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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

 

CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS E

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: CONFERÊNCIAS DE POLÍTICAS

PARA AS MULHERES E DECISÕES GOVERNAMENTAIS NO PERÍODO

LULA (2003-2010)

                 

Louise  Caroline  Santos  de  Lima  e  Silva    

Recife, agosto de 2012

  2  

LOUISE CAROLINE SANTOS DE LIMA E SILVA

CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS E

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: CONFERÊNCIAS DE POLÍTICAS

PARA AS MULHERES E DECISÕES GOVERNAMENTAIS NO PERÍODO

LULA (2003-2010)

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Ciência Política da

Universidade Federal de Pernambuco, como

requisito para obtenção do título de Mestre em

Ciência Política

Orientador: Prof. Dr. Francisco de Assis

Brandão dos Reis.

RECIFE

2012

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LOUISE CAROLINE SANTOS DE LIMA E SILVA

CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: CONFERÊNCIAS DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES E

DECISÕES GOVERNAMENTAIS NO PERÍODO LULA (2003-2010)

Recife, 31 de agosto de 2012

BANCA EXAMINADORA

TITULARES

______________________________________________________

Francisco de Assis Brandão dos Reis (PPGCP/UFPE)

______________________________________________________

Adriano Oliveira dos Santos (PPGCP/UFPE)

______________________________________________________

Mauro Soares (DCP/UFPE)

SUPLENTES

______________________________________________________

Gabriela Tarouco (PPGCP/UFPE)

______________________________________________________

Gustavo Ferreira (FDR/UFPE)

 

 

  4  

                   

         

Dedico essa Dissertação a todas as pessoas que se mobilizam para inventar um mundo de felicidade, em

especial às mulheres que lutam pela igualdade. À minha família pelo estímulo à minha formação educacional e

pelo apoio em todas as horas. Aos meus colegas de Mestrado, pela convivência tolerante, especialmente a

Manuela Donato pelo companheirismo. Aos amigos Vanuccio Pimentel, Osório Chalegre, Ricardo Duque,

Wolney Queiroz e Elba Ravane pelo apoio na conclusão dessa jornada. Aos professores e trabalhadores do

PPGCP. A meu orientador, professor Assis Brandão, com gratidão pela dedicação, paciência, engajamento e

incentivo.

     

  5  

RESUMO  

A busca pelo significado da democracia permanece viva na teoria e na prática política.

Este trabalho se soma às formulações assentadas na função social da ciência e no conteúdo

ideal participativo da democracia. Analisou-se a interlocução entre o Estado e a sociedade

no Brasil, com foco nos dois mandatos do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, período

em que mais se desenvolveram as instituições participativas nacionais. De forma

particular, foram estudadas as Conferências Nacionais, elemento central da política

participativa implementada a partir de 2003. Através da I e da II Conferência Nacional de

Política para as Mulheres, pretendeu-se entender a influência dessa instituição participativa

sobre as decisões governamentais. Embora haja evidências mais contundentes quanto a

influências indiretas, como a visibilidade da pauta e o aprendizado democrático, o trabalho

concluiu que houve influência também sobre as decisões.

Palavras-chave: democracia, democracia participativa, conferências nacionais, I e II

Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres.

ABSTRACT

The search for the meaning of democracy is a recurring theme in political theory and

political practice. The present study sought to contribute to the formulations based on the

social function of science and on the ideal content of participatory democracy. It analyzed

the interactions between the state and society in Brazil, focusing on the two terms of

President Luiz Inácio Lula da Silva, period in which participatory national institutions

developed the most. In particular, it studied the National Conferences, a central element of

participatory policy implemented since 2003. Through the 1st and the 2nd National

Conference on Women’s Policies, it sought to understand the influence of this

participatory institution over government decisions. Although there is more corroborative

evidence regarding indirect influences, such as the visibility of the agenda and democratic

learning, it concluded that there was also influence over decisions.

Keywords: democracy, participative democracy, national conferences, I and II national

conferences for women.

   

  6  

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO: DEMOCRATIZAR A DEMOCRACIA .................................................. 11

1.1. Introdução ...................................................................................................................... 11

1.2. Intenção da pesquisa ...................................................................................................... 15

1.3 Metodologia de pesquisa ................................................................................................ 15

1.4 Estrutura da Dissertação ................................................................................................. 17

1.5. Conclusão ...................................................................................................................... 19

2. CAPÍTULO 1: TEORIA DA DEMOCRACIA .................................................................... 19

2.1. Significado Histórico de Democracia ............................................................................ 22

2.2. A favor da Democracia Participativa ............................................................................. 33

3. CAPÍTULO 2: A PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA NO BRASIL ................................ 43

3.1. O novo arranjo participativo do Brasil redemocratizado .............................................. 43

3.2. Democracia Participativa no Período Lula (2003-2010) ............................................... 56

3.2.1 Conferências Nacionais ........................................................................................... 64

4. CAPÍTULO 3: EFETIVIDADE PARTICIPATIVA E AS DUAS CONFERÊNCIAS

NACIONAIS DE POLÍTICA PARA AS MULHERES .......................................................... 74

4.1. Introdução ...................................................................................................................... 74

4.2. Sobre a efetividade (ou as efetividades) das Instituições Participativas ....................... 78

4.2. A I e a II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres ..................................... 86

4.2.1 A organização das mulheres pelo direito à participação política ............................ 86

4.2.2. A I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres ....................................... 88

4.2.3. A II Conferência Nacional de Política das Mulheres ........................................... 104

4.3. A influência das conferências sobre as decisões do governo ...................................... 109

4.3.1 A I e a II Conferência de Políticas para as Mulheres e sua influência sobre o

Governo Lula .................................................................................................................. 113

5. CONCLUSÃO .................................................................................................................... 130

5.1 Retrospectiva: reafirmando princípios .......................................................................... 130

5.2. Influência das conferências: além do que se vê ........................................................... 133

5.3. Mensagem Final .......................................................................................................... 136

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................... 138

7. ANEXOS ............................................................................................................................ 143

  7  

  8  

LISTA DE ANEXOS

Anexo I: Medida Provisória 103 de 1o de janeiro de 2003.....................................................144

Anexo II: Questionários das entrevistas realizadas................................................................161

Anexo IIII: Decreto Presidencial de 18 de dezembro de 2003, convocatório da I Conferência

Nacional de Políticas para as Mulheres..................................................................................164

Anexo IV: Composição do Conselho Nacional de Direitos da Mulher (2003 - 2005)...........165

Anexo V: Decreto Presidencial de 17 de agosto de 2007, convocatório da II Conferência

Nacional de Políticas das Mulheres........................................................................................167

Anexo VI: Regulamento Interno da II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres......168

ANEXO VII: Diretrizes aprovadas na II Conferência Nacional de Política das Mulheres... 182

ANEXO VIII: Decreto 5.390 de 8 de março de 2005, modificado pelo Decreto 6.269, de 22

de novembro de 2007, que implementa e Modifica o Plano Nacional de Política para as

Mulheres.................................................................................................................................187

                                             

  9  

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Tabela Participação Temática nas Conferências.......................................................73

Figura 2: Critérios e elementos de observação no âmbito das consequências do processo......85

Figura 3: Tabela quanto à implementação das decisões nas conferências..............................112

  10  

LISTA DE TABELAS

Tabela I: Artigos da Constituição Federal que ampliam os direitos políticos..........................47

Tabela II: Conferências Públicas Nacionais (1941 - 1988)......................................................53

Tabela III: Conferências Públicas Nacionais (1989 - 2002).....................................................53

Tabela IV: Conselhos Públicas Nacionais do Brasil em 2010..................................................63

Tabela V: Conferências Públicas Nacionais (2003-2010)........................................................65

                                                         

  11  

1. INTRODUÇÃO: DEMOCRATIZAR A DEMOCRACIA

1.1. Introdução  

Um novo espectro ronda a Europa.

(SCHMITTER, 2005, p. 1)

Com essa frase, o cientista político americano Phillip Schmitter inicia recente

publicação acerca dos sintomas de morbidez do pensamento e da prática liberal-democráticos

e sua consequente superação por um modelo pós-liberal, em recente contribuição "Un posible

esbozo de una democracia post-liberal".

Segundo o autor, é evidente o descontentamento dos cidadãos com as democracias

estabelecidas: a concorrência eleitoral não é capaz de garantir a responsabilidade dos eleitos,

as configurações eleitorais produzem poder de minorias privilegiadas, Constituições são

anacrónicas e incapazes de lidar com novas forças e questões políticas, o apego irrestrito à lei

e aos juízes favorece às classes privilegiadas.

Com base nesse quadro, Schmitter sentencia que a democracia liberal será

abertamente questionada nas próximas décadas e que o rechaço provirá da reafirmação dos

fundamentos da Teoria Democrática.

Com pressupostos e previsões ainda mais perturbadores, Boaventura de Sousa Santos

(2002), em "Democratizar a Democracia", diz existir no mundo, a partir do início do século

XXI, o embate entre dois modelos de globalização. Um, o modelo hegemônico de democracia

representativa elitista. Outro, o modelo alternativo, de democracia participativa e expressão

dos setores mais negativamente afetados pelo não cumprimento das promessas de justiça e

paz que impulsionaram o modelo hegemônico.

Nas duas abordagens, uma mais acomodada aos valores do individualismo, ao cálculo

racional, à preferência por bens privados e à apatia dos cidadãos, portanto associada a ideia de

reformas graduais (SCHMITTER, 2005) e outra propagadora de uma radical concepção

contra-hegemônica de sociedade (SANTOS, 2002), existe um fundamental elemento comum:

a falência do modelo liberal-democrático.

  12  

Todavia, não é esse o pensamento dominante nas Ciências Políticas. Para Giovanni

Sartori, que na obra "Qué és la democracia" buscou condensar o pensamento hegemônico

prescrito por Joseph Schumpeter em 1942, só existe uma Teoria Democrática na

modernidade, que é a Teoria da Democracia Liberal, única completa, porque descritiva e

prescritiva, além de implementada na prática, através do Estado Democrático-Liberal

(SARTORI, 1993).

O erguimento científico do pensamento liberal-democrático à condição de verdade, ou

seja, a determinação desse modelo de organização política da sociedade ao patamar de

inquestionável, é um dos desafios para sua superação teórica e prática.

Embora persista a desigualdade social e, tantas vezes, também a jurídica; embora o

mundo permaneça envolto em guerras e rebeliões; o pensamento hegemônico também se fez

dominante epistemologicamente: relegou ao campo da política os ideais de justiça, paz e

igualdade, deixando para a ciência a elaboração de fórmulas destinadas a satisfazer a

demandas formais e um suposto "equilíbrio do sistema".

A política, entretanto, mesmo que teoricamente apartada da ciência, não deixa de ser o

instrumento de ação coletiva que as sociedades, feitas de gente, encontraram para mediar os

conflitos oriundos de sua desigualdade (VALLÉS, 2000). Ao lidar com a vida das pessoas e

suas expectativas de mediação, a política está intimamente relacionada com novas demandas,

novos sujeitos, novos conflitos.

Dito isso, cabe antecipadamente esclarecer que a orientação epistemológica por que

transita o presente trabalho é referenciada em uma ciência compromissada com os ideais de

igualdade que mobilizam cientistas, intelectuais, políticos e ativistas em busca de

transformações de paradigmas e modelos nesse século XXI.

Assim, questiona-se a hegemonia científica em duas dimensões: (1) contra o

universalismo da ciência moderna e a favor da diversidade epistemológica, contesta-se o

"padrão único" propagado pelo pensamento ocidental; (2) contra a Teoria da Democracia

Liberal e a favor da Democracia Participativa, contesta-se o conceito de democracia como

procedimento eleitoral elitista .

Sobre o primeiro ponto, colabora Boaventura (SANTOS, 2002) ao afirmar haver uma

crise de confiança epistemológica na ciência em geral e na ciência social, fruto do não

cumprimento das promessas do privilégio epistemológico do conhecimento científico, como a

racionalidade, a paz, a partilha do progresso, a liberdade. Defende o autor a existência de

  13  

muitas outras ciências e conhecimentos que se validam por critérios não "científicos", nem

"modernos" e que, mesmo nos marcos da ciência moderna, há alternativas aos paradigmas

dominantes.

Sendo assim, estaria sendo maturado um momento de transição do pensamento

científico e uma possibilidade mais real de ciências multiculturais e inovação científica.

Quanto ao segundo ponto, em diálogo com o primeiro, vê-se emergir em diversos

lugares do mundo, especialmente nos países periféricos em desenvolvimento, experiências de

exercício do poder político dissonantes do modelo hegemônico. No Brasil, na Índia, na África

do Sul praticam-se e teorizam-se modelos participativos, de ação política cidadã para além da

sociedade política que disputa eleições e da sociedade civil que deposita votos.

Embora nos países citados o processo já esteja mais consolidado e haja vasta produção

de pesquisas e análises (que serão detalhadas ao longo do presente trabalho), é possível

perceber rumores de reivindicação participativa em outras partes do mundo. A primavera

Árabe, os Fóruns Sociais Mundiais, os movimentos de ocupação de ruas e praças nas grandes

capitais do Ocidente: todos carregam em comum o anseio de maior participação das pessoas

nas decisões políticas.

O conteúdo e os valores dessa participação, pensada em um novo período histórico,

evidentemente não persegue o mesmo formato da Ágora grega, precursora da intervenção

direta dos cidadãos nas decisões públicas. À verdade, em sintonia com o desenvolvimento das

tecnologias da comunicação, o século XXI vê nascer um cidadão que quer opinar, escolher e

interferir, em tempo real, de forma prática e em assuntos diversos e inovadores.

Não parece o caso de ver superada a apatia identificada pela Sociologia na década de

60 e tão presente na fundamentação da teoria schumpeteriana.

Mas, no Brasil e na América Latina, a luta pela redemocratização nos anos 70 foi

capaz de promover o surgimento de novos sujeitos e demandas políticas, indo além da

redefinição formal da democracia e instaurando uma disputa pelo significado do termo

(SADER, 1988, apud SOUZA, 2010).

Tal disputa sobre o conteúdo democrático foi determinante para a consagração de

diversas cláusulas participativas na Constituição Federal de 1988 e de um arcabouço crescente

de instituições participativas nos governos municipais, estaduais e Federal, embalado por um

caldo participacionista na linguagem política da cidadania brasileira. "O Brasil é um dos

  14  

países com o maior número de práticas participativas no mundo, com uma infraestrutura de

participação bastante diversificada na forma e no desenho" (AVRITZER, 2008, p. 1).

Algumas das instituições participativas em funcionamento no país, como os

referendos, plebiscitos e alguns conselhos e conferências estão disciplinados na Constituição

Federal. Outras, como os Orçamentos Participativos, ouvidorias, mesas de diálogo e os

demais conselhos e conferências são disciplinadas em leis ou decretos1.

Dentre todas essas formas de interação entre o Estado e a sociedade, as conferências

constituem-se como as que mais adquiriram centralidade no último período. Conferências são

espaços públicos, convocados por decreto do Poder Executivo, voltados à elaboração de

diretrizes de políticas públicas temáticas, em que participam atores da sociedade civil e do

governo, com etapa nacional antecedida por etapas locais e estaduais.

Embora a primeira Conferência Nacional date de 1941, foi a partir do Governo Lula

que se tornaram mais frequentes, massivas e diversificadas (IUPERJ, 2010).

Entre 2003 e 2010 foram realizadas 64% das Conferências da história do país, com 28

novos temas. Segundo dados da Secretaria Geral da Presidência da República, nesse período,

participaram dos processos conferenciais aproximadamente 5 milhões de pessoas. Estudo do

tipo survey coordenado pelo professor Leonardo Avritzer (AVRITZER, 2012), estima que 6%

da população participou de alguma etapa das conferências nacionais e que 41,8% já ouviram

falar dessa instituição participativa.

Tal realidade exige ser estudada. Por isso, surgem cada vez mais pesquisas que para

além da tradicional preocupação com o mérito ou crítica à democracia participativa, ou com a

possibilidade ou impossibilidade de implementá-la, buscam analisar os efeitos desse arranjo

que está em curso mobilizando pessoas, grupos, partidos, governos. É nesse novo campo de

análise, composto por investigações movidas por entender a que servem esses encontros

institucionalizados entre o Estado e a sociedade, que se encontra o presente trabalho.

                                                                                                               1 Atualmente, no Brasil, funcionam conselhos municipais em todos os municípios e 36 conselhos nacionais. Apenas entre 2011 e meados de 2012 foram realizadas 18 conferências nacionais, todas precedidas por etapas locais e estaduais. Existem 165 ouvidorias nacionais e mais de dois mil municípios adotam algum tipo de Orçamento Participativo. Ao longo do presente trabalho serão detalhadas as características de cada uma dessas instâncias de participação, bem como as fontes e análises dos dados antecipados neste capítulo introdutório.

 

  15  

1.2. Intenção da pesquisa

A democracia implementada nos países centrais está descomposta dos ideais

democráticos. Algumas práticas participativas em curso no mundo parecem querer negar a

fatalidade da baixa intensidade a que o modelo hegemônico sujeitou a participação dos

cidadãos na vida política. Essas práticas buscam intensificar e aprofundar a democracia, em

busca dos ideais perdidos e de outros em erguimento. Reivindicam a legitimidade da

democracia participativa, querem a democracia representativa mais inclusiva, buscam

complementariedade entre democracia participativa e democracia representativa (SANTOS,

2002).

Não se trata, portanto, da participação em contraposição à representação. A

complexidade do mundo contemporâneo torna inviável uma participação ampla e permanente

dos cidadãos, como confirmou Rousseau ao limitar sua teoria a pequenos territórios e

populações. Trata-se de representação aperfeiçoada pela participação. Assim, entende-se que

o surgimento de novos espaços democráticos pode ser tomado como uma forma de

fortalecimento da representação política (POGREBINSCHI, 2010).

Acontece que a Teoria Democrática hegemônica é limitada para interpretar o novo

contexto de práticas e instituições participativas em curso no Brasil. Ao restringir a presença

dos cidadãos ao momento eleitoral da democracia, tal Teoria não é capaz de dialogar com as

novas formas de relação entre Estado e sociedade presentes no âmago desse novo arranjo.

A intenção desta pesquisa, portanto, é contribuir para a compreensão da estrutura

participativa em erguimento no Brasil. Com base na ideia de complementariedade entre os

sistemas representativo e participativo, estará normativamente orientada para perceber como

"melhor" democracia aquela é mais permeável à intervenção dos cidadãos.

Dentre múltiplos resultados que a realização de conferências públicas - sobre os

sujeitos, o sistema político, o bem-estar social, a educação cidadã -, o problema que instiga o

presente trabalho está relacionado à influência que essa instituição participativa "conferências

de políticas públicas" tem sobre as políticas implementadas pelo governo que as convocou.

1.3 Metodologia de pesquisa

  16  

Como já se pode inferir a partir da Introdução, a presente Dissertação se desenvolve

em marcos de uma pesquisa qualitativa. Não se buscam verdades indiscutíveis, decisões

definitivas, comprovações exatas, nexos de causalidade absolutos.

Serão analisados os casos das duas conferências nacionais de políticas para as

mulheres com a intenção de compreender que influência suas diretrizes tiveram sobre as

políticas implementadas pelo governo.

A seleção desses casos se dá porque:

i) são adequadas temporalmente: as conferências foram realizadas em 2004 e em 2007, uma

edição em cada um dos governos de Lula. Ao considerar que foi nos seus governos que mais

se desenvolveu a participação social institucionalizada no Brasil, principalmente a

centralidade que assumiram as conferências públicas nacionais, a presente Dissertação está

concentrada na investigação sobre o período 2003-2010;

ii) são significativas quantitativamente: somadas, as duas edições foram precedidas por etapas

municipais em mais de 4 mil municípios, mobilizando diretamente mais de 400 mil

participantes. A pesquisa coordenada por Leonardo Avritzer concluiu que foram as

conferências com maior participação no país (AVRITZER, 2012).

iii) são inclusivas: trazem à cena pública um setor historicamente alijado da política,

vocalizando atores excluídos.

iv) são pertinentes à pesquisadora: a autora do presente trabalho foi gestora de políticas para

mulheres entre 2009 e 2011, tendo coordenado a organização de uma etapa municipal da III

conferência e sido delegada das etapas estaduais e nacionais.

Será trabalhada a suposição de que as decisões das conferências nacionais de mulheres

interferiram sobre decisões do governo Lula, funcionando como espaço capaz de demandar a

implementação de políticas, mesmo consideradas as barreiras formais e a diversidade de

outras influências a que estão submetidas as decisões públicas.

Embora existam outros produtos das conferências considerados relevantes (ou até

mais relevantes) pelos participantes do governo e da sociedade civil, bem como na literatura

participacionista, a simples existência de um espaço público de interlocução não corresponde

à expectativa de que ele tenha consequências sobre as decisões e as políticas do governo.

Tal expectativa está presente na formulação do ideal participativo e na própria

fundamentação legal e política das conferências. O decreto presidencial convocatório e a

  17  

mobilização da sociedade se dão em nome da deliberação compartilhada de diretrizes de

políticas públicas. A implementação dessas decisões, contudo, não é obrigatória, (à exceção

de algumas poucas conferências vinculantes disciplinadas constitucionalmente, dentre as

quais não estão as conferências de políticas para as mulheres).

Entender se e como as conferências nacionais influenciam o governo é o objetivo

geral dessa pesquisa, a partir do olhar específico sobre a influência das duas primeiras

conferências nacionais de políticas para as mulheres sobre o governo Lula. Também se

objetiva levantar informações e produzir conhecimento sobre as conferências.

Para isso, serão estudados dados oriundos de:

i) levantamento bibliográfico: sobre a democracia, a democracia participativa, a experiência

em curso no Brasil e a efetividade das instituições participativas, especialmente as

conferências;

ii) análise de documentos: relatórios e anais das duas Conferências, normas públicas,

pronunciamentos e publicações do governo e da sociedade civil;

iii) entrevistas: aplicadas a gestores do Governo Federal à época relacionados com as

conferências e a participantes da sociedade civil.

1.4 Estrutura da Dissertação     A presente Dissertação está estruturada em três capítulos. No primeiro, transita-se por

discussões em torno do significado da democracia, desde sua origem histórica na antiga

Grécia, passando pelas elaborações que a contrapuseram à representação até aquelas que a

ergueram como um método desta.

São pontuadas especialmente as elaborações minimalistas do pensamento

hegemônico, a partir da síntese de Giovanni Sartori ao desenvolvimento do pensamento

mainstream de Schumpeter, e as elaborações participativistas de Carole Pateman, Boaventura

de Sousa Santos e Leonardo Avritzer.

A normatividade orientadora desse marco teórico será em defesa do compartilhamento

do poder político e com a realização dos ideais de justiça e solidariedade (SANTOS, 2002);

da participação como elemento de desenvolvimento dos indivíduos e da sociedade

  18  

(PATEMAN, 1992); e dos arranjos participativos e deliberativos como complementação

dialética da representação (IUPERJ, 2010).

No segundo capítulo, apresentam-se elementos do novo arranjo participativo em curso

no Brasil. A parte inicial busca descrever o processo de redemocratização do país nos anos 70

e 80 e sua influência sobre a Constituição de 1988, a partir de um recorte sobre a mobilização

dos setores sociais e progressistas reivindicadores de um sistema democrático participativo.

Ainda, vê-se como essa nova ordem constitucional democrática abarcou o surgimento e a

multiplicação de experiências públicas de participação, especialmente em nível local.

A segunda parte concentra atenções sobre o período de 2003 a 2010, por se considerar

que a eleição de Lula elevou as experiências participativas ao nível nacional, como política de

governo. São consultadas fontes oficiais, sociais e a literatura para desenvolver essa ideia.

Especialmente, são estudadas as conferências públicas nacionais, seu conceito, origem e

funcionamento.

Por fim, o terceiro capítulo está estruturado para compreender a influência das duas

conferências de política das mulheres sobre o governo Lula. Inicialmente, é feita uma revisão

bibliográfica dos estudos sobre efetividade participativa no Brasil e a multidimensionalidade

do conceito. Argumenta-se a importância de que essa influência se dê sobre as decisões e

políticas públicas do governo.

Em seguida, são analisadas as duas conferências em questão, sua origem, convocação,

funcionamento e decisões, com a compreensão de que a inclusão das mulheres e suas pautas

na cena pública satisfaz uma pretensão democrática historicamente significativa.

Como conclusão, aprofunda-se o estudo da influência das decisões decisões dessas

conferência sobre o governo Lula. A partir da suposição de que houve influência, busca-se a

relação entre as diretrizes aprovadas, políticas governamentais referentes a elas

implementadas em período posterior, afirmações do governo e da sociedade de que essas

políticas se originaram nas conferências e estudos científicos sobre a questão.

Para melhor compreensão dos limites da capacidade de influência dessas instituições

participativas, também são abordados casos de não inclusão das diretrizes nas decisões do

governo. Conclui-se o capítulo com uma reflexão sobre as informações levantadas.

  19  

1.5. Conclusão     O presente trabalho pretende analisar a experiência participativa em curso no Brasil,

seus limites e possibilidades, com a expectativa de que ela possa caminhar em direção a um

arranjo político inclusivo, orientado para o compartilhamento do poder político e o

desenvolvimento da cidadania.

Mais ainda, considerando tratar-se de uma investigação acadêmica, quer-se contestar o

caráter de neutralidade da ciência e reafirmá-la como realizadora de ideais.

Como escreveu Boaventura de Sousa Santos:

A ciência é um exercício de cidadania e de solidariedade e a sua qualidade é aferida

pela qualidade da cidadania e da solidariedade que promove ou torna possível

(SANTOS, 2002, p. 22).

Com o desejo de colaborar na consolidação de um modelo político e de um modelo

científico voltados à realização plena da vida coletiva.

2. CAPÍULO 1: TEORIA DA DEMOCRACIA    

Ao iniciar a obra "Que és la democracia", Giovanni Sartori sentencia:

Definir la democracia es importante porque establece qué esperamos de la democracia. Y cada vez que afirmamos "esto es democracia" o "esto no lo es", está claro que el juicio depende de la definición o de nuestra idea acerca de qué es, qué puede ser o qué debe ser la democracia. (SARTORI,1993, p.17).

Philippe Schmitter, por sua vez, elabora conhecido artigo sobre uma democracia "pós-

liberal", a partir da seguinte ideia:

Ahora que la versión liberal prácticamente ha barrido con sus rivales "autocraticos y sistémicos" en el campo de regímenes políticos, los defensores de la democracia

  20  

son ahora libres para pelearse entre sí acerca del significado y la aplicación del vocablo. (SCHMITTER, 2005, p. 249).

Robert Dahl, no mesmo sentido, escreveu que "a democracia pode ser inventada e

reinventada de maneira independente quando existem as condições apropriadas" (DAHL,

1998, p. 9).

Norberto Bobbio, em "O futuro da democracia", inclui dentre suas premissas: "Para

um regime democrático, o estar em transformação é seu estado natural: a democracia é

dinâmica, o despotismo é estático e sempre igual a si mesmo" (BOBBIO, 2000, p. 19).

C. B. Macpherson é ainda mais incisivo:

Os modelos mais proeminentes em ciência política, pelo menos de Hobbes em diante, têm sido tanto explanatórios como justificativos ou reivindicativos. Em diferentes proporções, consistem de enunciados quanto ao que seja um sistema político ou uma sociedade política, como ele ou ela opera ou poderia operar, e enunciados quanto ao porque sejam bons, porque deveriam ser bons, ou porque seria desejável tê-los ou ainda mais que eles. Alguns teóricos democráticos enxergaram bem claramente que suas teorias são um misto de tudo isso. Já outros não, e até mesmo negaram esse aspecto. (MACPHERSON, 1978, p. 11).

Através desses excertos, de renomados teóricos da democracia, filiados a correntes

diferentes do pensamento democrático, quer-se antecipar que será utilizada nesse trabalho a

concepção de que o conteúdo da democracia, hoje e ao longo da história política, está

associado a uma compreensão normativa do que se entende e se pretende com a democracia.

E essa compreensão está sujeita a ser transformada pela transformação da própria sociedade.

É que mesmo as definições descritivas carregam certo grau de valoração, embora haja

teóricos da democracia liberal - e de tantas outras teorias da ciência moderna - que invoquem

uma arrogante neutralidade mesmo que para expressar conceitos contestáveis ou

controversos.

O caso da "democracia" é ainda mais singular. A palavra já representou tantos ideais e

realidades diferentes que chegou ao tempo atual vazia de valor. Tanto é assim que governos

de diferentes matizes ideológicas, mais radicais ou mais conservadores, invocam, com

orgulho, o rótulo "democrático". Mesmo na sociedade civil, a reivindicação por "democracia",

"mais democracia" ou "democratização" tornou-se capaz de englobar todo tipo de demanda.

Quer-se uma imprensa democrática, espaços públicos democráticos, universidades

democráticas.

A imprecisão terminológica, assim, permite que valores diversos sejam associados ao

termo e, muitas vezes, invocados como significação "verdadeira".

  21  

Para que se possa dar conceito à "democracia" é preciso retomar sua evolução teórica

e prática ao longo da história, sendo esse um dos objetivos desse capítulo. Não se pretende

fazer uma detalhada revisão bibliográfica, mas apresentar um quadro geral dos principais

significados da democracia desde seu surgimento, na Antiguidade, até a consolidação da

Democracia Liberal, hoje corrente hegemônica na Teoria Democrática.

Na segunda parte do capítulo, será aprofundado o debate entre a hegemonia da Teoria

Competitiva da Democracia em contraste com a Teoria da Democracia Participativa, sendo

apresentadas elaborações teóricas diversas e claro alinhamento a esta corrente por entendê-la

aperfeiçoadora das instituições representativas, vocalizadora de demandas de atores antes

excluídos e promotora do desenvolvimento da sociedade e dos sujeitos através da

conscientização política.

Ao longo de todo trabalho, destacadamente neste capítulo, será utilizada uma

abordagem epistemológica referenciada nas elaborações de Boaventura Santos quanto à

diversidade do conhecimento, da ciência e a não exclusiva validade da Democracia Liberal.

Como assume o próprio Sartori: "Un sistema democrático está sustentado en una

deontología democrática, y lo que la democracia es no puede separarse de lo que la

democracia debería ser" (SARTORI, 1993, p. 18).

Embora continue o raciocínio ressaltando a importância de distinguir a democracia no

sentido prescritivo e no sentido descritivo, Sartori e boa parte dos teóricos minimalistas

argumentam sua deontologia democrática como ontologia e a Teoria da Democracia Liberal

como única Teoria verdadeira.

A definição de que estabilidade do sistema, igualdade formal e método competitivo de

eleição são os valores mais importantes da democracia carrega valor em si mesma. Da mesma

forma, definir como mais importante que a democracia favoreça ao desenvolvimento da

solidariedade, à igualdade material e à participação popular nas decisões é uma conclusão

com componente axiológico. Considerar um certo grau de valoração a definições descritivas

como são as duas acima opostas não prejudica reconhecer que ambas possam estar sustentas

por argumentos racionais e evidências empíricas.

Esclareça-se, assim, a deontologia democrática que moverá as análises e

interpretações aqui registradas, com a certeza de que a produção científica comprometida com

a justiça e a igualdade tem validade na imensa expectativa da humanidade em encontrar

soluções políticas para a grave instabilidade que a envolve.

  22  

2.1. Significado Histórico de Democracia

A palavra democracia tem origem na junção de dois radicais gregos: demos, que

significa povo e kratos, que significa poder. Etimologicamente, portanto, democracia

significa poder do povo ou poder popular.

A questão ganha complexidade com as múltiplas acepções que podem ter povo e

poder. Afinal, que povo exerce que poder e de que forma?

O fracasso da cruzada etimológica faz com que ao longo da história possamos

registrar diferentes interpretações para esse poder popular, menos ou mais relacionadas com a

participação protagonista da maioria da população, tanto no campo teórico quanto nas formas

práticas de governo.

Além de ser uma palavra de origem grega, foram também os gregos que a cunharam

com significado pela primeira vez. O registro mais antigo do termo demokratía aparece na

"História" de Heródoto, representando o governo de muitos em contraposição à aristocracia

(governo de poucos) e à monarquia (governo de um só) (BOBBIO, 1995 apud BOBBIO,

2008).

Também é na Grécia Antiga que se encontra o primeiro registro de um governo

democrático, ou seja, uma democracia como forma de organização política das ações

coletivas de uma sociedade. O modelo ateniense é referência democrática tão significativa

que mesmo contemporaneamente é utilizado em argumentações de defesa e de condenação

das experiências participativas.

Na obra "Democracia antiga e moderna", de Moses I. Finley (1973), há interessantes

informações da Democracia Ateniense, com destaque ao fato de que era uma democracia

direta, não representativa, em duplo sentido: tanto a participação na Assembleia era soberana

e aberta a todos os cidadãos, quanto não havia uma burocracia, ou seja, uma estrutura estatal

de funcionários públicos.

O texto de Finley é inescapavelmente engajado em defesa da experiência democrática

da antiguidade, no caso, de Atenas.

Afinal de contas foram os gregos que descobriram não apenas a democracia, mas também a política – a arte de decidir através da discussão pública – e, então de obedecer às decisões como condição necessária da existência social civilizada. (...) Os gregos – e isso ninguém poderá contestar – foram os primeiros a pensar sistematicamente sobre política, a observar, descrever e, finalmente, formular teorias políticas. (FINLEY, 1973, p. 26 e 27).

  23  

Embora reconheça que os gregos não tenham desenvolvido uma Teoria da

Democracia, o autor considera valiosa a equilibrada coexistência entre liderança e

participação naquela sociedade, bem como a ausência da apatia política e dos pesadelos

extremistas, questões que analisaremos com mais propriedade à frente.

Conteúdo ainda mais revelador há no discurso atribuído a Péricles - considerado o pai

da democracia ateniense - e reproduzido anos após sua morte por Tucidides, transcrito na obra

de Finley, cujos seguintes trechos destacam-se:

Nossa constituição é chamada de democracia porque o poder está nas mãos, não de uma minoria, mas de todo o povo. Quando a questão é resolver disputas privadas, todos são iguais perante a lei. (...) Ninguém, desde que possua em si o desejo de ser útil ao Estado, é mantido na obscuridade política pela pobreza. E, da mesma forma que nossa vida política é livre e aberta, nossa vida diária e nossa relações uns com os outros também o são. (...) Somos livres e tolerantes com nossas vidas privadas; mas, nos assuntos públicos, mantemos a lei. (...) Aqui, cada indivíduo está interessado não apenas em seus próprios assuntos, mas também nos assuntos do estado. (...) Não dizemos que um homem que não tem interesse na política é um homem que cuida dos seus próprios afazeres: dizemos que ele não tem quaisquer afazeres aqui. (TUCIDIDES, apud FINLEY, 1973, p. 32)

Percebe-se assim, que vida pública e vida privada estavam interligadas e que o

conceito de cidadania era abrangente à própria existência dos cidadãos. Dessa forma, a

política era parte permanente do dia-a-dia das pessoas e sua tarefa pública considerada a mais

importante de todas as tarefas, pois que condicionante à vida privada. Esse embrião do

conceito de democracia como modo de vida pode ser encontrado posteriormente na obra de

Rousseau, John Stuart Mill e, contemporaneamente, nos escritos de John Dewey, Carole

Pateman, dentre outros. O conceito será retomado mais à frente, já que a percepção da

democracia como meio e fim do desenvolvimento dos indivíduos e da sociedade, para além

de métodos e procedimentos, faz parte da elaboração teórica a que se filia esse trabalho.

Apesar da grande influência e das virtudes acima ressaltadas, o modelo ateniense

enfrenta forte questionamento quanto à sua validade como referência para o desenvolvimento

da Teoria Democrática, seja pelo pequeno número de cidadãos envolvidos nas decisões

(estimam-se em 35 a 40 mil os homens livres atenienses); seja pela simplicidade

administrativa dos governos na Antiguidade; seja pela pequena extensão territorial na qual se

fundava aquela sociedade.

De fato, não há, atualmente, qualquer teoria que reivindique a reprodução do modelo

direto da antiguidade. Aquela democracia assembleísta, além de excluir grande parte da

população do status de cidadania, seria impossível de ser implementada, pois que exigiria um

  24  

processo decisório instalado permanentemente e inviável organizativamente. A democracia

direta pode existir residualmente, em complementariedade a outras formas democráticas, mas

não como principal arranjo institucional.

