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1 UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO FINACEIRA GOVERNAMENTAL MARCO AURÉLIO DA SILVA DOURADO LEILA ROSANA PASSOS DA SILVA CARMEM LUIZA ACEVEDO CAMPOS EXECUÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA Controle e Gestão do Gasto Público Independente do Orçamento Salvador 2011
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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO FINACEIRA
GOVERNAMENTAL
MARCO AURÉLIO DA SILVA DOURADO
LEILA ROSANA PASSOS DA SILVA
CARMEM LUIZA ACEVEDO CAMPOS
EXECUÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA Controle e Gestão do Gasto Público Independente do Orçamento
Salvador
2011
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EXECUÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
Controle e Gestão do Gasto Público Independente do Orçamento
Projeto apresentado ao Núcleo de Pós-Graduação
em Administração da Universidade Federal da Bahia
– NPGA/UFBA, como requisito parcial para a
obtenção do grau de Especialista em Administração
Financeira Governamental.
Orientadores: Ernani Coelho Neto e José Carlos
Sales dos Santos
Salvador
2011
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SUMÁRIO
1 APRESENTAÇÃO .......................................................................................... 3
2 DIAGNÓSTICO .............................................................................................. 8
2.1 A PRODUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................. 10
2.2 A PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA .............................................................. 11
2.3 AVALIANDO O ORÇAMENTO NA BAHIA ................................................. 16
3 MARCO TÉCNICO ........................................................................................ 26
4 PROGNÓSTICO ........................................................................................... 29
4.1 SITUAÇÃO PRETENDIDA ............................................................................. 29
4.2 RECOMENDAÇÕES ........................................................................................ 35
4.3 ENVOLVIDOS .................................................................................................. 36
4.4 DEFINIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ................................................... 37
4.5 LIMITAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES ....................................................... 37
5 CRONOGRAMA E RECURSOS ................................................................... 39
5.1 CRONOGRAMA DE ATIVIDADES ............................................................. 40
5.2 ORÇAMENTO DO PROJETO .................................................................. 41
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................... 42
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................... 43
APÊNDICES .................................................................................................... 44
APÊNDICE A - Entrevista com o setor responsável pela programação financeira
do Estado .......................................................................................................... 44
APENDICE B - Entrevistas com os setores responsáveis pela execução
orçamentária e financeira nas Unidades Orçamentárias .................................... 46
APENDICE C - Tabelas de despesas da Secretaria da Fazenda do Estado .... 54
APENDICE D - Tabelas de despesas da Procuradoria Geral do Estado............ 57
ANEXOS .......................................................................................................... 60
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1 APRESENTAÇÃO
Os Governos tem, entre seus constantes desafios, a necessidade de otimizar a gestão
financeira dos entes públicos que o compõe. A gestão das disponibilidades de caixa do
Tesouro, alinhada ao orçamento, como peça norteadora das despesas públicas, se
apresenta como um dinâmico e complexo processo, que se contextualiza desde a
definição da cotas mensais de desembolso, através da programação financeira, até a
liberação dos recursos financeiros para o adimplemento das obrigações.
A distribuição irregular da despesa ao longo do exercício, com concentração de
pagamentos em seu final, é a evidência de uma série de problemas que atravessam todo
o sistema de planejamento e execução orçamentária. Pode-se afirmar que as causas se
iniciam com a baixa qualidade do orçamento público, entretanto, a rotina de construção
do orçamento já sofre com a falta de informações precisas e organizadas.
Atrela-se a estas dificuldades para a produção do orçamento a limitação de recursos
para o atendimento dos anseios da sociedade. Estes elementos combinam-se para que no
final do processo tenha-se uma execução orçamentária bastante sacrificada.
O envolvimento dos autores no processo de construção de uma alternativa de
sistema para gestão financeira e orçamentária do Estado da Bahia propiciou-lhes
oportunidade de participar, seguidas vezes, de discussões a cerca das dificuldades para
se gerir as finanças no setor público. Em suas atividades, esteve sempre em busca de
respostas para questões como: Porque os preços praticados para o Estado são mais
elevados? Porque os projetos do Estado sofrem constantemente atrasos e interrupções?
As respostas para estas e outras perguntas serão inúmeras e as mais variadas, pois as
carências e as deficiências também se avolumam. Neste estudo pretende-se submeter ao
leitor a visão crítica quanto aos efeitos de uma gestão unicamente baseada no orçamento
público.
A escolha do tema é também decorrente da relação direta entre a programação
financeira e a gestão do fluxo de caixa do Estado, tendo em vista que parte dos autores,
trabalhando na Gerência Financeira do Tesouro, a quem compete a gestão de
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disponibilidades de caixa, sente-se no dever de aprofundar os estudos relacionados ao
problema apontado e apresentar, através de um Projeto de Intervenção Organizacional,
aqui denominado PIO, uma proposta capaz de contribuir para a re-leitura dos
procedimentos e rotinas operacionais adotadas na execução da despesa pública, além de
rever também importantes itens de controle concernentes ao tema.
A linha de pesquisa deste estudo é direcionada para a gestão da despesa pública,
dentro desta, identifica-se a necessidade de um fluxo de caixa projetado, para que se
alcance um maior aproveitamento dos parcos recursos. Além disto, esta proposta se
ocupa da criação de uma estrutura que suporte o controle do passivo patrimonial.
A administração financeira e orçamentária do Brasil está entrando em um momento
de grande transformação, uma vez alcançada a sonhada estabilidade da economia, o
controle inflacionário. Estando as contas públicas estabilizadas, a meta de superávit
fiscal, deixa de ser o grande objetivo dos governos dos entes da federação. Não se trata
de abandonar as estratégias de controle fiscal, mas reafirmando a austeridade fiscal,
buscar com maior ênfase a satisfação às demais ambições da sociedade.
A missão passa a ser aumentar a qualidade do gasto público, valorizar ao máximo
cada real arrecadado pelo Estado. A lei de responsabilidade fiscal continua cumprindo
sua missão, exigindo responsabilidade do administrador público. Agora uma nova meta
surge, a eficiência. Por isso tramita no Congresso Nacional, o projeto da lei da
qualidade fiscal, voltada para a qualidade da gestão.
O objetivo central deste estudo é colaborar com o aumento da qualidade do gasto
público. Aumentar a transparência desse gasto, possibilitando a visualização, a
administração e a contabilização das despesas e, por fim, contribuir para o aumento da
qualidade do próprio orçamento público.
Esta proposta aponta para uma nova gestão com foco na despesa real, aquela que
está em efetiva execução. Busca-se dar maior agilidade ao processo de modificação
orçamentária. Oferecer mais informações sobre as dotações que estejam com carência
ou excesso de recursos, confrontando-as com as despesas cadastradas. Pretende-se
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também simplificar e dar mais agilidade às rotinas e procedimentos da gestão financeira
e orçamentária, facilitando o processo de execução da despesa.
Desta forma contribui-se para que os pagamentos estejam melhores distribuídos ao
longo do exercício. Para que se evite o atraso no pagamento a fornecedores, e promova
um declínio nos preços praticados para o Estado da Bahia. Para que se reduza também o
volume de despesas executadas às pressas nos finais de exercícios, o dito gasto
compulsório, o que ocorre apenas para se cumprir todo orçamento.
O desenho abaixo detalha as principais funções a serem desempenhadas pela
ferramenta de sistema proposta. Um módulo, que deverá ser construído dentro do
escopo do FIPLAN e que contribuirá para uma melhor gestão do gasto público:
Diagrama Funcional da Despesa Orçamentária
Cadastro de Despesas
(Contratos, Convênios, Outras..)
Programação Financeira
Execução Empenho/ Liquidação/ Pagamento
Contabilidade Patrimonial
Nota Fiscal Eletrônica e
Outros
Orçamento /Cronograma
Mensal
Fluxo de CaixaProjetado
Custos
OutrasIntegrações
1- Programação limitada à despesa cadastrada 2- Evitar conceder cota para Unidades que não necessitam, apenas em função do Cronograma.3- Valorização do Cadastro de Despesa
1 - Contabilizar a Despesa independente do Orçamento2 – Permitir comparação entre Despesa Real X Orçamento X Cronograma Mensal
1 – Vinculação das Notas aos Contratos e atualização do Passivo através de rotinas de integração2 – Cadastramento das Notas pelos Credores quando forem usuários do FIPLAN (PRODEB/EGBA/..)
1 – Tratar retenções no Contrato e não na liquidação 2 – Tratar a unidade de Custo no Contrato e não na Liquidação
1 - Fornecer Dados para o FLUXO DE CAIXA projetado (SARF)
1 – Apoio às Integrações
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Fonte: Elaborado pelo autor, 2011
O primeiro passo no desenvolvimento deste projeto foi o aprofundamento da
avaliação do orçamento do Estado da Bahia, na tentativa de confirmar se efetivamente
existe este grande hiato entre o que é orçado e o que é executado a cada exercício.
Confirmando esta hipótese, foi necessário ir a campo para realizar entrevistas na
tentativa de identificar os efeitos da excessiva modificação orçamentária. Para isso
escolhemos Secretaria da Fazenda e a Procuradoria Geral do Estado da Bahia – PGE.
Estes estão entre os órgãos com maior vinculação com o ordenamento legal das finanças
do Estado, sobretudo em sua proposição, constantes no Apêndice B.
O passo seguinte foi o aprofundamento do conhecimento da rotina atual de
programação financeira e orçamentária através de entrevista, no Apêndice A, e estudos
da legislação pertinente. Buscou-se aqui levantar a metodologia de construção do
cronograma financeiro mensal, hoje responsabilidade da Secretaria do Planejamento. E
avaliar também as rotinas de aplicação deste cronograma que ocorre sob o comando da
Diretoria do Tesouro da Secretaria da Fazenda.
Este aprofundamento confirmou que não existem ferramentas adequadas para a
construção de um cronograma suficientemente qualificado que conduza a uma
programação eficaz. Além disto, a constante indisponibilidade de recursos leva ao
contínuo movimento restritivo na distribuição de cotas financeiras. Por outro lado,
confirmando nossas expectativas poucas são as informações disponíveis para balizar
este processo decisório de aplicação de recursos na Gerência de Programação da
DEPAT. Entende-se desta forma ser válida a construção de um mecanismo auxiliar para
este fim.
Em seguida foram definidas as mudanças a serem efetuadas no FIPLAN para que se
possa oferecer a ferramenta de controle de despesa proposta. Concluída esta etapa,
segue-se para validar com todas as áreas envolvidas e incluir no escopo do projeto
FIPLAN.
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Além desta breve apresentação do trabalho seguirá com uma seção onde se tentará
evidenciar o diagnóstico e, através deste tópico, serão apresentados os principais
processos da execução orçamentária, seus pontos críticos e dificuldades. Identifica-se
nesta segunda seção como se pretende agregar qualidade ao gasto público.
Na seção 3 encontra-se o marco técnico, onde se contextualiza uma abordagem
sobre estudos e técnicas concernentes ao tema e que influenciam ou exercem impactos
sobre este projeto.
A busca de práticas e paradigmas que sustentem nossa proposta ficou de certa forma
comprometida em função da carência de informação acerca de rotinas e procedimentos
e sistemas de planejamento e execução orçamentária. E, sobretudo, da novidade da
abordagem aqui colocada. Haja vista que as mudanças de gestão para a modernização
da máquina administrativa, dada suas implicações e dimensões, tendem a se concretizar
ao longo de um tempo mais alongado.
Em seguida é apresentado o prognóstico, com a exposição detalhada sobre as
recomendações e soluções para o problema identificado. Dentro desta seção, será
evidenciada a situação pretendida, as recomendações, os setores envolvidos no projeto e
suas respectivas definições e limitações de responsabilidades.
Na seção 5 serão destacados o cronograma de implantação do projeto, seu
orçamento e análise dos custos não financeiros.
E por fim, são apresentadas as considerações finais, onde se revela a grande
preocupação com a utilização da peça orçamentária como base para controles
gerenciais, e as referências bibliográficas, para a elaboração do projeto.
2. DIAGNÓSTICO
A administração pública no Brasil adota o sistema de caixa único, que prevê a
concentração dos pagamentos e o controle centralizado de caixa, conforme prescreve a
Lei 4.320 em seu artigo 56: “O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita
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observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação
para criação de caixas especiais”.
Na Bahia, a unidade que desempenha este papel central é a Secretaria da Fazenda.
Para exercê-la a Secretaria da Fazenda, como acontece na grande maioria dos entes da
federação, vale-se de sistemas informatizados. Sistemas estes que possuem como input
exclusivo o orçamento anual, e administram o caixa valendo-se do cronograma mensal
de desembolso, que é um subproduto do primeiro.
Nesse sentido o Estado da Bahia disciplina, desde 11 de abril de 1966, através da
Lei 2.322, as administrações financeiras, patrimoniais e de material do Estado. No final
da década seguinte a Bahia, seguindo a tendência de diversos outros entes, inclusive a
União, implantou também o sistema de caixa único – SCU, através do Art. 28 da Lei
3.737 de 30 de novembro de 1979.
A necessidade se impôs pela dificuldade em administrar um Estado com um grande
número de unidades orçamentárias e gestoras, onde fica cada vez mais difícil
estabelecer os critérios e as prioridades para a liberação de recursos. Dessa forma, não
há um controle efetivo para a liberação dos recursos orçamentários previstos no
cronograma, de forma que privilegie as unidades que mais necessitem.
Em diversas ocasiões, recursos são represados em unidades do Estado, que
pendentes de processos ainda em definição ou mais complexos, a exemplo de processos
licitatórios prolongados, retardam a sua aplicação. Por outro lado, nesse mesmo período,
outras unidades, sofrem com a carência de recursos e deixam de cumprir compromissos
com despesas inadiáveis, submetendo-se a cobrança de juros e multas, levando
prejuízos aos cofres públicos.
Segundo estudo sobre a operacionalização da execução orçamentária e financeira do
Estado da Bahia, realizado em julho de 2010, a execução da despesa do Estado da Bahia
estava distribuída em 96 unidades orçamentárias e 867 unidades gestoras. As unidades
orçamentárias participam na construção, modificação e acompanhamento do orçamento.
Nas unidades gestoras as despesas são executadas: contratadas, empenhadas liquidadas
e pagas.
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Ainda neste estudo Oliveira observa: “Não há uniformidade ou um padrão de
execução para todo o Estado. Ao que parece cada órgão, ao longo do tempo, foi
desenvolvendo a maneira mais adequada às suas necessidades e condições
operacionais”. Esta diversidade agrega mais dificuldade para o controle centralizado do
caixa, sobretudo para a programação financeira.
Para a administração do caixa, assim como para todo o restante da administração das
finanças, do orçamento e para o planejamento, o Estado da Bahia utiliza como
principais ferramentas de apoio o SICOF, sistema de contabilidade e execução
orçamentária e financeira, cuja gestão cabe à Secretaria da Fazenda. E o SIPLAN,
sistema de planejamento, cuja gestão cabe à Secretaria do Planejamento. Estes sistemas
são utilizados, com raras exceções, por todas as unidades orçamentárias e gestoras do
Estado.
Objetivando modernizar a gestão, neste momento, a Bahia vem desenvolvendo
esforços em um projeto para a implantação do FIPLAN. Um novo sistema
informatizado que de forma integrada, substituirá o SICOF e o SIPLAN. Ele responderá
de forma integrada pelo planejamento, execução orçamentária e contabilidade
governamental dos três poderes do Estado, além do Ministério Público.
O FIPLAN foi desenvolvido pelo Centro de Processamento de Dados do Estado do
Mato Grosso – CEPROMAT e está sendo customizado na Bahia, por uma equipe
formada por técnicos da Secretaria de Planejamento, da Secretaria da Fazenda e da
Companhia de Processamentos de Dados do Estado da Bahia – PRODEB.
O importante a ressaltar é que em ambos os sistemas, SICOF e FIPLAN, o
orçamento é a base exclusiva que alimenta a tomada de decisão central em todo o
processo de execução da despesa. Uma peça, que como ficará claro adiante, não
converge satisfatoriamente para a realidade da despesa do exercício, funciona como
elemento estruturante e orientador de todas as ações de controle e gestão do gasto
público. Os efeitos desta condição e a avaliação de algumas propostas para superação
destes efeitos será o objeto deste estudo.
