UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA

MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA

ÁREA DE COMÉRCIO EXTERIOR E RELAÇÕES INTERNACIONAIS

TERESA MENDES SANTANA TABOSA

A JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO ESTADO DE

PERNAMBUCO: ANÁLISE DO IMPACTO DAS DECISÕES

JUDICIAIS SOBRE O ORÇAMENTO PÚBLICO

Recife

2010

TERESA MENDES SANTANA TABOSA

A JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO ESTADO DE

PERNAMBUCO: ANÁLISE DO IMPACTO DAS DECISÕES

JUDICIAIS SOBRE O ORÇAMENTO PÚBLICO Dissertação submetida ao Programa de Pós-

Graduação em Economia da Universidade

Federal de Pernambuco, em cumprimento às

exigências para obtenção do título de Mestre

em Economia.

Orientadora: Profª. Dra. Tatiane Almeida de

Menezes.

Recife

2010

Catalogação na Fonte

Bibliotecária Ângela de Fátima Correia Simões, CRB4-773

T114j Tabosa, Teresa Mendes Santana A judicialização da saúde no estado de Pernambuco: análise do impacto

das decisões judiciais sobre o orçamento público / Teresa Mendes Santana Tabosa. - Recife : O Autor, 2010.

67 folhas : il. 30 cm.

Orientador: Profª. Drª. Tatiane Almeida de Menezes

Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Pernambuco. CCSA.

Economia, 2010.

Inclui bibliografia, apêndice e anexos.

1. Demanda. 2. Saúde. 3. Judicialização. 4. Orçamento público. I.

Menezes, Tatiana Almeida de (Orientador). II. Título.

336 CDD (22.ed.) UFPE (CSA 2012 – 130)

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

PIMES/ PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA

PARECER DA COMISSÃO EXAMINADORA DE DEFESA DA DISSERTAÇÃO

DO MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA

TERESA MENDES SANTANA TABOSA

A JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO ESTADO DE

PERNAMBUCO: ANÁLISE DO IMPACTO SOBRE O

ORÇAMENTO PÚBLICO DAS DECISÕES JUDICIAIS

A Comissão Examinadora composta pelos professores abaixo, sob a presidência do

primeiro, considera a candidata Teresa Mendes Santana Tabosa __________________.

Recife, ___/____/______

_____________________________________ Profª. Dra. Tatiane Almeida de Menezes

Orientadora

______________________________ Prof(a). Dr(a).

Examinador(a) interno(a)

______________________________ Prof(a). Dr(a).

Examinador(a) externo(a)

AGRADECIMENTOS

Aos amados Rodrigo, Bido, Pedro, Rebecca, Samira e Déa, uma legítima

Santana.

Ao amigo Douglas, pelo apoio e incentivo na realização da conclusão deste

trabalho, mas principalmente por ter me falado de Deus em todas as nossas viagens.

À minha orientadora, Dra. Tatiane Almeida de Menezes, que me conduziu com

imensa sabedoria, generosidade e atenção necessárias a uma mestranda da área jurídica.

À Lúcia Bacelar, Edmilson Maciel, Saulo Miranda e Roberta Cruz, queridos

amigos e coordenadores.

RESUMO

O crescente número de ações judiciais propostas por usuários do Sistema

Único de Saúde para garantir o direito à assistência farmacêutica tem sido motivo de

preocupação para os gestores de saúde em todos os níveis federativos. A compreensão

do limite da intervenção do Poder Judiciário e a efetivação do direito à saúde, como um

direito individual e coletivo, constitui uma aquisição de conhecimento importante que,

somada à análise de dados, auxilia no entendimento dos reflexos das decisões judiciais

no orçamento público para o setor saúde. Nesse contexto, o trabalho tem como

propósito analisar em que medida as decisões judiciais que garantem acesso à

assistência farmacêutica conflitam com o planejamento orçamentário do estado de

Pernambuco, as características do público que pleiteia medicamento através do Poder

Judiciário, a evolução dessa demanda entre o ano de 2004 e 1º semestre de 2009,

obervando-se as características do processo de judicialização da política de assistência

farmacêutica, utilizando-se a metodologia descritiva e o método dedutivo. O resultado

da pesquisa leva à conclusão de que a judicialização da assistência farmacêutica não

acontece sem impactar nas finanças púbicas, assim refletem no orçamento para o setor

saúde, pois se trata de despesa extraordinária que obriga os gestores públicos a realizar

despesas individualizadas, que põem em risco as aquisições destinadas à coletividade e

podem comprometer a programação orçamentária e financeira do setor, entretanto o

Poder Judiciário atua depois do Executivo em defesa do direito à vida, sem fazer

qualquer análise acerca das características do paciente e independentemente do tipo de

ação e quem seja o seu condutor.

Palavras-chave: Demanda; Saúde; Judicialização; Orçamento Público.

ABSTRACT

The growing number of lawsuits proposed by Unified Health System users to ensure

pharmaceutical supply has been a great concern for health managers at all federative

levels. The apprehension of Judiciary's limit for intervening and the action of putting the

right to health into effect, as an individual and collective right, constitutes an important

knowledge acquisition, which included with another data, may assist on the

understanding of the consequences of judicial decisions in the public budget for health.

In this context, the paper aims to analyze the extent to which judicial decisions that

grant access to pharmaceutical services conflict with the budget planning of the state of

Pernambuco, observing the characteristics of the public who bids with the Judiciary of

the state of Pernambuco for the drug supply, besides the evolution of drug demand

through the Judiciary from the state of Pernambuco between the year 2004 and the first

semester of 2009. It is used descriptive methodology as well as deductive method, based

on literature grounding through books, magazines, online articles and dissertations. The

survey result led to the conclusion that judicial decisions about pharmaceutical

assistance impact on the public budget, which has no provision for this extraordinary

expenditure, obliging the managers to do individualized expenses, so that endangering

acquisitions for community, not to mention the impairment of budget and financial

programme of the sector, however Judiciary operates after Executive, regardless of

patients profile.

Keywords: Demand; Health; Judicialisation; Public Budget.

LISTA DE ABREVIATURAS

AIDS Acquired Immunodeficiency Syndrome (AIDS)

Baza Banco da Amazônia

BNB Banco do Nordeste

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CAPS Caixas de Aposentadoria e Pensão

CEME Central de Medicamentos

CMO Comissão Mista de Orçamento

DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social

FADS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social

FARMANGUINHOS Instituto de Tecnologia em Fármacos

IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência Social

HIV Human Immunodeficiency Virus

IAP Institutos de Aposentadoria s e Pensões

INAMPS Instituto Nacional de Assistência Medica Previdência Social

INPS Instituto Nacional de Previdência Social

INPAS Sistema Nacional de Previdência Social

LAFEPE Laboratório Farmacêutico de Pernambuco

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA Lei Orçamentária Anual

PFB Programa Farmácia Básica

PPA Plano de Pronta Ação

RENAME Relação Nacional de Medicamentos Essenciais

SNS Sistema Nacional de Saúde

STF Supremo Tribunal Federal

STJ Superior Tribunal de Justiça

SUS Serviço Único de Saúde

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Evolução de demandas judiciais 54

Gráfico 2. Sexo 55

Gráfico 3. Faixa etária 55

Gráfico 4. Escolaridade 56

Gráfico 5. Ocupação dos pacientes 56

Gráfico 6. Renda familiar 57

Gráfico 7. Moradia 57

Gráfico 8. Bairro onde reside 58

Gráfico 9. Prescrição Médica 59

SUMÁRIO

CAPÍTULO 1- INTRODUÇÃO 10

1.1Objetivo geral 12

1.2 Objetivos específicos 12

1.3 Justificativa 13

CAPÍTULO 2- INSTITUIÇÕES E DESENVOLVIMENTO 15

2.1 Introdução 16

2.2 Estado: formas, acepções e papel na economia 18

2.3 Importância das instituições no desenvolvimento do país 18

2.4 A representação das instituições nacionais no desenvolvimento econômico 19

2.5 As decisões judiciais frente ao desenvolvimento do país 24

CAPÍTULO 3- MARCO TEÓRICO - DIREITOS SOCIAIS 28

3.1 Saúde: Direito Fundamental e Social 28

3.2 Direitos fundamentais 29

3.3 Internacionalização do Direito Individual a Saúde 29

3.4 Inviolabilidade do direito à vida na Constituição de 1988: dever do Estado de

proteger, promover e recuperar à saúde como um direito de relevância pública 31

3.5 A garantia da aplicabilidade das normas constitucionais 34

3.6 Políticas públicas e econômicas e efetividade dos Direitos Sociais 37

3.7 Políticas públicas da saúde 38

3.9 O Serviço Único de Saúde (SUS) e a politica da assistência farmacêutica 41

3.10 Orçamento público: conceitos, objetivos constitucionais e princípios norteadores 46

CAPÍTULO 4- JUDICIALIZAÇÃO 48

4.1 Conceito de judicialização da saúde: importância para entender a sua extensão 48

4.2 Ampliação da atuação do Poder Judiciário a partir da Constituição Federal de 1988 49

CAPÍTULO 5- Descrição da evolução dos gastos com liminares, perfil das necessidades

de saúde do estado de Pernambuco e características do processo que demanda a

assistência farmacêutica 52

CAPÍTULO 6- CONSIDERAÇÕES FINAIS 59

REFERÊNCIAS 63

APÊNDICE A – Diretrizes do Sistema Único de Saúde 71

APÊNDICE B – Princípios da Política Nacional de Medicamentos 76

APÊNDICE C – Princípios Orçamentários 77

ANEXOS 83

10

CAPÍTULO I

1. Introdução

A Constituição Federal de 1988 elevou a saúde à condição de direito essencial,

de caráter social (CF., art. 6º), nessa perspectiva as políticas públicas brasileiras

orientam-se desde 1988 pelos princípios da universalidade e equidade, bem como pelas

diretrizes da descentralização da gestão, da integralidade do atendimento e da

participação da comunidade, na organização de um sistema único de saúde no território

nacional (JOSÉ, 2008). O legislador constituinte estendeu a todos, brasileiros e

estrangeiros residentes no país, o direito à saúde, que até promulgação da Constituição

vigente era limitado à parte da população, assumindo status de direito social, individual

subjetivo, que deve ser satisfeito por meio de políticas públicas e também que pode ser

exigido do Estado, administrativamente ou pela via judicial.