De toda forma, o mais famoso modelo de democracia da História não deixa de ser

emblemático por ter se erguido no entendimento de que as decisões públicas deveriam ser um

direito e um dever de todos os cidadãos. A presença da política no cotidiano das pessoas ou

sua restrição a uma elite política dualizam-se em polêmica já nessa primeira experiência

democrática.

É que mesmo Platão e Aristóteles, renomados pensadores gregos, opunham-se à

participação de toda população na gestão da coisa pública (FINLEY, 1973). Disse o primeiro,

expressamente, que os sapateiros e comerciantes não deveriam compartilhar do poder

político. Para o segundo, quanto mais os pobres estivessem espalhados no território, menor o

perigo ao governo. No argumento de ambos, a ideia de que a participação na política deve se

dar por pessoas instruídas, especialistas capazes de tomar as melhores decisões.

Essa preocupação com a incapacidade de um povo majoritariamente ignorante

governar e sua contradição (ou não) com a democracia como poder popular acompanha a

Teoria Democrática até os dias atuais.

Não é tarefa simples sistematizar as tradições do pensamento democrático, ou os

modelos de democracia, ou as teorias democráticas. Diversos autores respeitados no tema

divergem nesse aspecto, sobre quantas ou quais sejam essas teorias. Escolheu-se, então, duas

contribuições significativas para a exposição da evolução da democracia, na prática e na

teoria, de Atenas até os dias atuais: a de Norberto Bobbio e a de C. B. Macpherson.

Para Bobbio (2008), resumidamente, há três tradições históricas que confluem na

Teoria Contemporânea da Democracia:

(1) A Teoria Clássica, divulgada como teoria aristotélica, em que a democracia é vista

como governo de todos os cidadãos;

(2) A Teoria Medieval, de origem romana e apoiada na tese da soberania popular,

elaborada por juristas medievais;

(3) A Teoria Moderna, nascida com o Estado Moderno, em que a democracia é uma

forma de República, sendo esta a forma de governo popular.

Conforme já tenha sido tratado mais acima o caso clássico, importante compreender as

outras duas tradições.

  25  

Sobre a Teoria Medieval - intimamente ligada à doutrina contratualista2 - e sua

contribuição acerca da soberania popular, Bobbio diz que a elaboração de Marsílio de Pádua,

segundo a qual o Poder Legislativo é o poder principal (pois pertence exclusivamente ao

povo) e o Poder Executivo é o poder derivado (pois o povo delega a outros sob forma de

mantado revogável)

é um dos pontos cardeais das teorias políticas dos séculos XVII e XVIII. (...) Há, apesar de tudo, entre Locke e Rousseau, uma diferença essencial na maneira de conceber o poder legislativo: para Locke, este deve ser exercido por representantes, enquanto que para Rousseau deve ser assumido diretamente pelos cidadãos (BOBBIO, 2008, p. 322)

Mais uma vez, aparece a ideia da participação ativa do povo nas instâncias e decisões

políticas, devidamente acompanhada de sua contraposição.

Seguindo o roteiro de Bobbio, passa-se à Teoria Moderna. Influenciado pela

contraposição entre reino e república do pensamento político romano, Maquiavel sentencia

que todos os Estados foram ou são Repúblicas ou principados, mas sua República não está

ligada à Democracia como governo popular, mas à desconcentração do poder entre diversos

órgãos e colegiados.

É Rousseau, no Contrato Social, que emparelha o ideal republicano e o ideal

democrático à doutrina contratualista da soberania popular, fundada no consenso e na

participação de todos (BOBBIO, 2008). Mais à frente, volta-se a tratar de Rousseau e de sua

elaboração em favor da participação.

Após discorrer sobre as três tradições que conformam a Teoria Contemporânea,

Bobbio assinala que o século XIX foi palco do confronto entre o liberalismo (crítico à

democracia direta) e o socialismo (crítico à democracia representativa), mas que, apesar disso,

ambas se reivindicaram como compatíveis com a democracia. Até a Teoria das Elites,

originariamente hostil à democracia, por sustentar-se na ideia de que sempre será uma minoria

de pessoas que deterá o poder efetivo, acabou se curvando à democracia.

A marcante contribuição de Schumpeter, com seu "Capitalismo, Socialismo e

Democracia", de 1942 e que será melhor observado no próximo tópico, embora elitista,

encontrou uma forma de apresentar seu método de seleção de governantes como

                                                                                                               2 Bobbio ressalta que apesar da estreita ligação entre a teoria da soberania popular e a teoria do contrato social - em função de que a definição de povo (populos como universitas civium) é na origem o produto de um acordo e de que a instituição do Governo acontece em qualquer modalidade na forma própria de contrato - , ambas não podem ser confundidas, porque a doutrina contratualista nem sempre teve êxitos democráticos (vide Hobbes e Kant) e porque muitas teorias democráticas prescindem da hipótese contratualista.

  26  

fundamentalmente democrático e, mais ainda, associar o próprio significado de democracia a

esse procedimento de formação das decisões políticas.

Tamanha diversidade de conceitos no mesmo arcabouço democrático, levam Bobbio a

concluir que a democracia foi se constituindo mesmo como um método, mais do que uma

ideologia. E que as definições de democracia na política contemporânea estabelecem como se

chegar à decisão política e não o qual deve ser o conteúdo dessa decisão3 (BOBBIO, 2008).

Por essa elaboração, Norberto Bobbio está dentre os teóricos considerados

procedimentalistas, embora seja tão crítico à democracia representativa em vigor e assuma

que a democracia perfeita - que unifica o caráter formal (governo do povo) com o caráter

substancial (governo para o povo) - é utopia jamais realizada.

Pertencente a outra corrente da Teoria Democrática, tendo uma de suas principais

formulações, inclusive, expressamente qualificada de inútil por Bobbio4, o cientista político

canadense Crawford Brough Macpherson sintetizou em "Democracia Liberal: origens e

evolução" um esquema de modelos historicamente sucessivos de democracia, que agora se

passa a analisar.

Primeiramente, Machpherson (1978) divide toda tradição democrática em dois

grandes blocos: um que antecedeu a democracia liberal e outro que surgiu com ela a partir do

século XIX. Argumenta que somente com o elemento liberal foi erguido um esquema de

governo democrático ajustado à sociedade de classes. Os modelos anteriores, que ele chama

de precursores, seriam visões utópicas, pois que motivadas por oposição à sociedade dividida

em classes.

Dos modelos precursores, o autor considera que tanto na experiência de Atenas quanto

na Idade Média não houve teorias ou modelos que assim pudessem ser classificados como

democráticos. À verdade, reforça Macpherson, desde Platão e Aristóteles até o século XVIII,

a tradição ocidental foi de negar a democracia, considerando-a uma norma para os pobres

contra as classes instruídas, uma verdadeira ameaça de classe.

                                                                                                               3 Ora, definir como se chega a uma decisão não é uma escolha com conteúdo? Se alguém diz que deve se decidir por sorteio, outro alguém defende o voto de todos os ricos e outro propõe uma assembleia aberta aos interessados, essas formas de decisão, apesar de formas, não carregam um conteúdo ideológico sobre como cada um percebe o sistema decisório, a política, a sociedade? Insiste-se: a defesa de um método sustenta-se em convicções. 4 Macpherson defende que a compreensão de democracia não se dará a partir de (re)definições do termo, mas em torno de um conceito geral de democracia dividido em espécies, que em comum teriam um escopo de "prover as condições para o pleno e livre desenvolvimento das capacidades humanas essenciais de todos os membros da sociedade". Bobbio comenta que "a resposta extremamente genérica que o autor foi constrangido a dar (...) mostra a inutilidade da tentativa". (BOBBIO, 2008, página 329)

  27  

Essa hegemonia do pensamento antidemocrático acompanhou a democracia até o

século XVIII, quando em contraposição a ela, foi consolidado o Governo Representativo, com

quem, posteriormente, a democracia passou a ser relacionada (POGREBINSCHI, 2010). Ou

seja, até o Governo Representativo, a democracia não era desejável porque era uma ameaça às

classes dominantes; a partir do Governo Representativo, a democracia ganhou ênfase como

um método de formação desse Governo. Em nenhum momento dessa história, a não ser na

frágil experiência ateniense, a democracia esteve relacionada ao amplo compartilhamento do

poder decisório.

Antes de chegar ao modelo liberal-democrático, Machpherson ainda registra nos

séculos XVI, XVII e XVIII a existência de teorias da democracia explícitas, como as utopias

democráticas inglesas de Thomas More (1516) e Winstaley (1652), que denunciavam todos os

sistemas classistas e defendiam uma sociedade sem propriedade privada; ou o puritanismo

inglês e os niveladores, que apesar de abundantes em ideias democráticas não reivindicaram

soberania popular nem plenos privilégios democráticos.

São as contribuições de Rousseau e de Thomas Jefferson, no século XVIII, contudo,

as consideradas mais relevantes pelo autor, que identifica em comum nas duas elaborações a

defesa de uma sociedade de classe única, em que a propriedade privada seja um direito

natural, mas que todos dela possam usufruir moderadamente e ser, assim, economicamente

independentes.

Apesar de complexas e bem elaboradas, as ideias democráticas do século XVIII

também são consideradas precursoras por Machpherson por não se adequarem à realidade da

sociedade de classes, não passando, assim, de utopias.

Isso deve-se, destaca o autor, à profundidade com que os pressupostos do mercado e

do capitalismo penetraram a Teoria da Democracia Liberal. É que o qualitativo liberal pode

designar tanto uma democracia do capitalismo quanto uma democracia em que todos os

indivíduos têm iguais direitos ao desenvolvimento. Mas ao longo da história real da

democracia liberal o que tem se sobreposto é o caráter mercantil:

Quando o liberalismo surgiu como democracia liberal isso se tornou reivindicação no sentido de libertar todos os indivíduos igualmente, e libertá-los para que empregassem e desenvolvessem plenamente suas capacidades humanas. Contudo, na medida em que houve uma economia de escassez, pareceu aos democratas liberais que o único meio para atingir aquela meta era através da produtividade do capitalismo de livre empresa. (...) tinham que aceitar a vinculação da sociedade de mercado com os fins da democracia liberal. (MACPHERSON, 1978, p. 28).

  28  

Macpherson aposta na possibilidade de que, diante do desenvolvimento tecnológico, o

elemento capitalista da democracia-liberal seja dispensável. É por isso que além da

retrospectiva de três modelos - Democracia Protetora, Democracia Desenvolvimentista e

Democracia de Equilíbrio5 - , apresenta a Democracia Participativa como possibilidade de

correção dos erros do modelo vigente.

Giovanni Sartori (1993) também elabora extensa formulação para desvincular o

liberalismo do mercado, mas com o objetivo contrário ao de Macpherson. Invocando o

liberalismo clássico como uma teoria e prática da liberdade individual, da proteção jurídica e

do Estado constitucional, Sartori defende o elemento liberal como mais importante que o

democrático, pois que a igualdade jurídico política é fundamental, inclusive, para a igualdade

material. Para ele, a democracia sem liberalismo "nasce morta", o liberalismo é a garantia

constitucional da democracia. E o mercado, por sua vez, é elemento superior a ambos, não

tendo sido criação do capitalismo, mas este sua criatura, por isso capaz de caminhar com as

próprias pernas independente do sistema de governo.

Essa relação entre a democracia e o capitalismo - inexorável na visão de Sartori ou

dispensável, embora histórica, na visão de Macpherson - , faz com que seja no século XIX

que se dê o mais franco e rico debate acerca do significado dessa forma de governo.

É que ao se adaptar à sociedade dividida em classes, na sua forma liberal, a

democracia deixou de ser vista como aquela expressão primitiva plebiscitária, que organiza os

pobres contra os ricos, e passou a estar relacionada com igualdade jurídico-política, sendo o

elemento de legitimidade através do qual o poder é emanado da livre vontade popular

(SARTORI, 1993).

Assim, a democracia se consolidou como um mecanismo de agregação de preferências

para autorização do Governo representativo, tendo este suplantado a polarização com os

                                                                                                               5 Na classificação de modelos historicamente sucessivos de Macpherson: a Democracia Protetora é a primeira sistematização da democracia liberal, teorizada por Jeremias Bentham e James Mill no primeiro quarto do século XIX, de base utilitarista e em busca da "maior felicidade para o maior número de pessoas". Diante do excesso de demandas dos indivíduos e a escassez dos recursos para satisfazer a todas, perceberam a necessidade de uma estrutura legal que pudesse "garantir a subsistência, ensejar a abundância, favorecer a igualdade e manter a segurança". Um governo responsável era necessário para a proteção dos indivíduos e o fomento da riqueza nacional. A Democracia Desenvolvimentista, por sua vez, introduz uma dimensão ética à discussão, uma visão de democracia como meio de desenvolvimento individual. Preconizada por John Stuart Mill em meados do século XIX, influenciada pelos conflitos trabalhistas e a ameaça que a desigualdade representava à propriedade, Mill apresentou um novo modelo de homem, de sociedade e de democracia e a preocupação com os requisitos sociais e econômicos da democracia. O terceiro modelo, a Democracia do Equilíbrio, que substituiu o falido modelo anterior, teve seu marco em 1942, através de Joseph Schumpeter e alcançou hegemonia até os dias atuais. Também chamado de modelo elitista pluralista, conceitua que a democracia é apenas um mecanismo para escolha de governos, que o mecanismo é uma competição entre a elite política e que o papel dos cidadãos é escolher dentre esses políticos periodicamente nas eleições.

  29  

defensores da democracia direta6, transcorrida nos séculos XVIII e XIX, especialmente pelo

surgimento de sociedades complexas e ampliação da Administração Pública nos Estados

Nacionais (PETINELLI, 2010).

Conforme contextualiza David Held:

Uma visão otimista e progressista da história humana ocupou o pensamento de John Stuart Mill, Karl Marx e muitos outros liberais e radicais do século dezenove. (...) Em contraste a isso, muitos daqueles que examinavam as perspectivas da democracia no final do século dezenove e no início do século vinte tinham uma visão muito mais sombria do futuro (...). Max Weber e Joseph Schumpeter (...) partilharam uma concepção da vida política na qual havia pouco espaço para a participação democrática e o desenvolvimento coletivo (...). Suas obras tenderam a afirmar um conceito bastante restrito de democracia, vendo-a, na melhor das hipóteses, como um meio de escolher pessoas encarregadas da tomada de decisões e de colocar alguns limites a seus excessos. (HELD, 1987, p. 131).

E foi essa visão pessimista que se consagrou hegemônica na Teoria da Democracia no

século XX, sendo de Joseph Schumpeter o mais vigoroso questionamento teórico à

democracia como gestão popular do poder 7 , um marco na defesa de que o método

democrático não tem ideais nem fins, mas consiste em um arranjo institucional para se chegar

a decisões políticas através da competição pela liderança, da qual participa um número

reduzido e capacitado de pessoas. Essa competição é o elemento democrático do método.

Democracia seria, assim, o governo dos políticos.

O período em que Schumpeter elabora sua obra é permeado por outros acontecimentos

que favorecem a tese por ele apresentada. Regimes totalitários baseados na participação das

massas aumentam a preocupação com a estabilidade dos sistemas políticos e associam a

participação ao totalitarismo. Desenvolve-se também, no pós-guerra, a Sociologia Política,

cujos dados apontam para a falta de interesse em política no comportamento dos cidadãos - o

que questiona a visão clássica do homem democrático e participativo (PATEMAN, 1992).

Sustentados por esse dado da realidade, os teóricos que beberam na fonte de

Schumpeter elevam a participação ampla à categoria de irreal, impossível, improvável.

Segundo eles, as exigências da teoria clássica para a satisfação do ideal democrático não são

encontradas no cidadão médio. E, apesar da apatia, as democracias têm sobrevivido

satisfatoriamente, analisam.

                                                                                                               6 As correntes mais influentes da cultura liberal democrática defendiam que inclusão resulta da participação igualitária via voto, a exemplo de Thomas Jefferson, influenciado por John Locke e do próprio John Stuart Mill, com seu "O Governo Representativo". Essa ideia venceu a defesa da participação direta, preconizada por Rousseau em "O contrato social", principalmente por limitações objetivas da impossibilidade de partilha permanente e direta do poder com toda população em sociedades de larga escala (PETINELLI, 2010). 7 Segundo Sartori, Schumpeter seria o "pai da Teoria Competitiva da Democracia". (SARTORI, 1993, p. 127).

  30  

Ainda mais, defendem que a participação limitada acaba sendo positiva no conjunto

do sistema, pois amortece o choque das discordâncias e impede o desenvolvimento dos

sentimentos autoritários presentes principalmente nas camadas de baixa renda da população,

cuja participação ampla poderia desestabilizar o sistema político e o acordo mínimo sobre as

regras do arranjo institucional.

Como nos relembra Carole Pateman: “Entre os teóricos da política e sociólogos

políticos a teoria da democracia mais aceita (aceita de maneira tão ampla que se poderia

chamá-la de doutrina ortodoxa) é aquela na qual o conceito de participação assume um papel

menor” (PATEMAN, 1992, p. 9).

Assim, vê-se que a Teoria Competitiva da Democracia, nominada por Macpherson de

Modelo da Democracia de Equilíbrio, esvazia o conteúdo moral introduzidos pelos gregos,

por Stuart Mill, Rousseau e Marx8, transformando a democracia "tão-somente em um

mecanismo de mercado: os votantes são os consumidores; os políticos são os empresários"

(MACPHERSON, 1978, p. 82 e 83).

Apesar de compor o núcleo do pensamento democrático dominante até hoje nas

democracias ocidentais, a Teoria de Schumpeter não deixou de ser complementada nem

mesmo contestada. Vê-se que sua formulação é absolutamente incompatível com uma visão

solidária e cooperativa de sociedade.

Mesmo dentro do campo minimalista, a partir da década de 50, surgiram teses

preocupadas com a inclusão política de grupos minoritários. Assim, desenvolveu-se a corrente

liberal-pluralista, com destaque aos teóricos Truman e Robert Dahl, que objetivavam ampliar

as margens de competição democrática para que a diversidade da sociedade civil pudesse

competir pelo poder e pela influência sobre os que tomam as decisões. Para Dahl, a

democracia consistiria no governo de múltiplas minorias e exigiria determinadas condições9,

consagradas como formadoras da Poliarquia (PETINELLI, 2010).

Nas palavras de Dahl: "Em vez de um único centro de poder soberano, é necessários

que haja muitos centros, dos quais nenhum possa ser inteiramente soberano" (DAHL, 1967, p.

24 apud BOBBIO, 2000).

                                                                                                               8 "Marx esperava que o desenvolvimento do capitalismo levasse ao aguçamento da consciência de classe, o que levaria a vários tipos de ação política pela casse trabalhadora, o que aumentaria ainda mais a consciência da classe trabalhadora e a converteria em consciência revolucionária e em organização revolucionária" (MACPHERSON, 1978, p. 103). 9 Direito ao voto, direito a ser eleito, direito a competir por voto, eleições livres e honestas, liberdade de reunião, liberdade de expressão, fontes de informação e criação de instituições capazes de assegurar o processo decisório por meio de voto.

  31  

A preocupação com a inclusão de grupos alheios ao processo democrático despertou

formulações ainda mais ousadas, enquadradas no espectro das "teorias alternativas". Na

década de 80, em crítica aos pluralistas, surgiu a Teoria Deliberativa, preconizada por Jürgen

Habermas a partir do conceito de que inclusão não se limita à representação e que, portanto,

não poderia ser satisfeita apenas pelos meios eleitorais competitivos, mas por instituições e

espaços públicos de deliberação10 através dos quais haja a participação direta dos cidadãos e

mecanismos de expressão de opinião e de diálogo.

A ideia de que a democracia não se resume a uma escolha de representantes e que

participar igualmente através do voto não é necessariamente a forma mais legítima e justa de

incluir, mais do que uma crítica ao pluralismo liberal é uma crítica ao arcabouço da Teoria

Competitiva e um anúncio de que a participação cidadã na política não foi enterrada junto

com a impossibilidade prática da democracia direta.

Assim é que surgem novas formulações, como a Teoria Informacional, também nos

anos 80, com conceito ainda mais abrangente de democracia, segundo o qual a deliberação

não se dá apenas na esfera pública, mas requer também a criação de canais permanentes,

institucionalizados e deliberativos de interação entre a arena participativa e a arena

representativa (PETINELLI, 2010).

No mesmo sentido de reivindicação por mais espaços de participação, a década de 60

é palco de mobilizações sociais, estudantis e trabalhistas, nos Estados Unidos, na Europa e

também na América Latina (MACPHERSON, 1978; PATEMAN, 1992).

É nesse contexto que a Democracia Participativa, "associada a um certo tipo de

sistema representativo, e não democracia completamente direta"11, compõe o quarto modelo

da sequência histórica da Democracia Liberal12 de Macpherson, mesmo que, à época de seus

escritos, fosse apenas uma previsão13.

O autor analisa não apenas a possibilidade de ampliação da participação direta,

esboçando dois modelos pelos quais seria possível, como defende os benefícios de tal

                                                                                                               10 "Deliberação é o ato intersubjetivo de comunicação e de argumentação cujo objetivo é alcançar um consenso sobre a solução para determinado problema social" (HABERMAS, 1984, p. 305). 11 (MACPHERSON, 1978, p. 99). O autor desenvolve longa explanação quanto à impossibilidade da democracia direta nas sociedades complexas, que, mesmo com a difusão da tecnologia, sempre dependeria de representantes para formular as questões. 12 Mapherson inclui a Democracia Participativa no espectro da Democracia Liberal, por considerar que o princípio ético e os direitos iguais de todos ao autodesenvolvimento fazem parte da tradição da democracia liberal, embora admita a necessidade de desaparecimento das pressuposições de mercado e grande redução das desigualdades econômicas e sociais. 13 O próprio Macpherson diz afirmar apenas a possibilidade e desejabilidade da transição à democracia de mais participação e que isso não deve ser tomado como uma profecia.

  32  

transformação nos processos decisórios, contestando peremptoriamente os teóricos do modelo

competitivo: Basta dizer que em vista do indiscutível diferencial de classe na participação política no sistema atual, e admitindo que aquele diferencial é ao mesmo tempo efeito e causa contínua da incapacidade dos que estão nos estratos inferiores da sociedade para articular suas vontades ou tornar suas exigências efetivas, então nada tão não-participativo quanto o equilíbrio apático do Modelo 3 avalia as exigências éticas da democracia. (...) Quer apenas dizer que a baixa participação e a iniquidade social estão de tal modo interligadas que uma sociedade mais equânime e mais humana exige um sistema de mais participação política (MACPHERSON, 1978, p. 98).

Ainda, o autor acrescenta dois requisitos para o surgimento da Democracia

Participativa, quais sejam: (1) a mudança de consciência do povo, com a exigência de um

sentido mais forte de comunidade; e (2) uma grande diminuição da desigualdade social e

econômica, visto que a desigualdade exige um sistema não participativo para manter a

sociedade coesa.

Também na década de 70 e a favor da participação, com mais consistência que as

possibilidades vislumbradas por Macpherson, a cientista política e feminista britânica Carole

Pateman formula a Teoria Participativa da Democracia, para quem nas teses de participação

se pode ver “uma série de prescrições específicas e planos de ação necessários para se atingir

a democracia política. E isso se efetua por meio da educação pública, a qual, no entanto,

depende da participação na atividade política, entendida num sentido mais abrangente”

(PATEMAN, 1992, p. 33).

Pateman retoma ideias de Rousseau14 e John Stuart Mill15 para defender a participação

como relevante ao desenvolvimento do espírito público coletivo de uma sociedade e seus

indivíduos: Mill e Rousseau enfatizaram a ampliação das perspectivas e interesses, a valorização da conexão entre os interesses privados e públicos que a experiência da participação traria, e também há a "educação" num sentido mais direto: a familiarização com os

                                                                                                               14 “Quanto é melhor constituído o Estado, tanto mais os negócios públicos excedem os privados na mente dos cidadãos; até são muito poucos os negócios particulares, porque a soma da felicidade comum fornecendo uma porção maior à felicidade de cada indivíduo, menos tem este de a buscar em ocupações particulares. Em cidade bem ordenada, cada um corre às assembleias; sob governo mau, ninguém quer dar um passo que aí o leve, porque ninguém se interessa no que lá se faz, antevendo que a vontade geral não domina, e porque tudo absorvem os cuidados domésticos. As boas leis formam outras melhores, as más conduzem a piores; quando alguém diz dos negócios do Estado: Que me importa? – pode-se contar com a perdição da República.” (ROUSSEAU, "Do Contrato Social", apud PATEMAN, 1992, p. 100). 15 “É através da discussão política que o trabalhador manual, cujo trabalho é uma rotina e cujo modo de vida não o coloca em contato com uma variedade de impressões, circunstâncias ou ideias, aprende que as causas e os eventos remotos, que acontecem muito longe, têm o efeito mais sensível até mesmo sobre os seus interesses pessoais; e é a partir da discussão política e da ação política coletiva que aquele cujas ocupações diárias concentram seus interesses em um pequeno círculo em volta dele mesmo, aprende a examinar os concidadãos e ser solidário com eles, tornando-se conscientemente um membro de uma grande comunidade.” (MILL, 1981, p.137).

  33  

procedimentos democráticos e o aprendizado das habilidades políticas (democráticas) (PATEMAN, 1992, p. 102).

A participação política como elemento de desenvolvimento dos indivíduos e das

sociedades compõe o marco teórico deste trabalho, motivo por que voltaremos a Pateman no

próximo tópico.

Assim, finaliza-se essa breve tentativa de introduzir um olhar retrospectivo acerca da

multiplicidade de teorias e práticas submetidas ao título democrático desde a Antiguidade até

o final do século XX.

Diante do exposto, parece notório que:

a) A "democracia" não tem significado ontológico, estando carregada de

normatividade e escolhas axiológicas ao longo de toda história;

b) A ausência de conteúdo da palavra e do conceito "democracia" permite que sua

representação esteja sempre em disputa, tendo sido várias as hegemonias que dela se

apossaram, positiva e negativamente;

c) O elemento "participativo" da democracia já ocupou diferentes lugares na sua

significação, sendo considerado desde intrínseco até oposto ao conceito;

d) A apatia e a não participação da maioria dos cidadãos na política também já foi

considerada desejável e indesejável por diferentes teorias;

d) As insuficiências do modelo democrático-liberal são identificadas tanto por

minimalistas quanto por seus críticos;

e) A diversidade social despertou preocupação com a inclusão de grupos minoritários

na tomada de decisões tanto no procedimento competitivo quanto em esferas de participação e

diálogo.

Considerando aberta, portanto, a disputa acerca do conteúdo democrático e o papel da

participação nele, finaliza-se com a certeza de que mais importante que a retrospectiva do que

foi a democracia de Atenas até o final do século XX é utilizar tal análise para construir a

perspectiva do que pode ser a democracia no século XXI.

Passa-se, então, nas próximas páginas, a olhar para o futuro.

2.2. A favor da Democracia Participativa

  34  

Apresentado o apanhado geral quanto à evolução histórica do conceito e da

implementação da democracia; delimitados os pressupostos epistemológicos de não

exclusividade do pensamento científico moderno; aceita a disponibilidade da disputa quanto

ao conteúdo democrático e ao papel da participação nesse modo de governo; resta agora

preencher a moldura antecipada com o mais nítido colorido das posições a que esse trabalho

se filia: a favor da Democracia Participativa.

Contudo, mesmo sob pena de valorizar a teoria que se contesta, e em reconhecimento

à pujança científica, política e social por ela alcançada, cabe inicialmente aprofundar a

compreensão do modelo competitivo, de bases schumpeterianas, para a ele contrapor as

elaborações participativas aqui defendidas.

Para isso, será utilizada a condensação do pensamento democrático-liberal organizada

por Giovanni Sartori (1993) em seu livro "Que és la democracia", contrapondo-la,

essencialmente, às ideias de Carole Pateman (1992) e Boaventura de Sousa Santos (2002).

Para Sartori, existe apenas uma Teoria da Democracia Moderna16, a Teoria da

Democracia Liberal, capaz de unificar a descrição e a prescrição, bem como ser

implementada na prática. Em sua definição, democracia é "el mecanismo que genera una

poliarquía abierta cuya competencia en el mercado electoral atribuye poder al pueblo, y

especificamente impone una receptividad de los elegidos respecto a sus electores"

(SARTORI, 1993, p. 129).

Ou seja, para ele, democracia é um regime cujo personagem político central é

escolhido mediante eleições livres, competitivas e não fraudulentas, onde a designação dos

dirigentes deve vir do consenso popular. São condições necessárias e suficientes para

caracterizar um regime como democrático. Por isso, diz-se "conceito mínimo", que adjetiva

seus formuladores como minimalistas. Todo o restante de reivindicações não diriam respeito à

democracia, mas a maior democraticidade.

A famosa definição de Schumpeter reforça e esclarece ainda mais a definição

estritamente procedimental que também nomina os teóricos desse campo: "El método

democrático es esa argucia institucional que se emplea para llegar a decisiones políticas,

donde algunas personas adquierem el poder de decidir mediante una lucha competitiva por el

voto popular" (SCHUMPETER, 1947, p. 269, apud SARTORI, 1993, p. 128).

                                                                                                               16 Nem Sartori nem Carole Pateman defendem a existência de uma Teoria Clássica da Democracia, pela ausência de um eixo comum às elaborações que muitas vezes enquadram Rousseau, Jonh Stuart Mill, James Mill, Benthan, dentre outros em uma mesma escola.

  35  

A exclusão da compreensão de democracia como um exercício coletivo de

compartilhamento do poder e sua redução a um método eleitoral, mesmo que o voto lhe

introduza o elemento da soberania popular, tem sido argumentada pelos minimalistas como

pura dedução dos fatos da realidade.

Segundo Sartori, não pode haver teoria alternativa à elaboração de Schumpeter porque

só ele explica o que é a democracia, enquanto as outras formulações simplesmente elocubram

no campo da prescrição, alheios à realidade. Assim, diretamente: "La teoría clásica de los

antielitistas se parece al ave fénix de la que Metastasio cantaba: "Que existe lo dice todo el

mundo, dónde está nadie lo sabe" (SARTORI, 1993, p. 132).

E ninguém sabe onde está, explica o autor, porque parte da premissa de um povo

interessado no exercício do poder de governar, mas esse protagonista não existe na realidade.

Apega-se Sartori às teses sociológicas para afirmar que o povo ou é extremista ou é apático. A

democracia moderna, liberal, ao contrário, não é hipotética. Existe e por isso é a democracia.

Indo mais além, no livro "Teoria Democrática" (1962), Sartori argumenta que a apatia

da maioria não é tem culpados. Nem analfabetismo, nem pobreza, nem a falta de informações,

nem a escassa prática democrática. As pessoas só se interessam pelas ideias que formulam e

pelas experiências próprias e isso não é possível ao cidadão médio no que diz respeito à

política. Deve-se aceitar os "fatos", pois mudá-los pode causar instabilidade e só é possível

pela coação dos apáticos ou penalização da minoria ativa, conforme se lê: "a apatia da

maioria não é culpa de ninguém em particular, já é hora de parar de procurar bodes

expiatórios"17.

Embora afirme estar no campo da descrição, parece evidente a sustentação dessas

ideias por um dever ser democrático que articula os minimalistas. Observar a realidade da

democracia e dizer que esta é a democracia vigente, está bem. Mas observar a realidade da

democracia e, mesmo considerando-a limitada, dizer que esta deve ser a democracia, está

além da pretensão descritiva invocada.

O caso fica mais límpido quando vê-se a elaboração prescritiva assumida por Sartori.

Segundo ele, a democracia é uma poliarquia eletiva, mas deveria ser uma poliarquia

seletiva18, ou, melhor ainda, uma meritocracia eletiva.

                                                                                                               17 (SARTORI, 1962, p. 92, apud PATEMAN, p. 22). A referência à procura de "bodes expiatórios" é utilizada como forma de contestar a ideia dos participativistas de que a apatia é resultado da exclusão social, educacional e política da maioria da população. 18 "Y prescritivamente? (...) Los tres términos que servirían al efecto son elección, selección y élites". (SARTORI, 1993, p. 137).

  36  

O conceito de que o poder político deve ser exercido diretamente por quem seja

"capaz", por uma "minoria escolhida" e as ameaças que um "povo ignorante" pode imputar ao

"equilíbrio do sistema" se compartilhar do poder são expressões recorrentes nos escritos de

Sartori, Schumpeter e tantos outros teóricos competitivos, senão vejamos:

Quien se opone ao mérito alimenta el demérito, y quien objeta a la selección obtiene deseleción. (...) La igualdad servidora de la sociedad, benéfica para la colectividad en sí misma, es la igualdad de mérito (en proporción a las capacidades y a los talentos). Por el contrario, la igualdad (aritmética) que hace iguales capacidades desiguales, es la igualdad nociva para la sociedad que perjudica a todos. (...) La igualdad aritmética equipara al imbécil y al sabio; la igualdad proporcional postula que el sábio vale más que el imbécil. (SARTORI, 1993, p. 138 e 139).

Percebe-se, então, que mesmo que houvesse um povo disposto a ser protagonista do

processo decisório, o melhor método continuaria sendo aquele que elege "os melhores" e

atribui a essa minoria a autoridade de decidir. A restrição da gestão do poder nas mãos de

poucos "capazes" não é, assim, apenas uma constatação da realidade, ou uma análise

descritiva, mas compõe também o ideal democrático, a normatividade prescritiva desses

teóricos do pensamento hegemônico: consideram que seja melhor o mando minoritário, a

seleção elitista.

Até que ponto o "ser" foi influenciado pelo "dever ser" na Teoria Competitiva?

De toda forma, soa assustadoramente resignada a elaboração que parte da apatia

constatada, aceita-a como definitiva e eleva-a ao campo do desejável.

O fato de que desde os primórdios as guerras fazem parte da história da humanidade

justificaria elaborações em favor da guerra como condição inexorável da humanidade, por sua

vez desejável?

De outro ângulo: a capacidade e incapacidade dos cidadãos seria anterior à sua não

participação ou posterior a ela?

Ainda: um modo de governo de um povo é simplesmente um método?

Em resposta a essas questões, sempre existiram elaborações que apostam na

ciência como um instrumento de transformação da realidade, na democracia como

promotora da igualdade real e na participação como desmobilizadora da apatia. Em

favor delas, argumenta-se mais à frente.

Por enquanto, insiste-se em dissecar a formulação hegemônica.

Não é que as conquistas da democracia-liberal sejam insignificantes. À verdade, a

representação autorizada pelo voto soberano, eleições livres e igualitárias, igualdade jurídica,

  37  

responsabilização eleitoral, liberdades civis e outros elementos são indubitavelmente ganhos

indispensáveis a qualquer sistema que se pretenda democrático.

Os teóricos alternativos, contudo, não pretendem eliminar tais virtudes, mas alargar o

conceito de democracia para além do método, significando-a como um elemento de

aprimoramento dos indivíduos e da vida coletiva.

Afinal, a política não é apenas a disputa pelo poder político, mas sim a ação coletiva

dos sujeitos de uma sociedade na busca de soluções para um convívio mais harmonioso e

solução pacífica de seus conflitos (VALLÉS, 2000). Nesse sentido, o modo de governo não

pode ser apenas um método de seleção, mas deve carregar o conteúdo ideal escolhido por

aquela sociedade para o governo de sua política, de seu modo de vida19.

Debruce-se agora sobre o outro lado da história.

Para Phillip Schmitter (2005), os princípios básicos e distintivos da democracia liberal

são: ênfase no individualismo; visão voluntarista da participação política; proteção de direitos

mediante normas legais distante das contendas políticas; apego à representação territorial e à

competência partidária como únicos nexos legítimos entre os cidadãos e as autoridades

públicas; confinamento no marco das instituições do Estado nacional; hostilidade frente a

autoridades públicas coercitivas respaldadas por grandes massas de cidadãos menos

privilegiados; reivindicação de igualdade política formal e indiferença com a desigualdade

sistêmica na distribuição de benefícios, representação de interesses e busca de influência.

Estes princípios, para o autor, seriam incompatíveis com as tendências que

caracterizam o mundo contemporâneo, como a globalização, a inovação tecnológica, os

blocos regionais, a expansão das comunicações e o declínio da governança baseada única e

exclusivamente em instituições nacionais.

Tal incompatibilidade estaria desacreditando cada vez mais a democracia liberal,

sendo evidente a crise de participação, com crescente absenteísmo eleitoral e também a crise

de representação, com cada vez menos cidadãos confiando nas instituições e por elas

sentindo-se representado20 (SANTOS, 2002; SCHMITTER, 2005).