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Serão apresentados abaixo alguns momentos específicos do processo orçamentário
da despesa, apontando os pontos críticos e as fraquezas do processo. Trata-se de um
processo implantado em toda a administração pública. Pequenas divergências de
procedimentos periféricos podem ocorrer entre as unidades, entretanto não existem
diferenças substanciais nas rotinas das unidades que invalidem a generalização. Sendo
que, os pontos críticos e as dificuldades de gestão são gerais e válidos para toda a
administração pública no Estado da Bahia.
2.1 A PRODUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Aqui não será detalhado todo o processo de construção do orçamento público, mas é
importante que se apresentem os passos básicos e estratégicos desta tarefa, afim de que
se consiga entender os relacionamentos existentes entre a construção e a execução do
orçamento. Um alimentando o outro. A partir daí se perceberá a ausência de rotinas
sistêmicas eficientes para a construção do próprio orçamento.
O orçamento público anual é uma peça, que prevê receitas e fixa despesas para um
exercício, proposta por cada um dos poderes e pelo Ministério Público. Estas propostas
são consolidadas pelo poder executivo, que o faz através do seu órgão de planejamento.
Criando um projeto de lei específico, que é submetido para aprovação do poder
legislativo. Assim normatiza a Lei 4.320:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
Importante saber que este orçamento deve estar em consonância com o
planejamento de médio prazo, representado pelo plano plurianual – PPA. Outra peça de
planejamento, incorporado ao processo orçamentário pela constituição de 1988, e que
responde por um quadriênio.
O orçamento no Estado da Bahia é produzido em etapas. Em um primeiro momento
a Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia, como unidade central de
planejamento, em conjunto com a Secretaria da Fazenda, estabelece, através de estudos
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e avaliações, as receitas do Tesouro previstas para o exercício seguinte. Além disto,
estas unidades centrais validam as previsões de receitas próprias dos demais órgãos e
entidades do Estado da Bahia.
Com a previsão da receita estabelecida, em um segundo passo, a Secretaria de
Planejamento define como se dará a distribuição de recursos entre as unidades
orçamentárias para o exercício seguinte, considerando os objetivos maiores do
planejamento de todo o Estado. Esta distribuição de receita proposta pela unidade
central de planejamento serve como limitador para a fixação de despesas de cada uma
das unidades.
As unidades setoriais de planejamento, de posse da informação do limite de recursos
previsto disponível, constroem suas propostas de orçamento, fixando as despesas que se
realizarão durante o ano que se seguirá. As propostas são encaminhadas para a Unidade
Central que as valida e as consolida em uma peça única, conhecida como Projeto de Lei
Orçamentária. Este projeto é submetido à assembléia legislativa para aprovação, quando
pode eventualmente modificá-lo, inserindo-lhe emendas. A Lei do orçamento então é
sancionada, quando fica disponível para a administração pública.
Ao se apresentar o processo de forma simplificada não ficaram destacadas todas as
relações e negociações ocorridas em seu curso, e que fazem parte de qualquer atividade
desta natureza, sobretudo quando se considera os volumes de recursos aplicados e as
imensas carências da sociedade.
2.2 A PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
A programação financeira, outro ponto que se pretende analisar, consiste em
atividade de controle, administração e distribuição de recursos entre as unidades do
Estado. A Secretaria da Fazenda desempenha esta atividade objetivando o controle do
fluxo de caixa do Estado. Ela busca ao mesmo tempo evitar a insuficiência de caixa e
disponibilizar recursos nas unidades de forma tempestiva e no montante adequado.
Para uma melhor compreensão dos limites da programação financeira pode-se
considerar que no fluxograma abaixo ela está contida nas atividades de geração do
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cronograma mensal, análise do fluxo de caixa e nas distribuições de cotas orçamentária
e financeira.
Define de Pires (2002, p. 120): “A programação financeira é, portanto, o
instrumento utilizado pelos entes da federação para corrigir as distorções da execução
orçamentária, objetivando o equilíbrio das finanças públicas”.
A programação financeira do Estado da Bahia tem por base o cronograma de
desembolso mensal. Este cronograma é baseado na despesa orçada para o exercício,
trata-se da distribuição das dotações contidas no orçamento pelos doze meses do ano,
ele projeta como a despesa deverá ocorrer, e tem previsão legal:
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.( Lei Complementar n. 101, 2000)
Ao observar a distribuição da execução da despesa no Estado da Bahia ao longo do
exercício percebe-se que ela ocorre de forma irregular, com maior concentração de
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liquidações e pagamentos no final do exercício. O que não se verifica ao se analisar a
arrecadação da receita ao longo do mesmo exercício, conforme se verifica no gráfico
abaixo, que apresenta a distribuição percentual da receita recolhida pelo Estado da
Bahia nos trimestres do exercício de 2009.
Gráfico 1
Fonte: Sicof Gerencial / 2010 - Elaborado pelo autor
O desequilíbrio na distribuição da despesa ao longo do exercício apresenta-se ainda
mais evidente, quando se desconsidera os pagamentos relativos à folha de pessoal e à
dívida pública conforme se observa no gráfico a seguir.
Desconsideraram-se os pagamentos de pessoal e da dívida por serem processados
de forma diferenciada, com acompanhamento centralizado na Secretaria da Fazenda, e
saldados com maior rigor em seus respectivos vencimentos. Incluí-los distorceria a
análise do processo distribuídos nas demais unidades.
Gráfico 2
15
Fonte: Sicof Gerencial / 2010 - Elaborado pelo autor
Como explicar a concentração da despesa no final do exercício de forma recorrente
ano a ano? Até mesmo no final do exercício de 2008, quando se desenhou um panorama
econômico extremamente preocupante, em virtude da crise mundial iniciada nos
Estados Unidos; a despesa orçamentária no Estado da Bahia deu um salto no final do
exercício. Como se pode perceber através do gráfico abaixo onde toda a despesa do
Estado da Bahia, à exceção da dívida e da folha de pessoal, apresenta-se distribuída
pelos trimestres do exercício de 2008.
Gráfico 3
Fonte: Sicof Gerencial / 2010 - Elaborado pelo autor
É correto imaginar que aquele final de ano seria um momento de prudência,
recomendável, portanto, seria o contingenciamento de despesas, entretanto verifica-se a
expansão da despesa naquele momento, o que aponta para a existência de problemas no
processo de execução da despesa.
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Esta constatação permite inferir que o processo utilizado para a execução da despesa
está obstruindo o andamento dos projetos e atividades da Administração. Podendo-se
afirmar que ou os fornecedores de bens e serviços estão recebendo seus pagamentos
com um grande atraso, ou as despesas estão ocorrendo de forma açodada no final do
exercício. Não é possível considerar que as unidades indistintamente planejem a maior
parte dos seus pagamentos sempre para o final do exercício.
Conforme relato apresentado no Apêndice A, o cronograma mensal de desembolso é
construído segmentando as despesas em dez agrupamentos, caracterizando as despesas
por fontes de recursos, tipos de ação e grupos de natureza de despesa específicos.
Com base no orçamento anual, para cada unidade orçamentária do Estado, definem-
se valores mensais, ditos cotas, que atendem a cada um dos dez agrupamentos de
despesa. A liberação dessas cotas, orçamentárias ou financeiras, para alguns
agrupamentos, ocorrem total ou parcialmente de maneira direta, analisando-se apenas a
realidade de caixa. As cotas para outros agrupamentos sofrem algum retardo,
principalmente, os vinculados a projetos e atividades finalísticas. Estes tendem a ser
liberados sob demanda, com uma avaliação mais aprofundada da Secretaria da Fazenda.
Por outro lado, a construção do cronograma mensal a Secretaria de Planejamento
adota, conforme ocorreu no exercício de 2010, para a maior parte das despesas, a
distribuição linear como critério para a distribuição mensal das despesas ao longo do
exercício. A exceção das despesas da folha de pessoal, que são encaminhas pela
Secretaria de Administração, e da dívida pública que é controlada e informada pela
Secretaria da Fazenda, as demais despesas são distribuídas sem considerar o
planejamento mensal das unidades executoras.
A realidade que se tem é a de poucos recursos para atender as necessidades, a
alocação imperfeita destes recursos, e a distribuição intempestiva para o atendimento a
uma parte considerável das despesas.
Este trabalho não pretende discutir as dificuldades e viabilidades para a construção
de um orçamento e um cronograma mensal, mas entendendo o desafio que é planejar
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orçamentária e financeiramente um Estado, propor uma estratégia auxiliar de
comunicação, controle e gestão de despesa.
2.3 AVALIANDO O ORÇAMENTO NA BAHIA
O orçamento no Estado da Bahia, assim como a maioria dos orçamentos públicos no
Brasil, é uma peça que não guarda a devida aderência com as necessidades do exercício.
Em que pese todo o ordenamento jurídico previsto para o processo de planejamento governamental, pesquisa realizada nos demonstrativos contábeis dos Estados brasileiros evidencia que a elaboração da LOA não vem cumprindo a sua função de instrumento de planejamento, pois foram verificadas verdadeiras aberrações em termos de erro de fixação de despesa.(NEVES, 2008)
Em suas considerações finais afirma:
Conforme exposto neste trabalho, a Lei de Responsabilidade Fiscal não resultou em melhorias significativas no tocante a margem de erro na elaboração da Lei Orçamentária. Em que pese a LRF exigir dos gestores ações planejadas e transparentes, a Lei Orçamentária, instrumento do processo de planejamento dos entes da federação, tem sido uma peça muito mal elaborada, sob o ponto de vista dos valores alocados aos vários grupos de natureza da despesa.(NEVES, 2008)
No Estado da Bahia, esta realidade é facilmente identificada ao se analisar a
quantidade de modificação orçamentária processada, ao longo do exercício, em
qualquer órgão ou entidade do Estado.
Esta inadequação do orçamento, tendo em vista o seu papel central no modelo de
gestão estabelecido em nosso Estado, é um problema que produz sérios efeitos
indesejáveis, e afeta negativamente toda a gestão financeira da administração.
Destaca-se na tabela abaixo a alocação das despesas da Secretaria da Fazenda do
Estado da Bahia nas ações de governo para o exercício de 2009. Ficam demonstradas as
discrepâncias entre o que foi orçado, o que foi liquidado e a variação ocorrida:
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Tabela 1
Valores em mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.1016 SUA COT A E UM SHOW DE SOLIDARIEDADE 6.000,00 7.557,27 126,0%3.13.1025 PROMOCAO DE EVENTOS EM EDUCACAO T RIBUT ARIA 5.131,00 2.843,79 55,4%3.13.1028 PUBLICIDADE DE UT ILIDADE PUBLICA I EDUCACAO T RIBUT 2.311,00 987,66 42,7%3.13.1039 IMPLEMENT ACAO DE PROJET OS DE PARCERIAS PUBLICOIPRI 486,00 0,00 0,0%3.13.1053 CONCESSAO DE BOLSAS DE EST UDO I FAZ UNIVERSIT ARIO 9.030,00 3.430,28 38,0%3.13.1510 GERENCIAMENT O DE PROGRAMA DE FINANCIAMENTO EXT ERNO 25,00 0,00 0,0%3.13.1540 DESENVOLVIMENT O DE SIST EMAS INFORMAT IZADOS NA AREA 2.020,00 1.327,45 65,7%3.13.1634 AQUISICAO DE VEICULOS PARA AS UNIDADES FAZENDARIAS 553,00 81,90 14,8%3.13.1669 DESENVOLVIMENT O DE PROJET OS DE CONT ROLE E GEST AO D 2.435,00 0,72 0,0%3.13.1692 AQUISICAO DE EQUIPAMENT OS PARA UNIDADES FAZENDARIA 3.581,00 1.519,98 42,4%3.13.2000 MANUTENCAO DOS SERVICOS TECNICOS E ADMINISTRAT IVOS 8.379,00 8.839,99 105,5%3.13.2001 ADMINIST RACAO DE PESSOAL E ENCARGOS 403.489,00 457.974,94 113,5%3.13.2002 MANUTENCAO DOS SERVICOS DE INFORMATICA 23.012,00 26.321,71 114,4%3.13.2005 ADMINIST RACAO DE PESSOAL SOB REGIME ESPECIAL DE CO 1.581,00 618,55 39,1%3.13.2009 ENCARGOS COM BENEFICIOS ESPECIAIS 66,00 82,36 124,8%3.13.2013 AUXILIOS TRANSPORTE E ALIMENT ACAO AOS SERVIDORES E 3.950,00 3.782,67 95,8%3.13.2018 ENCARGOS COM CONCESSIONARIAS DE SERVICOS PUBLICOS 5.078,00 4.174,75 82,2%3.13.2020 COMUNICACAO LEGAL 800,00 862,39 107,8%3.13.2222 MANUTENCAO DAS DIRET ORIAS REGIONAIS DA ADMINIST RAC 21.056,00 20.493,89 97,3%3.13.2822 PUBLICIDADE INST IT UCIONAL I ACOES DA SEFAZ 602,00 1.342,62 223,0%3.13.3043 CAPACIT ACAO DE SERVIDORES NA AREA T RIBUT ARIA E FIN 1.500,00 249,10 16,6%3.13.3087 CONST RUCAO DE UNIDADES FAZENDARIAS 427,00 0,00 0,0%3.13.3110 RECUPERACAO DE UNIDADES FAZENDARIAS 409,00 202,69 49,6%3.13.4299 MANUTENCAO DOS SERVICOS DE ARRECADACAO T RIBUT ARIA 3.025,00 3.772,12 124,7%
504.946,00 546.466,85 108,2%
PRO JETO / ATIVIDADE
TO TAL GERAL
DESPESA DA SECRETARIA DA FAZENDA EM 2009
Fonte SICOF - Gerencial
Expandindo nossa avaliação para os demais atributos que formam a conta
orçamentária e através dos quais se organiza o orçamento público no Brasil encontra-se
a mesma realidade. Analisando individualmente a despesa orçada e executada no
exercício de 2010 para cada um dos atributos, conforme se encontra nas tabelas dos
Apêndices C e D, percebe-se com muita nitidez, o descompasso a que está submetido a
execução despesa.
Aprofundando o olhar sobre os orçamentos dos anos que se passaram, identifica-se
que o grande volume de recursos aplicados em cada exercício esteve relacionado à
despesa de custeio da máquina pública. Conforme exemplifica o gráfico abaixo que
apresenta por tipo de ação toda a despesa do Estado da Bahia no exercício de 2009:
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Gráfico 4
Fonte: Sicof Gerencial / 2010 - Elaborado pelo autor
O grande volume de gasto se deu sob a forma de atividade meio ou finalística, estas
despesas, ao contrário das despesas com projetos, são de natureza mais estável e
previsível. São alocações de recursos para a manutenção da máquina pública, despesas
de caráter continuado. A expectativa seria de que o orçamento fosse bastante aderente à
realidade da despesa efetivamente ocorrida. Desta forma, resultaria em um baixo nível
de modificações orçamentárias ao longo das execuções.
Infelizmente, não é esta a realidade vivida. Diversas são as explicações para a falta
de qualidade dos orçamentos públicos, verdade aplicável ao Estado da Bahia.
Explicações que vão desde a ingerência política, à falta de interesse dos governantes, até
a simples constatação da insuficiência de recursos para suprir necessidades ilimitadas.
Pretende-se demonstrar, que uma explicação, mesmo que parcial, para esta situação,
é a inexistência, nos sistemas que atendem ao planejamento e à execução orçamentária
do Estado da Bahia, de ferramentas padronizadas, adequadas e eficientes, para se
projetar e administrar a despesa pública, em seus diversos instrumentos e estágios,
independente de haver previsão orçamentária para elas.
Das entrevistas com as unidades de orçamento da Secretaria da Fazenda e da
Procuradoria Geral do Estado, apresentadas no Apêndice B, extraem-se a carência deste
instrumento para cadastramento de despesas e posterior alocação de orçamento.
Identifica-se a utilização de planilhas em Excel para este fim.
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Os valores de contratos e convênios assinados pelo Estado e outras despesas ficam,
algumas vezes, total ou parcialmente à margem de previsão na lei orçamentária. Assim
acontece, por exemplo, quando orçamentos são produzidos sem considerar os contratos
e convênios assinados em exercícios anteriores em sua plenitude.
