje, qual seja, a
divulgação, por meio de palavras, ou símbolos, de uma informação escolhida,
podendo ser verídica ou não, com o intuito de sugerir determinado comportamento,
crença ou postura à sociedade. 90
A propaganda e a publicidade apresentam divergências no que tange a área
que se pretende alcançar, no caso da publicidade o intuito é a persuasão dos
indivíduos a aceitar, e/ou consumir indicado produto ou serviço. A publicidade é
realizada de forma paga e planejada. 91
A propaganda em relação à publicidade apresenta também afinidades, no
sentido de que o material de divulgação geralmente provem de agências
publicitárias com especialidade nessa área, demonstrando semelhanças no
desenvolvimento e na idealização das campanhas propagandística e publicitárias. 92
Posto isso, a propaganda eleitoral é aquela realizada por candidatos e seus
partidos, com o propósito de conquistar a confiança dos eleitores, e os seus votos,
quando da realização do pleito para escolha dos governantes. A propaganda
eleitoral possui suas condutas controladas pela legislação eleitoral, a fim de
90 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos de direito eleitoral: anotações à Lei nº 9.504/97. São Paulo: Editora Ícone, 1998. p.117. 91 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos de direito eleitoral: anotações à Lei nº 9.504/97. São Paulo: Editora Ícone, 1998. p.117. 92 NASCIMENTO, José Anderson. Tópicos de direito eleitoral: anotações à Lei nº 9.504/97. São Paulo: Editora Ícone, 1998. p.117.
39
resguardar a igualdade entre os candidatos, e as chances ao concorrer o pleito
eleitoral.93
A propaganda eleitoral é regulamentada pela Constituição Federal, em
consonância com as demais normas eleitorais, entre elas, a Lei das Eleições (Lei nº
9.504/1997), o Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965) e as Resoluções do Tribunal
Superior Eleitoral, proferidas a cada processo eletivo. A propaganda eleitoral quando
submetida às normas legais, busca defender a igualdade entre os candidatos ao
cargo eletivo. 94
A divulgação da propaganda eleitoral torna-se decisiva ao pleito, haja vista
que os eleitores precisam tomar conhecimento a respeito dos candidatos e seus
objetivos enquanto ao pretendente ao cargo. Sem a propagação dos nomes dos
candidatos e suas futuras condutas, dificilmente tornar-se-ão os escolhidos pelos
eleitores para exercerem os mandatos eletivos. 95
Como se depreende, a propaganda eleitoral possui como objetivo primordial a
captação de votos para um candidato específico, em dado processo eletivo.
Propaganda essa com requisitos estabelecidos na lei eleitoral, a fim de alcançar os
eleitores, convencendo-os que tal candidato é o mais apto para desenvolver as
condutas derivadas do mandato eletivo.
2.1 CONCEITO
A propaganda eleitoral de maneira contextualizada trata sobre um tipo de
propaganda com a qual possui o escopo de proporcionar a divulgação das idéias e o
planejamento dos candidatos ao pleito eleitoral. Uma forma de conceder ao
93 PINTO. Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.231 94 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.232-233. 95 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.232-233.
40
candidato a possibilidade de externar, em consonância com a legislação eleitoral, o
seu plano de governo, os ideais representativos e partidários. 96
Para Candido, o conceito de propaganda eleitoral é claro:
Propaganda Política é gênero; propaganda eleitoral, propaganda interpartidária e propaganda partidária são espécies desse gênero. Propaganda Eleitoral ou Propaganda Política Eleitoral é uma forma de captação de votos usada pelos partidos políticos, coligações ou candidatos, em época determinada por lei, através da divulgação de suas propostas, visando à eleição a cargos eletivos. 97
Nesse sentido, entende-se o conceito de propaganda eleitoral como a
propagação de idéias, propostas e programas políticos, além de princípios,
realizados durante o período consentido pela legislação eleitoral, por candidatos ao
pleito, seus partidos e coligações, a fim de alcançar o maior número de votos
possíveis. 98
Assim, tendo como fundamento o conceito da propaganda eleitoral, para a
configuração dessa propaganda, requer-se o cumprimento de alguns requisitos,
entre eles, a propaganda deve ser destinada ao público em geral, mediante a
divulgação da candidatura, ou da possibilidade dessa candidatura, mesmo que de
forma dissimulada. Sem esses requisitos, a propaganda eleitoral não se configura, e
sim a promoção pessoal, originando e caracterizando também o abuso de poder
econômico. 99
Posto isso, o conceito de propaganda eleitoral trata sobre a divulgação de
idéias e planejamentos, realizada por candidatos, partidos políticos e/ou coligações,
de forma clara, ou dissimulada, com o intuito de angariar votos, para determinado
candidato ou partido político, convencendo o eleitor, objeto da propaganda eleitoral,
decidir qual dos concorrentes é o mais apto para o exercício do cargo eletivo em
disputa.
96 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 8. ed. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2008. p. 799 97 CANDIDO, Joel José. Direito eleitoral brasileiro. 11. ed. São Paulo: Editora Atual, 2004. p.149. 98 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p.144. 99 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, p.144.
41
2.2 REGRAS
Entre as fontes do direito que dispõem sobre o direito eleitoral, encontram-se
a Lei Eleitoral, os princípios básicos, as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, a
doutrina, bem como a jurisprudência. Ressalta-se que a jurisprudência eleitoral
possui elevada importância à aplicação do direito eleitoral frente a normatividade
efetiva existente não somente ao caso concreto, mas também às situações
semelhantes. 100
O direito eleitoral é composto por normas que estabelecem acerca da
obtenção, exercício e perda dos direitos políticos. Entre as normas eleitorais, a Lei nº
9.504/97, conhecida como a Lei das Eleições, merece destaque, assim como a
Constituição Federal, as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral e a Lei dos
Partidos Políticos (Lei nº 9.096/1995). 101
A aplicação dos dispositivos da Constituição Federal precisa estar em
consonância com a lei eleitoral, no sentido de que seus princípios asseguram
diversas normas eleitorais, como é o caso do princípio da normalidade das eleições.
Este princípio rechaça o abuso de poder econômico e político, ou de autoridade,
pois tais abusos ocasionam o desequilíbrio da disputa eleitoral. 102
As regras que estabelecem o direito eleitoral possuem também o condão de
repelir condutas e atos dos agentes públicos capazes de transformar a propaganda
eleitoral, em uma mera troca de ofensas entre candidatos e seus partidos. Condutas
essas que podem desvirtuar o objetivo da propaganda eleitoral, qual seja, angariar
votos dos eleitores. 103
Por conseguinte, a Lei nº 11.300/2006, aborda a reforma eleitoral, inclusive as
modificações acerca do disposto sobre a propaganda, que alterou a Lei das
100 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 20-21. 101 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 17-18. 102 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p. 18. 103 BEZERRA, Sandro Roberto de Oliveira. Propaganda eleitoral: sua utilização e importância. 2008. 18 f. Trabalho de conclusão (Pós graduação Lato Sensu em Direito Eleitoral) – União educacional do norte – UNINORTE, Rio Branco/AC.
42
Eleições. Em consonância com as alterações trazidas pela reforma eleitoral do ano
de 2006, a Lei Eleitoral visa a restrição do abuso de poder econômico, político e/ou
de autoridade, bem como a diminuição a falta de equilíbrio existente nas disputas
eleitorais.104
Para o pleito eleitoral do ano de 2010, o Tribunal Superior Eleitoral, por meio
da Resolução n º 23.191/2009 definiu novas regras para a propaganda eleitoral e
ainda, a respeito das condutas vedadas. Entre as principais modificações, a
possibilidade de realização da propaganda eleitoral por meio da rede mundial de
computadores, a Internet.105
Ainda, a Lei nº 12.034/2009, apontada como a nova mini reforma eleitoral,
também dispõe sobre recentes normas para as eleições de 2010, alterando a Lei
dos Partidos Políticos, a Lei das Eleições, assim como a o Código Eleitoral. A Lei nº
12.034/2009 foi sancionada em 29 de setembro de 2009, visando o pleito eleitoral do
ano de 2010. 106
Registram-se assim, as principais normas utilizadas pelo direito eleitoral, bem
como as regras que estabelecem a propaganda eleitoral, e as condutas proibidas no
ano eleitoral. Por meio da aplicação das resoluções do Tribunal Superior Eleitoral,
expedidas a cada pleito eleitoral, em consonância com a Lei das Eleições, e
Constituição Federal, o direito eleitoral encontra-se constantemente em
transformação, acompanhando as mudanças sociais.
104 GONÇALVES, Fabiano Pereira. A Lei 11.300/06 e as restrições à propaganda eleitoral. Jus Navegandi, Teresina, ano 12, n.1834, 09 jul. 2008. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/Doutrina/texto.asp?id=11477>. Acesso em: 25 abr. 2010. 105 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. TSE define regras para propaganda eleitoral e condutas vedadas nas eleições de 2010. Disponível em: <http://agencia.tse.gov.br/sadAdmAgencia/noticiaSearch.do?acao=get&id=1264490>. Acesso em: 25 abr. 2010. 106 BRASIL. Lei nº 12.034, de 29 de setembro de 2009. Altera as Leis nos 9.096, de 19 de setembro de 1995 - Lei dos Partidos Políticos, 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, e 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010.
43
2.2.1 Período
O início da propaganda eleitoral somente é permitido a partir do dia 06 de
julho do ano eleitoral, quando se torna possível a realização de campanha conforme
a lei, pelos candidatos, partidos e coligações, e a divulgação de material
propagandístico. Este período que determina o início propaganda eleitoral encontra
respaldo no art. 36 da Lei das Eleições. 107
A partir do dia 06 de julho do ano eleitoral, a Lei das Eleições proporciona aos
candidatos, seus partidos e coligações, a realização de atos concernentes a
captação de votos para o próximo pleito eleitoral. Os meios para divulgação da
propaganda eleitoral é vasta, e conta com a possibilidade de realização de comícios,
passeatas, distribuição de material propagandístico, assim como espaço e horário
gratuito na televisão e no rádio. 108
Sendo assim, com o inicio da propaganda eleitoral, a Justiça Eleitoral reforça
a fiscalização, a atenção perante os candidatos, a propagação dos atos e serviços,
em consonância com o disposto na legislação eleitoral, visando restringir possíveis
abusos que por ventura venham a ocorrer, para garantir a isonomia entre os
concorrentes. 109
Portanto, até o dia 05 de julho do ano eleitoral, qualquer forma de propaganda
eleitoral é proibida, compondo a realização de propaganda eleitoral antecipada. A
propaganda eleitoral claramente possui o condão de convencer o eleitor a votar em
um determinado candidato em uma eleição especifica, por isso, somente pode ser
propagada após o período legalmente determinado. 110
107 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 8. ed. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2008. p.799 108 BEZERRA, Sandro Roberto de Oliveira. Propaganda eleitoral: sua utilização e importância. 2008. 18 f. Trabalho de conclusão (Pós graduação Lato Sensu em Direito Eleitoral) – União educacional do norte – UNINORTE, Rio Branco/AC. 109 BEZERRA, Sandro Roberto de Oliveira. Propaganda eleitoral: sua utilização e importância. 2008. 18 f. Trabalho de conclusão (Pós graduação Lato Sensu em Direito Eleitoral) – União educacional do norte – UNINORTE, Rio Branco/AC. 110 ROLLO, Alberto Luis Mendonça. Aspectos genéricos da propaganda eleitoral. In Rollo, Alberto (Org). Propaganda eleitoral: teoria e prática. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 53.