Carole Pateman (1992), por sua vez, desenvolve um clássico moderno do

participacionismo, "Participação e Teoria Democrática", extensa crítica ao que ela nomina de

                                                                                                               19 Sobre democracia como modo de vida, destaca-se a contribuição de John Dewey, para quem a democracia é um sistema de convivência cooperativa que emerge da conduta humana associativa, sendo antes de tudo social e o âmbito político apenas um dos momentos em que ela se manifesta (SOUZA, 2008). Neste trabalho será priorizada a abordagem da democracia nas instituições formais, embora em sintonia com a elaboração de Dewey. 20 Schmitter (2005) diz que o que menos satisfaz os cidadãos nas democracias liberais estabelecidas são suas características liberais e não as democráticas, sendo a principal crise a da representação.

  38  

Teoria Contemporânea, especialmente pelo ao elogio à apatia e à exclusão da ampla maioria

da população dos processos decisórios, cujos argumentos a autora identifica com os mesmos

utilizados contra a democracia no século XIX, conforme denuncia:

A teoria democrática não está mais centrada na participação “do povo”, na participação do homem comum, nem se considera mais que a principal virtude de um sistema político democrático reside no desenvolvimento das qualidades relevantes e necessárias, do ponto de vista político, no indivíduo comum; na teoria da democracia contemporânea, o que importa é a participação da elite minoritária, e a não-participação do homem comum, apático, com pouco senso de eficácia política é vista como a principal salvaguarda contra a instabilidade. (PATEMAN, 1992, p. 138 e 139).

Em resposta aos questionamentos que aqui têm sido feitos quanto a confusão entre ser

e dever ser, entre realidade e ciência, entre descrição e prescrição visível na teoria

hegemônica, Pateman é exata:

Em outros termos, eles parecem relutantes em visualizar se é ou não possível oferecer uma explicação teórica sobre o motivo de os fatos políticos serem como são; em vez disso, eles assumem que uma teoria que possivelmente poderia conter uma explicação já se mostrou obsoleta, e a partir disso concentram-se em construir, de modo acrítico, uma teoria "realista" para fazer face aos fatos tais como revelados pela sociologia política. (PATEMAN, 1992, p. 138).

Embora não apresente pormenores de um desenho institucional participativo e utilize

exemplos de partilha local do poder para defender seus argumentos, o fundamental na obra de

Pateman é a contestação à satisfação com a apatia em nome da estabilidade do sistema. O que

ela pretende resgatar, no início da década de 70, é o ideal democrático21 e a crença na

possibilidade - embora complexa - de uma sociedade participativa.

O argumento da teoria da democracia participativa é que a participação nas áreas alternativas capacitaria o indivíduo a avaliar melhor a conexão entre as esferas públicas e privadas. (...) No contexto de uma sociedade participativa o significado do voto para o indivíduo se modificaria: além de ser um indivíduo determinado, ele disporia de múltiplas oportunidades para se educar como cidadão público. É este ideal, um ideal com uma longa história no pensamento político, que se perdeu de vista na teoria da democracia contemporânea. (PATEMAN, 1992, p. 146)

                                                                                                               21 Pateman recorre às formulações de Rousseau e John Stuart Mill, já citadas no primeiro capítulo, para defender o ideal democrático de desenvolvimento pleno de todos os cidadãos e a educação política como ferramenta desse desenvolvimento. Participar se aprende participando é a sentença fácil de sua teoria. Sartori (1993), mesmo sem citar Pateman, tenta desconstruir a Teoria Participativa também através do ataque aos teóricos escolhidos por ela. Argumenta que entre Rousseau e Mill a única semelhança é o elitismo, característica que está no cerne da oposição participativista.

  39  

E conclui, otimista: "Ainda podemos dispor de uma teoria da democracia moderna,

viável, que conserve como ponto central a noção de participação".

Trinta anos depois, Boaventura Santos e Leonardo Avritzer (2002) trazem uma

resposta positiva à esperança de Carole Pateman, com o mesmo entusiasmo e um tanto de

evidências a mais.

Para eles, mais que a possibilidade, está em erguimento um novo modelo político, a

que eles chamam de contra-hegemônico, tanto pelo questionamento à teoria liberal-

democrática quanto pelo seu protagonismo em países periféricos ao eixo central de produção

do conhecimento e do domínio econômico.

Na introdução geral aos sete volumes da obra "Democratizar a Democracia", que

investiga a tal experiência contra-hegemônica de seis desses países, os autores consideram

que o modelo democrático-liberal, apesar de triunfante22, é uma democracia de baixa

intensidade, que privatiza o bem público nas mãos das elites, distancia representantes de

representados e opera uma inclusão política abstrata às custas de exclusão social.

Essas graves insuficiências vieram à tona a partir do momento em que no final do

século XX e nos primeiro decênio do século XXI, explodiram especialmente nos países em

desenvolvimento movimentos de reivindicação por maior participação e novos sujeitos

políticos conectados por uma cultura de interação.

O caso do Brasil é sintomático23. O processo de redemocratização fez da década de 70

um cenário de multiplicação de associações de bairro, sindicatos, entidades estudantis, grupos

culturais, todos ávidos por um sistema político capaz de incluir essa diversidade (AVRITZER,

2002).

Tão estridentes mudanças no cenário sócio-político não poderiam deixar de interferir

na disputa pelo significado da democracia sobre o qual aqui se debate desde o primeiro

capítulo.

E interferiram a ponto de que hoje, em vários países e governos locais do mundo e em

especial na América Latina e destacadamente no Brasil, verifica-se uma infraestrutura

participativa consolidada na prática e catalogada na Academia.

Mais que isso, abre-se a possibilidade de uma nova gramática democrática, em que os

pressupostos procedimentais não desertifiquem as utopias sociais.

                                                                                                               22 Sartori(1993), ao contrário, avalia que os participativistas ganharam a disputa pela valoração dos termos, já que, segundo ele, "elite", "seleção", "mercado" e "liberal" têm carga negativa que dificulta em muito a defesa de sua teoria. 23 No segundo capítulo será tratada a estrutura participativa em curso no Brasil desde a redemocratização e especialmente a partir do Governo Lula.

  40  

Assim, diante de todo o exposto, podemos expressar os pressupostos teóricos dessa

dissertação:

1) O significado da democracia não é uno24. Em uma sociedade multicultural, o

governo do povo pode assumir diferentes configurações. Em todas elas, contudo, há um ideal

intrínseco, mais ou menos virtuoso.

2) Associamo-nos às correntes que atribuem à democracia um conteúdo ético

virtuoso25, considerando mais próximo da definição um sistema quanto mais ele se aproxime

de um mando majoritário do poder, articulando, para isso, formas de representação, de

participação e de modo de vida voltadas ao desenvolvimento dos indivíduos e da sociedade.

3) Não se deve confundir a Democracia Participativa com a Democracia Direta26, nem

considerá-la excludente da Democracia Representativa. A Democracia Participativa aqui

invocada transita entre as outras duas, alargando seus limites e preenchendo lacunas. Aceita

os procedimentos eleitorais e a necessidade da representação nas sociedades atuais, mas não

considera autêntica a participação democrática limitada ao voto27.

4) Apatia e extremismo não são as duas únicas alternativas da participação, sendo

apenas seus polos. Diversas experiências, inclusive no Brasil, têm demonstrado que, como

argumentaram os gregos na Antiguidade, os desenvolvimentistas no século XVIII e os

participativistas da década de 70, a experiência participativa incrementa a capacidade de

participação dos sujeitos, enquanto sua exclusão colabora com o desinteresse pela questão

pública.

5) A estabilidade do sistema democrático não deve depender da exclusão e da

ignorância da maioria dos titulares do poder político. A argumentação que justifica a apatia

pela preocupação com a estabilidade pode ter todos os títulos, menos o de governo do povo.

                                                                                                               24 Boaventura e Avritzer (2002) elaboram três teses para o fortalecimento da democracia participativa, sendo a primeira delas o fortalecimento da demodiversidade (conteúdo diverso da democracia). As outras duas são o fortalecimento da articulação contra-hegemônica entre o local e o global e a ampliação do experimentalismo democrático. 25 Para Saint Just e Robespierre, líderes da Revolução Francesa, "a nova democracia que varrerá o reino do terror, será o reino da virtude" (apud BOBBIO, 2008, p. 323), mais um registro do conteúdo ideal histórico da democracia. 26 Essa diferenciação entre Democracia Participativa e Democracia Direta desconstrói boa parte dos argumentos de Sartori contra a participação, já que, segundo ele, a necessidade de estar permanentemente reunido para tomar decisões faria cidadãos a serviço da democracia e não a democracia a serviço dos cidadãos (SARTORI, 1993), numa elaboração que chega a parecer dissimulada, pois os participacionistas modernos jamais defenderam a Democracia Direta como modelo principal de governo. 27 Como bem resumem Boaventura e Avritzer (2002), a solução para a relação entre democracia participativa e democracia representativa, embora esta rejeite aquela, é a solução da complementariedade, uma articulação entre as duas, aprofundando ambas, o que exige uma nova institucionalidade política, pluralidade cultural e inclusão social.

  41  

Se o custo da inclusão política da maioria do povo for a instabilidade e a completa reviravolta

do sistema, que seja. Mas apenas uma posição muito extremista, ou muito consciente da

irracionalidade do sistema, pode supor que a participação necessariamente conduzirá ao caos

ou ao totalitarismo.

5) Além de possível e compatível com o governo representativo, a participação é

desejável porque favorece: ao comprometimento dos cidadãos com a coisa pública; à

vocalização dos grupos e sujeitos excluídos; ao fortalecimento e responsabilização das

instituições; à superação do patriarcado e da corrupção; e à eficiência das políticas

públicas 28 (AVRITZER, 2007; SANTOS e AVRITZER, 2002; POGREBINSCHI 2010;

PATEMAN, 1992)

6) A invocação do mando minoritário como forma de garantir a qualidade da decisão

política, além de arrogante e discriminatória não tem qualquer comprovação científica29. A

atribuição feita pela teoria elitista de maior qualidade decisória ao governo dos políticos é

bastante questionável por qualquer leigo defronte à realidade. Não parece que o elitismo tenha

promovido cidadãos tão melhores que os demais aos governos das democracias ocidentais

contemporâneas. Os políticos serão sempre reflexo da sabedoria ou ignorância30 da sociedade

que os elege, não compõem uma categoria de capacidade superior. O caráter de suas decisões

não é técnico, é ideológico, pesam mais suas crenças que suas habilidades acadêmicas.

7) Apatia e irracionalidade31 são factuais na sociedades contemporâneas. Mas não há

argumentação racional que demonstre a impossibilidade de superá-las por meio da educação

formal e política. Os minimalistas não foram capazes de comprovar que a inexistência do

cidadão disposto a compartilhar o poder político é um dado inexorável da existência humana.

Superá-la por meio da inclusão social e da participação permanece como alternativa para

intelectuais e ativistas que veem na ação humana a capacidade de transformação e na ciência

a possibilidade de aprimoramento da humanidade.

                                                                                                               28 Ao longo do presente trabalho serão estudadas essas pretensões participativas, especialmente sua relação com a definição das políticas públicas. 29 O próprio Sartori reconhece que as democracias atuais funcionam contando muito e escolhendo pouco, ou seja, o elemento quantitativo tem mais influência que o elemento qualitativo. Diz que deveria ser o contrário mas não apresenta qualquer evidência empírica de que o modelo liberal-democrático possa executar esse seu desejo. 30 Sabedoria e ignorância são conceitos também sujeitos à valoração subjetiva. Até que ponto um político "sábio" tem maior capacidade de tomar decisões sobre incentivos rurais que o "ignorante" camponês agricultor? Terão os ignorantes cidadãos gregos da antiguidade errado mais em suas decisões que os sábios presidentes europeus da modernidade? 31 Considera-se aqui o argumento da "irracionalidade" apenas para contraposição à Teoria Competitiva, que utiliza a definição da Teoria da Escolha Racional, onde a racionalidade das decisões reside na articulação dos meios com os fins que se pretende (DOWNS, 1957).

  42  

8) O presente trabalho, portanto, está situado no marco teórico de um novo conceito de

democracia, contra-hegemônico, em emergência na prática política de alguns países em

desenvolvimento, destacadamente o Brasil. Soma-se ao esforço teórico de diversos

pesquisadores brasileiros32 em, superada a contestação ao pensamento hegemônico, analisar

as experiências participativas em curso na realidade, suas possibilidades, limites, causas e

consequências.

Localizado, assim, o marco teórico do presente estudo, passa-se a seguir à análise

prática dessa Democracia Participativa emergente no Brasil, na busca por compreender sua

origem, seu desenho institucional, sua relação com as instituições representativas, seus

principais instrumentos e seu alcance.

Evidente que um arranjo recente e inédito como esse, pautado no diálogo entre o

Estado e a sociedade civil, está permanentemente em construção, sendo bastante complexa

sua dinâmica e duvidosas as avaliações conclusivas, não sendo esta, portanto, nossa

pretensão.

Considera-se, contudo, que a estrutura participativa que está sendo desenhada no

Brasil desde o processo da redemocratização e tonificada a partir de 2003 é suficientemente

relevante para sugerir uma redefinição dos marcos teóricos da teoria democrática; justificar a

importância da compreensão de seu funcionamento e influência na tomada de decisões

públicas; e despertar o interesse pelos capítulos que virão.

                         

                                                                                                               32 Nos próximos capítulos faremos diversas menções aos estudos de Leonardo Avrtizer e Thammy Pogrebinschi, pesquisadores brasileiros que na atualidade desenvolvem teorias e análises práticas no sentido de reconhecer: a expansão da representação para a sociedade, com base nos vínculos de afinidade criados por instituições participativas mediante a mobilização de certos temas (AVRITZER, 2007); a abordagem dialética da democracia, segundo a qual a representação deve englobar arranjos participativos e deliberativos, sendo estendida para atores não eleitos através de espaços informais considerados extensão da representação política formal (POGREBINSCHI, 2010).

  43  

3. CAPÍTULO 2: A PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA NO BRASIL

3.1. O novo arranjo participativo do Brasil redemocratizado

O Brasil se transformou ao longo do século XX de um país de baixa propensão associativa e poucas formas de participação da população de baixa renda, em um dos países com o maior número de práticas participativas (...). Assim, temos hoje no país o que podemos denominar de uma infraestrutura da participação bastante diversificada na sua forma e no seu desenho (AVRITZER, 2008, p. 44).

O sistema político brasileiro, como de todo contingente de países latino-americanos33,

foi historicamente marcado por uma prática elitista, oligárquica e excludente. O exercício do

poder, inicialmente vinculado aos mandos do país colonizador, posteriormente esteve

associado ao domínio econômico. Apenas com a urbanização, a partir do século XX, surgem

demandas por direitos e inclusão política da população trabalhadora. Nesse sentido, destacam-

se, no Brasil, os direitos trabalhistas e sindicais assegurados na Era Vargas e a

institucionalização democrática consagrada na Constituição de 194634, embora, ambos os

avanços, emoldurados por padrões corporativos na relação Estado - sociedade e restritos à

concepção de democracia como competição política e participação indireta (ALVAREZ,

DAGNINO, ESCOBAR, 1998; PETINELLI, 2010).

O período democrático, mesmo em sua manifestação formal, não teve longa vida. Em

1964, sob contexto sintonizado com o continente, o Brasil ingressou em um regime ditatorial

militar, que fechou o Congresso, cassou os partidos políticos, reprimiu os movimentos sociais

e suspendeu as eleições livres.

A partir de meados da década de 70, apesar do sistema oficial, novas formas de

organização política começaram a florescer no país. Seja em contestação à Ditadura, seja com

pautas mais específicas, setores progressistas da Igreja Católica (com as Comunidades

Eclesiais de Base35), trabalhadores sindicalizados (através do novo sindicalismo) e grupos de

esquerda (assessorados por organizações não-governamentais e influenciados pelas obras de

                                                                                                               33 Diversos autores, dentre os quais Prats (2004), atribuem aos três séculos de colonização latino-americana as marcas do "sistema patrimonialista burocrático, clientelista, caudilhista e personalista, corporativo, em que a esfera econômica e política se confundem e que só é capaz de integrar aquela parte da população estruturada em corporações ou redes clientelistas, condenando o resto a exclusão e à marginalização". (CATALÁ, 2004, p. 4). 34 Direito ao voto para homens e mulheres, nacionalização e pluralismo dos partidos políticos, com consequente aumento do comparecimento eleitoral e rotatividade dos presidentes eleitos (PETINELLI, 2010). 35 Estima-se que chegaram a 80 mil o número de CEB's espalhadas pelo país e aproximadamente dois milhões de pessoas nelas organizadas sob a ideia de uma organização "basista", de baixo pra cima, disseminando valores participativos especialmente para a população pobre (SOUZA, 2011).

  44  

Gramsci e Paulo Freire) contribuem para a formação de um amplo movimento progressista no

Brasil, pautado em ideias de participação e poder popular (SADER, 1988, apud SOUZA,

2011).

Assim, também multiplicaram-se as associações civis, comunitárias e profissionais e

vieram à tona movimentos sociais identitários, como o Movimento Negro e o Movimento

Feminista, que, embora sem coordenação comum, (1) reivindicavam questões específicas,

melhoria na qualidade de vida, demandas materiais, (2) confrontavam o sistema político

ditatorial com a defesa da democracia e (3) difundiam valores de participação e justiça social

(PETINELLI, 2010).

Surge no país uma nova cultura cívica associativa e com ela uma disputa sobre o

próprio conceito de democracia. Mais que o reestabelecimento do modelo anterior à Ditadura,

a luta pela redemocratização esteve acompanhada de uma reavaliação da ideia de direitos, da

defesa de novas formas de relação entre o Estado e a sociedade, demandada pela criação de

novas formas voluntárias e independentes de organização (AVRITZER, 2009).

Como desenvolve Evelina Dagnino (1994), as décadas de 70 e 80 no Brasil são palco

para a entrada em cena de novos sujeitos políticos que constituem uma nova concepção de

cidadania, balizada nos parâmetros de direito a ter direitos, não por outorga mas por

participação. A participação, aparece, assim, como meio e fim da democracia que tal

movimento quer conquistar no país.

Os direitos sociais e políticos reivindicados no bojo da redemocratização pretendiam

um desenho mais igualitário das relações sociais em todos os seus aspectos, inserindo na

agenda pública não só novos sujeitos antes excluídos, mas também novas pautas.

A reconstrução democrática brasileira, influenciada pelo ativismo social referenciado

em concepções populares e participativas foi fundamental para que o sistema político surgido

após a Ditadura fosse além dos paradigmas liberal-democráticos.

Mesmo que o foco desse movimento36 não estivesse sobre a disputa teórica acerca do

significado da democracia, na prática foi inevitável à abertura política ser tocada pelos valores

                                                                                                               36 Cabe ressaltar que o chamado "movimento pela redemocratização" era composto por grande pluralidade, muitas divergência e duros embates acerca das estratégias a seguir. A relação da sociedade civil com o Estado é visto como o principal conflito que os diversos setores do movimento travaram durante o processo, pois como a luta se iniciou contra o Estado autoritário, muitos consideravam que qualquer tipo de participação e diálogo institucional seria contrário ao objetivo de emancipação do povo (SOUZA, 2011). As dúvidas e descobertas desse novo período democrático cercavam, portanto, não só o Estado mas também a sociedade civil. Aqui, por questões metodológicas, optamos por resumir toda essa pluralidade a partir de seu elemento comum a favor da democracia como participação e da vertente vitoriosa no debate que foi aquela a favor da disputa das políticas públicas pela participação da sociedade civil em espaços públicos comuns a ela e ao Estado.

  45  

que as concepções alternativas, deliberativas e participativas desenvolviam no campo

acadêmico.

Assim, os novos sujeitos e a nova cidadania forjada sob a repressão política,

paradoxalmente foram responsáveis por uma reconfiguração da noção de democracia no

Brasil, querendo-a mais intensa e potencializando o papel da sociedade civil nas decisões

públicas, para muito além do minimalismo das eleições.

Como bem resume Alexandre Ciconello:

Grande parte das forças políticas e sociais que impulsionaram o processo de redemocratização do país na década de 1980, estava imbuída de uma concepção democrática ampliada, que não se restringia ao restabelecimento do sistema representativo eleitoral. (...) Tratava-se de mudar a estrutura do Estado, não democrático, excludente e autoritário, transformando-o radicalmente. (...) Pretendia-se alargar a participação de homens e de mulheres nas decisões políticas que afetavam suas vidas (CICONELLO, 2008, p. 1).

O autor também sintetiza algumas características comuns ao dever ser do conceito de

participação que os movimentos sociais invocavam naquele período, importante para a

compreensão do contexto da redemocratização aqui analisado, conforme se transcreve:

§ ser um processo educativo voltado para o exercício da cidadania,

levando ao estabelecimento de conexões e influências mútuas entre as esferas pública e privada;

§ permitir que as decisões coletivas sejam aceitas mais facilmente pelos indivíduos, uma vez que os mesmos toma parte do processo de decisão;

§ produzir maior integração social, na medida em que produz um sentimento de pertencimento de cada cidadão isolado à sua comunidade ou grupo organizado (associação, sindicato, movimento). (CICONELLO, 2008, p. 2).

No início da década de 80, outras novidades, dessa vez de caráter institucional,

agregam força à disputa pela democracia e por seu significado participativo. Como parte do

processo de abertura do regime ditatorial, o Partido dos Trabalhadores consegue registro

oficial, trazendo à cena política diversos grupos que estavam na clandestinidade e com núcleo

central enraizado justamente nos três principais movimentos da redemocratização: o novo

sindicalismo, a religiosidade progressista e as lideranças sociais, estudantis e comunitárias.

Também se forma a Central Única dos Trabalhadores e reestabelecem-se eleições diretas para

as prefeituras municipais (SOUZA, 2011).

Através dessas mudanças na cena institucional, a partir de 1982, diversas cidades

passam a ser governadas por partidos de esquerda, forjados em sintonia com a luta pela

redemocratização, que experimentam práticas participativas comprobatórias da viabilidade de

  46  

uma esfera pública capaz de congregar em diálogo Estado e sociedade civil na definição de

políticas.

Todo esse ambiente maturado ao longo das décadas de 70 e 80 influenciou de alguma

forma a Assembleia Nacional Constituinte e a nova Carta Magna da República Federativa do

Brasil, que, contrariando o absolutismo das prescrições da receita minimalista consagrou já

em seu primeiro artigo, no parágrafo único, o exercício direto da soberania popular37:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel

dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL. Constituição (1998).

Desdobrada desse princípio, a participação social foi reconhecida na nova

institucionalidade legal que se formou a partir da Constituição de 1988. Passaram a conviver

harmonicamente com os direitos políticos liberais ao voto universal e à representação

indireta, diversos mecanismos de democracia participativa e de democracia direta. A tabela

abaixo destaca uma série de dispositivos nesse sentido:

Tabela I: Artigos da Constituição Federal que ampliam os direitos políticos Dispositivo Matéria Tratada Artigo 1o Cidadania como fundamento do Estado

democrático. Possibilidade do exercício direto do poder popular.

Artigo 5o Liberdade de associação. Mandado de segurança coletivo. Ação popular.

                                                                                                               37 Aqui serão destacados os dispositivos participativos da Constituição Federal, bem como a mobilização dos setores participativistas no bojo da redemocratização do Brasil. Entretanto, é mister destacar a visão de que a reabertura foi muito mais pactuada pela elite política - inclusive pelos membros do governo ditatorial, que pela população. A derrota do movimento das Diretas Já e a eleição congressual que escolheu o primeiro presidente pós-ditadura são fatos históricos que reafirmam essa compreensão. O próprio Partido dos Trabalhadores (PT) votou contra o texto, embora o tenha assinado com ressalvas. Ademais, a simples disposição constitucional não garante a implementação de uma democracia participativa. Paulo Bonavides (2003), desenvolve o raciocínio: "Para alcançar e instituir o novo modelo da democracia participativa faz-se mister, em sede teórica, repolitizar a legitimidade e, no campo positivo e objetivo, repolitizar também a legalidade" (BONAVIDES, 2003, p. 346). Esclareça-se, portanto, que não se está aqui a afirmar que o Brasil foi redemocratizado devido às mobilizações populares e participativas. Ao contrário, sabe-se que a abertura foi um comando do alto. Tampouco quer-se interpretar a Constituição de 1988 como uma norma majoritariamente baseada no espírito da democracia participava. Pretende-se, entretanto, estabelecer um recorte sobre a atuação dos movimentos populares e de sua influência - mesmo que marginal - à elaboração da nova ordem democrática brasileira.

  47  

Artigo 8o Liberdade de associação profissional e sindical. Artigo 10 Participação de trabalhadores e empregadores em

colegiados de órgãos públicos. Artigo 14 Formas de exercício da soberania popular. Artigo 15 Proibição da cassação de direitos políticos. Artigo 17 Liberdade de associação político-partidária. Artigo 18 Consulta à população em caso de criação de

novas unidades político- administrativas. Artigo 27 Iniciativa popular no processo legislativo

estadual. Artigo 29 Iniciativa popular no processo legislativo

municipal. Artigo 37 Participação do usuário na administração pública. Artigo 58 Audiências públicas no legislativo. Artigo 61 Leis de iniciativa popular. Artigo 74 Sistemas de controle interno na organização dos

poderes. Artigo 89 Participação de cidadãos no Conselho Nacional

do Ministério Público. Artigo 103 Participação de cidadãos no Conselho da

República. Artigo 130 Participação de cidadãos no Conselho Nacional

de Justiça. Artigo 173 Fiscalização social das atividades econômicas

exercidas pelo Estado. Artigo 187 Participação na formulação da política agrícola. Artigo 194 Descentralização e gestão participativa da

seguridade social. Artigo 198 Descentralização e gestão participativa do sistema

único de saúde. Artigo 203 Descentralização e gestão participativa das

políticas de assistência social. Artigo 205 Promoção da educação com colaboração da

sociedade Artigo 206 Gestão democrática do ensino público. Artigo 216 Colaboração da comunidade para a proteção do

patrimônio cultural. Artigo 224 Previsão do Conselho de Comunicação Social. Artigo 225 Dever da coletividade na defesa do meio

ambiente. Artigo 227 Dever da sociedade para assegurar prioridade

absoluta à criança e ao adolescente. Participação de entidades não governamentais para a promoção de programas.

Artigo 230 Dever da sociedade de amparar pessoas idosas. Artigo 231 Consulta às comunidades indígenas para

aproveitamento de recursos naturais. Fonte: SOUZA, 2008, p. 37 e 38.

Não foi apenas o contexto de mobilização social participativista que influenciou os

novos parâmetros constitucionais democratizantes. Houve também pressão direta para a

positivação legal dos valores reivindicados, originada exatamente de espaços participativos já

consolidado.

  48  

É o destacado caso do Movimento Sanitarista38, que apresentou emenda popular à

Assembleia Nacional Constituinte, a partir das formulações da VIII Conferência Nacional de

Saúde, a favor de um Sistema Único de Saúde e pela gestão compartilhada entre os usuários e

o poder público através de Conselhos nos três níveis federativos (SOUZA, 2011).

No mesmo sentido, destaca-se também a emenda popular do Movimento Nacional

pela Reforma Urbana, que além das questões específicas relacionadas ao direito à cidade,

pleiteou a participação popular nas decisões urbanas (AVRITZER, 2008).

Ambas as emendas conseguiram obter vitórias no processo constituinte, tendo sido

criado o SUS sob princípios de gestão participativa e obrigatoriedade dos Conselhos, assim

como prescrita a obrigatoriedade de participação popular na formulação dos planos diretores

municipais.

O que cabe ressaltar, entretanto, é que essas duas emendas refletem duas

características constantes do processo participativo: (1) buscam sempre mais participação e

(2) enfrentam sempre forte oposição de setores mais conservadores. Assim, vê-se que a

participação se reafirma como meio e fim democráticos e incomoda grupos que se consideram

mais beneficiados quando as políticas públicas não são submetidas ao julgo popular.

Esse apanhado da história da redemocratização brasileira reforça os pressupostos

teóricos apontados no primeiro capítulo desse trabalho: o significado da democracia não é

uno, está em disputa e pode ser modificado pela ação dos sujeitos políticos; o conteúdo

democrático pode ser - e parece mais adequado se é - associado a ideais de igualdade

material, universalização de direitos e plena cidadania dos indivíduos; é possível articular a

democracia representativa à democracia participativa e mesmo à democracia direta, sem

instabilidades institucionais decorrentes desse arranjo; o povo pode se organizar e mobilizar

através de movimentos políticos materiais e não materiais, sendo capaz de incidir não só nas

decisões de políticas como na própria definição do arranjo institucional de sua sociedade

política; os resultados da ampla participação política parecem favorecer a mais conquistas

participativas e a maior igualdade social, enquanto que a restrição das questões públicas a

uma elite política parece favorecer à sobre-valência dos interesses de uma elite econômica,

sendo que essas elites muitas vezes se confundem; ao contrário do que dispôs o pensamento

schumpeteriano, as decisões forjadas na participação popular não necessariamente são menos

                                                                                                               38 O primeiro registro de uma Conferência Nacional de Políticas Públicas é justamente da área da saúde, convocada por Getúlio Vargas em 1941, evidentemente motivada e organizada por padrões muito distintos dos atuais. Em 1986, o setor já estava em sua oitava Conferência Nacional. A bibliografia destaca o movimento sanistarista como a vanguarda da organização social que apostou na possibilidade de avanços a partir de uma gestão compartilhada das políticas públicas entre o Estado e a sociedade civil.

  49  

qualificadas que as da elite política, vide as importantes conquistas legais originadas de

emendas e pressão populares na constituinte brasileira; a participação leva a maior

participação, participar se aprende participando, a exemplo dos movimentos e conferências

pré-constituintes que buscaram exigir, através da participação, mais espaços participativos;

por fim, está em emergência no Brasil, já desde o processo de reabertura democrática, mesmo

que ainda incipiente, uma forma contra-hegemônica de se pensar e fazer a democracia, não só

na dimensão da ação política como na definição dos marcos legais e institucionais.

A partir da sanção da Carta Magna de 1988 e seus dispositivos participacionistas,

acompanhada do desenvolvimento das administrações municipais dirigidas pelo campo

popular-democrático, somada à estabilidade institucional originada pelo estabelecimento do

Estado Democrático de Direito, esse modelo ampliado de democracia toma contornos ainda

mais definidos no país.

A década de 90 é marcada, assim, pelo avanço das instituições participativas39,

principalmente em âmbito municipal, com destaque aos governos administrados pelo PT e

outros partidos de esquerda. Orçamentos Participativos, Conselhos, Audiências Públicas40,

Planos Diretores 41 , Conferências, Comitês de Bacias Hidrográficas 42 , parcerias com

Organizações não-governamentais43 e outras experiências de diálogo e compartilhamento da

                                                                                                               39 Leonardo Avritzer (2008) lança o conceito de Instituições Participativas por considerar limitado o conceito de Instituições Políticas, este restrito às práticas de autorização e representação. Para o autor, sob o termo Instituições não devem se abrigar apenas as normas e regras formais, mas também formas diferenciadas de incorporação de cidadãos e da sociedade civil nas deliberações sobre políticas. Instituições Participativas, conceito que será adotado por esse trabalho, compreendem espaços formais - legitimados pelo Estado e suas normas -, de participação popular na definição de políticas públicas. 40 As Audiências Públicas não têm um formato determinado, são convocadas esporadicamente pelo poder público com vistas a debater de forma aberta com a sociedade tema específico para o qual ela foi convocada. Interessante que de todos os formatos participativos, esse é o que têm maior adesão do Poder Legislativo e até mesmo do Poder Judiciário. Atualmente, várias questões públicas são, por lei, sujeitas à apreciação de Audiência Pública, como é o caso das peças do ciclo orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). 41 Os Planos Diretores municipais surgem como determinação constitucional a partir da emenda popular apresentada pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana e tornam-se obrigatórios aos municípios com mais de 20 mil habitantes com a aprovação do Estatuto das Cidades, em 2001, com exigência de ratificação pública aberta à população (AVRITZER, 2008). 42 Os Comitês de Bacias Hidrográficas reúnem representantes do governo e da sociedade civil com o objetivo de formular políticas para o sistema de recursos hídricos. Começam a ser experimentados no Rio Grande do Sul, a partir de 1988, e passam a ter respaldo federal legal e caráter deliberativo, ou seja, vinculante, para definir prioridades e exercer controle social sobre a execução. (SOUZA, 2008) 43 Nos anos 80, as Organizações não-governamentais atuavam como Assessorias de Educação Popular dos movimentos sociais. Nos anos 90, assumem protagonismo, seja de causas próprias, ou por institucionalização como ONGs dos próprios movimentos. A partir do avanço da política neoliberal, passam a exercer diversas funções do próprio Estado, com prestação de serviços e terceirização (SOUZA, 2011). A relação entre as ONGs e o poder público se torna bastante ambígua e sua autonomia como interlocutora da sociedade civil disputa espaço com seu papel subalterno de contratada do Estado. De toda forma, em ambos os papéis há alguma forma participação da sociedade civil na gestão pública.

  50  

gestão pública se multiplicam por todo país (DAGNINO, 2002; AVRITZER, 2008; SOUZA,

2008; SOUZA, 2011).

O mais destacado exemplo dessa experimentação institucional é o programa do

Orçamento Participativo implantado em Porto Alegre/RS na gestão do petista Olívio Dutra,

em 199044, através do qual a população, organizada por áreas geográficas da cidade, delibera

sobre prioridades orçamentárias daquela comunidade e elege delegados que junto aos eleitos

nas outras áreas definirão a execução de parte do orçamento municipal.

Segundo pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular - FNPP (Teixeira, Grazia, Albuquerque, Pontual, 2003), no período de 1997 a 2000, 140 municípios brasileiros iniciaram um processo de implementação do Orçamento Participativo. O que une essas iniciativas é a busca pela participação da população na definição de algumas prioridades e na alocação dos recursos orçamentários em obras e serviços públicos, assim como no acompanhamento da execução orçamentária do município. Do ponto de vista educativo, os resultados obtidos pelo envolvimento de parte da população na gestão municipal são inegáveis. Contudo, a pesquisa indicou que as maiores dificuldades dos OPs são o montante relativamente pequeno de recursos colocados em discussão (raramente atingindo 10% do orçamento municipal) e a nem sempre efetiva implementação das obras e serviços deliberados pela população em assembleias. Mesmo assim, em um terço das experiências, a implementação do OP conseguiu provocar mudanças efetivas na rotina administrativa das cidades. (CICONELLO, 2008, p. 3)

Mais que a efetividade do Orçamento Participativo, ou seja, para além de suas

limitações, o que torna a experiência emblemática e internacionalmente referenciada é a

ousadia teórica e prática do compartilhamento da gestão pública através de uma Instituição

Participativa disponibilizada pelo Estado à sociedade civil, bem como a resposta positiva da

população, tanto no quantitativo da participação quanto na qualidade dela. O OP é, assim, o

abre-alas de muitas outras experimentações que ao longo dos anos só aumentam no Brasil.

O segundo destaque da década de 90 fica por conta dos Conselhos gestores, também

chamados de Conselhos de direitos ou Conselhos de Políticas Públicas, órgãos colegiados

compostos por representantes do governo e da sociedade civil, com o objetivo de formular,

implementar e fiscalizar políticas públicas de determinada área setorial (CICONELLO,

2008).

Apesar de já existirem Conselhos Populares organizados pela população desde a

década de 70, especialmente na área da saúde, foi a partir da institucionalização dos

                                                                                                               44 Formas de participação popular no Orçamento já constavam das reivindicações da União das Associações de Moradores de Porto Alegre (UAMPA), tendo sido em 1986 criado o programa Fiscal de Bairro pelo prefeito Alceu Colares (PDT). O êxito do Orçamento Participativo de Porto Alegre foi, assim, resultado não só da decisão política da gestão do PT, mas também desse grande ativismo e politização encontrados na cidade (AVRITZER, 2008).

  51  

Conselhos na Constituição Federal (também motivada pela emenda popular apresentada pelo

movimento sanitarista), que sua proliferação alcançou quase a totalidade dos municípios

brasileiros ainda no século XX45.

Foi formada ao longo da década de 90 uma extensa rede de conselhos gestores. Além da saúde, foram criados conselhos para as políticas públicas de assistência social, criança e adolescente entre outros. Contudo, essa ampla rede de conselhos apresentará resultados participativos diversos (SOUZA, 2011, p. 27).

