62

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIAESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

Rosely Moraes Sampaio

Iniciativas e limites à modernização

da gestão administrativa na

Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB

Salvador - Bahia2003

63

ROSELY MORAES SAMPAIO

Iniciativas e limites à modernização

da gestão administrativa na Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB

Dissertação submetida ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre Profissional emAdministração.

Orientadora: Profa. Dra. Ruthy Nadia Laniado

Salvador - Bahia2003

64

ROSELY MORAES SAMPAIO

Iniciativas e limites à modernização

da gestão administrativa na Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB

Dissertação para obtenção do grau de Mestre Profissional em Administração.

Salvador, 22 de dezembro de 2003.

Banca Examinadora:

Profa. Dra. Ruthy Nadia LaniadoUniversidade Federal da Bahia – UFBA

Prof. Dr. Amilcar BaiardiUniversidade Federal da Bahia – UFBA

Profa. Dra. Tânia FischerUniversidade Federal da Bahia – UFBA

65

Aos meus pais, Antonio Vaz Sampaio (in memoriam)

e Rosa Moraes Sampaio por me ensinarem a aprender.

66

AGRADECIMENTOS

Ao Deus Eterno, em quem não há mudança e nem sombra de variação.

Aos meus pais, Antonio Vaz Sampaio (in memorian) e Rosa Moraes Sampaiopelo que representam na minha vida, e, meus irmãos, Robson Antonio Moraes Sampaio e Nádia Cristina Moraes Sampaio, pelo intenso amor que expressam por mim.

À profa. Ruthy Nadia Laniado pelos ensinamentos e os constantes desafios que a mim colocava. Agradeço pela confiança, pelas importantes contribuições ecorreções feitas a este trabalho e, sobretudo, pelo apoio na minha formação.

À Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB pelo incentivo a pós-graduação do corpo técnico-administrativo e pelo apoio institucional.

A todos os entrevistados que permitiram registrar as suas impressões sobre a experiência vivenciada.

À profa. Tânia Fischer por tornar o meu sonho de cursar o Mestrado umarealização possível.

Aos professores Francisco Teixeira, José Célio S. Andrade e José Antonio Gomes de Pinho pelo apoio e aprendizado durante o período em que trabalhei no Núcleo de Pós-Graduação em Administração – NPGA/EAUFBA.

A equipe do NPGA/EAUFBA, particularmente a Ernani, Dacy, Anaélia, Cilícia e Jade pela agradável convivência.

Aos colegas do Curso de Mestrado Profissional em Administração – Turma IIIpelo convívio ao longo do curso.

Aos professores do Curso de Mestrado Profissional em Administração,especialmente as profas. Maria do Carmo Lessa Guimarães e Sandra Maria Chaves Santos pela dedicação e brilhantismo em sala de aula.

À Liriam Castro por ter me acolhido na capital soteropolitana.

Correndo o risco de cometer omissões, agradeço a Elisabete Santos, Renata Rossi, Maria Ester Figueiredo, Tanya Andrade, Danielle Cavalcanti, Jaide Braga, Edilece Couto, Carmita Baltar, Ellen Melo Ribeiro, Maria Suely Ribeiro, LeilaFagundes, Alberto Marques, Profa. Elisabete Loiola, Roselita Menezes, Erbene Café, Magali Viana, Vanessa Melo, Denise Mayra Souza, Manuela Ramos,

67

Débora Dourado, Marcelo Nolasco, Tereza Chenaud, Núbia Ramos e aosmembros do grupo de estudo bíblico. Todos sabem o porquê.

RESUMO

Esta dissertação analisa a gestão administrativa observando a relação entreiniciativas e efetivação de projetos de modernização, tomando como parâmetro de análise o padrão dos valores culturais que facilitam ou obstaculizam um processo de mudança na gestão. Para tanto, investiga duas iniciativas de modernização propostas pelo Reitorado da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia –UESB, para o período de 1999 a 2001. Os projetos - Implantação de um Novo Modelo de Desenvolvimento Gerencial na UESB e Orçamento Participativo na UESB: uma prática democrática – voltam-se para as áreas de recursos humanos e finanças, respectivamente. Esta investigação caracteriza-se como um estudo de caso, apoiado em fontes primárias e secundárias de coleta de dados. Ainterpretação das informações obtidas adota uma perspectiva sócio-cultural de análise e revela que fatores objetivos e subjetivos – valores culturais e padrões de conduta – dos envolvidos na proposição e implementação das referidas propostas implicaram, igualmente, nas condições de realização das mesmas,determinando os limites e o nível de consecução que obtiveram.

Palavras-chave: gestão administrativa – universidade – modernização – cultura

68

ABSTRACT

This dissertation analyses the academic management in terms of the relationship between initiatives and the effective implementation of modernization projectstaking into account the cultural values pattern which support or hide changes in the process of management. In order to reach this goal, the research analyses two proposals of management modernization held by the Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia - UESB, for the 1999-2001 period. The projects -Implementation of a new model of management and Participatory Budget, were addressed to the human resources and finance areas, respectively. This research is led as a case study, supported on primary and secondary sources of data. It is adopted a socio-cultural approach for the data analysis. It was found that objective and subjective factors - cultural values and behaviour patterns - of thoseindividual in charge of the proposals were determinant to the proposals success and have fixed the their limits and level of implementation achieved by them.

Key words: academic management; university; modernization; culture.

69

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 12

1.1 A RELEVÂNCIA DA UNIVERSIDADE ..................................................................... 12

1.2 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA ................................................................................ 15

1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO .................................................................................. 18

2. TRANSFORMAÇÕES NO MUNDO MODERNO

.......................................................

20

2.1 VELHOS HÁBITOS EM PRÁTICAS NOVAS: A MODERNIZAÇÃO CABOCLA E

A TRANSFORMAÇÃO SOCIAL ................................................................................. 25

2.2. DO “JEITINHO” BRASILEIRO AO ESTRANGEIRISMO: TRAÇOS DA

CULTURA BRASILEIRA NA VIDA ORGANIZACIONAL

...........................................................

32

3. UNIVERSIDADE COMO ORGANIZAÇÃO NA SOCIEDADE

...................................

42

3.1 UNIVERSIDADE COMO ORGANIZAÇÃO: O SINGULAR NO

COMUM .................

42

3.2 GESTÃO UNIVERSITÁRIA: A UNIVERSIDADE VISTA POR DENTRO ..................... 46

3.3 UNIVERSIDADE E GESTÃO: A COMPLEXA TRAMA DA PARTICIPAÇÃO E

AUTOGESTÃO ........................................................................................................ 51

3.3.1 As múltiplas faces da participação

...................................................................

51

3.3.2 O sentido da participação na gestão universitária

..........................................

55

3.2 ALGUNS TRAÇOS HISTÓRICOS DA UNIVERSIDADE PÚBLICA NO

BRASIL......

58

70

4.O OBJETO EM SEU CONTEXTO: A UNIVERSIDADE ESTADUAL DO

SUDOESTE DA BAHIA – UESB .............................................................................. 62

4.1 HISTÓRICO

..............................................................................................................

62

4.2 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E ATIVIDADESACADÊMICAS ........................

66

4.3 A COMUNIDADE UNIVERSITÁRIA: CORPO DOCENTE, TÉCNICO-

ADMINISTRATIVO E DISCENTE ........................................................................... 71

5. A DINÂMICA DE IMPLANTAÇÃO DOS PROJETOS DE MODERNIZAÇÃO DA

UESB: O PLANEJADO E O VIVIDO ........................................................................ 74

5.1 OS PROJETOS DE MODERNIZAÇÃO PARA A UESB: UMA ANÁLISE DOS

DOCUMENTOS ........................................................................................................ 74

5.2 A VISÃO DOS ATORES SOBRE OS PROJETOS DE

MODERNIZAÇÃO ..............

93

5.2.1 Construindo consensos: a mudança como foco

.............................................

93

5.2.2 Compreendendo a participação como princípio orientador da

gestão .........

98

5.2.3 Compreendendo os projetos como estratégias de renovação da gestão .... 103

5.2.4 “Remando contra a maré”: compreendendo os fatores que limitaram a implementação das propostas de modernização ............................................

108

5.2.5 Compreendendo a adesão dos atores às propostas de modernização ....... 121

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 124

7. REFERÊNCIAS .......................................................................................................... 129

8. APÊNDICE .. .............................................................................................................. 137

9. ANEXO ........................................................................................................................ 138

71

LISTA DE FIGURAS

Quadro 01 - Tipologia simplificada de padrões culturais de comportamento 26

Quadro 02 - Traços brasileiros para uma análise organizacional ................. 37

Quadro 03 - Principais características da universidade pública brasileira .... 45

Mapa I - Região Sudoeste do Estado da Bahia ...................................... 64

Figura 01 - Macro Estrutura Organizacional da UESB ................................ 67

Quadro 04 - Quantitativo de servidores técnico-administrativos por nível de

qualificação ..............................................................................

72

Quadro 05 - Experiências voltadas para o Planejamento da UESB – 1993/1999

.................................................................................

77

Figura 02 - Ciclo proposto para elaboração do Orçamento Participativo na

UESB .........................................................................................

92

Quadro 06 - Eixos de convergência dos projetos de modernização ............. 96

Quadro 07 - A participação como ideal para a modernização na UESB ....... 100

Quadro 08 - Fatores que limitaram a implementação dos projetos de

modernização na UESB – Dimensão Institucional .................... 110

Quadro 09 - Fatores que limitaram a implementação dos projetos de

modernização na UESB – Dimensão Política ...........................

113

Quadro 10 - Fatores que limitaram a implementação dos projetos de

modernização na UESB – Dimensão Sócio-Cultural ................

117

LISTA DE TABELAS

72

Tabela 01 - Orçamentos destinados a UESB no período de 1999 a 2002 88

LISTA DE SIGLAS

ANPEd Associação Nacional dos Profissionais da Educação

ASPLAN Assessoria de Finanças e Planejamento

CONSAD Conselho de Administração

CONSEPE Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão

CONSU Conselho Universitário

COP Comissão de Orçamento Participativo

CORH Conselho Orientador de Recursos Humanos

FMI Fundo Monetário Internacional

GRH Gerência de Recursos Humanos

IES Instituições de Ensino Superior

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação

MEC Ministério da Educação e Cultura

ONGs Organizações Não-Governamentais

OP Orçamento Participativo

PAR Plano de Aplicação de Recursos

PROEX Pró-Reitoria de Extensão

PRPPG Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação

RH Recursos Humanos

SIPLAN Sistema de Planejamento

SUCAB Superintendência de Construções Administrativas da Bahia

UEFS Universidade de Feira de Santana

73

UESB Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia

UESC Universidade Estadual de Santa Cruz

UFBA Universidade Federal da Bahia

UNEB Universidade do Estado da Bahia

UNISANTA Universidade Santa Cecília

USCAL Universidade Católica do Salvador

USP Universidade de São Paulo

74

I. INTRODUÇÃO

1.1 A RELEVÂNCIA DA UNIVERSIDADE

A modernização das universidades públicas brasileiras foi objeto central da Reforma

Universitária em 1968 e, desde então, tem se constituído na tônica das questões sociais prementes

relativas à educação, conhecimento e ciência, debate que se atualiza em função da proposta de uma

nova reforma para o sistema universitário brasileiro. Como será discutido ao longo deste estudo, o

momento atual apresenta diferenças substantivas daquele produzido na década de 60. De acordo

com Santos (1995), a universidade, em particular a pública, defronta-se com a necessidade de

romper com o atual modelo e, por esta razão, é duplamente desafiada pelo Estado e pela sociedade.

Mas, sugere o autor, parece não haver condições para defrontar este desafio, tanto mais que as

transformações necessárias são profundas e não podem caracterizar reformas parcelares. Tal limite,

mais do que conjuntural, parece ser estrutural, na medida em que a perenidade da instituição

universitária, sobretudo no mundo ocidental, está associada à rigidez funcional e organizacional, à

relativa impermeabilidade às pressões externas, enfim, à aversão a mudanças.

Santos (1995) discute os parâmetros da complexa situação em que se defronta a

universidade hoje e aponta algumas das dificuldades que são inerentes à própria definição de suas

funções sociais que, por serem múltiplas, geram, em muitos aspectos, antagonismos de difícil

compatibilização. Pela sua novidade e importância e pelas estratégias ao mesmo tempo de

ocultação e de compatibilização que suscitam, estes antagonismos formam os limites da capacidade

de mudança na universidade e são hoje o tema central de uma abordagem sociológica e gerencial

desta instituição. O autor analisa criticamente o modelo atual e afirma que é da natureza das

instituições universitárias não intervir no nível das causas profundas de suas contradições,

priorizando a gestão das tensões que tende a se tornar sistêmica e representa, sempre, a reprodução

controlada de uma crise orgânica.

Trigueiro (1999) corrobora as críticas de Santos (1995). Este autor desenvolve o

argumento de que a principal ameaça à instituição universitária não está fora dela, mas em seu

próprio interior: suas práticas obsoletas, sua dificuldade em adequar-se a um novo contexto de

relações sociais em um mundo economicamente complexo, seu conservadorismo e problemas

como o corporativismo e o individualismo exacerbado, que reduzem o potencial inovador e criativo

das universidades.

Como pode ser observado, os desafios da gestão universitária não se constituem em

preocupação apenas para os seus dirigentes. Catani, Dourado e Oliveira (2001) analisaram a

75

produção científica sobre educação superior1, estabelecendo a relação entre a natureza e o caráter

das instituições (pública, privada, confessional e comunitária) e seus desdobramentos na gestão e

na reconfiguração dos modelos organizacionais. Concluíram que, entre o período que compreende

a reforma universitária de 1968 até o ano de 1995, a gestão universitária esteve no centro do debate

das análises realizadas por estudiosos do tema:

A gestão universitária esteve no centro da discussão do processo de

implementação da reforma universitária de 1968 e se manteve como

temática importante, especialmente nos diferentes contextos de crise das

universidades públicas no período 1968-1995. Em tal percurso começou a

entrar em cena a questão da identidade e do caráter distintivo da

universidade. Nessa perspectiva é que se discutiu, em grande parte, a

modernização-modelação institucionais e o aperfeiçoamento da gestão

(CATANI, DOURADO e OLIVEIRA, 2001:79).

A renovação de modelos administrativos continua no centro das

discussões da administração universitária até os dias atuais e situa-se em pólos

que se estendem desde as críticas ao modelo burocrático das universidades, a

fragmentação produzida pela departamentalização como forma de organização

do trabalho, os mecanismos de participação e decisão, a autonomia como

princípio acadêmico-administrativo até os discursos em prol da racionalidade

administrativa, do aumento da eficiência na alocação dos recursos, da

qualificação dos quadros de pessoal etc. Os autores citados levantam a hipótese

de que o interesse em estudos que tratem da organização acadêmica e gestão se

relacionam com a necessidade de modernização-modelação institucional

requerida pelos gestores, no sentido de formular sistemas de informação que

permitam um maior planejamento das atividades associados a políticas

acadêmicas que tornem mais ágeis e eficientes o trabalho, além de ações no

âmbito de cada instituição, de modo a tornar a gestão mais “profissional” e a

estrutura acadêmica cada vez mais “funcional”.

Assim, de algum modo, os compromissos dos diferentes segmentos

acadêmicos organizados com a gestão democrática nas universidades

1 O estudo analisa a produção científica sobre educação superior no período compreendido entre 1968 e 1995, presente nos periódicos catalogados no Banco de Dados Universitas/Br, organizado pelo GT Política de Educação Superior da Associação Nacional dos Profissionais da Educação –ANPEd.

76

públicas parecem se ter vinculado à formulação de um modo de produzir que

fosse mais eficiente socialmente, mas que não eximia essas instituições de

uma reorganização interna do trabalho acadêmico (CATANI, DOURADO e

OLIVEIRA, 2001:72).

Os autores que se preocupam com a temática da modernização na universidade

brasileira, e que são referência para este estudo, são unânimes em afirmar que as questões

relacionadas à gestão universitária quase sempre são adjetivadas com os atributos da racionalidade

técnica, calcados nos princípios da eficiência e eficácia, aspectos particulares do modelo

produtivista de mercado. Esta lógica de orientação retira do centro do debate a função crítica que

concerne à universidade, ou seja, contribuir para a produção e sistematização de valores e

conhecimentos que se relacionam com o desenvolvimento e o fortalecimento da sociedade e da

cidadania ativa, evidenciando a participação e a cultura política e cívica sobre direitos e deveres. O

compromisso social da universidade busca produzir conhecimentos científico, tecnológico e

cultural que permitem ampliar o desenvolvimento e a integração social por meio da produção

acadêmica e da formação de recursos humanos competentes para as constantes demandas que

surgem. É assim que se torna possível pressupor uma sociedade civil participativa e uma cidadania

inclusiva que garantam a liberdade, a igualdade, a justiça e a boa vida, isto é, fomentando na

sociedade uma cultura política voltada para o bem comum e a solidariedade, bases da democracia

moderna e da cidadania na sociedade de classes. Para Sobrinho (1996) não é a eficiência

produtivista e a qualidade mercantilista, mas a eficácia democrática e a qualidade social e política

que explicam o papel social da universidade. Pode-se acrescentar que a democracia e a boa

condição de vida se beneficiam de uma universidade que se transforma e influencia a

transformação da própria democracia de modo mais substantivo.

1.2 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA

Estas considerações sobre a universidade e o mundo no qual a insere, colocam no

centro do debate a gestão universitária como problemática de estudo. Esta temática evidencia -se

sob diferentes perspectivas, uma vez que a universidade é um complexo objeto presente na

realidade e que apresenta caráter e complexidade distintas, o que gera desafios analíticos e

concretos para estudar cada uma ou todas estas instituições. Não obstante, experiências

modernizadoras têm sido realizadas em algumas universidades brasileiras, a exemplo da construção

77

de um modelo participativo de gestão adotado pela Universidade Santa Cecília – UNISANTA, o

que revela um esforço conjunto de superação dos desafios da administração universitária 2.

Com o objetivo de modernizar a gestão, particularmente nas áreas de finanças e

recursos humanos, a Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB propôs dois projetos de

modernização que conformam o objeto empírico desta pesquisa, quais sejam: a) Implantação de um

Novo Modelo de Desenvolvimento Gerencial da UESB e, b) Orçamento Participativo na UESB:

uma prática democrática. Para realizar este estudo, o trabalho guiou-se pela seguinte questão de

pesquisa: como e por que os projetos de modernização propostos pelo Reitorado da UESB no

período de 1999 a 2001 se efetivaram (ou não) enquanto ação propositiva no âmbito da Instituição?

Toma-se como pressuposto do problema que os projetos de modernização institucional

envolvem: a) as dificuldades que a Universidade enfrenta; b) as novas abordagens sobre mudanças

que permitem tornar a organização de ensino superior atualizada no seu tempo, e c) os impactos

das propostas sobre a realidade vivida pela organização, conforme o nível de amadurecimento das

mesmas e a vontade dos indivíduos envolvidos em torná-las bem sucedidas. No cerne destas

questões, que envolvem fatores objetivos e subjetivos, considera-se que os padrões culturais de

comportamento implicam, igualmente, em condições fundamentais de realização de projetos de

modernização, remetendo as características das diferentes iniciativas aos atributos do capital social,

como a cooperação e a participação dos envolvidos na consecução das propostas, além da

confiança e dos valores de cultura política que moldam as condutas.

O objetivo geral deste estudo é, portanto, analisar a gestão administrativa observando

a relação entre iniciativas e efetivação de projetos de modernização, tomando como parâmetro de

análise o padrão dos valores culturais que facilitam ou obstaculizam o processo de mudança na

gestão. Consequentemente, o presente estudo buscou entender o nível de consecução que

alcançaram os projetos propostos para a UESB, em termos do desenvolvimento das diferentes

etapas e implementação dos mesmos. Identificou-se, conforme cada projeto, os limites que

determinaram o alcance (resultados) das medidas propostas em termos de mudanças, modernização

e perspectivas futuras na gestão universitária. Para tanto, foi necessário analisar que padrões de

valores, critérios e entendimento dos princípios de mudança na gestão expressavam os dirigentes

envolvidos na produção e implementação dos planos em questão, levando em conta a tradição de

gestão e as normas que prevaleceram no ambiente social.

O caminho metodológico percorrido na investigação insere este estudo no

campo da pesquisa qualitativa. Reconhece-se que a escolha de uma abordagem para

análise de um dado fenômeno não é determinada por si só, “mas é a natureza do

problema ou seu nível de aprofundamento que, de fato, determina a escolha do

2 Ver PENTEADO (1998, 1991).

78

método” (Richardson,1999:70). A definição por um método é influenciada pelo olhar

do pesquisador, portanto, o resultado da pesquisa se constitui num “imbricamento

entre a habilidade do produtor, sua experiência e seu rigor científico” (Minayo,

2000:23).

Embora haja diversidade entre os trabalhos denominados qualitativos,

Godoy (1995:62-63) caracteriza alguns aspectos essenciais que identificam os estudos

que se apoiam nesta abordagem: (a) possuem como preocupação fundamental o

estudo e a análise do mundo empírico em seu ambiente natural. Para os

pesquisadores que adotam esta abordagem um fenômeno pode observado no

contexto em que ocorre e do qual é parte; (b) a pesquisa qualitativa valoriza o caráter

descritivo da apreensão dos dados, preocupando-se com o processo e não

simplesmente com os resultados ou produto. “Não é possível compreender o

comportamento humano sem a compreensão do quadro referencial (estrutura) dentro

do qual os indivíduos interpretam seus pensamentos, sentimentos e ações”. (Godoy,

2000:62); (c) O significado que as pessoas dão aos processos/experiências que

participam são levados em conta pelo investigador que tenta entendê-los a partir da

perspectiva dos sujeitos; (d) a utilização do enfoque indutivo na análise dos dados.

Para realizar esta investigação, utilizou-se o método do estudo de caso, estratégia de

pesquisa recomendável quando se pretende analisar uma dada situação social, enfatizando as

múltiplas dimensões, o seu contexto, divergências e os conflitos que a caracterizam (Godoy, 1995).

Yin (1993) descreve algumas situações em que o estudo de caso é apropriado: quando se pretende

investigar um fenômeno contemporâneo em seu contexto de vida real; quando as fronteiras entre o

fenômeno investigado e o contexto não são claramente discerníveis, e quando é necessário fazer

uso de múltiplas fontes de evidência. Estes aspectos caracterizam o presente estudo, o que justifica

a escolha do método em questão.

A pesquisa ganha relevância no contexto atual da Reforma do Estado brasileiro que

anuncia mudanças no sistema universitário do país, particularmente por tentar elucidar questões de

fundo que, como será afirmado mais adiante, envolvem aspectos subjetivos dos modos de agir e

manifestações objetivas que se constituem em elementos facilitadores ou obstaculizadores aos

esforços modernizantes.

79

1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO

Para realizar a investigação sobre as experiências de modernização da gestão na

UESB, situou-se a análise a partir de uma perspectiva que contempla contribuições teóricas dos

seguintes campos do conhecimento: sociologia, antropologia e administração. O mapeamento

teórico inicial sobre o tema tomou como ponto de partida os conceitos-chave que o orientam, quais

sejam: universidade, cultura, modernização e gestão universitária. Paralelamente ao trabalho de

campo, foi-se aprofundando a bibliografia, instituindo um movimento pendular entre o aporte

teórico e a observação da realidade empírica. O trabalho monográfico é composto por seis

capítulos e obedece a seguinte ordem de estruturação:

Esta Introdução, que apresenta o tema e o problema da administração universitária,

contextualizando as experiências modernizadoras propostas pela administração central da UESB,

para o período de 1999 a 2001, e ainda, os pressupostos e os objetivos da pesquisa.

O Capítulo 02 discute os fundamentos teóricos que apoiaram a pesquisa. Problematiza

a questão da modernização na sociedade brasileira, trazendo para o centro da discussão a

interpretação que privilegia elementos históricos e sociais para explicar as dificuldades de

apropriação de novos valores e práticas que busquem romper com padrões de ação já estabelecidos.

A idéia central que perpassa todo o capítulo trata da preocupação expressa na teoria social quanto

às possibilidades concretas de constituição de novos valores e práticas num ambiente voltado para a

cultura, o conhecimento e a ciência, mas, que se constitui em óbice as mudanças.

O Capítulo 03 trata especificamente da universidade como uma organização na

sociedade. Apresenta suas características mais gerais, dando ênfase às suas particularidades, ou

seja, o que a diferencia entre as demais organizações presentes na sociedade. Em seguida, analisa a

gestão em instituições desta natureza e insere a noção de participação, temática que encerra um

debate muito diversificado e, para o presente objeto de estudo, implica em estratégias e políticas de

atuação definidas. Por fim, é apresentado um breve histórico da criação da universidade pública

brasileira.

O Capítulo 04 apresenta o objeto em seu contexto real - a Universidade Estadual do

Sudoeste da Bahia - UESB, cenário em que os projetos de modernização foram propostos.

O Capítulo 05 analisa os resultados dos dados coletados no estudo empírico. O

capítulo se subdivide em duas sessões: na primeira, descreve as experiências de modernização

realizadas na década de 90 na UESB e analisa o conteúdo das propostas de modernização, que

constituem o objeto deste estudo. Na segunda parte, a experiência modernizadora é investigada a

partir da visão dos envolvidos na elaboração/implementação das propostas e busca-se confrontar os

80

referenciais teóricos com os dados colhidos em campo entre os entrevistados – a percepção sobre a

experiência de viabilizar a modernização na UESB.

Por fim, o Capítulo 06 reúne as conclusões da autora sobre o estudo realizado.

CAPÍTULO II – TRANSFORMAÇÕES NO MUNDO MODERNO

Os modos de vida produzidos pela modernidade desvencilharam o homem dos tipos

tradicionais de ordem social. As transformações ocorridas foram mais profundas que a maioria das

mudanças dos períodos históricos precedentes, de acordo com Giddens (1991). Embora reconheça

que existem continuidades entre o tradicional e o moderno e nem um nem outro formam um todo à

parte, o autor afirma que transformações profundas ocorreram tanto no plano extensional dos

modos de vida quanto no modo de expressar a intencionalidade da ação do sujeito moderno. Sobre

o plano extensional, as transformações serviram para estabelecer formas de interconexão social que

recobrem o globo; em termos intencionais, elas provocaram alterações na forma de situar o

indivíduo em diferentes esferas do mundo social e também alterações em algumas das mais íntimas

e pessoais características de nossa existência cotidiana (GIDDENS, 1991).

Três características envolvem as descontinuidades que separam as instituições sociais

modernas das ordens sociais tradicionais. A primeira diz respeito ao ritmo da mudança. A rapidez

das mudanças em condições de modernidade é extrema, ainda que se conclua que as civilizações

tradicionais podem ter sido, consideravelmente, também dinâmicas. A segunda descontinuidade

81

refere-se ao escopo da mudança, ou seja a amplitude dos novos processos engendrados pela

modernidade. E a terceira característica diz respeito à natureza intrínseca das instituições modernas

– racionais e burocráticas - que não são encontradas em períodos históricos precedentes

(GIDDENS, 1991).

Além destas características, a modernidade é definida temporalmente por um conjunto

de transformações que emergiram na Europa, a partir do século XVII, e que ulteriormente se

tornaram mais ou menos mundiais em sua influência. Configura, portanto, um conjunto de

transformações profundas que ocorreram no conhecimento, na sociedade e na cultura a partir deste

período e que trouxeram à tona o mundo tal como hoje o conhecemos e concebemos: um

conhecimento e uma ciência laicos e autônomos, uma ordem social complexa regida por normas

formais e contratos, e uma integração de culturas e territórios de forma intensificada. Estas

transformações se pautaram em novos princípios e novas percepções sobre o homem e a realidade

histórica, na formação de novas instituições sociais, novas visões sobre a política e personagens

sociais distintos dos que predominavam no mundo tradicional (BARBOSA, 2001).

As transformações exigidas pela modernidade requerem uma modernização contínua

das instituições para que estejam atualizadas em seu tempo. Consoante com Barbosa (2001),

modernizar é a face material da modernidade e implica na infra-estrutura que objetiva os

fundamentos da própria sociedade. No Dicionário de Política (Bobbio, Mateucci e Pasquino, 2000),

a noção de modernização destaca que o desenvolvimento das sociedades possibilitou tomar

consciência de que as transformações não são apenas o processo de difusão de instituições, valores

e técnicas originadas nas sociedades européias, mas é um processo aberto e contínuo de interação

entre sujeito, razão, instituições, culturas e técnicas que permitiram avanços integrados em todos os

níveis, ainda que assimétricos entre diversas sociedades, como atesta a experiência colonial nas

Américas. O aspecto mais relevante do processo se relaciona exatamente com o surgimento de

novas formas políticas, novas relações econômicas e sociais, distintas e diferenciadas.

Este processo envolve todas as esferas do sistema social de forma

freqüentemente conjunta, se desenvolve segundo modelos alternativos que

apresentam características semelhantes e peculiares, modelos que permitem,

porém, identificar, no transcorrer da história, sistemas políticos, econômicos

e sociais mais ou menos modernos do que outros, com base em categorias

comparadas (PASQUINO, 2000:768).