44
A propaganda eleitoral antecipada, aquela constituída pela propagação
eleitoral antes da data autorizada por lei, é punida pela Justiça Eleitoral, pois tal
conduta visa o desequilíbrio do pleito. Em regra a propaganda antecipada é
composta por mensagens subliminares. 111
Desta feita, o período estabelecido por lei para a realização da propaganda
eleitoral precisa ser observado, sob pena de descumprimento das condutas
previstas na legislação, causando assim sanções político-administrativas.
A propaganda eleitoral pode ser realizada até 48 horas antes do dia do pleito
eleitoral, por meio de rádio, televisão, comícios, reuniões públicas e debates entre
candidatos. No entanto, a propaganda produzida nos jornais, com o formato
determinado pela lei (1/8 de página), pode ser realizada até o dia da eleição,
inclusive. A respeito do período em que é permitida a propaganda eleitoral, dispõe o
art. 240, do Código Eleitoral. 112
A divulgação da propaganda eleitoral por meio do rádio, televisão, comício e
reuniões públicas, torna-se proibida a partir das 48 horas que antecedem as
eleições, até as 24 horas posteriores ao pleito. 113
Contudo, o Código Eleitoral não determina o prazo final da propaganda
eleitoral realizada por jornais, revistas, outdoor, faixas, placas, cartazes, ou ainda a
propaganda procedida na Internet, haja vista que o art. 240 do Código Eleitoral,
dispõe de forma expressa as modalidades de propaganda eleitoral que são vedadas
nos dois dias que antecedem as eleições. 114
A Lei das Eleições ainda dispõe o período válido para a realização da
propaganda eleitoral durante o primeiro e o segundo turno das eleições, de forma
diferenciada entre um turno e outro. Ao primeiro turno é permitida a propaganda
111 ROLLO, Alberto Luis Mendonça. Aspectos genéricos da propaganda eleitoral. In Rollo, Alberto (Org). Propaganda eleitoral: teoria e prática. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p.54. 112 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.233. 113 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.245. 114 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.57
45
eleitoral até um dia antes à antevéspera do dia das eleições, ao segundo turno é
permitida a propaganda até a antevéspera das eleições. 115
Por conseguinte, o período determinado à realização da propaganda
eleitoral de forma lícita, sem a configuração da propaganda antecipada, tem início no
dia 06 de julho do ano eleitoral, e como regra geral apresenta o prazo final para a
divulgação da propaganda eleitoral às 48 horas que antecipam o pleito.
2.2.2 Condutas vedadas
A Lei das Eleições estabelece em seu art. 73 as condutas vedadas aos
agentes públicos, servidores ou não servidores, inclusive os políticos, que tendem a
comprometer a qualidade de igual, existente entre os candidatos às eleições. As
condutas proibidas encontram-se expressamente traçadas nos incisos desse
dispositivo legal, e também, nos artigos 74 ao 77, com a possibilidade de aplicação
de sanções político-administrativas posteriormente, em casos de descumprimento
em campanhas eleitorais. 116
A Lei das Eleições constitui normas de condutas para os agentes públicos,
perante a campanha política, em um capítulo especifico às condutas vedadas em
campanhas eleitorais. Os artigos desse capítulo da Lei das Eleições exemplificam de
forma categórica tais condutas proibidas aos agentes públicos. 117
Assim, entre tantos artigos e regras que constituem a Lei das Eleições, e que
estabelecem as condutas vedadas durante o período de campanha eleitoral,
ressaltar-se-á no presente trabalho, àquelas condutas ligadas à propaganda
eleitoral, assim como as que se relacionam com a publicidade governamental.
O art. 73, da Lei das Eleições, estabelece as condutas proibidas e que
propiciam a desigualdade entre os candidatos nas eleições no que tange às
115 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004.p.58 116 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2008. p.190-192. 117 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p. 94.
46
oportunidades. Os incisos desse mesmo dispositivo exemplificam as condutas que
são vedadas aos agentes, a fim de preservar a igualdade entre pretendentes ao
cargo eletivo. 118
Primeiramente, insta asseverar a determinação do caput do art. 73, da Lei das
Eleições: “São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos
pleitos eleitorais”. 119
O inciso I, do art. 73, da Lei nº 9.504/1997, demonstra a primeira conduta
vedada imposta aos agentes, quando proíbe: 120 “ceder ou usar, em benefício do
candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis [...] ressalvada a
realização de convenção partidária”. 121
Em suma, o inciso I, do art. 73, além de apontar as proibições aos agentes
públicos, traz uma ressalva de forma expressa, no sentido em que acautela a
realização das convenções partidárias, de forma gratuita em imóveis públicos. 122
Em conseguinte, o inciso II, do art. 73, dispõe: “usar materiais ou serviços,
custeados pelos Governos ou Casas legislativas, que excedam as prerrogativas
consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram”. 123
Esse inciso apresenta seu teor em consonância com o Tribunal Superior
Eleitoral, proibindo os agentes públicos de utilizar-se de bens públicos em face da
campanha eleitoral, mesmo os bens que possam estar à disposição desses agentes
por sua função ou cargo na Administração Pública. 124
O disposto nesse inciso revela tal vedação, tendo em vista os inúmeros
agentes públicos, que possuem certo número de recursos, e utilização de materiais
e serviços, para com a finalidade de suas funções. Como exemplo, destacam-se os
118 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2008. p.193-194. 119 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010. 120 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.95. 121 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010. 122 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2008.p.195. 123 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010. 124 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.97
47
serviços de correspondências, e de gráfica utilizados por agentes públicos dentro
das respectivas atribuições. 125
Ao inciso IV, do art. 73, cabe: “fazer ou permitir uso promocional em favor do
candidato, partido político ou coligação de distribuição gratuita de bens e serviços de
caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público”. 126
Assim, entre os bens e serviços disponibilizados à população pelo Poder
Público sem custos, encontram-se a distribuição de cestas básicas e a realização
das campanhas de vacinação. Ressalta-se que há esses serviços e bens apenas
aplicam-se as proibições, quando realizadas com fim eleitoreiro e promocional. 127
Ainda, em concordância com esse inciso, a Lei nº 11.300/2006, modificou a
disposição do § 10, do art. 73, da Lei nº 9.504/1997, no sentido de vedar a
distribuição de bens gratuitamente no ano eleitoral, por parte do Poder Público. As
únicas exceções são as situações de calamidade pública, estado de emergência ou
de programas sociais dispostos em lei, em curso já no ano antecedente ao pleito
eleitoral. 128
Posto isso, o inciso VI, alínea “b”, do art. 73, regulamenta as condutas
vedadas, nos três meses que procedem as eleições, acerca da publicidade
governamental, com a exceção das situações de iminente necessidade publica. 129
A referida alínea visa alcançar a publicidade governamental amplamente,
proibindo a divulgação de atos oficiais durante o período eleitoral, a fim de evitar a
propagação de serviços ou condutas que se aproximam do caráter eleitoreiro, como
exemplo a solenidade e inauguração de uma obra pública. 130
As exceções aplicadas à essa alínea tratam-se dos produtos que possuem
concorrência no mercado, como é o caso da Petrobras, e dos bancos estaduais.
125 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.96-97. 126 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010. 127 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.98-99. 128 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.99. 129 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2008. p.200. 130 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.100-102.
48
Destaca-se que a administração direta não apresenta serviços com concorrência no
mercado, sendo assim, proibida a realização de publicidade oficial. 131
Ainda, quando autorizada pela Justiça Eleitoral, a publicidade governamental
pode ser aplicada de forma lícita, atendendo o caráter emergencial necessário,
constituindo a exceção quanto a alínea “b”, do inciso VI, do art. 73, da Lei nº
9.504/1997. 132
A alínea “c”, do inciso VI, do art. 73, da Lei nº 9.504/1997, também trata a
respeito dos três meses antecedentes ao pleito eleitoral: “fazer pronunciamento em
cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério
da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente [...]”.133
O objetivo de tal dispositivo é claro, trata a respeito dos agentes candidatos à
reeleição, bem como daqueles com interesse imediato no resultado das eleições.
Para esses agentes torna-se proibido o pronunciamento em rádio e televisão, senão
durante o período do horário eleitoral gratuito, sendo este agente com mandato do
Poder Executivo, ou ainda sem mandato, mas com cargo de grande importância. 134
Ressalta-se que as proibições do inciso VI, alíneas “b” e “c” somente são
impostos aos agentes públicos, principalmente os políticos, em que os cargos
encontrar-se-ão em disputa no pleito eleitoral, conforme determinado no próprio art.
73, § 3º, da lei das eleições. 135
No que tange aos gastos com a publicidade, o inciso VII, do art. 73, dispõe:
“realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado em no inciso anterior, despesas
com publicidade [...] que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que
antecedam o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição”. 136
Conseqüentemente, esse inciso trata sobre a vedação, a todos os agentes
públicos, nos três meses que antecedem às eleições, sobre as despesas dos órgãos
131 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.103. 132 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.103. 133 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010. 134 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.105. 135 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2008.p.201. 136 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010.
49
públicos, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos antecedentes ao
pleito ou ainda, do ano anterior imediato do ano eleitoral. 137
Ainda, no que se refere às condutas vedadas aos agentes públicos, o art. 74,
da Lei das Eleições apresenta a violação do § 1º, do art. 37, da CRFB/88,
constituindo assim abuso de autoridade. O art. 74, da Lei nº 9.504/1997, entretanto,
distingue a afronta ao dispositivo constitucional, no sentido de configurar o caráter
eleitoral, ou não, a fim de estabelecer abuso de autoridade. 138
O caput do art. 75, do capítulo referente às condutas vedadas, regulamenta a
vedação quando: “Nos três meses que antecedem as eleições, na realização de
inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos
públicos”. 139
E ainda, o caput do art. 77, prevê: “É proibido a qualquer candidato
comparecer, nos (3) três meses que precedem o pleito, a inauguração das obras
públicas”. 140
Desta feita, os arts. 73 ao 77, da lei eleitoral, apresentam, de forma clara, as
proibições impostas aos agentes públicos, inclusive aos políticos, no que tangem às
condutas a serem realizadas de forma lícita durante o período de campanha
eleitoral.
2.3 DIFERENÇA ENTRE PROPAGANDA ELEITORAL E PUBLICIDADE
GOVERNAMENTAL
Primeiramente, cabe ressaltar que o objetivo central da publicidade é tornar
público atos, obras, e campanhas governamentais, a propaganda, que além do
137 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2008.p.201. 138 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.116-119. 139 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010. 140 BRASIL. Lei n º 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25 abr. 2010.