O Segundo Dalllari (1995, p.32) o legislador constitucional indicou o conceito

de saúde, que implica a definição de uma política pública que vise seu cuidado, sua

defesa e sua proteção (CF., art. 23, II e 24, XII) (Dallari, 1995), ou seja, o art. 196 da

Carta Política aponta o caminho a seguir expressando que o direito a saúde deve ser

garantido aos brasileiros e estrangeiros residentes no país, e ao mesmo tempo obriga o

Estado, “mediante políticas sociais e econômicas” a promover ações que visem “à

redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às

ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação”.

Nas palavras de Schwartz (2001, p. 53), o Estado ao reconhecer o direito à

saúde como direito de caráter social, obrigou-se a agir, prestar os serviços de saúde,

garantir/efetivar o seu exercício, devendo promover os meios de concretizar a norma

constitucional. Por outro lado, o legislador constituinte não deixou ao legislador

infraconstitucional o encargo de regulamentação, mas elevou o direito à saúde a

condição de direito fundamental e de todos, assegurando, assim, o seu exercício

imediatamente, independente de lei infraconstitucional e de possibilidades individuais.

Assim, a tutela do direito à saúde pode ser exigida, administrativa e/ou

judicialmente. Nesse caso, quando as políticas públicas e econômicas do Estado que

vise o cuidado, defesa, proteção e promoção da saúde e, portanto não cumprir o seu fim,

tornando ineficiente a prestação do serviço, faculta-se ao titular do direito, às

11

organizações e instituições, demandar contra qualquer ente da federação (CF/88, art. 23)

a concretização da norma constitucional.

A partir das considerações feitas até aqui, resta saber se o Estado, vem

cumprindo eficientemente a promessa política de prestar os serviços saúde, nos termos

fixados no art. 196 e 6º da CF/1988, se os recursos destinados à saúde garantem

efetividade à norma constitucional e em que momento o Poder Judiciário atua para dar

efetividade ao direito à saúde diante da insuficiência ou ausência de políticas públicas?

A promessa política de proteção da saúde vem sendo exigida através do Poder

Judiciário em todos os estados da federação. Cresce o número de ações dirigidas ao

judiciário no sentido de dar efetividade a máxima “a saúde é um direito de todos e um

dever do Estado”. No estado de Pernambuco as ações para o fornecimento de

medicamentos tiveram um crescimento a partir do ano de 2004, os processos chegaram

aos Tribunais Superiores do nosso país. Chegavam ao Supremo Tribunal Federal (STF)

pedidos de medicamento para o tratamento de HIV/AIDS. Após 1999, houve uma

queda nos pedidos desses medicamentos, surgindo outras condições patológicas

dominantes, tais como hepatite C, hipertensão, artrite reumatoide e diabetes, situação

que se mantém até hoje (MESSEDER, 2005).

Quanto aos gastos representados por essas ações judiciais, o então Ministro da

Saúde, Humberto Costa, declarou que as despesas com as decisões judiciais no âmbito

federal para atender à compra de medicamentos consumiram em torno de 4 bilhões de

reais em todo país (GLOBO, 2006).

Como os medicamentos pleiteados são inúmeros, podendo estar ou não

padronizados pelo Ministério da Saúde, a atuação do Poder Judiciário acaba por

interferir na política de saúde planejada pelo Poder Executivo, ou seja, escolhas

originalmente políticas e de competências dos gestores de saúde estão sendo tomadas na

esfera judicial, que passou a ser um novo caminho para a dispensação de medicamentos

(AMATO NETO; PASTERMAK, 2007).

Ocorre, porém, que quando a administração pública é compelida a cumprir

uma ordem judicial para fornecer medicamento, realiza despesa extraordinária, sem

provisão, não prevista no orçamento e com repercussão em toda atividade estatal, assim

a alocação de recursos públicos pelo judiciário substitui a política pública, alterando

toda organização administrativa.

De outro lado, o juiz ou tribunal quando atende à demanda por saúde, não faz

qualquer análise de questões técnicas, mas decide com base no princípio do livre

12

convencimento motivado ou persuasão racional, segundo o qual deve valorar com

ampla liberdade os elementos da prova (art. 131 do Código de Processo Civil (CPC).

Nessa linha de raciocínio, foram traçados os objetivos do presente trabalho,

para fazer uma análise do fenômeno da Judicialização da Saúde, ou Judicialização dos

Medicamentos no âmbito do estado de Pernambuco.

1.1 Objetivo geral

- Analisar de que modo decisões judiciais, respondendo à pretensão do cidadão

ao acesso à assistência farmacêutica, conflitam com o planejamento orçamentário do

estado de Pernambuco.

1.2 Objetivos específicos

- Identificar o perfil do público que pleiteia o fornecimento de medicamento ao

Poder Judiciário do estado de Pernambuco;

- Demonstrar a evolução da demanda por medicamento através do Poder

Judiciário no estado de Pernambuco;

1.3 Justificativa

A atuação do Poder Judiciário na eficácia dos direitos individuais e coletivos e

controle de políticas públicas na última década emerge como consequência das

promessas e compromissos assumidos pelo Estado brasileiro com a promulgação da

Constituição Federal de 1988. Entretanto, com relação à efetividade do direito à saúde,

tem-se observado que a sua atuação é secundária, ocorre posteriormente às ações do

Poder Executivo e, no sentido de corrigir a atuação ou falta de atuação do deste.

No sentido de garantir à efetividade direito à assistência farmacêutica, após 10

anos da promulgação da Carta Política vigente entra em vigor a Política Nacional de

Medicamentos, que passa a orientar a administração pública na direção de garantir

eficácia ao direito individual e coletivo à saúde. Nessa perspectiva, a assistência

farmacêutica é estruturada pelo Ministério da Saúde, no âmbito do Sistema Único de

Saúde (SUS), responsável pela provisão do acesso universal e igualitário às ações e

serviços para promoção, proteção e recuperação, incluindo entre suas responsabilidades

13

o fornecimento dos medicamentos necessários, passando ao seguinte formato:

assistência farmacêutica básica, medicamentos estratégicos, medicamentos de

dispensação em caráter excepcional e medicamentos de saúde mental.

Para fazer face à execução da nova política da assistência farmacêutica,

destinada a brasileiros e estrangeiros residentes no país e que deve ser executada por

todos os entes da federação, naturalmente, manifestasse a necessidade de ampliação

imediata dos recursos financeiros do Ministério da Saúde e, consequentemente cresce a

despesa da União com medicamento, que passaram a ser adquiridos e distribuídos pelo

SUS, através de gestores estaduais e municipais (Lei 8.080/90).

No tocante ao momento da atuação do judiciário dando efetividade ao direito à

assistência farmacêutica, o Poder Judiciário somente age depois do Poder Executivo,

respondendo a uma demanda que foi negada a pacientes, que são bem qualificados no

momento do ajuizamento da ação (art. 282 do CPC). Assim, o perfil desses pacientes

que acessam assistência farmacêutica passa a ser conhecido, uma vez que são exigidas

informações de sexo, profissão, domicílio e residência, além de informações acerca do

condutor da ação.

A atuação do judiciário cumprindo a função precípua, entretanto, acaba

desorganizando a atividade administrativa, a organização das finanças públicas, além de

provocar mudanças na execução de ações do Poder Executivo, que realiza ações

programadas.

Nesse contexto, mostra-se relevante a hipótese de que a demanda à assistência

farmacêutica pela via judicial pode está relacionada a uma deficiência do próprio Estado

na prestação de serviços de saúde aos seus cidadãos e, portanto, o Poder Judiciário atua

executando a política pública, bem como a atuação do judiciário pode ser entendida

como “uma tendência” de julgar ações de forma favorável ao cidadão e, fundamentando

suas decisões apenas na norma geral da Constituição Federal de 1988 sobre o direito à

saúde, desprezando as normas técnicas sobre o tema.

Por último, uma discussão profícua sobre o tema, considerando que estão

envolvidos no fenômeno da judicialização da assistência à farmacêutica, gestores

públicos, advogados, magistrados, profissionais de saúde e cidadãos, requer a

participação de todos.

Visando cumprir os objetivos propostos, o presente trabalho foi estruturado em

duas partes, uma teórica e outra de análise de dados. No capítulo I encontra-se o

objetivo geral, os objetivos específicos e a justificativa do trabalho. O capítulo II é

14

dedicado à discussão teórica acerca do papel das instituições no desenvolvimento, a

partir da perspectiva de saúde na Constituição Federal de 1988. O capítulo III traz a

discussão histórico-constitucional da dimensão do direito à saúde paralelamente à

contextualização das políticas públicas de saúde. No capítulo IV, finalmente, é abordado

o fenômeno da judicialização da saúde, seguindo-se da descrição dos gastos com as

decisões liminares e análise do perfil dos pacientes, nos capítulos V que darão suporte

às considerações finais, no capítulo VI.