Os Conselhos têm uma cadeia organizativa muito mais ampla que o Orçamento

Participativo. Enquanto este é um programa municipal, os Conselhos se pretendem

organizados em rede nas três esferas federativas, além de funcionar permanentemente, com

mandatos determinados por regimentos próprios, na maior parte das vezes transformados em

lei por aprovação nas casas legislativas correspondentes à sua esfera de atuação.

Ao longo dos anos, os Conselhos têm se aprimorado e sido mais valorizados,

articulando-se com outras instituições participativas e produzindo processos disputados de

escolha dos representantes civis. Apesar de diferenças de composição, função, caráter, forma

de constituição e funcionamento entre as áreas, entre os níveis federativos e caso a caso, a

consolidação dessa esfera pública tem influenciado fortemente novas práticas de

compartilhamento da gestão pública, sendo muitas vezes o poder público obrigado, por lei ou

por tradição, a notificar ou mesmo submeter decisões aos Conselhos.

Para melhor aprofundar a diferenciação entre os dois desenhos participativos mais

difundidos na década de 90, o Orçamento Participativo e os Conselhos gestores, colabora o

estudo de Leonardo Avritzer (2008)46.

                                                                                                               45 "Infelizmente não existe um mapeamento nacional dos conselhos estaduais e municipais. Informações do IPEA e do IBGE revelam que somente para as políticas públicas de assistência social, saúde, criança e adolescente, desenvolvimento rural, habitação e meio ambiente tem-se no Brasil um conjunto de aproximadamente 20.000 conselhos municipais. Isso corresponde a mais de três vezes o número de Câmara de Vereadores, lócus da democracia representativa (poder legislativo local), que atualmente são 5.564. A esses 20 mil colegiados devem-se somar aqueles oriundos de políticas como educação, trabalho e renda, segurança alimentar, cultura, cidades, que poderiam elevar esse número para, aproximadamente, 40.000" (CICONELLO, 2008, p. 5). Leonardo Avritzer (2008) fala de 5.000 conselhos de saúde municipais. A partir do Governo Lula, diversificam-se as áreas temáticas também dos conselhos, como veremos mais adiante. Políticas setoriais como mulheres, juventude, idosos também passam a originar conselhos municipais, estaduais e nacionais. 46 Na citada pesquisa do professor Leonardo Avritzer (2008), há também aprofundamento sobre os Planos Diretores municipais, classificados por ele de "desenho institucional de ratificação pública", pois a sociedade não participa diretamente o processo decisório, sendo chamada apenas para referendar ou não a formulação do poder público. Aqui, decidiu-se por não detalhar essa outra modalidade participativa porque seu desdobramento no país é produto já do século XX e a participação se esgota na aprovação do Plano Diretor, não parecendo exatamente uma instituição, mas sim um processo participativo temporário, embora tenha gerado experiências e produtos de grande impacto, com destaque ao Estatuto das Cidades, aprovado em 2001, que obriga a discussão participativa da política urbana para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes, a partir de quando se intensificam os processos municipais estudados por Avritzer.

  52  

De acordo com essa esclarecedora pesquisa, enquanto o OP é um desenho de baixo

pra cima, aberto à entrada livre de qualquer cidadão, os Conselhos são espaços de partilha do

poder, em que tanto a sociedade civil como o poder público têm representantes escolhidos que

igualmente interferem nas decisões. Assim, o OP é uma instituição de participação direta,

embora também gere mecanismos de representação nas etapas posteriores às plenárias

abertas; já os Conselhos são espaços em que a participação se dá por representação,

incorporando um número menor de atores, mas de alguma forma referendados por outros.

Outro tipo de instituição participativa remodelada e intensificada a partir da

Constituição de 1988, foi a modalidade Conferência de Política Pública, cujo desenho

mescla características da participação direta do Orçamento Participativo com a representação

delegada dos Conselhos.

Como as Conferências constituem a instituição participativa objeto dessa Dissertação,

serão detalhadas em seção exclusiva, de modo que aqui, cabe citá-las como um dos desenhos

que mais ganhou centralidade a partir da década de 90, especialmente em âmbito nacional.

Originadas em 1941, a partir de convocação do então Presidente Getúlio Vargas com o

objetivo de ouvir gestores e profissionais da área de saúde e educação47, as Conferências

Públicas podem ser definidas como espaços de participação e deliberação convocados pelo

Poder Executivo, dos quais participam, na maioria das vezes em composição paritária,

membros da sociedade civil e do governo, com o objetivo de formular políticas públicas para

determinada área específica.

Outra importante característica que as Conferências foram consolidando ao longo dos

anos é o fato de se constituírem como um processo contínuo organizado em etapas,

primeiramente locais, depois estaduais, culminando na etapa nacional. Enquanto na primeira

etapa a participação é livre e aberta a todos os cidadãos e cidadãs, das etapas seguintes

participam representantes eleitos na própria Conferência, de modo que na etapa final estão

presentes delegações e propostas originadas na base municipal.

                                                                                                               47 A Lei número 378, promulgada em 13 de janeiro de 1937, com vistas a dar "nova organização ao Ministério da Educação e Saúde Pública", dispõe em seu artigo 90: "Ficam instituidas a Conferencia Nacional de Educação e a Conferencia Nacional de Saude, destinadas a facilitar ao Governo Federal o conhecimento das actividades concernentes á educação e á saude, realizadas em todo o Paiz, e a oriental-o na execução dos serviços locaes de educação e de saude, bem como na concessão do auxilio e da subvenção federaes. Paragrapho unico. A Conferencia Nacional de Educação e a Conferencia Nacional de Saude serão convocadas pelo Presidente da Republica, com intervallos maximos de dois armas, nellas tomando parte autoridades administrativas que representem o Ministerio da Educação e Saude e os governos dos Estados, do Districto Federal e do Territorio da Acre." Disponível em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=102716. Data de acesso: 19/05/2011.

  53  

Esse modelo, também institucionalizado legalmente, parece o mais complexo e

abrangente de toda diversidade de desenhos participativos que têm se desenvolvido no país,

multiplicando-se a cada ano, em diversidade temática e abrangência numérica de

participantes, como se verá mais adiante.

Agora, cabe demonstrar sua evolução desde 1941 até o início do século XXI e adiantar

que é no período do Governo Lula, de 2003 a 2010, foco do próximo subcapítulo, que as

Conferências, bem como as demais instituições participativas aqui estudadas, ganham mais

espaço no arranjo democrático brasileiro.

De 1941 até 1988, foram realizadas 14 Conferências Nacionais48, todas na área da

saúde. De 1989 a 2002, foram realizadas 27 Conferências Nacionais, em 12 temas distintos,

diversificação responsável pela inclusão de novos atores e novas políticas.

A evolução entre os períodos que antecederam e sucederam à Constituição de 88 pode

ser constatada pela comparação das tabelas a seguir.

Tabela II: Conferências Públicas Nacionais (1941 - 1988)

Número (temas)

Conferência Ano(s) Total

1. de Saúde 1941, 1950, 1963, 1967, 1975, 1977, 1980, 1986.

8

2. de Ciência, Tecnologia e Inovação em saúde

1985 1

3. de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde

1986 1

4. de Saúde Indígena 1986 1 5. de Saúde Bucal 1986 1 6. de Saúde do Trabalhador 1986 1 7. de Saúde Mental 1987 1

Fonte: elaboração própria a partir de dados da Secretaria Geral da Presidência da República. (BRASIL, 2011)

Tabela III: Conferências Públicas Nacionais (1989 - 2002)

Número Conferência Ano(s) Total

                                                                                                               48 Optou-se aqui por acolher a listagem de Conferências Nacionais disponibilizada pela Secretaria Geral da Presidência da República, embora haja pesquisas acadêmicas que utilizem outros critérios de classificação, como é o caso do estudo coordenado por Thamy Pogrebinschi, no Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, em 2010. Essa importante pesquisa utilizou como critério classificatório "os indícios comprobatórios do caráter a) deliberativo; b) normativo e, c) nacional da conferência" (IUPERJ, 2010, p. 31). Assim, só foram consideradas Conferências Nacionais aquelas voltadas para formular diretrizes de políticas públicas; com documentos finais aprovados em plenárias; e precedidas por etapas intermediárias. Esses critérios fazem com que entre 1941 e 1988, sejam consideradas 12 Conferências, em vez das 14 identificadas pela Secretaria Geral e, entre 1988 e 2002, 25 em vez de 27. A diferença, como percebe-se, é muito pequena e não interfere nessa análise.

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(temas) 1. de Saúde 1992, 1996, 2000 3 2. de Saúde Mental 1992, 2001 2 3. de Saúde Bucal 1993 1 4. de Saúde Indígena 1993, 2001 2 5. de Segurança Alimentar e Nutricional 1994 1 6. de Ciência, Tecnologia e Inovação em

Saúde 1994 1

7. de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde

1994 1

8. de Saúde do Trabalhador 1994 1 9. dos Direitos da Criança e do

Adolescente 1995, 1997, 1999, 2001 4

10. de Assistência Social 1995, 1997, 2001 3 11. de Direitos Humanos 1996, 1997, 1998, 1999,

2000, 2001, 2002 7

12. de Ciência, Tecnologia e Inovação 2001 1 Fonte: elaboração própria a partir de dados disponibilizados pela Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2011).

Percebe-se, pelas tabelas, que a realização de Conferências Nacionais49 aumenta em

quantidade e diversidade temática a partir da Constituição de 1988, que as institucionalizou,

com destaque às políticas de Assistência Social, Criança e Adolescente e Direitos Humanos.

O mesmo ocorre com os Conselhos gestores, também intensificados fortemente nessas áreas.

Essa relação não se dá por acaso, pois ambas as instituições participativas têm

funcionado em complementariedade e diálogo, já que as Conferências acontecem como um

"processo eventual", de tempos em tempos, enquanto que os Conselhos são órgãos

permanentes, instalados sem intervalos. Na prática, os Conselhos acompanham e fiscalizam as

deliberações das Conferências e, em muitos casos, os membros daqueles são eleitos nestas.

A lei 8.142/1990, cujo preâmbulo e artigo primeiro são abaixo reproduzidos, é um

bom exemplo da dialética formal entre Conselhos e Conferências, bem como a força que os

dois instrumentos adquiriram a partir de 1988, especialmente os de caráter deliberativo e

constitucionais50.

Lei 8.142 de 28 de Dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do

Sistema Único de Saúde - SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.

Art. 1o - O Sistema Único de Saúde - SUS de que trata a Lei no 8.080, de

                                                                                                               49 Não foram encontrados dados sobre Conferências municipais e estaduais nesse período. 50 São deliberativos os Conselhos e Conferências cujas decisões vinculam o poder público, por isso diferenciando-se do caráter consultivo, que expressa uma posição, mas não obrigatória. A maioria dos Conselhos e Conferências são consultivos, o que não anula sua capacidade de influência, senão por ordem legal, mas por forte pressão política oriunda da representatividade da instância participativa. Tomar decisões contra a posição de uma dessas instituições, especialmente quando é grande o grau de acordo nelas, pode gerar imenso desgaste político.

  55  

19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:

I - a Conferência de Saúde, e II - o Conselho de Saúde. § 1o - A Conferência de Saúde reunir-se-á cada 4 anos com a

representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por este ou pelo Conselho de Saúde.

§ 2o - O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

§ 3o- O Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde CONASEMS terão representação no Conselho Nacional de Saúde.

§ 4o - A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências de Saúde será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos

§ 5o - As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terrão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio aprovados pelo respectivo Conselho.51

O desenvolvimento de toda essa experimentação participativa, institucionalizada em

lei e difundida na prática da sociedade civil e da sociedade política ao longo da década de 90,

reforçam a tese de que no Brasil avança, desde a redemocratização, a disputa em torno de um

conceito de democracia mais amplo que aquele método eleitoral vigente hegemônico na

Ciência Política moderna.

Não só tem sido demonstrada a possibilidade de articulação entre a representação e a

participação, como os benefícios desse arranjo participativo quanto à incorporação de novos

sujeitos, novas políticas públicas e o desenvolvimento de uma nova cidadania, individual e

coletiva, mesmo que também devam ser consideradas as dificuldades e os conflitos de um

processo de tal magnitude e ineditismo.

Destaca-se, dentre as dificuldades na consolidação de um projeto democrático-

participativo, a verdadeira intenção política do governo com tal abertura da gestão à

sociedade. A participação como estratégia de cooptação ou de mera propaganda é incapaz de

sustentar as transformações sistêmicas que impulsionaram os movimentos pela

redemocratização.

Como ressalta Evelina Dagnino (2002), faz-se necessária a confluência entre os

projetos políticos do Estado e da sociedade para que a participação obtenha sucesso. O papel

do Governo Federal, considerando que o projeto democrático deve ser nacionalmente

                                                                                                               51 BRASIL. Lei 8.142 de 28 de Dezembro de 1990. Disponível em http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/Lei8142.pdf. Data de acesso: 20/11/2011.

  56  

articulado, é sobremodo determinante para que haja de fato a inclusão política da sociedade.

Tal confluência não ocorreu no Brasil da década de 90, já que a intenção política e as

reformas dos governos neoliberais privilegiaram a concentração das decisões no Executivo e

deram pouca centralidade às instituições participativas.

Nos anos 90, a dinâmica do poder local contribuiu para uma cultura política democratizante e uma parte das expectativas pra o próximo período repousava nas possibilidades de mudança de um governo federal tecnocrático para um comprometido com a participação social. (SOUZA, 2011, p. 29).

Resgatada a história do esboço constitucional e prático de um arranjo democrático-

participativo no Brasil, cabe a seguir analisar a expansão do modelo nos dois governos do

Presidente Luís Inácio Lula da Silva, experiência ainda mais contundente na busca de um

novo modelo de relação entre o Estado e a sociedade, especialmente expresso a partir da

centralidade que adquirem as Conferências Públicas Nacionais.

3.2. Democracia Participativa no Período Lula (2003-2010)

No Brasil, assistimos nos últimos anos a uma potencial superação em face dos avanços unicamente formais dos modelos minimalistas e pluralistas de democracia que tão festejados foram ao longo do século XX, e caminhamos em direção a uma democratização substantiva, que promove a igualdade e a inclusão por meio de um governo representativo que tem na participação social um meio e um fim. (...) os dois mandatos de Lula revelaram a participação como um fim em si, um objetivo político e social que pode ser perseguido conjuntamente pelo Estado e pela sociedade de modo a aperfeiçoar e aprofundar a democracia no Brasil. (POGREBINSCHI, 2010, p. 4 e p. 1)

A vitória de Luiz Inácio Lula da Silva, em 2002, inaugurou no Brasil um novo padrão

na relação entre o Estado e a sociedade. Significativamente, chegava à Presidência da

República o principal líder sindical da mobilização pela redemocratização dos anos 80 e o

partido político fundado exatamente por aqueles movimentos que reivindicavam uma

democracia de alta intensidade, participativa e com protagonismo popular.

Também não foram poucas as contradições que fizeram parte da eleição de Lula e que

limitaram a capacidade do PT imprimir seu modelo de governo. O amplo leque de alianças

necessário à vitória eleitoral traduziu-se na composição dos Ministérios, na formulação das

políticas e na base da coalizão governista no Parlamento. Assim, a participação

institucionalizada se deu com mais vigor em alguns setores do governo - notadamente aqueles

  57  

dirigidos pelo PT e relacionados com movimentos sociais organizados, enquanto foram

praticamente ignorados em outros.

É indubitável, todavia, que o comando central do governo explicita uma forte intenção

no sentido de abertura do Estado e institucionalização das políticas participativas. Isso se

percebe no discurso oficial52, em ações do governo53 e também na literatura que analisa a

participação social no período54.

Logo no primeiro dia de governo, através da Medida Provisória 103/200355, é

redimensionado o papel da Secretaria Geral da Presidência da República (SGPR), antes

responsável pela interlocução apenas com os atores institucionais do Executivo e do

Legislativo, como se lê:

Art. 3º À Secretaria-Geral da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente no relacionamento e articulação com as entidades da sociedade civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo, na elaboração da agenda futura do Presidente da República, na preparação e formulação de subsídios para os pronunciamentos do Presidente da República, na promoção de análises de políticas públicas e temas de interesse do Presidente da República, na realização de estudos de natureza político-institucional e outras atribuições que lhe forem designadas pelo Presidente da República, tendo como estrutura básica o Gabinete, a Subsecretaria-Geral e até duas

                                                                                                               52 "Este é um governo de mudança, que só alcançará seu objetivo ampliando o espaço democrático da participação social. A governabilidade parlamentar é fundamental, mas, para realmente mudar o Brasil, é preciso ampliar o próprio conceito de governabilidade. Nunca a sociedade se mostrou tão disposta a participar na construção de um novo país. Estamos incorporando essa energia. Além disso, a História nos dá exemplos de governos liderados pela esquerda, em outros países, que fracassaram por não terem conseguido ampliar e aprofundar sua base social. Só neste primeiro ano, a equipe da SG manteve mais de 700 reuniões com organizações da sociedade. Esse método inovador de governar reflete-se na agenda do próprio Lula. Ele foi o primeiro presidente a visitar a Assembleia da CNBB em Itaici, o Congresso da CUT em São Paulo, a marcha do Fórum Nacional da Reforma Agrária em Brasília. Também foi o primeiro a receber a Associação Brasileira de ONGs. Recebeu a direção da União Nacional dos Estudantes (UNE), que havia dez anos não era convidada ao Planalto. Outros governos chegaram a criminalizar movimentos como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). O nosso, ao contrário, mantém com eles uma interlocução franca e respeitosa." (Luís Dulci, Ministro-chefe da Secretaria Geral da Presidência da República, Revista Teoria e Debate, número 56, Fundação Perseu Abramo dez. 2003/jan. 2004, apud SILVA, 2009, p. 3). 53 Serão analisadas, ao longo deste subcapítulo, as novas ferramentas participativas implantadas pelo Governo Lula, bem como a centralidade e intensificação de outras já existentes, especialmente os Conselhos gestores e as Conferências de Políticas Públicas. 54 Leonardo Avritzer (2009) fala em "arranjo democrático-participativo"; Enid Silva (2009) fala em "infraestrutura participativa em âmbito nacional"; Thamy Pogrebinschi (2010) diz que "o governo Lula fez da participação social uma política pública". 55 ANEXO I: Medida Provisória 103/2003, posteriormente convertida na Lei 10.683, de 28 de maio de 2003. A norma, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, é a primeira ação de Lula como Presidente, sendo um marco sobre quais patamares pretendia governar. Além da presença de diversas considerações participativas, percebe-se também uma preocupação com a inclusão de pautas referentes a setores sociais e econômicos excluídos. Através dessa MP foram criados sete Conselhos, dentre eles o Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CNDES) e quatro Secretarias Especiais notoriamente voltadas a temas historicamente marginalizados, como as mulheres e os direitos humanos.

  58  

Subsecretarias56.

Ao fundo da questão, se vê desenvolvido um conceito mais amplo de governabilidade

(MORONI, 2005; SILVA, 2009), sendo criada a subsecretaria nacional de Articulação Social,

através da qual a SGPR desenvolve um método de gestão participativo (FARIA, 2009)

organizado em duas estratégias: i) o diálogo direto com entidades, associações, movimentos e

sociedade civil em geral; ii) a intensificação e diversificação das instituições participativas.

Ao mesmo tempo em que o governo desenha a participação como estratégia de

governabilidade, a identidade com a sociedade civil organizada se vê facilitada pelo fato de

que muitos membros das equipes ministeriais - e muitas vezes os próprios Ministros - tinham

origem nos mesmos movimentos e partidos.

Entretanto, interessa ao presente estudo analisar, sobremaneira, a dimensão objetiva da

relação entre o Estado e a sociedade entre os anos de 2003 e 2010, traduzida exatamente na

segunda estratégia acima descrita: a intensificação e diversificação das instituições

participativas no período, ou seja, as formas institucionalizadas de interação entre o governo e

a população.

Dentre as novidades, destaca-se a construção participativa do Plano Plurianual (PPA).

A edição de 2003, logo no primeiro ano de gestão, mobilizou mais de duas mil entidades da

sociedade civil, em todas as unidades da federação, para audiências públicas sobre o

planejamento estratégico do país. A ronda de debates resultou em seis novos desafios ao PPA

2004-2007 e alteração de 21 desafios inicialmente propostos pelo governo. No ciclo seguinte,

em 2007, foram realizados debates com os conselhos e comitês, sendo adicionados três

desafios ao PPA 2008-2011 (SOUZA, 2010; BRASIL, 2011).

Outra iniciativa muito valorizada no período foi a criação do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (CNDES), conhecido como conselhão. Formado por

90 membros da sociedade civil e 17 do poder público, escolhidos pela Presidência da

República dentre lideranças políticas, intelectuais, sindicalistas e empresários, o CNDES tem

a tarefa de assessorar o Presidente em decisões estratégicas. Nos primeiros anos do governo, o

conselhão foi o principal símbolo do pacto social que Lula dizia conduzir no país. A

iniciativa foi reproduzida em alguns estados e municípios. Hoje, restringe-se mais a questões

vinculadas à economia e ao desenvolvimento, embora a presença presidencial siga dando a

esse espaço de concertação um valor superior aos demais conselhos.

                                                                                                               56 BRASIL, Medida provisória número 103 de 1o de janeiro de 2003. Disponível em http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2003/103.htm: Data de acesso: 03/07/2012.  

  59  

Também foram criadas, a partir de 2003, as Mesas de Diálogo, institucionalizadas,

geralmente convocadas para mediar questões conjunturais. Destacam-se as Mesas com as

Centrais Sindicais, com as Entidades do Campo e com o Movimento de Atingidos por

Barragens (BRASIL, 2011).

Em relação aos instrumentos já existentes e ampliados a partir de 2003, registra-se,

primeiramente, o caso das Ouvidorias, com origens na década de 80, mas incluídas no

ordenamento jurídico brasileiro apenas em 2004, através da Emenda Constitucional 45. As

ouvidorias são órgãos de controle social, que buscam permitir à população um canal de

críticas, sugestões e fiscalização do serviço público. Durante os oito anos de governo Lula

foram criadas 125 novas ouvidorias no Poder Executivo, três vezes mais que as 40 existentes

até 2002.

Outras formas de interação entre o governo e a sociedade, como audiências públicas,

fóruns e comissões são também citados em relatórios do governo e estudos sobre o tema, não

merecendo aqui maior destaque pela ausência de metodologia e constância em suas

ocorrências, à exceção de alguns processos desse tipo que merecem registro, mais pelos temas

envolvidos que pelo modelo adotado.

É o caso de iniciativas do Ministério das Relações Exteriores, que organizou os ciclos

de conferência do Sistema ONU e das rodadas de negociação da OMC, e do Ministério do

Planejamento, que criou por decreto uma comissão paritária entre governo e sociedade para

discutir e monitorar todo ciclo orçamentário. A excepcionalidade se deve ao fato de que

política internacional e política econômica dificilmente são disponibilizadas ao diálogo social

(CICONELLO, 2008).

Todas essas iniciativas, instituições e processos de participação criados pelo governo

Lula contribuíram na conformação de um ambiente diferente na relação Estado-sociedade.

Mas foi a expansão e diversificação dos conselhos e conferências a principal marca do

modelo democrático-participativo que se desenvolveu entre 2003 e 2010.

Parece relevante registrar, antes de analisar o fortalecimento e difusão dessas duas IPs,

que a avaliação positiva acerca dos avanços da democracia participativa nos governos de Lula

não é unânime na academia nem entre os movimentos sociais. Vários autores e grupos

apontam ineficiências e problemas no processo de interação social referido.

As mais frequentes críticas dizem respeito à não efetividade das decisões, ou seja,

apontam que os espaços de participação seriam apenas consultivos e que as questões seriam

definidas em outras instâncias sem a presença da sociedade (SOUZA, 2011). O tema é objeto

principal dessa Dissertação e será tratado com profundidade no terceiro capítulo.

  60  

Outras críticas se concentram na frustração que setores mais progressistas expressaram

diante das contradições ideológicas e da mediação que marcou a relação do governo Lula com

setores conservadores da sociedade e da política brasileira. Moroni (2007) denuncia que as

"organizações e movimentos sociais não são reconhecidos como sujeitos políticos, mas como

atores sociais ou sujeitos sociais", o que lhes coloca em desequilíbrio com empresários e

intelectuais participantes dos mesmos espaços. O autor afirma que a ampliação dos espaços

públicos de diálogo foi contraditório, levando ao comando do governo também setores com

pouca disposição à participação, neoliberais e antidemocráticos.

Moroni ressalta que, contudo, no que diz respeito às conferências e aos conselhos as

mudanças do Governo Lula são positivas, especialmente no "envolvimento dos agentes

governamentais nos processos e espaços de participação" (MORONI, 2007, p. 298).

Sem dúvida, a marcante evolução quantitativa e qualitativa dos conselhos e

conferências entre 2003 e 2010 dão a essas duas instituições um caráter especial, praticamente

inquestionável, mesmo que em distintos graus de aprovação. A pesquisadora Thamy

Pogrebinschi é uma das entusiasta do modelo, como se vê:

O governo Lula fomentou ao longo de oito anos diversas práticas participativas, mas, sobretudo, propiciou o florescimento de duas novas institucionalidades que têm o potencial de transformar definitivamente o padrão de relação entre Estado e sociedade civil no país, contribuindo para um afastamento do modelo liberal de democracia que em escala mundial marca a política moderna para um rompimento com as práticas clientelistas que historicamente caracterizam a política brasileira: as conferências e os conselhos nacionais. Essas duas instância de participação e deliberação foram objetivo de forte processo de institucionalização ao longo dos últimos oito anos, alcançando tal nível de enraizamento na cultura política brasileira que dificilmente poder-se-ia retroceder neste momento sem encontrar enorme insatisfação e resistência por parte da sociedade civil organizada (POGREBINSCHI, 2010, p. 1).

É o que se passa a analisar.

Como anteriormente explicado, os conselhos são órgãos colegiados e permanentes,

compostos por representantes do governo e da sociedade civil. Seu objetivo é formular,

implementar e fiscalizar políticas públicas relacionadas a determinado tema específico. Têm

mandato com tempo pré-definido e costumam ser reconhecidos por lei, sendo alguns

constitucionais. Como uma das instituições participativas (IP) mais consolidada no país, os

conselhos estão, em grande parte, organizados em rede nos três níveis federativos.

Uma dificuldade no estudo dos conselhos e sua evolução histórica é que não há

acordo, nem na literatura nem no próprio governo, quanto à classificação de órgãos com essas

características. Assim, o número de conselhos nacionais varia de acordo com os critérios

  61  

adotados para classificá-los. Para garantir uma ampla visão da questão, buscou-se analisar

duas fontes distintas, a primeira contida no relatório final da pesquisa "Arquitetura da

participação no Brasil: avanços e desafios", um compêndio de artigos de diversos autores

articulado através de projeto de pesquisa coordenado em pareceria pelo Instituto de Estudos

Socioeconômicos e pelo Polis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas

Sociais (PÓLIS/INESC, 2011); a segunda, da publicação "Conselhos Nacionais" (BRASIL,

2010), um mapeamento oficial da Secretaria Geral da Presidência da República.

Na primeira publicação, Paula Fiuza Lima (LIMA, 2011) facilita a compreensão da

diversidade dos conselhos ao classificá-los em quatro categorias, quais sejam: conselhos de

políticas, de direitos, de fundos e da administração pública indireta. O total de conselhos

nacionais existentes no Brasil, se todas as categorias fossem assim consideradas, seria de 71.

Destes, 12 foram criados antes da constituição de 1988; 12 entre 1989 a 1994; 20 entre

1995 e 2002; e 27 entre 2003 e 2010. Ainda considerando o número de 71 conselhos - e de

acordo com a classificação proposta por Lima, 40 seriam conselhos de políticas (que

contribuem para a formulação de políticas públicas), 11 conselhos de direito (que tratam dos

direitos de uma população específica, em geral grupos marginalizados), 10 conselhos de

fundos (que tratam de recursos públicos destinados a determinadas políticas) e outros 10

ligados à administração pública indireta (órgãos colegiados que tratam dos rumos da

instituição a que são ligados).

De acordo com os critérios considerados pela investigação, os oito anos do governo

Lula consistiram no período com o maior número de conselhos criados, sendo o ano de 2003

aquele em que desde 1970 mais instituições do tipo foram criadas.

A classificação de Lima, embora abrangente, é por demais ampla. Conselhos de

fundos e da administração, evidentemente, não formulam diretrizes de políticas públicas,

característica fundamental das instituições participativas aqui consideradas. É por isso que o

número encontrado nesse estudo é bem superior ao da maioria das investigações, que giram

em torno de 40 conselhos, geralmente considerados apenas os de direito e de políticas.

De acordo com a segunda publicação analisada, "Conselhos Nacionais", um

mapeamento oficial do Governo Federal (BRASIL, 2010)57, existiam no país, até junho do

último ano do governo Lula, 34 Conselhos Nacionais que atuavam na formulação e avaliação

das políticas públicas. Destes, 16 foram criados e outros 13 foram reformulados a partir de

                                                                                                               57 Considerando que a capacidade de os conselhos influenciarem decisões depende em grande medida do reconhecimento que o governo lhes confere, a classificação oficial deve ser considerada como uma fonte privilegiada.

  62  

2003. Ou seja, mais da metade dos Conselhos Nacionais existentes no Brasil em fins de 2010

foram criados no período Lula, especialmente para contemplar a inclusão de novos temas e

pautas relacionados a setores excluídos ou marginalizados.

A tabela a seguir colabora na visualização dessa evolução:

Tabela IV: Conselhos Nacionais do Brasil em 2010

Conselho Nacional Ano criação Composição

(Poder Público / Sociedade)

de Defesa dos Direitos da Pessoa

Humana

1964 07 / 06

do Meio Ambiente 1981 74 / 30

de Política Criminal e Penitenciária 1984 13 membros da sociedade civil

designados pelo Ministério da

Justiça

dos Direitos da Mulher 1985 16 / 21 / 3 indicadas por notório

saber

de Saúde 1990 08 / 40

curador do FGTS 1990 12 / 12

de Previdência Social 1991 06 / 09

dos Direitos da Criança e do

Adolescente

1991 14 / 14

de Assistência Social 1993 09 / 09

de Imigração 1993 09 / 11

de Educação 1995 12 (câmara de educação superior)

/ 12 (câmara de educação básica)

de Ciência e Tecnologia 1996 13 / 14

de Recursos Hídricos 1997 31 / 18

de Políticas sobre Drogas 1998 13 / 13

de Combate à Discriminação 1998 sem informações

dos Direitos da Pessoa Portadora

de Deficiência

1999 19 / 19

de Turismo 2001 25 / 40 / 3 representantes de

notório saber

do Esporte 2002 07 / 14

de Transparência e Combate à

Corrupção

2003 10 / 10

de Desenvolvimento Econômico e 2003 17 / 90

  63  

Social

Segurança Alimentar e Nutricional 2003 18 / 38

de Desenvolvimento Rural

Sustentável

2003 19 / 19 / (4 convidados)

de Economia Solidária 2003 19 / 37

de Aquicultura e Pesca 2003 27 / 27

de Promoção da Igualdade Racial 2003 22 / 19 / 3 personalidades de

notório saber

das Cidades 2004 37 / 49

dos Direitos do Idoso 2004 14 / 14

de Defesa Civil 2005 14 / 03

de Juventude 2005 20 / 40

de Política Cultural 2005 27 / 28 / (3 personalidades

indicadas e 7 convidados)

de Política Indigenista 2006 13 / 20

de Desenvolvimento Sustentável

dos Povos e Comunidades

Tradicionais

2006 15 / 15

Brasileiro do Mercosul Social e

Participativo

2008 21 / 40

de Segurança Pública 2009 19 / 27

Fonte: elaboração própria a partir de dados da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL,

2010) e de Paula Fiuza Lima (LIMA, 2011).

Mais que o incremento numérico de pautas e atores, o significado da expansão dos

conselhos no Brasil reflete a qualificação democrática da relação entre o Estado e a sociedade.

Como se vê pela tabela, na maioria dos órgãos colegiados deliberativos dessas políticas

públicas, a composição é paritária ou de mais membros da sociedade civil. São atores

representantes de movimentos, associações, grupos, que falam e escutam em nome de muitos

outros.

O que torna o processo ainda mais rico é que o conselho nacional é a etapa superior de

uma organização hierárquica com os conselhos estaduais e municipais. Ciconello (2008)

apresenta o impressionante cálculo de que, apenas dentre os cinco temas mais tradicionais,

havia no país, em 2008, mais de 20 mil conselhos municipais! Esse número já representa

cinco vezes mais órgãos que as Câmaras Municipais de vereadores.

A diversificação de temas e a consolidação da IP faz com que a reivindicação por

conselhos de políticas tenham se transformado em pauta frequente da sociedade civil junto

  64  

aos governos locais e ocupe cada vez mais presença no programa eleitoral e de governo dos

partidos e atores tradicionais do sistema representativo.

A constatação acima responde a duas questões importantes do debate teórico sobre a

democracia participativa: i) esta pode se articular com sua versão representativa,

complementando-a mais que se contrapondo a ela; ii) é possível desenhar formas de

participação mais largas que o nível local, através de redes e da mescla entre processos diretos

e representativos.

Evidente que há muitas inconsistências, problemas e ineficiência que separam a

criação de conselhos e sua capacidade de incidir concretamente na elaboração e fiscalização

de políticas públicas. Inquestionável, contudo, é sua consolidação como instituição

participativa nacional.

Não obstante o crescimento dos conselhos entre 2003 e 2010, são as conferências a

instituição participativa mais destacada do período, sendo, também por isso, o tema principal

do presente trabalho. Passa-se ao estudo mais detalhado delas, com especial atenção ao

período correspondente aos dois governos do Presidente Lula.

3.2.1 Conferências Nacionais

Conforme antecipado no subcapítulo anterior, as Conferências de Políticas Públicas

consistem em espaços públicos de participação e deliberação compostos por representantes do

poder público e da sociedade civil, convocadas pelo Poder Executivo e realizadas

periodicamente nos três níveis federativos, com o objetivo de elaborar diretrizes de políticas

públicas para determinado setor.

Essa definição geral destaca uma peculiar característica desse instrumento de diálogo

entre o Estado e a sociedade: as conferências se erguem como processo, não como evento

isolado, em forma de cadeia, primeiro de cima abaixo, através da convocação e orientação do

Executivo federal, depois de baixo acima, através das etapas municipais e estaduais que

precedem e preparam a etapa nacional.

Embora não sejam uma criação recente, datando de 1941 a realização do primeiro

encontro com esse referencial, foi a partir da Constituição de 1988 que as conferências

conquistaram status de instituição participativa (IP), consagradas na Carta Magna e

regulamentadas por leis específicas para cada tema de sua realização.

  65  

No bojo da intenção do arranjo democrático-participativo dos governos Lula, as

conferências nacionais ganharam absoluta centralidade. São destacadamente a IP mais

desenvolvida no período de 2003 a 2010, sendo também neste período o auge de realização

delas em todos os tempos.

Como discorre o relatório final da pesquisa "Entre Representação e Participação"

(IUPERJ, 2010), foi no governo Lula que as conferências tornaram-se "significativamente

mais amplas, abrangentes, inclusivas e frequentes": amplas por envolverem cada vez mais

pessoas58, abrangentes por englobarem um número cada vez maior de temas, inclusivas por

reunirem um conjunto cada vez mais diversos e heterogêneo de grupos sociais e frequentes

por trazerem muitas vezes entre suas diretrizes e outras vezes na própria legislação a sua

realização periódica.

O quadro comparativo colabora com uma mais exata dimensão do que se afirma: entre

1941 e 1988 foram realizadas 14 conferências nacionais, com 6 temas diferentes, embora

todos relacionados a políticas de saúde; entre 1989 e 2002, houve 27 conferências nacionais,

referentes a cinco áreas distintas e organizadas em 12 temas59; entre 2003 e 2010 foram

realizadas 74 conferências nacionais60, referentes a 40 temas distintos em dezenas de áreas.

Esses números revelam que: i) mais de 64% de todas as conferências nacionais já realizadas

no país ocorreram durante os governos de Lula; ii) mais de 70% delas ocorreram pela

primeira vez nesse período.