Não é incomum a existência de despesa sem cobertura orçamentária em um dado
momento. As urgências e estratégias da administração pública, muitas vezes exigem
uma celeridade tal, que o processo orçamentário sucede à efetivação da despesa. Muitas
vezes é necessária a produção de modificação orçamentária para atender a despesas já
ocorridas.
No sistema atual, para estas despesas provisoriamente à margem do orçamento não
existe visibilidade. Isto só ocorre com a regularização orçamentária. A falta destas
informações causa um grave prejuízo à tomada de decisão de gestão financeira,
produzem insegurança no sistema e dão margem ao descontrole fiscal.
Além disso, com a regularização orçamentária e os pagamentos retardados, os
vencimentos reais das despesas não ficam evidenciados ao se analisar a execução
orçamentária. Nossos sistemas focam essencialmente as datas de empenho, liquidação e
pagamento. Perde-se assim a informação do fluxo real, do vencimento real das
despesas, que evidencia o momento da necessidade do recurso. Resta como informação
o fluxo orçamentariamente executado.
Desconhecendo como a despesa de custeio efetivamente ocorreu em um exercício,
não se pode projetar como irá ocorrer no exercício seguinte. Sendo assim, adota-se a
informação disponível, que é a do orçamento anterior como base para a construção do
novo orçamento. Conforme relatado em entrevista nº 2, do Apêndice B.
Entra-se assim em um círculo vicioso, em que um orçamento de baixa qualidade
alimenta uma execução falha, que não produz informação adequada para a construção
de um novo orçamento.
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Neste contexto, segue um quadro demonstrando as variações sofridas entre o que foi
orçado e o que foi executado para cada unidade orçamentária do Estado da Bahia, no
exercício de 2010.
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Tabela 1 Valores em
R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.05.004 DIRETORIA GERAL DA CASA MILITAR DO GOVERNADOR 22.211,00 33.510,77 150,9%3.06.004 DIRETORIA GERAL DA - PGE 72.423,00 78.602,43 108,5%3.06.400 FUNDO DE MODERNIZACAO DA PGE 3.000,00 8.579,29 286,0%3.07.001 GABINET E DO VICE-GOVERNADOR 1.596,00 1.574,17 98,6%3.09.004 DIRETORIA GERAL DA SAEB 189.505,54 116.798,50 61,6%3.09.400 FUNDO DE CUST PLAN SAUDE SERV PUB EST -FUNSERV 750.486,00 761.508,73 101,5%3.09.420 FUNDO PREV.DOS SERV.PUBLICOS ESTADO BAHIA-BAPREV 72.882,00 164,51 0,2%3.09.430 FUNDO FINANC.PREV.SOC.SERV.PUB.EST.BAHIA-FUNPREV 2.470.002,00 2.780.800,01 112,6%3.09.500 SUPERINTENDENCIA DE ATENDIMENT AO CIDADAO-SAC/SAEB 47.236,00 48.629,82 103,0%3.09.620 DEPART AMENTO ESTADUAL DE T RANSIT O - DETRAN/SAEB 72.684,53 91.496,23 125,9%3.10.004 DIRETORIA GERAL DA SEAGRI 114.168,00 115.510,68 101,2%3.10.500 COORDENACAO DE DESENVOLVIMENTO AGRARIO - CDA 6.917,00 6.074,23 87,8%3.10.610 AGENCIA EST.DE DEFESA AGROPECUARIA DA BAHIA - ADAB 62.278,00 63.158,33 101,4%3.10.800 EMPRESA BAHIANA DE DESENVOLVIMENT O AGRICOLA-EBDA 99.620,00 109.624,61 110,0%3.10.910 BAHIA PESCA S.A - BAHIAPESCA 13.377,00 23.431,99 175,2%3.11.004 DIRETORIA GERAL DA SECRETARIA DA EDUCACAO 2.618.397,58 2.434.226,41 93,0%3.11.400 FUNDO DE ASSISTENCIA AO EDUCANDO - FAED 141.200,00 179.787,06 127,3%3.11.520 INST ITUTO ANISIO TEIXEIRA - IAT 20.399,00 21.836,38 107,0%3.11.610 UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA - UNEB 296.248,00 287.903,43 97,2%3.11.620 UNIVERSIDADE ESTADUAL DO SUDOESTE DA BAHIA - UESB 152.989,00 153.582,13 100,4%3.11.630 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE FEIRA DE SANTANA - UEFS 164.441,00 162.081,57 98,6%3.11.640 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE SANTA CRUZ - UESC 126.619,00 121.701,22 96,1%3.13.004 DIRETORIA GERAL DA SEFAZ 544.629,00 666.266,61 122,3%3.13.420 FUNDO DE DESENVOLVIMENT O SOCIAL E ECONOMICO 206.582,00 188.678,22 91,3%3.14.004 DIRETORIA GERAL DA CASA CIVIL 55.757,00 58.720,99 105,3%3.14.400 FUNDO ESTADUAL DE COMBAT E E ERRADICACAO DA POBREZA 34.071,00 228,21 0,7%3.15.004 DIRETORIA GERAL DA SICM 54.594,00 35.437,98 64,9%3.15.600 JUNTA COMERCIAL DO ESTADO DA BAHIA - JUCEB 9.277,00 12.399,94 133,7%3.15.620 SUPERINTENDENCIA DE DESENV.IND.E COMERCIAL - SUDIC 45.686,00 45.861,91 100,4%3.15.630 CENTRO INDUST RIAL DE SUBAE - CIS 3.790,00 3.651,69 96,4%3.15.640 INST IT. BAIANO DE METROLOGIA E QUALIDADE-IBAMETRO 23.056,00 20.251,58 87,8%3.15.900 COMPANHIA BAIANA DE PESQUISA MINERAL - CBPM 44.596,00 34.129,41 76,5%3.16.004 DIRETORIA GERAL DA SJCDH 121.100,00 125.791,46 103,9%3.16.400 FUNDO ESTADUAL DE PROT ECAO AO CONSUMIDOR - FEPC 1.500,00 868,96 57,9%3.16.500 SUPERINTENDENCIA DE ASSUNTOS PENAIS - SAP 65.287,00 82.749,31 126,7%3.17.004 DIRETORIA GERAL DA SEPLAN 120.129,34 29.043,61 24,2%3.17.620 SUPERINTENDENCIA DE ESTUDOS ECONOM.E SOCIAIS-SEI 28.138,00 28.436,58 101,1%3.19.400 FUNDO ESTADUAL DE SAUDE - FES/BA 2.654.616,04 3.018.089,01 113,7%3.19.700 FUNDACAO DE HEMATOLOGIA E HEMOTERAPIA DA BAHIA 32.926,00 32.859,03 99,8%3.20.004 DIRETORIA GERAL DA SSP 80.458,00 88.730,64 110,3%3.20.007 DEPART AMENTO DE POLICIA T ECNICA - DPT 112.760,00 126.417,86 112,1%3.20.211 SUPERINTENDENCIA DE INTELIGENCIA 4.867,00 3.206,70 65,9%3.20.410 FUNDO ESP. DE APERF.DOS SERVICOS POLICIAIS 15.485,00 10.831,09 69,9%3.20.500 POLICIA MILITAR DA BAHIA 1.408.604,00 1.567.687,43 111,3%3.20.510 POLICIA CIVIL DA BAHIA - PCBA 397.226,00 458.374,16 115,4%3.21.004 DIRETORIA GERAL DA SET RE 61.174,00 55.507,88 90,7%3.21.600 SUPERINTENDENCIA DE DESPORT OS DO ESTADO DA BAHIA 28.060,80 25.032,99 89,2%3.21.610 INST ITUTO DE ART ESANAT O VISCONDE DE MAUA - MAUA 7.540,20 6.799,15 90,2%3.22.004 DIRETORIA GERAL DA SECRETARIA DA CULT URA 40.028,00 42.568,93 106,3%3.22.400 FUNDO DE CULT URA DA BAHIA 25.581,00 23.005,03 89,9%3.22.600 INST ITUTO DO PATRIMONIO ARTIST E CULT DA BAHIA 37.061,00 45.872,20 123,8%3.22.700 FUNDACAO CULTURAL DO ESTADO DA BAHIA - FUNCEB 45.659,00 48.968,13 107,2%3.22.710 FUNDACAO P CALMON-CENT RO D/MEMORIA E ARQ PUB BAHIA 17.730,00 16.451,14 92,8%3.22.720 INST ITUTO DE RADIODIFUSAO EDUCATIVA DA BAHIA 23.966,00 28.935,64 120,7%3.24.004 DIRETORIA GERAL DA SEINFRA 112.873,00 82.898,64 73,4%3.24.600 DEPART AMENTO DE INFRA-ESTRUTURA DE T RANP DA BAHIA 403.414,00 675.240,07 167,4%3.24.610 AGENCIA EST REG SERV PUB ENERG, TRANSP E COM 24.356,00 18.439,56 75,7%3.25.004 DIRETORIA GERAL DA SEDES 106.304,00 139.952,14 131,7%3.25.410 FUNDO ESTADUAL DE ASSIST ENCIA SOCIAL 40.630,00 59.266,01 145,9%3.25.420 FUNDO EST. DE ATEND.A CRIANCA E AO ADOLESCENTE 520,00 1.073,26 206,4%3.25.500 COORDENACAO DE DEFESA CIVIL 7.599,00 10.737,29 141,3%3.25.700 FUNDACAO DA CRIANCA E DO ADOLESCENTE 79.808,00 77.834,49 97,5%3.26.004 DIRETORIA GERAL DA SEC DE DESENVOLVIMENTO URBANO 709.366,00 498.360,08 70,3%3.26.400 FUNDO ESTADUAL DE HABIT ACAO DE INTERESSE SOCIAL 98.411,00 75.062,76 76,3%3.26.500 COMISSAO DE REG.DOS SERV.PUB DE SAN.BASICO EST .BA 100,00 49,18 49,2%3.26.600 SUPERINTENDENCIA DE CONSTRUCOES ADM DA BAHIA-SUCAB 47.302,00 41.112,42 86,9%3.26.800 CIA DE DESENVOLV URBANO DO ESTADO DA BAHIA 167.837,00 157.434,30 93,8%3.27.004 DIRETORIA GERAL SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE 60.005,60 70.081,70 116,8%3.27.400 FUNDO DE RECURSOS PARA O MEIO AMBIENTE-FERFA 5.126,00 2.532,60 49,4%3.27.410 FUNDO ESTADUAL DE RECUR HIDRICOS DA BAHIA - FERHBA 200,00 0,00 0,0%3.27.600 INST ITUTO DO MEIO AMBIENT E 44.498,00 43.883,06 98,6%3.27.610 INST ITUTO DE GEST AO DAS AGUAS E CLIMA - INGA 29.447,00 44.322,08 150,5%3.27.900 COMPANHIA DE ENGENHARIA AMBIENT AL DA BAHIA-CERB 109.986,00 183.511,22 166,8%3.28.004 DIRETORIA GERAL DA SECT I 46.085,00 57.137,14 124,0%3.28.700 FUNDACAO DE AMP A PESQ DO ESTADO DA BAHIA 60.597,00 60.436,95 99,7%3.29.003 DIRETORIA DE ADMINISTRACAO E FINANCAS 5.323,00 5.064,35 95,1%3.30.003 DIRETORIA DE ADMINISTRACAO E FINANCAS DA SEPROMI 7.009,00 7.717,32 110,1%3.31.003 DIRETORIA DE ADMINISTRACAO E FINANCAS 6.026,00 4.656,61 77,3%3.31.800 COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO E ACAO REGIONAL 113.133,92 188.711,56 166,8%3.32.004 DIRETORIA GERAL DA SET UR 22.671,00 22.362,37 98,6%3.32.900 EMPRESA DE T URISMO DA BAHIA - BAHIATURSA 66.524,00 100.838,77 151,6%3.33.003 DIRETORIA DE ADMINISTRACAO E FINANCAS/GAB GOV 9.255,00 15.355,73 165,9%3.80.200 EGE - RECURSOS SOB GEST AO DEPAT/SEFAZ 5.031.664,14 4.942.817,85 98,2%3.90.000 RESERVA DE CONT INGENCIA 25.000,00 0,00 0,0%
21.311.684,68 22.119.325,50 103,8%
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
TOTAL
Despesas do Poder Executivo do Estado em 2010
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
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Em uma observação preliminar identifica-se que em valores totais executou-se apenas
3,8% a mais do que o que foi inicialmente orçado. Entretanto percebe-se também uma ampla
movimentação de orçamento na quase totalidade das unidades sendo que das 84 unidades, 43
tiveram seus orçamentos acrescidos e 41 tiveram cortes de orçamento.
A unidade orçamentária Fundo de Recursos para o Meio Ambiente teve o seu orçamento
cortado em mais de 50% no exercício de 2010 enquanto a unidade Diretoria Geral do mesmo
órgão executou 16% além do orçado inicialmente previsto. A unidade do Fundo de
Modernização da PGE executou 186% além do orçamento inicial. A Diretoria Geral da
Secretaria de Administração do Estado da Bahia executou quase 40% aquém do orçado para
o período.
Algumas discrepâncias saltam aos olhos, mas o descasamento entre orçamento e a execução é
uma constante. Neste trabalho não se pretende discuti-las, tampouco propor medidas para
redução destas divergências. Pretende-se apenas que, tendo ciência desta realidade, perceba-
se a necessidade da construção de ferramentas e rotinas que auxiliem a gestão financeira e até
a própria constante modificação orçamentária.
A situação demonstrada acima contextualiza um quadro de cotas orçamentárias desvinculado
das reais necessidades dos órgãos, inferindo questões como: Quais os critérios adotados para
validar as modificações no decorrer do exercício? Como identificar as reais necessidades dos
órgãos ao longo da sua execução orçamentária em detrimento da realidade pré-estabelecida?
Seguindo a análise, e uma vez constatado que a qualidade da programação financeira está
extremamente atrelada à qualidade do orçamento. Sabendo que a qualidade do orçamento
público da Bahia está aquém do desejado, concluí-se que o cronograma mensal de
desembolso também não é uma peça confiável, não obstante a sua plena utilização.
A construção do cronograma de desembolso mensal do Estado da Bahia esta a cargo da
Secretaria de Planejamento, entretanto não existe nenhuma ferramenta sistematizada para as
unidades do Estado cadastrar a distribuição das suas necessidades de recursos ao longo do
exercício. Como já visto, da execução do exercício anterior não restaram informações
confiáveis.
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A programação financeira do Estado da Bahia baseia-se exclusivamente no cronograma
de desembolso mensal, devido à inexistência de qualquer outra fonte sistematizada e ágil o
suficiente que informe as necessidades de recursos das unidades a cada momento, dando
suporte a decisões de fluxo de caixa.
O sucesso da administração financeira de qualquer organização seja ela pública ou
privada, pode ser mensurado pela capacidade que a mesma demonstra ao efetuar um controle
sistemático dos seus recursos disponíveis. Um dos pontos chave desse processo é a
ferramenta denominada de Fluxo de Caixa.
O fluxo de caixa permite que o gestor conheça a situação da entidade em diversos
períodos, podendo dessa forma, agir proativamente. Ou seja, conhecendo seu fluxo e as
sazonalidades inerentes ao ingresso das receitas, por exemplo, o responsável pela gestão
financeira pode restringir gastos exatamente nos momentos considerados críticos para a
organização.
Conclui-se que desta forma as inadequações existentes no orçamento migram para a
programação financeira. Os desequilíbrios que existem entre as despesas orçadas e as
despesas que se efetivarão contaminam o processo de alocação de recursos no tempo. Mesmo
as dotações especificadas no orçamento sendo insuficientes ou extrapolando as necessidades
do momento, são consideradas como base para a distribuição dos recursos.
A Secretaria da Fazenda não dispõe de informações sobre o andamento e a projeção das
atividades orçadas nas unidades e suas verdadeiras necessidades financeiras atualizadas.
Quando se fazem necessárias restrições de recursos, são operados com pouco conhecimento
das conseqüências nos projetos e atividades envolvidos nos cortes. Em momentos de
contingenciamento orçamentário o panorama é ainda mais caótico, em função da falta de
informação.
As despesas são programadas para as unidades orçamentárias, em cotas específicas de
recursos. A finalidade é fornecer às unidades um volume de recursos que atenda a um
conjunto de despesas orçamentárias específicas. Observe-se que quanto mais abrangente for a
cota de recursos, menos sujeita a programação financeira estará às divergências entre
necessidades e disponibilidades.