A principal contribuição da dimensão modernizadora para o presente

estudo é a de que nenhuma reflexão sobre a mesma pode fugir de uma análise

dos valores, das tendências, das atitudes e das motivações de indivíduos e

82

grupos que podem influir, positiva ou negativamente, na aceitação e na produção

de novas formas de agir social. A dinâmica deste campo de formação da ação

social, no que ela contempla a objetividade de condutas e parâmetros de

convivência social, ainda que mantendo vários elementos da tradição (família,

comunidade, carisma etc), é assim descrita por Pasquino:

Da descoberta da existência de valores correlatos à Modernização ou em relação de causa e efeito com ela, se passou ao estudo dos modos como esses valores são criados, transmitidos e modificados e, portanto, a uma investigação cada vez mais complexa e sofisticada dos processos de socialização primária que não excluem a priori o peso das estruturas políticas e sociais (PASQUINO, 2000:775).

Na formação da cultura política moderna, que engloba liberdade,

autonomia e democracia, observa-se um conjunto de normas, valores e crenças

que se dissemina entre os indivíduos de um determinado grupo social e nação.

Esta constatação possibilita compreender como experiências de transformação

social operam em cada sociedade com um arcabouço cultural e político distintos,

gerando processos diferenciados em seu interior, a partir da lógica subjacente aos

atores que nela estão inseridos e que orientam as suas condutas. Barbosa (1999)

explicita esta análise quando afirma que torna-se cada vez mais claro que a

modernização não constitui um processo demográfico, social, econômico e

político unilinear que conduz todas as nações numa determinada direção. Sabe-

se, também, que seus contornos fundamentais não aparecem de forma idêntica

em todos os lugares, quaisquer que sejam as diferenças ou especificidades. A

modernização que transforma é vista como uma série de processos em que um

núcleo comum engendra problemas e/ou acirramento ou abrandamento de

aspectos tradicionais nas formações sociais envolvidas. Ou seja, ela não é uma

simples substituição de um sistema tradicional por outro moderno, mas na

realidade engendra composições, sincretismos e o novo.

Se por um lado, a modernização combina a modificação de estruturas

organizacionais, valores e estratégias de ação, por outro, reposiciona o ator que

atua na sociedade através das organizações, por exigir mudança de

comportamento, novas percepções e valores. Barbosa (2001) amplia a questão

observando os indivíduos nas organizações e enfoca a gestão, ressaltando que a

dimensão gerencial da administração não é constituída em si por nenhum tipo de

83

conhecimento técnico ou especificamente administrativo, mas pelas instituições,

mecanismos sociais e políticas de significados que constituem a sociedade

contemporânea. Adverte que se já está claro que os sistemas técnicos não são

implantados em vácuos sócio-culturais, menos ainda as tecnologias gerenciais,

cuja “matéria-prima” são os próprios indivíduos.

As organizações não são formadas pelo “Schmidt” de Taylor que operam categorias do tipo criatividade, intuição, empregabilidade, aprendizagem, organização por processos, serviços etc comodefinidas pelos seus formuladores. São constituídas por sujeitos que interpretam e ressignificam toda e qualquer tecnologia gerencial. São constituídas por sujeitos, como dizia Marx, amarrados a teias de significados. [...] Entender essas teias de significado e as instituições que as materializam na vida cotidiana é o mínimo que devemos buscar, se quisermos pensar estrategicamente as organizações no que toca ao seu desenvolvimento interno, o seu papel e as suas relações com a sociedade contemporânea” (BARBOSA, 2001:20-21).

Pensar a modernização em relação às instituições brasileiras requer indagar como os

princípios normativos e institucionais que definem o mundo moderno operam no interior de uma

sociedade ancorada numa lógica relacional, ou seja, como adquirem significação própria e distinta

na prática social. Acredita-se que uma reflexão que privilegie este ângulo de análise não condiciona

os esforços modernizantes ao determinismo cultural, mas, reconhece que os elementos de uma

cultura formam uma variável estruturante da sociedade e as organizações e os indivíduos que a

compõem são influenciados e a influenciam permanentemente, dando-lhe até mesmo uma

conformação política.

Sabe-se que cultura é um conceito dominante na

Antropologia e que após a década de 80 vem sendo usado com

freqüência no campo da administração através do derivativo de cultura

organizacional. Motta (1995), Barbosa (1999) e Freitas (2000) chamam

atenção para a imprecisão conceitual advinda do uso do termo com a

marca de um apelo pragmático da cultura de negócio. Freitas (2000)

situa esta crítica:

O corpo teórico da cultura organizacional permanece fragmentado, difícil de ser apreendido integral e consensualmente por acadêmicos e práticos dessa área. Sua fragilidade conceitual e metodológica ainda é alvo de duras críticas. Em boa medida, essas críticas se referem à “apropriação indébita” de alguns conceitos tirados da etnologia e da antropologia cultural, bem como ao fato de os pesquisadores tenderem a reduzir o significado das produções culturais de um povo àquilo que é produzido numa convivência parcial, como a que se dá no seio das organizações (FREITAS, 2000:95).

84

Nas organizações, a dimensão cultural e simbólica ingressa não

apenas sob o rótulo de cultura organizacional, mas de diferença, discurso

entronizado pela globalização e que se reflete, fundamentalmente, na noção de

vantagem competitiva. A globalização, portanto, tirou a questão da cultura do

âmbito exclusivo das discussões sobre culturas organizacionais e imbricou-a no

tecido organizacional como parte do negócio, embora esta diferença seja

“domesticada” pelo pragmatismo da cultura de negócios (BARBOSA, 1999;2002).

Mesmo reconhecendo estas implicações, a autora afirma que o conceito de

cultura abre caminho para uma discussão mais aprofundada sobre o peso da

dimensão simbólica nas organizações e nas diferentes formas e teorias de

gestão. Propõe o conceito de cultura administrativa, entendido como o conjunto

de lógicas e valores contextualizados de forma recorrente na maneira de

administrar de diferentes sociedades. E destaca que “a cultura, no sentido

antropológico do termo, é um conjunto de mecanismos simbólicos que utilizamos

para organizar a realidade” (BARBOSA, 1999:141).

Segundo Motta (1995), a cultura é um contexto de significados, um

sistema de relações. As organizações baseiam-se em pressupostos básicos

compartilhados sobre as relações com o ambiente, a natureza da realidade e dos

relacionamentos humanos, do tempo e do espaço. Ressalta o autor que a cultura

não pode ser nada diferente da realidade vivida, espontânea e subjetiva dos

indivíduos. A cultura é e só pode ser a relação desses indivíduos com suas

condições de existência.

85

2.1 VELHOS HÁBITOS EM PRÁTICAS NOVAS: A MODERNIZAÇÃO CABOCLA E A

TRANSFORMAÇÃO SOCIAL

A interpretação dominante nas análises sobre modernização no Brasil a define como

complexa, ambígua e cheia de paradoxos. A referência que orienta as indagações sobre o perfil das

transformações da sociedade brasileira é de uma formação histórica, caracterizada por diversos

pensadores como dual, criada na tensão contínua entre tradição e mudanças. Como conseqüência,

emerge, ao longo do século XIX e XX, um país de cultura personalista, pré-moderno e

patrimonialista.

Historicamente, as formas, atenuadas ou explícitas, de um mundo pré-moderno

convivem com experiências modernizadoras, como se fossem dotadas de uma certa plasticidade

capaz de revestir velhos hábitos em práticas novas. Baiardi (1995) chama atenção para as

conseqüências destes traços no Brasil contemporâneo.

Esses fatores, atuando junto ou isoladamente, têm impedido a formação de

um verdadeiro tecido social que funcione como atenuador da exclusão e que

sirva, também, para ampliar as manifestações de solidariedade, além de ser

um meio propagador de atitudes progressistas e racionais (Baiardi,

1995:101).

O autor revisita a formação histórica brasileira e sugere que traços

presentes na sociedade, que deveriam pertencer ao passado e se situam no

âmbito da ideologia, sobreviveram à infra-estrutura econômico-social que as

gerou, deslocando-se desta e adquirindo formas e temporalidade próprias. O

elemento explicativo deste processo é a prolongada influência, em termos de

visões de mundo e valores, exercida por uma mentalidade com raízes no

pensamento aristocrático, senhorial e mercantil, de extração colonial e

escravocrata, sobre o conjunto dos grupos sociais. A difusão incompleta de uma

cultura liberal-burguesa no Brasil e as especificidades da transformação

capitalista restringida produziram uma espécime de bloqueamento cultural que

impõe a convivência com dois padrões culturais de comportamento em relação às

mudanças necessárias para que a sociedade brasileira transitasse do estágio de

modernidade insuficiente ou limitada ao estágio de moderna sem adjetivações

(BAIARDI, 1995).

86

Em uma análise comparativa, Baiardi (1995) sugere uma tipologia de padrões

culturais de comportamento, que foi sistematizada conforme apresentado no quadro-síntese a

seguir:

Quadro 01

Tipologia simplificada de padrões culturais de comportamento

Tipo de

civilização

Modelo de

colonização

Origem Natureza Características do padrão

cultural de comportamento

“Civilização

moderna nos

trópicos”

(Gilberto

Freyre

Colônia de

exploração

Portuguesa –

influenciada pela

“civilização dos

trópicos” e pela

imigração ibero-

mediterrânea

Exploratória:

terra como

concessão,

sujeição à

coroa

portuguesa

Neste tipo de padrão, desenvolveu-se a prática

do descompromisso com a disciplina e com a

racionalidade, a ética do ganho fácil, do

protecionismo estatal sem limites, do direito a

uma sinecura ou outras formas de segurança e de

garantia, da esperteza e da malandragem

“Civilização

subtropical”

“meridional”

Colônia de

povoamento

Imigrante não ibérico

– influenciado pela

ética protestante e

pelos valores não

necessariamente

religiosos presentes

nas sociedades de

base camponesa

européia e oriental –

aponta na direção da

valorização do

trabalho manual e na

fixação no território

Fixar-se na

terra/ colono

Devido à tradição ligada ao estilo de vida das

sociedades camponesas, os descendentes desses

grupos apresentam uma propensão para a

agricultura de base familiar, para o artesanato

em suas diversas formas, para a formação de

cooperativas e outros tipos de organizações

comunitárias, como círculos sociais, para a

implantação de pequenas indústrias de base

familiar. Enfim, para assumir o risco capitalista e

valorizar o trabalho – inclusive o manual- , a

disciplina e o ambiente em que vivem. Neste

grupo, desenvolveu-se a ética da

responsabilidade, do ascetismo, da frugalidade e

da acumulação, que é própria das sociedades

camponesas da Europa ocidental

Fonte: elaborada pela autora com base em BAIARDI (1995)

87

Esta tipologia encontra sustentação em Holanda (1995) para quem a cordialidade,

como característica da cultura política brasileira, representa o modo de ser que se move entre estas

duas dimensões, concomitantes, do processo de modernização brasileira: um obstáculo à

impessoalidade da ordem moderna, opondo-se à civilidade. Em seu trabalho seminal – Raízes do

Brasil – Holanda avalia que, no limite, esta seria a contribuição que a sociedade brasileira daria à

modernidade.

Já se disse, numa expressão feliz, que a contribuição brasileira para a

civilização será de cordialidade - daremos ao mundo o “homem cordial”. A

lhaneza no trato, a hospitalidade, a generosidade, virtudes tão gabadas por

estrangeiros que nos visitam, representam, com efeito, um traço definido do

caráter brasileiro, na medida, ao menos, em que permanece ativa e fecunda a

influência ancestral dos padrões de convívio humano, informados no meio

rural e patriarcal (HOLANDA, 1995: 146-147).

Holanda (1995) destaca que a existência de um sistema administrativo e um corpo de

funcionários puramente dedicados a interesses objetivos é uma excepcionalidade no Brasil. Ao

longo da história, as vontades particulares, assentadas em círculos fechados e pouco acessíveis a

uma ordem impessoal, foram predominantes, resultando no particularismo e no patrimonialismo,

expressos pela invasão do público pelo privado e do Estado pela família. Destaca, ainda, que

dentro deste círculo, o familiar foi aquele que se exprimiu com mais desenvoltura e força em nossa

sociedade.

E um dos efeitos decisivos da supremacia incontestável, absorvente, do

núcleo familiar – a esfera dos chamados “contatos primários”, dos laços de

sangue e de coração - está em que as relações que se criam na vida doméstica

sempre forneceram o modelo obrigatório de qualquer composição social

entre nós. Isso ocorre mesmo onde as instituições democráticas, fundadas em

princípios neutros e abstratos, pretendem assentar a sociedade em normas

antiparticularistas (HOLANDA, 1995:146).

Para Fedozzi (1997), o dilema original proposto por Holanda advém do fato de que o

homem cordial representa a impossibilidade de atingir uma ordenação impessoal que permita a

ruptura com os padrões privatistas, particularistas e oligárquico-patrimonialistas dominantes na

sociedade brasileira.

88

Num estudo comparativo entre a cordialidade em Holanda e o familismo amoral em

Banfield3 como dilemas à modernização, Esteves (1998) considera que ambos os autores operam

em um mesmo movimento: a duplicação de suas narrativas. De um lado, produzem uma etnografia

de sociedades atrasadas; de outro, constroem modelos de desenvolvimento cujos elementos não

encontram correspondência naquelas sociedades observadas. No caso brasileiro, esta duplicação

aparece em pares antagônicos, tais como: igualdade/hierarquia, racionalização/afetividade,

civilidade/cordialidade. Já a simulação do modelo tocqueviliano na comunidade Montegranesi,

estudada por Banfield, indica a existência de condições culturais que obstaculizam o

desenvolvimento político, econômico e social na direção do moderno, por serem avessas a qualquer

tipo de organização. “Com efeito, o familismo amoral é um ethos que se revela absolutamente

inconsistente com as condições necessárias à passagem ao moderno” (ESTEVES, 1998:05). Com

base nesta conclusão, o autor questiona: como proceder à modernização se o background cultural

destas sociedades constitui-se, ele próprio, em óbice ao moderno? Ou, mais especificamente, como

proceder à modernização nos quadros das tradições cordial e familista? Esteves (1998), baseando-

se na preocupação expressa por Holanda em toda a sua obra, afirma que “qualquer que seja o

caminho da modernização, este, para ter sucesso, deve levar em conta os aspectos particulares da

tradição” (ESTEVES,1998:105).

O desconhecimento de qualquer forma de convívio que não seja ditada por uma ética

de fundo emotivo, típica da tradição, corrobora a análise de DaMatta (1997a;1997b,1999) para

quem a sociedade brasileira é relacional, pois nela, mais importante do que os elementos em

posição, é a sua conexão, os elos que conjugam os seus elementos (DaMatta, 1997a). Ao enfatizar

conceitos como “casa” e “rua”, enquanto categorias sociológicas que permitem espelhar como as

relações sociais são estruturadas, sobrepostas, entrecruzadas ou antagônicas, conclui que uma seja

capaz de englobar a outra em certas situações específicas.

Leituras pelo ângulo da casa ressaltam a pessoa. São discursos arrematadores

de processos ou situações. (...) Aqui a emoção é englobadora, confundindo-

se com o espaço social que está de acordo com ela. (...) Leituras pelo ângulo

da rua são discursos muito mais rígidos e instauradores de novos processos

sociais. É o idioma do decreto, da letra dura da lei, da emoção disciplinada

que, por isso mesmo, permite a exclusão, a cassação, o banimento, a

condenação (DaMatta, 1997a:19).

3 Durante a década de 50, Edward Banfield levou a cabo uma pesquisa em uma cidade no Sul da Itália, Montegrano, com o objetivo de encontrar as raízes da pobreza e do atraso característicos da cidade. Identificou um ethos familista, responsável pela inabilidade dos cidadãos de agir em

89

Temos que nos dar conta, adverte DaMatta (1999), de que vivemos numa sociedade

onde casa e rua são mais que meros espaços geográficos. “São modos de ler, explicar e falar do

mundo (...). São também espaços de onde se pode julgar, classificar, medir, avaliar e decidir sobre

ações, pessoas, relações e moralidades” (DaMatta, 1999:29,33). É neste cenário que as relações

sociais operam. Uma lógica que exclui pela letra dura da norma e outra que inclui pela emotividade

da casa. Estas lógicas não se colocam como excludentes entre si ou mesmo contraditórias, mas

encontram a complementaridade na própria dualidade em que se expressam, formando um campo

híbrido de valores intercalados em que se realizam a ação social. Motta (1990) descreve esta lógica

de integração:

Em casa, junto aos familiares, padrinhos e amigos, vivo no conforto das

relações pessoais, num mundo em que devo e recebo favores, no qual devo e

me devem respeito, afeto, distinção. Na rua, ninguém me deve nada, eu e os

demais cooperamos e competimos por recursos escassos sob o primado das

regras, das leis e das normas das instituições da vida econômica e

profissional (Motta, 1990:91).

concerto para a realização do bem comum ou, de fato, para a realização de qualquer objetivo que transcenda o interesse imediato da família nuclear (ESTEVES, 1998).

90

Numa sociedade em que as relações pessoais formam a rede central de convivências,

elas terão um peso significativo na esfera das trocas, à medida que um sistema fundado no “favor”,

na “consideração”, na “amizade” se vê, constantemente, ameaçado pelos domínios da racionalidade

moderna. Enriquece esta abordagem a análise realizada por Santos (1993), para quem os valores

políticos da sociedade brasileira e os modos sociais de relacionamentos resultam, do ponto de vista

do Estado e das instituições, em um híbrido institucional. Para o autor, o livre trânsito entre o

conjunto das instituições poliárquicas e não-poliárquicas repercute diretamente na cultura cívica,

com impactos na eficácia das políticas governamentais. Por exemplo, há no Brasil uma cultura da

dissimulação de conflitos e baixa adesão à legislação e aos códigos formais, o que resulta em um

descaso pelas instituições poliárquicas4 e um esvaziamento da cultura cívica.

Seguindo esta linha crítica à cultura política e sua influência na ação social, Martins

(1994) e Oliveira (1996) refletem sobre a apropriação do público pelo privado. O primeiro é

enfático em dizer que mesmo nos setores do Estado voltados para os serviços públicos, onde se

situam os focos mais consistentes de crítica à corrupção e de elaboração de um discurso abstrato da

cidadania (a universidade, por exemplo), encontram-se também práticas cotidianas de troca de

favores e rupturas das normas, sociais ou organizacionais. Oliveira (1996) chama a atenção para a

utilização da lógica da distinção e da relação para substantivar uma condição especial –

diferenciada - construindo um cenário em que alguns têm direitos (e deveres) e outros têm

privilégios. O autor exemplifica discutindo a demanda em prol da estrutura de representação

paritária na universidade. Para ele, a defesa desta estrutura se apresenta como um exemplo da

condição híbrida de relação entre ator e instituição, provocando dificuldades de superação dos

efeitos perversos da lógica da relação personalizada (ou apelo da distinção em relação à norma), na

medida em que tem lugar no âmbito de grupos sociais cuja identidade e projeto político declarados

se definem em torno da bandeira da justiça social. Um princípio diametralmente oposto aos

princípios sintonizados com as consequências “privatistas” com que atua na universidade,

influenciando a gestão, caracterizando a apropriação do público pelo privado.

Barbosa (1992), discutindo a questão dos valores e da tradição na formação do jeitinho

brasileiro, argumenta que o critério de não-diferenciação interna que orienta as relações dentro do

sistema organizacional universitário brasileiro encarna com perfeição o que ela define como

ideologia da igualdade radical. Pois, tais relações só podem ser compreendidas se forem analisadas

sob a ótica de uma ideologia igualitária que se coloca como moldura básica através da qual se

orientam, contraditoriamente, as relações no âmbito universitário. Conclui afirmando que:

4 Segundo Santos (1993), uma definição sucinta do conceito poliarquia compreende um elevado grau de institucionalização da competição pelo poder (existência de regras claras, públicas eobedecidas) associado à extensa participação política, só limitada por razoável requisito de idade. Funções básicas: provisão de segurança, proteção, previsibilidade e administração da justiça.

91

Teoricamente, decretos universalizantes não combinam com tratamentos

pessoais, mas é justamente isso que na sociedade brasileira tentamos

compatibilizar, através de uma prática social que incorpora uma noção de

indivíduo que tem suas raízes em duas totalidades distintas: uma legal e outra

moral, que permite, conforme o plano (nível ou domínio) em que se estiver

referindo, que ele seja o sujeito normativo das instituições e das situações

(BARBOSA, 1992:123).

Diante destas interpretações, algumas indagações permanecem: como pensar as

possibilidades de modernização num quadro em que os condicionantes de comportamento estão

assentados sob padrões culturais que favorecem um ranço construído historicamente? Ou ainda,

como tornar a atuação do Estado ou de suas instituições pautada em princípios gerais de cidadania

político-cívica e valores democrático-participativos que realmente influenciem a conduta dos

indivíduos de forma mais integrada entre o público e o privado, sem dicotomizar a conduta social

em a “casa” e a “rua”?

Estas questões continuam instigantes e remetem à noção putniana de capital social em

que o engajamento cívico dos atores é central para a concretização de mudanças, portanto, da

modernização, inclusive de valores. Por engajamento cívico deve-se entender “o nível de

participação e, também, de eficiência nas decisões e gestão em instituições públicas ou privadas

envolvidas nos mais diferentes tipos de atividades” (LANIADO e BAIARDI, 1998:114). De

acordo com Putnam (2000), a ação social dos indivíduos nas organizações – fundamentada numa

vida cívica dinâmica - determina o padrão de evolução das instituições. Se uma comunidade se

caracteriza por cidadãos atuantes e imbuídos de espírito público, pela consolidação de relações

igualitárias, por uma estrutura social firmada na confiança e na colaboração, ela tem fortes chances

de ter instituições sólidas que refletem o grau de coesão cívica dos seus membros (Putnam, 2000).

Centrado num enfoque institucionalista, Putnam (2000) vê a confiança como o valor

central para gerar outras ações potencializadoras do capital social, a exemplo da cooperação e do

associativismo. Quanto mais elevado o grau de confiança existente numa comunidade, maior será a

disposição de seus agentes em cooperar. Laniado e Baiardi (1998:106), estudando a classe

empresarial baiana, inferem que o grau de difusão de valores modernizantes nas organizações em

geral – inclusive nas empresas – deve-se não somente aos determinantes econômicos de ordem

estrutural ou conjuntural, mas, também, a maneira como atuam os atores em posições de poder nas

instituições.

Visão de mundo e mentalidade recobrem de forma incisiva o desempenho do

indivíduo – tanto nas escalas mais baixas como nas mais altas das hierarquias

92

sociais – fazendo-o posicionar-se em relação aos determinantes macro-

estruturais, retirando das trajetórias históricas a dimensão meramente

teleológica que as análises reducionistas e simplificadoras sugerem

(LANIADO e BAIARDI, 1998:107).

Visão de mundo e de mentalidade também orientam as condutas dos indivíduos na

vida organizacional. A ruptura com modelos existentes mediante a adoção de novos valores na

condução da gestão, tanto do Estado quanto de suas agências, requer alterações nos padrões

culturais e de conduta dos indivíduos que nelas atuam. Pois são os próprios indivíduos que,

principalmente, têm um papel que pese em relação aos obstáculos à modernização no interior das

próprias organizações. Outros tantos fazem parte da própria cultura como um todo e exigem

esforços prolongados de mudança, que se move por gerações. Isto é, enfrentar os obstáculos às

transformações orienta a ação para a produção de um capital social mais desenvolvido, pois reforça

as instituições ao modificar, nos micro espaços e nas múltiplas esferas do social, a cultura política.

Uma instituição como a universidade, que tem o papel de produzir e disseminar saber e

conhecimento, exerce exatamente um papel relevante neste circuito – atores, cultura política,

mentalidade, instituições e capital social – contribuindo, portanto, para uma democracia mais

consolidada e inclusiva.

2.2. DO “JEITINHO” BRASILEIRO AO ESTRANGEIRISMO: TRAÇOS5 DACULTURA BRASILEIRA NA VIDA ORGANIZACIONAL

As análises sobre a influência da cultura brasileira sobre a vida

organizacional tomam como ponto de partida os estudos clássicos produzidos por

historiadores, antropólogos e sociólogos brasileiros, alguns já citados. A

permanente questão levantada pelos interessados em identificar os vínculos entre

comportamento individual e o ambiente organizacional constitui o foco dos

estudos organizacionais que analisam a cultura da empresa à luz da formação

histórica da sociedade brasileira. Na esfera micro-social, o debate parte do

5 “Traços” é aqui entendido como características gerais que são comuns ou freqüentes na maioria dos brasileiros. Neste sentido, representam aqueles pressupostos básicos que cada indivíduo usa para enxergar a si mesmo como brasileiro (Freitas,1997:39).

93

pressuposto de que a cultura de uma organização traz, em maior ou menor grau,

a marca de seus correspondentes na cultura nacional6.

A contribuição de Hofstede (1994) é considerada um marco central

para os pesquisadores brasileiros. A partir de dados coletados numa multinacional

norte-americana,7 ele apresenta quatro diferentes padrões culturais de

comportamento: distância hierárquica ou distância de poder, individualismo/

coletivismo, masculinidade/feminilidade e nível em que se evita a incerteza.

Posteriormente, o autor complementou o trabalho adotando um quinto parâmetro

denominado de orientação a longo prazo. Os parâmetros definidos por Hofstede

(1994:09-10) podem ser descritos, sucintamente, como segue:

• A distância hierárquica ou nível de desigualdade aceito como normal em

determinado país: desde o relativamente igual até o extremamente

desigual;

• O individualismo ou a propensão dos membros de uma dada sociedade a

agirem e reagirem de forma individualizada (oposição entre individualismo

e coletivismo);

• A masculinidade ou nível de preeminência dos valores “masculinos”

(agressividade, desempenho, sucesso e competitividade) sobre os

valores “femininos” (qualidade de vida, relações humanas, dedicação,

solidariedade), ou seja, valores que variam da dureza extrema à maior

benevolência;

• O repúdio à insegurança que corresponde a preferência por situações mais

ou menos rígidas (estruturadas) ou abertas e que vai de uma relativa

flexibilidade a uma grande rigidez para adaptar-se a imprevistos;

• A orientação a longo prazo opõe-se às tendências de curto prazo. Neste

parâmetro, os valores positivos são austeridade e tenacidade e os

6 Motta, Alcapadini e Bresler (2001), Barbosa (1999), Fischer e Mac-Allister (2001) são unânimes em advertir que a análise de traços culturais de um dado país é uma tarefa extremamente difícil de ser realizada e ganha complexidade em virtude do pesquisador estar inserido nesta realidade. 7 Inicialmente, Hofstede pesquisou 40 (quarenta) subsidiárias da IBM em todo o mundo.Posteriormente, o objeto do estudo ampliou-se para 60 (sessenta), dando conta de culturas ocidentais e orientais. Os parâmetros definidos pelo pesquisador tomaram como base os valores de 160 mil (cento e sessenta) funcionários e executivos da referida empresa, em diferentespaíses.

94

negativos são respeito pelas tradições e conformismo social (o medo do

que “os outros dirão”).

As conclusões de Hofstede em relação ao Brasil são analisadas por

Motta (1995;1997;2000a): um país caracterizado por uma sociedade coletivista,

com um elevado nível de evitar a incerteza e uma enorme distância de poder

entre seus membros. O nível de preeminência da dimensão feminina encontra-se

muito próxima da masculina, sendo quase impossível situá-lo com precisão. Motta

(1997) exemplifica estas dimensões e as compara com a formação social

brasileira:

As organizações brasileiras geralmente apresentam uma distância de poder tão grande que parecem lembrar a distribuição de rendanacional e o passado escravocrata. A forma como trabalhadores e executivos são tratados parece, de um lado, basear-se em controles do tipo masculino, o uso da autoridade, e, de outro, em controles de tipo feminino, o uso da sedução (Motta, 1997:31).

Entre as características da sociedade brasileira analisadas por

Hofstede, duas – distância de poder e aversão à incerteza – são comparadas por

Motta (2000a) com o mundo organizacional. Segundo o autor, as organizações

no Brasil são muito burocratizadas e hierarquizadas, ou seja, “distância de poder

e procura de evitar a incerteza são características das organizações brasileiras,

como são características da sociedade brasileira” (Motta, 2000a:13).

O autor ainda aduz ao debate no âmbito organizacional duas

características também analisadas pelos cientistas sociais brasileiros: a primeira

diz respeito à busca pelo estabelecimento de redes sociais pessoais no mundo do

trabalho, numa tentativa de levar para o âmbito da racionalidade instrumental um

pouco da afetividade do mundo da casa, do terreno das pessoas. A segunda

dimensão relaciona-se com a primeira e diz respeito à ambigüidade como face da

heterogeneidade brasileira. Com base nesta característica, exemplifica a pouca

presença de valores democráticos no âmbito das organizações, mas,

complementa o autor, não se caracteriza como uma autocracia, trata-se de algo

intermediário, ambíguo, como muitos traços da cultura brasileira.