15

CAPÍTULO II

2. Instituições e desenvolvimento

2.1 Introdução

Desde os pioneiros da moderna economia do desenvolvimento, o

desenvolvimento econômico vem sendo analisado a partir de um processo inter-

relacionado de crescimento (Estado, política e mercado), além de mudança estrutural.

Nesse sentido, a importância das instituições no desenvolvimento econômico

de regiões e de países é consenso entre os pesquisadores sociais. Douglas North

reflete o pensamento da maioria da doutrina concluindo que a qualidade – eficiência –

das instituições dos países determina o seu desenvolvimento econômico (NORTH,

1990, apud NÓBREGA, 2005).

As instituições podem ser interpretadas como sendo as regras de certo jogo,

que determinam o que os jogadores podem e o que não podem fazer. A priori, a

principal fonte das mudanças nestas regras residiria nas mudanças ocorridas nos preços

relativos, que alterariam os incentivos dos agentes econômicos no processo de

interação. Outra fonte de mudança institucional seria as alterações nas preferências dos

indivíduos. Em outras palavras, são as restrições criadas para moldar a interação dos

agentes econômicos, políticos e sociais e, portanto, representam o próprio mercado, uma

vez que estabelecem o ambiente às transações de compra e venda (NÓBREGA, 2005).

Saber quais as causas do desenvolvimento, identificar instituições importantes

para atingi-lo pode ser o cerne da questão, o ponto de partida para desmistificar o

desenvolvimento desigual entre países, regiões, ao mesmo tempo pode ser possível

responder quais as causas das desigualdades e, em última análise, afastar as causas da

pobreza, garantido o crescimento.

A análise da matriz institucional de países (ou regiões) desenvolvidos, tendo

em vista as suas particularidades, não pode ser implementada em outros países (ou

regiões) e, portanto, cumpre a cada país adotar um modelo de desenvolvimento próprio,

porém sem perder o foco no ser humano e no princípio da equidade.

Por outro lado, os arranjos institucionais a partir dos quais o desenvolvimento

de cada país (ou região) é construído irá refletir a qualidade dos “ingredientes”

utilizados, de forma que, conhecendo os fatores e a combinação destes poder-se-á dizer

16

– ou pelo menos deduzir – se o processo de desenvolvimento é sustentável ao longo

prazo ou não.

A partir da definição de Nóbrega (2005) sobre instituições, observa-se que o

processo de desenvolvimento depende de vários elementos, sendo as instituições os

elementos que estão na base.

Nesse passo, este trabalho trata apenas parte da “base do edifício”, sendo

dividido em quatro partes, onde são apresentados conceitos e definições dos institutos

tratados ao longo do trabalho e se discorre acerca das instituições e o que representam

no processo de desenvolvimento econômico dos países, tomando por base aspectos

econômicos, político e jurídicos.

2.2 Estado: formas, acepções e papel na economia

A análise que ora se faz sobre o papel das instituições no desenvolvimento

econômico está focada no pensamento de Nóbrega (2005), na análise do

desenvolvimento econômico centrado nas instituições, perpassando pelo Direito,

organizações, e diferenças de crescimento econômico entre os países.

Na perspectiva do autor as instituições formam uma base sobre a qual será

construído o desenvolvimento do país, representam os elementos estruturais e sem os

quais teremos apenas um “esqueleto”, sem utilidade, sem vida.

O mesmo autor relaciona o Estado dentre os ingredientes (fatores) que

concorrem para o desenvolvimento, criando incentivos ao investimento, procurando

reduzir os custos da transação, garantindo a propriedade.

Nessa linha de pensamento, a história da soberania do Estado, a sua definição

nas acepções filosófica, jurídica e sociológica, bem como a formação do Estado

moderno e suas fases, revela-se importante como suporte às considerações que venham

a ser feitas relativamente às instituições e mudanças institucionais como fatores de

desenvolvimento econômico, quiçá porque além do seu status de garantidor de direitos,

o Estado pode ser determinante no desempenho de outros fatores, “influenciar” o

investimento, conduzir o processo da aprendizagem formal, etc. Portanto, infere-se que

a análise dos fatores de desenvolvimento pressupõe a compreensão do Estado como

estrutura e ao mesmo tempo mola propulsora do desenvolvimento.

A compreensão do Estado perpassa pela sua denominação. A acepção dada ao

Estado por filósofos, juristas e sociólogos, em várias épocas, se distingue a partir dos

17

cânones de cada ciência, demonstrando-se, assim, a importância das ciências sociais no

seu significado.

O Estado no sentido filosófico, jurídico e sociológico, pode ser compreendido a

partir das ideias de Hegel, Kant e North. O filósofo Hegel, definiu o Estado como a

“realidade da ideia moral, a substância de si mesma, a manifestação da divindade e,

portanto, a partir de uma visão filosófica, concebia o Estado como uma instituição

acima da família e da sociedade” (BONAVIDES, 2005).

Já a definição de Estado no sentido jurídico encontra em Kant apud Bonavides

(2005) o melhor significado, quando assevera tratar-se de “uma reunião de uma

multidão de homens vivendo sob as leis do Direito”. Porém, é a partir da definição de

Kant que juristas apresentaram conceitos de Estado, sob uma perspectiva institucional

do poder. Nesse passo, Burdeau apud Bonavides, afirma que “o Estado se forma quando

o poder assenta numa instituição e não num homem. Chega a esse resultado mediante

uma operação jurídica que eu chamo a institucionalização do poder”.

Antes de chegarmos ao Estado moderno, encontramos várias formas de Estado

que podem ser assim classificadas:

Sociedade nômade – nessa forma de estado encontramos povos nômades e

também caçadores, que viviam em grupo, sendo uma organização que vivia num estágio

inicial de desenvolvimento social;

Estado-cidade ou cidade-estado: a história relata que essa forma de Estado

surge com a Grécia Antiga onde há uma divisão do trabalho e uma sociedade bem

sofisticada;

Complementa Bonavides (2005, p. 58) na sua análise do Estado como ordem

política das Sociedades: “A polis dos gregos ou a civitas e a república dos romanos

eram vozes que traduziam a ideia de Estado, principalmente pelo aspecto de

personificação do vínculo comunitário, de aderência imediata à ordem política e

cidadania”.

O mesmo autor lembra que sociedade e Estado durante várias décadas tiveram

o mesmo significado. Dentre os filósofos da época, Rousseau foi quem estabeleceu

claramente diferenças entre Estado e Sociedade, definindo a sociedade como o conjunto

daqueles grupos fragmentários, daquelas “sociedades parciais”, onde o conflito de

interesses reinante só se pode recolher a vontade de todos (valonté de tous), ao passo

que o Estado, sem nenhuma interposição ou desvirtuamento por parte dos interesses

representados nos grupos sociais interpostos (BONAVIDES, 2005).

18

No Estado feudal a atividade essencial é a agricultura para subsistência, porém

também há alguns excessos de produção que potencializaram a dinâmica de mercado.

A modernização da sociedade, marcada pela tecnologia, aumento da

produtividade e surgimento de grupos sociais, se desenvolve em mais de três séculos,

passando da Monarquia até o Estado Democrático Liberal. Nesse período surgem as

instituições representativas do poder, sendo esta a nova fonte de sua legitimação. O

poder que era legitimado por um Deus Absoluto, passa a ser legitimado pelo povo,

surgindo instituições como os Parlamentos.

A Monarquia sua fase mais antiga, acompanha o desenvolvimento do Estado

Moderno e vai, pelo processo de burocratização, lançar a primeira forma desse modelo

de Estado.

O Estado liberal, segunda fase do Estado Moderno, surge das Revoluções

Liberais na Inglaterra e na França. Este Estado é representativo e oligárquico, mas

potenciou, entre outras coisas, o aparecimento do ideal dos Direitos do Homem e pela

separação de poderes. No século XIX o Estado Liberal tornou-se imperial e vai dominar

globalmente o Mundo, graças ao processo chamado Imperialismo.

A terceira fase do Estado Moderno assenta na crise do Estado Liberal, que

surge nos finais do século XIX, já que este não tem capacidade para responder às

exigências sociais. Surgem assim as ideologias extremistas de Direita (Fascismo) e de

Esquerda (Comunismo).

A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado Democrático Liberal,

consequência da grande crise econômica e social de 1929. A resposta à crise passou

pelo alargamento da democracia a toda a sociedade, adaptando para a administração do

Estado medidas de cariz social, derivadas do pensamento de John Maynard Keynes

(MOURA, 2009).

Nesse passo, a intervenção do Estado no domínio econômico surge para

corrigir distorções no sistema econômico que não foram resolvidas no próprio mercado,

de maneira que o Estado passa de garantidor de direitos a Estado Social, intervindo por

absorção, participação ou na direção.

2.3 Importância das instituições no desenvolvimento do país

Fazendo uma relação entre instituições e crescimento, Blanchard (2007) lembra

que o progresso tecnológico e a acumulação de capital durante muito tempo explicaram

19

as diferenças dos níveis de produtividade entre os países e, ao mesmo tempo, remete as

diferenças das instituições e organizações da economia Sul e Norte coreanas. A Coreia

foi dividida em República Democrática Popular da Coreia do Norte e República da

Coreia Sul, esta se apoiou em uma organização capitalista da economia, com

intervenção do Estado, mas também com propriedade privada e proteção legal dos

produtores privados, enquanto a Coréia do Norte se apoiou no planejamento central

(FREITAS, 2004).