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Na Bahia utiliza-se a sistemática das cotas também com o intuito de praticar uma política
de priorização de gastos. Este modelo traz efeitos indesejáveis para a execução da despesa,
pois aumenta a diversidade de cotas a controlar e diminui a conformidade entre os recursos
disponíveis e as necessidades das unidades executoras.
A crítica principal que se faz à utilização de uma programação financeira, calçada
exclusivamente no orçamento, está relacionada à sua eficácia em momentos de
contingenciamento. Como contingenciar despesas sem informação atualizada do andamento
das atividades nas unidades do Estado? Apenas com dados de orçamento? Como identificar e
não liberar recursos para projetos e atividades que não estão demandando recursos naquele
momento?
Desta forma, a SEFAZ, a quem compete o controle do equilíbrio da gestão financeira,
através da análise, acompanhamento e planejamento futuro do fluxo de caixa do Estado,
passa a exercer um papel de executar rotinas e “apagar incêndios”, quando da insuficiência de
recursos para o cumprimento de obrigações já assumidas. O que fica claro ao recorrermos à
entrevista contida no Apêndice A
Este relato pode ser evidenciado pelo acumulo progressivo de empenhos liquidados e não
pagos no decorrer do exercício financeiro, culminando com o registro de restos a pagar no
encerramento do ano. O volume de restos a pagar registrado está diretamente ligado com o
descompasso entre a execução orçamentária e financeira, evidenciando as falhas na
programação, ao conceder cotas que permitam a execução orçamentária sem a garantia de
liquidez financeira das obrigações assumidas durante o exercício.
Outro aspecto a salientar é a rotina da administração financeira nas unidades executoras
do estado da Bahia. Sabe-se que em função de uma programação financeira conservadora e
emperrada, algumas rotinas e procedimentos da execução orçamentária são sacrificados. O
atraso no recebimento das cotas torna o tempo disponível para a realização do empenho, da
liquidação e do pagamento da despesa muito exíguo. Isto conduz a falhas e erros no processo.
O processo de pagamento da despesa é extremamente normatizado, além da Lei 4.320/64
que define o empenho, a liquidação e o pagamento como etapas obrigatórias do pagamento
da despesa pública, existem outras normas regulamentando estes procedimentos. Sendo
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assim, mesmo com o prazo apertado, é imperativo cumprir um verdadeiro ritual até a
quitação das obrigações.
Neste contexto, todos os movimentos no sentido de dar agilidade e simplificar o processo
de pagamento da despesa, sem descumprimento da legislação deveriam ser adotados. No
Estado da Bahia as rotinas do processo de pagamento da despesa estão bastante inchadas,
sobretudo a rotina de liquidação da despesa. Além disso, verifica-se um excesso de tarefas em
repetição, que deveriam ser evitadas.
Mais uma vez, diagnostica-se a necessidade de uma ferramenta eficiente para o
cadastramento adequado e a administração da despesa pública. Um cadastro onde as
informações fossem trabalhadas antecipadamente e servisse de fonte confiável de informação
para as rotinas de empenho, liquidação e pagamento; que ocorreriam de forma mais simples e
tranqüila.
Por não haver disponível esta ferramenta, a informação de um mesmo contrato ou
convênio é inserido pelo usuário a cada liquidação de parcela. Sujeita a todos os efeitos e
riscos da urgência. O resultado é um trabalho com inconsistências além do desejado.
O orçamento sem qualidade. O cronograma de desembolso mensal divergente das
necessidades. Um grande volume de modificação orçamentária. A programação financeira
conservadora ao extremo. As rotinas sacrificantes de empenho, liquidação e pagamento,
constantemente executadas com atrasos. Estas são as principais explicações também para as
dificuldades da contabilidade, que tende a se aproximar da realidade apenas no final do
exercício.
O grande esforço para se alcançar a transparência do gasto público fica também bastante
comprometido devido ao volume de despesa ocorrida com regularização orçamentária e aos
pagamentos atrasados. Incha-se o volume de DEA, despesa de exercícios anteriores. E este se
configura apenas em um número, não sendo possível identificar sua composição.
As questões apresentadas neste estudo envolvem toda a administração pública do Estado
da Bahia, mais especificamente as unidades responsáveis pela gestão financeira e
orçamentária. Envolvem, sobretudo, a Secretaria do Planejamento e principalmente a
27
Secretaria da Fazenda como unidades centrais de gestão. Obviamente problema desta
proporção é de conhecimento geral. É senso comum também que é imperativo aumentar a
qualidade do gasto público.
O encaminhamento de uma proposta de melhoria para as questões colocadas,
necessariamente serão de ordem geral. Obrigatoriamente será um processo, pensado de forma
ampla, mas construído a partir dos órgãos centrais, Fazenda e Planejamento. Provavelmente
trará uma carga de imposição às demais unidades do Estado da Bahia, quando controles,
rotinas e procedimentos serão alterados.
28
3 - MARCO TÉCNICO
Importante saber que a contabilidade também passa por um momento de transformação,
na busca da harmonização internacional das normas contábeis. Neste contexto a contabilidade
governamental recentemente passou e continua a passar por mudanças e inovações, num
processo de convergência com a contabilidade do setor privado.
Com a aprovação no dia 21 de novembro das Normas Brasileiras de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – (NBCASP) – o Conselho
Federal de Contabilidade dá inicio a uma verdadeira revolução na
Contabilidade Governamental brasileira.
A ênfase passa a ser o patrimônio como objeto de estudo da contabilidade
enquanto ciência. O orçamento deixa de ser o protagonista da história da
administração pública, para se tornar um coadjuvante importante que trata
do fluxo de caixa do Governo com base em autorização legislativa para
arrecadar receitas e realizar despesas.” (SILVA, 2008)
Com base nas NBCASP a Secretaria do Tesouro Nacional emitiu em 06 de agosto de
2009 a portaria 467, aprovando novos procedimentos contábeis para o setor público. As
alterações serão exigidas nos Estados a partir de 2012. Por conta disso, suas contabilidades
passarão por consideráveis modificações.
Alcançar maior eficiência na gestão pública passa necessariamente pela utilização dos
recursos oferecidos pela informática. A qualidade dos sistemas em utilização pela
organização é elemento definidor para os resultados alcançados. Para as atividades de gestão
da despesa pública esta realidade não se modifica.
Em seu artigo: Críticas ao Orçamento: Problemas com o Artefato ou Não Utilização de
uma Abordagem Abrangente de Análise? Frezatti aborda a questão da seguinte forma:
“Chapman (1997), Davila e Wouters (2005) e Yuen (2004), dentre outros, destacam a relevância do sistema de informações para o processo orçamentário e destacam que ele pode afetar o desenvolvimento do planejamento da organização, e conseqüentemente, o orçamento. Isso decorre tanto pela forma como as informações históricas são
29
disponibilizadas durante o processo, como pelos modelos desenvolvidos para a projeção dos resultados da entidade em termos de integração, formatação, detalhe e tempestividade, frente às necessidades dos usuários na elaboração do orçamento e no controle orçamentário. Yuen (2004), corroborado por Davila e Wouters (2005), relacionam a estrutura do sistema de informações com o processo de planejamento e indicam que sistemas deficientes ou insuficientes contribuem para a existência de problemas no processo de planejamento das empresas. Larson e King (1996) se concentraram nas questões tecnológicas do sistema de informações e comentam que, embora a tecnologia da informação resolva o problema de transformar uma importante informação em uma informação rotineira, o processo de seleção e agregação invariavelmente contribui para a perda de alguma informação, visto que ele irá disponibilizar apenas as informações para as quais foi projetado. Assim, apesar de parecer um problema ligado à tecnologia, trata-se de um problema relacionado à forma como o processo de gestão está estruturado e ao nível de conhecimento sobre o negócio e os processos de gestão, os quais influenciam o desenho do sistema.
Por outro lado o Estado da Bahia, em sintonia com as aspirações de transformação no
setor público, está investindo hoje em um novo sistema de planejamento, contabilidade,
administração orçamentária e financeira, o FIPLAN. Um sistema de altíssima capilaridade no
Estado.
Serão promovidas profundas modificações nas rotinas da administração financeira e
orçamentária. Uma ferramenta mais amigável e uma nova cultura, mais moderna, deverão ser
implantadas em todas as unidades gestoras. Uma carga de treinamento muito grande se fará
necessária para o sucesso do projeto.
As condições que se apresentam para a administração pública da Bahia mais do que
sugerir, exigem uma atitude corajosa de transformação na gestão da despesa pública. O
momento é crucial para a Bahia. Temos a oportunidade de agregar os novos conceitos aqui
debatidos ao projeto FIPLAN, e diluir as dificuldades desta mudança no grande esforço que
será promovido para a implantação e estabilização do novo sistema.
Não entender o momento que estamos passando. Não aprofundar na análise das
dificuldades de gestão pelas quais passamos. Não modificar na essência as rotinas, os
procedimentos e os controles ultrapassados; pode fazer o FIPLAN significar um atraso, um
obstáculo para a Bahia.
30
Em 29 de setembro de 2010, em reunião da equipe FIPLAN com os principais dirigentes
da Superintendência de Administração Financeira da SEFAZ, foi apresentado e validado
proposta, contendo as definições principais para a construção de um módulo de cadastro da
despesa, em seus respectivos instrumentos de formalização. Estiveram presentes nesta
reunião o Superintendente de Administração Financeira, o Diretor de Contabilidade Pública e
o Diretor do Tesouro do Estado da Bahia.
O projeto que será desenvolvido neste estudo converge bastante com as idéias que foram
validadas na referida reunião, em especial à proposta de submissão da programação
financeira ao cadastramento prévio da despesa.
31
4 - PROGNÓSTICO
Todos os problemas aqui apontados indicam a necessidade da construção de uma
ferramenta de sistema através da qual seja possível cadastrar a despesa pública e
disponibilizá-la para apoiar e facilitar todo o processo de execução e projeção da mesma.
Hoje o Estado vale-se do SIGAP – Sistema de Controle do Gasto Público, que funciona
vinculado ao SICOF. Neste sistema todas as despesas, à exceção das relacionadas com a
dívida pública, com a folha de pessoal, com adiantamentos ou diárias, devem ser cadastradas,
antes de se iniciar a execução no SICOF.
Este sistema funciona como uma porta de entrada para a execução orçamentária,
entretanto ele não subsidia a programação financeira, nem ao processo de liquidação da
despesa. Outro ponto importante a se considerar é que as informações do SIGAP não são
contabilizadas e não atendem a projeções. Por essas razões o SIGAP não é uma ferramenta
valorizada, não é utilizada adequadamente, não oferece produtos de gestão para a
administração central.
O nosso desafio é a construção de um módulo que ofereça aos usuários facilidades para a
gestão da despesa pública, mesmo aquelas despesas para as quais ainda não se fizeram
reservas orçamentárias. Uma ferramenta que favoreça a construção de um fluxo de caixa
projetado. Que estabeleça a estrutura para a contabilização do passivo patrimonial, através
deste cadastro em torno do qual se vincularão as notas fiscais a pagar.
4.1 - SITUAÇÃO PRETENDIDA
Ao se analisar o modelo da execução da despesa hoje em funcionamento no Estado da
Bahia percebe-se que o cadastramento da despesa tem relação apenas com a rotina de
empenho da despesa:
32
Fluxo da Execução Orçamentária da Despesa
Fonte: Elaborado pelo autor, 2011
Pretende-se com a implantação desta proposta que a despesa cadastrada ganhe
significativa importância e passe a subsidiar a todas as demais rotinas da despesa
orçamentária. Conferindo mais agilidade, confiabilidade e integração às diversas
funções do modelo.
33
Fluxo da Execução Orçamentária da Despesa
Fonte: Elaborado pelo autor, 2011
Outro ponto fundamental a ressaltar é que o novo modelo propõe a construção de
relatórios de acompanhamento a partir das informações contabilizadas onde poderão ser
identificadas as divergências entre a despesa em efetiva execução e as projeções do
orçamento e do cronograma financeiro.
Modelo de Emissão de Relatórios Contábeis
Fonte: Elaborado pelo autor, 2011
34
Considerando que o modelo de gestão orçamentária e financeira adotado pelo
Estado da Bahia prevê um controle centralizado exercido pelas Secretarias da Fazenda e
do Planejamento, torna-se essencial a disponibilidade de informações organizadas,
confiáveis e tempestivas tanto nas unidades executoras quanto nas unidades centrais.
Com a implantação deste projeto, que consiste basicamente na promoção de alterações
do sistema FIPLAN, as informações relativas às despesas deverão estar disponíveis,
orientando e facilitando a tomada de decisão.
Para alcançarmos nosso objetivo desenvolveremos um módulo no sistema FIPLAN
para o cadastramento e a administração das despesas. A despesa do Estado, conforme
previsto em legislação, deve ser estabelecida através de instrumentos definidos. Sendo
assim o módulo de despesa deverá estar preparado para o cadastramento de todos os
instrumentos existentes. Propõe-se, entretanto, uma interface única que contemple ao
cadastramento de qualquer instrumento. Desta forma pretendemos não aumentar
excessivamente o escopo do projeto, reduzindo os impactos no desenvolvimento do
FIPLAN.
A interface única proposta deverá suportar o cadastramento dos seguintes
instrumentos:
Contratos – Em diversas modalidades
Convênios – Em diversas modalidades
Autorização de fornecimento
Folha de pagamento
Diária
Adiantamento
Dívida pública
Nota de empenho livre
A dimensão do Estado da Bahia, a grande variedade e a especificidade de suas
atividades não nos permitem propor um controle de despesas que vá além da gestão
financeira e orçamentária das mesmas. Fica, portanto, o espaço para projetos que
controlem e administrem estas mesmas despesas com outros focos, que não o financeiro
ou orçamentário.
35
Em virtude desta limitação os atributos que comporão o nosso modelo restringem-se
aos abaixo relacionados:
Identificador Externo
Instrumento Relacionado
Número da Licitação
Data de Celebração
Data de Publicação
Data de Inicio
Data de Término
Valor total do Instrumento
Unidade Administrativa Responsável
Responsável pelo Instrumento
Email do Responsável pelo Instrumento
Telefone do Responsável pelo Instrumento
Conta Bancária de Crédito
Contrapartida do convênio concedido
Número do Contrato de crédito
Código do Credor
Objeto
Tipo de Gasto
Relação de Dotações orçamentárias
Cronograma de Parcelas
Relação de Unidades de Custos
Para administrar estas informações as rotinas desenvolvidas deverão seguir a
filosofia existente no sistema FIPLAN. Seguindo esta premissa, para atender à gestão
do cadastro de despesa será criado um documento específico. Para este documento serão
desenvolvidas as funcionalidades de inclusão, alteração, consulta e emissão de
relatórios. Para cada movimentação de inclusão e alteração de dados existirão
transações contábeis associadas.
O FIPLAN é um sistema que baseia seu funcionamento essencialmente em controle
contábil das atividades. Nossa proposta não foge a este paradigma. Toda a despesa
cadastrada no sistema através dos instrumentos disponíveis deverá ser contabilizada e
assim controlada contabilmente.
36
Todo o processo contábil que estamos projetando demandará a definição de um
roteiro contábil específico para o módulo de cadastramento da despesa, além disto, se
farão necessárias revisões e modificações pontuais nas rotinas de execução orçamentária
e de programação financeira.
A implantação da nossa proposta produz efeitos e necessidade de modificação
também na rotina de programação financeira. O efeito principal será disponibilidade de
uma nova dimensão para a programação financeira, que anteriormente baseava-se
apenas no cronograma mensal de desembolso produzido a partir do orçamento. Esta
nova dimensão é representada pela despesa efetivamente cadastrada para execução, e
será segmentado em tipos de gastos, um atributo obrigatório dos instrumentos de
despesa.
Através destas modificações pretendemos ter uma programação financeira mais
eficiente, uma vez que a informação da despesa cadastrada permitirá identificar a real
necessidade de recursos das unidades ao longo do tempo. Os pontos de estrangulamento
do fluxo de caixa poderão ser identificados antecipadamente, permitindo melhores
decisões e dando mais tempestividade as ações.
A rotina de execução orçamentária da despesa do FIPLAN também deverá ser
modificada, considerando que passará a existir uma estrutura de dados de despesas
cadastradas que subsidiarão as funções de empenho, liquidação e pagamento.