Verifique-se uma a uma, com destaque à variedade temática, responsável por trazer à

cena pública um amplo leque de atores e pautas61:

Tabela V: Conferências Públicas Nacionais (2003-2010)

Número (temas)

Conferência Ano(s) Total

1 Brasileira de Arranjos Produtivos Locais

2004, 2005, 2007, 2009 4

2 das Comunidades Brasileiras no Exterior

2008, 2009 2

                                                                                                               58 "Estima-se que mais de cinco milhões de brasileiros e brasileiras tenham participado em etapas municipais, regionais, estaduais e nacionais", entre 2003 e 2010 (SOUZA, 2011, p. 42). 59 As tabelas II e III, do capítulo 3.1, detalham cada uma dessas conferências nacionais. 60 Dados oficiais da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2011), corroborados por pesquisas acadêmicas (POLIS/INESC, 2011; AVRITZER, 2012). 61 A pesquisa do IUPERJ (2010) que tem sido utilizada como referência neste trabalho, reconhece as conferências nacionais como instrumentos capazes de dar "novo significado e novo alcance à representação política e às instituições representativas" (p. 18), justamente por serem "claramente espaços nos quais os grupos culturais minoritários convertem-se em maiorias políticas eventuais" (p. 19). Segundo o relatório final da pesquisa, "as conferências nacionais facultariam, assim, a representação de minorias políticas que muitas vezes não logram converter-se em maiorias partidárias" (p. 20), permitindo a esses grupos excluídos da representação formal a inclusão de suas pautas na agenda pública.

  66  

3 das Cidades 2003, 2005, 2007, 2010 4 4 de Aprendizagem Profissional 2008 1 5 de Aquicultura e Pesca 2003, 2006, 2009 3 6 de Assistência Social 2003, 2005, 2007,

2009 4

7 de Ciência, Tecnologia e Inovação

2005, 2010 2

8 de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde

2004 1

9 de Comunicação 2009 1 10 de Cultura 2005, 2010 2 11 de Defesa Civil e Assistência

Humanitária 2010 1

12 de Desenvolvimento Rural Sustentável

2008 1

13 de Direitos Humanos 2003, 2004, 2006, 2008 4 14 de Economia Solidária 2006, 2010 2 15 de Educação 2010 1 16 de Educação Básica 2008 1 17 de Educação Escolar Indígena 2009 1 18 de Educação Profissional

Tecnológica 2006 1

19 de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais

2008 1

20 de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde

2006 1

21 de Juventude 2008 1 22 de Medicamentos e Assistência

Farmacêutica 2003 1

23 de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

2005, 2009 2

24 de Políticas para as Mulheres 2004, 2007 2 25 de Recursos Humanos da

Administração Pública Federal 2009 1

26 de Saúde 2003, 2007 2 27 de Saúde Ambiental 2009 1 28 de Saúde Bucal 2004 1 29 de Saúde do Trabalhador 2005 1 30 de Saúde Indígena 2006 1 31 de Saúde Mental 2010 1 32 de Segurança Alimentar e

Nutricional 2004, 2007 2

33 de Segurança Pública 2009 1 34 do Esporte 2004, 2006, 2010 3 35 do Meio Ambiente 2003, 2005, 2008 3 36 dos Direitos da Criança e do

Adolescente 2003, 2005, 2007, 2009 4

37 dos Direitos da Pessoa com Deficiência

2006, 2008 2

38 dos Direitos da Pessoa Idosa 2006, 2009 2 39 dos Povos Indígenas 2006 1 40 Infanto-juvenil pelo Meio

Ambiente 2003, 2006, 2009 3

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL,

2011)

  67  

Mais que apenas um avanço quantitativo, embora seu significado seja

indubitavelmente inclusivo, cabe ressaltar outras diferenças, mais relacionadas ao método e

ao papel das conferências nacionais nesse período.

A pesquisa do IUPERJ (2010) aprofunda a discussão ao considerar que:

a partir de 2003 o processo participativo conferencial assume uma feição propriamente deliberativa e normativa. Deliberativa, no sentido de serem as conferências nacionais orientadas à formação de consensos derivados de processos intercomunicativos de formação da opinião e da vontade ocorridos na esfera pública, envolvendo representantes da sociedade civil e do governo em um processo de justificação pública de argumentos racionalmente motivados. Normativa, no sentido de as deliberações das conferências nacionais culminarem conclusivamente na elaboração de um documento final, debatido, votado e aprovado mediante diferentes estratégias e métodos de agregação de preferências e, com isso, gerarem expectativas não apenas cognitivas, porém também normativas, naqueles envolvidos no processo e naqueles que, a despeito de sua não participação direta, são afetados indiretamente por suas eventuais consequências (IUPERJ, 2010, p. 8)

O trecho acima recortado introduz duas dimensões fundamentais à compreensão dessa

instituição participativa. A dimensão normativa, referente às diretrizes aprovadas nas

conferências com vistas a influenciar na agenda de políticas públicas do governo será melhor

estudada no terceiro capítulo, onde buscaremos compreender a efetividade dessas

deliberações sobre as decisões públicas.

Cabe aqui, no ímpeto de fazer conhecer o funcionamento dessa instituição

participativa, aprofundar o estudo quanto à dimensão deliberativa62 a que se refere o relatório,

ou seja, à forma com que se organizam as discussões nessa arena pública de diálogo entre o

Estado e a sociedade63.

É o que se segue.

                                                                                                               62 A palavra "deliberativa" e suas variáveis têm dois significados importantes quando se discorre sobre instituições participativas (IP). Diferenciem-se: ao falar de dimensão deliberativa, por exemplo, quer-se referir ao processo de discussão, de diálogo, de aprovação coletiva de alguma ideia. Diz respeito ao sentido comunicativo de deliberação. O outro significado de deliberativo é o que se opõe a consultivo, quando da caracterização do poder que têm as decisões de uma IP. Uma conferência consultiva é apenas opinativa, ou seja, o poder público pode considerar ou não suas decisões. Já conferências deliberativas são aquelas vinculantes, suas decisões devem ser implementadas. Só três conferências são deliberativas, quais sejam, as disciplinadas constitucionalmente: saúde, assistência social e direitos da criança e do adolescente. 63 Cada conferência é resultado da aprendizagem dos atores que a constroem, dos acúmulos institucionais erguidos por suas edições anteriores e das influências conjunturais em que o setor e suas políticas estão inseridos quando de sua formatação. Assim, há distinções importantes entre conferências de setores diferentes, como também entre uma e outra edição de uma mesma conferência. No terceiro capítulo se vai explicar detalhadamente o processo de organização de duas conferências, quais sejam a I e a II Conferência Nacional de Política para as Mulheres, colaborando na compreensão do funcionamento de uma e outra, semelhanças e diferenças. De toda forma, parece interessante desenhar linhas gerais de funcionamento de todas as IPs desse tipo, mesmo que a generalização não seja absoluta diante do permanente processo de mudanças por que passam instituições essencialmente participativas.

  68  

Conforme antecipado na própria definição do que seja uma conferência, o processo se

inicia oficialmente através de uma convocação, geralmente por decreto presidencial, do Poder

Executivo Federal. Esse decreto faz um chamado aos estados e municípios64 para a realização

de suas etapas, determinando prazos e datas, bem como divulgando a comissão organizadora

da conferência que se convoca.

Em verdade, o decreto costuma ser resultado de um diálogo anterior entre o governo e

a sociedade civil, geralmente pactuado nos Conselhos Nacionais, que escolhem o tema, o

período de realização e elegem a comissão organizadora nacional, na maioria das vezes

paritária.

Com a consolidação dessa IP, o período de realização das conferências de cada

segmento tende a ser antecipado em suas próprias diretrizes ou mesmo em lei. Geralmente,

uma conferência já convoca para dois ou três anos seguintes sua próxima edição, cabendo ao

Conselho e/ou à comissão organizadora definir detalhes que serão oficializados pelo Poder

Executivo.

Essa relação intrincada entre o governo e a sociedade civil tem sido marca do período

Lula, de tal forma que seria impensável um decreto presidencial convocando qualquer

conferência sem anterior acordo com os conselhos ou com a sociedade. Importante desafio,

cada vez mais superado por cada segmento, é institucionalizar a obrigatoriedade desse diálogo

prévio, evitando o poder discricionário de cada governante.

Após o decreto, a comissão organizadora nacional publica um Regimento, geralmente

por portaria ministerial, com orientações para as etapas municipais e estaduais. Cada um

desses níveis federativos segue o mesmo processo e publicam seus decretos e regimentos.

Para garantir a homogeneidade da discussão em um processo de tantas etapas distintas,

costumam ser disponibilizados pela coordenação nacional textos orientadores do conteúdo de

debate das políticas públicas de cada conferência.

Evidente que principalmente nos municípios, com exceção daqueles com maior

organização social e histórico participativo, os atos não costumam ser tão organizados como

pretendem as comissões nacionais. Para garantir a publicidade e a participação ampla dos

diversos setores, muitos regimentos nacionais permitem às Câmaras de Vereadores convocar

a conferência em caso de omissão do Poder Executivo. Em caso de omissão também do

                                                                                                               64 Além das etapas municipais, várias conferências têm incentivado a realização de etapas regionais, que articulem diversos municípios para um encontro único, seja para incentivar a inclusão de cidades pouco mobilizadas, seja para diminuir os custos da realização dos encontros. Neste trabalho manteremos o padrão de referência nos três níveis federativos, sem prejuízo à compreensão da estrutura do processo conferencial.

  69  

parlamento, a própria sociedade civil pode, seguindo algumas exigências, convocar sua etapa

municipal.

A preocupação com a democrática e transparente realização da conferência municipal

dá-se pelo fato de que dela depende toda sequência do processo. É desse nível federativo que

saem as propostas e são eleitos os representantes para a etapa seguinte, chamados delegados.

A eleição de delegados, parte fundamental do processo conferencial, consagra o que o

relatório do IUPERJ (2010) chama de "dimensão propriamente representativa" das

conferências. Ocorre que a etapa municipal é aberta à participação de toda sociedade, o que

torna as conferências por excelência uma instituição participativa. Entretanto, para a etapa

estadual são eleitos representantes responsáveis por levar os pleitos desse fórum ao nível

seguinte, no caso, estadual. Desta fase, consequentemente, saem novos delegados e novas

propostas à etapa nacional.

A delegação representativa, como se vê, permite uma continuidade de pessoas e

ideias, desde o nível local até a conferência nacional. Dessa forma, as diretrizes aprovadas na

conferência estadual têm a interferência de delegados de todas as etapas municipais daquela

unidade federativa, bem como a conferência nacional é composta por delegados

representantes de todas as etapas estaduais realizadas no país.

Essa característica das conferências reforça o marco teórico com o qual também se

alinha este trabalho, segundo o qual a democracia participativa complementa e fortalece a

democracia representativa, não só legitimando as próprias instituições representativas como

reforçando a ideia mesma de representação.

Nesse mesmo sentido:

As conferências nacionais consistem em experiências participativas que se originam, se desenvolvem e se consumam no seio de instituições representativas - desafiando, assim, o mito que participação e representação são conceitos antagônicos que apontam para modelos democráticos incompatíveis ou mesmo concorrentes. Ao fazer da deliberação pública seu mecanismo de participação, as conferências nacionais convertem-se elas mesmas em instâncias representativas, propiciando que interesses, preferências, ideias e opiniões que escampam aos limites das circunscrições eleitorais sejam vocalizados, além de externados diretamente àqueles que, eleitos pelo voto, podem convertê-los em leis e políticas. As conferências nacionais têm, assim, a vocação de fazer da participação representação (IUPERJ, 2010, p. 11).

Em todos os níveis das conferências, e em conferências de todos os segmentos, a

estrutura deliberativa é bastante semelhante. À verdade, ao longo de todos esses anos - e mais

fortemente a partir da diversificação da última década, os movimentos sociais, militantes e

gestores foram experimentando formas distintas de realizar conferências e chegando a alguns

  70  

acordos básicos sobre soluções mais adequadas, respeitadas as especificidades de cada

segmento.

O processo de aprendizagem deliberativa é sem dúvida uma das maiores riquezas das

instituições participativas. Graus distintos de acúmulo político e formação educacional,

divergências ideológicas e pessoais, falta de prática no diálogo Estado - sociedade, resistência

da burocracia, apatia, disputa de poder e diversos outros fatores tendem a dificultar uma

deliberação respeitosa em uma arena tão complexa.

O tempo e a experiência, somados ao fato de que vários atores costumem participar de

conferências distintas65, ajudaram a formatar um método básico de deliberação conferencial,

comum a quase todas elas, que resumidamente consiste:

i) na existência de um texto-base orientador, dialogado em uma comissão paritária

entre governo e sociedade, que busca garantir aos participantes um conhecimento prévio

sobre o tema que será deliberado, sendo muito comum a apresentação de contribuições ao

debate já antes do início de cada etapa ou no primeiro dia delas66;

ii) na distribuição dos delegados em pequenos grupos de trabalho67 divididos de

acordo com os principais eixos da política em discussão, responsáveis por emendar, modificar

ou criar propostas a partir do texto-base, o que facilita o aprofundamento dos debates e a

participação de todos os delegados, que seriam impraticáveis em formato de assembleia única.

Os grupos de trabalho são o principal espaço deliberativo das conferências, marcados por

calorosas discussões e palco de implementação de estratégias de disputa tanto pela sociedade

civil como pelo governo;

                                                                                                               65 Um exemplo de situação em que os mesmos atores participam de conferências distintas: os gestores do Ministério da Educação (poder público) e os militantes do Movimento Estudantil (sociedade civil) podem ter interesse nos debates das conferências de educação, juventude, aprendizagem profissional, ciência e tecnologia, cultura, esporte, etc. 66 Recente pesquisa coordenada pelo professor Leonardo Avritzer (AVRITZER, 2012), através da UFMG e do instituto Vox Populi, concluiu que 57,5% dos participantes das conferências consideram ter tido acesso às informações necessárias para participar do processo de deliberação, enquanto 41,6% consideram que não o tiveram. 67 Cada grupo de trabalho costuma ser conduzido por mediadores e sistematizadores, previamente capacitados para facilitar as discussões através da metodologia de rodadas de inscrições dos participantes, registro das propostas e redação final de um relatório que agrupe as propostas semelhantes, as propostas consensuais e as divergentes. A depender do regulamento interno de cada conferência, pode ser exigido um percentual mínimo de votos em cada grupo para que a proposta seja considerada pelo relatório; em outros casos, cada grupo só pode apresentar um número determinado de propostas, havendo seleção das mais votadas. No capítulo seguinte se apresentará detalhadamente quais os critérios utilizados na I e na II Conferência Nacional de Política das Mulheres para selecionar as propostas dos grupos de trabalho.

  71  

iii) na existência de uma comissão sistematizadora, também paritária, que reúne todas

as contribuições dos grupos de trabalho e organiza as votações da plenária final68;

iv) em uma plenária final que reúne todos os delegados para debater e votar o relatório

da comissão sistematizadora, sendo este o ponto máximo da conferência, de onde saem as

diretrizes que compõem as decisões finais do processo69.

v) na permissão de apresentação, na plenária final, de moções referentes a temas não

existentes no texto-base70.

Assim, mais que a definição formal do que seja uma conferência, as informações

transcorridas destacam algumas características dessa instituição participativa que merecem ser

aqui resumidas, por sua conexão com elementos da democracia participativa invocados no

discorrer do marco teórico no primeiro capítulo:

a) a participação pode ser complementar e fortalecedora da representação, não só das

instituições representativas como também da própria ideia de representação;

                                                                                                               68 A comissão sistematizadora dos grupos de trabalho costuma ter um grande poder nas conferências, pois ela aplica um filtro sobre todas as propostas formuladas nos grupos de trabalho, já que seria impraticável levar à votação na plenária final as centenas de sugestões. Com o passar dos anos, os regulamentos internos passaram a conter orientações específicas, em busca de diminuir a discricionariedade das comissões, que, entretanto, não tem como ser eliminada em decisões muitas vezes subjetivas sobre a pertinência, legalidade ou validade de uma proposição. Dentre as orientações objetivas que têm sido regulamentadas, por exemplo, há conferências que consideram consensuais propostas aprovadas por um determinado percentual de participantes em determinado percentual de grupos, ou seja, não exigem posterior deliberação na plenária final, senão apenas sua ratificação em bloco; outras consideram eliminadas propostas que não alcancem determinado percentual mínimo dentro de cada grupo ou determinado percentual de grupos em seu favor, ou seja, sequer serão levadas à deliberação na plenária final. Enfim, é das mãos da comissão sistematizadora que sai o relatório de propostas que será levado à deliberação da grande plenária final de cada conferência, sendo sua composição, por isso, motivo de grande disputa entre os movimentos e muitas vezes com o governo. 69 As plenárias finais costumam ser tensas e longas, já que cada proposta divergente é votada individualmente. Em caso de não haver consenso sobre sua aprovação, é aberto espaço de defesa para cada posição existente no plenário. Mesmo que apenas uma pessoa seja contrária à maioria, é garantido o direito de defender sua postura. Após o tempo reservado à defesa de cada ponto de vista - geralmente de 3 a 5 minutos - é feita a votação, normalmente através de contraste visual por erguimento dos crachás. Em caso de dúvida sobre o resultado - em situações de forte divisão entre os delegados - os crachás precisam ser contados um a um. O desgaste da contagem individual dos votos fez com que, com o passar dos anos, os grupos, movimentos e o poder público tenham desenvolvido estratégias de busca de consenso, seja na comissão sistematizadora, seja antes do início da plenária final, durante a defesa das posições ou mesmo depois delas. Ao perceber que será necessária a contagem, os defensores de cada proposta buscam apresentar uma formulação consensual. De toda forma, sempre existem votações polêmicas e incompatíveis que exigem o esforço da contagem individual. 70 As moções, em apoio, desagravo ou rejeição a algo/alguém, garantem a possibilidade de inclusão de temas não contidos nos textos-base. Cada regimento dispõe os critérios necessários para a apresentação e aprovação das moções, sendo geralmente exigida a subscrição de um percentual mínimo de delegados presentes para que elas sejam apresentadas e, posteriormente, maioria simples do plenário para que sejam aprovadas.

  72  

b) é possível estabelecer processos de participação política em larga escala,

coordenando espaços participativos e representativos, participação direta e participação

delegada;

c) as conferências constituem-se como espaços de deliberação e participação, onde

coexistem arenas públicas de construção de consensos e mecanismos de medição de

preferências e maiorias71;

d) as conferências se constituem como arenas de mediação na relação entre o Estado e

a sociedade, possibilitando a inclusão na agenda pública de pautas e temas que não logram

visibilidade pelas instâncias tradicionais de representação política.

Com o intuito de aprofundar ainda mais o conhecimento sobre o alcance e o

funcionamento dessa instituição participativa que tanta relevância adquiriu nos últimos anos,

recorre-se a um recente trabalho publicado pelo professor Leonardo Avritzer, intitulado

"Conferências Nacionais: ampliando e redefinindo os padrões de participação social no

Brasil" (AVRITZER, 2012).

Nesse artigo são apresentados os resultados de uma pesquisa nacional de campo,

realizada em parceria entre a UFMG e o instituto Vox Populi, que entrevistou 2.200 cidadãos

brasileiros72 em busca de compreender o alcance das instituições participativas na vida real da

população. O foco no perfil de quem são as pessoas que participam enriquece sobremaneira o

entendimento do fenômeno.

A conclusão da pesquisa é que o padrão de participação inclusiva que surgiu nos anos

80 e 90 em nível local, está se expandindo para o nível nacional. O cidadão típico que

participa de conferências é uma cidadã, de renda e escolaridade média73. A semelhança com o

                                                                                                               71 Para que não reste mal compreendida a utilização de expressões como "arena pública", "deliberação, "processo comunicativo" e até referências diretas a Habermas, cuja teoria está associada a esses termos, esclareça-se não se está invocando que as conferências se enquadrem em seu modelo. A esfera pública de Habermas exige uma sociedade civil independente, autônoma. A democracia deliberativa pensada por ele não contempla a junção entre Estado e sociedade, essência das conferências (SILVA, 2009, p. 23). Celi Pinto acredita que as essas instituições participativas propiciam a discussão sobre novas dimensões de esfera pública, "trata-se de pensar as esferas públicas em tempo de democracia participativa como uma entidade com algumas características distintas daquela pensada por Habermas, onde a presença do Estado não pode ser entendida como um limitador, mas seu peso negativo ou positivo não deve ser pensando pela presença , mas pela forma como a sociedade civil através de suas organizações chega até ele e inclusive participa de tomadas de decisão sobre as políticas públicas (PINTO, 2006, p. 27) 72 As entrevistas foram realizadas no mês de junho de 2011. Segundo o autor, "a amostra é representativa para todas as regiões do país. Ela também espelha a estratificação de renda, escolaridade, sexo e raça existente no país." (AVRITZER, 2012, p. 11) 73 Segundo a pesquisa da UFMG/Vox Populi, o perfil médio dos participantes em conferências é de: 51,2% de mulheres, com quatro anos de escolaridade (26,9%) ou com ensino médio completo em 20,3% dos casos. A renda varia entre 1 e 4 salários mínimos em 52,2% dos casos.

  73  

padrão das instituições participativas locais, como o orçamento participativo e os conselhos

municipais, se dá justamente porque é das etapas locais que mais participam os

conferencistas.

Alguns outros dados interessantes da pesquisa coordenada por Avritzer: enquanto

4,3% da população afirma participar de orçamentos participativos e conselhos municipais

(somando as respostas positivas para um e outro), 6,5% da população participou de algum

nível das conferências, sendo, destes, 75,5% de etapa municipal, 65,7% de alguma etapa

regional, 27,3% da etapa estadual e 11,3% da etapa nacional.

Outro dado expressivo é que 41,8% dos entrevistados afirmam já ter ouvido falar das

conferências nacionais.

Mais surpreendente ainda é o destaque que as conferências de políticas da mulher

obtiveram na análise por segmento, já que são conferências recentes, cuja primeira edição

ocorreu em apenas 2004. A tabela abaixo demonstra que de todos os entrevistados que

responderam afirmativamente à participação em alguma conferência, a maioria, 44,8%,

participou justamente de uma das edições da Conferência de Política para Mulheres.

FIGURA 1: TABELA PARTICIPAÇÃO TEMÁTICA NAS CONFERÊNCIAS

(UFMG /Vox Populi)

Fonte: (AVRITZER, 2012, p. 14)

Segundo Avritzer, a explicação para a alta participação na conferência das mulheres se

dá por dois motivos que parecem opostos mas, segundo ele, são complementares: primeiro, a

  74  

criação da Secretaria Nacional de Política das Mulheres (SPM), em 2003, ou seja, um

incentivo do governo à organização dessa pauta específica; o segundo, a pouca centralidade

que as políticas da mulher ocuparam no próprio governo, criando um ambiente de

convergência entre as gestoras da SPM e a sociedade civil organizada em torno da pauta de

gênero sobre a importância de realizar grandes conferências capazes impulsionar essa agenda

perante o governo e o parlamento.

Outro dado relevante oriundo da pesquisa UFMG/Vox Populi a que se referem essas

informações é sobre a participação dos membros do governo e da sociedade civil no processo

deliberativo das conferências. Para 21,2% dos participantes entrevistados, os membros do

poder público participam mais; para 18,6% esse destaque é da sociedade civil; enquanto que

para 59,3% há equilibro na participação dos dois segmentos.

Isso não impede, contudo, a visualização de intensos debates e disputas políticas, já

que 79% dos entrevistados dizem que as discussões são marcadas por forte confronto de

ideias, o que não surpreende a qualquer conhecedor desse tipo de instituição participativa,

sempre palco de intensas polêmicas e até conhecidas derrotas do governo em uma instituição

convocada dentro dos marcos do Estado.

Essas características das conferências nacionais, reforçadas pela pesquisa mas

justificadas teórica e praticamente pelas as linhas aqui dedicadas ao tema, demonstram a

relevância das conferências, não apenas no que se refere ao seu crescimento numérico mas à

riqueza e complexidade de todas as suas dimensões.

Entender seus limites e possibilidades, e principalmente suas consequências, parece

ser uma tarefa relevante na busca de um arranjo democrático mais responsivo e inclusivo.

4. CAPÍTULO 3: EFETIVIDADE PARTICIPATIVA E AS DUAS CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE POLÍTICA PARA AS MULHERES

4.1. Introdução

No primeiro capítulo deste trabalho, buscou-se clarificar o marco teórico com que se

transita pelas diversas questões abordadas em torno do significado da democracia. A aposta

na ciência como instrumento de transformação da realidade, a democracia como promotora da

igualdade e a participação como desmobilizadora da apatia têm sido justificativas invocadas

  75  

para legitimar a defesa do ideal democrático, que, para além do método de seleção de

governantes, busca - ou deve buscar - o aprimoramento dos indivíduos e da vida coletiva.

Assim, passou-se pela Grécia antiga, por Rousseau e Mill, por Carole Pateman e

Boaventura Santos para argumentar a democracia como uma oportunidade de educação

pública da cidadania, observada, não apenas como uma utopia clássica ultrapassada, mas com

experiências em curso em diversos locais e países do mundo contemporâneo.

As brechas para o levantar de uma teoria e uma práxis contra-hegemônica à

democracia-liberal, estão baseadas, como visto ainda no primeiro capítulo, na baixa

intensidade do modelo hegemônico, que privatiza os bens públicos nas mãos das elites,

distancia representantes de representados e opera uma inclusão política abstrata às custas de

exclusão social.

As reivindicações por maior participação social não são mais exceções longínquas.

Especialmente nos países em desenvolvimento - e recentemente nos movimentos

revolucionários dos países árabes e na crise econômica que assola a Europa - explodiram e

explodem movimentos de questionamento ao modelo liberal-democrático e surgem novos

sujeitos políticos conectados e ansiosos por maior influencia popular nas decisões públicas.

Nesse sentido, o segundo capítulo deste trabalho foi dedicado a uma retrospectiva

histórica sobre como se desenvolveu esse processo de novos sujeitos públicos reivindicando

um novo conceito cidadania no Brasil, um dos países destacados por Boaventura Santos e

estudiosos da democracia participativas.

Analisou-se os movimentos coletivos organizados em torno do processo de

redemocratização nos anos 70, a influência dessas elaborações sobre a Constituição de 1988,

o desenvolvimento das primeiras experiências de governos participativos na década de 90 e a

multiplicação e intensificação de instrumentos participativos de abertura e diálogo entre o

Estado e a sociedade nos dois governos do Presidente Lula.

Os dois capítulos que precedem este último, portanto, resumidamente trazem a

seguinte mensagem: melhor é a democracia que permite a participação constante de seus

cidadãos nas decisões públicas; o Brasil caminha nesse sentido e implementa diversos

instrumentos participativos com cada vez maior intensidade.

A questão a ser tratada agora, contudo, é a mais complexa e importante de toda essa

pesquisa. Aceitando os pressupostos de desejabilidade da participação porque sua

compatibilização com o governo representativo comprometeria os cidadãos com a coisa

pública, favoreceria a vocalização dos grupos e sujeitos excluídos, fortaleceria e

  76  

responsabilizaria as instituições e ampliaria a eficiência das políticas públicas, cabe agora

encontrar caminhos para entender se (e como) na prática isso tem acontecido.

Não é simples a tarefa de investigar a eficiência da democracia participativa, ou de um

instrumento participativo qualquer. Muitos podem ser os ângulos de análise, de forma que se

considera imprescindível apresentar alguns deles além daquele escolhido como prioritário

nesta pesquisa.

A primeira parte deste terceiro capítulo, portanto, será dedicada a apresentar alguns

critérios e estratégias de avaliação de instituições participativas que têm sido desenvolvidos

no campo acadêmico, tendo por fontes principais a recente publicação do Instituto de

Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 2011), em que é abordada uma aproximação entre o

debate sobre participação e o campo prático-teórico de avaliação de políticas públicas; e, por

outro ângulo, a investigação do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro

(IUPERJ, 2010), cuja análise empírica se baseia na influência das diretrizes das conferências

nacionais na produção legislativa do Congresso Nacional e nos atos normativos do Poder

Executivo Federal.

Ou seja, enquanto a pesquisa do IPEA é um compêndio de diversos artigos e

pesquisadores sobre como medir a participação, sobre que tipos de resultados podemos

esperar das instituições participativas e sobre critérios de avaliação que passam muito mais

pela qualidade e abrangência da prática participativa, a pesquisa do IUPERJ representa as

investigações que têm por foco a influência da participação sobre as decisões dos governantes

como o critério fundamental de avaliação de sua eficiência.

Embora a Dissertação que aqui se apresenta tenha também escolhido esta última

vertente de análise - ou seja, entender como as conferências de mulheres influenciaram

decisões do Governo Lula - , considerou-se importante dedicar atenção a outros critérios que

têm sido utilizados pelo recente campo de pesquisa acadêmica sobre participação no Brasil.

A necessidade de registrar outras abordagens sobre a eficiência da participação foi

verificada principalmente a partir das Entrevistas realizadas no curso da formulação deste

trabalho, que serão também fonte deste terceiro capítulo.

Foram entrevistados dirigentes do Governo Federal à época responsáveis pela área de

participação social, especialmente pelas duas conferências aqui selecionadas, bem como

mulheres da sociedade civil militantes desses espaços participativos. Todos foram unânimes

em registrar outros produtos significativos da experiência para além da influência sobre as

decisões, que também serão detalhados a seguir.

  77  

Entretanto, como já se destacou na Introdução, com o escopo de analisar experiências

participativas na democracia contemporânea, o foco dessa Dissertação é na compreensão da

influência de instrumentos participativo sobre decisões do Governo. Essa opção também será

justificada no bojo desse debate sobre os critérios de avaliação.

A segunda parte deste terceiro capítulo é exatamente o aprofundamento sobre objeto

escolhido para nosso estudo. Como já antecipado, será estudada a influência das

Conferências Nacionais nas decisões do Governo Federal, pela amplitude que essa

instituição participativa tem hoje no Brasil, alcançada significativamente durante os dois

Governos do Presidente Lula, de 2003 a 2010, como já visto anteriormente.

Aqui, serão dissecadas as duas Conferências selecionadas, quais sejam a I e a II

Conferência da Mulher, realizadas respectivamente em 2004 e 2007. Será em relação às

deliberações delas que buscaremos entender a influência dessa instituição participativa nas

decisões do Governo.

A escolha das duas Conferências de Políticas para a Mulher, justifica-se,

primeiramente, pelo fato de que a inclusão desse tema no processo conferencial se deu

durante o período Lula e de que cada uma das edições foi realizada em um de seus Governos,

cumprindo, tais casos, o papel de representar plenamente o objeto foco de nosso estudo.

Mais ainda, o tema da participação das mulheres é ainda mais significativo que apenas

o da participação, porque representativo de um setor historicamente excluído da cena pública.

Considerando que o marco teórico que baliza esse trabalho defende a democracia participativa

como possibilidade de ampliar a vocalização de setores marginalizados das decisões coletivas,

parece coerente e enriquecedor abordar a participação das mulheres como objeto específico de

estudo. Será aproveitada a oportunidade de discorrer um pouco sobre a construção cultural do

papel da mulher restrito ao setor privado, o que amplifica a importância dessas conferências

em estudo.

Buscar-se-á, assim, a partir dos Anais das duas conferências, das informações oficiais,

das publicações dos movimentos e das entrevistas, reconstituir o cenário em que elas foram

convocadas, organizadas, executadas e, principalmente, quais foram as diretrizes de políticas

públicas decididas por elas.

Por fim, com base nas entrevistas, em avaliações produzidas por entidades feministas,

na literatura e em documentos oficiais do Governo, tentar-se-á compreender a influência

dessas instituições participativas sobre políticas implementadas.

Espera-se, assim, finalizar essa Dissertação como soma ao esforço teórico de diversos

pesquisadores brasileiros em, aceita a contestação ao pensamento hegemônico, analisar as

  78  

experiências participativas em curso na realidade, suas possibilidades, limites, causas e

consequências.

4.2. Sobre a efetividade (ou as efetividades) das Instituições Participativas

Os resultados produzidos por instituições participativas (IPs) variam muito: pesquisadores têm identificado mudanças no conteúdo e na forma de deliberação, melhorias no bem-estar social, mudanças nos tipos de políticas públicas implementadas pelo governo, melhorias das capacidades políticas dos cidadãos, bem como o aprofundamento da democracia local. No entanto, também é verdade que muitas IPs tendem a produzir mudanças relativamente modestas, ou mesmo, em alguns casos, nenhum tipo de mudança. (WAMPLER, 2011, p. 43).

O crescimento das Instituições Participativas (IPs) no Brasil, especialmente sua

nacionalização a partir dos governos de Lula, tem sido acompanhado por uma também cada

vez mais intensa produção acadêmica sobre o tema.

Ao mapear os estudos recentes no país, o autor Marcelo Kunrath Silva (SILVA, 2011)

fala em três gerações de pesquisas sobre participação: a primeira é vista como uma geração

preocupada em defender a democracia participativa e enfrentar o pensamento hegemônico no

período de redemocratização, bem como em afirmar esse campo como objeto científico

legítimo e autônomo na Academia.

A segunda geração, já diante das experiências concretas da década de 90, é fortemente

marcada por críticas e levantamento de insuficiências, incoerências e descompasso entre os

ideais participativos e os resultados dos processos implantados no país. Denuncia, inclusive,

uma exagerada carga normativa com que os pesquisadores participacionistas da primeira

geração conduziram suas análises.

Já a terceira geração de estudos das instituições participativas, ainda de acordo com a

interessante classificação, mesmo que simplificadora, proposta por Silva, é aquela que se

desenvolve hoje de forma cada vez mais significativa e com que se busca somar essa

Dissertação.

Mais que a "apologia" da primeira geração ou a "condenação" da segunda, a

participação democrática institucionalizada existe de forma inconteste no Brasil atualmente e

exige estudos capazes de analisar os efeitos dessas instituições, entender se e como

funcionam, em que condições funcionam melhor, quais os resultados que se devem esperar e

como aperfeiçoá-las.

  79  

A tarefa, contudo, não é simples, como bem resume a publicação do Instituto de

Pesquisa Econômica Aplicada:

Ainda que boa parte da literatura sobre teoria democrática contemporânea tenha sido erigida, nos últimos anos, a partir da hipóteses de que a ampliação das formas de participação política tem papel fundamental no aprofundamento de regimes democráticos, as formas pelas quais IPs podem cumprir esse desiderato são múltiplas: i) atuando na formação de cidadãos mais capacitados para ação política e coletiva; ii) estimulando a formação e ativação de novos atores na sociedade civil; iii) contribuindo para maior transparência, racionalidade e eficiência da administração pública; iv) direcionando políticas públicas ao cumprimento de funções distributivas e inclusivas; v) contribuindo para a formação de novas elites políticas, dentre muitas outras possibilidades. No entanto, essa aparente multidimensionalidade dos resultados das IPs coloca desafios importantes para operacionalização de avaliações de efetividade (IPEA, 2011, p. 29)

Afinal, com tantos possíveis resultados, como avaliar, como analisar, como

aperfeiçoar? Como os pesquisadores, a sociedade e o governo podem concluir se o esforço de

construir espaços coletivos de diálogo e participação é válido, se tem consequências úteis?

É com essa preocupação que Brian Wampler (WAMPLER, 2011) escreve o artigo

"Que tipo de resultados devemos esperar das Instituições Participativas?". Segundo ele, aferir

o impacto das IPs é aporte fundamental para o apoio que a sociedade e o governo darão a elas.

Sem convicção sobre a eficiência do processo, o governo não investirá seus recursos nem os

cidadãos investirão seu tempo na participação.

A questão mantém sua complexidade ao se tentar definir o que vem a ser tal

eficiência, já que os resultados, como antecipado há pouco na transcrição do IPEA, são

variados.

Leonardo Avrtizer (AVRITZER, 2011), fala em "problema da efetividade". Para ele, a

questão atrai cada vezes mais estudiosos da área da participação porque a associação entre

participação e políticas públicas, marca das IPs brasileiras, desperta o interesse por saber qual

é a capacidade das deliberações se efetivarem nas decisões públicas e, em segundo lugar,

porque há uma preocupação mais teórica e fundada em investigações internacionais quanto à

efetividade da deliberação em si mesma, quer dizer, quanto à forma de participar.

Ou seja, as pesquisas em torno da efetividade deliberativa buscam compreender o

funcionamento de cada instituição participativa, a qualidade do processo deliberativo,

questões práticas do funcionamento das IPs e quais os momentos mais ou menos deliberativos

de cada uma delas74.

                                                                                                               74 Avritzer (2011) faz uma revisão da literatura sobre efetividade deliberativa e destaca uma questão importante para o entendimento das possibilidades de influência das IP's: "Todas estas literaturas colocaram uma questão

  80  

Já as investigações dedicadas a entender a efetividade das Instituições Participativas

(ou simplesmente efetividade participativa) se ocupam em investigar quais são os efeitos e/ou

impactos desses processos sobre as políticas públicas, tanto sobre as decisões de quais serão

as políticas priorizadas quanto sobre os resultados sociais e econômicos dessas políticas

escolhidas através da participação.