A intervenção do Estado na economia como determinante das diferenças de

crescimento econômico entre os países foi sustentada por correntes doutrinárias díspares

e, quiçá o pensamento Keinesiano possa sintetizar as bases de algumas dessas correntes

defendidas por economistas de várias épocas, quando conclui pela ampliação das

funções do governo, sem representar uma transgressão do individualismo, mas um meio

possível de evitar a destruição total das instituições econômicas (KEYNES,1984).

Os termos instituições e organizações se confundiram durante muito tempo, e

somente passam a ter significados distintos no final do século XIX, a partir da distinção

que faz Selznick (1996), segundo o modo de criação das últimas. A partir da distinção

dos termos, conclui-se que o institucionalismo define as organizações, normativa e

historicamente, ao passo que as organizações institucionalizam-se, procuram seguir

tendências, buscam competências.

Por sua vez, o desenvolvimento das instituições foi observado a partir de

orientações políticas, sociais e econômicas, ciências com interligações importantes,

conforme será demonstrado.

A orientação política remete a duas correntes doutrinárias diametralmente

opostas: uma defende a autonomia das instituições em relação aos fenômenos sociais

(March e Olsen, 1993), enquanto a outra corrente percebe as instituições como

construções humanas com o fim específico de alcançar objetivos determinados.

No campo sociológico, velhos e novos institucionalistas se enfrentam diante de

entendimentos opostos. De acordo com Durkheim, citado por Furlanetto (2008), velho

institucionalista, as instituições representam o resultado das interações dos homens,

enquanto os novos institucionalistas – Meyer (1977), Zucker (1977) – destacam o papel

das normas culturais, das organizações do Estado para o processo de institucionalização,

concluindo que o ambiente acaba legitimando certas formas de organização.

Sob a orientação econômica destacam-se inferências de North (1993), para

quem as instituições interferem diretamente no desempenho econômico, à medida que

20

têm o condão de definir e limitar as escolhas dos indivíduos, dado que as incertezas do

mercado onde interagem os agentes econômicos podem ser afastadas (ou minimizadas)

a partir de instituições eficientes.

Segundo North (1993, p. 93):

As firmas se estabelecem para aproveitar oportunidades vantajosas,

que serão definidas pelo conjunto de limitações existentes. Porém, se

os direitos de propriedade são inseguros, se as leis são cumpridas pela

metade, se existem barreiras de entrada e restrição monopolistas, as

empresas que maximizam as utilidades tenderão a atuar no curto

prazo, com aplicação em capital fixo existiram unicamente sob a

proteção do governo, graças aos subsídios, as tarifas de proteção e os

subornos à política, mescla que dificilmente dará como resultado uma

eficiência produtiva.

A evolução institucional é mais importante do que a evolução tecnológica, e

referência para o estudo do desenvolvimento das economias de longo prazo, onde

procura demonstrar como o crescimento de longo prazo ou a evolução história de uma

sociedade está condicionado pela formação e evolução de suas instituições

(NORTH,1993).

Para o mesmo autor, à medida que o Estado define e cuida do cumprimento da

base legal de uma sociedade, responde diretamente pela manutenção e formação de suas

regras formais, assim o fim último das instituições, sejam formais ou informais, consiste

em maximizar as trovas entre os indivíduos.

North (1993) define as instituições como regras formais – conjunto explícito de

regras detalhadas, codificadas, ou informais – convenções e comportamentos seguidos

por uma sociedade, criadas pelos indivíduos para regular a interação entre eles numa

sociedade e, portanto, têm como papel principal, reduzir as incertezas e, por

conseguinte, instituições fortes incentivam as trocas entre as pessoas, trocas essas

econômicas, políticas ou sociais, definição que é largamente utilizada, em que pese o

pioneirismo de Ronald Coase sobre o tema.

A partir da definição de North (1993), identificam-se regras em todas as áreas

onde interagem as criaturas humanas, segundo orientação política, sociológica ou

econômica. No campo econômico e com vistas nas instituições, Rodrik, apud Nóbrega,

2005), relaciona os Direitos de propriedade, instituições regulatórias, instituições para a

estabilização macroeconômica, instituições para a segurança social e instituições para a

solução de conflitos como aquelas que permitem ao mercado funcionar adequadamente.

21

Conclui-se, assim, que instituições e garantias mínimas à propriedade privada

são condicionantes fundamentais nas relações econômicas estabelecidas entre os

agentes econômicos e, quando interagem no mercado econômico, deve-se desestimular

o descumprimento das obrigações, criando um ambiente atraente para o investimento,

oferecendo garantias, por exemplo, na escolha de utilização dos bens, do retorno dos

investimentos, ou seja, exige-se um ambiente econômico onde exista “segurança”.

No tocante à regulação da economia, especialmente nos setores onde os

investimentos são de longo prazo, é consensual que a garantia dos investimentos está

atrelada à garantia do cumprimento das obrigações pactuadas através de contratos,

exigindo-se do Estado garantias que vão além da rentabilidade. Pinheiro (2004, p. 26)

que:

O Estado pode minorar esses riscos assegurando ao investidor privado

dois tipos de regulação: 1) a regulação de detalhe; 2) a regulação

básica. A regulação de detalhe define a rentabilidade e o risco

comercial do investimento: fixação das tarifas, estrutura de mercado,

regras de interconexão, etc., enquanto a regulação básica define o

risco regulatório do investidor privado. [...] a limitação desse risco é

alicerçado em três premissas: 1) redução da margem de arbítrio do

Estado para administrar a regulação do detalhe, estabelecendo os

limites no contrato ou em lei e recorrendo a agências reguladoras

independentes; 2) restrição da possibilidade de o Estado mudar

unilateralmente o contrato e a lei; 3) criação de instituições capazes de

impor limites à capacidade de arbítrio do Estado.

Nesse contexto, a utilização correta dos “ingredientes na base do edifício”, a

escolha de ingredientes bons e a combinação adequada, poderá criar um ambiente

econômico que estimule investimentos, que forneça garantias aos agentes econômicos.

2.4 A representação das instituições nacionais no desenvolvimento econômico

Institucionalistas neoclássicos, em todas as suas versões - North (1993) e

Williamson (1989), e velhos institucionalistas como Hodgson, Dosi, Coriat, em que

pese terem realizado pesquisas em linhas diferentes, convergem no sentido de que as

instituições são fatores fundamentais para o crescimento de longo prazo.

North (1993) enfatiza a importância das instituições no desenvolvimento

econômico, introduzindo conceitos que não eram considerados pelos velhos

institucionalistas, como racionalidade limitada, mercados imperfeitos e retornos

crescentes. E conclui que as instituições que levam a um desempenho favorável são

22

aquelas que conseguem reduzir os custos da transação para o pleno funcionamento do

mercado, econômico e político, portanto, as que importam.

Por sua vez, Rodrik (2002, apud Freitas (2005), identifica os Direitos de

propriedade, instituições regulatórias, instituições para a estabilização macroeconômica,

instituições para a segurança social e instituições para a solução de conflitos como

instituições que permitem ao mercado funcionar adequadamente.

Entretanto para que as relações comerciais se desenvolvam com segurança é

imprescindível que instituições que garantam o cumprimento dos negócios e manter o

sistema capitalista atuem eficientemente. Nóbrega (2004, apud Freitas, 2005) assevera

que o cumprimento de contratos e a proteção dos direito de propriedade são pilares do

sistema capitalista. Porquanto, ao Estado cumpre exercer este múnus, através do

judiciário (ou de árbitros - Lei nº 9.307/96), de proteger a propriedade privada e fazer

cumprir os contratos.

Nesse sentido, Freitas (2005) lembra que a literatura nos remete a séculos

passados, lembrando que Hobbes (1588 – 1679) em sua obra Leviatã, afirma que:

O contrato é uma transferência mútua de direitos. Num Estado civil

existe um poder instituído para reprimir a violação aos contratos e

garantir a fé no cumprimento das promessas. Os vínculos das palavras

são fracos demais para refrear a ambição, a avareza, a ira e outras

paixões dos homens. Deve existir o medo de algum poder coercitivo

(HOBBES, 2002, p. 107).

E, completa Freitas (2007) citando David Hume (1711 – 1776):

A devolução de dinheiro emprestado é decorrência do respeito pela

justiça e da aversão pela vilania e pela desonestidade, se o devedor

tiver o menor pingo de honestidade ou senso de dever e obrigação.

Nesse passo, importante lembrar que nos contratos típicos, o legislador dita

quase todas as regras do negócio, deixando aos contratantes pequena margem de

liberdade para inserir condições não previstas na Lei. Porém, tanto nos contratos típicos

como nos contratos atípicos, o desconhecimento de eventos futuros, imprevisíveis

traduz os contratos, como instrumentos incompletos, passando os contratantes a

depender do sistema legal para a solução de eventuais conflitos.

Anote-se, ainda, que a segurança do direito de uso, direito de auferir renda e o

direito de transferir ou vender, genericamente denominado de direito de propriedade,

além de se consubstanciar em um dever do Estado, é através do exercício desse direito

que o Estado garante o direito fundamental de liberdade – liberdade de contratar.

23

Portanto, o poder-dever do Estado vai além de se imiscuir nos negócios jurídicos, de

regulamentar as relações estabelecidas nos mercados.