Estas modificações promoverão ganhos substanciais ao eliminar o re-trabalho que
ocorre a cada vez que são cadastrados dados do instrumento de despesa nas diversas
vezes em que são liquidadas as despesas de um mesmo instrumento.
4.2 RECOMENDAÇÕES
No âmbito do planejamento pretende-se dar maior agilidade ao processo de
modificação orçamentária, fornecendo dados das despesas programadas pelas unidades
que estão em descompasso com o orçamento vigente. Além disso, fornecer informações
das despesas ocorridas em um exercício, com seus vencimentos reais, para subsidiar a
construção do novo orçamento.
37
Pretende-se melhorar a programação financeira, maximizando a utilização dos
recursos públicos, vinculando a liberação de concessões de empenho e recursos
financeiros ao cadastramento prévio da despesa no sistema.
Otimizando e agilizando a modificação orçamentária e a programação financeira,
pretendemos reduzir os atrasos nos pagamentos de fornecedores, e com isso reduzir os
preços praticados.
A proposta é valorizar o cadastro das despesas do Estado, dar mais confiabilidade a
informação nele depositada. Agregar e administrar tempestivamente informações
importantes no processo de execução da despesa e com isso melhorar a qualidade das
informações nas nossas liquidações e pagamentos, assim como as informações enviadas
para o sistema de custos.
A estratégia do projeto FIPLAN estabelece o início do exercício como o momento
de implantação dos módulos de execução da despesa, execução da receita e
programação financeira. Para o módulo de cadastramento da despesa este momento
pode e deve ser antecipado para o momento em que o projeto de lei orçamentária seja
aprovado.
O módulo de cadastramento da despesa diferentemente dos demais prescindirá de
um trabalho de conversão de dados mais apurado e com participação das unidades. As
informações de despesas que ultrapassarão o exercício deverão ser depuradas, validadas
e migradas do SIGAP para o FIPLAN. Esta atividade demandará um projeto e recursos
específicos.
Para o treinamento dos usuários que irão trabalhar com o cadastramento da despesa
deverá ser dada uma atenção especial, em função dos novos paradigmas que estarão
sendo implantados com este módulo. A importância e os ganhos que serão auferidos
deverão ficar claros, assim como o papel que o cadastramento, a manutenção e a
qualidade das informações cadastradas ganham em todo o processo financeiro e
orçamentário.
38
4.3 – ENVOLVIDOS
Os efeitos desta proposta serão de grande amplitude, afetará todas as unidades
gestoras e orçamentárias do Estado da Bahia. Entretanto, como já exposto
anteriormente, estas unidades estarão passando por uma grande e inevitável mudança
cultural em suas rotinas de planejamento e finanças.
Mais profundas e relevantes são as mudanças propostas para as unidades centrais,
SEPLAN e principalmente para a SEFAZ. Na SEPLAN as mudanças que propomos
serão mais sentidas na Superintendência de Orçamento Público – SOP, entretanto
dentro do proposto, as modificações estão restritas a disponibilização de mais
informações para subsidiar os processos de produção e modificação dos orçamentos
públicos. A expectativa é a de que se obterá o apoio da SOP para as mudanças.
Na SEFAZ a intervenção é mais aguda, o objetivo é desviar um pouco o foco do
orçamento, no processo decisório do controle de caixa, isto afeta a Diretoria do Tesouro
– DEPAT. A Diretoria de Contabilidade – DICOP também será profundamente afetada
em função das contabilizações que serão necessárias e do seu papel na orientação das
unidades do Estado. Não obstante saber que toda a mudança produz resistência,
imagina-se toda a Superintendência de Administração Financeira como aliada, face as
grandes dificuldades hoje enfrentadas.
Para alcançarmos sucesso neste desafio o envolvimento e o comprometimento de
todos os atores da gestão orçamentária, e principalmente da gestão financeira serão
fundamentais. Isto deve estar claro nas unidades e em especial nos órgãos centrais.
Em relação à construção da ferramenta, na esfera da customização do FIPLAN, é
necessária uma perfeita sintonia entre as equipes dos módulos envolvidos: execução da
despesa, programação financeira, contabilidade e cadastramento da despesa.
O módulo de cadastramento da despesa deve ser considerado em todas as etapas do
projeto FIPLAN: Concepção, especificação, implementação, teste integrado,
homologação, migração de dados, implantação, treinamento, avaliações e ajustes.
39
4.4 - DEFINIÇÃO DE RESPONSABILIDADES
As modificações propostas estarão contidas no escopo da customização do FIPLAN
para atender ao Estado da Bahia, e estarão sendo trabalhadas por uma equipe específica
destacada para este fim. Dada a dimensão, o produto deste trabalho deverá ser adotado
inicialmente pelas unidades centrais em sua plenitude, e em seguida nas demais
unidades. Esta postura será imprescindível para a ruptura das culturas estabelecidas e
enraizadas nos processos que serão substituídos e modificados.
4.5 - LIMITAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES
O projeto FIPLAN, como todo o projeto de informatização, está submetido a riscos
de insucesso. Controlar o escopo do projeto é imprescindível para se alcançar os
objetivos. Por isso imagina-se ser extremamente importante expor adequadamente a
proposta, e tentar negociar as alterações necessárias com os gestores do projeto,
enfatizando os riscos em desconsiderá-las.
Alcançar os objetivos com este projeto depende fundamentalmente do sucesso da
implantação do projeto FIPLAN como um todo, assim como o sucesso do projeto
FIPLAN passa a depender também dos resultados obtidos com esta intervenção.
Requisitos como a performance de rede, a capacidade de processamento, o investimento
em treinamento dentre outros não poderão faltar para todo o projeto, pois o principal
obstáculo que é a cultura estabelecida a ser transformada já é um grande desafio. Um
projeto desta magnitude não pode prescindir de força política e a determinação.
40
5. CRONOGRAMA DE RECURSOS
Compreendendo que esta proposta consiste na produção de um módulo no projeto
FIPLAN, foi traçado um cronograma de atividades seguindo as premissas estabelecidas
para o mesmo. Algumas atividades, como o gerenciamento de projetos e a implantação
do sistema, não foram consideradas aqui, pois serão absorvidas pelo projeto maior,
FIPLAN.
Seguindo esta lógica, ficou estabelecido que as atividades do projeto serão
executadas por quatro tipos de profissionais: Analista de negócios, analista de requisitos
e analista de processos e o implementador.
O analista de negócio terá o perfil de um técnico com considerável nível de
conhecimento das atividades a serem sistematizadas. Será responsável pelos
levantamentos de informações e dados e definição das funcionalidades a serem
desenvolvidas. Além disto, servirá como líder de grupo.
O analista de requisitos, um profissional com perfil bastante técnico com
conhecimentos aprofundados na área de sistemas e nos softwares adotados no projeto
FIPLAN. A ele caberá a proposição e a prototipação da solução de sistema.
O analista de processos deverá ter a competência para uma visão mais abrangente
dos processos envolvidos na intervenção e ser capaz de avaliar seus impactos. Caberá a
ele principalmente desenhar os macro-processos e identificar pontos a serem ajustados e
melhorados.
O Implementador é o profissional que, tendo profundo conhecimento das linguagens
de desenvolvimento e da metodologia adotado pelo projeto FIPLAN se encarregará da
construção e modificação do sistema.
41
5.1 – CRONOGRAMA DE ATIVIDADES
N EG Ó C IO H O R A S R E Q U I S I TO S H O R A S P R O C ES SO H O R A SI M P L EM EN T
A D O R .H O R A S
1E sp e ci fic aç ã o d o m ó d u lo d e c a d a st r am e n to d a d e sp e sa 0 1/ 06 /2 0 11 1 5/ 07 /2 0 1 1 3 2 1 2 5 6 1 2 5 6 1 2 5 6 0 0
2D e t a lh a m en t o d o m ó d u lo d e c ad a st r a m en t o d a d e sp e sa 1 6/ 07 /2 0 11 1 0/ 09 /2 0 1 1 4 0 1 3 2 0 1 3 2 0 1 3 2 0 0 0
3E la b o r aç ão d o s ca so s d e u so d o c ad a st r am e n to d a d e sp e sa 0 1/ 08 /2 0 11 3 0/ 09 /2 0 1 1 4 3 1 3 4 4 1 3 4 4 1 3 4 4 0 0
4C o n s tr u ç ão d o p r o t ó t ip o d e ca d as tr a m en t o d a d e sp e sa 1 6/ 07 /2 0 11 3 0/ 09 /2 0 1 1 5 5 0 0 1 4 4 0 0 0 0 0
5 V a l id a çã o d o m ó d u lo d e ca d ast r a m en t o d a d e sp e sa 3 0/ 09 /2 0 11 0 7/ 10 /2 0 1 1 5 1 4 0 0 0 0 0 0 0
6Im p lem e n ta ç ão d o m ó d u lo d e c ad a s tr a m en t o da d e sp e sa 0 8/ 10 /2 0 11 2 0/ 02 /2 0 1 2 9 7 0 0 1 7 7 6 1 7 7 6 3 2 3 2 8
7T es te in t eg r ad o d o m ó d u lo d e c ad a s tr a m en t o da d e sp e sa 2 1/ 02 /2 0 12 2 1/ 04 /2 0 1 2 4 3 1 3 4 4 1 3 4 4 1 3 4 4 3 1 0 3 2
8D e t a lh a m en t o d as m o d if ic a ç õ e s n o m ó d u lo d a e x ec u ç ão o r ça m en t á r ia d a d esp e sa 1 6/ 07 /2 0 11 3 0/ 07 /2 0 1 1 1 0 1 8 0 1 8 0 1 8 0 0 0
9A lt e r a ç ã o d o s ca so s d e u so d o m ó d u l o d a e xe c u çã o o r ç a m e n t ár ia d a d e sp e sa 0 1/ 08 /2 0 11 1 5/ 09 /2 0 1 1 3 3 1 2 6 4 1 2 6 4 1 2 6 4 0 0
1 0V a l id a çã o d a s a l te r aç õ es n o m ó d u lo d a ex e cu ç ão o r ç a m e n t ár ia d a d e sp e sa. 3 0/ 09 /2 0 11 0 7/ 10 /2 0 1 1 5 1 4 0 0 0 1 4 0 0 0
1 1Im p lem e n ta ç ão d a s al te r aç õ e s n o m ó d u lo d a e x ec u ç ão o r ça m en t á r ia d a d esp e sa . 0 8/ 10 /2 0 11 0 8/ 11 /2 0 1 1 2 3 0 0 0 0 0 0 1 1 8 4
1 2D e t a lh a m en t o d as m o d if ic a ç õ e s n o m ó d u lo d a p r o gr a m aç ã o fin a n c eir a 1 6/ 07 /2 0 11 3 0/ 07 /2 0 1 1 1 0 1 8 0 1 8 0 1 8 0 0 0
1 3A lt e r a ç ã o d o s ca so s d e u so d o m ó d u l o d a p r o gr a m aç ã o fin a n c eir a 0 1/ 08 /2 0 11 1 5/ 09 /2 0 1 1 3 3 1 2 6 4 1 2 6 4 1 2 6 4 0 0
1 4V a l id a çã o d a s a l te r aç õ es n o m ó d u lo d a p r o gr a m aç ã o fin a n c eir a 3 0/ 09 /2 0 11 0 7/ 10 /2 0 1 1 5 1 4 0 0 0 1 4 0 0 0
1 5Im p lem e n ta ç ão d a s al te r aç õ e s n o m ó d u lo d a p r o gr a m aç ã o fin a n c eir a 0 8/ 10 /2 0 11 0 8/ 11 /2 0 1 1 2 3 0 0 0 0 0 0 1 1 8 4
1 6D e t a lh a m en t o d as m o d if ic a ç õ e s n o m ó d u lo d a c o n t a b i li d a d e 1 6/ 07 /2 0 11 1 0/ 09 /2 0 1 1 4 0 1 3 2 0 1 3 2 0 1 3 2 0 0 0
1 7A lt e r a ç ã o d o s ca so s d e u so d o m ó d u l o d a e xe c u çã o c o n t a b i li d a d e 0 1/ 08 /2 0 11 1 5/ 08 /2 0 1 1 1 0 1 8 0 1 8 0 0 0 0 0
1 8V a l id a çã o d a s a l te r aç õ es n o m ó d u lo d a Ex e cu ç ão c o n t a b i li d a d e 3 0/ 09 /2 0 11 0 7/ 10 /2 0 1 1 5 1 4 0 0 0 1 4 0 0 0
1 9Im p lem e n ta ç ão d a s al te r aç õ e s n o m ó d u lo d a c o n t a b i li d a d e 0 8/ 10 /2 0 11 0 8/ 11 /2 0 1 1 2 3 0 0 1 1 8 4 0 0 1 1 8 4
2 0 H o m o lo ga ç ã o 2 2/ 04 /2 0 12 2 1/ 07 /2 0 1 2 6 5 1 5 2 0 1 5 2 0 1 5 2 0 1 5 2 02 1 P r e p ar a ç ão d o t r e in a m en t o 2 2/ 06 /2 0 12 2 1/ 07 /2 0 1 2 2 1 1 1 6 8 0 0 1 1 6 8 0 02 2 A p li c a ç ã o d o T r ei n am en t o 2 2/ 07 /2 0 12 1 5 /1 2/ 20 1 2 1 05 1 0 8 4 0 0 0 0 0 0 0 0
T o t a l 7 26 1 1 6 0 0 4 2 7 2 3 8 5 6 4 4 3 2
I TE M TA R E F AIN ÍC I O
P R E V IS TOFI M
P R E V IS T OD U R A ÇÃ O
( Di as )
RE C U R S O S
5.2 - ORÇAMENTO DO PROJETO
O orçamento do projeto estabeleceu um valor médio para o homem hora a ser
empregado para cada um dos tipos de profissionais que atuarão no projeto. Os valores
foram definidos considerando que poderão ser alocados servidores e colaboradores
terceirizados. Os valores devem ser majorados em pelo menos 50% para a contratação
de empresas prestadoras de serviços.
1 ANALISTA DE NEGÓCIO 11.600 100,00 1.160.000,002 ANALISTA DE REQUISITOS 4.272 50,00 213.600,003 ANALISTA DE PROCESSOS 3.856 50,00 192.800,004 IMPLEMENTADORES 4.432 35,00 155.120,00
TOTAL 1.721.520,00
ITEM RECURSOQUANTIDADE
DE HORASVALOR DA
HORAVALOR TOTAL
43
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O trabalho aqui desenvolvido reflete a preocupação dos autores com a carência de
instrumentos de gestão do gasto público na Bahia. Aqui se buscou pontuar onde esta
carência é mais sentida e apresentar para discussão propostas de melhorias.
Ao propor sugestões para melhoria da gestão financeira do Estado, espera-se
auxiliar na solução ou pelo menos, na discussão de formas mais adequadas para
utilização da ferramenta “programação financeira de desembolso” por parte dos
diversos entes governamentais.
É bem verdade que o setor público sofre com carências em todos os setores e que a
tarefa de atender as necessidades da sociedade por si só já é um desafio além de suas
forças. Encontrar espaço para se reinventar, se modernizar em busca da eficiência é um
desafio. Um chamado que só os fortes vão atender.
De diferentes setores chegam mensagens de que o orçamento público não pode mais
ser o centro exclusivo da gestão. O próprio planejamento público não pode mais estar
restrito ao orçamento apresentado sobre a forma de uma lei. A cada mês de dezembro,
antes da aprovação do orçamento, qual o planejamento de curto prazo disponível?
Como preencher este vácuo?
Apesar de já estar bastante claro a dificuldade em se produzir um orçamento realista,
muitos movimentos ainda existem no sentido de agregar a esta peça elementos de gestão
que não precisariam estar a ele vinculado. Imagina o autor ser isto um engano, pois
além de dificultar a construção do orçamento dificulta a gestão.
Relativizando as demais idéias colocadas neste estudo, fica a mensagem de que a
melhoria da qualidade do gasto público não deve deixar de ser perseguida.