50
caráter de transmitir o conhecimento, apresenta o condão de convencimento, quer
seja, o aceite como algo favorável. No caso da propaganda eleitoral, o objetivo final
torna-se a conquista dos votos no pleito eleitoral. 141
A publicidade governamental compreende a divulgação dos atos e
programas públicos por meio dos diários oficiais, bem como por programas de rádio
e televisão, assim como, manifesta-se através de campanhas e pronunciamentos
dos agentes públicos, com a finalidade de permitir o controle dos gastos do erário
ela sociedade. 142
A propaganda política estabelece divisões para fins didáticos, ou seja,
propaganda eleitoral, propaganda intrapartidária, e propaganda partidária. Este tipo
de propaganda constitui a finalidade de conquistar votos e o posterior pleito eleitoral,
realizada licitamente durante o período determinado na legislação eleitoral, por
candidatos, partidos políticos e ou coligações. Assim, a propaganda visa estimular
os eleitores a escolher como candidato ao cargo público ou político, o candidato
elemento da propaganda política indicada. 143
Desse modo, a divisão da propaganda política compreende a propaganda
partidária, como a propagação de noticias à sociedade, realizada pelos partidos
políticos, em busca da aplicação e da demonstração das contas, movimentando
assim seus adeptos, bem como buscando novos admiradores. A propaganda
intrapartidária é aquela desempenhada somente no espaço do partido político, por
seus filiados, em busca do convencimento do partido para a escolha de determinado
candidato ou para a constituição de determinado grupo de candidatos. 144
A propaganda partidária apresenta como finalidade a exposição dos
princípios e dos caminhos pelos quais os partidos políticos pretendem seguir, aos
seus filiados, no sentido de apresentar e debater assuntos de interesse comum,
como educação, e saúde. A propaganda partidária é vedada às pessoas não filiadas
141 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.19-20. 142 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.203. 143 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.204. 144 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.43-44.
51
ao partido político. O não cumprimento desta imposição acarreta na propaganda
pessoal antecipada.145
A propaganda intrapartidária ocorre pelo tempo determinado em lei para as
convenções partidárias, visando a escolha dos seus candidatos dentro dos próprios
partidos. Esse tipo de propaganda pode ser realizada nos quinze dias anteriores à
convenção, entretanto, com o fim das decisões e escolhas dos candidatos, a
propaganda intrapartidária torna-se novamente proibida. 146
A propaganda eleitoral por sua vez compreende toda a estrutura empregada
pelos partidos políticos, candidatos e ou coligações políticas, em conformidade com
os prazos e os requisitos estabelecidos em lei, na busca da persuasão dos eleitores,
e posteriormente na arrecadação dos votos no pleito eleitoral. 147
A propaganda eleitoral objetiva tornar público o planejamento e as intenções
do candidato para aquele pleito eleitoral, constituindo as ocasiões ideais, para
demonstrar a aptidão do candidato para o mandato. A propaganda eleitoral somente
é permitida a partir do dia 06 de julho do ano eleitoral, quando se torna lícita a
divulgação e a propaganda pelos candidatos. 148
Concluindo, a propaganda eleitoral possui o escopo da captação de votos,
bem como a vitória dos seus candidatos, objeto da propaganda, no pleito eleitoral. A
realização da propaganda eleitoral é vedada até o dia 05 de julho do ano eleitoral,
sendo assim, permitida a partir do dia 06 de julho no ano correspondente ao pleito
eleitoral.
No que tange à publicidade governamental, esta possui o intuito de divulgar
os atos e programas públicos, para que a sociedade possa acompanhar os gastos
públicos, assim como as condutas realizadas pelos agentes da Administração
Pública. A publicidade governamental torna-se proibida durante período eleitoral, ou
seja, o período que abrange os três meses que antecedem as eleições.
145 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2008. p.809. 146 ROLLO, Alberto Luis Mendonça. Aspectos genéricos da propaganda eleitoral. In Rollo, Alberto (Org). Propaganda eleitoral: teoria e prática. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p.62-63. 147 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.44. 148 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2008. p.799.
52
Desta feita, com o passar do pleito, a publicidade governamental volta a ser
aplicada pela administração pública, em todas as esferas, em consonância com os
preceitos determinados na legislação constitucional e eleitoral. A publicidade oficial
torna-se vedada pelo período eleitoral, com o objetivo de garantir a isonomia entre
os candidatos e para que não se confunda com a propaganda realizada com o
transcorrer da campanha eleitoral. 149
Com efeito, a publicidade governamental apresenta o condão de divulgar os
atos, programas, obras, serviços e campanhas da Administração Pública, a fim de
orientar a população acerca dos temas com importância social, entretanto, sem
apresentar a promoção pessoal de seus agentes públicos. A publicidade oficial,
repisa-se, encontra fundamento no art. 37, § 1º, da CRFB/88. 150
Sobre o conceito de publicidade governamental, Lins preleciona:
A publicidade oficial é a divulgada não só pelos diários oficiais ou pelos programas oficiais de rádio [...] mas também pela publicidade institucional ilustrada em linhagem popular no rádio e na televisão, manifestada em campanhas, informes e pronunciamentos de autoridades em cadeia nacional, pelas quais o contribuinte pode acompanhar a aplicação dos recursos provenientes da arrecadação dos tributos. 151
E ainda, vale destacar o entendimento de Lins quanto à finalidade da
publicidade oficial:
Portanto, a publicidade deve, ou pelo menos deveria, servir tão somente para o esclarecimento e a informação dos cidadãos, facilitando a fiscalização quanto a correta aplicação dos recursos públicos. Conseqüentemente, as obras e os serviços prestados pelo Estado devem ser titulados pelo órgão ou entidade administrativa, jamais privilegiando o nome ou a imagem do servidor que nele atua [...] 152
A publicidade governamental também é regulamentada pela Lei Eleitoral, no
art 73, que proíbe a realização dos gastos com a publicidade oficial que ultrapassem
149 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 208. p.101 150 PINTO. Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p.242-243. 151 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.203 152 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 208. p.205.
53
a média dos valores praticados nos três anos anteriores as eleições, ou ainda, do
ano precedente ao pleito. 153
Ainda, o art. 73, da Lei nº 9.504/97, veda a realização da publicidade oficial
nos três meses que antecedem às eleições, a fim de resguardar a igualdade entre
os candidatos em disputa pelo pleito eleitoral, e afastar a possibilidade de promoção
indireta dos candidatos à reeleição. Todavia, os candidatos que objetivam a
reeleição, por vezes acabam realizando a publicidade oficial de forma excessiva, no
período que antecede esta vedação, configurando o desvio de finalidade da
publicidade oficial. 154
Cabe ressaltar que a vedação à publicidade governamental abrange
exclusivamente o poder que possui candidatos ao pleito, como por exemplo, no ano
eleitoral em que a disputa será entre candidatos a prefeito, apenas tornar-se-á
proibida a realização da publicidade oficial pelos Municípios, assim como para os
órgãos da administração indireta dos Municípios, inclusive para os Poderes
Executivo e Legislativo municipal. Para União e Estados a publicidade oficial
continua sendo lícita, e só tornar-se-á proibida no ano em que ocorrer as eleições
para os cargos eletivos daqueles entes. 155
A propaganda eleitoral é regulada pela legislação eleitoral, uma vez que
manter a equidade na disputa eleitoral entre os candidatos é de fundamental
importância para o fortalecimento da democracia. Assim, a propaganda eleitoral é
regida por meio do Código Eleitoral, assim como pela Lei nº 9.504/1997, e ainda,
pelas as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral que são estabelecidas a cada
eleição. 156
Assim entende o Tribunal Superior Eleitoral sobre o conceito de propaganda
eleitoral, através do Acórdão nº 15.732, do Relator José Eduardo Rangel de Alckmin:
Entende-se como ato de propaganda eleitoral aquele que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que apenas postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou razoes que induzam a concluir que o beneficiário é o
153 PINTO. Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p.243. 154 PINTO. Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 243. 155 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008. p.102. 156 PINTO. Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal – noções gerais. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 231-232.
54
mais apto ao exercício de função publica. Sem tais características, poderá haver mera promoção pessoal - apta, em determinadas circunstancias a configurar abuso de poder econômico - mas não propaganda eleitoral. 157
Nesse sentido, a propaganda eleitoral apresenta como pressupostos para
sua representação, alcançar o público alvo, mesmo por meios dissimulados, para
assim, divulgar seus candidatos, ou os agentes considerados capazes para o
desenvolvimento das atividades da Administração Pública, livrando esses
candidatos da configuração da promoção pessoal, e as respectivas sanções. A
propaganda eleitoral representa a finalidade precípua de conquistar votos aos
candidatos, convencendo o seu eleitorado.158
E assim, o instituto da publicidade, bem como o da propaganda eleitoral, são
institutos importantes para o exercício da democracia e da cidadania. Por isso, é
vedada à promoção pessoal e o vínculo dos atos aos seus agentes, tendo em vista a
influência que esses institutos causam na opinião pública, durante o período eleitoral
e fora dele, principalmente em relação aos candidatos à reeleição, que muitas vezes
conquistam a preferência frente às eleições. 159
2.4 PROPAGANDA E ABUSO DE PODER ECONÔMICO
A Constituição Federal dispõe no § 9º, do art. 14, a proteção da normalidade e
da legitimidade do processo eleitoral, que visa impedir a influência do abuso do
poder econômico e/ou político sobre os procedimentos do pleito eleitoral. Essa
proteção deve auxiliar todas as fases do pleito, desde a escolha dos candidatos, até
a diplomação dos escolhidos, possibilitando aos eleitores a liberdade para escolha
157 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral nº 15.732. Relator: Ministro José Eduardo Rangel de Alckmin. Brasília, 07 de maio de 1999. Disponível em: <www.tse.gov.br> Acesso em: 03 mar. 2010. 158 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 144. 159 PORTELLA, Simone de Sá. O Princípio da Impessoalidade e a vedação de publicidade governamental para fins eleitorais. Revista Jurídica Consulex. Ano XII, n. 278,p.61-62, agosto de 2008.
55
de seus candidatos aos cargos eletivos, sem que estejam reprimidos por coação ou
fraude eleitoral. 160
A vedação ao abuso de poder econômico e político também se encontram
determinados na Lei complementar nº 64/1990, em seu art. 19, parágrafo único, e no
art. 22, de uma forma ampla, acarretando em sanções de inelegibilidade. Ainda, a
Lei das Eleições considera condutas vedadas aos agentes públicos, e a captação
ilícita de sufrágio, mediante os arts. 73 ao 77, e 41-A, respectivamente, sob pena de
multa, cassação do registro de candidatura e do diploma do candidato. 161
O abuso de poder econômico é elemento de desequilíbrio no processo
eleitoral, no qual um voto, por muitas vezes, é substituído por proveitos econômicos
ou patrimoniais. A esse tipo de conduta já existe previsão legal no Código Eleitoral
(art. 299), e assim visa punir criminalmente àqueles que prometem e os que
recebem vantagens em troca do seu direito de voto. 162
Nesse sentido, visando a transparência dos procedimentos eleitorais e com a
finalidade de evitar o abuso do poder econômico é que a legislação eleitoral cria
mecanismos para manter o equilíbrio entre os candidatos do pleito eleitoral. Entre
essas disposições a lei criou os comitês financeiros, e a partir deles há a
arrecadação e a aplicação dos recursos, para a campanha eleitoral, inclusive para a
propaganda eleitoral.163
O abuso de poder econômico abrange toda e qualquer conduta capaz de
converter o voto do eleitor, direito asseverado na participação do pleito, em objeto
inerente de vantagem econômica. No abuso de poder econômico existe sempre o
uso de valores, e a busca dos votos dos eleitores, no qual precisa ser efetivamente
demonstrado para a posterior aplicação das sanções previstas. 164
160 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p. 171-172. 161 SANSEVERINO, Francisco de Assis Vieira. Direito eleitoral. 2. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. p.172. 162 ROLLO, Alberto Luis Mendonça. Aspectos genéricos da propaganda eleitoral. In Rollo, Alberto (Org). Propaganda eleitoral: teoria e prática. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p.45. 163 NASCIMENTO. José Anderson. Tópicos de direito eleitoral: anotações à Lei nº 9.504/97. São Paulo: Editora Ícone, 1998. p.140. 164 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.201-202.