95

Martins (1997) analisa a trajetória modernizante da administração

pública brasileira e o ethos patrimonialista que subjaz no contexto social em que

se desenrola a apropriação do público pelo privado. Observa que esta trajetória

apresenta os esforços de implementação de formas institucionais

antipatrimonialistas, a exemplo do padrão burocrático de administração pública

iniciado por Vargas no Estado Novo e valorizado pelos militares no período

autoritário. Mas, reconhece o próprio autor, que esse processo tem sido marcado

pelas descontinuidades e contradições político-administrativas que impuseram um

caráter dissociativo entre este padrão e o desenvolvimento de uma burocracia

pública imbuída do seu papel no país.

A trajetória da modernização da administração pública brasileirarevela, na perspectiva do Estado, uma difícil compatibilização e uma relação de disfuncionalidade recíproca entre política e administração, entre burocracia e democracia. Ora tentou-se consolidar umaburocracia, racionalizando-se funcionalmente a administração, àrevelia da política e à custa da democracia, ora tentou-sedescaracterizar o caráter funcional da burocracia públicapretensamente até em nome da democracia; ora obstaculizada, ora estimulada pelos agentes do Estado e da política nacional (MARTINS, 1997:175).

Em toda a sua argumentação, o autor reforça as dificuldades de

modernizar a administração pública em virtude do conjunto de valores

qualificados como patrimonialistas, que tem subsistido às iniciativas de

transformação do Estado brasileiro. Embora reforce a idéia de que esta

modernização é dissociativa, isto é, a construção burocrática é tendencialmente

obstaculizada pela política, conclui afirmando que os traços marcantes da

trajetória modernizante indicam a persistência de um ethos com forte caráter

patrimonialista exercendo uma força (social) neste processo.

Vasconcelos (1995) corrobora as preocupações apresentadas por

Martins (1997) e argumenta que, no caso brasileiro, existem estruturas históricas

que funcionam como obstáculos reais aos esforços modernizantes e que

influenciam o trabalho, sua produtividade e as formas de gerência.

Nosso ingresso entre as nações desenvolvidas, dotadas de umsistema produtivo moderno tem problemas relacionados com nossos padrões de comportamento cultural de uma forma geral e às questões

96

ligadas a nossa baixa capacidade gerencial, mais especificamente. Isto fica mais claro quando nos lembramos que os valores que osindivíduos já têm ao ingressar no mundo do trabalho acabam por influenciar definitivamente suas ações, com resultados no nível geral de produtividade (VASCONCELOS, 1995:222).

Analisando a gênese da gerência no Brasil, o autor destaca que

padrões de comportamento característicos do mundo fabril geraram o que ele

denominou de coronelismo empresarial. Comportamentos que foram se

amoldando à forma com que as fábricas – maiores responsáveis pela

modernização no mundo do trabalho – foram se instalando no Brasil. Em

decorrência desse curso de transformação, “nosso processo de industrialização

deu-se de tal forma que foram mantidas velhas formas de ação ao lado de novos

padrões de comportamento” (VASCONCELOS, 1995:223). Mesmo reconhecendo

que no pós-guerra este cenário se modifica com a introdução do paradigma

modernizante americano na gerência brasileira, o autor chama a atenção para

uma espécie de descolamento dos valores da sociedade em relação aos

princípios e diretrizes implantados na administração e gerência da realidade

brasileira. E argumenta que este hiato se formou por não absorver e nem interagir

com os valores culturais mais profundos do ambiente social onde se deu a

industrialização modernizante, resultando em ilhas de racionalidade que convivem

com modos coronelistas clássicos.

Freitas (1997) e Prates e Barros (1997) propõem um suporte

instrumental para a análise da cultura organizacional sob o prisma da cultura

brasileira. Reconhecendo que as transformações não se situam apenas no plano

objetivo (estrutura, padrão de autoridade, divisão do trabalho, métodos de

controle, comunicação interna), argumentam que elas se dão, fundamentalmente,

devido a mudanças de atitudes e percepções dos indivíduos, porque são

estimulados e condicionados pelas representações sociais e seus valores

culturais correlatos, mesmo na organização. Freitas (1997) propõe um sumário

dos principais traços brasileiros, aqueles nitidamente influentes no âmbito

organizacional, conforme exposto no quadro a seguir:

Quadro 02Traços brasileiros para uma análise organizacional

97

Traço Características-chave

Hierarquia Tendência à centralização do poder dentro dos

grupos sociais

Distanciamento nas relações entre diferentes grupos sociais

Passividade e aceitação dos grupos inferiores

Personalismo Sociedade baseada em relações pessoais

Busca de proximidade e afeto nas relações

Paternalismo: domínio moral e econômico

Malandragem Flexibilidade e adaptabilidade como meio de navegação social

“Jeitinho”

Sensualismo Gosto pelo sensual e pelo exótico nas relações sociais

Aventureiro Mais sonhador do que disciplinado

Tendência à aversão ao trabalho manual ou metódico Fonte: Freitas (1997:44)

Freitas (1997) recorre à formação histórica brasileira de modo a

integrar as raízes destes traços com as suas formas mais atuais. Chama atenção

para um dilema existente nas organizações: de um lado, práticas gerenciais

herdadas do passado parecem perder espaço num cenário que exige padrões

globais de eficiência; por outro, modelos importados podem esbarrar em alguns

traços de nossa cultura. Argumenta a necessidade de mudanças e que estas

pressupõem auto-análise. “Se as organizações ambicionam mudanças, é

necessário que conheçam os traços de nossa cultura que irão impor restrições e

aqueles que fortalecerão o processo de transformação” (FREITAS, 1997:53).

Prates e Barros (1997) avançam na identificação de características da

cultura brasileira no âmbito organizacional por considerar não apenas o traço

típico de forma isolada, mas a sua interação. A articulação entre os traços

identificados forma uma rede de causas e efeitos que se reforçam e se

realimentam. Existem diferenças na forma de agir daqueles que lideram e dos que

são liderados, mas ainda que tenham características próprias, elas geram uma

ação simbiótica e, consequentemente, pode-se agregar traços novos que surgem

como resultado da própria interação. O modelo proposto pelos autores é

composto de quatro susbsistemas: o institucional (ou formal), o pessoal, o dos

líderes e o dos liderados. Os elementos culturais da cada um fazem a interseção

98

entre eles: concentração de poder, personalismo, postura de espectador e a

busca de evitar conflito. Os subsistemas são, também, articulados por meio de

traços denominados especiais que, em última análise, são os responsáveis pela

não-ruptura de todo o sistema e, para produzirem uma mudança efetiva, deveriam

alterar-se em grau ou natureza. Esses traços são os seguintes: paternalismo,

lealdade às pessoas, formalismo e flexibilidade.

Analisando a questão sob outro ângulo, Wood e Caldas (1997)

advertem que a transposição de tecnologias de gestão e metodologias de

transformação organizacional para contextos sócio-culturais, diferentes daqueles

em que foram criados, podem gerar resultados inesperados. Afirmam que “o

discurso é tipicamente monoteísta, bebe em fontes neoliberais e utiliza a retórica

gerencialista americana. Já a prática é politeísta e remete ao país real, com suas

ambigüidades, paradoxos e arcaísmos” (Wood e Caldas, 1997:13). Os autores

concluem que a manifestação de traços culturais em organizações locais

produzem uma reação à importação e implementação de tecnologias exógenas,

resultando numa cisão entre discurso e prática organizacional. É neste sentido

que a expressão “para inglês ver” mostra uma faceta do caráter brasileiro, em que

a mudança se dá apenas superficialmente, sem provocar alterações substanciais.

Vê-se, freqüentemente, técnicas e modelos gerenciais sendo adotados,

baseados numa permanente valorização do estrangeiro, sem observar as

diferenças transculturais; muitas vezes isso mascara pretensa busca pela

modernidade (MOTTA, ALCAPADINI e BRESLER,2001).

Thiry-Cherques (1995) corrobora a proposição de Wood e Caldas (1997). Considera que há

uma incoerência na raiz do perfil contraditório – modernizante e conservador – das organizações

brasileiras entre os valores culturais autóctones e os que orientam as técnicas gerenciais da

atualidade. Neste sentido, as dificuldades de implantação de sistemas administrativos, operacionais

e a gestão do tipo “para inglês ver” são mais do que um discurso desconectado da prática.

Denunciam um tipo de comportamento que muitos crêem somente existir na literatura: o duplo

pensar (doublethinking). Não se trata, somente, de disfarçar os verdadeiros sentimentos, nem de

pensar de uma forma e agir de outra, mas de crer em duas coisas antagônicas ao mesmo tempo.

Aceita-se a lógica e reproduz-se o discurso modernizante, resiste-se à sua implantação, afirma o

autor. Estabelecendo uma comparação com a idéia de sociedade relacional proposta por DaMatta

(1997a), é possível observar que tanto no mundo social quanto no organizacional a cultura

hegemônica é a complementaridade entre as duas lógicas antagônicas: modernização e resistência.

99

Traçando um paralelo entre as análises de Motta (1997), Freitas

(1997), Martins (1997), Prates e Barros (1997), Vasconcelos (1995), Wood e

Caldas (1997) e Thiry-Cherques (1995), observa-se que as interpretações destes

autores se apoiam e, também, corroboram aquelas realizadas sobre a sociedade

brasileira por DaMatta (1997a, 1997b), Barbosa (1992), Martins (1994), Santos

(1993) e Holanda (1995), entre outros. Assim, pode-se inferir que, tal como a

sociedade brasileira, as organizações também podem ser pensadas a partir de

um universo relacional em que se combinam e recombinam características

ambíguas e antagônicas, mas que logram estabelecer interconexões que as

tornam complementares, porque conseguem vigir em um mesmo campo de ação

social. Evitar conflitos ou respostas negativas, preservar relacionamentos, manter

a cordialidade através de uma convivência agradável, mesmo que ineficiente ou

fugindo aos objetivos, são elementos que operam numa lógica relacional que

contraria a competição e a valorização do desempenho presentes em muitas

sociedades modernas. No mundo organizacional, como parte de um sistema mais

amplo, o “jeitinho” brasileiro, a preferência por relacionamentos cordiais, a

aversão ao rito, a reprodução de traços coronelistas na lógica gerencial

(autoritarismo, nepotismo, clientelismo, ausência de critérios internos), entre

outros, também encontram espaços para a sua reprodução. O argumento de

fundo é o de que a gestão não ocorre num vácuo sócio-cultural, isto porque o

sujeito não se dicotomiza em sujeito social e organizacional - ele tanto influencia

quanto é influenciado pelas estruturas sociais que o circundam.

Neste sentido, transformar para modernizar requer pensar sobre os

traços que conformam uma determinada sociedade e os valores e crenças que

estão imbuídos nas diferentes formas de representações sociais dos indivíduos

que a compõem. Exigem, portanto, considerar as condições mais gerais da

sociedade para que avanços respondam aos desafios impostos às organizações

e ao Estado brasileiro. Do “jeitinho” brasileiro ao estrangeirismo, as exigências da

modernização instigam, sobretudo, aprofundar a reflexão sobre as dicotomias

modernizante/conservador, velho/novo, moderno/tradição que formam paradoxos,

pois sempre se refazem quando são evidados esforços de mudança. No entanto,

a constatação de que existem variáveis de ordem cultural que obstaculizam estes

esforços não restringe a análise crítica da realidade. Ainda que complexa e não

100

linear, a análise sobre mudanças nas organizações evidencia a importância do

papel dos atores, pois é por meio deles que as ações e condutas adquirem

significados, a partir dos padrões de valores incorporados na vida em sociedade.

Vasconcelos (1995) afirma que modernizar as empresas e o Estado

brasileiro implica em reconhecer estes obstáculos e trabalhar os seus limites, de

forma que as empresas sejam mais produtivas e os governos tenham capacidade

para gerir relações sociais complexas. É neste sentido que o interesse do

presente trabalho, em estudar a modernização numa organização tão complexa

como a universidade pública brasileira, toma como ponto de partida a perspectiva

da cultura política e seus condicionantes sociais; a modernização transcende

uma perspectiva determinista de análise e se afirma na preocupação proposta por

Spink (1997) de que a inovação das práticas organizacionais exige a

compreensão da dinâmica das práticas sociais existentes, se o que se deseja é

gerar mudança socialmente apropriada e capaz de criar raízes historicamente

abrangentes.

CAPÍTULO III - UNIVERSIDADE COMO ORGANIZAÇÃO NA

SOCIEDADE

Este capítulo analisa as peculiaridades da instituição universitária

enquanto uma organização na sociedade. Para tanto, descreve as suas principais

101

características e discute a complexidade da gestão em instituições de ensino

superior, a partir da participação dos seus membros. Por último, apresenta uma

breve trajetória histórica da universidade pública brasileira.

3.1 UNIVERSIDADE COMO ORGANIZAÇÃO: O SINGULAR NO COMUM

O caráter distintivo da instituição universitária requer compreendê-la

como sendo uma organização que possui lógica distinta daquelas de natureza

econômica ou burocrática, sendo amplamente caracterizada na literatura como

organização complexa8. A universidade é assim considerada não apenas pelo

seu grau de especialização, mas, também, pelo fato de ser o espaço onde são

executadas tarefas múltiplas que viabilizam as suas atividades principais (meios e

fins), relacionando o seu ambiente interno e o externo: o ensino, a pesquisa e a

extensão (clientela e sociedade). Embora tais atividades sejam interdependentes,

há uma dinâmica própria para cada uma delas e para a organização como um

todo. Para Perkins (1973, apud LEITÃO, 1987), do ponto de vista organizacional,

a universidade se caracteriza como a instituição de estrutura mais complexa da

sociedade moderna.

A singularidade da organização é consenso entre autores como Lopes

(2001), Baldrige (1971, apud Lopes, 2001), Leitão (1987), Rodrigues (1985),

Hardy e Fachin (2000), Cunha (1999a), Buarque (1994), Wanderley (1999),

Trigueiro (1999) e outros. O pouco conhecimento das suas peculiaridades

possibilita prognósticos precipitados e, muitas vezes, superficiais. Isto produz uma

crença generalizada e acrítica na transposição de métodos e técnicas advindas

das atividades do setor privado voltado para o mercado na gestão de instituições

desta natureza. Baldrige (1971, apud ANDRADE, 2002) afirma que as

características organizacionais das instituições acadêmicas são tão diferentes das

demais, que as teorias tradicionais da administração não podem ser aplicadas a

elas sem se considerar, cuidadosamente, se funcionam neste ambiente único de

atividades humanas.

8 Além do conceito de organização complexa, freqüentemente, a literatura mostra outrasdefinições, tais como: multidiversidades, organizações especializadas, anarquias organizadas,federações profissionais fragmentadas, sistemas políticos, “latas de lixo”. As definições aparecem como sinônimos dos modelos utilizados na análise da instituição (LEITÃO, 1987).

102

Do mesmo modo, Sander (1984, apud LOPES, 2001) descreve quatro

paradigmas que norteiam as práticas de gestão educacional e que resultam da

transposição das teorias organizacionais para as escolas. O autor faz referência

a: eficiência (critério econômico), eficácia (critério pedagógico), efetividade

(critério político) e relevância (critério antropológico). Conclui que a

predominância de critérios de natureza política e antropológica na ação

organizacional em universidades faz com que as teorias que tomam como

referência a escolha racional e os fundamentos econômicos da ação tenham

menor poder explicativo nesse tipo de organização.

Mesmo reconhecendo a ausência de estudos relevantes sobre

universidades como organizações (HARDY e FACHIN, 2000; ANDRADE, 2002,

ALMEIDA, 2001), a literatura sobre administração universitária enumera algumas

características essenciais deste tipo de instituição e que a singulariza entre as

demais. O elemento distintivo de maior importância é ser a administração um

meio, quando se considera o ensino, a pesquisa e a extensão os fins próprios do

mundo acadêmico. Porém, a administração pode ser, ela mesma, um fim no que

diz respeito ao caráter formativo das relações entre estudantes, professores e

funcionários. Vale dizer, a administração, tanto quanto um meio, é um fim, no que

diz respeito ao currículo oculto da universidade, conforme Cunha (1999a), pois

traz em seu conteúdo a complexidade da administração enquanto meio e fim e,

embora se apresentem como pólos aparentemente opostos, devem pressupor

complementaridade na consecução das atividades fundamentais da universidade.

Entre a diversidade e ambivalência de objetivos, encontram-se os

seguintes elementos nos sistemas das universidades: relação ambígua entre

tecnologia, estrutura e desempenho, vulnerabilidade ambiental, sistema pluralista

fraturado por conflitos em linhas de disciplinas, subgrupos de professores,

subculturas de estudantes e de técnicos-administrativos, divisões entre

administradores e docentes, baixo grau de tomada de decisão, participação fluída

e descontínua. Estas são algumas das particularidades das universidades

apontadas na literatura. De acordo com Leitão (1987), subjaz a estas

peculiaridades a questão fundamental dos objetivos da universidade.

Para estes não faltam adjetivações para defini-los como múltiplos, ambíguos, ambivalentes, abstratos, conflitivos, desconhecidos, adjetivos esses associados

103

às definições das universidades que as qualificam como organizações complexas, multidiversidades, anarquias organizadas, federações profissionais fragmentadas, sistemas políticos, latas de lixo e outras expressões que denotam as diferentes abordagens utilizadas na análise da instituição (LEITÃO,1987:61-62).

Estas distinções permitem concluir que qualquer análise acerca da

universidade, ou de fenômenos a ela inerentes, não pode deixar de considerar

estas dimensões próprias, sob pena de gerar conclusões reducionistas e

simplistas da realidade que a forma. Em contraponto, o caráter diferencial deste

tipo de organização a coloca diante de uma dupla noção: a de uma instituição da

sociedade e de uma organização na sociedade. Trigueiro (1999) reconhece,

portanto, que são também instituições específicas da realidade social. A noção de

instituição refere-se a uma programação da conduta humana e às atitudes

concernentes. A noção de organização refere-se a coletividades que possuem

objetivos ou finalidades preestabelecidas e sistemas formais e normativos de

conduta, além de outras características, com uma fronteira relativamente

identificável, divisões de tarefas e sistemas de comunicação bem definidos.

Nesse sentido, todas as organizações se fundamentam em instituições, embora o

reverso não seja verdadeiro. A universidade não está sujeita à esfera das regras

econômicas, ainda que possua características próprias de uma organização. No

caso da universidade pública, Trigueiro (1999) ressalta que a sua especificidade

“não reside no fato de ser uma instituição da sociedade, mas na natureza de suas

atividades, em sua cultura e história, em seus processos internos e no papel que

desempenha na realidade global” (TRIGUEIRO, 1999:77).

O quadro-síntese a seguir, adaptado de Leitão (1987), sumariza as

principais características e distinções da universidade pública brasileira. Mesmo

ciente que há dificuldades em estabelecer as diferenciações entre o formal e o

real decorrentes da simplificação que requer este tipo de análise, as

características descritas configuram as suas principais dimensões.

Quadro 03

Principais características da universidade pública brasileira

Dimensão Principais características

Objetivos institucionais Amplamente considerados na literatura como ambíguos,

difusos, múltiplos, imprecisos, ambivalentes, abstratos,

104

difusos, múltiplos, imprecisos, ambivalentes, abstratos,

conflitivos ou mesmo desconhecidos.

Governo Poder executivo federal, estadual ou municipal, reitoria e

colegiados

Autonomia administrativa Dependência administrativa e financeira da autoridade pública

Estrutura de autoridade Fragmentada (descentralizada). Dualidade entre autoridade

burocrática e de especialista. Formalmente pluralista, embora

se identifique, no processo de representação, distorções que

a direcionam no sentido de uma estrutura monolítica, no caso

brasileiro.

Estrutura organizacional Do tipo burocrático, conjugado a uma estrutura do tipo

especialista. Ênfase nos colegiados. Pirâmide achatada na

base.

Cultura organizacional Orientação diversificada. Responsabilidade compartilhada em

diversos níveis. Valorização da liberdade individual, da

habilidade para gerar e transmitir conhecimento, da

competência de especialistas, da competitividade apenas

entre especialistas e de critérios políticos na escolha das

chefias. Elevado formalismo. Não valorização da habilidade

para administrar (administração “amadorística”).

Gerência Gestão do tipo facilitador, alguns reitores assumem o papel

de catalisadores, analistas, planejadores.

Fonte: Adaptado de LEITÃO,1987

3.2 GESTÃO UNIVERSITÁRIA: A UNIVERSIDADE VISTA POR DENTRO

A noção de gestão é aqui empregada por considerá-la como a mais

adequada, embora, no rigor vernacular, administração, gerência e gestão sejam

sinônimos. No entanto, gestão é um termo abrangente que sugere, tanto quanto

seus sinônimos, a idéia de dirigir e decidir, mas ainda não revela os preconceitos

dos termos anteriores. Os qualificativos do termo gestão, como co-gestão e

autogestão, relacionam-se às formas mais participativas que deram origem ao

termo (MOTTA, 2000b). De acordo com Chaves (2003), o conceito de gestão é

amplo, diversificado e por isto mesmo controverso. Fundamenta-se em campos

105

teóricos diversos e a polarização qualitativa encontra-se entre o campo da

administração e o da ciência política. Para a administração, o conceito se

aproxima da idéia de gerência e desta forma toma um caráter mais operacional e

instrumental. Para a ciência política, da qual também se aproxima a

administração pública, o conceito de gestão se traduz em aspectos menos

procedimentais, privilegiando a discussão sobre o poder e sua legitimidade,

politizando, assim, os conflitos presentes no processo de decisão no âmbito das

organizações, inclusive, e sobretudo, nas organizações públicas. A autora

constata que os pólos conceituais não são antagônicos e/ou excludentes entre si;

em certa medida eles se complementam na discussão sobre o próprio conceito de

gestão.

O debate em torno da gestão das instituições universitárias,

particularmente as públicas, tem sido recorrente. É pautado em críticas que

questionam o efetivo cumprimento do papel que exercem (enquanto produtoras e

difusoras da cultura e do saber na sociedade), as relações internas e externas de

poder, os processos de decisão, a autonomia em suas diferentes dimensões e

até a responsabilização dos agentes em relação à aplicação dos recursos

públicos, práticas administrativas e acadêmicas e outros aspectos concernentes à

gestão. Embora seja necessário estar atento às diversas significações que as

críticas remetem, é preciso abrir os debates e as políticas que restringem a

universidade. No seio das discussões, a universidade encontra-se frente a um

duplo desafio, que combina exigências cada vez maiores por parte da sociedade,

ao mesmo tempo que se tornam cada vez mais restritivas as políticas de

financiamento público das suas atividades.

Para compreender como as universidades são geridas, modelos

teóricos têm sido elaborados, relacionando claros vínculos entre estrutura, cultura,

formas de organização dos seus profissionais, natureza dos processos decisórios

que, em última instância, revelam dimensões institucionais, políticas, sociais e

culturais que se entrecruzam e dão vida à dinâmica da gestão. É evidente que

um olhar sobre qualquer organização não deve ocorrer separado dos processos

histórico e social em que está imersa. Portanto, variáveis estruturais e contextuais

são relevantes e reveladoras da realidade de uma instituição.

106

As pesquisas no campo da administração do ensino superior têm se

utilizado de modelos explicativos acerca do governo9 nas instituições

universitárias. De acordo com Hardy e Fachin (2000), desde os anos 70, as

pesquisas sobre o tema têm se baseado em quatro modelos: o burocrático, o

colegiado, o político e o da anarquia organizada.

O primeiro modelo – o burocrático – tem seus fundamentos em Weber

(1997) e expressa o tipo ideal de poder racional-legal. Observa-se que

características da burocracia weberiana estão presentes nas universidades, como

a coordenação oriunda da divisão do trabalho, a padronização das atividades, a

hierarquia administrativa visível, a adoção de regras, os regulamentos formais e

critérios impessoais. Embora este modelo seja manifesto, a descentralização, o

alto grau de autonomia, a difusão do processo de tomada de decisões em

diferentes unidades (departamentos, colegiados, conselhos) são evidentes na

universidade. Mas, diante do limitado poder explicativo do modelo burocrático, o

aporte teórico desenvolvido por Mintzberg (1995) – o da burocracia profissional –

tem sido muito utilizado para ampliar a lente de entendimento desta realidade.

Corresponde a um tipo de configuração comum a organizações que podem reunir

características burocráticas sem que sejam centralizadas, mas apoiadas em

habilidades e conhecimentos de operadores profissionais. Uma análise

comparativa elaborada pelo autor estabelece que a diferenciação essencial entre

a burocracia mecanizada (tipo weberiano) e a burocracia profissional encontra-se

na natureza da autoridade. Enquanto a primeira enfatiza o poder do cargo, a

segunda privilegia o poder da perícia. Na universidade, embora as características

de uma estrutura burocrática sejam visíveis, o modelo burocrático tomado

isoladamente não representa a totalidade da organização; entrecruza-se com o

acadêmico (perito). Isto é, as atividades acadêmicas são caracterizadas por

autonomia e liberdade de criação e produção (atividade-fim), ao mesmo tempo

que o apoio administrativo (atividade-meio) é estruturado burocraticamente,

levando a uma dualidade de autoridade que envolve tensões, por serem dois tipos

antagônicos, favorecendo um fluxo descontínuo ou atribulado das atividades

9 Embora não seja recorrente na literatura utilizada neste estudo, Hardy e Fachin (2000) adotam o termo governança universitária. Segundo os autores, o termo “governança” propicia analisar ofuncionamento das universidades descrevendo-se a realidade do processo decisório acadêmico, e não simplesmente a distribuição formal de autoridade em formulação de políticas.

107

acadêmicas com as de natureza administrativa. Chauí (1995) e Buarque (1994)

criticam o modelo burocrático de administração das universidades brasileiras.

Para Chauí (1995), os fundamentos do modelo são claramente antidemocráticos,

uma vez que a democracia recusa a hierarquia, pelo princípio da igualdade e do

mérito, recusa o segredo, pelo direito à informação e recusa a rotina, em nome da

invenção e criação de direitos. Para Buarque (1994), a falta de confiança,

princípio do entrave administrativo-burocrático, impede a administração de livrar-

se do emaranhado de normas, regulamentos, papéis e assinaturas que continuam

impedindo a flexibilidade, emperrando o seu funcionamento e grande parte do

poder de criação das universidades.

O segundo modelo de análise – o colegiado - privilegia o consenso e

os acordos no processo de decisão. A colegialidade nas universidades é oriunda

de duas fontes: comunidade de letrados (community of scholars) e a autoridade

profissional baseada na competência e não na posição, o que possibilita um tipo

de hierarquia mais achatada (HARDY e FACHIN, 2000). Embora as universidades

sejam consideradas as organizações que mais utilizam as formas colegiadas de

decisão (LEITÃO, 1987; HARDY e FACHIN, 2000), a suposição de que a

dinâmica do consenso existente entre grupos e indivíduos conduz a um processo

coerente na relação entre os objetivos e as metas organizacionais abre um flanco

para um confrontamento da consensualidade. Pois, esta convive com outros

aspectos de peso que afetam a gestão colegiada: a ambigüidade, a

multiplicidade, o pluralismo, sistemas difusos e outras características que se

integram aos objetivos e metas da universidade. Andrade (2002), por exemplo,

critica a ênfase exagerada dada à harmonia e ao consenso neste modelo.

O outro modelo descrito na literatura é denominado de político. Para

Baldrige (1971, apud ANDRADE, 2002), as universidades são organizações

complexas que podem ser estudadas como sistemas políticos em miniatura, com

dinâmicas de grupos de interesse e conflitos similares aos que existem na cidade,

no Estado e em outros ambientes políticos. Enfatiza, portanto, o dissenso, o

conflito e a negociação entre grupos de interesses no seio da organização

acadêmica.

108

Em estudo comparado realizado por Rodrigues10 (1985), dois aspectos

se evidenciaram no que dizem respeito ao processo decisório em universidades:

nos casos em que se dá primazia aos critérios econômicos em detrimento dos

aspectos políticos, a decisão toma rumos imprevistos, caracterizando-se por

posturas políticas e conflito. Outro aspecto é que o sucesso decisório depende

das características do processo, porque relaciona-se com a participação e o

acordo, de um lado, e com a centralização e o conflito, de outro. Conclui que

“onde os objetivos são mais abstratos e onde não existe um denominador comum

para se avaliar as atividades, a atenção é transferida para o clima político,

supervalorizando o consenso e o acordo no âmbito político” (RODRIGUES,

1985:72). Esta afirmação garante ao sucesso uma dimensão política que envolve

um certo grau de consenso sobre como devem se formar as prioridades da

organização. No caso das universidades, a autora sugere que as prioridades

sejam relacionadas com a negociação e a participação.