O Código Civil vigente e leis esparsas tratam da regulação da propriedade e

dos contratos, sendo o mesmo um dos pilares, além da regulação do direito de empresa

(Código Civil e leis especiais, como a Lei nº 6.404, de 15 dezembro de 1976, sobre a

sociedade por ações); do mercado de capitais (Lei nº 4.728, de 14 julho de 1965 e Lei nº

6.385, de 07 dezembro de 1976) e do direito de recuperação e falência (Lei nº 10.101,

de 09 fevereiro de 2005).

Por sua vez, a liberdade de contratar e a liberdade contratual regem-se pelo

princípio da livre iniciativa (CF, artigo 1º, IV, e artigo 170, caput) e pelo princípio da

legalidade (CF, artigo 5º, II), enquanto a segurança dos contratos emerge com a

proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada (inciso XXXVI).

A partir de uma análise da matriz institucional de países desenvolvidos é

possível dizer do seu desempenho, quais instituições importam para o crescimento

econômico desses países, de maneira que, cotejando a matriz institucional desses países

e dos países subdesenvolvidos, quiçá as respostas para algumas perguntas podem ser

encontradas, como por exemplo, quais as causas das desigualdades econômicas e, por

conseguinte, da pobreza.

O resultado da análise demonstra que a matriz institucional dos países é

desenhada a partir de decisão política e que a relação das instituições apresentadas pela

literatura é exemplificativa e não exaustiva, podendo assim ser modificada, dada as

características de cada país, bem como que adotar instituições boas de países

desenvolvidos é difícil. A complexidade das boas instituições dificulta a

implementação nos países pobres e, por fim, um bom sistema político, um bom sistema

judiciário requer decisão política (FREITAS, 2007).

2.5 As decisões judiciais frente ao desenvolvimento do país

A importância do Poder Judiciário, enquanto instituição garantidora de direitos

individuais e coletivos, na vida de um país pode ser pensada a partir de Adam Smith, no

ano de 1775, que vislumbrando a importância da função de julgar os conflitos surgidos

na sociedade para o crescimento do Estado, afirmou que: “pouco mais é exigido para

que um estado, saindo do maior barbarismo, seja levado ao mais alto grau de opulência,

24

do que paz, impostos simples e uma tolerável administração da justiça” (SMIDTH apud

TAVARES, 2002, p. 557).

Segundo o Ministro Mário Guimarães (1958, apud Tavares 2002, p. 778)

contextualizando a importância da função de julgar, lembra que é tão antiga como a

própria sociedade, afirmando que em todo aglomerado humano, por mais primitivo que

seja, o choque de paixões e de interesses provoca desavenças que hão de ser dirimidas

por alguém. E esse alguém é o juiz.

A função de julgar do Poder Judiciário se realiza tanto para fazer cumprir as

suas próprias decisões como exigindo o cumprimento das leis internas, atuando de

forma ampla onde e quando houver conflitos de interesses, de qualquer natureza,

portanto e, também, aqueles conflitos cuja origem é o mercado.

A importância do Poder Judiciário no desenvolvimento nacional é questão já

amplamente discutida. O seu funcionamento, como “parte do” – ou no desenvolvimento

nacional, interessa, ou deve interessar a juristas e, também, a economistas, uma vez que

o seu funcionamento deve ser pelo menos previsível e eficiente, além de independente,

garantindo a tranquilidade da segurança jurídica a todas as atividades. A estreita relação

que existe entre Direito e Economia, dado o campo em que atuam estas ciências, exige

dos juristas um conhecimento mínimo acerca da construção e aplicação das teorias

econômicas e, por sua vez, economistas sem o conhecimento, pelo menos, do sistema

legal, judiciário, como fator que afeta diretamente o crescimento, podem estar fadados a

não ultrapassar os limites do mercado, em outras palavras, revelarem conhecimento

profundo apenas da demanda e oferta.

A relação entre Direito e Economia pode ser observada nas várias formas de

intervenção do Estado no domínio econômico, e nas palavras do Ministro Grau (1978,

p. 68):

Os processos de intervenção que as realidades econômicas exigem,

impõe-se a disponibilidade de inúmeros mecanismos legais que os

instrumentem, o que induz a necessidade de legislar abundantemente e

sempre com os subsídios da imaginação criadora. Ainda que a

generalidade dos economistas em admiti-lo, as iniciativas econômicas

e a ordenação do processo econômico, praticadas pelo setor público

apenas se tornam eficazes quando consubstanciados em atos ou

normas jurídicas.

De outro lado, a segurança jurídica, como princípio do Estado Democrático, é

esperada por todos, logo a flexibilidade na mudança das “regras do jogo” pelo Poder

25

Executivo e Legislativo, reduz a segurança, bem como decisões judiciais sem

fundamentação jurídica geram insegurança.

A partir dessas análises, conclui-se que as instituições necessariamente devem

ter bases sólidas, principalmente quando atuam em áreas importantes, esperando-se que

sejam eficientes, assegurem o exercício de direitos, a exemplo do direito à saúde e o

direito de propriedade, promovendo o cumprimento das promessas legais, inclusive as

contratuais e, mais ainda, espera-se que tenham o condão de determinar o

comportamento dos agentes econômicos, gerando ambiente propício para o

investimento. De acordo com a teoria neo-institucionalista, somente instituições

eficientes, entendidas como “regras do jogo”, as organizações e as crenças das

sociedades, somadas à estabilidade democrática e macroeconômica, são fundamentais

ao desenvolvimento econômico. Estas instituições têm o condão de proteger direitos de

propriedade e afastar a incerteza (informações imperfeitas, conceito primário do modelo

de North, 1993), da qual deflui os custos da transação, que impossibilita ou dificulta as

transações entre as pessoas.

As condições sob as quais os agentes econômicos tomam decisões (e que

podem determinar o crescimento econômico) é resultado de decisão política consoante

alhures observado, portanto, cabe ao Estado, escolher o ambiente onde os agentes

econômicos interagem, sobre políticas macroeconômicas, regulação de setores,

cumprimento de contratos, etc.

A mídia revela que o processo no Judiciário brasileiro se desenvolve

lentamente e, assim tem custos cada vez mais altos. A prestação jurisdicional, em

muitos casos, chega tarde. A satisfação de direitos para a execução de garantias e o

recebimento de dívidas pode não ser alcançada no tempo esperado.

Por outro lado, os mecanismos extrajudiciais de conflitos colocados à

disposição do jurisdicionados são utilizados minimamente, a cultura da solução do

litígio pela via judicial predomina, em que pese o tempo longo que se desenvolve o e

alto custo do processo ser conhecido, ou seja, a confiança no Estado ainda é uma

realidade que deve ser pensada.

Eros Grau (1987), ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) destaca o

mercado como uma instituição jurídica cujo funcionamento regular depende

fundamentalmente de segurança e certeza jurídicas e da garantia de respeito aos

contratos. A ordem do mercado é assegurada pelo Estado, não somente como regulador

26

de condutas ou coibindo abusos, mas também como prestador de atividades

indispensáveis à fluência das relações sociais.

A Lei de Arbitragem nº 9.307 de 23 de setembro de 1996, como mecanismo

extrajudicial de solução de conflitos e a Nova Lei de Falências, demonstram o esforço

que vem sendo empreendido na busca de mecanismos eficientes para o adequado

funcionamento do mercado, garantindo o cumprimento dos contratos (GRAU, 2005).

Menciona Freitas (2007, p. 103):

A importância do desenho institucional e legal, para o adequado

funcionamento dos mercados e das políticas públicas, é um dos temas

dominantes nos trabalhos recentes sobre desenvolvimento econômico.

Por outro lado, o Governo Federal mostra as medidas institucionais e

microeconômicas implementadas, assim como as medidas em fase de

discussão no Congresso Nacional e em fase de estudo no governo.

A redução dos custos de resolução de conflito, porém, faz parte da agenda de

medidas microeconômicas adotada pelo Governo Federal, cuja execução demanda

tempo e vontade política, basta lembrar que o Projeto de Lei que prevê a Mediação

como meio extrajudicial de solução de conflitos tramita no Congresso Nacional há

vários anos. Medidas como aperfeiçoamento do mercado de crédito e do sistema

financeiro, melhoria da qualidade da tributação que não sai do papel, medidas

econômicas para inclusão social e melhoria do ambiente de negócios, fazem parte da

agenda e seguem a mesma sorte.

A nova Lei de Falências demonstra o interesse do Brasil em garantir

segurança jurídica aos investidores, avaliou o ministro Vidigal, do

STJ, em discurso proferido em 15 mar. 2005 no ‘VI Colóquio

Judiciário. Multinacional’, promovido pelas Nações Unidas em

Sydney, Austrália. A nova Lei de Falências é instrumento poderoso

contra as procrastinações e defesa dos direitos dos credores, sem ser

preciso sair logo matando as empresas em dificuldades financeiras,

complementou o ministro (FREITAS, 2004).

O Judiciário brasileiro já demonstra preocupação e ocupação com os reflexos

das decisões que profere, notadamente com o tempo da prestação jurisdicional. Anote-

se, por exemplo, as medidas adotadas pela Justiça do Trabalho para acelerar a entrega

da prestação jurisdicional, resultado do encontro entre presidentes dos TRTs – Tribunais

Regionais do Trabalho – no dia 20 do mês de fevereiro de 2009 e decisão do Conselho

Nacional de Justiça – CNJ – quanto ao julgamento dos processos em tramitação antes

de 2005.