56
As campanhas eleitorais, que envolvem a realização da propaganda eleitoral,
dependem de recursos financeiros, em regra de valores elevados, que candidatos
eleitorais e seus partidos, em regra, não possuem. Como solução, a legislação
eleitoral permite a doação de recursos para campanha, por pessoas físicas e
jurídicas, sem, no entanto impor obrigações entre o beneficiado para com o doador. 165
Todos os gastos envolvendo as campanhas eleitorais ficam sob os cuidados
dos comitês financeiros, mas o candidato ao pleito eleitoral torna-se exclusivamente
responsável pela futura prestação de contas. A comprovação de uso indevido dos
recursos para campanha eleitoral gera sanções, como a perda do direito do fundo
partidário do ano posterior, a cassação do mandato por presunção de abuso de
poder econômico, além do cancelamento do registro do partido político. 166
Os recursos financeiros disponibilizados aos candidatos, no período eleitoral,
não podem ser gastos de forma deliberada, nem utilizados apenas para realização
da propaganda eleitoral. Cabe a indicação de uma previsão do limite dos gastos com
a campanha, em geral, e não apenas com a propaganda eleitoral, para cada
candidato, à Justiça Eleitoral, no momento do pedido de registro de candidatura.167
Dentro dos gastos com as campanhas eleitorais, sujeitos ao controle da
Justiça Eleitoral, e conseqüente configuração de abuso econômico, encontram-se os
valores despendidos na confecção de material impresso referente à campanha, à
propaganda, à publicidade realizada por qualquer meio de propagação, e no aluguel
de estabelecimentos para atos de campanha, visando à obtenção de votos, aluguel
de estabelecimentos para atos de campanha. Ainda, os gastos com deslocamento
da equipe de campanha, serviços de correspondências, entre tantos outros gastos
oriundos do processo eletivo, elencados no art. 26 da Lei das Eleições.168
A propaganda eleitoral é lícita quando realizada dentro do período eleitoral,
bem como em consonância com a legislação eleitoral. Durante esse período, com o
165 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.251. 166 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.252. 167 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.253. 168 PINTO, Djalma. Direito eleitoral: improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2006. p.253.
57
intuito de influenciar os eleitores, e a obtenção de votos nas eleições, é que ocorrem
os abusos de poder, em especial o abuso de poder econômico, por parte dos
candidatos. Para tanto, o abuso de poder econômico precisa ser examinado
levando-se em consideração cada tipo de eleição, assim com o universo eleitoral
onde é aplicado. 169
Em campanhas eleitorais considera-se abuso do poder econômico todo e
qualquer uso de recursos financeiros, de forma excessiva, ocasionado desequilíbrio
entre os candidatos ao pleito eleitoral. O abuso econômico ocorre quando o
resultado das eleições corre o risco de ser modificado em face da ausência de
liberdade do eleitor em praticar seu direito de voto. 170
Assim, no que tange ao conceito do abuso de poder econômico, entende
Coneglian:
[...] em campanha política, o abuso de poder econômico é o uso exagerado de recursos financeiros, o uso de recursos financeiros que consiga, por si só, provocar um desequilíbrio entre os candidatos. Por abuso do poder econômico, entende-se, pois, qualquer atitude em que haja uso de dinheiro em quantidade evidentemente excessiva e que venha em detrimento da liberdade de voto, com potencialidade para perturbar o resultado das eleições. 171
Contudo, para a configuração do abuso do poder econômico, as condutas
desempenhadas pelos candidatos eletivos, precisam ser observadas e especificadas
em cada situação em concreto. A efetivação do abuso econômico precisa
representar potencialmente a alteração do resultado final do pleito eleitoral, em
detrimento ao cargo em que concorre o candidato eletivo. 172
Ademais, certa conduta capaz de configurar o abuso do poder econômico
em um pequeno município, com poucos eleitores, por vezes pode não configurar o
abuso se realizada em uma metrópole. A mesma conduta em lugares distintos, ou
por candidatos a diferentes cargos eletivos, pode causar desigual influência em seus
eleitores, sendo capaz de modificar ou não o resultado final das eleições. 173
169 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.155-156. 170 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.155. 171 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.155. 172 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.156. 173 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.156.
58
Desta feita, a conduta do agente que configura o abuso de poder econômico,
em face da campanha eleitoral, pode ser a mesma, realizada em dois lugares
distintos. A diferença é a influencia dessa conduta no resultado das eleições, trata
da potencialidade das condutas dos agentes para a caracterização do abuso do
poder econômico.
O abuso de poder econômico caracteriza-se pela troca do voto por
expressiva vantagem econômica, entretanto, há condutas que não tratam sobre
quantias em dinheiro e mesmo assim configuram o abuso. Entre essas condutas,
destacam-se o uso de propaganda excessiva, ajuda às pessoas ou entidades,
benfeitorias em comunidades, e outras. 174
Ainda, podem configurar o abuso de poder econômico, os gastos
excedentes na campanha eleitoral, e as condutas tipificadas nos artigos 229, 302 e
334 do Código Eleitoral. Mas também, qualquer outra conduta que exerça influência
na liberalidade de votação do eleitor. 175
Assim sendo, a propaganda eleitoral e o abuso do poder econômico
apresentam importante ligação, no sentido de que a aplicação de forma excessiva
da propaganda eleitoral, entre outras condutas, acarreta na configuração do abuso
econômico, no desequilíbrio do pleito eleitoral e conseqüentemente em sanções
determinadas na legislação eleitoral.
174 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.156. 175 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008, p.156-157.
59
3 DESVIO DE FINALIDADE NA PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E
NA PROPAGANDA ELEITORAL
Por fim, após a conceituação e distinção entre os institutos da propaganda
eleitoral, em especial a propaganda antecipada, bem como da publicidade
governamental, neste capítulo abordar-se-á os casos de desvio na propaganda
eleitoral antecipada e na publicidade oficial, com promoção pessoal e abuso de
poder, aplicados a casos concretos, a partir de julgados dos tribunais pátrios.
Propaganda eleitoral antecipada, também conhecida como propaganda
extemporânea ou prematura, constitui um meio ilícito de divulgação da propaganda
eleitoral, mediante a propagação fora do prazo estabelecido no art. 36 da Lei das
Eleições, ou seja, antes do dia 06 de julho do ano eleitoral. 176
A propaganda antecipada possui como base o tempo: a propaganda eleitoral
antecipada é aquela realizada fora do prazo estipulado na lei eleitoral, ou seja, antes
do dia 06 de julho do ano correspondente ao pleito eleitoral. 177
A propaganda antecipada acarreta a disparidade entre os candidatos,
configurando a desobediência perante as normas eleitorais. Ainda, a propaganda
antecipada pode dissimular a prática do abuso de poder econômico, assim como do
poder político, acarretando também no emprego impróprio do erário. 178
Apesar da fácil contextualização acerca da propaganda eleitoral antecipada,
torna-se difícil à configuração quando aplicada a casos concretos, constituídos por
uma finalidade específica. Assim há a necessidade da ligação e a análise da
propaganda e do processo eleitoral, para constituir o entendimento acerca da
configuração ou não da propaganda antecipada. 179
Por outro lado, torna-se importante relembrar o conceito e os requisitos
indispensáveis à configuração da publicidade governamental, demonstrando a
ligação dessa publicidade para com os princípios constitucionais básicos. Entre os
176 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2008. p.813. 177 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008. p.205. 178 RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2008. p.813. 179 CONEGLIAN, Olivar. Propaganda eleitoral. 9. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008. p.205.
60
princípios básicos, cabe destacar o princípio da impessoalidade, como norteador da
publicidade governamental, enquanto proíbe a promoção pessoal do agente público,
inclusive político. 180
A publicidade oficial encontra respaldo no art. 37, § 1º, da CRFB/88, a fim de
evitar a autopromoção do agente público, em virtude de suas atitudes frente à
administração pública, bem como objetivando o controle e a fiscalização dos atos e
serviços públicos. Ainda, possui o propósito de assegurar o controle acerca dos
gastos públicos, possibilitando à população maior conhecimento e clareza acerca do
exercício governamental. 181
Ainda, o instituto da publicidade oficial visa assegurar a aplicação do
princípio da transparência às atividades governamentais, tendo em vista as
inúmeras tentativas de divulgação da publicidade governamental com caráter
divergente da legislação constitucional. Assim, o disposto no art 37, § 1º, da
CRFB/88 expressamente apresenta a proibição à autopromoção do agente público,
bem como os requisitos à serem seguidos na realização da publicidade
governamental. 182
Pelo exposto, se conclui que o instituto da publicidade governamental, bem
como a realização da propaganda eleitoral de forma antecipada, merecem ser
examinados a cada caso em concreto, e ainda, aplicados em consonância com a
legislação constitucional e eleitoral, a fim de garantir o interesse comum.
Cabe a este último capítulo demonstrar, através dos julgados dos tribunais
pátrios, as divergências existentes, no que se refere a publicidade governamental e
a propaganda eleitoral. Ainda, demonstrar a aplicação dos princípios constitucionais
básicos e o princípio da transparência, à estes casos.
180 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.204-205. 181 LINS, Newton. Propaganda eleitoral: comentários jurídicos. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p.204-205. 182 NASCIMENTO. José Anderson. Tópicos de direito eleitoral: anotações à Lei nº 9.504/97. São Paulo: Editora Ícone, 1998. p.125.
61
3.1 PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROMOÇÃO PESSOAL
Inicialmente cabe a análise de julgados provenientes de tribunais judiciais,
referentes à publicidade governamental e a promoção pessoal, em virtude de casos
reais, tendo em vista que o assunto não encontra entendimento pacificado perante
os tribunais.
Posto isso, em decisão prolatada no Supremo Tribunal Federal, na data de
15 de abril de 2008, pelo Relator Ministro Menezes Direito, cumpre ressaltar a
ementa do acórdão, para posterior interpretação:
Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal. 1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. 2. Recurso extraordinário desprovido. 183
O recurso extraordinário em análise possui como recorrente o Município de
Porto Alegre, e recorrido Elmo Osvaldo Kirsch. Tal recurso foi interposto contra
acórdão proveniente da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Sul, que decidiu sobre a inclusão de slogan na publicidade, no sentido da
configuração da promoção pessoal, vedada pela Constituição Federal.