O quarto e último modelo apontado na literatura - anarquia

organizada11 – privilegia a ausência de propósitos pré-definidos do

comportamento humano na tomada de decisão. Deste modo, os eventos

ocorridos na situação de anarquia organizada não podem ser deduzidos, pura e

simplesmente, das intenções e dos interesses individuais, mas pressupõe-se um

comportamento administrativo do tipo não-proposital, em virtude de ambigüidades

nas preferências, na tecnologia e na participação (COHEN e MARCH, 1974 apud

HARDY e FACHIN, 2000). Embora se reconheça a existência de tal modelo em

determinados eventos, particularmente em decisões mais periféricas, ele tem sido

contestado por alguns autores como Hardy e Fachin (2000) e Rodrigues (1985),

devido à excessiva fluidez na tomada de decisão advinda desse modelo de

anarquia organizada.

Diante do delineamento teórico das diferentes perspectivas aqui apresentadas, postula -

se que, se analisadas separadamente, podem evidenciar muitos aspectos do real e também negar

outros. Ainda que modelos explicativos permitam destacar questões centrais da gestão

universitária, a exemplo da relação entre estrutura e poder na compreensão do processo decisório,

parece muito relevante observar que só é possível pensar a gestão de modo contextualizado,

10 Este estudo compara 34 decisões empresariais com 18 decisões em universidades britânicas.11 O modelo anarquia organizada é também tratado na literatura como “lata de lixo”.

109

levando em conta os processos históricos e sociais que lhe dão configuração. Fávero (1983) assim

explicita este argumento:

(...) da mesma forma que não posso falar da realidade sem indagar o que ela é

e como é criada, quando falo em universidade, tenho também de saber não

somente o que ela é, mas sobretudo como é produzida, ou como ela se faz. É a

resposta a este questionamento que me dará elementos para captar a

universidade em sua verdadeira concreticidade e não como algo abstrato,

constituído em si e por si (FÁVERO, 1983 :43).

Compreender a dinâmica de funcionamento, os dilemas e as

contradições existentes no interior da organização universitária, requer entender

os condicionantes que determinaram a sua criação. A análise da instituição

universitária (do todo) ou de qualquer fenômeno presente em seu interior (das

partes), diz respeito a um conjunto de práticas sociais que adquirem significação

quando referidas ao ambiente no qual foram produzidas. Estas práticas não estão

centradas apenas em um indivíduo ou na presença da pessoa, mas na práxis

que caracteriza a interação entre indivíduos por meio da ação, destaca Dupuis

(1996). As práticas sociais, evidentemente, concernem aos atores que agem no

interior de sistemas já estruturados e, também, em constante estruturação, isto é,

que são transformados pelas próprias práticas contínuas dos atores. Deste modo,

pode-se dizer que a prática no seio das organizações concilia condutas e

objetivos/interesses dos atores sem desconsiderar as estruturas sociais que os

referenciam nos processos de interação social (Goffman, 1983 apud

Junquilho,2001).

Na gestão universitária fica a permanente questão de como as

relações dos sistemas sociais mais amplos são recriadas no micro-espaço do

cotidiano da instituição (interesses, poder, valores, atitudes etc). As respostas

parecem emergir quando se observa a estrutura e as relações de poder no

interior da universidade como reprodutoras das estruturas e relações de poder da

sociedade como um todo. Por exemplo, a cultura do serviço público no Brasil:

conquanto a modernização perseguida nas últimas décadas visando a

reestruturar o Estado, o setor público e as redes de intermediação entre Estado e

110

sociedade civil ainda expõem práticas muitas vezes clientelistas. Este fenômeno

faz perdurar um jogo velado entre atores, reforçando um poder burocrático

exagerado e desconsiderando, na maioria das vezes, o processo democrático e a

transparência como elementos de poder e controle. Pode-se até mesmo observar

a presença de relações autoritárias na universidade intervindo na gestão12,

afetando outros aspectos concernentes para os quais confluem processos de vida

acadêmica, recursos administrativos, políticas científicas e de gestão.

Outro aspecto relevante da gestão nas universidades trata da autonomia como

princípio de organização interna, definindo o perfil das finalidades e a estruturação das funções,

tais como dimensão didático-científica, administrativa, política, financeira e patrimonial. Embora

no conjunto das definições de cada dimensão o princípio seja associado ao da liberdade da

instituição, não significa que a autonomia está excluída do controle social e do acompanhamento

público de suas práticas (FÁVERO, 1997).

A autonomia como um dado do mundo acadêmico mostra que se pode pensar a

universidade a partir dela própria, não em si mesma, mas a partir das suas funções e da relação

com a sociedade. Deste modo, a autonomia se justifica como um aspecto estruturante do

compromisso entre a instituição e a expectativa social que se tem dela. Penteado (1998) explicita a

relação entre autonomia e a participação como princípios de gestão:

Se a autonomia como uma conquista possibilita à universidade governar-se a si

própria, nos princípios do direito público, cabe-lhe estabelecer a

democratização em todos os seus níveis de gestão como fruto de participação.

A participação tem como pressuposto modos organizacionais compartilhados,

fundamentados na equidade e nos contornos de uma cultura do coletivo na

universidade, concebendo as dimensões de poder no adequado enfrentamento

do conflito organizacional (PENTEADO, 1998:40).

As questões aqui descritas resumem alguns aspectos relevantes do debate sobre a

gestão da universidade pública. Primeiro, fomentam a reflexão para romper com o imobilismo

gerado pelas estruturas centralizadas e formas autoritárias de gestão herdadas da reforma

universitária, implementada sob o regime militar a partir dos anos sessenta. Segundo, buscam um

rumo para o aprofundamento de uma gestão pautada em princípios democráticos. No entanto,

acredita-se que a possibilidade de êxito de qualquer proposta de mudança da universidade brasileira

debruça-se sobre uma reflexão crítica de mão dupla: a universidade vista de dentro (autocrítica) e

vista por fora (a crítica da sociedade). A natureza dialógica desta reflexão abre as portas da

12 Importante contribuição ao debate sobre o tema é feita por LEITÃO (1985 e 1987).

111

percepção da organização do saber (conhecimento, ciência e cultura) para uma realidade que

necessita ser reformada e reconstituída a partir da contribuição do coletivo (princípio de

comunidade) e, também, do conhecimento como esfera de democratização da própria sociedade.

3.3 UNIVERSIDADE E GESTÃO: A COMPLEXA TRAMA DA PARTICIPAÇÃO E

AUTOGESTÃO

3.3.1 As múltiplas faces da participação

Com a ampliação da democracia como resultado das lutas e

conquistas dos movimentos sociais, a sociedade civil brasileira vem

ganhando espaços participativos, institucionalizados ou não, na gestão

da coisa pública. A diversidade analítica atribuída à participação sugere

ela mesma uma competição de significados oriundos de paradigmas

que apresentam interpretações distintas (GOHN,

2001;CARVALHO,1998). A noção de participação é apropriada tanto

pelos movimentos sociais quanto por governos neoliberais e implica em

práticas fundadas em princípios e valores diferentes, portanto, que se

fundam em relações também diferentes.

O Dicionário de Política (BOBBIO, MATEUCCI e PASQUINO,

2000) chama a atenção para as diferentes interpretações que o termo

acomoda, “já que se pode participar ou tomar parte nalguma coisa, de

modo bem diferente, desde a condição de simples espectador a de

protagonista de destaque”. Destaca, pelo menos, três formas ou níveis

de participação política. A primeira delas é designada pelo termo

presença – é a forma mais intensa e mais marginal. A segunda é

designada pelo termo ativação e, por último, pelo termo participação

que, tomado em sentido estrito, “poderia ser reservado, finalmente, para

situações em que o indivíduo contribui direta ou indiretamente para uma

decisão política” (SANI, In: BOBBIO, MATEUCCI e PASQUINO,

2000:888). Elementos de cultura política dominantes incentivam ou não

112

a participação, mas, os sistemas de participação, por si só, não são

suficientes onde a motivação é baixa ou limitada a um círculo restrito.

No campo da ciência política e das ciências sociais, o

conceito de participação é central. Sani (In: BOBBIO, MATEUCCI e

PASQUINO, 2000) descreve desde comparecer a reuniões de partidos,

comícios, grupos de difusão de informações até o inscrever-se em

associações culturais, recreativas, religiosas ou, ainda, realizar

protestos, marchas e ocupações de prédios. Na Sociologia o termo

ganhou, nas últimas décadas, o estatuto de uma medida de cidadania e

está associado, muitas vezes, à definição ou fator de integração em

oposição à exclusão, como afirma Gohn (2001). Ambas as abordagens

convergem para a relação do sujeito (individual ou coletivo) com a

democracia em sua forma direta ou indireta.

Sob a perspectiva organizacional, a participação compreende

todas as formas e meios pelos quais os membros de uma organização,

como indivíduos ou coletividade, podem influenciar os destinos da

organização. Tomando um sentido pragmático, restrito e contextual,

considerando a hierarquia como elemento presente, pode-se definir

esta participação como uma influência ou assunção por parte dos

indivíduos que se encontram em posições hierárquicas inferiores, de

funções ou decisões usualmente privativas da gerência (MOTTA,

2000b). A forma direta ou indireta como ela ocorre concentra-se em

domínios diferentes e varia de acordo com o modelo de gestão adotado

na organização.

Privilegiando as práticas sociais, o conceito de participação

cidadã tem sido largamente associado ao de governança,

principalmente na esfera do poder local, considerado como “espaço

privilegiado de iniciativas inovadoras, tanto nos métodos de gestão

como na organização da sociedade civil” (TEIXEIRA, 2001:162). Tais

formas de participação podem se dar de modo institucionalizado, como

fóruns de consulta popular ou orçamento participativo, ou não-

institucionalizado, a exemplo de movimentos organizados de minorias e

grupos excluídos da sociedade. Independente do nível de

113

institucionalização de canais participativos, os atores reclamam que

haja permeabilidade para um diálogo contínuo entre o Estado e a

sociedade civil.

Olhando a questão por outro ângulo, Demo (1999) e Fávero

(1983) chamam a atenção para dois aspectos centrais da participação:

a natureza concreta do processo contínuo que envolve a negação da

idéia de ausência de poder. Asseveram que na democracia esta

constitui uma conquista que resulta das formas históricas de ampliação

da cidadania, afastando-se de uma concepção assistencialista, o que

significa que participar é um processo, no sentido legítimo do termo

(DEMO, 1999).

O segundo aspecto que caracteriza a participação é a sua

capacidade de confrontamento com o poder. Assim, participar é

encarar o poder de frente e, então, abrir os espaços para a ação. Demo

(1999:20) conclui afirmando que “a participação, por conseguinte, não é

ausência, superação, eliminação do poder, mas outra forma de poder.”

A concepção de que a participação é garantida pela socialização do

exercício do poder também é compartilhada por Wittmann (1988, apud

PENTEADO, 1991), pois é instituída na cooperação, co-

responsabilidade e na solidariedade.

3.3.2 O sentido da participação na gestão universitária

Trazendo estes enfoques da questão para o campo da

administração universitária, as indagações levantadas por Penteado

(1991:53) parecem instigantes. Como transferir a problemática da

participação para a universidade? Como recriar, em bases

participativas, a própria estrutura de poder da instituição?

114

A resposta pode ser, inicialmente, argumentada pelas

análises de Fávero (1983) e é defendida neste estudo. A participação

não se reduz a um processo eleitoral ou de escolha dos representantes,

nem se limita a tomar parte nos órgãos constituídos, com estruturas e

funções definidas. A democracia participativa reclama a eliminação de

toda e qualquer forma de dominação na qual o detentor de cargos e

funções se identifica com o próprio poder (Chauí, 1982 apud Fávero,

1983). Aproximando esta dimensão democrática da gestão universitária

para explicitar o significado da participação, Horta afirma:

Participação é mais que isto: é a presença ativa de todos os

interessados, representantes dos diferentes segmentos que constituem

a comunidade universitária no processo de tomada de decisão,

execução e avaliação de todas as atividades relacionadas com a

definição dos objetivos, organização e funcionamento da vida

universitária, nos diferentes setores e níveis (HORTA 1978, apud

FÁVERO, 1983:57).

Isto introduz a idéia de co-governo, um dos desafios mais

complexos no campo da administração universitária. Tem suas origens

nos reclames da reforma universitária e pauta-se no argumento de que

aqueles afetados pelas decisões devem participar das escolhas a

serem feitas. No entanto, participar não se circunscreve ao discurso;

implica, sim, em uma política que, na prática, exige estratégias, canais

de interação e diálogo, envolvendo decisões que incorporem criticidade

e (co)responsabilidade.

Neste sentido, duas considerações feitas por Penteado

(1991) são elucidativas para compreender o significado da

institucionalização de canais de participação na universidade. A

primeira diz respeito à perspectiva crítica que o próprio conceito deve

conter, para não ser um mero mecanismo de cooptação. “Constitui-se

115

antes de tudo, num processo político, um propósito coletivo, cuja meta é

solidificar regras democráticas de jogo, estabelecidas de comum

acordo, que possam reger tanto o consenso quanto o conflito”

(PENTEADO, 1991:49).

A segunda trata do desafio que se concretiza na emergência

de uma atitude política, de consciência histórica e de confiança,

características de um aprendizado democrático. Esta transformação de

atitude em uma administração renovada, busca superar o risco de

esvaziar-se no seu próprio discurso, lutar pela superação dos dilemas

de manutenção de um status que, de um lado, proclama a nova

configuração, mas de outro, pode cair nas mãos do democratismo.

Processos participativos são, às vezes, compreendidos como forma de

garantir que a vontade da maioria seja respeitada e seus interesses

atendidos. Todavia, é precário tentar classificar como democrática ou

não a gestão da universidade somente por este critério um tanto

impreciso, como adverte Penteado (1991).

Poder decidir é poder conhecer que está na razão direta do poder

social e político. Assim, a democratização do poder interno é

conseqüência das atividades desenvolvidas pela instituição, apesar de,

aparentemente, só favorecer direta e estreitamente os participantes.

Em outras palavras, não só está ligada à relevância do processo de

trabalho, através do qual se realiza, mas ao atendimento das

necessidades da realidade social. A concretização de processos

democráticos internos deve resultar na distribuição significativa de

poder àqueles que têm competência, conhecimento e consciência

política (PENTEADO, 1991:118).

No outro pólo do debate, encontram-se os desafios para

operacionalizar a participação. Os questionamentos vão desde quem e como

deve participar até a legitimidade dos órgãos como expressão efetiva e contínua

da comunidade acadêmica. Considerando que este debate é amplo e

controverso, afirma-se que quaisquer que sejam os canais ou as formas de

participação, os critérios exigem uma política amplamente discutida e consentida.

116

Fazendo um paralelo com a análise de Teixeira (2001) quanto à importância de

mecanismos que combinem participação e representação, em um plano micro

como a universidade, a abertura de canais e instâncias ampliadas de decisão

devem ser acompanhadas dos meios para realizar as decisões, sem maximizar a

participação no processo decisório e minimizar a responsabilização dos agentes.

Não se pode negar o papel da participação dos diferentes atores no conjunto do processo decisório, mas não se pode substituir o papel que cabe àqueles que recebem um mandato para implementar as ações dele decorrentes (TEIXEIRA, 2001:36).

Fávero (1983) reconhece que é fundamental avançar no debate

representação versus não-representação, propor questões práticas de natureza

institucional que digam respeito à qualidade dos processos de representação. A

autora recorre a Lamounier para fundamentar a sua argumentação:

Penso que a luta a ser levada à frente deve ter presente duas coisas:

primeiro, o que se quer não é uma representação entendida como

participação meramente formal e, segundo, não se pode deixar de ter

presente a existência de interesses e de conflitos a compor e de que

as correções necessárias não serão feitas se os interessados não se

fizerem de alguma forma presentes ou representados. Nessa

perspectiva, torna-se fundamental repensar a democratização da

universidade como algo associado a formas mais densas, ágeis e

diferenciadas de participação (LAMOUNIER, 1981, apud FÁVERO,

1983:57).

Mas, o que ensinam os registros de experiências

participativas vivenciadas por algumas universidades? Parece que o

processo é lento, embora rico e associa-se ao aprofundamento de uma

cultura política democrática no país. Fávero (1983) entende que é

possível tirar uma lição destas experiências, proposta que ainda

continua relevante vinte anos após a publicação do seu artigo. A

mudança da gestão da universidade para a direção coletiva de uma

agência de ensino superior é um processo longo que lida com as

diferenças e com os conflitos que permeiam uma organização de

117

função social tão complexa. E, se a gestão participativa e a autonomia

são vetores, então, exigem complexas transformações de valores e

condutas para se tornarem práticas cotidianas.

3.4 ALGUNS TRAÇOS HISTÓRICOS DA UNIVERSIDADE PÚBLICA NO BRASIL

Ainda que as primeiras faculdades de Medicina, Engenharia e Direito

remontem ao século XIX, é no século XX que se encontra a criação do ensino

superior ao nível de estrutura universitária. Até o início do século passado

inexistiam universidades no país e a oferta de ensino superior restringia-se aos

cursos profissionalizantes. A ausência de universidades explica-se pela ação do

reino português para manter a Colônia em dependência à Metrópole, conforme

descreve Cunha:

Portugal não se propunha a criar nenhuma universidade na Colônia: os jesuítas eram eficientes no processo de domesticação dos índios e de colonização. Assim, a Colônia já dispunha de um pequeno quadro universitário e a criação de uma universidade no Brasil significaria disputa e empobrecimento da Universidade de Portugal. Além disso, a continuidade do envio de estudantes àquele País, mantinha adependência da Colônia à Metrópole (CUNHA, 1999c:97).

No período colonial, contrariamente ao que ocorreu nas colônias espanholas,

não foram criadas universidades no Brasil. O ensino superior era restrito aos cursos de

Filosofia e Teologia, ministrados por jesuítas. Com a expulsão desta ordem religiosa do

reino português, em 1759, passou a ser ministrado pelos conventos franciscanos. Por

exemplo, o Lyceu Provincial (atual Colégio da Bahia), criado em 1837, tinha objetivos

fundamentalmente eclesiásticos, servindo ao poder da Igreja. “A Igreja Católica era, então,

118

uma instituição privada que se mesclava ao Estado pelo regime do padroado” (CUNHA,

1999b:39).

As razões para a não implantação de uma universidade no Brasil

podem ser encontradas no “sentimento de passagem, desenraizamento” dos

colonizadores. Outro motivo é a política de dependência econômica, inicialmente

comercial e depois industrial, com que Portugal administrava a sua colônia. “Para

assegurar a dependência econômica, era fundamental a dependência política. E

para manutenção desta última era também fundamental a dependência da

inteligência e da cultura” (PAVIANI e POZENATO, 1984:66).

O ensino superior no Brasil iniciou-se com a transferência da sede do

reino português para a Colônia, em 1808, quando foram criadas as primeiras

instituições para atender às necessidades da Coroa Portuguesa. Segundo Cunha

(1999b:39), estas instituições constituíram “os germes das atualmente existentes

Universidades Federais do Rio de Janeiro e da Bahia, ao mesmo tempo em que

se reduziram os cursos dos conventos aos limites da formação clerical” (CUNHA,

1999b:39). O modelo de ensino superior e a formação profissional possuíam duas

características essenciais: o pragmatismo e o modelo napoleônico, referência

orientadora do projeto de modernização de Portugal. Era caracterizado pela

separação entre o ensino e a pesquisa científica (SAMPAIO, 1991, apud CUNHA,

1999c: 98). É nestes moldes que foram criadas as escolas de Medicina,

Engenharia e, posteriormente, de Direito. Entre 1808 a 1889, ano da Proclamação

da República, pode-se dizer que esse ensino se desenvolvia lentamente, voltado

para uma pequena elite que monopolizava as posições profissionais privilegiadas

e o prestígio social. O período pós-independência reforçou este modelo em que

todo o ensino superior no país era provido pelo Estado, com controle de

distribuição das cátedras, conforme critérios mais políticos.

Sampaio (1991, apud CUNHA,1999c) ressalta, ainda, que algumas das

modificações produzidas na legislação educacional com o advento da República,

como o incentivo à criação de faculdades isoladas, a descentralização do ensino

superior para os Estados e a criação de instituições particulares, são fatores que

permitiram o início da ampliação e diversificação do sistema. Influenciados pelo

Liberalismo e pelo Positivismo que marcaram a política da época, os governos

não pretendiam manter a exclusividade do Estado no ensino superior. O quadro

119

institucional republicano que favoreceu o crescimento do ensino superior por meio

de três vetores pode ser explicado como segue:

a) a presença do governo federal nos Estados (em geral nas capitais) pela criação e manutenção de faculdades; b) a projeção das elites locais e regionais no ensino superior na reprodução de quadros intelectuais, pela criação e manutenção de faculdades estaduais nas capitais e nas cidades politicamente mais importantes do interior e, c) a criação de faculdades por agentes privados, confessionais e/ou empresariais, conforme a demanda não atendida pelo setor público e de acordo com projetos hegemônicos (CUNHA, 1999b:39).

O modelo de universidade sem um caráter essencialmente de

formação profissional e mais humanista começou a ser esboçado na década de

30, voltada para o debate livre e a construção de um saber crítico. Foram

implementados dois projetos: a Universidade de São Paulo - USP, sob o comando

de Fernando Azevedo, em 1934, criada dentro das normas gerais da legislação

de Francisco de Campos13, com uma Faculdade de Ciências e Letras,

representava a reconciliação entre as elites paulistas e o Governo Getúlio Vargas.

Ainda neste período foi criada a Universidade do Brasil, no Rio de Janeiro, que

não conseguiu desenvolver o ambiente de efervescência intelectual e de

pesquisa científica da USP. Outro projeto - a Universidade de Brasília sob a

direção de Anísio Teixeira - foi impedido de avançar em virtude da política do

Estado Novo de Vargas, a partir de 1937 (CUNHA, 1999c). As novas

universidades não nasceram da demanda de amplos setores da sociedade, nem

de reivindicações das próprias instituições de ensino superior existentes. Pode-se

dizer que:

Resultam de iniciativas de grupos políticos, intelectuais e educadores nem sempre ligados ao ensino superior e, ao incorporar os interesses dos integrantes do sistema anterior, tiveram que confrontar cominteresses estabelecidos e a continuar prestigiando o modelo antigo de faculdades orientadas para a formação de profissionais liberais, razão porque se tornou difícil a implantação da pesquisa nas universidades récem-criadas (SAMPAIO, 1991, apud CUNHA, 1999c:100).

Dos anos 30 até o início dos anos 60, nenhuma mudança significativa

acontece no modelo das instituições universitárias. No entanto, este foi o período

13 Após a Revolução de 1930, houve a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, tendo como ministro Francisco de Campos. Através de uma reforma, ele estabeleceu o Estatuto das

120

em que se iniciou uma grande ampliação do sistema de ensino superior brasileiro,

graças ao desenvolvimento da rede de universidades federais e ao aparecimento

de universidades católicas e, posteriormente, das instituições particulares.

(CUNHA,1999c). O cenário destas mudanças é descrito a seguir:

Inicia-se aí um processo de diversificação desse sistema de ensino, através da sobreposição de modelos – o da formação para as profissões tradicionais e o da pesquisa – e a multiplicidade de instituições de ensino, formando várias redes (as públicas – federal e estadual e as privadas – laicas e religiosas) que estavam sendo criadas. [...] Neste contexto de mudanças e pressões, entra em cena um novo debate em fins da década de 50, de certo modo, retomando os ideais do movimento da década de 20, colocando em questão a reforma da universidade (CUNHA, 1999c:101).

O período militar marcou a época de maior crescimento das

universidades públicas brasileiras. Hardy e Fachin (2000) ressaltam que no

regime autoritário buscava-se integrar a universidade ao processo de

desenvolvimento, modernizando-a e criando a pós-graduação, incentivando a

titulação e a pesquisa avançada, além da descentralização regional do ensino

superior, incluindo a política de construção de campi universitários14. Cunha

(1999b) lembra que instituiu-se o trabalho docente em tempo integral e o

provimento de linhas de financiamento à pesquisa científica e tecnológica.

O modelo de universidade criado na década de 30 persistiu

até a reforma do ensino empreendida no final da década de 60

mediante a Lei 5.540 que estabeleceu a Reforma Universitária e o

Estatuto do Magistério Superior (Lei 5.539), em 1968. As principais

críticas feitas a este modelo adotado durante o regime militar são assim

resumidas:

[...] a estrutura universitária vigente baseada na instituição da cátedra;

a fragmentação causada pelas escolas profissionais, que isolavam

professores e alunos em cursos especializados em escolas diferentes

e o aspecto elitista do sistema que continuava atender a uma pequena

parcela da população (CUNHA, 1999c:101).

Universidades Brasileiras, de acordo com as idéias gestadas no período de liberdade política, antes mesmo de ser criada qualquer universidade no país (JEZINE apud CUNHA, 1999c).14 Este período foi marcado pela criação de campus suburbanos visando a eliminar ou atenuar o que se julgava ser a excessiva politização dos estudantes das universidades brasileiras. Estemodelo era apoiado por financiamento internacional (CUNHA, 1999c).

121

A reforma do ensino superior de 68 estabelecia um modelo organizacional que

privilegiava a estrutura departamental e os colegiados de cursos, as normas de

funcionamento e os regimentos gerais, entre outros aspectos relevantes a mencionar.

Embora tenha sido dirigida às universidades públicas federais, observa-se que a estrutura

foi adotada pelas demais instituições de ensino superior (estaduais e privadas), institutos e

faculdades, constituindo-se em um modelo que persiste até os dias atuais, ainda que se

considere as mudanças advindas da recente Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB.

Sabe-se que o contexto atual é bem diverso daquele apresentado no final dos

anos 60. A crise do Estado brasileiro hoje se reflete diretamente nas universidades

públicas. As políticas de ensino superior adotadas têm impactado no financiamento da

pesquisa, na carreira docente, no acesso ao ensino, na manutenção da infra-estrutura e

outros aspectos. A trajetória da universidade brasileira é resumida por Braga (1989, apud

CUNHA, 1999c), que a caracteriza em três momentos: o primeiro, se estende até a década

de 60 e mostra um ensino superior calcado na universidade elitista européia, atendendo aos

jovens de elite tradicional ou burguesa em três áreas básicas: medicina, engenharia e

direito. O segundo momento, a partir de 60, se caracteriza pela iniciativa de modernização

e expansão do ensino superior. O terceiro momento é caracterizado pela crise que se

iniciou na década de oitenta, impulsionada pelas crises econômicas nacional e

internacional que se prolonga e a conseqüente crise de credibilidade desta instituição.

122

CAPÍTULO IV – O OBJETO EM SEU CONTEXTO: A UNIVERSIDADEESTADUAL DO SUDOESTE DA BAHIA – UESB

Este capítulo descreve o contexto institucional em que o recorte

empírico deste estudo – a Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia - se

insere, desde a sua criação até os dias atuais.

4.1 HISTÓRICO

Até o início dos anos 70, a oferta de ensino superior na Bahia limitava-se a

duas universidades: a Universidade Federal da Bahia – UFBA e a Universidade

Católica do Salvador - UCSAL. Havia a centralização do ensino superior na cidade de

Salvador, capital do Estado, acumulando-se uma demanda crescente por vagas e por

um maior alcance da população, tanto da capital como das cidades interioranas, por

educação superior. De acordo com Costa (1991), na década de 80, a rede de ensino

superior na Bahia contava com algumas escolas isoladas mantidas pelo Estado e por

entidades particulares, onde, existiam apenas 4,1 alunos para cada 1.000 habitantes.

123

Este contexto, associado ao fato de que na Bahia só existia uma

universidade pública federal, impulsionou o governo estadual a implementar uma

política de ensino superior expansiva, até hoje, no território baiano, conforme

descreve Tomasoni (2002):

A expansão do ensino superior se deu timidamente a partir da década de 70 com a intervenção do Estado, o qual assumiu a educação superior neste território, fato que não ocorreu com outras unidades federativas,que contaram com a iniciativa e ação do sistema federal e de empresas privadas. A partir da década de 80, as ações de implementação doensino superior intensificaram-se, caracterizando-se numa interiorização. (TOMASONI, 2002 :23)

A centralização do ensino superior e a crescente demanda por vagas

em virtude do crescimento populacional, foram dados que motivaram a ampliação

da oferta de vagas. A base da política de descentralização do ensino superior foi

inspirada em uma das diretrizes do Programa de Ação Governamental, que

definia como meta a interiorização do desenvolvimento, pelo crescimento das

regiões e pelo fortalecimento das políticas e programas. No entanto, o processo

de descentralização se deu de forma desorganizada e dispersa sem obedecer

aos princípios de regionalização ou a uma hierarquia urbana, como afirma

Tomasoni (2002).

É neste contexto de expansão do ensino superior no estado baiano que

foi criada a Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB. É uma

instituição pública de ensino superior, de natureza autárquica, regida pelos

princípios do direito público e vinculada à Secretaria de Educação do Estado da

Bahia. Localizada na região Sudoeste do Estado, possui uma estrutura

multicampi, com três campi situados nas cidades de Vitória da Conquista,

(campus sede), Jequié e Itapetinga15, como pode ser visualizado no Mapa I, a

seguir.