Martins (2007, p. A-10), nesse sentido, diz que:

27

Parte da insegurança jurídica na qual vivemos é decorrente da incapacidade dos operadores de direito de entender, por falta de

formação e conhecimento, a realidade econômico-social do Brasil e do

mundo. Essa falta de entendimento na advocacia, no Ministério

Público e no Poder Judiciário, bem como nos dois outros poderes da

República (Legislativo e Executivo), gera amarras e impede o País de

crescer.

Resolver os litígios de forma célere e definitiva é uma forma de contribuição

da Justiça para a economia. O Poder Legislativo, por sua vez, à medida que retarda a

discussão e votação de projetos de leis importantes para consolidação das “regras do

jogo”, contribui negativamente para o desenvolvimento econômico.

28

CAPÍTULO III

3. MARCO TEÓRICO - DIREITOS SOCIAIS

3.1 Saúde: direito fundamental e social

O legislador constituinte situou o direito à saúde nos direitos sociais (CF/88,

artigo 6º), portanto assumindo vertentes em dois sentidos: negativo e positivo. Ou seja,

o seu titular pode exigir do Estado (ou de terceiros) eximir-se da praticar qualquer ato

ao que prejudique a saúde, bem como exigir medidas e prestações no sentido de

prevenção de doenças e a sua recuperação (CANOTILHO, 1984, apud AFONSO,

2002).

Analisar a atividade do Estado dirigida ao indivíduo para garantir efetividade

ao direito à saúde requer adequação do conceito de prerrogativas individuais. Nesse

sentido, Sarlet (2003), expressa esse pensamento, afirmando que:

[...] os direitos sociais (econômicos e culturais) tem por objetivo

atividades positivas do Estado, do próximo e da sociedade, para

subestimar ao homem certos bens e condições. Em contraste com os

chamados direitos individuais, cujo conteúdo e um não fazer, um não

violar, um não prejudicar, por parte das demais pessoas e, sobretudo,

das autoridades publicas, resulta que, pelo contrário, o conteúdo dos

direitos sociais consiste em um fazer, um contribuir, um ajudar, por

parte dos órgãos estatais [...].

O início da revolução industrial, no século XVIII, quando o Estado não tinha

intervenção na economia, algumas necessidades sociais até então não expressadas, traz

mudança na perspectiva do Estado, como ente distanciado dessas necessidades.

O proletariado, que surgiu com a revolução industrial, diante da inércia do

Estado, dependia de ações dos patrões para satisfação de suas necessidades sociais.

Nesse contexto, tem início movimentos importantes e também violentos em favor dos

direitos dos trabalhadores.

A positivação dos direitos sociais tem início com a Constituição Mexicana, de

1917, seguida pela Constituição Alemã, de 1919 e, no Brasil, com a Constituição de

1924 tem início a positivação das prerrogativas sociais, seguindo-se das Constituições

de 1937, 1946, 1964, Emenda Constitucional de 1967 e Constituição de 1988.

Observando-se que, da transição da economia agrária para a industrial faz surgir uma

nova classe de trabalhador – o proletariado, e com ela os direitos sociais.

29

Segundo Afonso (2002, p. 286) os direitos sociais estão classificados em seis

categorias, que são extraídas dos artigos 6º e 11 da Constituição Federal, ou seja: os

direitos sociais relativos ao trabalhador, relativos à seguridade social compreendendo os

direitos à saúde, à previdência e à assistência social, relativos à educação e à cultura,

relativos à moradia, relativos à moradia, relativos à família, criança, adolescente e idoso

e, por fim, relativos ao meio ambiente.

O direito à promoção, recuperação e proteção à saúde, ainda segundo Afonso

(2002, p.307), é consectário do status de direito fundamental à vida alcançado na

Constituição Federal, como um bem extraordinariamente relevante. Nessas condições

[...] no caso de doença, cada um tem direito a um tratamento condigno de

acordo com estado atual da ciência médica, sob pena de não ter muito valor

sua consignação como norma constitucional.

Nessa ordem de ideias, no exercício do seu mister, o Estado somente cumpre o

seu papel quando assegura o exercício amplo do direito à vida, quando atua

promovendo, protegendo e recuperando à saúde.

3.2 Direitos fundamentais

A história dos direitos fundamentais está relacionada à história da limitação do

poder (SARLET, 2003, p. 39).

Segundo Bonavides (2005, p. 336), a Constituição do Estado Liberal revela-se

antigoverno e antiestado, ao passo que na Constituição do Estado Social revela-se o

respeito aos “valores refratários ao individualismo do Direito e ao absolutismo no

Poder”, aparecendo como aliado, como protetor de novos valores. Os direitos sociais

surgem com o Estado de Direito, como produto da sociedade industrial, sendo que a

ameaça em relação aos valores sociais não procede mais do Estado, mas da sociedade e

de suas estruturas injustas.

A doutrina moderna classifica os direitos fundamentais levando em

consideração a sua extensão. Sarlet (2003) classifica como sendo de primeira dimensão

os direitos fundamentais de cunho negativo, os quais ostentam subjetividade e, uma vez

dirigidos ao individuo, o titular de tais direitos pode exigir do Estado uma abstenção,

portanto, são direitos de resistência frente ao Estado.

3.3 Internalização do Direito individual e coletivo à saúde

30

A Organização Mundial de Saúde (OMS) define o direito à saúde como um

direito de completo bem-estar físico, mental e social e não apenas como a simples

ausência de doença e outros danos. Nessa perspectiva, é possível inferir que o direito à

saúde está relacionado ao direito à vida e, portanto, elevado à categoria de direito

humano e universal, que deve ser assegurado pelos Estados, independentemente de estar

previsto em textos de leis, constitucional ou infraconstitucional.

O Estado brasileiro ratifica a Declaração Universal dos Direitos Humanos (10

de dezembro de 1948), que no seu art. 3º garante:

[...] toda pessoa tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal e

o direito de receber dos tribunais nacionais competentes remédio e os

serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de

desemprego, doença, invalidez, viuvez ou outros casos de perda dos

meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.

A consagração do direito à saúde como humano, está expressa ainda no art. 25

da Declaração dos Direitos Humanos (ALEXY, 1999).

Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-

lhe, e à sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação,

vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais

indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença,

invalidez, viuvez ou outros casos de perda dos meios de subsistência

em circunstâncias fora de seu controle.

Outros documentos, igualmente importantes, registram o compromisso dos

países na garantia do Direito à Saúde, como o Pacto Internacional dos Direitos

Econômicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Brasil no ano de 1992, que se encontra

dentro da Resolução 2200-A (XXI), firmada em 16 de dezembro de1966, durante a

Assembleia Geral das Nações Unidas. Assim, além da Declaração Universal dos

Direitos Humanos e do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e

Culturais, documentos regionais são editados no sentido de consagrar o direito à saúde

como direito humano, como Carta Europeia de Direitos Sociais, editada em 1961,

revisada em 1966, no seu art. 11, com vista a assegurar o exercício efetivo do direito à

proteção da saúde.

Por fim, o Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos

na Área de Direitos Econômicos e Culturais, conhecido como protocolo de San

Salvador 1988, dispõe sobre o direito à saúde, consolidando-se, assim, a consagração

internacional do direito à saúde como um direito humano, fundamental para que aos

países passassem a incluí-lo em seus ordenamentos jurídicos.

31

3.4 Inviolabilidade do direito à vida na Constituição de 1988: dever do

Estado de proteger, promover e recuperar à saúde como um direito de relevância

pública

O legislador nacional, uma vez que o Brasil ratificou instrumentos normativos

importantes em defesa dos direitos humanos, a exemplo da Declaração Universal dos

Direitos Humanos, o Estado nacional passa a orientar-se a partir desses mesmos

instrumentos e, nesse contexto, a Constituição da República Brasileira de 1988, no seu

art. 1º, elege como fundamento da República Federativa do Brasil a dignidade da pessoa

humana e, no seu art. 3º institui como objetivo da República a promoção do bem de

todos. Seguindo a mesma trajetória, no art. 5º assegura a inviolabilidade do direito à

vida e no art. 6º, transpondo a fronteira da individualidade que vigia até então, como se

disse alhures, qualifica o direito à saúde como direito social.

Nesse contexto, além da consagração do direito à saúde como direito humano

em documentos internacionais, o direito passa a fazer parte das normas constitucionais

relacionadas aos direitos sociais internamente.

Importante frisar que a literatura constitucionalista distingue direitos humanos

e fundamentais. Amaral (2001, p. 90), expressa a diferença lembrando que a expressão

Direitos humanos é usada para referir aos direitos inerentes à dignidade da pessoa

humana, que independem de positivação; enquanto Direitos fundamentais, diz respeito

aos direitos humanos reconhecidos em um dado ordenamento.

A distinção apontada pelos doutrinadores constitucionalistas representou um

grande avanço, porquanto, até então, os direitos assegurados constitucionalmente eram

os de liberdade e os políticos, direitos estes que correspondem a deveres estatais de

abstenção e de tolerância (AMARAL, 2001).

A Constituição Federal de 1988, no seu art. 5º, trata dos direitos e deveres

individuais e coletivos, espécie do gênero direito e garantias fundamentais, elencados no

Título II.

A literatura relaciona características dos direitos e garantias fundamentais a

partir das quais as teorias explicam o papel desempenhado pelos direitos fundamentais.