Elmo Osvaldo Kirsch ajuizou ação civil pública expondo em suas razões a
violação do art. 37, da CRFB/88, pelo Município de Porto Alegre, quando da
utilização do slogan “Administração Popular”, evidenciando a ligação entre o prefeito
e o slogan empregado.
183 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 191.668-1. Relator: Ministro Menezes Direito. Brasília, 14 de abril de 2008. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em 07 maio 2010.
62
Julgada improcedente em primeiro grau, a sentença foi reformada por meio
de recurso de apelação, condenando o Município ao pagamento de custas e
honorários, bem como pela não inclusão de slogan específico (administração
popular) na publicidade governamental realizada.
A manifestação do Supremo Tribunal Federal, assim dispôs, constituindo o
seguinte acórdão:
ADMINISTRATIVO – CONSTITUCIONAL. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE. A inclusão de slogan na publicidade dos atos da Administração Pública, com conteúdo subliminar que o identifica com o partido político dos governantes, constitui propaganda pessoal ilícita, vedada no art. 37, § 1º, da Constituição Federal. Ação julgada improcedente. Recurso provido. Voto vencido. 184
Assim, entenderam os julgadores do recurso de apelação que o Município
de Porto Alegre ao utilizar o referido slogan na propaganda oficial, não estava
unicamente divulgando as atividades públicas, mas também deixando de cumprir
uma das finalidades da publicidade, qual seja a informação, assim como o princípio
da impessoalidade.
Inconformado, o Município de Porto Alegre, interpôs Recurso Extraordinário,
aduzindo a seguinte tese:
[...] A utilização do slogan guarda em si um pouco de cada um dos condicionantes [...] Tem caráter informativo quando divulga a forma de governar, tem caráter educativo se entendermos a educação como um processo coletivo na construção de algo inovador, como de fato o é uma Administração Popular e tem caráter de orientação social, quando induz a população ao exercício da cidadania [...] 185
No entanto, tais razões não foram aceitas, haja vista que o artigo 37, caput e
§ 1º, da CRFB/88, visa de forma clara asseverar o interesse público, em
consonância com o princípio da impessoalidade.
Na descrição de sua decisão, o Ministro Relator, sobre a aplicação do art.
37, da CRFB/88, asseverou:
184 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 191.668-1. Relator:
Ministro Menezes Direito. Brasília, 14 abril de 2008. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em 07 maio 2010. 185 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 191.668-1. Relator:
Ministro Menezes Direito. Brasília, 14 de abril de 2008. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em 07 maio 2010.
63
[...] O que o constituinte quis foi marcar que os atos governamentais objeto de divulgação devem revestir-se de impessoalidade, portanto, caracterizados como atos do governo e não deste ou daquele governo em particular. [...] No momento em que existe a possibilidade de reconhecimento e identificação da origem pessoal ou partidária da publicidade há, sem dúvida, o rompimento do princípio da impessoalidade determinado no caput, bem como configuração da promoção pessoal daquele que exerce o cargo público [...] a regra constitucional veda qualquer tipo de identificação pouco relevando que seja por meio de nome, de slogan ou de imagem capaz de vincular o governo à pessoa do governante ou ao seu partido [...] 186
Assim, foi admitido o recurso extraordinário, e negado seu provimento, por
unanimidade, em conformidade com o voto do Relator Ministro Menezes Direito.
Desta feita, cabe ressaltar a importância da publicidade oficial, assim como
da interpretação de cada caso concreto, a fim de possibilitar a configuração da
promoção pessoal, pelo agente público.
A promoção pessoal constitui um conceito amplo, com a possibilidade de
diferentes interpretações, no caso em tela a configuração da promoção pessoal
encontra embasamento na utilização de slogan na publicidade governamental.
Outro caso, encontrado entre os julgados do Supremo Tribunal Federal, no
sentido de autopromoção por agente público, dispõe o Agravo de Instrumento em
Recurso Extraordinário nº 242.546-5.
Tal recurso apresenta como Relatora a senhora Ministra Ellen Gracie, tendo
como agravante Paulo Salim Maluf, agravado Maurício Faria Pinto, e o Município de
São Paulo como parte interessada.
A decisão agravada, oriunda do Tribunal de Justiça de São Paulo, apresenta
o seguinte entendimento:
[...] mantendo sentença de procedência de ação popular, condenou os recorrentes a interromper a utilização na publicidade da Prefeitura, do trevo de quatro folhas, mesmo símbolo empregado na campanha eleitoral do segundo recorrente. O prefeito, ainda, foi condenado a reparar ao erário municipal as despesas com a colocação e a retirada do logotipo em questão. 187
186 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 191.668-1. Relator:
Ministro Menezes Direito. Brasília, 14 de abril de 2008. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em 07 maio 2010. 187 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinário nº 242.546-5. Relatora: Ministra Ellen Graice. Brasília, 18 de outubro de 2005. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em 07 maio 2010.
64
Desta feita, observa-se a ação popular ajuizada em razão do uso de símbolo
na publicidade governamental, afrontando assim, o caráter da publicidade,
constituída pela Constituição Federal, assim como os princípios da impessoalidade,
e da moralidade, caracterizando a promoção pessoal do prefeito.
Ressaltou-se que o símbolo do trevo de quatro folhas utilizado na referida
publicidade oficial foi também empregado na campanha eleitoral do mesmo agente
público, constituindo assim, mensagem subliminar entre o prefeito e a administração
pública.
Em razões de recurso o referido prefeito aduziu que não houve ofensa aos
princípios da moralidade e da impessoalidade, e ainda, sobre e distinção no
desenho do trevo de quatro folhas, utilizado na campanha eleitoral e posteriormente
aplicado à publicidade governamental.
Por sua vez, o município de São Paulo, alegou em suas razões de recurso, a
não comprovação de dano ao erário, bem como a não configuração da promoção
pessoal, tendo em vista que a publicidade objetivava apenas a divulgação dos atos
da administração pública.
Destarte, o voto da ministra relatora dispõe:
[...] a rigorosa proibição constitucional foi quebrada, sendo que é evidente a promoção pessoal da autoridade municipal nas publicidades do município, mesmo naquelas com caráter educativo, informativo ou de orientação social [...] É evidente, pois, sua responsabilidade em indenizar os cofres públicos que lesou [...] 188
Entretanto, as razões recursais apresentadas pelos agravantes, expõem a
necessidade de reexame dos fatos e provas, a nesse sentido também a Ministra
Relatora se manifestou:
[...] não se discute se houve ou não prejuízo ao erário, mas sim, se a publicidade, que, diga-se, é dever imposto constitucionalmente à administração, promoveu ou não a figura pessoal do prefeito [...] A proibição constitucional, ao uso de símbolo, não é genérica, ou seja, não proíbe todo e qualquer símbolo, mas somente aquele que de forma direta esteja associado a figura do governante. [...] 189
188 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento em Recurso
Extraordinário nº 242.546-5. Relatora: Ministra Ellen Graice. Brasília, 18 de outubro de 2005. Disponível em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010. 189 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinário nº 242.546-5. Relatora: Ministra Ellen Graice. Brasília, 18 de outubro de 2005. Disponível em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010.
65
Desse modo, o recurso extraordinário interposto apresentava o condão de
aplicar correto enquadramento jurídico, tornando-se indispensável o reexame fático
e probatório, para posterior conclusão da não ocorrência da promoção pessoal e
dano ao erário.
No entanto, por unanimidade foi negado provimento ao referido recurso de
agravo de instrumento em recurso extraordinário, haja vista a súmula 279 do STF: 190 “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário191”.
E assim, mesmo não modificando a decisão pela qual foi interposto o recurso
extraordinário em apreciação, observa-se a indispensabilidade de estudo a cada
caso concreto no que tange a publicidade oficial e a promoção pessoal, a fim de
constar a configuração correta ou ilícita desse instituto, ou seja, quando o uso de
símbolos, slogan, expressões vinculam a publicidade à pessoa do governante.
O Tribunal de Justiça de Santa Catarina, quando decide acerca da ocorrência
da publicidade governamental de forma equivocada, assim como a difusão da
promoção pessoal, possui o mesmo entendimento do caso acima explicitado.
O próximo caso a ser analisado trata-se da Apelação Cível nº 2006.029767-0,
oriundo de ação civil pública da comarca de Joinville, em que são partes o Ministério
Público e o Município de Joinville. Julgando tal recurso a Relatora Desembargadora
Sônia Maria Schmitz.
Assim, o acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina dispõe:
LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA. INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRECLUSÃO. As matérias discutidas e decididas incidentalmente no processo, desde que exauridos os recursos possíveis, desmerecem qualquer tipo de reexame, abarcadas que foram pelo instituto da preclusão consumativa. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROPAGANDA INSTITUCIONAL. SLOGAN. PROMOÇÃO PESSOAL. Perde o caráter informativo e educativo, prestigiados pelo art. 37, §1º da CRFB/88, a propaganda institucional que vincula slogan ao
190 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinário nº 242.546-5. Relatora: Ministra Ellen Graice. Brasília, 18 de outubro de 2005. Disponível em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010. 191 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula 279. Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. Disponível em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 09 maio 2010.
66
governante, promovendo-o às expensas do erário. 192
O caso em tela consiste na discussão acerca da proibição do uso, na
bandeira do município de Joinville, da frase “Governo de Joinville. Aqui o trabalho
não para” dispostas em placas, impressos, automóveis, bem como nos uniformes
escolares da rede de ensino público. 193
Ainda, traz à discussão o caso de tal slogan identificar o agente público e o
cargo por ele exercido na administração pública, infringindo assim os preceitos
constitucionais, que asseguram a publicidade governamental.
Precedente da ação civil pública em face do município de Joinville, ajuizou
tal ação o representante do Ministério público, alegando promoção pessoal do
prefeito Marco Antônio Tebaldi, através de logomarcas utilizadas na publicidade de
seus atos públicos, em detrimento do seu cargo público.
Também, fez referência à busca de influência política pelo referido prefeito,
assim como pela autopromoção, visando à reeleição, desobedecendo assim, o art.
37, § 1º, da CRFB/88.
Por fim, o Ministério Público aduziu sobre os uniformes escolares com
símbolos do governo, de forma ilícita, pugnando pelo cancelamento do processo de
licitação para a compra desses uniformes para a rede pública de ensino.
Desta feita, decidiu-se nos seguintes termos a ação civil pública:
[...] julgo procedente, em parte, a ação civil pública [...] para confirmar, em definitivo, a liminar deferida, [...] proibir a utilização da frase ‘aqui o trabalho não para’ nas placas colocadas defronte à Prefeitura Municipal de Joinville, existentes em impressos ou automóveis do Município de Joinville, ou ainda em placas alusivas à obras e locais públicos; autorizar a utilização da Bandeira do Município em forma desfraldada com a logomarca 'Governo de Joinville'; vedar a utilização da frase ' Aqui o trabalho não pára' nas camisetas e bermudas destinadas aos alunos da rede pública municipal, facultando a utilização da frase 'Governo de Joinville' ou 'Rede Municipal de ensino de Joinville' na parte frontal, lado esquerdo (camiseta) e parte frontal da perna direita (bermuda);
192 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2006.029676-0. Relatora: Desembargadora Sônia Maria Schmitz. Florianópolis, 16 de junho de 2009. Disponível em: <www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010. 193 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2006.029676-0. Relatora: Desembargadora Sônia Maria Schmitz. Florianópolis, 16 de junho de 2009. Disponível em: <www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010.