15 Vitória da Conquista fica a aproximadamente 510 km de Salvador. O campus de Jequié dista 153 km de Vitória da Conquista e o de Itapetinga 105 km.

124

Mapa I

Região Sudoeste do Estado da Bahia

125

O processo de institucionalização da UESB remonta a três importantes

etapas: sua criação, a autorização de funcionamento e o processo de

reconhecimento, como prevê a Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB. A

UESB teve sua origem nas Faculdades de Filosofia, Ciências e Letras, criadas em

1962, nos municípios de Vitória da Conquista e Jequié, mas que só entraram em

funcionamento com a implementação do Plano Integral de Educação do Governo

do Estado da Bahia, iniciado em 1969. O plano ganhou maiores contornos na

década de 80 com a expansão do ensino superior no Estado, conforme

mencionado anteriormente.

Em agosto de 1980, foi instituída a Fundação Educacional do Sudoeste

com o objetivo de criar e manter uma universidade na região sudoeste do Estado.

Posteriormente, a Fundação foi extinta e substituída pela Autarquia Universidade

do Sudoeste, que incorporou as Faculdades de Formação de Professores e

outras escolas isoladas existentes à época. Na segunda metade da década foi

concedida a autorização de funcionamento da Universidade Estadual do

Sudoeste da Bahia e, no final dos anos 90, houve o seu credenciamento através

do Decreto nº 7.344, de 27 de maio de 1998, em atendimento às exigências da

nova LDB que dispõe sobre o credenciamento e recredenciamento das

universidades públicas.

A missão da UESB foi estabelecida quando da elaboração do

Planejamento Estratégico Institucional (1996), realizado em conjunto com os

segmentos da comunidade acadêmica, que assim a definiu: “produzir,

sistematizar e socializar conhecimento para a formação de profissionais e

cidadãos, visando a promoção do desenvolvimento e a melhoria da qualidade de

vida” (PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, UESB, 1996:04).

As diretrizes gerais que orientam as suas atividades estão relacionadas

com a produção de conhecimento científico-tecnológico e humanístico, ensino de

qualidade, atendimento às demandas da sociedade, particularmente à comunidade

Fonte: Adaptado da SEI

126

regional. Elas conformam com o caráter autônomo da instituição e a realização do

seu papel crítico como fórum privilegiado de produção do conhecimento.

Atualmente, o sistema educacional superior baiano conta com cinco

universidades públicas, sendo uma universidade federal e as demais mantidas

pelo poder público estadual. As quatro estaduais – Universidade do Estado da

Bahia - UNEB, Universidade Estadual Santa Cruz - UESC, Universidade Estadual

do Sudoeste da Bahia - UESB e Universidade Estadual de Feira de Santana -

UEFS – abrangem todas as regiões econômicas do Estado. Mello e Silva (s/d)

considera que elas contribuem para potencializar o desenvolvimento econômico

do estado ao se envolverem prioritariamente com os mecanismos de

planejamento e ação, global e setorial, assumindo um grande papel com relação

ao desenvolvimento urbano e regional da Bahia.

4.2 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E ATIVIDADES ACADÊMICAS

A estrutura organizacional das universidades públicas estaduais

assemelha-se ao modelo adotado pelas federais, que seguem as orientações da

Reforma Universitária de 1968. O atual modelo de estrutura da UESB foi

aprovado pelo Decreto Estadual nº 7.329, de 07 de maio de 1998, que define a

seguinte composição: a) órgãos superiores de deliberação: Conselho

Universitário – CONSU; Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão –

CONSEPE e o Conselho de Administração – CONSAD; b) órgão executivo da

administração superior: Reitoria; c) órgãos auxiliares de direção superior: vice-

reitoria, procuradoria jurídica, pró-reitorias e assessorias especiais; d) órgãos

suplementares: de apoio às atividades de ensino, pesquisa, extensão e execução

de programas aprovados pela Reitoria ou pelos Departamentos para toda a

Universidade; e) órgãos da administração setorial: departamentos e colegiados

de cursos. A figura I, a seguir, apresenta a macro estrutura organizacional da

UESB.

127

128

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74

A segunda metade da década de 90 registra um expressivo aumento

do número de cursos de graduação e pós-graduação oferecidos pela Instituição.

Atualmente, existem 26 cursos de graduação distribuídos nos três campi: 14

cursos em Vitória da Conquista, 09 no campus de Jequié e 03 em Itapetinga. Do

quantitativo de cursos ofertados, 16 foram implementados no período de 1995-

2001, o que representou um crescimento de 160% comparativamente ao número

de cursos existentes no início da década. Até 1994, a política de pós-graduação

da Instituição restringia-se ao programa de capacitação de docentes do quadro

interno. A partir do ano de 1995, essa política passou a ser orientada por duas

outras vertentes, conforme descrito no Programa de Gestão –1999/2003.

A partir de 1995, a política de pós-graduação foi repensada, e estabeleceram-se novas prioridades, resumidas em duas grandes vertentes. Uma delas constitui-se na decisão de intensificar oprograma de capacitação de docentes e dar um grande salto no percentual de mestres e doutores. A meta era, além de atingir o percentual mínimo exigido pela LDB, formar uma grande base de docentes qualificados, principalmente para a pesquisa, além doensino e da extensão (PROGRAMA DE GESTÃO, UESB, 1999:37).

Como fruto dos esforços empreendidos no período, estão sendo

oferecidos 19 cursos de pós-graduação em 2003, sendo 16 lato sensu e 03 stricto

sensu, em nível de mestrado. Os de lato sensu, em sua maioria, são oferecidos

por docentes da própria Instituição e 50% destinam-se a profissionais da área de

Educação, confirmando o importante papel que a UESB vem desempenhando na

formação de quadros qualificados para o ensino de 1º e 2º graus na região. Os

demais cursos concentram-se nas áreas de ciências agrárias, humanas e sociais

e da saúde.

O nível de mestrado tem sido viabilizado através de convênios de

cooperação com instituições de ensino superior brasileiras ou oferecidos pela

própria Instituição. São mestrados interinstitucionais que têm possibilitado a

qualificação do quadro de servidores, sem exigir o afastamento das atividades

acadêmicas e/ou administrativas. A partir de 2002, iniciou-se a oferta de cursos

de mestrado com docentes pertencentes ao próprio quadro da Instituição:

Mestrado em Agronomia, com concentração em Fitotecnia e Mestrado em

Zootecnia, com concentração em Produção de Ruminantes. A qualificação do

75

corpo docente na área de ciências agrárias e animal foi uma das determinantes

que possibilitou viabilizar tal iniciativa.

A pós-graduação destina-se a um público-alvo composto de docentes,

técnicos-administrativos da própria Instituição, membros da comunidade regional

e quadros de órgãos públicos da região. É importante mencionar que além da

concessão de auxílio financeiro, através das agências governamentais, a UESB

destina parte de seu orçamento para o financiamento de bolsas para docentes e

técnicos-administrativos que estiverem matriculados em cursos de pós-graduação

stricto sensu, fora da UESB. Até o ano de 2002, não havia sido implementado

cursos de Doutorado em nenhuma das áreas de conhecimento.

Aliado ao ensino, a pesquisa compreende uma das vertentes do fazer

acadêmico. Embora o número de instituições de ensino superior seja crescente

no Brasil, poucas são aquelas que se dedicam à pesquisa científica e tecnológica,

realizada, em sua maioria, pelas universidades públicas. Entre elas, destacam-se

as universidades paulistas e as federais, que possuem um elevado número de

pesquisadores qualificados e concentra a maior parte da produção acadêmica e

científica, de forma contínua.

Considerando que há uma estreita relação entre pesquisador/nível de

qualificação, o incremento de docentes qualificados para a pesquisa na UESB

acompanha o crescente número de pesquisas em desenvolvimento sob

coordenação de docentes-pesquisadores. Dados publicados no Relatório UESB

em Dados (1995-2002) mostram que em 2002 foram realizados 208 projetos de

pesquisa que envolveram pesquisadores e discentes nas seguintes áreas:

Ciências Agrárias, Ciências Biológicas e da Saúde, Ciências Humanas e Letras,

Ciências Ambientais e Ciências Exatas e da Terra. O financiamento é feito com

recursos oriundos da Fonte do Tesouro Estadual e com verbas das agências

governamentais de fomento à pesquisa científica. O quantitativo de projetos

desenvolvidos em 2002 representa um salto de quase 100%, comparativamente

ao número de projetos desenvolvidos em 1995.

O desenvolvimento da pesquisa na UESB tem sido explicado por dois

fatores essenciais: “de um lado, o forte investimento no programa de capacitação

de docentes e técnicos em nível de pós-graduação stricto sensu (mestrado e

doutorado), qualificando-os para a função de pesquisador. Por outro lado, a

76

manutenção de um programa permanente de fomento a projetos de pesquisa com

recursos da UESB” (JORNAL DA UESB – EDIÇÃO ESPECIAL RECEPÇÃO DOS

CALOUROS, 2001:03).

Os indicadores levantados junto à Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-

Graduação - PRPPG mostram que grande parte das pesquisas se concentram na

área de ciências agrárias. “São projetos, em sua maioria, de ciências aplicadas,

visando resolver limitações presentes no campo, problemas que foram apontados

há cinco, seis anos e que até então não tinham sido solucionados” (JORNAL DA

UESB – EDIÇÃO ESPECIAL UESB 20 ANOS, 2000:12). Esta concentração é

explicada, em parte, pela quantidade de docentes-pesquisadores existentes

nesta área e pela demanda regional por estudos desta natureza. Exemplo disso,

são os estudos sobre cafeicultura e bovinocultura, culturas próprias da região.

O ensino e a pesquisa se complementam com a extensão. A extensão

universitária pressupõe que o cumprimento da função social da universidade

requer que ela extrapole seus muros e reconheça que há um mundo além

campus, rico de saberes e possibilidades de trocas. Esta compreensão,

associada ao fato de ter uma forte inserção regional e dotada de uma vocação

extensionista, tem possibilitado o estreitamento dos laços com a comunidade,

como explicita o programa de avaliação.

A extensão na UESB tem se evidenciado como caminho de integração entre a Universidade e a Comunidade Regional, consolidando-se como instrumento capaz de operacionalizar a relação teoria/prática, tornando a Universidade uma tradutora e difusora do conhecimento(PROGRAMA DE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL, UESB, 2000:115).

A prática extensionista permite aos professores, técnico-administrativos

e alunos a convivência extra instituição acadêmica. Exemplo paradigmático da

relação teória-prática foi a institucionalização do Programa de Bolsas de Extensão

que estimula discentes a participarem de projetos de forma continuada, o que

contribui para sua formação acadêmica e profissional.

Das atividades de extensão constam: projetos contínuos e esporádicos,

oferta de cursos, palestras, seminários, eventos itinerantes, oficinas, prestação de

serviços e outros recursos. As ações inserem-se nas seguintes áreas temáticas:

Educação Básica, Preservação e Sustentabilidade do Meio Ambiente, Promoção

77

à Saúde e Qualidade de Vida, Desenvolvimento da Cultura, Transferência de

Tecnologia em Agropecuária, Atenção Integral ao Adolescente e ao Idoso,

Capacitação e Qualificação de Recursos Humanos e Gestão Pública, Reforma

Agrária e Trabalho Rural. As atividades realizadas no ano de 2002 alcançaram

um público de cerca de 112.930 mil pessoas, em, aproximadamente, 09

municípios da região, de acordo com os dados da Pró-Reitoria de Extensão -

PROEX.

4.3 A COMUNIDADE UNIVERSITÁRIA: CORPO DOCENTE,

TÉCNICO-ADMINISTRATIVO E DISCENTE

Os segmentos docente, discente e técnico-administrativo são atores

que ocupam diferentes papéis, orientados por objetivos diferentes, compondo um

verdadeiro mosaico em função das peculiaridades inerentes a cada segmento,

mas em concerto com o objetivo maior da universidade. No caso da UESB, os

estudantes são, em sua maioria, oriundos da região sudoeste e do norte de Minas

Gerais, o estado brasileiro mais próximo da região. Esta migração repercute

diretamente na economia dos municípios-sede da UESB, que “além de receberem

um grande número de candidatos de outras cidades, inibe o êxodo de estudantes

da região, ao se constituir numa alternativa concreta de acesso ao ensino

superior” (JORNAL DA UESB – EDIÇÃO ESPECIAL UESB 20 ANOS, 2000:12).

Dados da Secretaria Geral de Cursos – SGC mostram que, no segundo semestre

de 2002, foram matriculados 5.886 alunos nos 26 cursos de graduação

oferecidos. No mesmo período, 150 alunos encontravam-se matriculados nos

cursos de pós-graduação. Quanto aos docentes, integram o seu corpo 541

professores, 453 do quadro efetivo e 88 do quadro de docentes temporários16.

Deste total, 46% são mestres e 12% possuem o título de doutor, conforme dados

disponibilizados pela Gerência de Recursos Humanos - GRH.

16São os professores integrantes da carreira do magistério superior – permanente e temporários(visitantes e substitutos), orientados pelo Estatuto do Magistério Superior (Lei 8352/02) e oEstatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia (Lei 6677/94). A esta última legislação, também estão subordinados os servidores técnicos-administrativos.

78

Para realizar as atividades-meio, a Instituição tem um quadro de 340

técnicos-administrativos permanentes, distribuídos nos níveis de apoio, médio e

superior. Quanto à qualificação, 159 são graduados, 92 têm cursos de pós-

graduação lato sensu e 06 possuem o título de mestre. Estão em doutoramento

03 servidores.

Embora a ampliação do quadro de servidores técnico-administrativos

constitua pauta de reivindicação do segmento, Hansen (2001) argumenta que a

estrutura de pessoal existente para administrar as instituições universitárias

brasileiras é excessiva. Segundo o autor, em outros países, em universidades de

expressão mundial, a relação média funcionários/alunos gira em torno de 1 para

15. No caso do Brasil, estas proporções são bem superiores. Tomando este

parâmetro para análise, a proporcionalidade apresentada na UESB para a relação

funcionário/aluno é de aproximadamente 1 para cada 06 discentes.

O quadro a seguir descreve o quantitativo de servidores por nível de

qualificação.

Quadro 04 –Quantitativo de servidores técnicos-administrativos

por nível de qualificação

Nível de qualificação Quantitativo

Nível médio completo 72

Nível superior completo 159

Pós-graduação completo – nível especialização 92

Pós-graduação completo – nível mestrado 06

Pós-graduação incompleto – nível especialização 17

Pós-graduação incompleto – nível mestrado 09

Pós-graduação incompleto – nível doutorado 03 Fonte: GRH/UESB, 2002.

Os dados acima mostram o esforço com a qualificação destes

profissionais, dado que tem sido considerado como muito baixo em grande parte

das universidades públicas brasileiras. A estratégia para mudar esta situação tem

sido realizar investimentos substantivos na qualificação. O quantitativo de

servidores que concluíram ou estão matriculados em cursos de pós-graduação

79

revela o investimento que tem sido realizado na formação do quadro técnico, quer

seja através da oferta de cursos, quer seja através do financiamento de bolsas de

auxílio ou outros tipos de ajuda de custo. Embora isto seja um dado relevante,

não é possível estabelecer uma correlação entre a qualificação profissional e

desempenho na função exercida pelo servidor, pois não há estudos eficazes e

sistemáticos a respeito.

CAPÍTULO V. A DINÂMICA DE IMPLANTAÇÃO DOS PROJETOS DE

MODERNIZAÇÃO DA UESB: O PLANEJADO E O VIVIDO

Este capítulo apresenta os dados empíricos deste estudo de caso. O

primeiro item descreve a trajetória dos esforços modernizantes realizados na

UESB, no período de 1993 a 1999. Em seguida, descreve-se, de modo

detalhado, as propostas formais de modernização que conformam o objeto

empírico deste trabalho e, por último, analisa-se a visão dos entrevistados sobre a

implementação das mesmas. A construção deste capítulo se orientou pelo esforço

em empreender uma análise sobre como os projetos de modernização, propostos

pela administração central da UESB, lograram se efetivar (ou não) enquanto ação

propositiva no âmbito da Instituição.

5.1 OS PROJETOS DE MODERNIZAÇÃO PARA A UESB: UMA ANÁLISE DOSDOCUMENTOS

No contexto sócio-institucional de implementação dos projetos, observa-se que

a pauta de exigências imposta às universidades de grande porte possui similitude com as

preocupações das universidades de médio e pequeno porte existentes no Brasil. As

dificuldades enumeradas ao longo deste estudo caracterizam o problema tanto para as

universidades públicas quanto para as privadas, comunitárias, isoladas ou confessionais.

Embora sejam de tamanho e complexidade diversas, os desafios enfrentados pelos gestores

80

se assemelham, quer sejam decorrentes da estrutura organizacional, das modalidades de

gestão ou das políticas de ensino superior adotadas. O mesmo pressuposto é válido para a

UESB, universidade pública estadual de médio porte com caráter regional.

Experiências de algumas universidades brasileiras permitem afirmar que

esforços modernizantes têm sido feitos no sentido de aprofundar práticas de gestão

participativa em torno de agilizar o processo decisório, eliminar opacidades e o excesso de

formalismo burocrático. Há esforços para estabelecer relações de poder capazes de reduzir

as formas veladas ou manifestas de autoritarismo e outros aspectos que impactam

diretamente na gestão de uma organização com complexidade e peculiaridades de uma

instituição desta natureza.

Os dados apresentados no tópico 4.1 Histórico revelam o exponencial

crescimento da UESB nesta última década, tanto na dimensão acadêmica, que impacta nas

atividades fins da universidade (ensino, pesquisa e extensão) quanto na dimensão técnica-

gerencial, com o suporte de novas técnicas de trabalho, sistemas de informatização de

processos, ampliação da infra-estrutura física e outros aspectos. Neste cenário, a

administração eleita para o período de 1999-2003 propôs a implementação dos projetos de

modernização da gestão que formam o objeto empírico deste estudo, quais sejam: a)

Projeto de Implantação de um Novo Modelo de Desenvolvimento Gerencial na UESB, e b)

Orçamento Participativo na UESB: Uma Prática Democrática. A elaboração destas

propostas foi uma iniciativa do Reitorado do período com o intento de responder ao anseio

por novas práticas de gestão, conforme apresentado no Plano de Gestão 1999-2003. Esta

necessidade de mudança é expressa também em depoimentos recolhidos em entrevistas17,

como segue:

“Era a necessidade de que houvesse um diferencial na gestão da UESB [...] a

necessidade de que a gestão da administração tivesse um novo rumo, um novo

direcionamento” (Entrevistado nº 08).

“Eu reconheço que há uma concordância em torno da necessidade de se criar

espaços de participação que permitam o rompimento com a estrutura formal

da Universidade, com as instâncias deliberativas formais” (Entrevistado nº

07).

17 Ressalta-se que os depoimentos sofreram correção ortográfica e gramatical para possibilitar uma maior fluidez na leitura.

81

Aliado ao anseio de mudança, a possibilidade de se estabelecer uma gestão

participativa é um argumento compartilhado por todos, extraído dos documentos formais,

entrevistas e depoimentos informais colhidos sobre os projetos mencionados. A expressão

“gestão compartilhada” é referência em quase a totalidade dos documentos produzidos na

UESB no período de 1999-2001. Tomou-se como referência a experiência da Universidade

Santa Cecília – UNISANTA, descrita por Penteado (1998) em seu livro Identidade e Poder

na Universidade. Para a autora, os modos organizacionais compartilhados ocorrem pelo

entrelaçamento da vontade dos indivíduos que se corporifica na ação coletiva e se qualifica

em parcerias. Aqui, a idéia de participação apresenta-se como um campo de interação no

qual convergem vontade, valores e objetivos compartilhando a ação:

Tornar compartilhada a gestão da universidade pode garantir a competência e

o comprometimento políticos dos sujeitos que nela atuam, com objetivos

comuns no sentido de colocar seus conhecimentos, habilidades e emoções a

serviço de uma causa, de um alvo também compartilhado, de modo livre, por

convicção (PENTEADO, 1998:56).

A UESB apresentou em seu programa de gestão, para o período 1999-2003, as

diretrizes para a implementação de uma experiência de gestão compartilhada. No plano

interno, destacam-se os princípios de adesão voluntária, democracia, autonomia

universitária, identidade institucional além da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e

extensão. No plano externo, destaca-se o princípio de articulação com os diversos

segmentos da sociedade civil. A avaliação contínua é uma diretriz que compõe os níveis

interno e externo. O documento destaca ainda que:

A participação da comunidade é condição necessária à sustentação do próprio

desenvolvimento da Universidade e, consequentemente, do desenvolvimento

regional. Os graus de participação e envolvimento da comunidade externa

respaldam os princípios democráticos e referendam a ação social do fazer

universitário, mediando o processo educativo (PROGRAMA DE GESTÃO

1999-2003, UESB, 1999:19).

82

Os dados levantados na pesquisa permitiram identificar algumas experiências

anteriores de planejamento realizadas na UESB, no período de 1993 a 1999, que

possibilitaram traçar uma dinâmica de esforço de modernização da gestão na UESB. Eles

tanto dizem respeito à gestão e administração universitárias em si, quanto à modernização

dos recursos humanos e da área de finanças, focos dos projetos do período em estudo nesta

pesquisa. As principais experiências voltadas para um esforço conjugado de modernização

estão resumidas no quadro seguinte, elaborado a partir das informações constantes nos

documentos disponíveis.

Quadro 05

Experiências voltadas para o Planejamento da UESB

1993/1999

Ano Plano/Atividade Descrição

1993 Plano Geral de Atividades Plano de ações para o ano de 1993, o qual define seis diretrizes: melhoria

da qualidade de ensino, reconhecimento da Universidade na elaboração de

projetos para a criação de novos cursos, ampliação do espaço físico,

integração universidade versus comunidade, elaboração de uma política de

recursos humanos e modernização administrativa.

1993 Plano de aplicação de Recursos –

PAR

Programa implantado em 1993 com a finalidade de acompanhar e dar

visibilidade aos gastos públicos realizados e servir de instrumento de

suporte para a tomada de decisão, melhorar a racionalização e distribuição

dos recursos financeiros.

1995 Programa de Gestão 1995-1999 Plano elaborado com a participação das instâncias deliberativas e

representativas da comunidade universitária. Objetivos: propor um plano

global para cinco anos, institucionalização de uma política de recursos

humanos, modernização administrativa.

1996 Seminário de Planejamento

Estratégico

Sistematização do planejamento realizado com a participação de

representantes das instâncias administrativas e acadêmicas. Objetivou a

elaboração, implantação, acompanhamento e controle do Planejamento

Estratégico.

83

1998 Conferência: “Busca de Futuro –

UESB e Comunidade construindo a

Universidade do 3º milênio”

Objetivo: avaliar o papel da UESB e projetar os rumos da instituição para

os próximos 22 anos. O evento foi realizado com membros dos três

segmentos da comunidade universitária, lideranças políticas e regionais,

empresários, representantes do poder público, de ONG´s e outros

segmentos da sociedade.

1998 Conferência: “Busca de Prioridades

– Valorização dos seus Talentos

Humanos”

Objetivo: discutir a elaboração de uma política de RH. Os participantes

eram representantes dos segmentos docente e técnico-administrativo, do

poder público estadual, profissionais da área de RH e de outras

instituições. Prioridade: elaboração de um programa de modernização para

cinco anos (1998-2003).

1998 Plano de Desenvolvimento

Institucional – Campi de Itapetinga e

Jequié

Documento orientador das políticas acadêmico-administrativas para o

período de 1998-2002.

1999 Plano de Gestão e Plano de

Atividades – 1999/2003

Define treze objetivos gerais da gestão para o período de 1999-2003:

Destaca-se no objetivo IV – Política de Recursos Humanos - a justificativa

para implementação de um programa de modernização administrativa para

a área de RH. Os itens V – reestruturação organizacional e VI –

modernização administrativa e acadêmica tratam especificamente dos

esforços modernizantes a serem propostos para o período de 1999-2003.

Fonte: Pesquisa documental

Como pode ser observado, foram inúmeras as iniciativas para decidir e

implementar uma modernização na UESB, prolongando-se por quase uma década. Foram

muitas as dificuldades para que isto se tornasse uma medida de modernização de gestão

aplicada e que demonstrasse resultados minimamente perceptíveis. De acordo com Pereira

Filho et alli (2002), as experiências enumeradas não conseguiram extrapolar a intenção de

modernizar a Universidade. A elaboração de diversos planos técnicos e de atividades para

traçar estratégias integradoras de objetivos de mudança voltados para uma reestruturação

da gestão exigiu, portanto, um maior compromisso por parte desses gestores públicos.

Essas iniciativas apontaram para a necessidade de modelos aperfeiçoados que

incorporassem, mais adequadamente, elementos de práticas de implementação geradas em

torno de consenso e participação. Os dois projetos mencionados, que formam o objeto

empírico desta pesquisa retratam, justamente, duas iniciativas estruturadas de modernizar a

gestão da UESB e serão apresentados a seguir.

84

Como informado anteriormente, os projetos em estudo são: a) Implantação de

Um Novo Modelo de Desenvolvimento Gerencial na UESB (1999), e b) Projeto

Orçamento Participativo na UESB: Uma Prática Democrática (2001). A descrição e análise

dos mesmos está sistematizada em torno de cinco itens principais que constituem o corpo

das propostas: 1) contexto de implementação dos projetos; 2) principais objetivos; 3)

ações e prioridades definidas; 4) operacionalidade das ações, e 5) resultados esperados. O

estudo deste material, uma das duas fontes principais de pesquisa, foi feito à luz das

informações e dados obtidos pelas entrevistas com os participantes18 nos projetos e em

fontes secundárias diversas.

a) Implantação de Um Novo Modelo de Desenvolvimento Gerencial da UESB

A proposta que este projeto contempla para a implantação de um

novo modelo gerencial (chamado agora de Modelo Gerencial) foi elaborada a

partir do diagnóstico produzido nos seminários de planejamento institucional e

de recursos humanos (1996 e 1998), referidos anteriormente. Apontaram para a

necessidade de modernizar a gestão da Universidade, particularmente na área

de recursos humanos. Em 1999, teve início a elaboração deste projeto,

estimulado pelo lançamento do Edital 001/99 do Ministério da Educação e

Cultura - MEC, por meio do Programa Especial de Projetos Destinados à

Modernização e Qualificação Institucional do Ensino Superior. E, a despeito do

referido programa do MEC não ter disponibilizado recursos para a UESB, esta

deu continuidade à implementação do projeto de modernização.

18 Ressalta-se que os entrevistados estavam envolvidos diretamente na concepção, elaboração,

coordenação e/ou responsáveis pela execução de alguma ação específica relacionada com a

implementação dos projetos de modernização (Ver apêndice A).

85

O objetivo básico que orientou o projeto foi delinear um novo

modelo gerencial centrado no desenvolvimento e na qualificação dos recursos

humanos da Universidade, como observado a seguir:

Um modelo de gestão universitária deve levar em consideração que para se

conseguir excelência gerencial deve, necessariamente, reinventar os seus

processos gerenciais, principalmente através do desenvolvimento e

qualificação do seu capital humano, que é o bem mais precioso de qualquer

organização, num cenário que exige pessoas inovadoras, criativas e com alta

competência técnica, humana e conceitual. Em última análise, as

características, competências e habilidades dos gestores vão influenciar

decisivamente na qualidade de gestão e nos serviços prestados pela Instituição

(PROJETO DE IMPLANTAÇÃO DE UM NOVO MODELO DE

DESENVOLVIMENTO GERENCIAL, UESB, 1999:01).

Permeando o foco principal do projeto, encontra-se um objetivo

paralelo, de mais longo prazo, que é o de desenvolver uma nova cultura de

administração de recursos humanos, o que pressupõe uma mudança de

mentalidade e o rompimento com as práticas de gestão ultrapassadas. Este fato

é expresso pela seguinte idéia:

[...]é necessário a introjeção de uma consciência coletiva de comunidade

universitária entre professores e técnicos, que leve à compreensão de que a

administração de pessoal é uma função de caráter difuso, uma vez que ela se

distribui por todos os setores da organização” (PROJETO DE

IMPLANTAÇÃO DE UM NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO

GERENCIAL, UESB, 1999:01).

Outro dado de análise que transparece é o de uma compreensão

descentralizada da gestão de RH que se opõe a uma perspectiva restrita de

administração, que acaba por privilegiar uma visão cartorial de conduta em

detrimento ao atendimento dos aspectos normativos e regimentais. O projeto

visou implantar um modelo de gestão que possibilitasse integrar a melhoria do

desempenho dos níveis gerenciais com aperfeiçoamento dos serviços prestados

86

à sociedade - ensino, pesquisa e extensão. Portanto, um modelo que não se

circunscreva à área de administração de pessoal, mas que se estenda a uma

concepção ampliada de gestão universitária.