Essa Dissertação se localiza no campo que procura entender qual a efetividade das

instituições participativas sobre as decisões do governo. Afinal, as diretrizes aprovadas nas

conferências são consideradas pelo governo na implementação de políticas?

Entretanto, o mapeamento proposto por Avritzer é significativo de quanto mais amplo

é o alcance da discussão, pois a efetividade da própria participação e as formas com que são

organizadas as IPs influenciam tanto sobre a relevância que esse processo terá sobre as

decisões mas também sobre seu impacto na própria democracia, na formação dos sujeitos

políticos, na construção de redes sociais, na visibilidade de demandas e atores.

Mais ainda, entender o resultado final de todo esse processo, ou seja, o impacto das

políticas públicas originadas por um processo participativo na realidade da vida cotidiana da

população é de uma magnitude incontestável. Afinal, decisões públicas tomadas em diálogo

com a participação popular melhoram os níveis de qualidade de vida, de inclusão social, de

desenvolvimento humano?

Assim, pode-se sistematizar três níveis de pesquisa relacionados ao "problema da

efetividade da participação": um sobre o funcionamento do processo deliberativo em si, outro

sobre a influência das instituições participativas nas decisões governamentais e outro sobre o

impacto das políticas implementadas por influência dessas instituições na realidade social.

Wampler (2011) os resume em três categorias: influência sobre a

deliberação/representação, influência sobre as políticas públicas e influência sobre o bem-

estar social.

Cada um desses níveis de investigação abordam questões bastante relevantes para

entender as possibilidades, limites, os problemas e qualidades da participação.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         relevante para os debates sobre efetividade através da percepção de que a participação deliberativa envolve pelo menos dois momentos: um primeiro momento de discussão e deliberação no interior de instituições como conselhos e OPs, em geral fortemente deliberativo, que envolve tanto atores da sociedade civil quanto atores estatais; e um segundo momento que envolve mais fortemente atores estatais que é o da implementação destas decisões pelo estado". Ou seja, até que as decisões coletivas resultantes de um processo participativo cheguem à decisão governamental, além da arena pública participativa, há outra série de procedimentos nos quais estarão presentes, exclusiva ou quase exclusivamente, apenas atores estatais. As pesquisas voltadas a entender a efetividade deliberativa se concentram no momento mais deliberativo, na arena pública de participação e na identificação de quais são esses momentos mais e menos deliberativos das IPs (AVRITZER, 2011, p. 16).

  81  

Esse levantamento prévio também ajuda a expandir o olhar sobre o que é uma

instituição participativa eficiente para além da suposição comum de que seja apenas sua

influência sobre as decisões. Reforça, contudo, que influenciar as decisões é o ponto médio

que unifica o primeiro e o terceiro nível de efetividade, ou seja, um processo participativo

eficiente em si mesmo é assim consagrado ao conseguir influenciar as decisões a que se

pretende, bem como a influência da participação sobre os resultados finais das políticas

públicas depende de que haja influência sobre as decisões.

Dessa forma, se extrai que influenciar decisões não representa a totalidade de

possibilidades positivas que têm as instituições participativas e, portanto, não é o único foco

necessário de análise sobre sua efetividade, mas que influenciar decisões é uma condição

importante para dar consequência à efetividade deliberativa e para permitir a existência de

resultados sociais advindos de políticas públicas participativas. Influenciar decisões,

portanto, não é condição suficiente, mas necessária de uma democracia participativa

exitosa. É nesse nível que este trabalho transita.

Entretanto, outras questões também merecem ser trazidas à discussão. É que as

instituições participativas não podem ser vistas como um conjunto uniforme. E, por isso,

muitos pesquisadores têm se dedicado a reforçar a importância de considerar as diferenças na

hora de desenhar expectativas e de avaliar resultados.

Algumas características diferenciadoras do método de avaliação e dos resultados que

podem ser esperados de uma instituição participativa são a trajetória das políticas públicas em

discussão na IP, a permeabilidade de cada política à participação social, a história de

organização da sociedade civil de cada área, as características e a posição institucional da IP,

os atores envolvidos, o contexto social, econômico e cultural, a diversidade regional, o nível

de governo em que está alocada a IP, o orçamento destinado a essa política, as relações entre

os atores societais, estatais e do mercado nessa área, etc.

Mas talvez a mais relevante distinção a ser considerada é que as IPs são diferentes por

seu próprio desenho. Orçamentos Participativos, Conselhos, Conferências - as três IPs mais

difundidas no Brasil - não podem ser avaliadas com o mesmo método, já que têm objetivos

diferentes a priori e métodos completamente distintos de deliberar e influenciar nas decisões.

Como explica Wampler:

Os programas de OP são um pouco mais fáceis de avaliar do que os conselhos e as conferências por causa das regras institucionais que ligam diretamente o voto públicos dos cidadãos em projetos específicos à eventual implementação desses projetos. (...) Em forte contraste com o tipo de autoridade do processo de tomada de decisões do OP, que nos permite identificar impactos na alocação de recursos para

  82  

políticas públicas, os impactos dos conselhos e das conferências são muito mais difusos. Isso implica maior dificuldade para mensurar como eles potencialmente remodelam os processos de formulação de políticas e os seus respectivos resultados (WAMPLER, 2011, p. 45).

É que o processo de toma de decisões públicas é bastante complexo e há vasta

literatura específica sobre o tema75. Além das instituições participativas, o governante é

influenciado por seu programa de governo, sua equipe ministerial, seu partido e/ou coligação

de partidos, pelo Poder Legislativo e a necessidade de governabilidade relacionada a uma

maioria congressual, pela burocracia estatal, pelos grupos de pressão, movimentos sociais,

pela mídia, pela oposição e, significativamente, pelo sistema, conjuntura e atores econômicos

nacionais e internacionais. Além das relações individuais e privadas que o próprio governante

e esses atores citados também podem ter. Como ressalta Sartori (1993, p. 30): "O âmbito das

decisões é incomensuravelmente mais extenso que o das eleições".

Assim, reforça Wampler, é muito difícil fazer uma ilação objetiva entre a deliberação

de uma conferência e uma decisão governamental76. Afinal, se em um determinado momento

uma conferência reivindica uma política e um mês depois o governo a implementa, como

determinar a causalidade entre uma e outra ação?

Diferentemente, no caso do Orçamento Participativo, a decisão é registrada no próprio

espaço público de deliberação, a prioridade já é decidida nesse momento e o percentual de

recursos destinado já está previamente anunciado. Ao votar uma obra como prioridade ela

automaticamente se torna obrigatória, sendo plenamente constatável a relação entre a

deliberação e a execução da obra.

Não é o caso das conferências que, como visto no segundo capítulo, aprovam em sua

plenária final um documento com diretrizes de políticas públicas, sem vinculação

orçamentária nem ordem de prioridades.

Entretanto, buscando superar essas barreiras e transitando no campo de estudos

ocupados em verificar a influência da participação nas decisões públicas, portanto, no nível

referente à efetividade das instituições participativas, está a pesquisa "Participação como

Representação: o impacto das conferências e conselhos nacionais na formulação e execução                                                                                                                75 Sobre o tema, recomenda-se o precursor trabalho de Kingdom (1995), com seu modelo de estágios: como questões se tornam problemas, como ganham atenção de formuladores de políticas, como são estabelecidas as agendas e por que ideias têm seu tempo. Para o autor, as agendas e decisões de políticas públicas obedecem a três fluxos: problema, soluções e processo político. 76 Embora a relação entre as decisões governamentais e as decisões de conferências e conselhos sejam difíceis de avaliar; quanto à possibilidade de verificar a efetividade deliberativa, a formação de novos atores sociais e o desenvolvimento de cidadãos mais capacitados, essas são duas IPs muito ricas e simples de analisar, o que reforça a ideia de que a efetividade da participação tem variadas dimensões.

  83  

de políticas públicas", do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ),

coordenado pela Dra. Thamy Pogrebinschi, que objetiva exatamente analisar a influência de

conferências e conselhos sobre decisões do Legislativo e do Executivo.

Considerada uma das mais relevantes pesquisas recentes sobre a eficiência de

instituições participativa em relação às decisões públicas, a investigação do IUPERJ tem

como objetivo geral "mensurar e avaliar o impacto das conferências e dos conselhos nacionais

na formulação de políticas públicas no âmbito do Poder Executivo federal e na atividade

legislativo do Congresso Nacional" (IUPERJ, 2010, p. 9).

A ousadia de Pogrebinschi está em aplicar um método quantitativo para buscar a

causalidade entre as variáveis "deliberações das conferências e conselhos" e "decisões do

Legislativo e do Executivo".

Assim, foi montado um banco de dados (ISEGORIA)77 com as diretrizes oriundas das

conferências e dos conselhos nacionais e paralelamente sistematizadas as proposições

legislativas78 e os atos normativos do Poder Executivo federal79 relacionados com os temas

identificados nas diretrizes das conferências e conselhos80.

Às iniciativas legislativas e aos atos do Executivo surgidos após a reivindicação nos

espaços de participação e relacionados com os temas das diretrizes sistematizadas, foi

atribuído o adjetivo de "pertinentes", acreditando-se que, assim, as diretrizes tenham

influenciado as decisões.

O resultado é impactante: das 8.091 diretrizes oriundas das 84 conferências realizadas

entre 1988 e 2010, foram encontradas 7.792 proposições legislativas pertinentes (6.565

projetos de leis complementares e ordinárias, 493 propostas de emendas constitucionais, 596

leis complementares e ordinárias, 16 emendas constitucionais, e 122 medidas provisórias

convertidas em lei).

Em relação aos conselhos, foram identificadas 724 diretrizes de 9 conselhos entre

2003 e 2010 que se acredita terem influenciado 144 atos normativos do executivo (130

decretos e 14 medidas provisórias) e 31 proposições legislativas (23 leis e 8 projetos de lei).

                                                                                                               77 ISEGORIA é um software próprio desenvolvido como parte da pesquisa, que disponibiliza para consulta pública todo o banco de dados de diretrizes de conferências e conselhos por ela sistematizados. Os resultados da pesquisa são sempre acompanhados das proposições legislativas pertinentes ao tema. 78 As proposições legislativas analisadas pela pesquisa englobaram: projetos de leis complementares e ordinárias, propostas de emendas constitucionais, leis complementares e ordinárias, emendas constitucionais e medidas provisórias convertidas em lei. 79 Os atos normativos do Poder Executivo federal considerados na pesquisa foram os decretos presidenciais e as medidas provisórias. 80 Para maior detalhamento da metodologia aplicada na análise quantitativa da pesquisa, ver IUPERJ, 2010, p. 35-39.

  84  

A investigação coordenada por Thamy Pogrebinschi, como se lê, é bastante

abrangente, objetiva e significativa a respeito da capacidade de influenciar decisões que têm

os conselhos e conferências nacionais. Por mais que não se possa afirmar seguramente que a

tramitação de uma lei ou um ato normativo do executivo foi resultado de uma deliberação

participativa, (já que a própria pesquisa considerou a pertinência apenas pela temporalidade,

ou seja, pela tramitação de uma norma posterior à conferência e com ela relacionada),

também não se pode ignorar a força política que assumem reivindicações pactuadas em

processos tão representativos, nacionalizados e difundidos como são hoje, especialmente, as

conferências nacionais.

Ao mesmo tempo, a citada pesquisa não abarca todos os Programas, Planos, Projetos e

Ações desenvolvidos pelos Ministérios, os quais não têm forma de ato normativo, mas

impulsionam a maioria das políticas públicas setoriais, com as quais costumam estar

relacionadas grande parte das diretrizes de conselhos e conferências. Ou seja, a relação pode

ser ainda maior.

Como se percebe, são diversas as possibilidades de avaliação da efetividade das

instituições participativas. Nesse sentido, cabe ainda aqui a apresentação de uma metodologia

especialmente desenvolvida para avaliação de conferências, desenvolvida por Anduiza e

Maya (2005) e traduzida e sistematizada por Clóvis Henrique Leite de Souza (2011), que

procura abarcar diversas possibilidades de avaliação, dividindo-as em cinco âmbitos distintos,

quais sejam: organização do processo, quem participa, sobre o que participa, como se

participa e consequências do processo.

Os cinco âmbitos contemplam as diversas expectativas quanto aos resultados das IPs,

desde a efetividade deliberativa, o processo, a forma de discussão, quanto à capacidade de

influência nas decisões e o impacto dessas políticas na realidade social e econômica. Cada um

dos âmbitos é composto por critérios de avaliação e estes por elementos de observação.

Como neste trabalho se destaca a influência nas decisões como um fator fundamental

da efetividade das IPs, vejamos os critérios e elementos elaborados por Anduiza e Maya

quanto ao quinto âmbito, "consequências do processo":

  85  

FIGURA 2: CRITÉRIOS E ELEMENTOS DE OBSERVAÇÃO NO ÂMBITO

DAS CONSEQUÊNCIAS DO PROCESSO (Anduiza e Maya)

Fonte: (SOUZA, 2011, p. 207)

Considerando que as "consequências do processo" constituem apenas um dos cinco

âmbitos propostos por Anduiza e Maya, percebe-se a dimensão da tarefa de avaliar um

processo participativo. Ao estudar cada um dos critérios propostos para esse âmbito

(resultados, implementação dos resultados, devolução dos resultados, fortalecimento das

relações sociais, capacitação e geração de cultura participativa), com seus correlatos

elementos de observação, vê-se que são de fato pertinentes e que a forma e intensidade com

que uma conferência desenvolve cada um dos elementos influencia substancialmente na

qualidade e na efetividade do processo.

  86  

Dessa forma, conclui-se essa breve revisita geral à discussão sobre efetividade e

diversidades de métodos, focos e possibilidades até aqui elencados, acreditando-se que essa

multiplicidade de alternativas reforça a importância desse estudo.

Mais ainda, ajuda a explicar porque embora outros resultados das instituições

participativas sejam mais visíveis e tenham métodos de investigação mais precisos e

difundidos, a opção aqui considerada seja a de que a influência delas sobre as decisões é fator

destacado de sua efetividade.

Por isso, feitas considerações teóricas a respeito do que se pode esperar como

resultado das instituições participativas e apresentados os debates mais recentes sobre

avaliação da efetividade delas, debruça-se agora sobre as duas conferências escolhidas como

foco desse estudo, em busca de entender como e se os debates formulados na I e II

Conferência de Políticas para as Mulheres influenciaram o Governo Lula.

4.2. A I e a II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres

4.2.1 A organização das mulheres pelo direito à participação política

A mobilização de mulheres por maior participação política não é tema recente. Já em

1791, a britânica Mary Wollstonecraft escreve "A Vindication of the Rights of Woman", com

questionamento à educação imposta às mulheres, segundo ela, mantidas em estado de

“ignorância e dependência” (WOLLSTONECRAFT, 1971).

O surpreendente dessa obra desenvolvimentista-feminista é que Mary não se conteve

em reivindicar direitos iguais para homens e mulheres, como uma bandeira simples de

igualdade de direitos. Ela percebeu que as questões públicas estavam intrinsecamente

relacionadas às questões privadas. A explicitação da conexão entre ambas é, além das

questões de igualdade de gênero, uma formulação bastante ousada e absolutamente relevante

para a compreensão das relações sociais e políticas.

Wollstonecraft propunha assim um novo pensar das relações políticas e alterações no

sistema político para o desenvolvimento de todos os seres humanos, homens e mulheres. Sem

isso, não haveria democracia.

  87  

Ao analisarmos a contribuição dos desenvolvimentistas81, dentre os quais está a obra

de Mary, vemos que a defesa dos direitos humanos encontra guarida não apenas nos próprios

direitos em si, mas na fundamentação do próprio sistema político. Ou seja: se a democracia é

um sistema calcado na racionalidade, igualdade e liberdade, não é racional que uma parcela

dos cidadãos esteja alijado da igualdade e da liberdade, logo, não é democracia.

Além dessa contextualização entre igualdade de gênero e conteúdo democrático, cabe

ressaltar aqui que o impressionante texto em análise reivindicava também a participação

direta das mulheres nos governos, como se vê:

É possível que eu provoque o riso ao fazer a seguinte insinuação, em que penso existirá no futuro: creio realmente que as mulheres deveriam ter seus representantes, em lugar de ver-se virtualmente governadas, sem que as permitam ter nenhuma participação direta nas deliberações do governo (WOLLSTONECRAFT, 1971)

Talvez o riso que supôs Mary esteja hoje estampado no rosto das mulheres que

ocupam espaços públicos de decisão e participação política, e não dos que duvidaram dessa

possibilidade.

Muito depois dos escritos da pensadora britânica, grupos de mulheres por todo o

mundo passaram a se organizar com cada vez mais força e frequência, organizando o

feminismo, o movimento revolucionário mais significativo do século XX, pois que suas

conquistas alteraram o padrão cultural hegemônico e suas reivindicações alcançaram o status

de "verdade" na sociedade ocidental.

Ou seja, por mais que ainda persistam comportamentos e manifestações de

desigualdade entre homens e mulheres, resta racionalmente inquestionável a ideia da

igualdade entre os gêneros e da capacidade de ambos participarem da vida pública, mesmo

que, na prática, muitas barreiras ainda precisem ser transpostas para isso.

No caso do Brasil, a organização da sociedade civil feminista teve origem na década

de 30, sendo reprimida pelo golpe de 1937 e só ressurgindo em meio aos movimentos pela

redemocratização dos anos 70, quando a questão de gênero é inserida na agenda política do

país82 e a resistência é protagonizada também por mulheres guerrilheiras, militantes e artistas

(PINTO, 2003; ALVAREZ, DAGNINO e ESCOBAR, 1998 apud PETINELLI, 2010).

                                                                                                               81 A Teoria da Democracia Desenvolvimentista tem por preceito básico a defesa de um ideal democrático que compreenda o desenvolvimento pleno dos indivíduos através da participação ativa na vida política, sendo seu principal expoente o teórico Jonh Stuart Mill (HELD, 1987). 82 Em 1975 é criado no Brasil o ano internacional da mulher e se organiza o movimento feminista pela anistia das presas e presos políticos.

  88  

A partir de meados dos anos 80 e durante a década de 90, há uma profissionalização

da lutadas mulheres através das Organizações Não-Governamentais, que, como em outras

áreas, multiplicam-se em todo território nacional, incentivadas pela prioridade dos governos

neoliberais em relacionar-se com o setor privado e o terceiro setor (PINTO, 2003). Esse

período é rico em formulações civis quanto à necessidade de políticas públicas para as

mulheres83, sendo criadas as Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher e o

Conselho Nacional de Direitos da Mulher, com vinculação ao Ministério da Justiça.

Mas é já no século XXI, especialmente a partir de 2003, que a iniciativa é amplamente

institucionalizada no Brasil, principalmente através de órgãos executivos voltados ao tema em

diversos governos locais e no governo nacional, dando concreção à agenda clássica do

feminismo preconizada por Mary Wollstonecraft mais de duzentos anos antes.

Esse breve retrospecto histórico da complexa e lenta evolução dos direitos das

mulheres à igualdade, e, especialmente, à cena pública, busca contextualizar a relevância e a

ousadia que é a criação de espaços de participação política das mulheres.

Se, por um lado, a participação popular já é um desafio em meio à apatia, muito mais

diante de preconceitos culturais como os lugares sociais reservados aos gêneros; por outro

lado, a organização dos movimentos feministas apresenta uma sociedade civil organizada e

preparada para ocupar com qualidade os espaços criados. Tudo isso coloca as Conferências

Nacionais de Políticas para as Mulheres dentre as maiores e mais politizadas experiências

participativas do período Lula, como veremos a seguir.

4.2.2. A I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres

Como demonstração dos compromissos com a inclusão de novas pautas e atores na

agenda pública, aqui especialmente considerada a visibilidade da questão de gênero e inclusão

política das mulheres, já no primeiro dia do governo Lula, através da publicação da Medida

Provisória número 103, é criada a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM),

vinculada à estrutura da Presidência da República.

Importa dizer que em 2002 havia sido criada uma Secretaria dos Direitos da Mulher,

vinculada ao Ministério da Justiça e voltada mais às questões de violência que às políticas                                                                                                                83 O conceito de política pública para as mulheres, é assim traduzido pela Articulação de Mulheres Brasileiras, como "proposta feminista de criação de políticas favoráveis à mudança das condições de vida das mulheres, considerando a realidade que é esse um grupo submetido à opressão e à exploração capitalista, patriarcal e racista. Portanto, nós mulheres feministas demandamos políticas públicas que sejam de promoção da igualdade e da justiça social" (AMB, 2011, p. 20).

  89  

públicas em geral. O Conselho Nacional de Direitos da Mulher, criado em 1985, esteve por

toda década de 90 sem funcionamento.

Assim, a nova SPM foi recebida com alegria pelos movimentos de mulheres e, como

se verá adiante, abriu um novo período na institucionalização das políticas de gênero no país.

Suas atribuições foram inicialmente assim disciplinadas pela MP 103/2003:

Art. 22. À Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação, coordenação e articulação de políticas para as mulheres, bem como elaborar e implementar campanhas educativas e anti-discriminatórias de caráter nacional, elaborar o planejamento de gênero que contribua na ação do governo federal e demais esferas de governo com vistas à promoção da igualdade, articular, promover e executar programas de cooperação com organismos nacionais e internacionais, públicos e privados, voltados à implementação de políticas para as mulheres, promover o acompanhamento da implementação de legislação de ação afirmativa e definição de ações públicas que visem o cumprimento dos acordos, convenções e planos de ação assinados pelo Brasil, nos aspectos relativos a igualdade das mulheres e de combate à discriminação, tendo como estrutura básica o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, o Gabinete e até três Subsecretarias".

Nos primeiros anos do período Lula, como visto no segundo capítulo, são criados

diversos mecanismos participativos especialmente em áreas em que antes não se realizavam.

Algo que se pode ilustrar como a explosão de uma demanda reprimida por participação e

diálogo da sociedade com o Estado, especialmente de setores mais vinculados a pautas

marginalizadas, como a das mulheres, dos negros, dos gays, dos jovens, dentre outras.

Assim, já no primeiro ano do governo, é convocada a I Conferência Nacional de

Política para as Mulheres (CNPM), com etapa nacional marcada para julho de 2004. Sobre

esse processo inicial, as entrevistas realizadas por essa pesquisa, tanto com membros do

governo quanto da sociedade civil84, apontam no mesmo sentido de considerar que a criação

da CNPM era um fato esperado e bem acordado entre todos os atores, não sendo necessárias

grandes pressões nem identificadas resistências.

O processo oficial de convocação da I CNPM seguiu a prática comum a essa

instituição participativa, iniciando com a publicação de um Decreto Presidencial, nesse caso,

em 18 de dezembro de 200385, que atribuiu à SPM e ao CNDM a tarefa de coordenar a

conferência, sendo seu objetivo principal, disposto no artigo 1o, "propor diretrizes para

                                                                                                               84 Anexo II: Questionários das entrevistas realizadas. 85 Anexo IIII: Decreto Presidencial de 18 de dezembro de 2003, que convoca a I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/dnn/2003/Dnn10089.htm. Data de acesso: 29/09/2011.

  90  

fundamentação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres a ser apresentado ao

Presidente da República".

Ainda em 2003, o Conselho Nacional de Direitos da Mulher, composto por

representantes do governo e da sociedade civil86, aprovou o Regimento da I conferência. Tal

orientação costuma ser ainda mais importante que o Decreto, pois enquanto este convoca e dá

diretrizes gerais do processo, é o Regimento que estabelece as regras de funcionamento, a

composição da coordenação, o número e método para eleição de delegações nos municípios e

estados, os temas de discussão, enfim, toda normatização que deverá ser seguida pelas etapas

municipais e estaduais, sendo a norma superior de funcionamento da etapa nacional.

A mobilização alcançada pela I CNPM foi impressionante: cerca de dois mil

municípios e todas as unidades da federação realizaram suas etapas locais, reunindo a

participação direta de mais de 120 mil mulheres87. A etapa nacional reuniu 960 delegadas do

poder público, 970 da sociedade civil e 63 membros do Conselho Nacional, correspondentes a

48,4%, 48,7% e 3,1% respectivamente. Dentre os 90 representantes do poder público, 300

(31,3%) eram do Governo Federal, 178 (18%) dos governos estaduais e 168 (48,1%) dos

governos municipais88.

Assim como ocorre nesse tipo de instituição participativa, os municípios e estados

seguem a referência do decreto e do regimento nacional, criando seus próprios decretos e

regimentos municipais e estaduais de acordo com a orientação nacional, formando suas

próprias comissões organizadoras.

Essas etapas locais debatem os temas propostos nacionalmente e, muitas vezes,

incluem discussões próprias, aprovando, ao final, diretrizes que serão encaminhadas às etapas

estaduais, junto com as delegações eleitas em seu município. O número de representantes que

cada município pode eleger à etapa estadual é definido pelo regimento desta, bem como é o

regimento nacional que define qual a representação de cada estado e qual o critério adotado

para essa definição.

Por isso, percebe-se que a formação da comissão organizadora e a definição dos

regimentos já são parte significativa do diálogo entre Estado e sociedade que pretende

promover o processo conferencial. Uma importante sinalização da I CNPM foi ter garantido

uma composição paritária na comissão organizadora nacional e ter redigido o regimento no

próprio conselho nacional, que também é paritário.                                                                                                                86 Anexo IV: Composição do Conselho Nacional de Direitos da Mulher em dezembro de 2003. 87 Dados dos ANAIS da I Conferência Nacional de Políticas das Mulheres (BRASIL, 2004) publicação do Governo Federal, com compilação de dados, documentos e diretrizes dessa conferência. 88 IDEM.

  91  

Mais difícil foi a situação nos estados e municípios, como relembra uma das

entrevistadas: Havia muita confluência com a SPM, mas governos estaduais e municipais em muitos houve muita tensão. Um dos desafios foi comprometer governos estaduais e municipais com a diversas etapas e compartilhar os custos pois o transporte das delegadas nacionais era por responsabilidade dos governos estaduais.

De toda forma, as etapas locais e estaduais foram realizadas. Credenciaram-se, em

Brasília, um total de 1.787 delegadas governamentais e da sociedade civil (BRASIL, 2004),

que entre 15 e 17 de julho, debateram e votaram as propostas de políticas públicas

sistematizadas a partir das 3.844 resoluções vindas das etapas estaduais.

A conferência em análise, como costuma ser esse tipo de instituição participativa,

contou com momentos conjuntos de painéis de debates, formação e atos políticos, mas

desenvolveu suas discussões específicas nos grupos de trabalho, divididos em dezenas de

salas temáticas onde se aprofunda o debate e são aprovadas as propostas que serão

encaminhadas à deliberação de todas as delegadas na Plenária Final.

Na I CNPM foram constituídos grupos de trabalho temáticos, que, de acordo com

o objetivo geral da conferência, tinham a preocupação de elaborar diretrizes para o I Plano

Nacional de Políticas para as Mulheres, sendo eles: 1. Enfrentamento da pobreza: geração de

renda, trabalho, acesso ao crédito e à terra. 2. Superação da violência contra a mulher:

prevenção, assistência, combate e políticas de segurança. 3. Promoção do bem-estar e

qualidade de vida para as mulheres: saúde, moradia, infraestrutura, equipamentos sociais,

recursos naturais. 4. Efetivação dos direitos humanos das mulheres: civis, políticos, sexuais e

reprodutivos. 5. Desenvolvimento de políticas de educação, cultura, comunicação e produção

do conhecimento para a igualdade.

Importa explicar que toda programação, divisão dos grupos, método de eleição de

propostas à Plenária Final e, principalmente, o funcionamento desta, são submetidos à

aprovação de todos os participantes na abertura da conferência, através da aprovação do

Regulamento Interno. Essa peça deve respeitar o Decreto e o Regimento, mas trata de

detalhes específicos da própria conferência. Municípios e estados também costumam aprovar,

na abertura de suas etapas, o regulamento interno, sendo essa atitude, geralmente, uma

orientação nacional dos regimentos.

A presença do Presidente da República, na cerimônia de abertura, e de diversos

Ministros ao longo do encontro, além de autoridades na área de gênero, artistas e

movimentos, é também um fator que demonstra a importância que o governo deu ao processo

  92  

da conferência. À verdade, governadores costumam participar das etapas estaduais das

diversas conferências, bem como os prefeitos das municipais. Essas sinalizações apresentam

por si mesmas algum tipo de aproximação entre o Estado e a sociedade que trazem esse tipo

de instituição participativa, mesmo que sejam apenas simbólicas.

Alguns trechos da intervenção do Presidente Lula na abertura dessa I CNPM

colaboram na compreensão do contexto em que se desenvolveu o processo:

Quero dizer para vocês que não tiveram a oportunidade de ver o espetáculo que eu vi, que nós vimos daqui da frente, os ministros sentadinhos aí, pela primeira vez se sentindo minoria absoluta num plenário, batendo palmas envergonhados, querendo dançar, mas com vergonha de dançar. Eu espero que eles comecem a aprender, senão a ser minoria, pelo menos a serem iguais, porque não estávamos habituados a sermos iguais e sim a sermos maioria absoluta em tudo que fazíamos. Esta é a nona conferência de que eu participo nesses 18 meses. Algumas, como esta, significam a primeira conferência nacional. E não fazemos isso apenas porque gostamos de participar de conferência, fazemos isso porque – eu dizia em toda a minha vida sindical e minha vida política – a maior obra que um governante pode deixar para o seu povo não é a quantidade de asfalto que ele fez ou a quantidade de salas de aula. Mas é a relação que o Estado estabelece com a sociedade e a relação que a sociedade estabelece com o Estado". (BRASIL, 2004, p. 22 )

Outro aspecto relevante é entender o perfil das participantes desse tipo de experiência

participativa. A SPM e o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) realizaram

uma pesquisa com esse intuito durante a I CNPM. Segundo os dados publicados, (BRASIL,

2004), 44,6% das participantes responderam ao questionário, dentre as quais:

a) 10% são da região Norte, 23% do Nordeste, 8% do Sudeste, 18% do Sul, 15% do

Centro Oeste; e 11% do Governo Federal;

b) 94% do gênero feminino;1% do gênero masculino; 4% sem informação89;

c) 14% até 30 anos; 29% de 31 a 40 anos; 32% de 41 a 50 anos; 18% com 51 anos ou

mais;

d) 0,1% sem instrução educacional; 4% ensino fundamental incompleto; 3% ensino

fundamental; 24% ensino médio; 37% ensino superior; 25% pós-graduação90;

                                                                                                               89 Essa é uma polêmica frequente nos debates de organizações feministas e na organização das conferências. Há regulamentos municipais e estaduais que vetam a participação de homens como delegados. A polêmica se dá por dois aspectos, que também dividem o movimento feminista: a libertação das mulheres e a conquista de seu espaço se dará em acordo com os homens ou pela auto-organização delas? O segundo: as conferências de mulheres são espaços de organização feminista ou espaços de formulação de políticas públicas de gênero? São questões não pacificadas, embora pareça ser importante que em busca de maior participação política das mulheres, um espaço como a conferência da mulher privilegie a participação delas, garantindo-lhes acesso a decisões, à formação política, ao protagonismo público. 90 As instituições participativas que agregam processos de representação, como são as conferências, reproduzem uma seletividade excludente dos setores menos escolarizados e mais pobres. Enquanto nas etapas municipais, de representação direta, é grande - quanto não majoritária - a participação de pessoas de baixa renda e baixa instrução educacional, isso vai se afunilando conforme se passa a etapa seguinte. Assim, as delegadas eleitas às

  93  

e) 5% com rendimento menor que um salário mínimo; 27% de 1 a 3 salários mínimos;

19% de 3 a 5; 19% de 6 a 10 salários mínimos; 18% mais de 10 salários mínimos;

f) 34% têm atuação política nos movimentos sociais; 29% em organismos

governamentais; 27% em organismos não-governamentais; 25% em partidos políticos; 7%

autônomas; 5% de universidades;

g) 35% atuam em movimentos feministas; 25% em movimentos populares; 12% em

movimento sindical; 10% em movimentos de mulheres negras; 10% em grupos de terceira

idade; 9% em movimentos juvenis; 7% em grupos de mulheres rurais; 5% em movimentos de

pessoas com deficiência; 4% em movimentos de domésticas; 5% em grupos de lésbicas/gays;

3% em movimentos indígenas; 1% em grupos de parteiras;

h) 10% compõem delegação dos governos estaduais; 19% dos governos municipais;

44% da sociedade civil; 11% do governo federal; 0,2% de convidadas.

Observa-se, de acordo com as estatísticas, que grande parte - próximo à totalidade -

das participantes das conferências nacionais têm atuação política de alguma forma organizada

na sociedade. Esse é um quadro comum à composição nacional desse tipo de instituição

participativa, conforme observado na pesquisa de Leonardo Avritzer citada no segundo

capítulo.

Conforme se vai elevando o nível federativo da conferência, costumam ser eleitas

delegadas de movimentos organizados, seja pela sua capacidade de articulação no processo de

escolha das representantes, seja por seu maior conhecimento sobre o funcionamento e o

conteúdo do fórum.

Essa seletividade acaba reforçando alguns argumentos da democracia representativa,

segundo a qual as decisões são melhor tomadas por quem melhor conhece o sistema político.

Essa é a escolha que costumam fazer os participantes das conferências nos municípios, que,

embora abertas a toda população e com ampla diversidade, sendo maioria os cidadãos não

organizados em movimentos ou partidos, acabam elegendo para representá-los nas etapas

seguintes justamente os cidadãos mais atuantes politicamente.

De toda forma, é inquestionável o desenvolvimento político dos cidadãos não

organizados durante a participação de uma conferência, mesmo que seja apenas em sua etapa

municipal. As entrevistas realizadas no curso dessa Dissertação registraram essa percepção.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         conferências estaduais já são mais escolarizadas que a base que as elegeu e, mais ainda, as eleitas da etapa estadual para a etapa nacional.

  94  

Um dos representantes do Governo Federal à época, aqui entrevistado, ressalta que "as

conferências dão aos seus milhares de participantes uma visão mais qualificada sobre as

estruturas do Estado democrático, seu papel específico, suas possibilidades e limites o que

sem dúvida é positivo para as instituições representativas".

Por outro lado, uma entrevistada membro da comissão organizadora representando a

sociedade civil, à época, opinou que "com as conferências o tema chegou a municípios e

setores aonde ainda não tinha o debate. Isso coloca também a necessidade de maior

articulação, mobilização e elaboração para o conjunto do movimento de mulheres no sentido

de disputar as nossas ideias e propostas".

Conforme se percebe no perfil das participantes e no relato da representante da

sociedade civil entrevistada logo acima, as conferências nacionais são espaços de diálogo e

pacto entre setores mais organizados da sociedade e o governo. Diferentemente do Orçamento

Participativo, em que a ampla maioria dos participantes não fazem parte de organizações

políticas, as conferências, talvez por serem setoriais, talvez por combinarem momentos de

representação mais disputados e em escala federativa, favorece aos grupos e movimentos

sociais já organizados.

Por outro lado, é bastante diversa a representação de grupos distintos e pautas

geralmente com pouca visibilidade, como se percebe na presença de mulheres indígenas,

lésbicas, parteiras e muitos outros segmentos que a cada edição se somam à conferência de

mulheres.

Essa pluralidade acaba por exigir dos próprios movimentos a capacidade de formar

redes, firmar consensos e unificar pautas para o diálogo - e muitas vezes para a disputa - entre

si e com os delegados do governo. As conferências parecem ter, assim, significativas

consequências para a organização da própria sociedade civil. Talvez, por esse motivo, em ano

de realização de conferência os movimentos ligados ao tema tenham nesse processo sua

prioridade.

O fato de que as conferências privilegiem nas etapas mais avançadas a participação de

grupos organizados interfere profundamente na expectativa dos participantes com a

implementação das diretrizes aprovadas nesse espaço. Grupos mais politizados demonstram

compreender a complexidade com que se dá o processo de toma de decisões públicas,

esperando da conferência, muitas vezes, o fortalecimento e a visibilidade de suas bandeiras

mais do que uma imediata satisfação delas. Tratar-se-á da questão com mais profundidade no

subcapítulo seguinte.

  95  

Importa agora apresentar o resultado final de todo esse processo da I Conferência de

Política das Mulheres, realizada em 2004, com o objetivo de fornecer subsídios à elaboração

do Plano Nacional de Política das Mulheres.

Antes, esmiúça-se o processo de votação das propostas, fundamental para

entendimento do funcionamento da própria conferência e do significado das diretrizes

apresentadas.