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determinar ao Município de Joinville, por seu Prefeito Municipal, que se abstenha de aplicar e, direta ou indiretamente (pelas agências de publicidade contratadas), contratar a veiculação de aludidos símbolos de governo, seja em automóveis do Município, jornais, emissoras de rádio ou televisão, seja em obras ou locais públicos [...] 194
Assim, percebe-se que a utilização de símbolo e slogan na publicidade
governamental não é vedada de forma ampla, mas sim aos casos que ocasionam a
autopromoção do agente público, responsável por tal publicidade. E ainda, constata-
se a importância em analisar caso a caso, antes da constituição da publicidade
oficial de forma ilícita.
Inconformados, os ora recorrente e recorrido opuseram recurso de apelação,
no sentido de reformar a sentença de primeiro grau. O Ministério Público alegou a
promoção pessoal do prefeito, pela utilização da bandeira junto à frase “GOVERNO
DE JOINVILLE”, afirmando que a bandeira enquanto símbolo oficial do Município,
não pode sofrer alterações, sob pena de acarretar a autopromoção do agente
público. Por sua vez, as alegações despendidas pelo município de Joinville,
demonstram que um pequeno slogan, como o utilizado, junto à bandeira do Estado,
não fere os princípios constitucionais básicos.
Após as contra-razões, os recursos foram encaminhados ao egrégio Tribunal
de Justiça de Santa Catarina, para decisão, em que se votou pelo conhecimento e
desprovimentos dos recursos interpostos.
Ressalta-se que tal acórdão dispõe sobre a aplicabilidade da publicidade
oficial em consonância com o caráter educativo, informativo ou de orientação social,
uma vez que a propagação dessa publicidade constitui uma obrigação à
administração pública, o que, no entanto, não autoriza o agente público a utilizar os
recursos públicos, com fim de autopromoção.
Dessa forma, entende a Desembargadora Relatora no voto do acórdão
preferido em razão dos recursos de apelação interposto:
[...] as provas colacionadas aos autos evidenciam, à saciedade, que as propagandas institucionais ultrapassam os lides informativos, para servir-se de mecanismo promocional do governo do Prefeito Marco Antônio Tebaldi. Ora, fácil perceber que o slogan ‘GOVERNO DE
194 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2006.029676-0. Relatora: Desembargadora Sônia Maria Schmitz. Florianópolis, 16 de junho de 2009. Disponível em: <www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010.
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JOINVILLE. Aqui o trabalho não para’, sobretudo a última locução, é mero pretexto para exaltar a administração do Prefeito Marco Antônio Tebaldi, visto que propõe, sutilmente, o quão incansável e incessante é o Trabalho de sua gestão, servindo-se de verdadeiro marketing governamental. Impossível, pois, deixar de reconhecer que o referido slogan diverge dos preceitos impostos pela Constituição [...] 195
E assim, mais um julgado apresenta o entendimento sobre a promoção
pessoal do agente público, principalmente o agente político, baseando-se na
legislação constitucional, em consonância ao caso aplicado às situações reais
ocorridos na administração pública.
No caso vertente, a discussão principal consiste no uso da bandeira do
Município de Joinvile (símbolo oficial e permitido), em sua forma tremulante, com o
seguinte slogan: “GOVERNO DE JOINVILLE. Aqui o trabalho não pára”, em placas
dispostas na frente da prefeitura, impressos nos carros, bem como nos uniformes
escolares da rede pública de ensino.
Observa-se que o referido slogan desvirtua os preceitos impostos pelos
princípios constitucionais, elencados no art 37, caput, e § 1º, da CRFB/88, bem
como desvirtua a finalidade da publicidade e do interesse público.
O slogan utilizado nesse caso, de forma vedada, uma vez que configura a
promoção pessoal do agente público, visa enaltecer a administração e a pessoa
física do Prefeito Marcos Tebaldi. Mesmo de forma sutil, ultrapassa o caráter
informativo, configurando a autopromoção do agente público.
Conclui-se que o agente público utilizou-se da publicidade oficial para
promover sua imagem, às custas do erário público, vinculando a administração
pública à pessoa do agente político, ferindo os princípios da impessoalidade e da
moralidade.
Outrossim, com o escopo de demonstrar as divergências existentes à cada
caso em concreto na configuração da publicidade governamental de forma irregular,
e da promoção pessoal, analisou-se o Recurso de Apelação nº 2006.024932-5, com
Relator Desembargador Ricardo Roesler, oriundo do Tribunal de Justiça de Santa
Catarina.
195 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2006.029676-0. Relatora: Desembargadora Sônia Maria Schmitz. Florianópolis, 16 de junho de 2009. Disponível em: <www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 07 de maio 2010, grifo do autor.
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A ementa do acórdão apresenta breves considerações acerca do caso em
apreço, proveniente do recurso de apelação:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA C/C PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. AUSÊNCIA DE CITAÇÃO SUPRIDA PELO COMPARECIMENTO ESPONTÂNEO DO RÉU. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. INOCORRÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL VISANDO PROMOÇÃO PESSOAL NÃO CARACTERIZADA. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE RESPEITADO. RECURSO DESPROVIDO. O uso dos símbolos e logomarcas mencionados na inicial, de acordo com a prova dos autos, não serviram como instrumento de promoção pessoal do Chefe do Poder Executivo Municipal. Assim sendo, não há que se falar em prática de publicidade indevida e, via de consequência, é de ser afastada a pretensão do apelante, no sentido de ver o apelado condenado a cumprir obrigações de fazer e não-fazer decorrentes da prática de atos de improbidade administrativa, em face de promoção pessoal feita às expensas da Administração Pública. 196
O presente recurso é constituído como apelante o representante do
Ministério público, e apelado o município de Forquilhinha. Tal recurso, por votação
unânime, teve negado seu provimento.
O caso consiste no ajuizamento da ação civil pública por parte do
representante do Ministério Público, com a alegação de realização de publicidade
oficial, realizada pelo período do ano de 2001 ao ano de 2008, em desconformidade
com o art. 37, da CRFB/88, por parte do prefeito Paulo Hoepers.
O Ministério Público alegou ainda, que o prefeito utilizava-se de bens
públicos, como placas e envelopes, para sua autopromoção, através da logomarca
indicativa de seu mandato. Pugnou assim, pela não utilização da logomarca utilizada
ao longo do primeiro mandato do prefeito, entre os anos de 2001 e 2004, bem como
da bandeira do Município, com exceção da imagem oficial, entre outros pedidos.
O município ofereceu resposta, no sentido de que o slogan do primeiro
mandato não era mais utilizado, e que mesmo assim, o slogan não se encontrava
em discordância para com o art. 37, § 1º, da CRFB/88, uma vez que não pretendia a
promoção pessoal do prefeito.
Ademais, exemplificou que o slogan utilizado no segundo mandato, referia-
196 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2006.024932-5. Relator: Desembargador Ricardo Roesler. Florianópolis, 29 de setembro de 2009. Disponível em: <www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010.
70
se à um projeto do município para limpeza e embelezamento da cidade. Pugnou
pela improcedência do pedido.
Julgada de forma antecipada a ação civil pública foi considerada
improcedente frente aos pedidos do ora recorrente, o que ocasionou na interposição
da apelação cível, tendo em vista a inconformidade do representante do Ministério
Público.
Em razões do recurso de apelação o Ministério Público aduziu sobre a afronta
aos princípios do contraditório e da ampla defesa, tendo em vista o julgamento
antecipado da lide. Alegou a promoção pessoal do prefeito, quando da utilização do
referido slogan, pleiteando a reforma da sentença de primeiro grau.
Desta feita, entenderam os julgadores, que o ora recorrido, compareceu em
juízo de forma espontânea, apresentando resposta condizente com a situação, e ao
que tange o mérito da questão dispôs:
Como se nota, a publicidade que se pretende vedar é aquela onde se promova pessoalmente os detentores de mandato eletivo ou os próprios servidores públicos, às custas da Administração Pública. Portanto, como ficou destacado na sentença guerreada, o fato de ter utilizado a bandeira do Município de Forquilhinha, na forma tremulante, e não estática, por si só, não leva a conclusão de que tem relação com a pessoa do apelado Paulo Hoepers. [...] De outra parte, embora a bandeira seja considerada como símbolo oficial do Município de Forquilhinha, não há lei vedando a utilização de outros símbolos para referenciá-lo. Sob essa ótica, não é possível identificar, apenas através estilo atribuído à bandeira do Município, a existência de publicidade pessoal do apelado Paulo Hoepers. [...] Portanto, forçoso concluir que, não tendo ficado demonstrada a existência de promoção pessoal do apelado Paulo Hoepers, através do uso dos símbolos e logomarcas em questão, não há que se falar em publicidade indevida [...] em face de promoção pessoal [...]. 197
A apelação cível teve seu segmento negado, pondo fim ao recurso, sem a
modificação da sentença de primeiro grau, bem como não caracterizando a
promoção pessoal por parte do agente público, e a realização da publicidade oficial
de forma ilícita.
Posteriormente ao estudo de alguns casos concretos, acima exemplificados,
cabe a indicação de distintas decisões provenientes de tribunais julgadores pátrios,
197 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2006.024932-5. Relator: Desembargador Ricardo Roesler. Florianópolis, 29 de setembro de 2009. Disponível em: <www.tj.sc.gov.br>. Acesso em: 07 maio 2010.
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referentes à publicidade oficial e a promoção pessoal, Com o intuito de reforçar o
entendimento acerca dos temas apresentados, observam-se outros julgados nesse
sentido.
Menciona-se a Apelação Cível nº 1999 01 10 040775-4, do Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios; o recurso de Agravo de Instrumento nº
2005.042705-0, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina; a Apelação Cível com
Revisão nº 6137995800, do Tribunal de Justiça de São Paulo; e ainda, a Apelação
Cível nº 597112994, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.
O estudo de caso declarado permite a demonstração e a aplicação do art.
37, caput, e § 1º, da CRFB/88, em consonância com o disposto na legislação,
doutrina e julgados pátrios, apresentados nos dois primeiros capítulos do presente
trabalho de iniciação cientifica.
Torna-se possível assim, reforçar os conceitos apresentados, bem como a
aplicabilidade do instituto da publicidade governamental aos casos concretos, com
as vedações apresentadas no dispositivo constitucional, inclusive a proibição à
autopromoção do agente público.
3.2 PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL E PROPAGANDA ELEITORAL
ANTECIPADA
No que tange a publicidade oficial e a propaganda eleitoral antecipada, são
muitas as decisões existentes nos tribunais eleitorais pátrios, para análise
pormenorizada de caso a caso, e posterior configuração desses institutos.
Assim, optou-se pela análise de um julgado específico, para observar-se a
divergência de entendimento, acerca do que se entende por propaganda eleitoral
antecipada ou a mera realização da publicidade governamental.