A idéia do caráter difuso da gestão é mencionada sistematicamente

ao longo do projeto. Isto pode ser exemplificado pelo enunciado a seguir que

expõe o entendimento sobre descentralização com clareza:

Hoje, compreendemos que é também responsabilidade de todos os

dirigentes/colaboradores executar algumas funções da área de pessoal,

deixando sob incumbência do setor de pessoal a elaboração e execução de

planos, diretrizes e políticas que promovam o desenvolvimento tanto do

homem como do trabalho, mediante ações eficazes desde o recrutamento e

seleção de pessoal, acompanhamento e aconselhamento, movimentação e

registro de documentos, treinamentos, políticas de cargos, salários e benefícios

concedidos ao corpo funcional (PROJETO DE IMPLANTAÇÃO DE UM

NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO GERENCIAL, UESB,

1999:07).

Mas, ao mesmo tempo, ao longo do texto do projeto, reafirma-se o

papel da administração de recursos humanos nas suas políticas básicas, como

suprimento, aplicação de RH, manutenção, desenvolvimento e controle, o que,

de fato, são as atividades de RH nos próprios moldes atuais. Isto evidencia, do

ponto de vista da formulação do texto da proposta, uma certa imprecisão sobre

a relação entre descentralização e implementação das novas políticas de gestão.

O modelo descentralizado da gestão de RH opõe-se à tradicional

política adotada em quase todas as esferas do setor público. Esta constatação se

reflete na administração de recursos humanos das universidades públicas, que

atua, basicamente, dentro do caráter legal das normas. Tomando como

referência as políticas básicas necessárias à gestão de pessoas citadas acima,

Olivier (2001) apresenta algumas restrições impostas pela própria estrutura

universitária. Para a autora, observa-se que as unidades de pessoal convivem

com situações impeditivas da aplicação dos princípios mais elementares de uma

gestão de RH. Ressalta que o descaso pela área por parte dos reitores,

combinado com o volume de leis, portarias e demais instrumentos legais, revela

87

uma incoerência entre o discurso que versa sobre a inserção da área no nível

estratégico de decisões e a prática com ações tímidas, tanto do governo quanto

daqueles que possuem o poder de decisão.

No geral, os temas abordados pelo projeto Modelo Gerencial

procuraram cobrir, extensivamente, todos os aspectos da vida da organização

universitária, reestruturando não somente os espaços, as esferas e os

ordenamentos organizacionais, mas, também, a capacidade de participação

ativa dos membros da comunidade em cada etapa das atividades e dos

trabalhos. São estes os objetivos específicos delineados na proposta:

a) Diagnosticar o perfil dos gestores e das funções que compõem a estrutura

organizacional da UESB;

b) Promover pesquisa de clima organizacional da Instituição;

c) Identificar a necessidade anual de qualificação profissional;

d) Criar o Núcleo Avançado de Qualificação e Aperfeiçoamento do quadro de

pessoal para implementação do programa de avaliação de desempenho,

gestão de competências e plano de sucessão de funções;

e) Implantar instância reguladora e orientadora da nova política de recursos

humanos da Universidade;

f) Preparar as chefias/dirigentes da UESB para empreenderem uma nova

dinâmica gerencial, melhorando o desenvolvimento institucional;

g) Preparar os servidores da UESB para se adequarem à nova dinâmica

gerencial.

Como já dito, abraçando o objetivo principal e os específicos acima

mencionados, o Modelo Gerencial previa que a realização dos mesmos

conduziria, gradualmente, a uma mudança de cultura da prática administrativa.

Isto dependeria do surgimento de novos valores de gestão e trabalho, da

redefinição da ação administrativa e do planejamento dos recursos humanos,

conforme descrito nas variáveis definidas para elaboração do plano de trabalho

do referido projeto.

88

Variáveis para a elaboração do plano de trabalho descritos no projeto:

a) Fortalecimento da cultura de desempenho;

b) Ênfase no treinamento para liderança, (re)qualificação profissional e

desenvolvimento gerencial;

c) Ênfase nas questões éticas do mundo moderno, como: relações de gênero,

ética pública, habilidades específicas de gestão, cidadania e justiça social;

d) Ênfase na construção de um novo modelo de desenvolvimento gerencial;

e) Ênfase na capacidade de auto-gestão e mobilização do potencial humano;

f) Flexibilidade administrativa.

Como pode ser observado, elenca-se como variáveis elementos de natureza mais geral que se sobrepõem aos próprios objetivos. Conceitos como ênfase, flexibilidade, fortalecimento introduzem proposições abrangentes que não descriminam minuciosamente os dados que formarão parte da estratégia da ação prática para implementar cada um destes fatores. Por exemplo, como e com que procedimentos é possível fortalecer a cultura do desempenho? Ou ainda mais, como dimensionar e implementar medidas que configurem um cuidado com a dimensão ética do trabalho na organização universitária? Ou mesmo, o que é e como se faz para se construir um novo modelo de desenvolvimento gerencial? O próprio texto do projeto não orienta suficientemente sobre o aspecto prático e de intervenção de suas proposições originais, isto é, dos próprios objetivos.Mas, ao descrever as atividades que devem ser implementadas para a viabilização da proposta, o Modelo Gerencial indica as seguintes ações:

a) Levantamento do perfil dos gestores e das funções que compõem a estrutura organizacional da UESB;

b) Realização da pesquisa de clima organizacional; c) Implementação do programa de avaliação de desempenho; d) Criação do Núcleo Avançado de Aperfeiçoamento e Qualificação de Recursos

Humanos;e) Implantação da Câmara Orientadora de Recursos Humanos;f) Execução do programa de capacitação direcionada.

89

As ações propostas foram projetadas para serem realizadas no período de quatorze meses, com início em junho de 2000 e término em agosto de 2001. Observando a descrição destasações, pode-se claramente identificar uma sobreposição entre objetivos e ações, havendo, em alguns casos, uma verdadeira repetição do conteúdo sugerido, como por exemplo as ações (a), (b) e (c) duplicam o enunciado dos objetivos (a), (b) e (c). O mesmo poderia ser observado em relação à sobreposição dos itens que foram qualificados como objetivos pelo projeto e os que foram qualificados como ações de intervenção.

Em uma perspectiva menos problemática, os resultados esperados também enunciam situações bastantegerais, não as vinculando às variáveis e aos indicadores de controle da própria ação de gestão do novo modelo de desenvolvimento gerencial sugerido.Veja-se a seguir:

Resultados esperados:

a) Mudança de cultura organizacional e maior diversidade de práticas de

gestão entre os departamentos administrativos e acadêmicos;

b) Maior eficiência na alocação e direção do corpo técnico-administrativo

pelos gestores;

c) Contribuir para eficiência/eficácia dos serviços prestados pela Instituição;

d) Fortalecer a ponte existente entre os objetivos gerais da Instituição e a

execução das atividades;

e) Descentralização da responsabilidade pela gestão de recursos humanos.

Percebe-se um considerável grau de generalidade nos resultados

esperados de modernização gerencial. Na realidade, a sobreposição entre os

diversos fatores relevantes de elaboração do projeto - objetivos, ações, variáveis

– sugere que a motivação por um projeto de modernização de gestão deparou-se

com duas situações paralelas: a dificuldade política de definir e decidir objetivos e

as medidas correlatas demandadas, porque isto exigiria assumir posição e

compromisso definidos mediante a proposta a ser aprovada em plenárias

90

representativas. O segundo aspecto a ser citado, diz respeito ao fato que decidir-

se por políticas e medidas (procedimentos) bem delineadas expõe com clareza

posições político-administrativas na esfera da gestão que abarcam os conflitos e

tensões que temas e necessidades desta natureza envolvem. Isto é, pela análise

geral do texto sobre Modelo Gerencial, pode-se inferir que a sua virtude foi

introduzir a idéia da necessidade de mudança e organizar um consenso bem

amplo, e ao mesmo tempo genérico, sobre esta idéia de modernização da gestão,

sem, no entanto, produzir um campo de negociação interno capaz de transformar

o ideário geral em uma proposta efetiva para a sua implementação.

Como se pode observar, a proposta de modernização esbarra nas

dificuldades de assumir, de antemão, os compromissos que implicavam em

mudanças, tanto quanto em delinear as ações que possibilitariam a

transformação. Estas dificuldades, de um lado, ressaltam os entraves existentes

na estrutura universitária, mas por outro, expressam a insistência na manutenção

de antigos padrões de relacionamento e de funcionamento das universidades e

dão o tom dos debates sobre mudanças, como destaca Trigueiro (1999).

Associando-se esta análise ao elenco de projetos e atividades que

precederam o Modelo Gerencial por quase uma década (Quadro 05), pode-se

inferir que, conquanto o projeto tenha um caráter estruturado em relação aos seus

antecessores, continua defrontando-se com o dilema entre gestão participativa

(muitas idéias, posições e modos de implementação), processo decisório

(seletividade das proposições conforme diálogos e debates) e implementação

das decisões (realização e ação prática como afirmação definitiva das motivações

e iniciativas).

b) Orçamento Participativo na UESB: uma prática democrática

91

O segundo projeto (agora chamado de Proposta de OP) objeto empírico desta

pesquisa, volta-se para uma proposição que enfoca não a questão da gestão administrativa

ou dos recursos humanos, mas, sim, a questão orçamentária e suas implicações na gestão.

No Brasil, a prática de elaboração do orçamento público com a participação direta da

sociedade nas suas diversas fases é recente. A experiência paradigmática foi instituída pelo

governo do Partido do Trabalhadores na cidade de Porto Alegre, em 1989, tornando-se em

um modelo de gestão participativa de referência nacional e internacional. Esta prática,

conhecida como Orçamento Participativo, tem como aspectos principais a capacidade de

intervenção da população na identificação de necessidades, na escolha de prioridades e na

decisão quanto à aplicação dos recursos municipais (Fadul, 2000). Opõe-se ao método

incrementalista formalista19, em que o orçamento para o ano seguinte é elaborado a partir

do orçamento do ano anterior, adicionadas as variáveis de ordem econômica e financeira.

Angélico (1994) destaca a quase inexistente relação entre planejamento e orçamento

público neste modelo, resultando, basicamente, numa peça de receitas e despesas.

O orçamento ortodoxo nada mais era do que um extenso rol, profundamente

analítico, das receitas e das despesas do exercício. Não tinha o cunho de

planejamento. Os melhoramentos dos serviços públicos ocorriam somente em

razão do superávit e os graus de prioridade eram sujeitos às injuções políticas e

aos interesses dos governantes (ANGÉLICO, 1994:22).

A elaboração do orçamento público no Brasil tem sido de domínio exclusivo de

técnicos da área orçamentária. Graças a uma linguagem peculiar da tecnoburocracia, torna-

se comum designá-lo de “caixa-preta” das administrações públicas, numa analogia que

denota a ausência de transparência e a impossibilidade de acesso a esse instrumento de

gestão por parte daqueles que não têm o privilégio da intimidade com o poder e/ou não são

especialistas no assunto, como destaca Fedozzi (1997).

O oposto do orçamento ortodoxo, o orçamento participativo, tem sido

considerado como uma inovação na gestão pública por possibilitar novos arranjos entre o

Estado e a sociedade, através da participação direta da população na definição de

prioridades, além de permitir o acompanhamento e a execução dos gastos públicos.

Ademais, favorece a articulação entre os interesses sociais organizados e o Estado, o que

19 Também denominado, por alguns autores, como orçamento tradicional ou ortodoxo(Angélico,1994).

92

para Fadul (2000) permite vislumbrar as condições de governabilidade e de governance

local, promovidas pelos elementos de inovação, democratização e maior eqüidade social na

definição de prioridades. Apesar da prática do OP ser considerada como potencializadora

de uma nova relação entre o Estado e a sociedade, a sua adoção tem sido restrita à gestão

das cidades, não sendo ainda testado o modelo em nível microrganizacional.

No contexto organizacional da UESB, o projeto de OP foi uma iniciativa do

Reitorado do período 1999-2003. Objetivava responder a uma reivindicação da

comunidade acadêmica por um maior envolvimento na formulação de políticas

institucionais, inclusive do processo decisório, da definição de prioridades e da ampliação

das próprias instâncias de decisão. O projeto foi apresentado em 2001, com o propósito de

ser a base de condução para a elaboração do orçamento de 2002, e já supondo a

participação de diversas instâncias e uma maior intervenção nas plenárias de tomada de

decisão. Seu papel agregaria um processo formativo e político que transcenderia o

elemento técnico do orçamento, olhando o planejamento como um todo, para repensar o

próprio modelo de gestão universitária.

Atualmente, as universidades públicas baianas elaboram as suas propostas

orçamentárias a partir de dotações, fixadas pela Secretaria de Educação do Estado. Desde o

ano de 2000, o Estado da Bahia destina um percentual de 3,82%20 da receita tributária

líquida para o ensino superior. O Fórum de Reitores das IES baianas estabelece o

percentual que será destinado a cada uma das quatro universidades estaduais. Para o ano de

2002, foi determinado para a UESB o percentual de 16,25% dos recursos destinados às

universidades do Estado.

A elaboração da peça orçamentária orienta-se por procedimentos internos a

cada IES. No caso da UESB, ela é elaborada a partir das informações prestadas pelas pró-

reitorias, assessorias especiais, prefeituras de campi e outras unidades, que descrevem os

projetos e as atividades previstas para o exercício do ano seguinte, tomando como base os

gastos do exercício anterior. Posteriormente, os projetos e atividades são agregados em

20 Este percentual foi resultado de um acordo entre o Governo Estadual e o Fórum de Reitores das IES baianas no ano de 1999. O percentual para cada IES foi estabelecido com base numa série histórica que considerou as seguintes variáveis: orçamentos dos últimos 05 anos (1995-1999),execução orçamentária dos últimos anos, o orçamento para o ano de 1998 (ano de maiordestinação de recursos para as IES baianas nos últimos 05 anos), execução orçamentária dos últimos três anos (1997-1999). A definição dos percentuais considerou a média aritmética dessas quatro variáveis. De acordo com o presidente do Fórum de Reitores à época, o percentual de3,82% deveria ser gradativamente aumentado até chegar a 5% ao ano. No entanto, para oorçamento de 2003, a percentagem continua a mesma.

93

macro fontes: pessoal, custeio, projetos e obras21. Como ocorre no orçamento do

município, os itens de investimento (obras e projetos) não exigem explicitação das obras e

serviços a serem realizados22, conferindo uma relativa autonomia aos gestores na alocação

das despesas, o que não ocorre com os itens de custeio e despesas de pessoal.

Fedozzi (1997), tratando da elaboração do orçamento municipal de Porto

Alegre, ressalta que, em virtude da relativa autonomia sobre o item investimento, o

Executivo possui uma razoável margem de flexibilidade em função da não explicitação dos

gastos a serem realizados. Chama a atenção que:

[...]a fase de execução orçamentária é o principal momento onde ocorrem as

disputas e pressões políticas sobre o Executivo, a fim de direcionar as suas

decisões reais para a execução de atividades que exigem a aplicação de verbas

públicas (FEDOZZI, 1997:109).

Embora se considere que essa margem de flexibilidade referida pelo autor

também esteja presente no âmbito do orçamento universitário, ela não é tão abrangente por

conta de dois aspectos: os recursos são menores, comparativamente às receitas dos

municípios de grande e médio porte, e são oriundos, em sua quase totalidade, do Tesouro

Estadual, de acordo com a dependência administrativa de cada universidade. A tabela

seguinte mostra os orçamentos aprovados para a UESB nos anos de 1999 a 2002, com

fonte de recursos do Tesouro Estadual:

Tabela 01

Orçamentos destinados a UESB no período de 1999 a 2002

Ano 1999 2000 2001 200223

Custeio 5.065.000,00 8.672.000,00 6.000.000,00 9.315.442,00

21 A Assessoria Técnica de Planejamento e Finanças-ASPLAN presta as informações de alocação dos recursos através do Sistema de Planejamento-SIPLAN, em que é compatibilizado com oorçamento da Secretaria de Educação para apreciação e posterior aprovação na AssembléiaLegislativa do Estado. 22 Este pressuposto não é válido para obras de grande porte que necessitam de levantamento de custos, em geral através de licitação pública e indicação das fontes de recursos. 23 Para o orçamento de 2002, além dos valores informados na tabela acima, foram alocadosR$ 81.900,00 para o item obras e R$ 2.233.000,00 no orçamento da Superintendência deConstruções Administrativas da Bahia- SUCAB para despesas de construção nos campi daInstituição. Para aquisição de imóveis, foram destinados R$ 25.000,00, de acordo com asinformações prestadas pela Gerência Financeira da UESB.

94

Pessoal 13.093.000,00 16.101.000,00 21.160.000,00 30.371.577,00

Obras 2.000.000,00 1.950.000,00 2.100.000,00 532.525,00

Projeto 4.272.000,00 2.400.000,00 3.294.000,00 4.004.828,00

Total 24.430.000,00 29.123.000,00 32.555.000,00 44.331.272,00

Fonte: Proposta de Orçamento Participativo para a UESB e Gerência Financeira – GEFIN/UESB.

O orçamento a ser discutido por meio do Projeto de OP contempla o item

investimento, que integra o conjunto de despesas relativas a obras e projetos, em destaque

na tabela acima. O modelo de OP proposto pela UESB encontra aqui duas grandes

diretrizes: a) compatibilizar as formas de participação dos diferentes segmentos

universitários com o modelo orçamentário definido pela Secretaria do Estado; b) articular

os objetivos institucionais24 propostos pelo Reitorado do período com as prioridades

definidas pela comunidade universitária. Considera-se que a última diretriz seja mais

complexa porque trata do item Projeto, em que são agregadas as despesas diretamente

relacionadas com a realização das atividades-fins da Instituição25. Estas diretrizes apontam

para desafios de ordem técnica-operacional e de ordem política. Esta última, conjuga os

anseios e interesses da comunidade universitária na definição das prioridades.

O Projeto de OP é considerado, por aqueles que estiveram diretamente

envolvidos com o mesmo, como uma iniciativa pioneira entre as universidades brasileiras.

O grupo de trabalho responsável pela proposta afirma que nenhuma universidade no Brasil

havia, até então, recorrido a tal metodologia para a elaboração do seu orçamento. Em

algumas delas, é realizado um processo de consulta entre os pares para a definição de

prioridades de gastos de verbas departamentais, procedimento que tem sido denominado de

orçamento participativo.

No caso da UESB, o orçamento participativo é compreendido como um fórum

privilegiado de tomada de decisão e constitui-se num processo de educação política que

95

influencia uma consciência de responsabilidade e compromisso, valores que fortalecem a

participação na organização, ou o que pode ser chamado de democracia institucional. A

esta compreensão, associam-se os princípios da gestão compartilhada, quais sejam:

legitimidade política, transparência e austeridade orçamentária, democracia e autonomia

universitária, indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão, avaliação interna e

externa, articulação e cooperação interinstitucional e estrutura colegiada de decisão.

Os objetivos básicos de orientação da proposta convergem para o

estabelecimento de novas relações na elaboração do orçamento e a constituição do Fórum

do Orçamento Participativo como instância de controle, acompanhamento e fiscalização da

aplicação dos recursos. Sendo assim, os objetivos gerais são os seguintes:

a) Definir prioridades com base na readequação dos objetivos às demandas e

necessidades da comunidade universitária;

b) Elaborar, com ampla participação e debate, o orçamento institucional, definindo

valores de receita e quais as prioridades a serem desenvolvidas;

c) Constituir relações democráticas e participativas de tomada de decisão;

d) Constituir o Fórum do Orçamento Participativo.

(ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA UESB: UMA PRÁTICA DEMOCRÁTICA.

UESB, 2001:06).

O cumprimento dos objetivos gerais da proposta de OP está relacionado com as

etapas e procedimentos para a elaboração do orçamento. Os atores relevantes do processo

são os segmentos docente, técnico-administrativo, discente e a comunidade externa. A

comunidade acadêmica tem igual peso na definição de demandas e prioridades, enquanto

que a regional faz parte do Fórum organizado para discutir e elaborar o orçamento. O

projeto propõe que o Fórum tenha a seguinte composição: Reitor, Vice-reitor e 15

(quinze) representantes das categorias docente, discente, técnico-administrativo, dos

24 Os objetivos institucionais definidos eram: melhoria da qualidade de ensino, política de pesquisa e pós-graduação, plano de extensão, política de recursos humanos, reestruturação organizacional, modernização administrativa e acadêmica, infra-estrutura física, política de comunicação,programa de apoio ao discente, recredenciamento da UESB, avaliação institucional, política derecrutamento e fixação de doutores e programa de desenvolvimento regional sustentável.25 O item projeto diz respeito a despesas com implantação, expansão e desenvolvimento deprogramas e atividades de ensino, pesquisa e extensão. O item obras agrupa as despesas com reformas, ampliação e aquisição de equipamentos e material permanente.

96

diretores de departamento (ou suplentes) eleitos para o cargo, de representantes da

administração central indicados pela Reitoria e membros da comunidade externa, indicados

pelos órgãos educacionais dos municípios de Itapetinga, Jequié e Vitória da Conquista,

municípios-sede dos campi da UESB. Os representantes da comunidade acadêmica

(docente, técnico-administrativos e discente) são eleitos em assembléia das categorias.

O processo de operacionalização da participação dos segmentos é dividido em

três momentos26: o primeiro, através da identificação de prioridades, definidas nas

assembléias das categorias docente, discente e de técnico-administrativo. O segundo,

requer a sistematização e definição final das prioridades em plenária geral. No terceiro

momento, é constituída a assembléia geral do Fórum do Orçamento Participativo para a

compatibilização das prioridades, através da Comissão do Orçamento Participativo – COP.

Concluídas estas etapas, o documento final, com as prioridades estabelecidas para o

exercício seguinte, é encaminhado para o Conselho Universitário – CONSU, que deve

referendar as decisões tomadas nas instâncias anteriores, uma vez que este Conselho é o

órgão superior de deliberação da Universidade.

Como pode ser observado, além de estabelecer o ciclo para elaboração do

orçamento, o projeto define os atores, a estrutura e o processo de participação na

identificação de demandas, definição e compatibilização das prioridades estabelecidas.

Este ciclo se complementa com a criação de uma comissão de organização e

acompanhamento do orçamento para cada exercício, composta por representantes da

comunidade acadêmica, eleitos em assembléia por categoria, e representantes da

administração central, sendo técnicos ligados às áreas de planejamento e finanças. O

projeto define como atribuições da Comissão de Orçamento Participativo - COP:

acompanhar o processo de discussão e elaboração do orçamento da Instituição; realizar

reuniões periódicas com os segmentos envolvidos na proposta; subsidiar o Fórum do OP

com informações necessárias para a avaliação da aplicação dos recursos e sistematizar e

encaminhar para o CONSU a proposta final de orçamento aprovada pelo Fórum.

A expectativa de resultados com a adoção de uma prática de elaboração de

orçamento, que privilegia a intensa participação de vários atores na definição de

prioridades, relaciona-se com a mudança do padrão de planejamento orçamentário e de

aplicação dos recursos. Indica que alterações na gestão e mudanças na estrutura

administrativa repercutem nas atividades fins da Instituição. Soma-se a essas finalidades, a

26 Ver o organograma da tomada de decisões (Anexo A).

97

democratização da gestão técnica e administrativa que articula e estabelece novas

prioridades de trabalho.

A figura seguinte sumariza o ciclo proposto para a elaboração do orçamento

participativo na UESB.

98

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99

5.2 A VISÃO DOS ATORES SOBRE OS PROJETOS DE MODERNIZAÇÃO

5.2.1 Construindo consensos: a mudança como foco

A necessidade por mudanças no atual modelo de gestão

universitária,tem sido pauta de reitores e objeto de análise de pesquisadores

preocupados com o problema da administração universitária. Trigueiro (1999)

afirma que a mudança nas organizações complexas é um dos temas mais

instigantes na atualidade. Destaca o autor que a grande complexidade das

universidades públicas aliada à necessidade de maior adaptação ao ambiente

externo e à realidade mundial, especialmente no que concerne ao

desenvolvimento científico-tecnológico contemporâneo, torna o tema merecedor

de extensa reflexão e estudo.

A constatação da necessidade de mudança associada ao fato da

universidade ter grande dificuldade de se adaptar às transformações que exigem

amplas alterações em seu modo tradicional de gerir, em sua estrutura e

funcionamento, situa-se também no cotidiano dos gestores que buscam soluções,

melhorar a dinâmica e dirimir conflitos existentes no interior das instituições

universitárias. Retomo Trigueiro (1999) para quem a realidade universitária

evidencia um grande hiato, um descompasso, entre novas e contínuas demandas,

por parte da sociedade, e as respostas, os resultados.

Os depoimentos recolhidos nas entrevistas e na observação direta27

expressam que há a preocupação em relação a mudanças na condução da

gestão, um elemento central que pautou o consenso acerca da proposição dos

planos de modernização para a UESB. Estes resultaram da concordância sobre a

necessidade de se estabelecer rupturas com o modelo de gestão vigente e

instituir uma gestão que privilegiasse a institucionalização de canais decisórios

mais amplos e que fosse pautada em valores e cultura democráticos.

Os depoimentos a seguir exemplificam a preocupação com a

necessidade de mudanças na gestão:

27 A autora informa que é servidora da UESB e que, portanto, pode participar de eventos (estudos, palestras, reuniões da administração central, discussões em grupo etc), relacionados com as discussões de proposição dos projetos em estudo.

100

“A justificativa de implantação do OP na Universidade vai ao encontro de uma reivindicação procedente da comunidade, uma vez que a estrutura formal de representação nos conselhos superiores nãoatende aos anseios e à própria, vamos dizer assim, possibilidade de uma boa administração da instituição universitária. Então, há este consenso de que o OP pode viabilizar esta possibilidade” (Entrevistado 03).

“[...] era consenso na administração que deveria ter algum programa ou algum projeto que fizesse com que se repensasse a Universidade na sua totalidade [...] A mudança na gestão, a necessidade de que a gestão da administração deveria ter um novo rumo, um novodirecionamento, considerando, inclusive, que era uma gestão reeleita” (Entrevistado 04).

“[...]a necessidade de se criar um programa de modernização da gestão” (Entrevistados 05 e 06).

“maior carência, uma maior efetividade das decisões na Universidade. [...] Havia um reclame geral de mudanças, de alterações na forma de administrar e então uma cobrança maior de efetividade” (Entrevistado 02).

O projeto Modelo Gerencial propõe em seu texto romper com o modelo

de gestão de RH, caracterizado pelos entrevistados como centralizador e

burocrático, e instituir um modelo centrado no desenvolvimento e qualificação

dos recursos humanos. A abrangência e natureza da proposta é descrita por um

dos responsáveis pela implementação do modelo numa edição do jornal da

Instituição.

O projeto propõe uma verdadeira revolução na mentalidade gestora da Universidade e vem atender à demanda de uma política pública cada vez mais dinâmica.[...] Há a pretensão de mudar a forma de gestão administrativa. Esta iniciativa deve tornar o indivíduo umagente hábil nas técnicas básicas de sua atividade de trabalho. Essa discussão acerca do fazer profissional afeta todos os setores eprofissionais da UESB. Um dos objetivos é qualificar e aperfeiçoar os recursos humanos da UESB (professores e técnicos-administrativos),tendo em vista a inovação gerencial, observando-se, inclusive, as mudanças que afetam as técnicas de administração da coisa pública, onde a descentralização de responsabilidades e a eficiência noatendimento e prestação de serviços são as palavras de ordem. Técnicas de motivação e qualificação profissional prometemtransformar a vida entre as paredes dos setores da UESB e fora delas (PROJETO DE CAPACITAÇÃO RECEBE FINANCIAMENTODO MEC. JORNAL DA UESB, 2000:02).

101

Com natureza e conteúdo diferentes, o texto do projeto de OP é voltado

para o estabelecimento e a consolidação de novas regras do jogo decisório, para

privilegiar a participação direta da comunidade acadêmica e segmentos da sociedade

na definição das políticas gerais da Instituição e aplicação dos recursos financeiros. A

principal crítica ao atual modelo de gestão das finanças feita pelos entrevistados está

relacionada com a elevada centralização decisória entre técnicos e dirigentes, com

predomínio de critérios históricos de distribuição orçamentária, baixa participação

dos segmentos da comunidade acadêmica na definição de prioridades e ausência de

planejamento no gasto dos recursos. De modo semelhante, estes fatores também são

evidenciados por Fedozzi (1997) quando trata do processo de elaboração e execução

do orçamento municipal de Porto Alegre, “caracterizado pelo controle quase absoluto

dos seus procedimentos pela tecnoburocracia e pela verticalização na forma de

organização e administração do Estado” (FEDOZZI, 1997:110).

Como proposta de ação, o projeto de OP, embora caracterizado pelo foco

na questão orçamentária, objetivava a concretização de um modelo de gestão que

ecoasse em todas as áreas da administração universitária. Argumenta-se que os

propósitos do projeto privilegiavam a participação de atores diversos nas negociações

e decisões e baseava-se em critérios objetivos e impessoais para definir a demanda

por investimentos.

Mesmo considerando as distinções de conteúdo e natureza

apresentadas, a análise das propostas formais de modernização e as entrevistas

possibilitaram identificar uma convergência em torno de quatro eixos básicos que

denotam as diretrizes e os princípios propostos para ações em modelos de

gestão. O quadro-síntese, a seguir, estabelece a relação comum identificada

entre os projetos de modernização em estudo.