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7. REFERÊNCIAS
SILVA, Lino M. NBCASP: A grande reforma na Contabilidade Pública. Disponível em:<http://linomartins.wordpress.com/2008/12/03/nbcasp-a-grande-reforma-na-contabilidade-publica/> Acesso em: 07 dez 2010. NEVES, Wanderlei P. A Margem de Erro nos Orçamentos dos Estados Brasileiros. Disponível em:<HTTP://www.sef.sc.gov.br> Acesso em 10 dez. 2010. PIRES, João B. F. S. Contabilidade Pública. Franco e Fortes Consultoria, Auditoria e Treinamento, 2002 BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal responsável e da outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF . 05 mai. 2000. Disponível em: <http://www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 01 dez. 2010. BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964, Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF. 23 mar. 1964. Disponível em: < http:// www.presidencia.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 30 nov. 2010. FREZATTI, Fábio. Críticas ao Orçamento: Problemas com o Artefato ou a Não Utilização de uma Abordagem Abrangente de Análise. Disponível em:< http://asaaccounting.info/index.php/asaa/article/view/11/0 > Acesso em 20 mar. 2011. OILVEIRA, Carlos Fernandes de Oliveira e outros. Estudo sobre a Operacionalização da Execução Orçamentária e Financeira do Estado da Bahia, Julho de 2010. Não Publicado.
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APÊNDICES APÊNDICE A – Entrevista com profissionais da área responsável pela Programação Financeira da Diretoria do Tesouro, na Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. Local da entrevista: Edifício sede – SEFAZ/ BA Data: 18/04/2011 Número da entrevista: 01 I – IDENTIFICAÇÃO Entrevistada: Cássia Maria Oliveira Lavigne Vasconcellos Cargo: Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Principal atividade: Execução da Programação Financeira do Estado da Bahia Tempo de atuação na Programação Financeira: 11 anos. II – QUESTÕES NORTEADORAS DA ENTREVISTA 1- Qual é a base para a programação financeira do Estado da Bahia? Resposta - A Secretaria de Planejamento produz o Cronograma Mensal de Desembolso a partir do orçamento publicado atendendo ao que exige a LRF. Este cronograma é reorganizado, segmentando as despesas por unidades orçamentárias, estas por fontes de recursos e por fim nos seguintes agrupamentos de despesas:
1. Atividades finalísticas;
2. Projetos;
3. Atividades de manutenção;
4. Locação de Mão de Obra;
5. Publicidade oficial (EGBA);
6. Despesas com informática (Prodeb);
7. Despesas com concessionárias de serviço público (Coelba/Embasa);
8. Vale transporte;
9. Pessoal;
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10. Outras despesas de pessoal.
Esta segmentação de despesas é distribuída em cotas, denominadas QCM – Quadro de cota mensal, para serem confirmadas pela Secretaria da Fazenda para as unidades, através da Diretoria do Tesouro, pela Gerência de Programação Financeira ao longo do exercício, e em conformidade com a realização da receita prevista. Esta atividade é registrada no SICOF. 2- Como é feita a distribuição de cotas para empenhar? Resposta - A distribuição é comandada pelo diretor do DEPAT, que leva em consideração principalmente o saldo de caixa, o fluxo de caixa financeiro projetado e os restos a pagar. Estas informações definem o montante que pode ser liberado. A confirmação do QCM pode ser parcial ou integral. Os agrupamentos de 4, 5, 6, 7, 8 e 10, normalmente são liberados na sua totalidade, já os agrupamentos 1, 2 e 3 são liberados ao longo do mês, conforme solicitação dos órgãos e concordância do Tesouro. 3 - Quais os critérios utilizados para os pagamentos? Resposta: Para liberar os pagamentos são feitas novas avaliações da situação do caixa do Tesouro.Por força do dispositivo legal, valores até R$5.600,00 são liberados diariamente. Havendo ainda disponibilidade de caixa, priorizamos locação de mão de obra, concessionárias,vale transporte e em seguida pelas liquidações mais antigas. 4 - Após a liquidação feita pela unidade em quanto tempo ocorre o pagamento? Resposta: Nos casos, anteriormente citados, em média 24 h. Para as demais situações dependerá da análise diária da disponibilidade de caixa. 5 - E os saldos das cotas estão sempre agrupadas em conformidade com as necessidades das unidades ao longo do exercício? Como ocorrem os ajustes entre os agrupamentos de programação? Resposta: Nem sempre, muitas vezes é necessário promover a modificação orçamentária para atender às necessidades das unidades, estas mudanças às vezes ocorrem também na programação financeira. A implementação da mudança ocorre no SIPLAN, sistema da secretária de planejamento. É muito comum também a antecipação de cronograma, que também acontece no SIPLAN e reflete no SICOF. 6 - Como se dá este processo? Resposta: A unidade altera o cronograma da despesa no SIPLAN, a SEPLAN analisa e, concordando, antecipa a receita no SIPLAN e submete à SEFAZ, que após análise poderá aprovar ou não. Em concordando fará aprovação da proposta no sistema e posteriormente confirmará o QCM no SICOF.
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APENDICE B – Entrevistas com os responsáveis pela Execução Financeira de Unidades Orçamentárias do Estado da Bahia: Local da entrevista: Edifício sede da Procuradoria Geral do Estado Data: 20/04/2011 Número da entrevista: 02 I – IDENTIFICAÇÃO Entrevistada: Desinete Lima Cargo: Diretora de Orçamento da Procuradoria Geral do Estado Principal atividade:Responsável pela execução orçamentária da unidade Tempo de atuação na Diretoria do Orçamento: 5 anos. II – QUESTÕES NORTEADORAS DA ENTREVISTA Estabelecemos um comparativo entre a despesa que foi inicialmente orçada e a efetivamente liquidada no período. Verificamos uma divergência entre orçado e executado, que é comum a todos os órgãos do Estado da Bahia. Além disso, verificamos tratar-se de um fenômeno que tem ocorrido em todos os exercícios. Baseado nesta constatação, elaboramos algumas perguntas através das quais pretendemos identificar causas e efeitos desta situação. 1 - Como é produzido o orçamento do seu órgão? Existe algum (sistema/ferramenta/instrumento) de coleta e organização das informações das despesas projetadas para o exercício ? Resposta: Para as atividades de manutenção do órgão, obedecemos ao executado no exercício anterior, considerando que a cota estabelecida pela SEPLAN, adota o mesmo critério. Por ocasião da elaboração do orçamento, as unidades informam as suas necessidades e nem sempre são contempladas no orçamento, apesar das justificativas enviadas à SEPLAN para o acréscimo. Quando não ocorre o acréscimo na elaboração da proposta orçamentária, observa-se que na sua execução há necessidade de suplementação, o que pode ser observado nas tabelas em anexo. 2 - Qual a participação das unidades administrativas no processo de produção do orçamento? Resposta: As unidades apresentam o planejamento de gastos e as necessidades com justificativas para alocação de recursos.
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3 - Como é o processo para o ajuste do orçamento na unidade central (SEPLAN)? Existe negociação para cortes no orçamento? Resposta: Há muita negociação, geralmente quando há cortes, a despesa é transformada em DEA e prejudica a execução do exercício seguinte. 4 - Como são consideradas as despesas ocorridas em um exercício para a construção do orçamento do exercício seguinte? Como são consideradas as despesas já contratadas e que ultrapassa mais de um exercício? Existe algum instrumento que disponibilize esta informação de forma organizada? Resposta: Existem as despesas com a manutenção do órgão de caráter continuado que necessariamente constarão no exercício seguinte. Para as despesas contratuais que ultrapassam um exercício, são alocados recursos no orçamento, considerando que no início da execução do contrato, são lançadas todas as informações orçamentárias e financeiras, no sistema de gestão de gastos públicos –SIGAP que disponibiliza a informação de forma organizada. 5 - Qual a sua avaliação crítica de todo o processo de construção do orçamento? Qual ou quais as razões para as divergências evidenciadas nos documentos anexos? Resposta: As divergências evidenciadas poderão ser corrigidas no momento da elaboração da proposta orçamentária, se ouvidas as justificativas devidas das setoriais ou Diretorias de Orçamento. Qual a sua avaliação crítica em relação ao processo de construção do orçamento? Resposta: Resposta na questão anterior. 6 - Como ocorre a construção do Cronograma Financeiro? Qual a participação da sua unidade neste processo? Resposta: O cronograma financeiro é elaborado no início do exercício, através de cotas mensais obedecendo aos limites do ingresso de receita estabelecido pela SEFAZ. 7 - O Cronograma Financeiro normalmente é uma peça adequada à necessidade do seu órgão? Não. No momento de estabelecer a cota, a SEFAZ deveria analisar a prioridade de cada órgão. 8 - Existe algum (sistema/ferramenta/instrumento) na sua unidade para fornecer informações que auxiliem a construção do Cronograma Financeiro? Resposta: Sim. Planilhas em Excel que controlam a execução mensal do cronograma, devido a falha no SICOF em bloquear dotação e não cronograma, no momento da informação do processo antes da autorização da despesa.
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9 - As informações disponíveis da execução de um exercício são úteis para a construção de um bom cronograma para o exercício seguinte? Elas existem de forma organizada para este fim? Resposta: Sim. Sim 10 -Qual a sua avaliação crítica em relação ao processo de construção do Cronograma Financeiro? Resposta: A limitação de cotas mensais estabelecida pela SEFAZ não reflete a necessidade e prioridade do órgão, só beneficia a SEFAZ considerando o controle do ingresso da receita. 11 - Porque as despesas concentram-se mais no final do exercício? Resposta: Porque os valores mensais do cronograma, são maiores no final do exercício. 12 -Como ocorre o processo de modificação orçamentária para atender a execução da despesa que não tem dotação suficiente? Resposta: Através de anulação de dotação de uma ação para suplementar outra dentro do mesmo órgão ou entre órgãos. 13 -Como é identificada a dotação que servirá como provedora de recursos para a modificação orçamentária? Existe algum instrumento que dê suporte neste processo? Resposta: Através do controle de dotações e da execução orçamentária efetuado semanalmente em planilhas Excel. 14 - Este processo de modificação orçamentária dificulta/atrasa o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas? Resposta: Não. Tendo em vista que antes de autorizar a despesa o processo é encaminhado a esta Diretoria de Orçamento para a devida informação orçamentária 15 - Com que freqüência é necessário fazer uma modificação para se conseguir executar a despesa? Resposta: Há uma freqüência maior para os casos de DEA, no primeiro trimestre do ano, sempre que há cortes no exercício anterior. 16 - As despesas sem cobertura orçamentária ou com excesso de orçamento são facilmente identificadas? Com que antecedência esta informação está disponível? Existe alguma ferramenta que facilite este processo? Resposta: Existe um acompanhamento da despesa. Todos os processos antes da autorização são encaminhados para as informações orçamentárias e financeiras.
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17 - Qual a sua avaliação crítica em relação ao Orçamento e sua execução? Resposta: Antes de fixar as despesas a serem executadas, é necessário estabelecer prioridades com vistas à qualidade dos gastos públicos e o tratamento dos problemas diagnosticados, considerando que as receitas são previstas e limitadas. Observar o explicitado no parágrafo anterior e no momento da elaboração da proposta orçamentária, a SEPLAN atender às justificativas de acréscimo necessárias.
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Local da entrevista: Edifício sede da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia Data: 28/04/2011 Número da entrevista: 03 I – IDENTIFICAÇÃO Entrevistada: Roberto Lerner Cargo: Diretor de Orçamento Público da Secretaria da Fazenda Principal atividade:Responsável pela elaboração e execução orçamentária da unidade. Tempo de atuação na Diretoria do Orçamento: 5 anos. II – QUESTÕES NORTEADORAS DA ENTREVISTA Estabelecemos um comparativo entre a despesa que foi inicialmente orçada e a efetivamente liquidada no período. Verificamos uma divergência entre orçado e executado, que é comum a todos os órgãos do Estado da Bahia. Além disso, verificamos tratar-se de um fenômeno que tem ocorrido em todos os exercícios. Baseado nesta constatação, elaboramos algumas perguntas através das quais pretendemos identificar causas e efeitos desta situação. 1 - Como é produzido o orçamento do seu órgão? Existe algum (sistema/ferramenta/instrumento) de coleta e organização das informações das despesas projetadas para o exercício ? Resposta: A Secretaria do Planejamento através da SPO– Superintendência de Programação e Orçamento é o Órgão no Estado da Bahia responsável pelas diretrizes para a elaboração do PPA, LDO E LOA.
Após definição da previsão de receita a SEPLAN encaminha ofício definindo as cotas da Secretaria por fontes de recursos:
Atividades – Se a cota informada for insuficiente, priorizamos as despesas imprescindíveis e as demais que tem uma margem de negociação contratual maior, são reduzidas.
Projetos – A SEFAZ verifica quais são os projetos que serão desenvolvidos no ano seguinte constantes no PPA. Se a cota for insuficiente, a SEFAZ justifica a sua necessidade e a SEPLAN analisa a demanda podendo alterar ou não o valor já informado.
2 - Qual a participação das unidades administrativas no processo de produção do orçamento? Resposta: É verificado junto às unidades administrativas o que ocorrerá de novo para que possa ser priorizado no orçamento seguinte.
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3 - Como é o processo para o ajuste do orçamento na unidade central (SEPLAN)? Existe negociação para cortes no orçamento? Resposta: A SEFAZ recebe a informação que haverá um corte de X% e a SEPLAN sugere que algumas despesas sejam preservadas.
4 - Como são consideradas as despesas ocorridas em um exercício para a construção do orçamento do exercício seguinte? Como são consideradas as despesas já contratadas e que ultrapassa mais de um exercício? Existe algum instrumento que disponibilize esta informação de forma organizada? Resposta: Estas despesas acabam impactando o orçamento seguinte, pois nas cotas informadas não tem margem orçamentário/financeira para atender este tipo de despesa.
5 - Qual a sua avaliação crítica em relação ao processo de construção do orçamento? Resposta: O orçamento já vem praticamente definido à medida que a cota informada para algumas despesas já estão com os recursos direcionados. Esta medida faz com que a unidade responsável pela elaboração do orçamento fique impossibilitada de planejar o orçamento e apenas aloque os recursos aos gastos indicados.
6 - Como ocorre a construção do Cronograma Financeiro? Qual a participação da sua unidade neste processo? Resposta: A SEPLAN informa o valor global por fonte de recursos mês a mês. Para as atividades os valores mensais são equivalentes variando muito pouco de um mês para outro e estas especificidades são verificadas para lançamento mês a mês, no Siplan – Sistema de Planejamento.
Os valores referentes a projetos são lançados de acordo com a sua execução. Para isto, a Dirop mantém contato com as unidades responsáveis pelos projetos para verificar como será feito a distribuição do QCM.
7 -O Cronograma Financeiro normalmente é uma peça adequada à necessidade do seu órgão? Sim, porque nos dar suporte para medir o desembolso necessário (ou programado) dos recursos alocados anualmente mês a mês.
8 - Existe algum (sistema/ferramenta/instrumento) na sua unidade para fornecer informações que auxiliem a construção do Cronograma Financeiro? Resposta: - A distribuição do cronograma financeiro é feito em planilhas no Excel dividido por tipo de despesa: Projetos, atividades e fontes de recursos. Após esta etapa é lançado no Siplan para disponibilização da Secretaria do Planejamento.
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9 - As informações disponíveis da execução de um exercício são úteis para a construção de um bom cronograma para o exercício seguinte? Elas existem de forma organizada para este fim? Resposta: As despesas não ocorrem com a mesma freqüência todos os anos. Se verificarmos os projetos eles tem cronogramas de desembolso de acordo com a sua especificidade. Com relação a atividades as despesas são similares porque são demandas contínuas.
10 - Qual a sua avaliação crítica em relação ao processo de construção do Cronograma Financeiro? Resposta: A dificuldade maior que encontramos é quando no lançamento de uma despesa em um determinado mês extrapola o valor global fixado no sistema para aquele mês, impossibilitando desta forma o seu lançamento e fazendo com que haja, futuramente, antecipação de cronograma.
11 - Porque as despesas concentram-se mais no final do exercício? Resposta: Para que estas despesas não fiquem em DEA comprometendo o orçamento do ano seguinte .
12 - Como ocorre o processo de modificação orçamentária para atender a execução da despesa que não tem dotação suficiente? Resposta: É solicitado a SEPLAN que autorize um acréscimo orçamentário. Em caso negativo e se esta despesa for prioritária, é feito um remanejamento com outras despesas de menor importância, acarretando uma nova reprogramação orçamentária.