Conforme citado anteriormente, as participantes foram divididas em grupos de

trabalho correspondentes a cinco eixos temáticos. De cada um dos eixos, foram formados

quatro grupos, em um total de vinte grupos temáticos. Cada um dos grupos recebeu um

documento intitulado "Propostas de Diretrizes para uma Política Nacional para as Mulheres",

elaborado pela Comissão Especial Temática e de Relatoria, designada, paritariamente, pela

Coordenação Geral da conferência. Esse documento-base foi elaborado a partir das diretrizes

aprovadas nas etapas estaduais da conferência, por sua vez referenciadas nas diretrizes

encaminhadas pelas conferências municipais.

O documento-base discutido na etapa nacional continha um total de 239 diretrizes,

divididas entre os cincos eixos temáticos e uma parte geral nominada "Natureza, princípios e

diretrizes da Política Nacional para as Mulheres na perspectiva da igualdade de gênero,

considerando a diversidade de raça e etnia". Os vinte grupos temáticos debateram a parte

geral e a parte específica do seu eixo.

Foram encaminhadas para votação da Plenária Final - com todas as delegadas

unificadas - aquelas diretrizes que obtiveram pelo menos 50% mais 1 dos votos dos quatro

grupos de cada eixo, sendo exigido para aprovação o mesmo percentual de maioria simples.

O resultado final de todo processo, publicado no relatório oficial da I CNPM apresenta

um total de 13 diretrizes aprovadas na parte geral e 74 diretrizes aprovadas nos eixos

específicos91. Abaixo estão transcritas todas essas diretrizes, de acordo com a numeração

original em que apareciam no documento-base. Elas constituem as deliberações finais da I

CNPM:

"Natureza, princípios e diretrizes da Política Nacional para as Mulheres na perspectiva da igualdade

de gênero, considerando a diversidade de raça e etnia.

                                                                                                               91 Além das diretrizes, o regimento da conferência também permitia, como costuma ser em todas as conferências, a aprovação de Moções, que correspondem a apoios ou rechaços específicos a determinados acontecimentos e permitem a inclusão de temas que não fazem parte do documento-base. Para ser encaminhada a uma votação, o regimento da I CNPM exigia a reunião de 200 assinaturas de delegadas presentes e, depois, a aprovação de maioria simples do plenário. 18 moções conseguiram o número de assinaturas necessárias e 15 foram aprovadas pelo Plenário.

  96  

1. A proposição de uma Política Nacional para as Mulheres na direção da igualdade e equidade de

gênero – considerando raça e etnia e a livre orientação sexual - implica, em primeiro lugar, em reconhecer que

a organização do Estado, especialmente a sua lógica de formulação de políticas, interfere na vida das mulheres

determinando, sancionando, reproduzindo ou alterando padrões de relações de gênero, raça e etnia, e a

liberdade de orientação sexual. E, na medida em que reconhecemos que essas relações têm um caráter

sistêmico, o alcance de uma Política Nacional deve interferir no sentido das ações do Estado.

4. O reconhecimento das mulheres como sujeitos de direitos e como sujeitos políticos, previstos na

Constituição Federal de 1988, também é próprio desta Política Nacional, posto que considera importante

promover seu maior acesso e participação nos espaços de poder e se torna essencial para democratizar o

Estado e a sociedade.

5. Nesse sentido, a Política Nacional para Mulheres, reconhece e valoriza a contribuição dos

movimentos feministas e de mulheres, para a construção dessa trajetória de alteração da lógica tradicional de

políticas para as mulheres no plano do Estado e das demais políticas que tradicionalmente não levam em conta

as desigualdades de gênero, geração, raça e etnia.

6. A Política Nacional para Mulheres, por todos estes desafios, é uma estratégia de longo alcance no

sentido da democratização do Estado e construção de uma nova institucionalização que exige a gestação de um

processo articulado de diálogo entre os distintos sujeitos, dentre os quais as mulheres que, em suas múltiplas

experiências e movimentos, vêm dando enorme contribuição ao país.

12. No tocante ao respeito a diversidade na igualdade, garantir a presença do Estado, suas instituições

e organismos, políticas públicas e serviços públicos nas distintas regiões do país, rurais e urbanas, de forma

adequada às condições locais de moradia e territorialidade, preservando o meio ambiente e primando pelo

desenvolvimento econômico sustentável.

13. AUTONOMIA DAS MULHERES. Implica na ampliação do poder de decisão das mulheres sobre

suas vidas, seus corpos, sua comunidade e país, favorecendo o rompimento com o legado histórico, os ciclos e

espaços de dependência, exploração, opressão e subordinação que constrangem as suas vidas no plano pessoal

e da sua autonomia econômica, política e social.

17. Este é, portanto, um princípio de responsabilidade permanente do conjunto do governo, e não de

alguma área da administração, o que exige esforço de integração entre as distintas políticas de governo.

DIRETRIZES GERAIS

21. Para concretizar estes princípios que nortearão a formulação de planos de políticas para igualdade

estabelece-se as seguintes diretrizes gerais:

22. O Estado deverá garantir e assegurar a implementação dessa política pública, nas suas diferentes

esferas, na superação das desigualdades de gênero, raça e etnia e na necessária formulação de políticas

integradas para a construção da igualdade.

23. Possibilitar a ampliação das condições de autonomia pessoal e auto-sustentação das mulheres,

reconhecendo e valorizando a contribuição coletiva das mulheres quanto ao bem estar e qualidade de vida de

todas e todos.

30. Contribuir para a ampliação das políticas públicas voltadas para a melhoria de vida das mulheres,

  97  

em todas as áreas de atuação governamental, garantindo redes de atuação intergovernamental desenvolvidas

entre municípios, governos estaduais e governo federal.

33. Implantar e implementar políticas de ações afirmativas como instrumento necessário ao pleno

usufruto de todos os direitos e liberdades fundamentais para distintos grupos de mulheres - negras, índias,

jovens, idosas, populações tradicionais, mulheres lésbicas e bissexuais, mulheres que fazem sexo com mulheres,

mulheres vivendo com HIV/AIDS, profissionais do sexo, mulheres com deficiência, mulheres privadas de

liberdade - para corrigir práticas discriminatórias.

40. Criar, fortalecer e ampliar os organismos específicos dos direitos e de políticas públicas para as

mulheres visando à operacionalização da transversalidade das ações e o desenvolvimento de programas que

reúnam e articulem ações governamentais nos distintos níveis e esferas de poder, executivo, judiciário e

legislativo, com desenvolvimento planejado e integrado dessas políticas.

EIXO 1 Enfrentamento da pobreza: geração de renda, trabalho, acesso ao crédito e à terra

43. Garantir que o Estado promova a independência econômica das mulheres, assegurando seus

direitos, o acesso ao emprego, a melhoria das condições de trabalho e o controle sobre os recursos econômicos,

com apoio à geração de renda e à economia solidária.

44. Criar mecanismos que garantam a isonomia salarial entre mulheres e homens nas mesmas

condições de trabalho e mesmo nível educacional, respeitando as suas peculiaridades locais, com especial

atenção às mulheres com deficiência, índias e negras, trabalhadoras rurais e moradoras ribeirinhas.

46. Estimular o compartilhamento das tarefas domésticas através de uma maior liberação do tempo

das trabalhadoras que não incida na remuneração e de campanhas institucionais, construindo e reforçando

uma nova cultura referente à divisão sexual do trabalho.

47. Ampliar e facilitar as oportunidades e garantir o acesso das mulheres ao sistema de crédito,

desburocratizando-o mediante a adequação dos programas atuais; promovendo mudanças nas normas; criando

novas linhas e sensibilizando os operadores de crédito; estimulando a capacitação e criando sistemas de

acompanhamento e fiscalização; além de incentivar a criação de associações de produção.

48. Promover uma reforma fiscal, a partir do debate com a sociedade civil organizada, de forma a

garantir a equidade e a justiça na cobrança de impostos e na redistribuição dos recursos.

50. Adotar políticas macroeconômicas e estratégias de desenvolvimento, com a redução da taxa de

juros e do superávit primário que assegurem as necessidades das mulheres, garantindo a superação da pobreza

e do desemprego.

52. Garantir a implementação de políticas de geração emprego e renda, combatendo todas as formas

de discriminação baseadas no gênero, geração, raça e etnia, incluindo as portadoras de HIV.

53. Combater a discriminação de sexo e de raça no mercado de trabalho, a segregação ocupacional e

as práticas de assédio moral, simbólico e sexual.

54. Garantir melhores condições materiais e humanas às Delegacias Regionais de Trabalho (DRT)

para que essas possam intensificar a fiscalização e o cumprimento da legislação trabalhista, com ênfase no

trabalho da mulher, com objetivo de reduzir as desigualdades salariais.

  98  

55. Incorporar a questão de gênero, raça e etnia nos programas do sistema público de emprego,

trabalho, renda e reforma agrária com ações afirmativas visando assegurar a igualdade de acesso.

56. Que o poder público, envolvendo empresas públicas e privadas, garanta o estabelecimento de

programas de geração de emprego, associativismo, e empreendedorismo das mulheres jovens, no meio urbano e

rural, contemplando a diversidade de raça e etnia e a livre orientação sexual, priorizando as mulheres

gestantes, solteiras e pobres.

57. Implementar políticas públicas de escolarização, formação profissional e capacitação, voltadas

para a inclusão das mulheres no mercado formal de trabalho, em condições justas e igualitárias.

58. Implantar e implementar projetos de qualificação profissional que garantam acompanhamento

psicossocial, elevação da escolaridade e conhecimento tecnológico, visando a inserção no mercado de trabalho

especialmente para mulheres em situação de violência, gestantes solteiras e pobres, empregadas domésticas,

mulheres com deficiência, refugiadas e ex-presidiárias. Essas demandas deverão ser incorporadas pelo Plano

Nacional de Qualificação Profissional, pelo FAT e pelo SINE.

59. Implementar políticas públicas de geração de emprego e renda e de fomento a projetos produtivos

auto-sustentáveis, que ofereçam capacitação e aprimoramento técnico e gerencial, e acesso a tecnologias, que

respeitem e se adequem às demandas e às potencialidades produtivas, especialmente das comunidades

quilombolas, pesqueiras, ribeirinhas, indígenas e das trabalhadoras rurais.

60. Desenvolver políticas públicas que ampliem e valorizem a participação das mulheres no mundo do

trabalho, em condições justas e igualitárias, com mecanismos que incentivem a sua contratação, aumento,

escolarização, qualificação e capacitação profissional gratuitos, partindo de diagnóstico das necessidades do

mercado de trabalho, das comunidades rurais e urbanas, com condições dignas de trabalho, garantindo a

diversidade de raça e etnia, geração e orientação sexual.

61. Implementar políticas de promoção de autonomia financeira de mulheres em situação de violência

ampliando o contingente de mulheres atendidas pelos programas de capacitação profissional e geração de

emprego e renda.

62. Assegurar às mulheres em situação de risco social e/ou pessoal, inclusive as egressas do sistema

prisional, e em medidas socioeducativas e portadoras de doenças crônicas, vagas em cursos profissionalizantes

de gestão de seu próprio negócio, visando facilitar sua inserção no mercado de trabalho e a conquista de sua

independência econômica.

63. Garantir capacitação e trabalho para a mulher encarcerada e ex-detentas, e aos seus dependentes,

inserindo-os no mercado de trabalho, com direitos legais e trabalhistas.

65. Desenvolver a economia solidária estimulando a organização de redes de produção,

comercialização e consumo, incentivando, através de recursos técnicos, financeiros e materiais, a criação e

manutenção de cooperativas, associações e incubadoras voltadas às mulheres, com deficiência ou não, de todas

as idades, raças e etnias das áreas rural e urbana.

66. Incentivar a criação e implementação de programas de crédito específicos para as mulheres com a

desburocratização dos agentes financeiros e acesso facilitado nos programas de crédito existentes, renda e

ampliação de convênios federais, esta- duais e municipais, para efetivar projetos de capacitação das famílias e

geração de renda, com foco no desenvolvimento da mulher, com deficiência ou não, sem distinção de raça, etnia

ou idade, visando a implantação e empreendimentos de geração de trabalho e renda no meio rural e urbano, na

  99  

perspectiva da economia solidária.

67. Incentivar as esferas municipais e estaduais na promoção de programas de inclusão no mercado de

trabalho, com ênfase aos grupos auto gestionários, formados por mulheres.

71. Criar mecanismos legais que assegurem o acesso e o direito à seguridade social

(saúde/assistência/previdência) à trabalhadora informal urbana e rural, às mulheres donas de casa,

agricultoras, índias, ciganas, negras e quilombolas.

72. Assegurar que a Reforma Agrária garanta qualidade de vida e acesso aos bens e serviços, posse da

terra e moradia.

73. Assegurar que a Reforma Urbana garanta qualidade de vida e acesso aos bens e serviços, posse da

terra e moradia.

74. Garantir a efetividade das políticas de fortalecimento da agricultura familiar como o acesso ao

crédito, assistência técnica, diversificação da produção e acesso aos mercados com igualdade de gênero, raça e

etnia.

75. Incentivar o acesso das mulheres à titularidade da terra nos assentamentos e programas de reforma

agrária, garantindo à trabalhadora rural a inclusão de seu nome nas escrituras de propriedades, independente

do seu estado civil, bem como garantir o direito da mulher de ter seu nome no bloco de notas de produtora

rural.

76. Estimular a promoção da agricultura agroecológica, com a garantia da preservação e defesa de

sementes crioulas, como patrimônio da humanidade e soberania alimentar.

77. Valorizar o meio rural e ribeirinho como espaço privilegiado para a implantação de políticas

públicas de inclusão social, preservação ambiental prevendo a estruturação de serviços públicos nas

comunidades e assentamentos /acampamentos rurais.

78. Construir, garantir e viabilizar políticas públicas que garantam o transporte e a comercialização e

os preços mínimos da produção agrícola familiar, possibilitando, ao mesmo tempo, a geração de renda e

trabalho para as famílias e o incentivo à diversificação dos produtos agrícolas produzidos.

80. Promover a simplificação de processo de acesso ao crédito agrícola e ao micro- crédito produtivo

para as trabalhadoras do meio urbano e rural, em especial as negras, quilombolas e índias, dos meios urbano e

rural.

81. Garantir a demarcação, homologação, ampliação e desintrusão das terras indígenas.

82. Propor a certificação, por lei, da titularidade da casa obtida pela Reforma Urbana, e a titularidade

da terra obtida através do Programa de Reforma Agrária para o casal.

83. Assegurar a titularidade coletiva das terras das populações quilombolas, assim como a

demarcação e regularização fundiária dos territórios indígenas.

EIXO 2 Superação da violência contra a mulher – prevenção, assistência e enfrentamento.

90. Cabe ao Estado combater a violência contra a mulher compreendida como “qualquer ação ou

conduta, baseada no gênero, que cause morte, dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto

na esfera pública como na esfera privada”, nos termos do Artigo 1o da Convenção Interamericana para

  100  

Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher – Convenção de Belém do Pará (1994).

91. Promover políticas públicas que aperfeiçoem e consolidem medidas de prevenção, assistência,

punição e erradicação de todo os tipos de violência contra as mulheres baseadas nos princípios da

transversalidade, incluindo relações de gênero, diferenças étnicas e raciais, geracionais, mulheres com

deficiência (física, visual, auditiva e mental), de diferentes orientações sexuais ou qualquer outra especificidade/

intersetorialidade, para que a questão seja tratada não apenas na área de segurança, mas também de forma

interdisciplinar envolvendo diferentes áreas (saúde, educação, trabalho, segurança, assistência social,

habitação, justiça, entre outras) na integralidade, para que a prevenção e o atendimento perpassem as esferas

governa- mentais (municipal, estadual e federal).

96. Criar condições para diversificar as formas de coibir a violência, com a promoção do

enfrentamento de suas manifestações, com especial atenção à violência

doméstica e sexual, de maneira a garantir a prevenção e a promoção de assistência às vítimas, visando

o fortalecimento, a recuperação de sua auto-estima, o fornecimento de condições concretas para sua autonomia

e o exercício de sua cidadania.

101. Incluir a perspectiva de gênero nos currículos das(os) agentes de segurança pública e da justiça e

envidar esforços para a melhoria urgente de suas condições e instrumentos de trabalho.

EIXO 3 Promover o bem-estar e qualidade de vida para as mulheres: uso e ocupação do solo, saúde,

moradia, infra-estrutura, equipamentos sociais, recursos naturais, patrimônio histórico e cultural.

120. Cabe ao Estado garantir o atendimento público de qualidade, humanizado, e ágil, para efetivação

da interrupção de gravidez nos termos da “Norma Técnica de Prevenção e Tratamento dos Agravos Resultantes

da Violência Sexual contra Mulheres e Adolescentes”, incluindo orçamento, equipes multiprofissionais

capacitadas e tecnologias modernas como Aspiração Manual Intrauterina - AMIU.

125. Desenvolver ações de informação e educação em saúde reprodutiva que promovam a igualdade de

direitos entre mulheres e homens, utilizando inclusive a Linguagem Brasileira de Sinais - LIBRAS.

127. Implementar a atenção à saúde das mulheres lésbicas e bissexuais, incluindo o quesito orientação

sexual nos sistemas de informação e nos documentos do SUS, capacitando gestores e profissionais de saúde no

atendimento destes grupos.

128. Ampliar as políticas e serviços de atendimento às mulheres em situação de violência, incluindo as

unidades de medicina legal, capacitando as(os) profissionais

para o cuidado integral garantindo o atendimento referencial e emergencial nos hospitais e postos de

saúde da rede pública para mulheres, crianças e adolescentes vítimas de violência física e sexual.

132. Garantir a prevenção e assistência em DST/AIDS às mulheres, e a suas (seus) parceiras (os),

filhas (os), com especial atenção às mulheres negras, Usuárias de Drogas Injetáveis (UDI) e em geral (lícitas e

ilícitas), parceiras (os) de UDI, terceira idade, lésbicas, profissionais do sexo, mulheres em situação de prisão,

vítimas de violência, incluindo a ampliação e o acesso a medicamentos.

133. Ampliar o credenciamento do SUS para especialidades de cirurgia reparadoras para mulheres

com lipodistrofia.

147. Incentivar a atuação dos governos Federal, Estadual e Municipal para desenvolver programas de

  101  

habitação priorizando as populações de baixa renda, prioritariamente chefes de família, viúvas, idosas,

deficientes e com necessidades especiais, dotando-os de infra-estrutura e equipamentos comunitários

garantindo a titularidade e compra de material de construção.

153. Implantar serviços e equipamentos como lavanderias e restaurantes públicos, centros de

convivência (esporte, cultura e lazer).

155. Criar uma política de creches públicas, na cidade e no campo, com universalização do acesso e

descentralização, como necessidade social da mulher, da família e direito da criança, remetendo à política

educacional e à rede de ensino.

162. Formular políticas que proíbam a apropriação privada da biodiversidade, e o patenteamento de

seres vivos de nossa fauna e flora, dos conhecimentos tradicionais e do saber indígenas, os considerando

patrimônio comum da humanidade.

EIXO 4 Efetivação dos Direitos Humanos das Mulheres: civis, políticos, direitos sexuais e direitos

reprodutivos.

170. É parte das responsabilidades do Estado, a defesa e promoção do exercício da cidadania pelas

mulheres com adoção de medidas para garantir igualdade de acesso às estruturas de poder e aos processos de

decisão por meio das seguintes diretrizes.

171. Adotar ações afirmativas não restritas à política de cotas, em diferentes iniciativas, programas e

projetos na administração pública dos distintos níveis de governo, assim como nos processos eleitorais e nas

práticas de gestão participativa e seus mecanismos, tais como os orçamentos participativos, conferências e

conselhos de gestão de políticas sociais.

172. Aumentar o controle público sobre os processos da democracia representativa com o

financiamento público de campanhas.

173. Ampliar e implementar ações afirmativas, especialmente para enfrentar a situação de

desvantagens e diversidade de experiências e situações vivenciadas pelas mulheres negras, índias, jovens,

adolescentes, idosas, lésbicas, bissexuais e mulheres com deficiência, mulheres privadas de liberdade, mulheres

vivendo com HIV/AIDS, profissionais do sexo e residentes em localidades de difícil acesso ou distantes de

centros urbanos.

174. Assegurar a promoção e proteção dos direitos humanos das mulheres, traduzindo na legislação

nacional, nos planos, nos programas e projetos executivos, seu caráter de direitos universais, indivisíveis,

interdependentes e inter-relacionados, bem como reconhecer que violações perpetradas contra mulheres e

meninas são violações de direitos humanos.

175. Estimular a implantação e implementação/extensão de defensorias públicas específicas para as

mulheres, promotorias de justiça e juizados especiais e fortalecer o Ministério Público, como forma de agilizar

e garantir a devida reparação nos casos de crimes de violência contra a mulher, de direitos humanos, racismo,

sexismo, xenofobia, homofobia, lesbofobia e de todas as formas de intolerância religiosa, bem como promover o

controle democrático sobre o poder judiciário.

176. Promover o reconhecimento da diversidade e adotar mecanismos de reparação às populações

afrodescendentes, quilombolas e indígenas, intensificando políticas públicas de efetivação de direitos. A

  102  

Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial - SEPPIR deverá atender com políticas

públicas as necessidades e interesses dos povos indígenas, em especial das mulheres índias, e fazer a revisão de

suas atribuições definidas na lei que a instituiu.

177.Assegurar às mulheres no sistema prisional ou egressas deste, a dignidade e proteção dos direitos

humanos, sexuais e reprodutivos, em especial das regras mínimas para tratamento das detentas, aprovadas

pelas Nações Unidas, respeitadas as especificidades decorrentes da orientação sexual e da maternidade.

Oportunizar a visitação de seus familiares, especificamente no que se refere à visitação de filhos menores.

Garantir a inclusão nas resoluções do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciárias, a visita íntima

para as mulheres lésbicas.

178. Promover a divulgação dos compromissos governamentais assumidos no âmbito dos direitos

internacionais, que tratam da promoção, defesa dos direitos e do exercício da cidadania das mulheres, de forma

continuada e acessível a toda população, criando condição para o seu monitoramento por parte da sociedade

civil.

179. Garantir que as normas de acessibilidade e segurança sejam implementadas em estabelecimentos,

logradouros e transportes públicos, com vistas a efetivar os direitos de cidadania das mulheres com deficiência.

180. Garantir, defender e estender os direitos civis, políticos, sociais, econômicos, trabalhistas e

previdenciários previstos na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional, garantindo o

reconhecimento e defesa das diversas modalidades de famílias e parcerias, independente da orientação sexual.

181. Contribuir para a transformação da relação das mulheres com o seu grupo familiar, independente

da orientação sexual, favorecendo a democratização e possibilitando a superação das relações familiares

estruturadas a partir do domínio e da violência.

182. Elaborar e implementar legislação e políticas para efetivação dos direitos sexuais e direitos

reprodutivos, com políticas de difusão, informação e capacitação junto à sociedade e organismos da

administração governamental, em todos os níveis, bem como promover a ampliação dos serviços de saúde

sexual e reprodutiva, para jovens, terceira idade e pessoas com deficiência.

183. Promover e garantir o reconhecimento público do direito das mulheres e dos casais quanto à

opção da maternidade/paternidade, possibilitando meios para regulação da sua fecundidade, afirmando o

caráter laico das políticas de saúde reprodutiva. Neste sentido, a I Conferência Nacional de Políticas para as

Mulheres recomenda a descriminalização e a legalização do aborto, com a garantia da assistência ao aborto no

serviço público de saúde.

EIXO 5 Desenvolvimento de políticas de educação, cultura, comunicação e produção de

conhecimento para a igualdade.

189. Identificar e atuar com ações afirmativas nas condições sociais que impedem segmentos de

mulheres de se alfabetizarem, reformulando e implementando os programas educacionais de jovens e adultos,

adequando-os às necessidades das mulheres.

192. Propiciar e estimular a abordagem das questões de gênero em suas interfaces com a educação,

nos processos de formação continuada na rede de ensino, em todos os níveis, fornecendo informações regulares

sobre como tais questões se relacionam com o desenvolvimento do currículo, tornando tais questões pauta

  103  

permanente do trabalho pedagógico.

200. Criar programas de educação que entendam a realidade e as necessidades das mulheres do

campo (assentadas, acampadas, sem terra, quilombolas) e trabalhadoras rurais e urbanas em geral que

necessitam, por exemplo, de horários e tempo de duração escolar diferenciado, as mulheres indígenas que

necessitam de escolas diferenciadas, com educadoras (es) capacitadas (os).

203. Determinar que as escolas garantam acessibilidade física, tecnológica, de equipamentos e de

comunicação para receber as mulheres com deficiência (física, visual, auditiva e mental), promovendo a

utilização de softwares (livres) que garantam a inclusão e autonomia dessas pessoas, em especial as mulheres.

Além disso, preparar as(os) profissionais da educação para o trato com a deficiência e profissionais que lidam

com a linguagem de sinais (LIBRAS), favorecendo a educação inclusiva conforme previsto no capítulo V da

LDB.

207. Traçar diretrizes para que os cursos profissionalizantes não reproduzam estereótipos de aptidões

supostamente naturais para as mulheres e os homens, possibilitando às mulheres, especialmente as jovens,

trabalhadoras do lar, terem acesso à formação nas diversas áreas, ampliar o universo profissional das

mulheres, bem como romper com a cultura tradicional de que a mulher não precisa estudar.

208. Considerar as práticas esportivas como ações educativas fundamentais, formativa e de saúde, que

deverão contemplar ações conjuntas com os profissionais de educação física, com o objetivo de desenvolver

metodologias de atividades físicas atentando para a dimensão de gênero, referenciando conteúdos e práticas na

área da educação física e esportiva, e de lazer.

220. Implementar e Incentivar as iniciativas culturais das mulheres, considerando-as como

potencializadoras das ações educacionais e comunicativas, introduzindo a perspectiva de gênero, raça e etnia,

utilizando as diferentes linguagens e expressões artísticas, aproximando e resgatando o cotidiano da cultura

popular e da diversidade cultural de nossa realidade, ressaltando a contribuição das mulheres de todas as

gerações.

221. Desenvolver políticas e estratégias de respeito a todas as pessoas: aceitação das diferenças

culturais, sexuais, políticas, religiosas, étnicas e raciais, visando com isso à democratização das relações

interpessoais e sociais.

222. Divulgar e se pautar pelos princípios do documento da Organização das Nações Unidas – ONU

sobre envelhecimento ativo: independência, participação, dignidade, assistência e auto-realização.

223. Criar e viabilizar políticas públicas descentralizadas que democratizem o direito das mulheres ao

lazer e ao esporte, para que tenham condições de manifestar seu potencial criativo e tenham acesso aos bens

esportivos culturais produzidos pela humanidade respeitando a terceira idade.

224. Fomentar a produção cultural e a pesquisa que trate da temática da mulher, valorizando a

produção cultural e cientifica das mesmas, incorporando a dimensão de gênero, raça e etnia". (BRASIL, 2004,

p. 104-139)

A leitura das diretrizes aprovadas na I CNPM foi acima transcrita na totalidade por

favorecer a duas conclusões: i) as propostas trazem à visibilidade uma diversidade

impressionante de temas, questões, problemas e soluções relevantes; ii) as diretrizes muitas

  104  

vezes escapam à propositura objetiva políticas públicas e esboçam projetos políticos de

sociedade, exigem rupturas inalcançáveis à uma simples gestão governamental ou,

simplesmente, levantam bandeiras e causas ideológicas.

Sobre o conteúdo das deliberações conferenciais, um dos entrevistados no curso das

investigações desse trabalho, afirmou que algumas diretrizes possuem caráter inovador

enquanto outras não. Justifica:

Em geral, pelo menos na primeira conferência de cada área, as diretrizes aprovadas correspondiam ao acúmulo dos movimentos sociais do setor . E expressavam, também, de alguma maneira, o acúmulo de políticas públicas dos governos estaduais e municipais de esquerda. Volta e meia os delegados, sobretudo aqueles de origem efetivamente, popular, descobriam que determinada proposta era inconstitucional ou ilegal, e buscavam redimensioná-la, daí resultando (paradoxalmente) uma proposta original. Agora, se você comparar as diretrizes aprovadas nas conferências com as políticas públicas praticadas pelo Estado brasileiro durante a década de 1990, verá que quase todas elas tinham um caráter inovador, transformador, reformador.

De fato, é o que se extrai das diretrizes aprovadas na I CNPM, a compilação de um

acúmulo histórico de diversos movimentos de mulheres, ávido por institucionalizar suas

demandas e debates. Esse tipo de análise permite refletir com mais clareza acerca dos limites

e possibilidades de influência das diretrizes de uma conferência nas decisões do governo.

Mais uma vez, ressalta-se, essa relação será tratada no próximo subcapítulo.

4.2.3. A II Conferência Nacional de Política das Mulheres

Passa-se agora à análise da II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres, cuja

etapa nacional foi realizada entre 18 e 20 de julho de 2007, portanto três anos depois da

primeira edição e já no segundo mandato do Presidente Lula.

A II CNPM foi convocada por Decreto Presidencial publicado em 17 de janeiro de

200792. Seu primeiro artigo já explica que o principal objetivo é avaliar e atualizar o processo

de implementação das deliberações da I CNPM, conforme se lê:

Art. 1o Fica convocada a II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, a se realizar de 18 a 20 de agosto de 2007, sob a coordenação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República, e do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, com o objetivo de analisar e repactuar os princípios e

                                                                                                               92 Anexo V: Decreto Presidencial de 17 de janeiro de 2007, convocatório da II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres.

  105  

diretrizes aprovados na I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres e avaliar a implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres.

Logo após a publicação do decreto, a Secretaria de Política das Mulheres (SPM)

publicou em Portaria o Regimento Interno aprovado no Conselho Nacional de Direitos da

Mulher (CNDM)93, que, além de convocar e estabelecer os prazos e regras gerais para a

realização das etapas municipais e estaduais, dispôs o temário das discussões e aprofundou

seus objetivos: Art. 1o - A II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres,

convocada pelo Decreto Presidencial publicado no Diário Oficial da União edição número 13, Seção 1, página 7, de 18/01/2007, terá por objetivos:

a) Analisar e repactuar os princípios e diretrizes aprovados na I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (I CNPM);

b) Avaliar a implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres 2004/2007 (PNPM) nos níveis federal, estadual e municipal;

c) Apresentar propostas de alteração do conteúdo do PNPM e da sua forma de execução;

d) Analisar a participação política das mulheres nos espaços de poder e elaborar propostas para ampliar sua inserção.

Parece interessante transcrever, também, o artigo que estipula a regra de eleição

de delegadas à etapa nacional, momento gerador de intenso processo de disputa em cada

conferência: Art. 19. A plenária de delegadas/os da etapa nacional da II Conferência

Nacional de Políticas para as Mulheres terá a seguinte composição: I - Serão delegadas/os natas/os as/os 69 (sessenta e nove) integrantes,

titulares e suplentes, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; II - 425 delegadas/os dos diferentes órgãos do Governo Federal

indicadas/os para este fim; e III – 2.306 (dois mil, trezentas e seis) delegadas/os eleitas/os dentre as/os

participantes nas Conferências Estaduais, obedecendo a seguinte composição: 60% (sessenta por cento) de representantes da sociedade civil, totalizando

1.383; 30% (trinta por cento) de representantes dos governos municipais, totalizando 690; 10% (dez por cento) de representantes dos governos estaduais, totalizando 233.

O chamado nacional foi mais uma vez atendido por aproximadamente dois mil

municípios e todas as unidades da Federação, envolvendo nessas etapas aproximadamente

190 mil participantes e quase o dobro de delegadas nacionais94.

Uma consideração extremamente significativa quanto à II CNPM é que seu relatório

final, bem como os Anais oficiais, não foram divulgados pela SPM nem pela Comissão

Organizadora, seja em meio virtual ou em forma impressa, como havia sido feito na I CNPM.

                                                                                                               93 Regimento Interno da II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres. Disponível em http://www.sepm.gov.br/publicacoes-teste/publicacoes/2007/regimento-planinho.pdf. Data de acesso: 16/08/2011 94 Dados da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2011).

  106  

Sem dúvida, esse elemento dificulta o seguimento da execução das propostas e a

transparência do processo. Todos os dados que aqui se reportam aos registros da conferência

foram retirados dos Anais que chegaram a ser elaborados pela SPM e estão nos arquivos

internos do órgão, disponibilizados pela atual administração para uso nessa pesquisa com o

compromisso de sua não publicação integral.

De toda forma, alguns avanços podem ser observados nessa segunda conferência. Para

facilitar a integração dos debates nas etapas dos três níveis, a Comissão Organizadora

disponibilizou um documento chamado "Textos e Roteiros para Discussão", centrado na

avaliação da implementação do Plano elaborado pela primeira conferência. Seu índice é

exemplificativo do intuito desejado:

- Apresentação - Posição das mulheres na realidade brasileira - Implementação do plano nacional de políticas para as mulheres 1) Os desafios para a transversalidade de gênero 2) Avaliação das ações e políticas propostas no PNPM: Implementação e

resultados alcançados Capítulo 1 – Autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania Capítulo 2 – Educação inclusiva e não sexista Capítulo 3 – Saúde das mulheres, direitos sexuais e direitos

reprodutivos Capítulo 4 – Enfrentamento à violência contra as mulheres Capítulo 5 – Gestão e monitoramento do PNPM 3) Estimulando o debate – roteiro de discussão Mulheres nos espaços de poder 1) Introdução 2) Formas de democracia 3) Mecanismos e instrumentos de participação 4) Sistema político brasileiro 5) Considerações finais 6) Estimulando o debate – roteiro de discussão

- Outros subsídios para discussão (BRASIL, 2007, Sumário).  

Realizadas as etapas municipais e estaduais, eleitas as delegações e aprovadas as

deliberações de cada uma delas, chegaram a Brasília em agosto de 2007 mais de 2.700

representantes desse acúmulo.

Mais uma vez, o Presidente Lula compareceu à cerimônia de abertura, com uma

dezena de ministros, o que reforça a prioridade do governo com o processo, mas, também, a

influência do Estado nessa instituição participativa, presente não apenas nesse ato simbólico

mas em todos os atos da convocação à publicação das deliberações.

Se por um lado as conferências não são um espaço autônomo de organização e

intervenção da sociedade civil, por outro a presença significativa dos atores estatais aproxima-

  107  

os das demandas e dos atores da sociedade civil, sendo esta uma característica ressaltada

como virtude nas entrevistas realizadas por esta pesquisa.

Um trecho do pronunciamento da representante do Conselho Nacional de Direitos da

Mulher na cerimônia de abertura ajuda a entender os melindres da relação Estado-sociedade

nessa instituição participativa:

Eu gostaria de me reportar ao rico processo de construção desta Conferência Nacional que teve início nas conferências municipais e estaduais. Nos encontramos em vários lugares e, em vários estados, fazendo uma avaliação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Pudemos observar o grande envolvimento das mulheres em um processo democrático de participação e de proposição, processo este dotado de uma riqueza muito grande. Nesse debate, envolvemos mais de cento e noventa e cinco mil mulheres, e, eu considero este um momento muito importante para o Brasil, porque pela primeira vez na história, em 2004, nós realizamos uma Conferência e elaboramos um Plano Nacional. Neste momento, estamos tendo a oportunidade de conhecer a implantação deste Plano e de enriquecê-lo com a palavra das mulheres. No processo de elaboração do segundo Plano Nacional teremos a oportunidade de avaliá-lo e de construir novos caminhos. Gostaria de fazer alguns registros importantes que significam avanços para o Brasil. Acho que a decisão política de criar a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, no início do Governo Lula, é uma posição acertada para que nós possamos enfrentar os problemas das desigualdades que ainda vivemos em nosso país; a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial também é uma decisão igualmente acertada. Nós temos que destacar estas políticas e considerá-las como avanços importantes. Não posso deixar de registrar, também, a importante vitória das mulheres deste País com a sanção da Lei Maria da Penha."95.

A tranquila relação estabelecida entre governo e sociedade civil, especialmente nas

conferências de mulheres96, mas percebida também em boa parte das conferências realizadas

no período Lula, tem relação com o fato de que os movimentos sociais organizados em torno

de pautas de gênero e participação política em grande medida apoiaram a eleição do PT à

Presidência da República, quando não estavam diretamente ligados ao partido ou às forças de

esquerda que passaram a governar o país a partir de 2003.