Quadro 06Eixos de convergência dos projetos de modernização

102

Eixos de convergência dos projetos

Modelo Gerencial Proposta de OP

Redefinição da ação administrativa

(re)Qualificação dos gestores, desenvolvimento de uma nova cultura de administração de RH, gestão descentralizada de RH

Constituição de relações democráticas e participativas na tomada de decisão, estrutura colegiada de decisão

Surgimento de novos valores

Fortalecimento de uma cultura de desempenho, ênfase nas habilidades específicas e de gestão, na capacidade de auto-gestão e mobilização do potencial humano

Construção de um modelo de gestão participativa, compartilhada

Fortalecimento de valores sociais múltiplos

Cooperação, participação, consciência institucional, práticas colaborativas, flexibilidade administrativa

Ética pública, transparência, austeridade administrativa, democracia interna, cidadania

Ampliação das instâncias decisórias

Criação do Conselho Orientador de Recursos Humanos – CORH e Núcleo Avançado de Aperfeiçoamento e Qualificação

Criação do Fórum e da Comissão do Orçamento Participativo – COP

Fonte: Pesquisa de campo

No primeiro eixo, observa-se que no Modelo Gerencial a redefinição da

ação administrativa é proposta através de uma gestão descentralizada de

recursos humanos. O modelo seria fortalecido com o desenvolvimento de uma

cultura de administração de RH com ênfase em: aperfeiçoamento das atividades-

meio, desenvolvimento de habilidades gerenciais, fortalecimento de uma cultura

de desempenho e implementação de um programa de qualificação para os

servidores. No caso do projeto de OP, o modelo propõe estabelecer relações

regidas por princípios participativos no processo de tomada de decisão. A esfera

de constituição destas relações seria a estrutura colegiada de decisão.

Dois outros eixos - surgimento e fortalecimento de valores sociais – se

entrecruzam nos projetos propostos. Afirmam que podem implantar uma gestão

com ênfase em valores pouco cultivados na administração das universidades

públicas brasileiras. Estas se mantêm totalmente ligadas aos órgãos da

administração pública direta, Ministérios e Secretarias de governo, “garantindo

103

assim a realimentação constante de toda carga cultural e normativa do serviço

público”, conforme destaca Mattos (1991:33). Valores como cooperação,

participação, transparência, ética pública, austeridade administrativa, democracia

interna e cidadania requalificam a temática da gestão universitária e as práticas

nela presentes. Vale ressaltar que, nas entrevistas realizadas, as adjetivações

aos atributos da racionalidade técnica (SOBRINHO,1999), como requisitos da

gestão universitária, aparecem com pouca recorrência entre os entrevistados.

Esta observação é pertinente diante do controverso debate sobre a prevalência

dos princípios da lógica produtivista de mercado na gestão universitária existente

no interior de setores do Estado, nas próprias instituições acadêmicas, na

sociedade e, particularmente, entre os organismos multilaterais que financiam

políticas públicas educacionais e o governo (FMI e Banco Mundial).

O último eixo - ampliação das instâncias decisórias – articula-se com a

criação de estruturas colegiadas de decisão, cuja função está explicitada no

primeiro eixo desta análise. O Fórum e a Comissão do OP são definidos como os

espaços para compatibilização das prioridades estabelecidas nas plenárias de

discussão do orçamento e de acompanhamento da aplicação dos recursos. A

criação do Conselho Orientador de Recursos Humanos – CORH e o Núcleo

Avançado de Aperfeiçoamento e Qualificação são caracterizados como o

laboratório de discussão, definição de políticas, cursos e pesquisas na área de

gestão em RH.

Considerando que no ano de 2000 os projetos de modernização em

estudo encontravam-se em fase inicial de implantação, observa-se que alguns

depoimentos indicam uma relação de complementaridade entre eles. Para alguns

entrevistados, as propostas reuniam esforços, embora em áreas específicas, de

construção de um modelo de gestão para a UESB. Para outros, esta relação

não se evidencia, reforçando a idéia de uma diferenciação entre os projetos. Esta

constatação indica uma ambigüidade, uma vez que ora os projetos de

modernização são tratados como planos para modernizar uma área da

administração (finanças ou recursos humanos), ora são tratados como projetos de

ampla modernização de gestão. O título do projeto Modelo Gerencial explicita

esta ambigüidade ao propor desenvolver um modelo gerencial para a UESB e, no

entanto, enfatizar, sistematicamente, a modernização na área de recursos

104

humanos. Embora não se saiba ao certo o quanto um modelo proposto para uma

área específica (neste caso, recursos humanos) possa se constituir num modelo

que abranja a complexidade e amplitude da gestão na Universidade, esse projeto

traz para o debate a importância e a necessidade de romper com o modelo de

gestão de recursos humanos adotado na UESB.

Em resumo, as idéias-força presentes nos projetos de modernização

analisados se inscrevem nas preocupações e aspirações da comunidade

universitária, num esforço de superação dos limites impostos pelo continuísmo

conservador-burocrático que, em geral, constitui obstáculos para a adoção de um

modelo modernizador, isto é, participativo e renovador de valores.

5.2.2 Compreendendo a participação como princípio orientador da gestão

Instigados a responder acerca dos ideais que guiaram as propostas de

modernização, a participação surge como o princípio orientador mais forte e

aparece tanto nos depoimentos dos entrevistados quanto nos relatos obtidos

através da observação direta em alguns eventos. Dois aspectos merecem

destaque nesta análise: o primeiro, diz respeito à articulação com o modelo de

“gestão compartilhada”; e o segundo, à centralidade do princípio da participação

e as diferentes acepções que o termo comporta entre os entrevistados.

O primeiro aspecto identificado trata de uma relação entre o ideal de

participação e o argumento da administração central da UESB para consolidar um

modelo de “gestão compartilhada”.28 Observa-se que participação, transparência,

descentralização, co-responsabilidade e construção conjunta de um modelo de

gestão expressam um discurso comum à idéia de gestão compartilhada que

propunha o Reitorado da UESB à época. Aqui, a participação aparece como o

princípio orientador do modelo.

O segundo aspecto, diz respeito à demanda, por parte da comunidade

acadêmica, por espaços participativos de representação e decisão sobre os

diversos interesses expressos pelos seus atores. Esta demanda por maior

participação na gestão universitária aparece até mesmo no interior dos

28 As principais características deste modelo estão descritos no item 5.1 deste Capítulo.

105

movimentos estudantil e sindicais de docentes e técnicos-administrativos, no

sentido de reestruturar as instâncias decisórias da Universidade. É oportuno

ressaltar que o momento que marcou o início das discussões da proposta de OP

para a UESB coincidiu com uma greve da categoria docente das universidades

estaduais baianas em 2001, período em que se intensificou o debate sobre a

participação nos conselhos universitários. O centro das discussões era de que a

participação não se limitava à representação das categorias nos órgãos, mas a

própria redefinição dos espaços, de uma política de integração e de canais de

ação/decisão. Este é um aspecto bem discutido na literatura sobre administração

universitária, sendo um ponto fulcral na definição de um modelo de gestão para

as universidades, particularmente para as públicas no Brasil.

O quadro seguinte destaca de que modo a participação surge como

idéia central nos discursos dos entrevistados:

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107

Embora os projetos guardem um núcleo comum quanto ao ideal de

uma gestão permeável ao diálogo, nota-se que o termo comporta diferentes

acepções entre os entrevistados. Para aqueles que fizeram parte do grupo de

elaboração do projeto Modelo Gerencial, a participação se caracteriza pela

diluição de responsabilidades das atividades relacionadas com a área de recursos

humanos para os setores administrativos. O propósito de institucionalizar uma

cultura de recursos humanos para a UESB, que seja difusa entre os demais

setores da Instituição, reforça-se no princípio da participação e assume o

significado de descentralização de funções. A participação na gestão também

emerge em uma das entrevistas como mecanismo para aumentar a satisfação do

servidor, em resposta à pressão interna dos segmentos, como explicita o seguinte

depoimento:

“[...] de uma forma bem resumida, aumentar a participação por força das cobranças internas, para dar respostas e também para dar uma satisfação melhor ao funcionário, desenvolver programas para umnúmero maior de pessoas” (Entrevistado 05).

Apesar da participação ser mencionada por todos os entrevistados, em

nenhum dos depoimentos se explicita, com a mesma intensidade, as estratégias e

políticas para a sua concretização. O mesmo pode ser observado no projeto de

modernização analisado, que não detalha as formas de participação dos atores

envolvidos na implementação do modelo de gestão. Esta constatação aponta

para as dificuldades que envolveram a definição de ações próprias para a

concretização do projeto. E, também, para uma noção fluída de participação, já

que não se explicita os modos como a mesma se efetivaria, o que, em última

instância, significa não conseguir avançar para além do enunciado geral do

princípio.

No projeto de OP, o ideal da participação relaciona-se com a

democracia interna na Universidade, definida como estatuto de cidadania; pauta-

se no argumento de que as decisões devem ser tomadas pelos indivíduos

afetados por elas. O conteúdo da proposta para a UESB exprime alguns dos

princípios orientadores do orçamento participativo na esfera municipal. Entre eles

destacam-se: transparência, descentralização, otimização, austeridade e

participação direta na definição e aplicação dos recursos públicos. Diferentemente

108

dos entrevistados do projeto Modelo Gerencial, os depoentes que atuaram na

formulação do projeto de OP são unânimes em afirmar que a participação é

necessária para romper com o atual modelo de gestão e deveria ser instituída

através de uma política que associasse fóruns ampliados de decisão com canais

de participação dos segmentos. Observa-se nos depoimentos que o sentido mais

forte atribuído ao princípio é o de co-responsabilidade, co-gestão, “cumplicidade”

entre quem decide e quem executa.

Estas distintas acepções revelam que, entre os gestores entrevistados,

o princípio comum apresenta um continuum com diferentes gradações. Uma

avaliação possível para estes significados diferenciados é que eles são coerentes

com as formas como a participação é entendida pelos entrevistados, que

engendram comportamentos e práticas distintas na condução da gestão e se

inscrevem nas variadas interpretações que a noção acomoda, conforme discutido

por Sani (In: BOBBIO, MATEUCCI e PASQUINO, 2000) e Carvalho (1998). Os

autores são unânimes em reconhecer que os níveis de participação dos

indivíduos ou grupos se dão sob forma e condições diferenciadas de acordo com

o contexto. Embora analisem a participação sob a perspectiva das relações entre

o estado e a sociedade civil, Sani (In: BOBBIO, MATEUCCI e PASQUINO, 2000)

considera que ela se insere em um plano que se estende desde a presença até a

participação no sentido estrito. Já Carvalho (1998) adverte para a generalização

do discurso da participação, cujo conteúdo explicita significados e projetos

distintos. Ressalta que a abrangência dessa participação (quem deve participar e

em que amplitude esta participação é desejável) constitui um divisor de águas que

passa a explicitar projetos, mantidos sempre um tanto obscuros numa

permanente disputa de significados.

109

5.2.3 Compreendendo os projetos como estratégias de renovação da gestão

Com a finalidade de identificar os principais aspectos dos planos de

modernização propostos para a UESB, foi solicitado aos entrevistados que

discorressem sobre a relevância do projeto enquanto estratégia de renovação.

Para o projeto Modelo Gerencial, elegeram quatro aspectos centrais:

descentralização da gestão, qualificação profissional, elaboração conjunta da

proposta de modernização e reestruturação organizacional. O primeiro aspecto –

descentralização da gestão - relaciona-se com o caráter difuso de gestão de RH.

Observa-se nos depoimentos uma ênfase no modelo descentralizado em

oposição ao adotado na UESB, que concentra todas as funções da administração

de pessoal na Gerência de Recursos Humanos, desde recrutamento, seleção até

as atribuições de desenvolvimento e acompanhamento de pessoal.

O aspecto que aparece com maior recorrência nas entrevistas é a

necessidade de inculcar, entre os gestores, uma compreensão de que seu papel

na Instituição exige que estejam qualificados para realizar bem as atividades

inerentes às próprias funções. Observa-se nos depoimentos que esta relação

(papel do gestor – qualificação) é entendida como uma relação “causa-efeito”,

como expressa o depoimento a seguir.

“[...]o programa de modernização da gestão tinha a intenção de fazer com que as pessoas entendessem seu papel como gestor e daí entender que precisavam se qualificar para isso. Então, o programa de modernização se refere a várias vertentes de atuação; como relevante pode-se definir três: a questão da capacitação voltada para a realidade da Instituição, a questão dos gestores compreenderem o seu papel efetivamente como gestor e se qualificar para isso e, também, acompreensão do papel da Instituição (e do papel de cada um) para com a sociedade” (Entrevistado 05).

O argumento de que a qualificação é a base de sustentação para a

constituição de um novo modelo de desenvolvimento gerencial para a UESB

encontra ressonância na crítica constante na literatura quanto à gestão

amadorística existente nas universidades. Para alguns entrevistados sobre o

projeto Modelo Gerencial, esta crítica também é reforçada pelo fato de que os

gestores acadêmicos (docentes) não utilizam ferramentas de gestão quando

110

assumem funções administrativas. Na literatura, esta preocupação está presente

e resulta do que Buarque (1994) denomina de divórcio administração-professores.

Outro aspecto destacado nos depoimentos é o consenso estabelecido

de que uma proposta de modernização deveria ser elaborada apoiada em uma

conformidade de idéias e opiniões entre os próprios gestores da Instituição. O

marco partiria da análise das práticas existentes, revistas à luz do princípio da

participação e se oporia à mera adaptação ou aplicação de modelos

estabelecidos. O Relatório do II Encontro de Gestores descreve o cenário de

produção das idéias para este modelo de gestão.

Os resultados obtidos neste Encontro poderão não mudar, em curto prazo, as práticas desenvolvidas hoje pelos gestores, mas pretendeu-se, dentre outras finalidades, conscientizar os agentes com poder de decisão, no sentido de avaliarem o seu papel e o da UESB,contribuindo para o rompimento de padrões e experimentandocoletivamente propostas sugeridas por todos, visando odesenvolvimento de uma gestão democrática (Relatório do II Encontro de Gestores, Vitória da Conquista, 2001).

O quarto e último aspecto destacado relaciona-se com a alteração da

estrutura formal, através da criação de órgãos como o Conselho Orientador de

Recursos Humanos e o Núcleo Avançado de Aperfeiçoamento e Qualificação.

Chama atenção a ênfase que os entrevistados dão à criação destes órgãos,

qualificando-os como espaços participativos de gestão. A proposta de

modernização define que o núcleo acima referido seria o espaço “para

implementação do programa de avaliação de desempenho, gestão de

competências e plano de sucessão de funções” (PROJETO DE IMPLANTAÇÃO

DE UM NOVO MODELO DE DESENVOLVIMENTO GERENCIAL NA UESB.

UESB, 1999:06) e, no entanto, estas ações, consideradas como o tripé que iria

fundamentar a constituição de uma gestão pautada numa cultura do desempenho,

não são mencionadas entre os depoentes. Em relação à criação do CORH,

observa-se que ele representa uma expectativa quanto às atribuições do órgão,

uma vez que foi pensado para ser o espaço de definição da nova política de

recursos humanos.

111

Nota-se que os entrevistados não associam os aspectos relevantes da

proposta às possibilidades concretas de institucionalização de um novo modelo

de desenvolvimento gerencial, como pretendia o projeto. Embora os aspectos

mencionados compuseram o conjunto dos objetivos descritos na proposta, para

os entrevistados a concretização do modelo se daria pari passu à definição das

estratégias de implementação.

A referência a um método para alocação de recursos, que privilegie a

transparência, otimização, austeridade no gasto dos recursos públicos e

democratização da gestão, está entre os aspectos relevantes do projeto de OP

para a UESB. A democratização da gestão, da qual decorre a participação e a

constituição de novas relações entre seus membros, firmou o objetivo principal do

projeto de OP. Fávero (1983) chama atenção para o quanto este aspecto é

complexo e, ao mesmo tempo, desafiador para a gestão na Universidade. Pela

sua própria natureza, a instituição comporta diferentes grupos de autoridades e

grupos de influências que reivindicam participação no processo decisório. Sob

esta perspectiva, as relações de poder não assumem um caráter meramente

administrativo ou acadêmico; definem-se, sobretudo, como uma questão de

política interna. A pergunta “quem decide?” apresenta variadas respostas e nem

sempre estão explícitas ou são visíveis no jogo decisório (FÁVERO, 1983).

Mas, a adoção do princípio participativo da gestão democrática aponta

para possibilidades de alterações significativas, conforme destaca um

entrevistado.

“Do ponto de vista da gestão, teríamos maior descentralização, maior eficiência na aplicação dos recursos, maior austeridade, maiortransparência administrativa, decisões compartilhadas. Então a gente viabilizaria na Universidade a adoção de princípios administrativos que teriam uma eficiência naturalmente administrativa, como um resultado da adoção de princípios extremamente democráticos e transparentes” (Entrevistado 03).

Outro aspecto mencionado é que democratizar a gestão implica em

novas formas de interação, que possibilitariam relações mais compartilhadas,

conforme explicita o depoimento a seguir:

112

“[...]uma maior cumplicidade da comunidade universitária com aadministração, portanto a responsabilidade dos erros e dos acertos seria também coletiva e não de um grupo que temporariamenteestivesse à frente da administração da universidade” (Entrevistado 03).

Comparativamente ao Modelo Gerencial, a proposta de OP avançou no

sentido de detalhar as estratégias e canais de participação da comunidade

universitária, revelando, nos depoimentos, como as práticas a serem adotadas se

conformariam nesse modelo de gestão. O conjunto das principais características

apresentadas neste item permitiu avaliar os pontos de ruptura necessários à

modernização na UESB. Para organizar a análise, as respostas obtidas foram

classificadas em duas vertentes: na primeira estão incluídas as propostas de

alterações na estrutura formal com a criação de conselhos e fóruns, as

proposições de ações de qualificação para RH, o programa de avaliação de

desempenho e de competências e o plano de sucessão de funções29. Na

segunda vertente, foram classificados os depoimentos que informaram que a

pauta de modernização não se circunscrevia a um plano bem elaborado ou ações

bem definidas. Para estes entrevistados, a modernização não se restringia à

adoção de tecnologias modernas, novos procedimentos de trabalho ou

modificações na estrutura organizacional, mas requeria a possibilidade de alterar

condições concretas sob as quais assentam valores e condutas.

Para possibilitar uma diferenciação entre as vertentes, denominou-se a

segunda de subjetiva, por estar vinculada a aspectos que dizem respeito aos

indivíduos, aos grupos ou a interação entre eles. O interesse em conhecer quais

os elementos necessários à modernização, parte do pressuposto de que as

transformações não ocorrem num vácuo histórico e cultural. As mudanças

requerem rupturas com práticas cotidianas, como afirmam Trigueiro (1999),

Vasconcelos (1995) e Barbosa (1999). De acordo com os autores, estas práticas

são plasmadas em um ambiente de valores, rituais, crenças, espaços e tempos

sociais determinados, que tanto dão sentido à estrutura organizacional quanto às

relações interpessoais.

29 O plano de sucessão de funções consiste em uma ação do Modelo Gerencial e refere-se a definição de perfis exigidos no exercício das funções existentes na estrutura da Universidade.

113

As unidades de texto que se referiam ao tema no decorrer das

entrevistas revelam ser preciso romper com o sentimento de imobilismo. Seria

necessário, portanto, o envolvimento e a crença da comunidade universitária nas

propostas de modernização, como pode ser percebido a seguir: “a participação da

comunidade universitária”, “a vontade de implementar um projeto arrojado de

gestão do recurso público”, “vontade e disposição das pessoas de participarem da

construção de um modelo novo de gestão”. Como se pode notar nas expressões

selecionadas, a modernização envolve a vontade dos indivíduos para torná-la

bem sucedida. A este respeito, Vasconcelos (1995) afirma que é condição sine

qua non para o êxito de um plano que os envolvidos em sua execução tenham

condições de compreendê-lo, julgá-lo importante, que creiam na proposta e

passem a operacionalizá-la, convictos das possibilidades de produzir mudanças.

Outro grupo de entrevistados destaca que a modernização requer uma

mudança de mentalidade. Como descrito anteriormente, a modernização não

implica apenas em dimensões técnica e material, mas, sobretudo, valores,

crenças e o aspecto institucional. Referem-se aos indivíduos e à maneira como

incorporam os valores contidos nos projetos modernizantes, além do contexto ao

qual estão vinculados. Esta argumentação reconhece a complexidade da

mudança, afastando-se da idéia de um processo unilinear e homogêneo,

orientado por uma lógica unicamente pragmática que concebe a organização

como um universo fechado e separado do seu contexto social, como ressalta

Barbosa (1999).

Neste sentido, dois aspectos são centrais neste diálogo: o rompimento

com as práticas internalizadas e reproduzidas no cotidiano e a adoção de novas

práticas que se conformam com os propósitos da modernização almejada.

Portanto, exigem alterações profundas, tanto na estrutura quanto nos padrões de

atitude e de comportamento dos indivíduos. Implica reconhecer que:

Nenhuma empresa, nem qualquer outro tipo de instituição ou mesmo ação ocorre num vácuo. Embora a administração seja uma tarefaapresentada como essencialmente objetiva, ela é culturalmentecondicionada, estando sujeita aos valores, princípios e tradições de determinada sociedade, os quais são atualizados também em suas práticas e políticas administrativas. Portanto, qualquer produçãoespecífica de uma empresa se dá a partir do contexto significacional em que ela se insere. [...] Nenhum significado se estabelece no

114

absoluto, mas sempre a partir das relações internas do sistemaenglobante (BARBOSA, 1999:141).

Trazendo a discussão para o âmbito da universidade, Trigueiro (1999)

reconhece que os processos de inovação requerem abrir ao debate e à reflexão

os mais diferentes aspectos que dizem respeito a elementos de cultura, estrutura,

funcionamento, normas e valores que orientam os padrões de conduta dos

membros da universidade e verificar quais desses valores e princípios

reguladores estão ancorados no contexto contemporâneo e voltados para a

defesa da instituição.

5.2.4 “Remando contra a maré”: compreendendo os fatores que limitaram a

implementação das propostas de modernização

A análise de conteúdo das entrevistas deste estudo de caso permitiu

identificar alguns fatores que limitaram o encaminhamento das propostas de

modernização. Considerando que os entrevistados apontaram para uma

multiplicidade de aspectos que obstaculizaram o processo de modernização, o

conteúdo dos depoimentos sobre esta questão foram classificados em três

dimensões: institucional, sócio-cultural e política. Esta tipologia toma por

referência as observações feitas por Leitão (1990), Hardy e Fachin (2000),

Trigueiro (1999) e Rodrigues (1985) sobre a perspectiva de análise das

organizações universitárias que integra o funcionamento do sistema

organizacional com as relações entre os atores e a visão dos mesmos sobre

como agir em relação ao seu papel na organização.

Para fins deste estudo, faz-se necessário conceituar as dimensões

estabelecidas. A dimensão institucional inclui aspectos que se situam dentro da

própria organização ou, ainda, que estejam fora dela; se referem às condições

institucionais, tais como: aspectos legais, financeiros, comunicação interna,

estrutura organizacional e outros aspectos correlatos. A dimensão política se

refere aos limites identificados nas relações entre indivíduos e grupos e as

tensões que se estabeleceram, a fragmentação e os conflitos entre os membros

da administração central e grupos presentes na organização universitária.

115

Na dimensão sócio-cultural estão agrupados os discursos que remetem

à existência de hábitos, valores e crenças que estão presentes no ambiente

organizacional, mas que se reportam à sociedade como um todo, se reproduzem

no cotidiano da UESB e condicionam as práticas de gestão de seus membros que

obstaculizaram a modernização. Nesta dimensão, busca-se compreender os

limites ao processo de modernização, que envolvem aspectos subjetivos que se

manifestam de forma objetiva, como resultado dos diferentes significados que os

indivíduos dão à mudança. Esta argumentação se apoia em Barbosa (1999) , que

entende que as organizações podem ser pensadas como uma rede de

significados cujas tramas se combinam e recombinam, gerando sempre novos

padrões que formam o contexto no qual se desenrola a ação social.

E essa “rede”, num sentido figurado, é como um artifício teórico que subjaz às práticas cotidianas, ao modelo de relações sociais entre os vários segmentos, às lógicas contidas nas formas de fazer negócio, às hierarquias formais e informais, às múltiplas políticas administrativas, à aplicação e contextualização das regras, às relações de poder, às estratégias políticas, às concepções de carreira, dando sentido e significado a tudo e a todos (BARBOSA, 1999:142).

É importante destacar que o ordenamento dos dados foi utilizado como

um recurso para organizar a análise, embora reconheça-se que estas dimensões

se entrecruzam, tanto no discurso quanto na prática das relações entre atores.

Nos quadros 08,09 e 10 estão reunidos os excertos das entrevistas que relatam

os fatores que dificultaram a implementação das propostas. Para evitar a

repetição e/ou descaracterização dos depoimentos, que se agrupariam em mais

de uma dimensão, privilegiou-se o aspecto que aparece com maior recorrência ao

longo do discurso do depoente.

116

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08

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117

Observando o quadro 08, nota-se que o fator institucional limitante que

aparece com maior recorrência é a atual estrutura da Universidade. Para os

entrevistados, a estrutura organizacional burocrática e centralizadora obstaculiza

as inovações que pretendem que as decisões sejam socializadas entre seus

membros. Trigueiro (1999) destaca que embora as universidades sejam um

ambiente onde se desenvolve inovações que se relacionam com as atividades-fim

da Instituição, graças à dinâmica constante da produção de conhecimento, o

mesmo não pode ser dito em relação aos processos decisórios e administrativos

e à estrutura interna das universidades. As transformações encontram, em geral,

imensas resistências e conclui afirmando que “as universidades são, neste

sentido, organizações extremamente conservadoras e infensas a mudanças”

(TRIGUEIRO, 1999:42).

Como decorrência do atual modelo de gestão da UESB, outro fator

destacado foi a falta de tempo para a implementação das propostas, o que

permite concluir que as atividades demandadas pela burocracia sufocaram a

iniciativa de inovação. O depoimento de um entrevistado explicita esta avaliação:

“Faltou tempo porque outras demandas da Universidade roubaramtempo para isso. O grupo que ficou responsável, aquele grupopioneiro, estava envolvido também com várias outras questões,principalmente o dia-a-dia burocrático da Universidade” (Entrevistado 07).

Outros dois aspectos que merecem consideração sobre os obstáculos

à implantação dos projetos são: a restrição financeira e as estratégias de

comunicação que foram consideradas deficientes. Trigueiro (1999) observa que

para entender a comunicação interna na universidade é preciso ir além do uso de

modernas tecnologias. Requer considerar toda a gama de aspectos que envolvem

relações mais amplas, reforçam vieses ideológicos, reações contrárias a inovação

e à existência de trocas. Há desse modo, várias dimensões do fenômeno que se

condicionam, reciprocamente, em complexas redes de relações.

No quadro seguinte – dimensão política – serão apresentados os

obstáculos presentes nas relações entre os grupos, tanto aqueles que se

expressaram em conflitos entre membros da administração central e demais

grupos da universidade, quanto as tensões observadas entre os participantes da

118

equipe de elaboração e/ou implementação das propostas. O quadro 09 apresenta

os fragmentos das falas que explicitam estes obstáculos.

119

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120

Esses dados apontam para as tensões entre indivíduos e grupos de

indivíduos como uma resistência a uma mudança ou a uma maior democratização

do poder. Um dos fatores que aparece com maior recorrência entre os

entrevistados da proposta de OP é decorrente de um conflito estabelecido entre o

grupo da administração central e grupos de oposição à Reitoria. Como resultado

deste ambiente, os planos propostos pelo reitorado à época eram vistos de modo

reticente pela oposição, como revela o depoimento a seguir:

“Nós também sofremos uma resistência grande do grupo políticoantagônico à administração. Então, como a minuta do projeto foielaborada por membros da administração da Universidade, euconsidero este fato um limite, uma barreira, uma dificuldade para uma maior discussão interna. Se o projeto fosse elaborado de formaconjunta, com representações de diferentes grupos antagônicos, talvez conseguíssemos uma maior participação da comunidade, mas como a iniciativa era da administração... Os grupos antagônicos àadministração, ainda que reconhecendo o mérito, a importância do projeto, não se esforçaram para que ele fosse implementado. [...] Mas a comunidade universitária não foi capaz ainda assim de apresentar um projeto diferente, uma contraproposta vamos dizer assim, não foi capaz de apresentar críticas a respeito do projeto apresentado e anterior à própria iniciativa da administração, nenhum departamento ou grupo de professores, servidores ou estudantes teve a iniciativa de apresentar uma proposição” (Entrevistado 03 )

Outro aspecto mencionado entre os entrevistados é a resistência à

democratização do poder. Faria (2001), analisando a questão sobre poder e

participação na instituição universitária destaca que, de fato, a universidade

desenvolve algumas práticas acadêmicas e administrativas que, muitas vezes,

escondem movimentos contraditórios. O autor apoia-se na crítica feita por

Tragtemberg para afirmar que:

[...] pode-se deduzir um entendimento de que a prática autoritária é assumida sem crítica, de que na democracia o processo formal supera o conteúdo, de que o coletivo é um agregado de muitos singulares e não uma unidade substancial. É nesse prisma que circulam livremente, especialmente no interior das instituições acadêmicas, ao sabor dos contextos, textos e discursos sobre democracia, participação eautoritarismo, muitos deles defendendo a idéia de que a própriauniversidade é um locus privilegiado da prática democrática, uma salvaguarda da neutralidade e da defesa do conhecimento científico –tudo se dá como se a universidade fosse uma instituição homogênea,

121

coesa, sem contradições e absolutamente desenvolvida e democrática (FARIA, 2001:73).