Ferreira Filho, 2000 apud Lenza, 2009, p. 762) acerca da universalidade dos

direitos fundamentais, afirma que

32

|...] a ideia de se estabelecer por escrito um rol de direitos em favor de

indivíduos, de direitos que seriam superiores ao próprio poder que os

concedeu e reconheceu, as cartas de franquias continuam enumeração de

direitos com esse caráter já na idade média.

Marshall (1967) aduz que primeiro surgiram os direitos civis, no século XVIII,

chamados por alguns autores de direitos de liberdade, os quais naquele momento

estavam relacionados à proteção da propriedade privada dos indivíduos contra os

excessos praticados pelo Estado. Depois surgiram os direitos políticos, já no século

XIV, como o direito de voto. Por fim vieram os direitos sociais, já no século XX, como

exemplo, o direito ao trabalho, o direito à assistência social, o direito à saúde e à

educação.

Lenza (2009) afirma que o surgimento dos chamados direitos de primeira

geração, eclodidos nos séculos XVII, XVIII e XIX, reportados à Carta Magna de 1215,

assinada pelo rei “João Sem Terra”, Paz de Westfália (1648), Habeas Corpus Act

(1679), Bill of Rigts (1688), Declaração americana (1776) e francesa (1789). Já os

direitos humanos, ditos de segunda geração, chamados de direitos sociais, encontram

inspiração na Revolução Industrial europeia (séc. XIX), que deu origem a vários

movimentos internacionais através dos quais são reivindicados mudanças nas péssimas

condições de trabalhos, lembrando o movimento Cartista e a Comuna, na Inglaterra e na

França (1848), respectivamente.

As transformações sociais, motivadas pelas mudanças na comunidade

internacional, como o crescente desenvolvimento tecnológico e científico, resultam em

alterações, também, nas relações econômico-sociais provocando o surgimento dos

direitos de terceira geração, como necessidade de preservar o ambiente e proteção ao

consumidor. E, por fim, os direitos de quarta geração surgem em decorrência das

mudanças na engenharia genética. Para Bobbio (2004, p. 79): “[...] já se apresentam

novas exigências que só poderiam chamar-se de direitos de quarta geração, referentes

aos efeitos cada vez mais traumáticos da pesquisa biológica, que permitirá

manipulações do patrimônio genético de cada indivíduo”.

Nessa linha, Bobbio (2004) considera haver gerações de direitos, incluindo os de

liberdade de primeira geração e os sociais na segunda geração, acrescentando os de

terceira, como o de viver em um ambiente não poluído e os de quarta, com o direito

contra manipulações genéticas.

Para o mesmo autor:

33

É supérfluo acrescentar que o reconhecimento dos direitos sociais

suscita, além do problema da proliferação dos direitos do homem,

problemas bem mais difíceis de resolver no que concerne àquela

“prática” de que falei no início: é que a proteção destes últimos requer

uma intervenção ativa do Estado, que não é requerida pela proteção

dos direitos de liberdade, produzindo aquela organização dos serviços

públicos de onde nasceu até mesmo uma nova forma de Estado, o

Estado social. Enquanto os direitos de liberdade nascem contra o

super poder do Estado e, portanto, com o objetivo de limitar o poder,

os direitos sociais exigem, para sua realização prática, ou seja, para a

passagem da declaração puramente verbal à sua proteção efetiva,

precisamente o contrário, isto é, a ampliação dos poderes do Estado

(BOBBIO, 2004, p. 86).

Ainda no mesmo sentido, a Constituição Federal de 1988 incluiu no seu Título

II, destinado aos direitos e garantias fundamentais, o direito à saúde no rol dos direitos

sociais no artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o

lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a

assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Segundo Lenza (2009, p. 17), “os direitos sociais representam um

desdobramento da perspectiva de um Estado Social de Direito previstos na Constituição

Mexicana de 1917, a de Weimar, na Alemanha, de 1919, e, no Brasil, a de 1934”.

Dallari (1988) explica que durante o período do Estado Liberal, que ocupou o

século XIX e parte do século XX, o objetivo maior dos serviços públicos de saúde era o

de manter saudável a população trabalhadora. E arremata dizendo que, com o

surgimento do Estado do Bem-Estar-Social, surge também a consciência dos direitos

sociais como um dever do Estado (DALLARI, 2003).

Para Sarlet (2006, p. 69):

Os direitos fundamentais integram, portanto, ao lado da definição de

forma de estado, do sistema de governo e da organização do poder, a

essência do Estado constitucional, constituindo, neste sentido, não

apenas parte da Constituição formal, mas também elemento nuclear da

Constituição material.

Elevado ao status de direito fundamental, o direito à saúde passa a ser direito

da pessoa humana e, portanto, irrenunciável, intransferível, imprescritível, não podendo

ser negociado.

Internamente a amplitude do exercício do Direito à Saúde pode ser

dimensionada ainda através do exame no Título VIII, determinando à Ordem Social,

onde o legislador reservou à Constituição uma Seção exclusivamente à saúde,

34

definindo, a partir do art. 196, princípios e diretrizes da política e das ações e serviços

de saúde.

Culminando o direito à saúde ao status de direito humano, o Estado passa a

condição de garantidor do direito, com competência ampla e todos, indistintamente,

passam à condição de destinatários do direito.

Extrai-se do artigo 196 da Carta Política que em se tratando de um direito

social, a sua fruição exige uma prestação do Estado, independente das condições

financeiras do destinatário do direito, anunciando, assim, acesso igualitário e universal

às ações e serviços de promoção, proteção e recuperação da saúde.

Por sua vez, o art. 197 da Carta Política de 1988 qualifica o direito à saúde

como de relevância pública, declarando que é de relevância pública as ações e serviços

de saúde, cabendo ao Poder Público dispor sobre sua regulamentação, fiscalização e

controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também,

por pessoa física ou jurídica de direito privado.

O dispositivo trata do direito à saúde como direito fundamental, de relevância

pública, determinando que o legislador infraconstitucional oriente as ações que o Estado

deve empreender no sentido de concretização do direito, concentrando, pois, no poder

público, competência para regulamentação, fiscalização e controle.

Nesse passo, no art. 198, a Carta Magna, determina as diretrizes dos serviços

públicos que passam a ser previstas na Lei nº 8.080/90, Lei Orgânica da Saúde (LOS).

Do contexto, a Constituição Federal de 1988 ao estabelecer o direito à saúde como um

direito universal, de relevância pública outorga competência para prestar os serviços

necessários à garantia do direito a todos, de forma descentralizada, à União, aos Estados

ao Distrito Federal e aos Municípios, independente de qualquer contraprestação por

parte do cidadão. Ao mesmo tempo, o legislador constitucional orienta o Estado na

implementação de políticas sociais e econômicas para garantir o acesso à saúde.

3.5 A garantia da aplicabilidade das normas constitucionais

No que tange à efetividade do enunciado no art. 196 da Carta Política vigente,

Bandeira de Mello (1981) afirma que:

A Constituição não é um simples ideário. Não é apenas uma expressão

de anseios, de aspirações, de propósitos. É a transformação de um

ideário, é a conversão de anseios e aspirações em regras impositivas,

35

em comandos, em preceitos obrigatórios para todos: órgãos do Poder e

cidadãos.

A inclusão dos direitos sociais dentro do Título destinado aos direitos e

garantias fundamentais gerou polêmica na doutrina brasileira. Muitos autores como

SARLET (2006) e GRAU (1978) defendem a condição de direito fundamental para os

direitos sociais, argumentando não só com o fato de estarem incluídos dentro do Título

sobre direitos fundamentais, mas também por serem uma exigência do Estado Social e

Democrático de Direito, estando diretamente relacionados ao princípio da dignidade da

pessoa humana – fundamento da República, nos termos do art. 1º, inciso III – da mesma

forma que os demais direitos fundamentais (civis e políticos), além de serem

necessários à fruição destes últimos – assim, por exemplo, o homem só pode exercer

plenamente sua liberdade ou direito de voto, caso possua saúde, educação, moradia.

Conforme coloca Sarlet (2006, p. 233):

O Estado Social de Direito, também denominado de Estado de Bem-

Estar, distingue-se justamente por ter avocado para si a tarefa de

realização da justiça social, de tal sorte que, juntamente com os

direitos sociais, pode ser considerado ao mesmo tempo produto,

complemento, corretivo e limite do Estado Liberal de Direito e dos

clássicos direitos de defesa de matriz liberal.

Extrai-se do artigo 1º da Carta Política que não existe menção ao Estado

Social, mas em Estado Democrático de Direito, entretanto a doutrina considera ser o

Brasil um Estado Social e Democrático de Direito uma vez que o legislador incluiu

dentre os fundamentos do Estado o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º,

inciso III) e como objetivos fundamentais da República uma sociedade livre, justa e

solidária (art. 3º, inciso I) além da erradicação da pobreza e da marginalização e a

redução das desigualdades sociais (art. 3º, inciso III) os quais são fundamentos e

objetivos típicos de um Estado Social.

Aqueles que são contrários à condição dos direitos sociais a direito

fundamental argumentam que apenas os direitos individuais e coletivos incluídos no art.

5º da Constituição (Capítulo I, do Título II) que exibem status negativus, uma vez que

os direitos sociais exigem do legislador uma atividade para dotá-los de eficácia plena,

constituindo normas programáticas que contêm diretivas ou princípios de justiça para o

Estado.

36

Para Torres (2001, p. 82): “[...] estão despojados do status negativus, não

geram por si sós a pretensão às prestações positivas do Estado, carecem de eficácia erga

omnes e se subordinam à ideia de justiça social”.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 os objetivos das políticas

de saúde foram direcionados à universalização e equidade do atendimento e

integralidade das ações.