13 - Como é identificada a dotação que servirá como provedora de recursos para a modificação orçamentária? Existe algum instrumento que dê suporte neste processo? Resposta: São despesas que podem ser adiadas para momento oportuno e não vão comprometer o funcionamento da Secretaria. Geralmente são despesas dentro da mesma fonte de recursos possibilitando que não haja impedimento para dar suporte orçamentário para outra despesa.
14 - Este processo de modificação orçamentária dificulta/atrasa o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas? Resposta: Sim. Porque após o lançamento da proposta no sistema, dependemos do tipo de modificação e posteriormente enviamos para a SEPLAN (para aprovação e confirmação) e no caso de crédito suplementar deverá ser publicado no DOE o que demanda tempo.
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15 - Com que freqüência é necessário fazer uma modificação para se conseguir executar a despesa? Resposta: Toda vez que for solicitado e não houver dotação orçamentária para atender. Não há uma freqüência especifica.
16 - As despesas sem cobertura orçamentária ou com excesso de orçamento são facilmente identificadas? Com que antecedência esta informação está disponível? Existe alguma ferramenta que facilite este processo? Resposta: A execução do orçamento de atividades deve ser acompanhada para verificar se a execução do mesmo está dentro do previsto. É necessário também, comparar com o ano anterior e verificar com as unidades gestoras o comportamento da execução acumulada até aquele mês e possíveis despesas futuras.
O orçamento de projetos tem uma particularidade, pois a sua execução não ocorre de maneira uniforme todos os meses.
- O acompanhamento deve ser freqüente para evitar surpresas. Os sistemas utilizados são: SICOF, SICOF Gerencial, SIPLAN e planilhas internas.
17 - Qual a sua avaliação crítica em relação ao Orçamento e sua execução? Resposta: A maior dificuldade encontrada é compatibilizar as demandas orçamentárias com o limite financeiro imposto para execução dos programas da Secretaria. Além disto, ocorre que a entrada das receitas que o governo arrecada dos contribuintes nem sempre coincide, no tempo, com as necessidades de realização de despesas públicas, já que a arrecadação de tributos e outras receitas não se concentram apenas no início do exercício financeiro, mas está distribuída ao longo de todo o ano civil.
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APENDICE C - Tabelas de Despesas da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia, no Exercício de 2010. Produzido pelos autores. Fonte : SICOF GERENCIAL Data : 18/03/2011
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.04 ADMINISTRACAO 523.539,00 660.711,99 126,2%3.13.004.10 SAUDE 18.090,00 2.823,92 15,6%3.13.004.12 EDUCACAO 3.000,00 2.730,69 91,0%
544.629,00 666.266,61 122,3%
TABELA 1
Despesas por FunçãoFUNÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.121 PLANEJAMENTO E ORCAMENTO 200,00 0,00 0,0%3.13.004.122 ADMINISTRACAO GERAL 461.533,00 600.568,85 130,1%3.13.004.123 ADMINISTRACAO FINANCEIRA 30.425,00 29.689,84 97,6%3.13.004.126 TECNOLOGIA DA INFORMATIZACAO 25.294,00 24.106,73 95,3%3.13.004.131 COMUNICACAO SOCIAL 1.757,00 2.402,79 136,8%3.13.004.302 ASSISTENCIA HOSPITALAR E AMBULATORIAL 18.090,00 2.823,92 15,6%3.13.004.331 PROTECAO E BENEFICIOS AO TRABALHADOR 4.330,00 3.943,77 91,1%3.13.004.364 ENSINO SUPERIOR 3.000,00 2.730,69 91,0%
544.629,00 666.266,61 122,3%
SUBFUNÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
TABELA 2
Despesas por Subfunção
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.118 EDUCACAO SUPERIOR NO SECULO XXI 3.000,00 2.730,69 91,0%3.13.004.209 DESENVOLVIMENTO DE MODELOS DE DESCENTRALIZACAO E D 200,00 0,00 0,0%3.13.004.210 EDUCACAO TRIBUTARIA 12.212,00 8.504,11 69,6%3.13.004.211 PROMOSEFAZ II: MODERNIZACAO DA GESTAO FISCAL ESTADO 16.104,00 18.544,94 115,2%3.13.004.213 GESTAO DA POLITICA DE COMUNICACAO DO GOVERNO 665,00 1.296,26 194,9%3.13.004.502 ACOES DE APOIO ADMINISTRATIVO DO PODER EXECUTIVO 512.448,00 635.190,61 124,0%
544.629,00 666.266,61 122,33%
TABELA 3
Despesas por Programa de GovernoPROGRAMA DE GOVERNO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof
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Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.1016 SUA NOTA E UM SHOW DE SOLIDARIEDADE 6.500,00 7.824,84 120,4%3.13.004.1025 PROMOCAO DE EVENTOS EM EDUCACAO TRIBUTARIA 5.212,00 191,36 3,7%3.13.004.1028 PUBLICIDADE DE UTILIDADE PUBLICA - EDUCACAO TRIBUT 500,00 487,91 97,6%3.13.004.1039 IMPLEMENTACAO DE PROJETOS DE PARCERIAS PUBLICO-PRI 200,00 0,00 0,0%3.13.004.1053 CONCESSAO DE BOLSAS DE ESTUDO - FAZ UNIVERSITARIO 3.000,00 2.730,69 91,0%3.13.004.1510 GERENCIAMENTO DE PROGRAMA DE FINANCIAMENTO EXTERNO 25,00 0,00 0,0%3.13.004.1540 DESENVOLVIMENTO DE SISTEMAS INFORMATIZADOS NA AREA 1.200,00 3.872,30 322,7%3.13.004.1634 AQUISICAO DE VEICULOS PARA AS UNIDADES FAZENDARIAS 4.000,00 3.534,71 88,4%3.13.004.1669 DESENVOLVIMENTO DE PROJETOS DE CONTROLE E GESTAO D 600,00 648,40 108,1%3.13.004.1692 AQUISICAO DE EQUIPAMENTOS PARA UNIDADES FAZENDARIA 1.699,00 1.893,30 111,4%3.13.004.2000 MANUTENCAO DOS SERVICOS TECNICOS E ADMINISTRATIVOS 6.612,00 9.337,36 141,2%3.13.004.2001 ADMINISTRACAO DE PESSOAL E ENCARGOS 434.907,00 565.948,83 130,1%3.13.004.2002 MANUTENCAO DOS SERVICOS DE INFORMATICA 25.294,00 24.106,73 95,3%3.13.004.2005 ADMINISTRACAO DE PESSOAL SOB REGIME ESPECIAL DE CO 622,00 189,09 30,4%3.13.004.2009 ENCARGOS COM BENEFICIOS ESPECIAIS 75,00 91,27 121,7%3.13.004.2013 AUXILIOS TRANSPORTE E ALIMENTACAO AOS SERVIDORES E 4.330,00 3.943,77 91,1%3.13.004.2018 ENCARGOS COM CONCESSIONARIAS DE SERVICOS PUBLICOS 4.400,00 4.328,94 98,4%3.13.004.2020 COMUNICACAO LEGAL 592,00 618,63 104,5%3.13.004.2022 ASSISTENCIA MEDICA AOS SERVIDORES PUBLICOS E SEUS 18.090,00 2.823,92 15,6%3.13.004.2222 MANUTENCAO DAS DIRETORIAS REGIONAIS DA ADMINISTRAC 14.917,00 20.673,36 138,6%3.13.004.2822 PUBLICIDADE INSTITUCIONAL - ACOES DA SEFAZ 665,00 1.296,26 194,9%3.13.004.3043 CAPACITACAO DE SERVIDORES NA AREA TRIBUTARIA E FIN 2.780,00 3.454,70 124,3%3.13.004.3087 CONSTRUCAO DE UNIDADES FAZENDARIAS 5.000,00 4.837,14 96,7%3.13.004.3110 RECUPERACAO DE UNIDADES FAZENDARIAS 800,00 304,40 38,0%3.13.004.4299 MANUTENCAO DOS SERVICOS DE ARRECADACAO TRIBUTARIA 2.609,00 3.128,71 119,9%
544.629,00 666.266,61 122,3%
AÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
TABELA 4
Despesas por Ação
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.1 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 446.113,00 578.573,09 129,69%3.13.004.3 OUTRAS DESPESAS CORRENTES 87.596,00 76.967,03 87,87%3.13.004.4 INVESTIMENTOS 10.920,00 10.726,49 98,23%
544.629,00 666.266,61 122,33%
GRUPO DE NATUREZA DE DESPESA
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
TABELA 5
Despesas por Grupo de Natureza
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.3 DESPESAS CORRENTES 533.709,00 655.540,12 122,8%3.13.004.4 DESPESAS DE CAPITAL 10.920,00 10.726,49 98,2%
544.629,00 666.266,61 122,3%
Despesas por Categoria Econômica
TOTAL
TABELA 6
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
CATEGORIA ECONÔMICA
57
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.80 TRANFERENCIAS AO EXTERIOR 50,00 0,00 0,0%3.13.004.90 APLICACOES DIRETAS 453.975,00 578.588,69 127,4%3.13.004.91 APL DIRETA DECORRENTE DE OP ENTRE ORG E FUNDOS_E 90.604,00 87.677,92 96,8%
544.629,00 666.266,61 122,3%
MODALIDADE DE APLICAÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
TABELA 7
Despesas por Modalidade de Aplicação
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.03 PENSOES 7,00 6,74 96,3%3.13.004.04 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO 622,00 189,09 30,4%3.13.004.08 OUTROS BENEFICIOS ASSISTENCIAIS 75,00 75,68 100,9%3.13.004.09 SALARIO FAMILIA 2,00 0,00 0,0%3.13.004.11 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL CIVIL 253.040,00 378.475,96 149,6%3.13.004.13 OBRIGACOES PATRONAIS 73.128,00 85.425,14 116,8%3.13.004.14 DIARIAS - CIVIL 6.480,00 7.899,05 121,9%3.13.004.15 DIARIAS - MILITAR 2.022,00 2.741,05 135,6%3.13.004.16 OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL CIVIL 108.728,00 101.893,99 93,7%3.13.004.18 AUXILIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 3.000,00 1.188,72 39,6%3.13.004.30 MATERIAL DE CONSUMO 1.404,00 2.332,89 166,2%3.13.004.31 PREMICOES CULT.,ART.,CIENT., DESPORTIVAS E OUTRAS 6.500,00 6.065,39 93,3%3.13.004.33 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 930,00 923,47 99,3%3.13.004.34 OUTRAS DESP DE PESSOAL CONTRATO TERCEIRIZACAO 9.286,00 11.138,94 120,0%3.13.004.35 SERVICOS DE CONSULTORIA 810,00 648,40 80,0%3.13.004.36 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 1.337,00 1.668,50 124,8%3.13.004.37 LOCACAO DE MAO DE OBRA 6.206,00 9.415,03 151,7%3.13.004.39 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA JURIDICA 34.584,00 31.216,80 90,3%3.13.004.41 CONTRIBUICOES 18.090,00 2.823,92 15,6%3.13.004.46 AUXILIO ALIMENTACAO 3.083,00 2.824,61 91,6%3.13.004.47 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 80,00 37,43 46,8%3.13.004.49 AUXILIO TRANSPORTE 1.247,00 1.119,16 89,7%3.13.004.51 OBRAS E INSTALACOES 5.000,00 4.837,14 96,7%3.13.004.52 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 5.920,00 5.812,55 98,2%3.13.004.90 COMUNICACAO DE GOVERNO-PUBLIC. LEGAL OBRIGATORIA 592,00 607,23 102,6%3.13.004.92 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 0,00 3.944,57 -3.13.004.93 INDENIZACOES E RESTITUICOES 0,00 1,10 -3.13.004.96 RESSARCIMENTO DE DESPESAS DE PESSOAL REQUISITADO 1.291,00 1.216,95 94,3%3.13.004.98 COMUNICACAO DE GOVERNO 1.165,00 1.737,12 149,1%
544.629,00 666.266,61 122,3%
ELEMENTO DE DESPESA
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
TABELA 8
Despesas por Elemento
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.13.004.00 RECURSOS ORDINARIOS NAO VINCULADOS DO TESOURO 525.525,00 644.990,97 122,7%3.13.004.01 CONTRAPARTIDA DE RECURSOS ORDINARIOS 9.136,00 12.688,14 138,9%3.13.004.25 OPERACOES DE CREDITO EXTERNAS 6.968,00 5.856,80 84,1%3.13.004.28 REC DO FUNDO ESTADUAL COMBATE E ERRAD POBREZA 3.000,00 2.730,69 91,0%
544.629,00 666.266,61 122,3%
FONTE DE RECURSOS
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof
TABELA 9
Despesas por Fonte de Recursos
58
APENDICE D - Tabelas de Despesas da Procuradoria Geral do Estado da Bahia, no Exercício de 2010. Produzido pelos autores. Fonte : SICOF GERENCIAL Data : 25/03/2011
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.03 ESSENCIAL A JUSTICA 72.846,00 86.951,98 119,4%3.06.10 SAUDE 2.577,00 229,74 8,9%
75.423,00 87.181,72 115,6%
FUNÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
TABELA 10
Despesas por Função
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.092 REPRESENTACAO JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL 2.259,00 1.403,26 62,1%3.06.122 ADMINISTRACAO GERAL 69.486,00 84.542,18 121,7%3.06.126 TECNOLOGIA DA INFORMATIZACAO 464,00 387,70 83,6%3.06.128 FORMACAO DE RECURSOS HUMANOS 100,00 18,31 18,3%3.06.131 COMUNICACAO SOCIAL 95,00 84,96 89,4%3.06.302 ASSISTENCIA HOSPITALAR E AMBULATORIAL 2.577,00 229,74 8,9%3.06.331 PROTECAO E BENEFICIOS AO TRABALHADOR 442,00 515,57 116,6%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 11
Despesas por SubfunçãoSUBFUNÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.208 ADEQUACAO DO PARQUE PREDIAL ADMINISTRATIVO DO ESTADO 948,00 3.164,56 333,8%3.06.212 DEFESA JURIDICA DO ESTADO 2.259,00 1.403,26 62,1%3.06.213 GESTAO DA POLITICA DE COMUNICACAO DO GOVERNO 45,00 0,00 0,0%3.06.222 INTEGRACAO E FORTALECIMENTO DA GESTAO DE PESSOAS 100,00 18,31 18,3%3.06.502 ACOES DE APOIO ADMINISTRATIVO DO PODER EXECUTIVO 72.071,00 82.595,59 114,6%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 12
Despesas por Programa de GovernoPROGRAMA DE GOVERNO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.1256 AQUISICAO DE VEICULOS PARA A PGE 350,00 550,39 157,3%3.06.1260 CAPACITACAO DO QUADRO DE PROCURADORES DA PGE 238,00 300,23 126,1%3.06.1267 INFORMATIZACAO DA PGE 502,00 168,69 33,6%3.06.1286 ADAPTACAO DA SEDE DA PGE 948,00 3.164,56 333,8%3.06.1406 APARELHAMENTO DA SEDE DA PGE 362,00 131,68 36,4%3.06.2000 MANUTENCAO DOS SERVICOS TECNICOS E ADMINISTRATIVOS 1.266,00 1.708,36 134,9%3.06.2001 ADMINISTRACAO DE PESSOAL E ENCARGOS 66.553,00 78.708,28 118,3%3.06.2002 MANUTENCAO DOS SERVICOS DE INFORMATICA 464,00 387,70 83,6%3.06.2005 ADMINISTRACAO DE PESSOAL SOB REGIME ESPECIAL DE CO 417,00 640,37 153,6%3.06.2009 ENCARGOS COM BENEFICIOS ESPECIAIS 2,00 0,00 0,0%3.06.2013 AUXILIOS TRANSPORTE E ALIMENTACAO AOS SERVIDORES E 442,00 515,57 116,6%3.06.2018 ENCARGOS COM CONCESSIONARIAS DE SERVICOS PUBLICOS 300,00 320,60 106,9%3.06.2020 COMUNICACAO LEGAL 50,00 84,96 169,9%3.06.2022 ASSISTENCIA MEDICA AOS SERVIDORES PUBLICOS E SEUS 2.577,00 229,74 8,9%3.06.2416 REPRESENTACAO JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL, A CONSULTO 407,00 140,54 34,5%3.06.2667 PUBLICIDADE INSTITUCIONAL - ACOES DA PGE 45,00 0,00 0,0%3.06.4260 CAPACITACAO DOS SERVIDORES DA PGE 100,00 18,31 18,3%3.06.5206 ADEQUACAO DE UNIDADES REGIONAIS DA PGE 100,00 3,58 3,6%3.06.5207 ORGANIZACAO DOCUMENTAL 300,00 108,15 36,1%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 13
Despesas por AçãoAÇÃO
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
59
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.3 DESPESAS CORRENTES 73.333,00 83.235,95 113,5%3.06.4 DESPESAS DE CAPITAL 2.090,00 3.945,77 188,8%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 14
Despesas por Categoria EconômicaCATEGORIA ECONÔMICA
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.1 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 67.177,00 79.618,05 118,5%3.06.3 OUTRAS DESPESAS CORRENTES 6.156,00 3.617,90 58,8%3.06.4 INVESTIMENTOS 2.090,00 3.945,77 188,8%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 15
Despesas por Grupo de NaturezaGRUPO DE NATUREZA DE DESPESA
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.50 TRANSF A INSTITUICOES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS 296,00 0,00 0,0%3.06.90 APLICACOES DIRETAS 60.450,00 72.725,93 120,3%3.06.91 APL DIRETA DECORRENTE DE OP ENTRE ORG E FUNDOS_E 14.677,00 14.455,79 98,5%
TOTAL GERAL 75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 16
Despesas por Modalidade de AplicaçãoMODALIDADE DE APLICAÇÃO