Além dessas tensões políticas, foi possível identificar algumas

divergências que também contribuíram para limitar o alcance das propostas. A

primeira tensão observada diz respeito às dificuldades de se estabelecer um

consenso acerca de uma definição de estratégia para o Modelo Gerencial. Como

mencionado anteriormente, o próprio projeto não informa com clareza o aspecto

prático da intervenção, o que resultou em tensões entre membros do grupo

responsável pela definição das ações a serem implementadas. Chama atenção a

fala recorrente quanto à falta de entendimento sobre a proposta do Modelo

Gerencial e, em contraponto, as dificuldades de discuti-la. Uma das razões que

justificava o desinteresse por debater o assunto eram as adjetivações que a

proposta tinha recebido ao longo do tempo: “modelo de iniciativa privada”,

“qualidade total na universidade”.

Outro elemento de tensão – o de competência - se relaciona com as

divergências provocadas pelas diferentes concepções de participação existentes

entre os envolvidos. Isto remete à preocupação apresentada por Teixeira (2001)

quanto à relação entre participar e realizar as decisões por parte dos agentes que

recebem um mandato. E, por último, há uma tensão que se denominou de conflito

de concepção. Observa-se que, apesar da participação ser o ideal que orientou

as propostas, um dos entrevistados sobre o Modelo Gerencial apontou como

obstáculo à implementação do projeto a própria democratização do processo.

Este paradoxo é explicitado pelo depoimento a seguir:

“[...] é uma questão até antagônica: quanto mais você democratiza, o processo demora mais. Nós queríamos dar respostas e nãoconseguimos... se tivéssemos feito de outra forma, nãodemocratizando mas agindo, uma, duas, três pessoas na decisão talvez poderia ser viabilizado. [...] Então, a maior dificuldade que nós tivemos não foi por falta de empenho nosso, da vice-reitoria e da própria Reitoria, mas esta questão de democratizar ...” (Entrevistado 05)

O quadro seguinte reúne os excertos das entrevistas que informam a

dimensão sócio-cultural. Revela que as resistências a mudanças são também

produzidas no interior da Universidade e encontram seus correspondentes na

122

cultura da sociedade como um todo, obstaculizando esforços de modernização

organizacional.

123

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138

Na perspectiva da dimensão sócio-cultural é unânime, entre os

entrevistados, a resistência à modernização, herança de uma cultura

conservadora que concebe o novo revestido do velho. Este elemento aparece

como o principal obstáculo para o rompimento com as práticas de gestão

cristalizadas entre os membros da UESB. As afirmações presentes nos discursos

explicitam este entendimento: “resistência a mudança”, “resistência a uma

metodologia de participação”, “a comunidade universitária, como a comunidade de

uma forma geral, é extremamente conservadora e resistente a mudanças”. Esta

constatação reforça o argumento de DaMatta (apud Vasconcelos, 1995:220),

quando afirma que “as organizações não são apenas implantadas num

determinado espaço. Elas, antes, nascem dele e estão imbricadas com ele”. Por

esta razão, Vasconcelos (1995) considera que, no caso brasileiro, existem

estruturas históricas paralelas que funcionam como elementos obstaculizadores

aos esforços de modernização.

Vasconcelos (1995) em seu ensaio afirma que, entre outros obstáculos

analisados por pesquisadores que buscam estabelecer uma relação entre cultura

nacional e cultura organizacional, a gerência paternalista e autoritária é um

obstáculo cultural ao desenvolvimento das organizações. Neste contexto, afirma o

autor que “variáveis de comportamento cultural são extremamente importantes na

explicação do nosso atraso cultural, mas igualmente importantes na busca de sua

superação” (VASCONCELOS, 1995:223).

Intrinsecamente relacionado ao comportamento reticente a uma

democratização do poder decisório é a resistência que a burocracia confere a

mudanças no desenho do cargo, porque hierarquiza no plano funcional e iguala,

quando necessário, nas relações pessoais. Retoma-se DaMatta (1997b) para

explicar que tal resistência promove uma “tremenda complexidade classificatória,

um enorme sentimento de compensação e complementaridade, impedindo

certamente a tomada de consciência social horizontal” (DaMatta, 1997b:193). De

acordo com Wanderley (1999), com raras exceções, os processos dominantes de

hierarquização e de burocratização enrijecem a estrutura organizacional. Além

139

disso, formas implícitas ou manifestas de um poder centralizador e autoritário têm

tornado as relações entre os membros da universidade opacas e desconfiadas.

Como reconhece Fávero (1983), democratizar o poder é uma tarefa

desafiadora, porque “no caso das universidades, o poder é disperso, não se situa

num lugar exclusivo e se faz presente em todos os setores, através de diferentes

órgãos, instâncias e atividades” (FÁVERO,1983:48). Esta complexidade aponta

para as dificuldades na consolidação de uma gestão democrático-participativa,

pois a universidade é também um espaço de reprodução das próprias condições

de poder na sociedade, quer seja nas salas de aula, quer seja nas práticas de

gestão ou nas relações entre agentes.

Retomando velhas questões, quando se analisa esforços

modernizantes, ainda Vasconcelos (1995) ajuda a explicar como as variáveis de

comportamento cultural influenciam o trabalho, sua produtividade e as formas de

gestão. Para o autor, existe uma certa produção social dos indivíduos30 e nela

estão presentes as grandes variáveis que compõem a sociedade. São os

indivíduos, socialmente produzidos, que vão animar a vida nas organizações,

conferindo-lhes dimensões verdadeiramente humanas e dando ao comportamento

no trabalho suas definições culturais.

No âmbito universitário, observa-se a contribuição de Trigueiro (1999), para

quem as condições da resistência a mudanças se produzem sob a existência de

uma certa cumplicidade tácita, um pacto implícito entre inúmeras redes de micro

poder e interesses que acabam por funcionar como trincheiras de resistência a

inovações. Afirma o autor:

As resistências às mudanças são, assim, construídas; mais queespontâneas, são resultados de inúmeras ações e decisões entre os níveis dirigentes e as bases acadêmicas, perpassando o segmento docente e o dos técnicos-administrativos, em cumplicidade anônima, resistência velada, que consome as energias criativas e as iniciativas em prol de uma discussão mais conseqüente sobre o futuro dainstituição. Nesse sentido, a universidade pública no País tem grande dificuldade para olhar-se e perceber-se no conjunto das transformações sociais mais abrangentes (TRIGUEIRO, 1999:50).

30 Grifo do autor

140

Traçando um paralelo entre as três dimensões analisadas, observa-se

que a dimensão política associa-se à cultural no que diz respeito à explicitação

dos conflitos. É importante registrar que houve entre os depoentes uma

concordância em falar sobre os elementos consensuais das propostas, no entanto,

durante as entrevistas os conflitos não foram tratados com a mesma

espontaneidade ou intensidade. Inicialmente, observou-se uma tendência a

obscurecer as divergências, através de afirmações do tipo: “neste grupo menor

não havia discordância, porque foi mesmo uma construção coletiva, se pensava

mais ou menos parecido...”; “nós não tivemos nenhum problema de falta de

consenso não. A gente sempre discutia e chegava a um ponto comum.” Este

comportamento reticente em tratar o tema encontra apoio para a análise em

DaMatta (1997b) e Santos (1993) que afirmam que a sociedade brasileira

encontra dificuldades em expressar relações que não sejam apoiadas num cunho

afetivo e, consequentemente, há uma forte propensão a dissimular conflitos. No

entanto, reconhece-se que todo processo de mudança gera instabilidade no

grupo; implica em choques de interesses e envolve tensões, produzindo impasses

como resultado da interação.

Outro aspecto desta associação entre as três dimensões apresentadas

e que se constituiu em um aspecto limitante é o baixo grau de participação dos

membros da Universidade na implementação dos projetos de modernização. Para

os entrevistados sobre Projeto de OP, este fator se explica pela divergência entre

os grupos quanto à própria consecução da proposta. Outra explicação dada pelos

participantes do Modelo Gerencial é que o imobilismo resistiu às mudanças. Todas

estas explicações são acompanhadas das expressões: “isto é cultural”,

“resistência conservadora”, “a dificuldade foi mesmo de natureza cultural”,

“participar quer dizer eu me anular, porque se eu estou dentro do processo eu não

posso falar mais nada, não posso reagir, não posso me opor porque eu

participei...”

Como se pode concluir, o grau de engajamento dos indivíduos da

administração da UESB determinou os avanços e, em última instância, recuos na

implementação das propostas. Os obstáculos a iniciativas de modernização

141

parecem estar presentes nas pessoas, na mentalidade dos que expressam

diferentes modos de gerir e entender a Instituição. Mas, encontram-se, também,

presentes na estrutura verticalizada de poder, na tradição burocrática estanque e,

sem dúvida, na pouca experiência de gestão participativa que ainda se constitui

em um desafio na administração de uma organização voltada para o ensino

superior.

5.2.5 Compreendendo a adesão dos atores às propostas de modernização

Além da análise sobre os fatores limitadores das propostas, chamou a

atenção algumas informações relativas à implementação do Projeto de Orçamento

Participativo31, que expressam um comportamento reticente, além de um

sentimento de desencanto em relação a este projeto de modernização: “só vale a

pena participar se for para mudar o que aí se encontra”, “só se participa se o

sentimento de confiança e mudança se instaurar na administração”.

Percepções deste tipo motivaram indagar o aspecto referente ao

compromisso dos indivíduos nas organizações, a saber, a sua percepção sobre o

grau de adesão dos membros da UESB às próprias propostas. Isto foi observado

a partir dos atributos relativos à cultura política e que formam o capital social,

quais sejam: o senso de confiança, de cooperação e de participação. Como

argumenta Putnam (2000), estes elementos estão intrinsecamente relacionados e

são fundamentais nos processos de mudança:

A confiança promo ve a cooperação. Quanto mais elevado o nível de confiança numa comunidade, maior a probabilidade de havercooperação. E a própria cooperação gera confiança. [...] A confiança implica uma previsão do comportamento de um ator independente. (PUTNAM, 2000:180)

Ainda nesta linha de argumentação, Rothstein (2000, apud Baquero,

2001) argumenta que não são as instituições formais que podem resolver o

problema de compromisso com a credibilidade, mas, ao contrário, são os “mapas

31 Estas informações dizem respeito a depoimentos recolhidos por um dos responsáveis pelaelaboração e implementação da proposta de OP, em reunião de apresentação do projeto nocampus de Vitória da Conquista, em julho de 2001.

142

cognitivos” dos atores em relação à confiança que podem depositar nos demais

atores que operam nessas instituições.

A análise a seguir pressupõe que o maior ou menor grau de adesão por

parte dos atores, nas duas experiências analisadas da UESB, resultaram em

diferentes níveis de compromisso em relação à implementação das propostas de

modernização. As entrevistas indicam que a participação-cooperação se expressa

de modo distinto entre os grupos e decresce à medida que o indivíduo ocupa uma

posição mais afastada do grupo envolvido na implementação dos planos. O termo

engajamento é usado com recorrência pelos entrevistados para qualificar o

envolvimento dos responsáveis pela proposição dos planos. Quanto aos membros

da administração central, que não estiveram diretamente envolvidos, os

depoimentos relatam um engajamento reticente, fluído ou mesmo passivo nas

discussões para a implementação tanto do Modelo Gerencial quanto do OP. No

caso deste último, que requeria um maior compromisso dos três segmentos, a

participação foi considerada como retraída, ainda que conflituosa, conforme

demonstrado na análise realizada no item anterior. Os excertos, a seguir,

exemplificam o grau de envolvimento dos membros da administração central da

UESB com o esforço de implementação das propostas.

“Com a implementação nós tivemos muitas dificuldades... Primeiro, porque nós não avançamos muito em alguns setores e também na administração central (...) e nós ainda não tínhamos conseguido a adesão generalizada de todos os membros ao programa, não tinha ainda a compreensão de que aquele programa devia ser implementado por todo o conjunto da administração” (Entrevistado 06).

“o grupo pioneiro foi um grupo muito motivado, muito interesse, muito empenho de que a coisa realmente acontecesse, isso aí eu percebi (...)Então tinha um grupo que mesmo fazendo parte da administração não estava motivado. É complicado falar isso...” (Entrevistado 07).

“Eu acho que o grupo que mais se envolveu com a proposta do OP foi o grupo que a elaborou. As pessoas, os pró-reitores, enxergavam como uma proposta inovadora, mas eu não consigo enxergar umaparticipação maior das outras pessoas que compunham aadministração, uma participação mais efetiva, a não ser daquelas que estavam realmente envolvidas. (...)Então uma das coisas que limitou a proposta foi o grau de participação que a própria administraçãoapresentou” (Entrevistado 01).

143

Como pode ser observado, a participação não foi suficiente para

produzir a cooperação e comprometer os envolvidos em direção à mudança.

Estes diferentes prismas da participação podem ser explicados a partir dos

argumentos de Gadotti (apud Penteado, 1998). Para o autor, só vale a pena

participar naquilo que nos diz respeito diretamente, naquilo que nos pertence. O

sentimento de pertencimento na participação é decisivo. Ninguém participa

efetivamente se não se sente envolvido e co-responsável pelo processo em que

está inserido.

Quanto ao elemento da confiança, o grau de sua expressão é

explicado a partir da crença imputada sobre a possibilidade concreta de

mudança. Os entrevistados sobre o OP reconhecem que havia confiança na

proposta, mas esta não produziu o engajamento necessário para direcionar a

ação administrativa e política para a mudança na UESB, conforme demonstra o

depoimento a seguir:

“A comunidade acreditava na proposta e tinha confiança na implementação,

mas não se sentia competente e nem implicada na proposta. Era como se os

estudantes, os técnicos fossem apenas personagens dentro da proposta e não

realmente os atores da proposta como a gente pensou. Eu acho que se sentiam

incompetentes para desenvolver a proposta devido ao grau de

responsabilidade que ela exigia para ser implementada.” (Entrevistado 03).

Fazendo um paralelo com o círculo virtuoso descrito por Putnam

(2000), o envolvimento reticente da organização acadêmica impediu que a

confiança se consolidasse e produzisse a cooperação, prejudicando a

participação dos envolvidos na implementação das propostas de modernização.

Como se pode concluir, os diferentes níveis de envolvimento demonstrados não

foram suficientes para implicar uma estratégia modernizadora, impedindo a

complementação do ciclo de ação que resultasse em mudanças efetivas na

gestão da UESB.

144

A análise produzida neste estudo de caso, permite inferir que a

bagagem cultural, técnica, política e social da qual o indivíduo é portador, fruto da

sua experiência na vida cotidiana quanto na organizacional, resulta em atitudes

facilitadoras ou obstaculizadoras diante de experiências de modernização. Os

depoimentos revelam que os obstáculos à modernização engendram um conjunto

de significados diferentes para os atores, e como pode ser observado nesta

pesquisa, eles compõem um mosaico, em que as mudanças de fundo são as que

sofrem fortes resistências, permanecendo a ação organizacional limitada a

intervenções tópicas, que não se defrontam com as tensões e os conflitos mais

significativos desta complexa estrutura organizacional – a universidade pública.

145

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O ponto de partida para realização deste estudo teve por objetivo analisar a gestão

administrativa observando a relação entre iniciativas e efetivação de projetos de

modernização, tomando como parâmetro de análise o padrão dos valores

culturais que facilitam ou obstaculizam a sua implementação. Para tal, foi

tomado como estudo de caso a experiência da Universidade Estadual do

Sudoeste da Bahia – UESB, no período de 1999 a 2001, recorte temporal em

que esta pesquisa se insere. Os planos estudados foram: a) Projeto de

Implantação de um Novo Modelo de Desenvolvimento Gerencial da UESB e, b)

Proposta de Orçamento Participativo na UESB: uma prática democrática.

A perspectiva que privilegia os elementos sócio-culturais tem sido

amplamente utilizada em estudos desta natureza. Este viés analítico busca

compreender os nexos existentes entre tradição cultural, valores de cultura política

contemporâneos e a influência dos mesmos na produção de fatos e atitudes. São

elementos novos capazes de modificar sistemas sociais que caracterizam modos

de agir e procedimentos, que, muitas vezes, impedem mudanças, avanços e, até

mesmo, a criatividade na gestão administrativa de uma organização tão especial –

diferenciada – como é a universidade pública no Brasil. O argumento de fundo

que orientou esta investigação parte do pressuposto de que a gestão não ocorre

em um vácuo sócio-cultural. Deste modo, reafirmando as posições teórico-

metodológicas desta pesquisa, pode-se dizer que a ação dos diferentes sujeitos é

influenciada pelo contexto em que vivem, ainda que se considere que esta relação

ocorra num movimento pendular, ou seja, indivíduos são influenciados pela cultura

e valores que os circundam, bem como influenciam, eles próprios, seu ambiente.

146

Esta argumentação encontra apoio em Barbosa (1999), Trigueiro (1999), DaMatta

(1997a,1997b) e Vasconcelos (1995).

As transformações exigidas por qualquer esforço de modernização não

requerem, apenas, impactar o plano objetivo dos fenômenos sociais, ou seja, não

se limitam a mudanças nos sistemas que estruturam a vida em sociedade ou o

padrão de autoridade, a reorientação da divisão do trabalho, a incorporação de

novos métodos de controle ou de novos atores no processo de decisão. Requer,

sim, mudanças de crenças, percepções e atitudes por parte dos indivíduos e

grupos, que podem influir, negativa ou positivamente, na produção e aceitação de

novas formas de agir. Reconhecendo que um processo de modernização é

complexo e não-linear, torna-se evidente a relevância do papel que os diferentes

atores ocupam em relação a inovações. É através destes agentes que as ações

assumem significados distintos, e, como revela este estudo, tomam como

referência os valores e padrões de conduta presentes na própria sociedade e os

reproduzem no âmbito das organizações. Portanto, para modernizar estas últimas,

é necessário transformar o próprio modo de pensar e agir nos ambientes sociais

da vida cotidiana e cívica.

O estudo das iniciativas de modernização propostas pelo Reitorado da

UESB, para o período 1999 a 2001, permite inferir conclusões quanto às

dificuldades de consecução que enfrentaram e os fatores que mais limitaram a sua

realização. A dinâmica relativa a estas iniciativas demonstra que o nível de

implementação das propostas foi tímido, marcado por ações tópicas que não

atingiram o núcleo dos problemas para modernizar a gestão. No caso do Projeto

de OP, a proposta foi apresentada e discutida nos três campi, inclusive nos

departamentos acadêmicos; tendo sido organizada uma mesa redonda sobre

orçamento para o ensino superior baiano no campus de Vitória da Conquista.

Considerando que não se alcançou o consenso esperado, a elaboração da peça

orçamentária para o ano de 2002 foi realizada sem adotar as recomendações

sugeridas pelo projeto, portanto, sem incorporar novos métodos, novos recursos e

novos valores de ação na gestão orçamentária.

147

No caso do Modelo Gerencial, algumas das ações realizadas, tais como

a pesquisa de clima organizacional, o levantamento das funções existentes na

estrutura organizacional e o perfil dos gestores, caracterizaram-se como ações de

diagnóstico. Isto porque não foi possível depreender dos depoimentos ou mesmo

do texto das propostas formais uma contribuição efetiva para o cumprimento do

objetivo de institucionalizar uma cultura modificada e mais participativa de gestão.

Embora a proposta elencasse um rol de ações a serem introduzidas, o modo e os

passos para a sua concretização não foram apresentados no projeto. Esta

indefinição provocou tensões entre os membros participantes da

elaboração/execução do plano, já que os debates realizados para definir a

estratégia a ser adotada não produziram acordo eficaz para implementação de

uma agenda de ação.

Uma análise comparativa entre os projetos permite apontar algumas

limitações diferenciadas entre os dois. Quanto à própria elaboração dos projetos

para modernização da gestão, o Modelo Gerencial mostra a intenção de

conformar um novo modelo pari passu à definição de uma estratégia de ação.

Esta indefinição quanto ao modelo pretendido comprometeu a produção de um

consenso em torno do projeto, resultando em divergências quanto à escolha e

definição de políticas que conformassem um modelo de gestão de recursos

humanos para a Instituição. O mesmo não pode ser dito em relação ao Projeto de

OP, que detalha o ciclo para a elaboração da peça orçamentária, indica os atores

relevantes, a estrutura e o processo de acompanhamento e o controle dos gastos

durante o exercício financeiro. Não obstante, este projeto também não logrou uma

implementação de fato. A explicação pode ser observada como segue. Por ter

sido largamente inspirado no modelo de gestão participativa de prefeituras de

governos petistas, foi ressaltado pelos entrevistados que havia uma incerteza

quanto a adequação de uma proposta de modernização organizacional, inspirada

em modelos governamentais, como instrumento de planejamento para uma

instituição complexa, como a universidade.

Além do nível pouco objetivo na formulação das duas propostas, o

presente estudo possibilitou elucidar alguns fatores que limitaram a execução das

148

mesmas. Os obstáculos identificados são aqui caracterizados como limites de

natureza objetiva e subjetiva. Do ponto de vista objetivo, o fator recorrente

declarado nas entrevistas é a atual estrutura organizacional de gestão,

caracterizada como hierarquizada e centralizada, impedindo o estabelecimento de

relações horizontalizadas, portanto, criando resistências à participação dos

segmentos da comunidade universitária no processo decisório. Outros aspectos

como a comunicação interna, os limitados recursos financeiros disponíveis, o

excesso de burocracia e a frágil articulação institucional entre iniciativas e projetos

completa os principais obstáculos de ordem objetiva identificados na análise. Vale

destacar que a análise dos procedimentos ocorridos sobre o andamento das

propostas mostra uma interrupção em função da descontinuidade administrativa

causada pela mudança de Reitorado no ano de 2002, repetindo um modelo bem

comum na gestão da coisa pública no Brasil: a personalização (de indivíduos e

grupos políticos) dos feitos dos atores que atuam na esfera pública estatal, que

não dão continuidade às iniciativas e obras dos seus antecessores, ainda que

estas sejam legalmente regulamentadas e aprovadas em fóruns legítimos

(assembléia legislativa, congresso, colegiados diversos etc).

Os limites de caráter mais subjetivo dizem respeito às dificuldades

encontradas nos indivíduos ou nos grupos envolvidos para romper com práticas,

como individualização, confiança reticente e pouco engajamento com os

pressupostos organizacionais, já consolidadas na UESB. Esses fatores se

interrelacionam e realimentam a resistência em direção à mudança. Os princípios

da participação e democratização da gestão formaram o binômio que justificou a

proposição dos planos de modernização. No entanto, a participação parece

assumir diferentes significados entre os depoentes. Em relação ao Projeto Modelo

Gerencial, os diferentes entendimentos resultaram em tensões entre alguns

membros, dificultando a definição da estratégia a ser adotada e que contemplasse

a participação para a democratização da gestão. A participação tende a se

apresentar como um discurso abstrato, com diferentes acepções, até mesmo

contraditórias, como se observa na análise do Capítulo V. Os diferentes

significados geraram divergências quanto a centralidade do princípio da

149

participação para o novo modelo de gestão de recursos humanos, prolongando

decisões sobre as políticas de ação para implementação da iniciativa. Em relação

ao projeto de OP, embora existisse, entre os membros do grupo encarregado da

elaboração da proposta, um consenso quanto a uma idéia mais homogênea do

princípio da participação na gestão, o mesmo não pode ser dito dos demais

membros da administração central da UESB e dos segmentos da comunidade

universitária. Estas divergências culminaram com a interrupção das discussões

sobre a metodologia proposta, deslocando o debate para uma agenda secundária.

Como pode ser concluído, a resistência a uma política de modernização

de gestão se reflete nas etapas de sua viabilização, pois sofre resistências dos

diferentes segmentos que representam a comunidade acadêmica e administrativa

da UESB. Esta resistência assume as feições de valores culturais que reproduzem

a pouca tradição de lidar com os processos decisórios de uma prática

democrática, que é saber escolher (portanto, excluir/incluir) sobre o que diz

respeito a objetivos traçados (modernizar a gestão). Consequentemente, ocorre o

paradoxo da manutenção de uma estrutura rígida, hierarquizada e centralizada do

atual modelo de gestão das universidades públicas brasileiras, produzindo uma

situação de imobilidade.

Outro aspecto relevante que contribuiu para limitar o alcance dos

projetos em estudo, foi os diferentes graus de compromisso com as propostas

formuladas. As mudanças sugeridas envolviam habilidades políticas, decisões e a

construção de consenso, a fim de incorporar a comunidade universitária em um

movimento em direção à modernização. Requeriam um sentimento de

compromisso, apoiado em cooperação e confiança, atributos da cultura política

participativa moderna. Porém, estes não se manifestaram em grau suficiente para

produzir um envolvimento capaz de possibilitar a mudança pretendida.

A pesquisa revela que a ação voltada para a institucionalização de uma

prática modernizadora requer considerar o grande peso do fator humano: cultura e

mentalidade, que podem se tornar óbices a mudanças. Revela, também, que dois

aspectos centrais devem ser levados em conta quando são evidados esforços de

modernização: a mudança de mentalidade dos envolvidos e a capacidade de

150

participar na construção de consenso. É claro, estes dois elementos exigem tempo

e habilidade política, envolvem esforços prolongados para o rompimento com

práticas instituídas; requerem, também, um compromisso de longo prazo com o

aprofundamento de uma cultura democrática, pautada em valores de cultura

política renovados, influenciando as condutas dos sujeitos que atuam nas mais

diversas instituições. Estas considerações tornam-se particularmente relevantes

para uma instituição universitária pública que tem o papel de gerar saber e

conhecimento que contribuam para provocar transformações na própria sociedade

em que está inserida.

APÊNDICE A

Perfil dos entrevistados

Vinculação à proposta de

modernização

Características

da participação

na proposta

151

Proposta 02 - Orçamento

Participativo na UESB: uma

proposta democrática

Elaboração

Proposta 02 - Orçamento

Participativo na UESB: uma

proposta democrática

Elaboração

152

Proposta 02 - Orçamento

Participativo na UESB: uma

proposta democrática

Concepção,

elaboração e

coordenação da

implementação

Proposta 02 - Orçamento

Participativo na UESB: uma

proposta democrática

Elaboração e

coordenação da

implementação da

proposta

Proposta 01 - Implantação de um

novo modelo de desenvolvimento

gerencial na UESB

Elaboração e

coordenação da

implementação da

proposta

Proposta 01 - Implantação de um

novo modelo de desenvolvimento

gerencial na UESB

Concepção,

elaboração e

coordenação da

implementação da

proposta

153

Proposta 01 - Implantação de um

novo modelo de desenvolvimento

gerencial na UESB

Elaboração e

responsável pela

execução de uma

ação da proposta

Proposta 01 - Implantação de um

novo modelo de desenvolvimento

gerencial na UESB

Coordenação da

implementação da

proposta

154

ANEXO A

Organograma da tomada de decisão – Projeto de OP

AdministraçãoCentral

Departamentos

CategoriaDocente

CategoriaDiscente

Categoria dos

Técnicos

Comunidade

Externa

CONSU

Fórum

COP

Fonte: Proposta de Orçamento Participativo, UESB, 2001.

155

CICLO PROPOSTO PARA ELABORAÇÃO DO OP NA UESB

Fonte: Elaborado pela autora a partir da proposta formal de implantação do OP na UESB.

Assessoria de Planejamento e

Finanças - ASPLAN

§ Compatibilizar no sistemade Planejamento do Estado da Bahia – SIPLAN a peçaorçamentária.

Assembléias porCategoria

§ Identificação de prioridades

§ Escolha dos 15(quinze)representantes para compor o Fórum

§ Escolha do representante para integrar a comissão de organização e acompanhamento do OP.

Fórum do OP

§ Instalação do Fórum

§ Constituição da comissão de Organização e Acompanhamento

§ Apresentação das demandas priorizadas por categoria

Assembléia Geral do Fórum de

OP

§ Votação por demanda identificada

§ Discussão das propostasapresentadas por categoria

§ Aprovação da propostado OP.

§ Acompanhar o processo de discussãoe elaboração do OP.

§ Realizar reuniões periõdicas com seguintes envolvidos

§ Assessorar o Fórum de OP

Comissão do Orçamento

Participativo

156

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