A Lei nº 8.080/90, conhecida como a Lei Orgânica de Saúde, disciplina sobre

as condições para promoção, proteção e recuperação da saúde.

A discussão sobre a condição do direito à saúde como direito fundamental

surgiu em razão da sua exigibilidade, porém a interpretação doutrinária é no sentido de

tratar-se de direito fundamental, posição que vem sendo consolidada pela

jurisprudência.

Prerrogativas conferidas aos direitos sociais, sendo considerados direitos

fundamentais, a mais importante é a eficácia (quando produz efeitos) - Art. 5º, § 1º - As

normas definidoras dos direitos fundamentais têm aplicabilidade imediata.

Da prerrogativa “eficácia imediata” surge o problema da efetiva proteção por

parte do Estado.

Os direitos sociais, como norma de direito fundamental, são dotados de dupla

perspectiva. Objetivamente, representa uma ordem ao Estado, no sentido de que

incumbe a este a obrigação permanente de sua concretização e realização (SARLET,

2006).

Ao passo que, subjetivamente, está diretamente à aplicabilidade da norma, se

refere à justiciabilidade ou exigibilidade que contém uma norma de direito fundamental,

conforme destaca Sarlet (2006, p. 179):

[...] à possibilidade que tem o seu titular (considerado como tal a

pessoa individual ou ente coletivo a quem é atribuído) de fazer valer

juridicamente os poderes, as liberdades ou mesmo o direito à ação ou

às ações negativas ou positivas que lhe foram outorgadas pela norma

consagradora do direito fundamental em questão.

Concluindo-se, que direito subjetivo e a faculdade de agir do indivíduo

objetivam interesse garantido pela lei, enquanto direito subjetivo privado identifica-se

quando o sujeito passivo é um particular; subjetivo público quando o sujeito passivo é o

Estado.

A saúde, enquanto direito, também pode ser entendida como um bem

individual, de uso exclusivo, de “consumo rival”, traduzindo para a linguagem jurídica,

37

como um direito subjetivo contra o Estado, podendo atingir direitos subjetivos de outros

cidadãos. Nesses casos, o consumo do bem por um indivíduo significa a exclusão de

outros, pois, dessa forma é que as prestações de saúde se apresentam quando os

indivíduos necessitam do fornecimento de medicamentos ou tratamentos junto ao SUS.

Por ser um bem provido pelo Estado, a saúde deve, em tese, e inclusive de

acordo com os princípios constitucionais, ser prestada de forma Equitativa, Igualitária e

Universal. Surge, portanto, aqui, um choque entre interesse individual e coletivo.

Porto, apud Lopes, 2006 o conceito de equidade horizontal, segundo o qual o

Estado deve dar tratamento igual para necessidades de saúde iguais, portanto beneficiar

um único indivíduo vai de encontro à equidade, sendo vedado ao Estado conferir

determinada prestação social relacionada à saúde se tal prestação não pudesse ser

conferida aos demais indivíduos na mesma situação.

Espera-se, assim, que o Estado ao dar efetividade às normas constitucionais

garanta o direito à igualdade no tratamento entre os destinatários dos direitos sociais.

3.6 Políticas públicas e econômicas e efetividade dos Direitos Sociais

O planejamento e a implementação das políticas públicas estão entre as mais

diversas atividades que o administrador público realiza como meio de garantir a

efetivação dos direitos sociais, o desenvolvimento e bem estar social.

A compreensão dessa atividade estatal, a partir do seu conceito, revela limites e

possibilidades. José (2008, p. 1), afirma que:

As políticas públicas podem ser definidas como conjuntos de

disposições, medidas e procedimentos que traduzem a orientação

política do Estado e regulam as atividades governamentais

relacionadas às tarefas de interesse público. São também definidas

como todas as ações do governo, divididas em atividades diretas de

produção de serviços pelo próprio Estado e em atividades de

regulação de outros agentes econômicos.

Em todas as áreas do conhecimento se discute o conceito de Políticas Públicas,

porém, é na área da Ciência Política que a discussão ganha importância, à medida que

lhe é dada uma conotação ampla, desenvolvendo-se teorias que serão postas a seguir.

Nessa área destaca-se Souza (2006) tratando dos principais conceitos e modelos

de análise de políticas públicas, defini como: “o campo do conhecimento que busca, ao

mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável

38

independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações

(variável dependente).

Segundo Souza (2006), a Política Pública, enquanto área de conhecimento e

disciplina acadêmica tem origem nos Estados Unidos da América, concentrando o

estudo e pesquisas na ação dos governos, diferente do que ocorreu na Europa, onde a

produção do conhecimento estava pautada em teorias que explicavam o papel do Estado

e do governo iniciando outro terceiro caminho a ser percorrido pela Ciência Política

norte-americana, ou seja, uma possibilidade para entender como e por que os governos

optam por determinadas ações.

A mesma autora revela que as definições de políticas públicas são resultado de

perspectivas distintas, no entanto, a definição de Laswell (1958) é a mais utilizada,

quando diz que: “decisões e análises sobre política pública implicam responder às

seguintes questões: quem ganha o que, por que e que diferença faz”.

Para Souza (2006) as políticas públicas refletem na sociedade e na economia e,

assim, cabe a teoria política explicar a relação que existe entre Estado, sociedade,

política e economia.

3.7 Políticas públicas de saúde

A intervenção do Estado na saúde pública no Brasil ocorreu progressivamente,

principalmente após a segunda guerra mundial, quando passa a destinar dinheiro à

assistência à saúde, uma vez que até os anos 30 a assistência era restrita às ações de

saneamento e combate às endemias, década que surgiu, ainda, o sanitarismo-

campanhista, que visava ao combate da peste, cólera, varíola, apoiando o modelo

econômico agrário-exportador vigente (PAULUS JÚNIOR; CORDONI JÚNIOR,

2006).

No ano de 1923, o Decreto n 4.628 (Lei Eloy Chaves) inaugura as Caixas de

Aposentadoria e Pensão (CAPS), surgindo, assim, a Previdência Social, organizada

pelas empresas, oferecendo assistência médica, medicamentos, aposentadorias e

pensões.

Na década de 30 surgiram os Institutos de Aposentadoria s e Pensões (IAP),

reunindo os trabalhadores por ramos de atividades, como os trabalhadores portuários,

industriários, comerciários, etc. A assistência à saúde, inicialmente, era destinada aos

trabalhadores com vínculo trabalhista que contribuíam para a previdência. O Estado

39

somente dá ênfase à assistência médica individual com a criação do Ministério da

Educação e Saúde, no ano de 1930.

No ano de 1953 é criado o Ministério da Saúde, destinado às atividades de

caráter coletivo, tais como as campanhas e vigilância sanitária, enquanto cresciam as

atividades de assistência médica no âmbito das instituições previdenciárias, levando o

governo a uniformizar os métodos de tratamento a partir da promulgação da Lei

Orgânica da Previdência, em agosto do ano de 1960. O Instituto Nacional de

Previdência Social (INPS), criado no ano de 1966, a partir da fusão dos IAP, por fim,

uniformizou e centralizou a previdência social.

A expansão da previdência tem início quando inclui trabalhadores rurais,

empregadas domésticas e trabalhadores autônomos como beneficiários de assistência

médica, no ano de 1972 e 1973, respectivamente.

Nesse passo, no ano de 1974, com surgimento do Plano de Pronta Ação (PPA)

cuja finalidade era atender à crescente demanda curativa, tem início à universalização

do atendimento, à medida que o atendimento ambulatorial passa a ser destinado a toda

população nos casos de urgência. Ao mesmo tempo, foi criado Fundo de Apoio ao

Desenvolvimento Social (FAZ), como objetivo de fomentar a iniciativa privada na

construção de hospitais, emprestando dinheiro a juros baixos, para prestar serviços de

saúde curativa, que tinham garantindo o retorno através do credenciamento junto ao

INPS.

No ano de 1975, com a edição da Lei nº 6.229/75 busca-se regulamentar o

Sistema Nacional de Saúde e estende-se a cobertura para os municípios e, no seu art. 1º,

a citada lei determina que os municípios passem a integrar seus serviços no sistema

nacional de saúde, executando ações voltadas à assistência primária à saúde. A Lei nº

6.229/75 não alcançou o objetivo esperado, talvez pela divisão de competências, entre

vários, o Ministério da Saúde e da Previdência Social, Ministério da Educação,

Ministério do Interior e Ministério do Trabalho na execução das ações para a saúde, que

revelava desintegração e fragmentação nas ações.

Através da Lei n. 6.439/77 é regulamentada a proposta de um novo modelo

para execução das ações para a saúde através do Sistema Nacional de Saúde (SNS),

sendo criada a Central de Medicamentos (CEME), por meio do Sistema Nacional de

Previdência Social (SINPAS), além de instituições que, teoricamente, garantiriam a

execução de ações integradas para o setor saúde, como o Instituto Nacional de

Previdência Social (INPS), o Instituto Nacional de Assistência Médica Previdência

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Social (INAMPS), a Instituto de Administração Financeira da Previdência Social

(IAPAS), a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV).

A nova estrutura criada pelo SINPAS, porém, não alterou o modelo médico-

assistencial privatista, praticado na década de setenta. Em outras palavras, o Estado

permaneceu na posição de financiador de ações curativas, cuja demanda exigia cada vez

mais investimentos, ameaçando o sis