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.04 CONTRATACAO POR TEMPO DETERMINADO 417,00 640,37 153,6%3.06.08 OUTROS BENEFICIOS ASSISTENCIAIS 12,00 9,69 80,8%3.06.09 SALARIO FAMILIA 1,00 0,79 78,6%3.06.11 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL CIVIL 53.912,00 59.929,62 111,2%3.06.13 OBRIGACOES PATRONAIS 12.450,00 14.620,16 117,4%3.06.14 DIARIAS - CIVIL 90,00 79,09 87,9%3.06.16 OUTRAS DESPESAS VARIAVEIS - PESSOAL CIVIL 180,00 4.148,03 2304,5%3.06.30 MATERIAL DE CONSUMO 130,00 214,98 165,4%3.06.31 PREMICOES CULT.,ART.,CIENT., DESPORTIVAS E OUTRAS 11,00 14,25 129,6%3.06.33 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOCAO 100,00 71,47 71,5%3.06.35 SERVICOS DE CONSULTORIA 20,00 0,00 0,0%3.06.36 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA FISICA 330,00 572,23 173,4%3.06.37 LOCACAO DE MAO DE OBRA 320,00 369,71 115,5%3.06.39 OUTROS SERVICOS DE TERCEIROS - PESSOA JURIDICA 1.738,00 1.366,53 78,6%3.06.41 CONTRIBUICOES 2.577,00 229,74 8,9%3.06.43 SUBVENCOES SOCIAIS 296,00 0,00 0,0%3.06.46 AUXILIO ALIMENTACAO 259,00 307,50 118,7%3.06.47 OBRIGACOES TRIBUTARIAS E CONTRIBUTIVAS 5,00 1,42 28,4%3.06.49 AUXILIO TRANSPORTE 183,00 208,08 113,7%3.06.51 OBRAS E INSTALACOES 948,00 3.159,20 333,2%3.06.52 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE 1.142,00 779,11 68,2%3.06.90 COMUNICACAO DE GOVERNO-PUBLIC. LEGAL OBRIGATORIA 50,00 78,96 157,9%3.06.92 DESPESAS DE EXERCICIOS ANTERIORES 0,00 143,33 -3.06.96 RESSARCIMENTO DE DESPESAS DE PESSOAL REQUISITADO 207,00 237,45 114,7%3.06.98 COMUNICACAO DE GOVERNO 45,00 0,00 0,0%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 17
Despesas por ElementoELEMENTO DE DESPESA
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
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Valores em R$ Mil
ORÇADO LIQUIDADO VARIAÇÃO3.06.00 RECURSOS ORDINARIOS NAO VINCULADOS DO TESOURO 72.423,00 78.602,43 108,5%3.06.13 REC DIRETAMENTE ARRECAD. POR ORGAOS DA ADM DIRETA 3.000,00 8.579,29 286,0%
75.423,00 87.181,72 115,6%
TABELA 18
Despesas por Fonte de RecursosFONTE DE RECURSOS
TOTAL
Produzido pelo autor - Fonte Sicof Gerencial
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ANEXO 1 – Blog da Construção do Cronograma Financeiro Mensal - Este foi o instrumento idealizado e construído objetivando gerar documentação de procedimentos e outras informações, visando facilitar a transferência da atividade de construção do cronograma, que hoje é construído pela SEPLAN através da Diretoria de Programação Orçamentária da Área Social – DSO e passará a ser construído na SEFAZ, com a implantação do FIPLAN. Ressalte-se que a rotina e os procedimentos deste Blog referem-se apenas à construção do cronograma mensal o exercício de 2011. Apesar de ser um documento que traz bastante informação, tem caráter extremamente informal, o deve ser relevado. Os nomes dos técnicos envolvidos foram substituídos pela seqüência XXXX. 09.12.2010 Reunião do Superintendente com as diretorias da SPO onde se definiu: 1 – Solicitar previsão SAEB despesas de Pessoal (DSO); 2 – Solicitar previsão da SEFAZ para Dívida e Transferências Constitucionais (DSO); 3 – DSO está finalizando projeções de receita mensal para 2011; 4 – XXXX (Diretoria Social) irá verificar com o Siplan se podemos adiantar o processo, disponibilizando o sistema para os Poderes, MP e DPE lançarem seus cronogramas: checar com XXXX (Siplan) se o sistema permite este lançamento mesmo antes de se ter finalizado o processo de emendas ao PLOA 2011 na Assembléia, ou se precisa de ajustes (em decorrência da criação de uma nova atividade específica para abrigar elemento 37 de atividades finalísticas em 2011). 10.12.2010 -Após contacto com XXXX (Siplan), ficou acertado que XXXX (DSO) irá solicitar os dados dos Poderes, MP e DPE para que a SPO os lance. - A disponibilização do SIPLAN para que os Poderes lancem estas informações antes do PLOA aprovado poderia gerar inconsistências no banco. - Prudentemente, em função desta ainda não aprovação e também em função da necessidade de criação de críticas e consistências internas no Siplan (e seu link com o Sicof) para tratar as atividades novas (as do elemento 37), a equipe do Siplan prefere que nós lancemos os dados de forma centralizada na SPO. - XXXX (DSO) irá se encarregar de fazer minuta de solicitações aos Poderes, MP e DPE que deverá ser encaminhada pelo Superintendente. - Observação: em geral, os Poderes, MP e DPE pedem uma distribuição linear para os 12 meses de sua dotação. Exceção é o MP que costuma concentrar no primeiro trimestre toda sua dotação de investimentos. 12.12.2010 - Recebemos e-mail da DSO com as projeções de despesas de Pessoal para o Poder Executivo, por órgão, encaminhadas pela SAEB para a DSO. - Aguardamos sinalização do Siplan para podermos iniciar o lançamento destes dados. 13.12.2010 - Em conversa com o Superintendente manifestei preocupação com relação a uma possível reforma administrativa e no impacto que isto teria na elaboração do cronograma 2011. - A experiência da reforma de 2007 nos levou a trabalhar com rotinas totalmente diferentes das comumente estabelecidas pois tivemos a demanda de publicar o
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cronograma já incorporando o orçamento da nova estrutura aprovada pela reforma administrativa. - Tivemos então que ajustar o Siplan via crédito suplementar, para então só depois gerar os relatórios de publicação com a posição do cronograma inicial incorporando as movimentações orçamentárias que a Lei facultou para a criação dos novos órgãos. - O superintendente acatou estas considerações e disse acreditar que, para 2011, devemos utilizar a mesma estratégia. 14.12.2010 - Emitidos e-mail e ofícios para AL, TCE, TCM, TJ, DPE e MP solicitando que enviem para a SPO, até 21/12, suas previsões de cronograma por ação, fonte e mês. - Emitidos e-mail e ofício para Sefaz solicitando que envie para a SPO, até 17/12, suas previsões de cronograma por ação, fonte e mês para as despesas de “dívida” e as “transferências obrigatórias a municípios”. 23.12.2010 - Cláudio comunicou a decisão de Governo em contingenciar parte do orçamento de 2011 após reunião com a Sefaz ontem. O montante, da ordem de aproximadamente 600 milhões (depois de considerar itens superestimados, subestimados e frustrados da receita). A forma de fazer o contingenciamento ainda não está definida, mas há a vontade de que seja logo depois da publicação do cronograma, como preconiza a LRF. O que está decidido é que somente as obras em andamento terão prioridade no primeiro semestre, não devendo nenhuma obra nova ser iniciada antes de julho salvo deliberação superior.. - A LOA foi aprovada pelos deputados nesta madrugada (4 da manhã), e o relator incorporou emendas: algumas oriundas do Executivo (solicitadas pela SPO para ajuste e adequação da programação) e outras próprias do Legislativo. Agora estamos esperando a sanção da Lei pelo Governador para podemos iniciar os trabalhos do cronograma. - Há a necessidade de se incorporar no Siplan algumas emendas aprovadas pelos deputados. Solicitamos da Assembléia e-mail com o elenco destas emendas. Será necessário primeiramente incorporá-las na LOA (no Siplan) para somente depois darmos a carga da LOA para o Cronograma 2011, para só então iniciarmos os trabalhos do Cronograma Financeiro. - Feito isto, já estaremos em condições de informar as despesas de pessoal no Siplan e de informar também as regras de lançamento de algumas despesas agregadas como, por exemplo, custeio (a regra adotada nos últimos anos foi de programar 40% da dotação global de janeiro a junho e 60% de julho a dezembro) e atividades finalísticas com característica de custeio (deve ter a mesma regra, mas preservando, no entanto, algumas ações que pontualmente ocorrem de forma concentrada no 1º semestre: “carnaval” (SSP, Bahiatursa e Sesab), matrícula escolar (SEC), além do Detran e do SAC). 28.12.2010 Chegaram as proposições do Cronograma Financeiro do TCE e do TJ, começamos a informar no Siplan, no banco de teste (visando detectar possíveis inconsistências de críticas de modo a preparar o sistema para o lançamento pelas secretarias). 29.11.2010 Chegaram as proposições de cronograma de todos os outros poderes/órgãos equivalentes faltantes e incluímos as proposições no sistema, de acordo com orientações
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dos técnicos coordenadores do Siplan e estamos aguardando liberação do banco para iniciarmos a informação das atividades de pessoal. Em reunião Sefaz/Seplan ficou estabelecido que as obras em andamento serão asseguradas no cronograma 2011 mas as obras não iniciadas deverão ser programadas para o último trimestre, preferentemente em dezembro. 03.01.2011 Recebemos da SGA duas listagens de obras: uma refere-se a “Obras por Secretaria Segundo os Territórios de Identidade, Municípios e Situação Física” e a outra de “Obras Direcionadas Não Concluídas”, ambas geradas no Siplan Gerencial. Estas listagens deverão subsidiar a análise do lançamento do cronograma 2011, notadamente no que diz respeito à programação das “obras em andamento” (asseguradas com seu cronograma normal) versus “obras não iniciadas”. Como as relações não possuem valor, tentaremos gerar novamente estas planilhas, com valores em 2010 e o programado 2011, para subsidiar nossa análise. XXXX vai gerar as planilas e cada grupo irá consolidar por secretaria 2010 e 2011. Como aparentemente as listagens parecem incompletas (sentimos falta da Secretara de Infra-estrutura, por exemplo, que possui a maior quantidade de obras), será necessário verificarmos com a SGA quais os parâmetros utilizados na seleção. As ações que se encontrarem com a situação “em estudo preliminar” naturalmente deverão compor o elenco da postergadas. As com situação “iniciadas” deverão ser fruto de análise acurada para se depurar a real magnitude deste “início” para só então decidir-se se serão postergadas ou se terão cronograma garantido. Para ambos os casos a coluna de valores deverá auxiliar nesta análise. 06.01.2011 Em reuniões entre a equipe da Seplan e o secretário Prof. Valença, chegou-se a três cenários de comportamento de receita que deverão ser levados para discussão com a SEFAZ, um mais severo, outro otimista e um realista, em todos, entretanto, está previsto um “contingenciamento branco” da ordem de R$ 800 milhões (com programação de realização de receita para dezembro). Ficou acordado que técnicos da Seplan deveriam se reunir com técnicos da Sefaz para elegerem o cenário “de trabalho” para 2011. 07.01.2011 Técnicos da Seplan e da Sefaz se reuniram para eleger o cenário de trabalho, ficou decidido que dia 10/01 a Sefaz daria retorno sobre qual cenário opinaria ser o “de trabalho”. Os Secretários da Fazenda e do Planejamento deverão se reunir dia 11/01. 10.01.2011 Lançados no Siplan os valores de pessoal de investimentos de forma linear: 1/12 (ações do PPA). Estes lançamentos referem-se basicamente a pessoal folha e REDA da SEC, SSP, Saúde e SJCDH (pessoal e REDA finalístico), além de pessoal em projetos e em finalísticas (basicamente terceirização e pessoal requisitado, onde forem programados: Justiça, Saúde, Segurança, Secult, Setur, Seinfra, Sedur e Sema). De posse desta informação XXXX (Siplan) deverá “guardar” estes valores para que se tornem “fixos” no Siplan e, quando do lançamento do restante dos valores de investimentos, a informação de QCM destas ações referentes ao grupo 1 (pessoal) seja preservada.
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Aguardamos a liberação do Siplan para lançamento das despesas de pessoal restantes, de acordo com a planilha da Saeb. Para as secretarias SEC, SSP, Saúde e SJCDH, que tiveram lançamento linear nas ações de pessoal de investimentos, atentar para lançar a diferença entre o valor mensal informado pela SAEB, e o valor linear (já informado nas ações finalísticas), quando do lançamento das ações de pessoal comuns em atividades meio. 14.01.2011 Lançados no Siplan os valores de Pessoal (folha e REDA) de acordo com a planilha encaminhada pela Sesab que contempla todas as fontes. Observamos que a planilha encaminhada não estava 100% de acordo com o orçamento, estando superior ou inferior em algumas Secretarias, ou com fontes faltando. Como regra, optamos por ajustar as diferenças encontradas no mês de dezembro, distribuindo somente no limite do orçamento. Quando uma fonte não foi encontrada, a distribuição do valor orçado deu-se linearmente. 17.01.2011 Lançadas as despesas de atividades finalísticas com característica de custeio com o critério de 1/12, e lançadas pelo Siplan automaticamente, as atividades de custeio, com os percentuais: 6,75% da dotação para janeiro, 8,33% para fevereiro e março, 9,92% para abril e 8,33% para os meses de maio a dezembro. 19.01.2011 Conferências dos lançamentos de pessoal, de custeio e de finalísticas de custeio OK. Foi lançada a programação da dívida conforme planilha da DSO, já acordada com o Depat, bem como as transferências constitucionais obrigatórias aos municípios, conforme a receita prevista mês a mês para suas fontes específicas. 21.01.2011 Reserva de contingência lançada para o mês de dezembro pelo Fiplan. O aporte ao Funprev (Atividades 4321, 4322 e 4324, fonte 00) lançadas de acordo com a planilha da DSO acordada com o Depat (saldo zero em janeiro e julho). Outras Despesas de Pessoal lançadas pelo Siplan na regra de 1/12 de janeiro a dezembro. Precatórios lançados de acordo com a planilha da DSO linearmente, mas, sem janeiro (programado em abril o valor correspondente a janeiro). 24/01/2001 Lançamento do saldo de investimento para as fontes 00 e 01 da Fapesb visando atingir os limites mensais estipulados por Lei. 5.01.2011 Ajuste na receita pela despesa das fontes próprias dos órgãos. Reunião com a Sefaz para decidir que rumo tomar com as discrepâncias encontradas no fechamento de recursos ordinários (planilha em anexo: “Decisão Final do Cronograma” com as soluções encontradas). Autorização para o Siplan calcular o limite de investimentos por secretaria / fonte / mês e disponibilização do Siplan para as secretarias lançarem suas programações. 26.01.2011 Início do lançamento das propostas setoriais e monitoramento do lançamento. Disponibilização de relatórios com limites das secretarias por fonte / mês. 28.01.2011 Publicação do Cronograma
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