Ressalta-se em decisão recente, proferida pelo Tribunal Superior Eleitoral,
em Recurso na Representação nº 1.406, em que figuram Luiz Inácio Lula da Silva
como recorrente, e Partido da Social Democrático Brasileiro (PSDB) – Nacional,
como recorrido. E ainda, como Relator do julgado o Ministro Joelson Dias.
72
Nesse sentido, apresenta-se a ementa nos seguintes termos:
REPRESENTAÇÃO. OBRA PÚBLICA. INAUGURAÇÃO. PRONUNCIAMENTO DE GOVERNANTE. PROPAGANDA ELEITORAL EXTEMPORÂNEA. CONFIGURAÇÃO. DECISÃO MONOCRÁTICA. RECURSO. DESPROVIMENTO. 1. Considerados os dois principais vetores a nortearem a proibição do cometimento do ilícito, quais sejam, o funcionamento eficiente e impessoal da máquina administrativa e a igualdade entre os competidores no processo eleitoral, a configuração de propaganda eleitoral antecipada independe da distância temporal entre o ato impugnado e a data das eleições ou das convenções partidárias de escolha dos candidatos. 2. Nos termos da jurisprudência da Corte, deve ser entendida como propaganda eleitoral antecipada qualquer manifestação que, previamente aos três meses anteriores ao pleito e fora das exceções previstas no artigo 36-A da Lei nº 9.504/97, leve ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que somente postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou as razões que levem a inferir que o beneficiário seja o mais apto para a função pública. 3. Conforme jurisprudência da Corte, "a fim de verificar a existência de propaganda subliminar, com propósito eleitoral, não deve ser observado tão somente o texto dessa propaganda, mas também outras circunstâncias, tais como imagens, fotografias, meios, número e alcance da divulgação" (Recurso Especial Eleitoral n° 19.905/GO, DJ de 22.8.2003, rel. Min. Fernando Neves). 4. O caráter oficial de evento exige de qualquer agente público ou político redobrada cautela para que não descambe em propaganda eleitoral antecipada atos legitimamente autorizados como a inauguração e entrega de obras públicas. 5. Configura propaganda eleitoral antecipada reação à manifestação popular, ainda que surgida espontaneamente entre os presentes a evento, que leve ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, eventual candidatura, mesmo que somente postulada. 6. Recurso desprovido. 198
A representação foi ajuizada pelo Partido da Social Democrático Brasileiro,
contra atos do presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva e também da ex-
ministra-chefe da Casa Civil Dilma Rousseff, alegando a realização de propaganda
eleitoral antecipada em favor de Dilma.
Alega o ora recorrido na ação de representação que a propaganda antecipada
ocorreu em 29 de maio de 2009, durante a inauguração de obras públicas em
Manguinhos, e também na localidade do Complexo do Alemão, no Rio de Janeiro,
que contou com a presença e discurso do presidente Lula, bem como com a
198 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010.
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presença da então ministra Dilma, manifesta pré-candidata a presidência nas
eleições de 2010.
Desta feita, em primeiro grau julgou-se procedente a representação, somente
em desfavor do presidente Lula, assim como pelo discurso por ele realizado durante
a inauguração de obra pública, exclusivamente na localidade de Manguinhos, com
condenação no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).
No que tange a ministra Dilma, esta deixou de receber sanção, por não restar
comprovado o anterior conhecimento por parte da também representada, referente à
propaganda antecipada, mesmo sendo esta beneficiária do conteúdo
propagandístico existente no discurso do presidente Lula.
Posteriormente, apenas o presidente Lula interpôs recurso, aduzindo em suas
razões recursais, o inconformismo com a multa aplicada, bem como pela realização
de tais condutas com um ano e seis meses de antecedência do pleito eleitoral de
2010. Alegou ainda, a dificuldade da configuração de propaganda eleitoral
antecipada, mesmo que de forma subliminar, tendo em vista o lapso temporal
existente entre o dia dos fatos e o período eleitoral.
O presidente baseou sua defesa afirmando que em nenhum momento ocorreu
pedido de voto, ou alusão à possível candidatura da então ministra Dilma Rousseff.
Ainda, dispôs que inaugurações de obras públicas fazem parte das atividades
públicas, vedadas tão somente nos três meses que precedem às eleições.
Asseverou, ainda, que as manifestações existentes por parte do público que
acompanhavam a inauguração da referida obra, ocorreram de forma espontânea, e
que os comentários e explicações concedidas ao público, não apresentaram caráter
eleitoreiro, ou capacidade de causar desequilíbrio ao pleito de 2010.
Assim, passou o Relator Ministro Joelson Dias a apresentar seu voto e
entendimento perante o recurso interposto pelo presidente Lula, explanando de
maneira concisa, no sentido de que o lapso temporal existente entre a conduta do
agente público e a época eleitoral não tira da propaganda eleitoral seu caráter
antecipatório.
Nesse sentido, o Ministro Relator Dias aduziu:
Com a devida vênia, desarrazoado seria, a meu ver, permitir remanescesse impune a prática de propaganda eleitoral antecipada,
74
pelo simples fato de ter sido realizada em "período distante da disputa eleitoral", não obstante verificada a presença de elemento objetivo definido pela jurisprudência deste c. TSE como revelador da ocorrência do ilícito. [... ] O que configurará a ocorrência ou não do ilícito será o critério objetivo definido pela jurisprudência deste c. TSE, devendo ser entendida como propaganda eleitoral antecipada qualquer manifestação que, previamente aos três meses anteriores ao pleito e fora das exceções previstas no artigo 36-A da Lei n° 9.504197, leve ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que somente postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou as razões que levem a inferir que o beneficiário seja o mais apto para a função pública. No caso específico dos autos, os fatos possuem repercussão nas eleições de 2010 [...] Ora, penso não existir referência mais expressa à campanha política ou eleições que a alusão à sucessão no cargo, à própria entrega do mandato [...] 199
Ademais, o Ministro Dias transcreve no corpo do acórdão parte do discurso
do ora recorrente, que o convenceu da realização da propaganda eleitoral
antecipada:
[... ] só volto em dois mil.., em dezembro de 2010, para entregar o mandato para outra pessoa. Eu quero pedir o seguinte: depois vão dizer aqui, os companheiros da associação aqui... dizer o seguinte:o Lula não falou em campanha política. Vocês é que se meteram a cantar, a gritar o nome aí... Eu espero que a profecia que diz que a voz do povo é a voz de Deus esteja correta neste momento (fl. 8). 200
Assim sendo, não restaram dúvidas, para o relator do recurso, quanto a
prática de propaganda antecipada por parte do recorrente, constituindo seu voto
pelo desprovimento do recurso, pelas quais as razões explanadas pelo presidente
não modificam o embasamento da decisão impugnada.
Após, o Ministro Ricardo Lewandowski, enalteceu o voto do Ministro Relator
Dias, passando a aduzir suas considerações, transcrevendo trechos do parecer do
Ministério Público Eleitoral, na ação de representação, na qual originou tal recurso.
199 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010. 200 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator:
Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010.
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Relata-se no voto do Ministro Lewandowski, a constatação do representante
do Ministério Publico, no sentido de que não houve propaganda eleitora antecipada,
pela qual opina-se pela improcedência da representação.
O Ministro Lewandowski manifestou sua opinião em consonância com o
disposto pelo Ministério Público Eleitoral, constituindo assim parte de seu voto:
[...] em primeiro lugar, trata-se de um evento que se passou há mais de um ano e meio. Não vejo, pois, muito sentido em a Justiça Eleitoral agir neste momento, nem mesmo do ponto de vista pedagógico. Em segundo lugar, verifico que o presidente da República não possui qualquer controle sobre as manifestações do auditório; se o auditório aplaude ou não, se faz determinada manifestação, como pode o presidente ou qualquer outro político ou candidato, ou mesmo eventual pré-candidato, ter algum controle sobre a manifestação do auditório? 201
Contudo, o voto do Ministro Lewandowski foi pelo provimento do recurso, em
outras palavras pela não configuração da propaganda eleitoral antecipada,
destacando-se a divergência existente para com o voto do Relator Dias.
Em seguida, a Ministra Cármen Lúcia, exaltou o voto do Ministro Relator
Dias, bem como as considerações do Ministro Lewandowski, explicitando em
seguida seu entendimento.
A Ministra Cármen acompanhou o voto do Relator, não sem antes ressaltar
brevemente o prazo existente entre a realização do fato e do período eleitoral, bem
como a ausência de domínio por parte dos agentes públicos, quando da realização
de atos públicos, para assim expor:
Neste caso específico, com o fechamento do presidente da República, é que me levam a considerar que houve a perda do parâmetro da impessoalidade, princípio constitucional expresso e base da legislação, no sentido de não propiciar que se propague a ideia de alguém possa fazer promoção, ainda que iniciada por atuação do público. Por isso mesmo é que o § 1º do artigo 37 da Constituição Federal veda que, na publicidade, em atos públicos e na publicidade feita de atos, programas, obras e serviços, não constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade. Neste
201 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010.
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caso, parece-me que não tenha sido iniciada pela autoridade; houve desobediência ao referido dispositivo constitucional. 202
Por sua vez, o Ministro Fernando Gonçalves adotou o entendimento
divergente em seu voto: “Senhor presidente, ouvi com atenção os votos precedentes
e com as vênias devidas [...] acompanho a divergência inaugurada pelo Ministro
Ricardo Lewandowski”. 203
Posteriormente, o Ministro Aldir Passarinho Júnior, em seu voto salientou a
divergência existente no presente Tribunal:
[...] Portanto, está a Corte pendendo entre, vamos dizer, uma ótica mais formal, com base em vários precedentes, no sentido de exigir, para a configuração de campanha eleitoral antecipada, a expressa nominação daquele que se pretende seja o candidato e/ou o pedido expresso de votos, na linha do que muito bem expôs em seu voto o eminente Ministro Ricardo Lewandowski, inclusive citando o parecer da douta Procuradoria-Geral da República Eleitoral, ou segue-se um rumo algo distinto, qual seja, o de reconhecer como infração a propaganda subliminar, indireta, disfarçada, mas que termina por produzir, em última essência, o efeito que se deseja coibir. 204
E ainda, dispôs sobre a realização da campanha eleitoral, e a fragilidade
para sua configuração:
[...] Então, aquilo que excede o sentido da inauguração com o objetivo de se louvar aquela obra do próprio governo que a fez, realmente pode descambar para a campanha eleitoral antecipada. Não são exatamente as palavras - daí a dificuldade que enfrentaremos no momento da propaganda eleitoral em ver qual exatamente a orientação, porque as palavras vão variar - mas o sentido em si, de haver ou não campanha, é que tem de ser identificado. No caso dos autos, penso que houve campanha eleitoral antecipada, pelo contexto aqui exposto [...] 205
202 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010. 203 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010. 204 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010. 205 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator: Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010.
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Por fim, acompanhou o voto do Ministro Relator Dias, demonstrando estar
aguardando pela pacificação jurisprudencial no que tange a propaganda eleitoral.
Em seguida, o Ministro Marcelo Ribeiro, manifestou seu entendimento, no
sentido de acompanhar o voto divergente ao voto do relator, por suas razões, quais
sejam, a ausência da propaganda a fim de configurar a propaganda antecipada,
ressaltando a necessidade de transformação e flexibilização, das leis e normas
eleitorais para que não percam o verdadeiro sentido quando aplicadas aos casos
concretos.
Diante dos fatos e votos ao referido recurso, o Ministro Relator Dias prestou
breves esclarecimentos em relação ao seu entendimento, ressaltando que não tinha
intenção em modificar o entendimento jurisprudência daquela Corte quando da
explanação de seu entendimento.
Ademais, também o Ministro Lewandowski, atribuiu seus esclarecimentos,
lembrando que também acompanhou a jurisprudência do referido Tribunal:
[...] recentemente a jurisprudência desta Corte fixou-se no sentido de que, para caracterizar propaganda eleitoral antecipada, é preciso identificar alguns critérios objetivos. [...] Menção a uma candidatura, ao nome de um candidato; exaltação das qualidades do candidato ou da candidata e o pedido de voto. [...] Nas últimas decisões, contudo, começamos a julgar essas questões com base em avaliações ad hoc: cada caso é um caso; aqui há propaganda subliminar, ali não; aqui houve aplausos, aqui menção a isso ou aquilo. E essa me parece uma senda perigosa. 206
Desta feita, o Ministro Presidente Ayres Britto, diante a igualdade de votos,
fez cessar o empate, através de seu entendimento, destacando o prestígio de cada
voto e embasamentos, relembrando quesitos abordados pelos julgadores do
recurso, demonstrando a importância da realização da publicidade oficial e da
propaganda eleitoral de forma lícita.
Nesse sentido, aduziu:
A proibição, pelo Direito brasileiro, de propaganda eleitoral antecipada tem um sentido, uma lógica: busca inibir, quando não coibir, comportamentos que, para acima de qualquer dúvida, perturba o funcionamento da máquina administrativa. Antecipar campanha
206 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator:
Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010.
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eleitoral é um elemento, um fator de perturbação do regular, do natural, do normal funcionamento da máquina administrativa, porque a partir da propaganda eleitoral antecipada fica muito difícil separar as coisas; por exemplo, o que é ação de governo e o que é propaganda eleitoral? O que é continuidade administrativa e o que já signifique continuísmo governamental?
Quando se fala em propaganda eleitoral - que é proibida quando antecipadamente feita - é para preservar a regularidade da máquina administrativa e, por conseqüência, por desdobramento, por arrastamento, o princípio constitucional da impessoalidade [...]. 207
Posto isso, o Ministro Ayres Britto, declarou seu voto colocando fim ao
julgamento: “Entendo que houve, sim, um modo subliminar, disfarçado, camuflado
de estimular o público presente à inauguração daquela obra estatal, a mencionar e
aplaudir o nome de uma pessoa que já se apresentava como pré-candidata”. 208
Cabe ressaltar alguns argumentos, objeto de divergência na decisão
proferida, entre eles, o lapso temporal existente entre o ato público e a data do pleito
eleitoral, bem como o teor do discurso do presidente da República.
O ato público impugnado foi feito um ano e seis meses antes das eleições
de 2010, e um ano antes das convenções partidárias, fato que dividiu o
entendimento dos ministros do Tribunal Superior Eleitoral. Ao final, prevaleceu o
entendimento do Ministro Relator Joelson Dias, pelo qual o período distante às
eleições não retira o caráter ilícito da propaganda extemporânea.
O teor do discurso realizado pelo presidente Lula, a ainda, a falta de controle
sobre as manifestações da platéia que assistiu à inauguração das obras públicas,
consistiu também em divergência. Os votos dos Ministros trouxeram argumentos em
sentidos opostos, como uma forma de enaltecer a pré-candidata de forma
subliminar, configurando a propaganda extemporânea, por outro lado, a não
configuração da propaganda, tendo em vista a ausência de domínio nas
manifestações de incentivo à pré-candidata.
207 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator:
Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010. 208 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso na Representação nº 1.406. Relator:
Ministro Joelson Dias. Brasília, 06 de abril de 2010. Disponível em: <www.tse.gov.br>. Acesso em: 11 maio 2010.
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Ao caso em apreço, em uma votação apertada, com quatro votas à favor, e
três votos contra, o Tribunal Superior Eleitoral manteve a condenação de multa ao
presidente Lula por realização de propaganda eleitoral antecipada, durante
inauguração de obras públicas, em maio de 2009.
Em que pese o referido acórdão apresentar votos e entendimentos
divergentes a respeito da mesma situação fática, bem como a apresentação dos
demais casos citados anteriormente, entende-se desnecessário a exposição de
outros julgados, sobre publicidade governamental e propaganda eleitoral
extemporânea, haja vista a percepção do cuidado necessário que cada caso real
merece receber ao ser julgado e configurado.
Objetiva-se assim, repisar todo o conteúdo apresentado ao longo deste
trabalho de iniciação científica, demonstrando a consonância existente entre o
disposto teoricamente e os casos reais, com situações concretas e praticadas pelos
agentes públicos, principalmente os políticos.
O caso “lula” como é conhecido, no qual o presidente da República foi
condenado ao pagamento de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais),
configura claramente a realização da publicidade oficial, e obrigatória perante a
administração pública, e da propaganda eleitoral de forma antecipada, concretizadas
durante um único e mesmo evento.
Assim, coloca-se fim ao estudo de caso, após a análise de julgados pátrios,
observando-se a divergência no entendimento da configuração da publicidade oficial
e da propaganda eleitoral antecipada, perante os casos reais, embora se apresente
conceito claro e distinto para cada um desses institutos, cada dia mais utilizados
frente ao interesse público.
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CONCLUSÃO
As indagações iniciais que deram origem ao presente trabalho monográfico
foram: o que é a publicidade governamental? Quais os requisitos da publicidade
governamental? Qual a relação com os princípios da administração pública? O que é
propaganda eleitoral? Quais as diferenças entre a publicidade governamental e a
propaganda eleitoral? O que é a promoção pessoal? Quais práticas caracterizam a
promoção pessoal?
Com o escopo de responder a esses questionamentos, determinou-se como
objetivo geral o estudo jurisprudencial dos tribunais pátrios, bem como da doutrina
oriunda do Direito administrativo, constitucional e eleitoral, e legislações pertinentes,
no que tange o referido assunto.
Ao concluir o presente estudo, verificou-se que as pretensões acadêmicas
foram amplamente atendidas, tendo em vista que se demonstrou acerca do instituto
da publicidade governamental, da propaganda eleitoral, principalmente a antecipada,
bem como sobre a promoção pessoal, inclusive relacionadas aos casos concretos.
Assim sendo, verificou-se primeiramente acerca das regras e dos princípios
norteadores da publicidade governamental, demonstrando o art. 37, caput, e o § 1º,
da Constituição de República Federativa do Brasil, como um elo de ligação entre os
agentes públicos, em especial os políticos, e a sociedade.
Em consonância observou-se a aplicação dos princípios básicos da
administração pública como forma de transmitir a publicidade governamental livre da
configuração da promoção pessoal do agente público. Entre os princípios,
destacam-se os da impessoalidade, da moralidade, da economicidade e da
transparência.
Ainda, analisou-se a noções gerais sobre princípios e regras, o conceito de
princípios, e suas distinções, bem como a respeito da vedação a promoção pessoal
quando da realização da publicidade governamental.
81
O segundo capítulo apresentou o conceito da propaganda eleitoral, suas
regras e o período permitido para sua realização, bem com as condutas vedadas
pela legislação constitucional e eleitoral.
Dessa forma, analisaram-se as diferenças existentes entre a publicidade
governamental para com a propaganda eleitoral, inclusive no sentido da realização
da autopromoção por parte dos agentes públicos, em especial os agentes políticos.
Por fim, destacou-se acerca da propaganda eleitoral e a configuração do
abuso de poder econômico, quando da realização da propaganda em discordância
com as regras determinadas pela legislação eleitoral, propiciando desequilíbrio no
pleito eleitoral, em virtude do abuso na realização da propaganda eleitoral.
Contudo, no terceiro capítulo demonstrou-se alguns julgados dos tribunais
pátrios, e o entendimento divergente sobre a configuração da promoção pessoal
relacionada à publicidade governamental, bem como acerca da propaganda
eleitoral, em especial a propaganda eleitoral antecipada.
Analisou-se o desvio de finalidade dos institutos da publicidade oficial, que
propiciam a autopromoção do agente público, inclusive político, quando da
propagação dos atos, obras, programas e serviços públicos. E ainda, no que tange a
propaganda eleitoral, que de forma antecipada, além de ser aplicada fora do prazo
estipulado na legislação eleitoral, ocasiona a promoção pessoal do agente público.
Assim, o terceiro capítulo repisou os assuntos enfrentados nos capítulos
iniciais, demonstrando o entendimento dos tribunais pátrios frente aos casos
concretos, analisados e demonstrados de forma individual, a fim de reforçar os
conceitos e o tema abordado no presente trabalho monográfico.
Posto isso, constatou-se a respeito da dificuldade na diferenciação da
publicidade governamental, da propaganda eleitoral antecipada e também da
configuração da promoção pessoal quando analisadas em casos concretos.
Concluiu-se que a promoção pessoal configura-se a partir do momento em
que a publicidade utiliza-se de símbolos, nomes e imagens, que vinculam os atos,
obras e programas ao agente públicos, como se decorressem de ato pessoal deles,
e não da administração a quem eles representam. O agente utiliza-se da publicidade
para promover sua imagem, enaltecendo suas qualidades, às custas do interesse
82
público, causando dano ao erário, e afrontando aos princípios da moralidade e da
impessoalidade.
A seu turno, a propaganda eleitoral tem a função de propagar uma
plataforma política, visando à obtenção de votos. No entanto, o candidato não pode
se valer da condição de administrador para auferir benefícios eleitorais, em
detrimento dos demais candidatos, especialmente, quando realiza propaganda
antecipada, exaltando a imagem do governante ou de terceiro interessado nas
eleições futuras, e fazendo uso inclusive da publicidade governamental, propiciando
entre outras conseqüências o desequilíbrio entre os candidatos às eleições.
Verificou-se, através do estudo das decisões judiciais, que a caracterização
da promoção pessoal depende do estudo caso a caso, haja vista que em um
primeiro momento, dependia da verificação da autopromoção direta, todavia, em
face da aplicação mais efetiva dos princípios da Administração Pública, moralidade,
impessoalidade e razoabilidade, as decisões judiciais têm reconhecido o vício da
promoção pessoal em atos e manifestações subliminares ou indiretos.
Observou-se que as decisões judiciais reforçam o entendimento que a
publicidade oficial adequada é aquela que cumpre o disposto no art. 37, caput, e §
1º, da CRFB/88, não vinculando a pessoa do agente público aos atos praticados
pela administração pública, cumprindo o objetivo principal da publicidade que é
aproximação dos agentes públicos e a sociedade, possibilitando maior transparência
e controle dos atos da administração pública.
E desse modo, o alcance da publicidade governamental, sublinha-se, deve
ser delimitado, por meio da legislação constitucional e eleitoral, com a finalidade de
possibilitar a conservação dos princípios constitucionais, entre eles o da
impessoalidade, moralidade, e eficácia, assim como os demais princípios da
Administração Pública, na busca pelo interesse comum e social.
83
REFERÊNCIAS
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