Assim, as Secretarias e Ministérios dirigidos por esse campo de centro-esquerda

muitas vezes estavam coordenados por militantes oriundos desses mesmos movimentos

sociais, havendo uma identificação direta entre eles. É o caso da SPM, cuja Ministra e sua

equipe eram militantes feministas, atuantes junto aos mesmos movimentos com que depois

dialogaram do outro lado da vitrine.

                                                                                                               95 Trecho da intervenção de Carmen Helena Ferreira Foro, representante da sociedade civil e integrante do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, na cerimônia de abertura da II Conferência Nacional de Políticas da Mulher. (Anais da II CNPM). 96 Celi Pinto chega a afirmar que as conferências de mulheres representaram um "grande encontro entre a sociedade civil e o governo", havendo "pouca clareza entre o que é Estado e o que é sociedade civil". (PINTO 2006, p.12)

  108  

Ademais, a reivindicação pela realização de conferências de mulheres fazia parte do

programa político desses setores e do compromisso do PT com eles, de modo que a simples

implementação do processo colaborava na construção de um sentimento de satisfação e

congraçamento entre o governo e a sociedade civil.

Relações distintas foram estabelecidas em conferências realizadas sob o comando de

Ministérios dirigidos por outros partidos da coalizão política nacional, como é o exemplo da

Conferência das Comunicações, marcada por fortes atritos entre os setores sociais e entre

estes e o governo.

De toda forma, essa identificação entre governo e sociedade, notória nas conferências

de mulheres, não foram capazes de suprimir as divergências e disputas inclusive dentro da

própria sociedade civil e desta com os atores governamentais. A II CNPM foi palco de fortes

manifestações em torno do aumento de verbas para a execução do Plano Nacional e para o

funcionamento da própria SPM, além de votações disputadas sobre temas específicos, como a

questão da legalização do aborto.

De forma mais detalhista, a etapa nacional se organizou de forma muito parecida à da

I CNPM, com aprovação do Regulamento97, painéis de formação e informação e grupos de

trabalho, sendo acrescidas nessa etapa as "rodas de conversa" para debate sobre temas não

presentes no temário geral.

Os grupos de trabalho, responsáveis por encaminhar as propostas para votação na

Plenária Final, foram divididos em dois temas: "Avaliação do Plano Nacional de Políticas

para as Mulheres" e "Participação das Mulheres nos espaços de Poder", ambos com o objetivo

de discutir o relatório síntese das conferências estaduais, elaborando sugestões e

recomendações.

Realizaram-se 20 grupos de trabalho em dois dias, sendo cada dia reservado à

discussão de um dos temas acima descritos. As propostas aprovadas por mais de 70% dos

votos em cada grupo foram encaminhadas à Plenária Final apenas por referendo. As propostas

aprovadas por 30% de cada grupo, seguiram à discussão e votação na Plenária Final.

Uma interessante novidade foi que os grupos do primeiro dia, voltados a avaliar a

execução do Plano Nacional elaborado na I CNPM, tiveram também a tarefa de eleger 5

prioridades do Plano, uma clara tentativa do governo mensurar dentre as dezenas de diretrizes

aprovadas em 2004, quais deveriam ser priorizadas.

                                                                                                               97 ANEXO VI: Regulamento Interno da II Conferência Nacional de Política das Mulheres.

  109  

Essa é uma dificuldade verificada nas conferências. Como são aprovadas diretrizes

gerais, muitas vezes centenas delas em cada etapa, a implementação das propostas acaba

estando suscetível a um alto grau de discricionariedade do governo, já que não há hierarquia

de prioridades. É a isso que se referia Wampler, citado na sessão anterior, quanto à

dificuldade de estudar a eficiência das conferências e dos conselhos, em detrimento ao

programa orçamento participativo, que existe exatamente para definir prioridades da execução

orçamentária.

O resultado final da II CNPM demonstra que o intuito de tornar as deliberações mais

sucintas não foi alcançado. Em vez das 87 diretrizes de 2004, em 2007 foram aprovadas

19998!

Conhecidas, assim, as principais informações sobre a convocação, o funcionamento e

as deliberações da I e da II Conferência Nacional de Políticas da Mulher, passa-se à tentativa

de compreender quais as consequências desses processos que mobilizaram todas essas

pessoas, recursos, setores e esforços.

4.3. A influência das conferências sobre as decisões do governo  

Entender qual a influência das decisões das conferências nas decisões que toma o

governo significa entender o que acontece com as diretrizes aprovadas nesses espaços depois

que terminam as etapas nacionais, ponto máximo do processo.

Como há sido exaustivamente destacado ao longo desse trabalho - e referendado pelos

estudos citados no levantamento da literatura sobre participação no Brasil - , os resultados das

conferências públicas são multidimensionais. Impactam o poder público, a sociedade, a

relação entre eles, a cultura política, o bem-estar social, os partidos políticos, o pensamento

científico: são inúmeras as dimensões de influência dessa instituição de participação e

deliberação.

Há efeitos desde a convocação da conferência, passando pela mobilização de governos

e movimentos na organização das etapas locais, influindo decisivamente sobre os sujeitos

participantes dos espaços de deliberação. O aprendizado coletivo e individual resultante de

uma interação de tal magnitude é consequência destacada nas entrevistas realizadas, nos

relatos de participantes, nas mudanças no discurso político e na administração pública, na

experimentação de um novo modelo democrático, mais inclusivo e responsivo.

                                                                                                               98 ANEXO VII: Diretrizes aprovadas na II Conferência Nacional de Política das Mulheres.

  110  

Há efeitos, agora já posteriores à realização do evento conferencial, sobre a força das

próprias reivindicações aprovadas como diretrizes, independente de qualquer decisão do

governo sobre a implementação delas. As conferências propiciam a construção de redes na

sociedade civil, mobilização em torno das propostas aprovadas, fortalecimento das

reivindicações, na sociedade e junto ao poder público, pelo simples fato de terem se

transformado em diretrizes aprovadas.

Mas e as decisões do governo? Também importam. A implementação de políticas

públicas pactuadas através das instituições participativas faz parte de sua pretensão, motivam

sua própria existência.

A questão, também já trabalhada ao longo desse texto, é que o processo de definição

da agenda pública e, mais ainda, as políticas implementadas pelo governo, estão submetidas a

muitos fatores. É muito difícil, em geral, determinar a origem precisa de uma decisão

governamental.

Talvez por isso, principalmente nas conferências nacionais que privilegiam a

participação de grupos organizados, como já visto e ressaltado pelas entrevistas realizadas

pela presente pesquisa, a expectativa dos participantes - mesmo daqueles da sociedade civil -

não seja necessariamente a imediata implementação do que se aprova na plenária final.

Muitas vezes esperam principalmente a legitimação das reivindicações, a visibilidade de suas

bandeiras, o acúmulo de forças em favor delas, a articulação das redes e a identificação de

interlocutores no poder público, dentre outros.

De todo modo, insiste-se na questão. Cabe entender os pormenores de como são

processados os resultados das conferências sobre o governo, nesse caso, das duas conferências

da mulher sobre o governo Lula, pois a transformação das conferências em políticas

implementadas fortalece a disposição de atores civis e estatais apostarem no espaço como

mediador eficiente de soluções públicas.

Pois bem. Depois de aprovadas as diretrizes, o que é feito com elas? Em geral, o

documento final é encaminhado para a instituição organizadora (normalmente, o ministério ou

a secretaria responsável pelo tema).

Como conta Celi Pinto (2000), se as propostas tratam de competência exclusiva do

ministério organizador, podem simplesmente ser homologadas pelo conselho nacional

correspondente e autorizadas para execução pelo ministro. Em se tratando de proposta de

competência compartilhada, a questão é mais complexa, pois exige reuniões interministeriais.

Dentre as barreiras para a influência das diretrizes está que a maioria delas são de

competência compartilhada, ou, como já visto nas deliberações aprovadas nas duas

  111  

conferências da mulher, não consistem em propostas de políticas públicas executáveis pela

simples homologação, consistindo em diversas reivindicações de bandeiras e causas

ideológicas, projetos de sociedade, ruptura institucional e econômica. Ademais, não

apresentam hierarquia de prioridade.

Mesmo assim, diversos atores apontam conquistas objetivas de políticas como

resultado das decisões das conferências sobre as decisões do governo. A Secretaria Geral da

Presidência da República, em seu balanço 2003-2010 (BRASIL, 2011), apresenta uma lista

que atribui às conferências a aprovação de questões como o Sistema Único de Assistência

Social; a Política Nacional do Plano Decenal de Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos da

Criança e do Adolescente; o Programa de Promoção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa e o

Fundo Nacional do Idoso; o III Programa Nacional dos Direitos Humanos; a Lei Orgânica de

Segurança Alimentar e Nutricional.

No mesmo sentido, um comunicado do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas

(IPEA, 2012), afirma que

de 2002 a 2010 o número de políticas públicas federais que contam com a colaboração social cresceu 64%. Em 2002, 11,5% dos programas sociais do Estado eram feitos em interação com a sociedade. Em 2010, esse percentual foi de 75,4%". E prossegue afirmando que "as conferências, apesar de terem periodicidade ainda mais alargadas, têm sido mobilizadas de forma relevante na formatação de políticas públicas. 99

A preocupação sobre a implementação das decisões das conferências também compôs

a pesquisa UFMG/Vox Populi já citada nesse capítulo. Justifica-a seu coordenador Leonardo

Avritzer:

(...) gostaríamos de enfrentar uma última questão que diz respeito à implementação das decisões. Esta constitui uma dimensão fundamental das formas de participação ligadas às políticas públicas. Desde a democratização brasileira, tal como foi mostrado acima, as políticas participativas estiveram fortemente vinculadas a decisões na área de políticas públicas. (AVRITZER, 2012, p. 19).

Em relação ao tema, o resultado das entrevistas aplicadas na referida pesquisa foi de

                                                                                                               99 "Os dados que compõem o comunicado são oriundos do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que faz o acompanhamento dos Planos Plurianuais, de onde vêm os componentes da pesquisa". (IPEA, Comunicado 132, "Participação social como método de governo: um mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais"). Disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=12994&catid=8&Itemid=6. Data de acesso: 29/04/2012.

  112  

37% dos respondentes afirmando que o governo implementa ou a maioria ou um número médio de decisões. Consideramos esse número relativamente alto, principalmente se o comparamos com os 27,3% que afirmam que o governo implementa um número pequeno ou não implementa as decisões. Assim, podemos afirmar que temos evidências no mínimo parciais de que há um esforço de implementação das decisões tomadas nas conferências nacionais (AVRITZER, 2012, p. 21).

O resultado dos questionários da pesquisa supracitada sobre essa pergunta acerca da

implementação das decisões das conferências, transcreve-se abaixo:

Figura 3: TABELA QUANTO À IMPLEMENTAÇÃO DAS DECISÕES DA CONFERÊNCIA (UFMG / Vox Populi)

Fonte: (AVRITZER, 2012, p. 21).

Feitas as considerações acerca da implementação das decisões das conferências pelo

governo; registrada a multidimensionalidade dos efeitos delas e a multiplicidade de fatores

que incidem sobre ele; conhecidas barreiras à implementação e as outras expectativas dos

atores envolvidos; sem embargo, foram apresentados elementos que comunicam

positivamente a capacidade de influência que tiveram as conferências sobre o governo Lula.

Detenha-se atenção, agora, sobre as duas conferências de política para as mulheres

foco do presente estudo e sobre os resultados que elas produziram sobre o governo e suas

políticas.

  113  

4.3.1 A I e a II Conferência de Políticas para as Mulheres e sua influência sobre o

Governo Lula

Ao sistematizar as diretrizes da I Conferência Nacional de Política para as Mulheres

(CNPM), Celi Pinto resume-as estruturadas em três questões fundamentais: "a intervenção

estatal no sentido de garantir políticas públicas para as mulheres; as políticas específicas de

ações afirmativas; a construção de mecanismos de participação e de controle social das ações

do estado" (PINTO, 2006, p. 18).

Interessante constatar que a ampliação de mecanismos de participação e controle

social sejam das principais reivindicações da IP em estudo. Assim, a realização das

conferências é, em si, uma satisfação das principais diretrizes das conferências de mulheres.

A Articulação de Mulheres Brasileiras, em seu balanço das políticas públicas para as

mulheres executadas no Brasil de 2003 a 2010, saúda as iniciativas nesse sentido:

Logo que o governo Lula iniciou seu primeiro mandato, deu sinais de que a superação das desigualdades vividas pelas mulheres seria assumida como um desafio. Não deixaram dúvidas a esse respeito três ações importantes: a criação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), com status de Ministério; a convocação da I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, com responsabilidade de definir as diretrizes nacionais e estabelecer as prioridades para uma Política Nacional para Mulheres; e a criação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (AMB, 2011, p. 20).

O documento da AMB reconhece, ainda, que as duas conferências foram importantes

no estabelecimento de compromissos políticos entre o governo e o movimento de mulheres e,

ainda:

a institucionalização da proposta de "políticas para as mulheres" levou mais mulheres a ocuparem espaços na gestão pública, seja pela via da participação em conselhos de direitos das mulheres, seja na direção de organismos de políticas para mulheres instituídos no Poder Executivo, ou ainda atuando na disputa de orientação dessas políticas no momento das Conferências (AMB, 2011, p.21)

Mais uma vez, a realização da conferência em si mesma é realizadora de suas próprias

deliberações. A presença de mais mulheres em espaços de poder, de participação política, de

gestão pública e de controle social foi a reivindicação principal da II Conferência. Como

ressalta o excerto da AMB acima transcrito, a institucionalização do tema abriu portas para a

  114  

inclusão de mulheres em espaços decisórios e das "políticas para as mulheres" na agenda do

poder público.

Por mais que sejam relevantes os efeitos da própria execução das conferências em

relação a propiciar a implementação de suas diretrizes, essas são influências que aqui

consideraremos subsidiárias, embora realizar as conferências seja uma decisão do governo e,

ao tomá-la, esteja influenciado também pelas diretrizes da conferência anterior. Por exemplo,

foi a I CNPM que deliberou um prazo de três anos para a realização de sua segunda edição.

Ao convocar esta em 2007, o governo cumpriu essa diretriz.

Entretanto, no percurso da compreensão de como são processadas as decisões das

conferências pelo governo, volta-se ao exame mais detido sobre a influência direta das

diretrizes sobre as políticas públicas para além da realização do espaço público de deliberação

satisfaz em si mesmo.

Realizar tal análise não é tarefa simples. Como já antecipado ao longo desse trabalho,

não há metodologia capaz de determinar a origem de uma decisão pública - influenciada por

múltiplos fatores - , muito menos fazer uma ilação objetiva entre ela e instituições

participativas como as conferências, que elaboram listas de reivindicações muitas vezes

genéricas.

Por esse motivo, as pesquisas que se desenvolvem em busca da efetividade das

conferências sobre decisões públicas, fazem-no por caminhos menos precisos. Avritzer (2012)

e Enid Silva (2009), aqui já citados, recorrem a entrevistas com participantes e gestores,

respectivamente, para auscultar a percepção dos atores envolvidos sobre a implementação das

decisões.

A pesquisa do IUPERJ (2010), única organizada a partir de um modelo quantitativo de

relações de causalidade, utilizou como conexão entre as variáveis "decisões da conferência" e

"decisões do governo" apenas a correspondência de temas em normas públicas posteriores às

conferências. Ou seja, qualquer ação do governo sobre questões reivindicadas nas

conferências que tenham ocorrido após a realização destas, foram consideradas como

confirmadoras da relação de causa-efeito. A única referência factual, portanto, foi a de

temporariedade. A causalidade, apenas suposta.

Wampler é taxativo:

"a influência dos conselhos e das conferências sobre as decisões políticas muitas vezes é indireta. Decisões geralmente tomadas pelo governo na formulação de políticas podem incorporar recomendações, mas nenhum estudo ainda foi capaz de demonstrar se as recomendações políticas que são diferentes das posições políticas do governo são efetivamente implementadas e em que medida. Assim, no tocante

  115  

aos conselhos e às conferências, podemos afirmar que os cidadãos e as lideranças comunitárias ocupam papel fundamental no fornecimento de informações aos atores-chave do governo, que então devem tomar decisões políticas considerando os seus respectivos resultados (WAMPLER, 2011, p. 46).

Com isso, quer-se ressaltar, conforme justificado nas razões epistemológicas

apresentadas na Introdução do presente trabalho, que não se pretende aqui trabalhar com

conceitos como "determinação", "causalidade" ou qualquer pretensão absolutista acerca de

influências em decisões. Não é o tipo de ciência com que se alinha essa investigação,

tampouco parece possível determinar causas e efeitos de forma tão exata em relação a ações

tão complexas e subjetivas como decisões humanas, mesmo que públicas.

De todo modo, parece possível trabalhar com evidências e supor influências. Há

frequentes casos em que políticas são perceptivelmente implementadas por algum fator

preponderante, mesmo que dificilmente exclusivo. Há também fatores diversos que, mesmo

não preponderantes, somam incentivos à definição de uma política.

Para entender essa questão em relação às duas conferências das mulheres, vai-se

utilizar como fonte cinco conjuntos de informações:

i) a posição do governo Lula, especialmente através da publicação da Secretaria Geral da

Presidência da República (BRASIL, 2011) com o balanço oficial sobre a participação social

no período 2003-2010;

ii) a posição de movimentos sociais e lideranças feministas, especialmente através do balanço

2003-2010 da Articulação de Mulheres Brasileiras (AMB, 2011);

ii) as entrevistas realizadas pela presente pesquisa, com membros do governo e da sociedade

civil à época envolvidos na I e na II conferência;

iv) atos oficiais, legislação e políticas implementadas após as duas conferências;

v) as diretrizes aprovadas na I e na II CNPM.

As políticas apontadas em concordância pelos atores envolvidos (três primeiras fontes)

como resultantes da I ou da II CNPM serão comparadas com políticas de fato implementadas

após a realização de cada uma delas (quarta fonte). O resultado desse cruzamento será

comparado com as diretrizes reivindicadas pelas conferências. A coincidência entre as fontes,

portanto, será considerada como evidência da influência entre as CNPMs e as decisões do

governo Lula.

Tal metodologia não pretende uma conclusão absoluta nem universal dessa relação,

como já antecipado no marco metodológico disposto no capítulo introdutório. Serão avaliados

alguns casos selecionados a partir do pronunciamento dos atores envolvidos nessas duas

  116  

conferências, por considerar que a simples superposição entre diretrizes e políticas públicas

posteriormente implementadas carece do elemento político da identificação dos próprios

atores quanto à origem da decisão. A superposição simples foi adotada como metodologia da

pesquisa do IUPERJ (2010) aqui já referida: todas as diretrizes conferenciais foram

comparadas com normas publicadas pelo Executivo ou tramitadas no Legislativo após a

reivindicação delas. A relação entre os conteúdos foi considerado suficiente para concluir

influência entre as variáveis. Ou seja, o critério foi exclusivamente o da temporariedade,

mesmo que nenhum ator tenha se pronunciado a respeito da influência de uma sobre a outra.

Considera-se o vínculo frágil, pois muitos outros fatores podem ter levado às decisões, sem

passar por qualquer relação com as conferências. Por exemplo, o simples fato de o governo

ter aumentado as verbas destinadas a um programa em período posterior à aprovação dessa

diretriz na conferência pode não ter qualquer relação com esta, os gestores públicos podem

sequer ter tomado conhecimento sobre essa diretriz.

Ao mesmo tempo, tão somente o pronunciamento dos atores sobre essa relação carece

de elementos objetivos. A pesquisa coordenada pelo professor Leonardo Avritzer (2012) e o

levantamento feito por Enid Silva (2009), também já trabalhadas aqui, apresentaram dados

sobre a efetividade da participação apenas a partir da opinião de participantes e gestores,

respectivamente. Considera-se que o vínculo também é frágil, pois a existência real dessas

políticas que os atores consideram implementadas é fundamental para dar validade à ideia

deles. Por exemplo, os atores podem considerar que o governo implementou a diretriz de criar

um marco legal para uma questão, mas não existir nenhuma norma real sobre isso.

É por isso que a metodologia utilizada no presente trabalho buscou associar os dois

elementos, objetivo e subjetivo, com vistas a fortalecer as evidências de que houve influência

das diretrizes sobre as decisões. Evidente que o alcance da pesquisa e número de caso

investigado não são tão abrangentes quanto as importantes contribuições de Avritzer, Silva e

do IUPERJ. Mas a articulação entre os vínculos delas parece ser uma contribuição

interessante ao debate sobre modelos de avaliação da efetividade participativa.

Inicie-se, então, a análise das fontes supracitadas a partir da posição oficial do governo

acerca de sua influência, por ser, dentre todas, a que mais reivindica políticas implementadas

como resultado da I e da II CNPM. A lista está publicada no relatório da Secretaria Geral da

Presidência da República sobre a participação no Brasil de 2003 a 2010, (BRASIL, 2011)

como se segue:

  117  

• "O Plano Plurianual 2008-2010 incorporou uma dimensão essencial da promoção da

igualdade de gênero, raça e etnia";

• "O número de organismos governamentais de políticas para mulheres nos estados e

municípios foi multiplicado por vinte";

• "Vinte e quatro estados aderiram ao Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência

contra as Mulheres, sendo que 21 assinaram o Pacto Federativo";

• "A Lei Maria da Penha também pode ser compreendida como resultado do novo lugar

conferido às questões de gênero na agenda do país";

• "Trabalhadoras domésticas conquistaram direitos, como a possibilidade de

contribuição ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS)";

• "A Secretaria criou o Programa mulheres Construindo Autonomia na Construção

Civil";

• "Mais de um milhão de documentos foram emitidos para mulheres do campo, por

meio do Expresso Cidadã";

• "Nas duas conferências foram definidas as diretrizes para o Plano Nacional de

Políticas para as Mulheres".

Ao analisar cada uma das políticas acima, percebe-se que: i) todas fazem parte de

reivindicações das conferências, algumas da primeira, outras da segunda e a maioria das duas;

ii) todas são políticas de fato implementadas após a realização das conferências.

Todavia, ao consultar as demais fontes, apenas três dessas políticas são também

apontadas como resultado das conferências (além de algumas outras acrescentadas por uma

ou outra fonte)100: A Lei Maria da Penha, o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência e

o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM).

Indubitavelmente, o grande consenso sobre políticas implementadas por influência das

CNPMs diz respeito à promulgação do Plano. A visão da literatura, do governo, da sociedade

                                                                                                               100 Uma das entrevistadas do governo destaca a priorização das mulheres como titulares do Programa Bolsa-Família como uma política implementada em consequência da II CNPM; outra entrevistada, dessa vez representante da sociedade civil, acrescenta, de forma genérica, "iniciativas na educação, no ministério do trabalho, o debate sobre políticas de combate a violência em relação as mulheres rurais". Um relatório publicado na III Conferência de Política das Mulheres, realizada em 2011, atribui o aumento de 295% no orçamento da SPM e a criação de mecanismos de gênero em seis Ministérios como conquistas da II CNPM.

  118  

e, principalmente, a factual promulgação legal do PNPM101 reforçam a evidência. Senão,

veja-se:

Alexandre Ciconello, diz que a experiência é exemplar:

O resultado do processo da I Conferência (2004) foi a elaboração de uma lista de diretrizes para a formulação do primeiro Plano nacional de Políticas para as Mulheres, que orientaria a ação de todos o governo federal no tocante à igualdade de gênero. Depois foi constituído um GT para elaborar o plano, com presença da sociedade civil. Em dezembro é lançado o Plano e montado o Comitê de Articulação e monitoramento dele, também com a sociedade civil. Em 2007, a II Conferência avalia e revisa o Plano: essa experiência inaugura uma nova etapa nos processos de participação no Brasil no que diz respeito à institucionalização de mecanismos plurais de prestação de contas. (CICONELLO, 2008, p. 7)

De fato, a aprovação do I PNPM, fruto da I Conferência, e sua revisão e promulgação

como II PNPM, através de proposição da II Conferência, são os argumentos mais utilizados

pelos que defendem a efetividade das decisões delas. Relembre-se que aprovar o I Plano e

revisá-lo eram os dois objetivos gerais publicados desde o decreto presidencial convocatório

de cada uma das conferências.

O roteiro para debate apresentado às delegadas, na edição de 2007, é bastante

esclarecedor:

A I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (I CNPM) objetivava construir a partir da experiência de luta e das demandas e reivindicações históricas dos movimentos feministas e de mulheres os princípios e diretrizes que norteariam o futuro Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Passados quase três anos é praticamente um consenso entre nós, gestoras/es responsáveis pela formulação e implementação de políticas para as mulheres e a sociedade civil, que a I CNPM cumpriu plenamente seus objetivos. A partir de sua realização, estabeleceram-se compromissos, ampliaram-se os espaços de participação e controle social e definiu-se uma pauta ampla. No âmbito do Governo Federal, a elaboração e implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) é a expressão maior deste compromisso (BRASIL, 2007, p. 9).

No mesmo sentido, caminha o texto da Ministra Nilcéa Freire publicado na

apresentação do Regimento da II CNPM:

Neste período, cumprimos com o compromisso de elaborar e colocar em prática o

Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Em cada um dos seus eixos,

importantes ações foram empreendidas por cada um dos ministérios e secretarias

especiais que participam do Plano no âmbito do governo federal. Igualdade na                                                                                                                101 ANEXO VIII: Decreto Presidencial, número 5.390 de oito de março de 2005, modificado pelo decreto 6.269 de 22 de novembro de 2007, que respectivamente implementa e modifica o Plano Nacional de Política para as Mulheres (PNMP).

  119  

diversidade, autonomia das mulheres, universalidade, participação e transparência

dos atos públicos foram princípios deliberados por unanimidade na I Conferência e

que nortearam não só a formulação do Plano Nacional, mas que seguem orientando

sua implementação. O acompanhamento da execução pelo governo federal, das

ações previstas no Plano pode ser feito por toda a sociedade através do Sistema de

Acompanhamento do PNPM que está disponível na página web da SPM102.

Uma das entrevistadas da sociedade civil no curso da presente pesquisa, membro do

Conselho Nacional de Direitos da Mulher à época da I CNPM, respondeu positivamente à

pergunta sobre a participação da sociedade civil no encaminhamento das diretrizes aprovadas,

segundo ela, feita através do próprio Conselho e do Comitê de Monitoramento do Plano103.

A mesma entrevistada afirma que, "de forma geral e em grande parte" as diretrizes

deliberadas nas conferências foram incorporadas na agenda do Governo Federal, ressaltando,

contudo, que há "ainda muitos desafios para uma real institucionalização", destacando "o

desafio de que as definições nacionais cheguem na ponta e para isso há que haver estratégias

dos ministérios mas também muita pressão do movimento nos estados e municípios".

Mais uma vez é patente a consciência dos militantes organizados que participam de

conselhos e conferências quanto à relevância da pressão social para a efetivação das

deliberações. Não se percebe uma expectativa imediata de satisfação das diretrizes.

A avaliação da Articulação de Mulheres Brasileiras é ainda mais contundente.

Reconhece a visibilidade que o I e o II Plano deram às desigualdades vividas pelas mulheres,

mas concluem que os resultados são contraditórios:

Apesar dos dois documentos, é possível afirmar que as políticas públicas, em seu conjunto, no governo Lula não foram concebidas a partir da perspectiva de enfrentamento das desigualdades vividas pelas mulheres. O desequilíbrio de poder entre o Ministério do Planejamento e a Secretaria Especial de Política para as Mulheres (SPM) era evidente. Os PNPMs não foram parte integrante do Ciclo Orçamentário. Foram um instrumento paralelo, que tentou criar vínculos com o planejamento das políticas e o orçamento público, mas encontrou muitas dificuldades (AMB, 2011, p. 46).

                                                                                                               102 "Regimento II Conferência Nacional de Política para as Mulheres". Disponível em: http://www.sepm.gov.br/pnpm/regimento-site.pdf. Data de acesso: 22/04/2012. 103 O Plano Nacional de Política das Mulheres foi aprovado pelo decreto presidencial de número 5.390, publicado em oito de março de 2005. A mesma normativa instituiu o Comitê de Articulação e Monitoramento do Plano, no âmbito da Secretaria de Política das Mulheres, composto por membros da sociedade civil e representantes de todos os ministérios cujas políticas pudessem estar relacionadas com a implementação do Plano. Em 22 de novembro de 2007, o decreto 6.269 modificou o anterior, para incluir deliberações da II Conferência.

  120  

De toda forma, mesmo distintas as avaliações sobre a efetividade dos planos, a partir

do conjunto de fontes consultadas no curso da presente investigação - bibliografia,

documentos e entrevistas -, verificou-se indicações unânimes de que o I e o II Plano foram

resultado direto da I e da II CNPM respectivamente e que sua aprovação e revisão por decreto

presidencial, em anexo ao presente trabalho, elevaram as políticas públicas de gênero a um

patamar institucional inédito e significativo.

Percebe-se que a aprovação de Planos e Pactos são frequentes medidas oriundas das

conferências nacionais, talvez por exigirem mais diálogo que orçamento e traduzirem mais

pretensões de políticas do que execução de projetos. Mais ainda, os Planos Nacionais (como o

das mulheres, o da juventude, o da pessoa idosa, da criança e do adolescente) acabam por

sistematizar uma série de reinvindicações acumuladas por movimentos organizados em torno

dessas pautas. Aprová-los não significa uma imediata implementação de seu conteúdo,

funcionando mais como uma carta de intenções, mesmo que seja uma carta de intenções

amplamente legitimada pela riqueza do processo participativo.

A segunda política aqui examinada, dentre aquelas inicialmente listadas a partir dos

dados da Secretaria Geral da Presidência, afirma e nega a reflexão acima. É que o Pacto

Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres é uma ação oriunda da Política

Nacional de Enfrentamento à Violência, por sua vez originada no I PNPM:

A Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres foi estruturada a partir do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM), elaborado com base I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, realizada em 2004 pela Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres e pelo Conselho Nacional de Direitos da Mulher. O PNPM possui como um de seus eixos o enfrentamento à violência contra a mulher, que por sua vez, define como objetivo a criação de uma Política Nacional. Vale notar que a questão do enfrentamento a todas as formas de violência contra a mulher foi mantida como um eixo temático na II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, realizada em agosto de 2007. As ações detalhadas e as metas a serem implementadas pela Política Nacional encontram-se previstas no Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, que constitui um plano de ações referente à Agenda Social do Programa de Aceleração do Desenvolvimento, elaborado em agosto de 2007.104

Ou seja, o I PNPM foi capaz de garantir a implementação específica de uma de suas

metas, e isso nega a ideia de que os planos sejam apenas compromissos genéricos. Por outro

                                                                                                               104 Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres. Secretaria de Política das Mulheres, Governo Federal. Disponível em: http://sgdatabase.unwomen.org/uploads/Politica%20Nacional%20Enfrentamento%20a%20Violencia.pdf. Acessado em: 18/08/2012.

  121  

lado, a ação específica foi ironicamente a geração de outro Plano, o de enfrentamento à

violência.

Os resultados do Pacto Nacional, contudo, a principal ação do Plano de Enfrentamento

à Violência, são expressivos nos dados oficiais encontrados, sendo talvez por esse motivo que

ele seja apontado em quase todas as fontes consultadas como uma destacada política oriunda

das conferências de mulheres: todos os estados e o Distrito Federal assinaram o Pacto,

havendo um aumento de mais de 180% no número de serviços especializados no atendimento

à violência contra as mulheres.

A relação entre essa política e as conferências, contudo, já é menos evidente que a do

PNPM, embora responda às quatro condições preliminarmente estabelecidas como referência

pela metodologia anunciada por esse trabalho: ter relação de conteúdo com as diretrizes das

conferências; ter sido implementado de fato; ter sido implementado após sua reivindicação

conferencial; ser apontado pelo conjunto das fontes - entrevistas, documentos do governo e da

sociedade civil - como fruto das conferências.

Passe-se, pois, a análise da terceira política estudada que cumpriu esses quatro

requisitos: a Lei Maria da Penha (lei 11.340, de 6 de agosto de 2006)

A I CNPM havia desenvolvido todo um eixo de diretrizes relacionadas à violência

doméstica e sexista, até então sem legislação específica no Brasil. A visibilidade alcançada

por essa lei e as significativas mudanças que ela trouxe ao tratamento da violência contra as

mulheres pelo Estado e pela sociedade, são de tão amplo conhecimento que dispensam mais

explicações.

Aqui, importa ressaltar que tanto o governo quanto a sociedade civil reconhecem a

origem dessa importante Lei nas reivindicações da I CNPM. Observe-se, primeiro, a palavra

oficial do governo:

As Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres - em 2004 e 2007 - reafirmaram o compromisso do governo com a construção da política de gênero no país, com atribuições para municípios, estados e União, e os poderes Legislativo e Judiciário. A mobilização social em torno do tema tornou possíveis conquistas históricas, como a Lei Maria da Penha (Lei 11.340/06), fundamental para abolir a impunidade que predominava nos casos de violência contra a mulher (BRASIL, 2011, p. 40).

No mesmo sentido, o pronunciamento da representante da sociedade civil, Carmen Helena Ferreira Foro, na abertura da II Conferência:

  122  

Nós temos que destacar estas políticas e considerá-las como avanços importantes. Não posso deixar de registrar, também, a importante vitória das mulheres deste País com a sanção da Lei Maria da Penha (ANAIS II CNPM, 2008, p. 17).

Até mesmo o crítico balanço da Articulação de Mulheres Brasileiras registra:

A política de enfrentamento à violência contra as mulheres conseguiu, um ano antes de encerrar o II PNPM, superar as metas traçadas para o quadriênio 2008-2011. Mesmo com dificuldades, a Lei Maria da Penha (LMP) foi sancionada, o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência Contra a Mulher veio sendo implementado (AMB, 2011, p. 46)

A sanção da Lei Maria da Penha, portanto, também cumpre os quatro requisitos de

vínculo aqui estabelecidos: é uma das diretrizes da I CNPM; é reconhecida pelo governo e

pela sociedade civil como fruto dessas reivindicações; foi de fato implementada, incontestável

por sua promulgação em lei; foi sancionada após sua reivindicação conferencial.

Esse caso da Lei Maria da Penha, contudo, é significativo do que se discorre ao longo

desse trabalho. A complexidade do mundo das decisões não permite afirmar seguramente que

um elemento específico foi, sozinho, detonador de uma decisão pública. Sem dúvida, muitos

outros elementos contribuíram para a sanção da referida lei: a expansão desse tipo de crime

no país, as recomendações de organismos internacionais, a luta da própria Maria da Penha,

etc.

O fato de que o governo e a sociedade imputem à I CNPM responsabilidade sobre a

decisão, a magnitude que o tema teve nesse espaço participativo e o fato de que tenha sido

promulgada após a conferência também são evidências que permitem afirmar que houve

influência, mesmo que não se possa - nem se pretenda - comprovar que foi uma influência

determinante, ou mais determinante que os outros fatores.

Dito isso e em busca de melhor compreender como as diretrizes dessas conferências

influenciaram decisões do governo Lula, parece importante também suscitar a análise sobre

políticas que não foram implementadas, apesar de reivindicadas pelos espaços participativos.

A aprovação do I e do II Plano, o Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência, a

aprovação da Lei Maria da Penha são exemplos aqui considerados como influenciadores das

decisões do governo Lula. Mas, então, porque outras diretrizes não tiveram a mesma

consequência? É o que se passa a analisar.

  123  

Um dos principais e mais polêmicos temas relacionados às políticas públicas de

gênero, frequente e recorrente em praticamente todas as etapas municipais das conferências e

em todas as etapas estaduais e nacionais105, é a questão do aborto.

Para as feministas, as mulheres devem ter o direito de decidir sobre o seu corpo e,

consequentemente, sobre o prosseguimento ou não de uma gravidez. Para outros setores,

inclusive muitas mulheres, a vida embrionária está acima da autonomia individual. Essa

polêmica verificada nas conferências é, na verdade, o reflexo de um debate que também

divide a sociedade brasileira, sendo que, pelos elementos já elencados, a correlação de forças

nesses espaços é mais favorável às feministas que em outras instituições como o Parlamento e

o Governo e a própria sociedade.

Por isso, para os grupos feministas que se mobilizam em torno das conferências,

aprovar diretrizes em defesa da legalização ou descriminalização do aborto é questão central,

da mesma forma que para as mulheres contrárias a essas medidas o tema é fortemente

mobilizador de oposição.

Pois, verifique-se o ocorrido.

A I Conferência Nacional de Políticas das Mulheres aprovou uma diretriz claríssima

em defesa da legalização e da descriminalização do aborto, conforme se lê:

Promover e garantir o reconhecimento público do direito das mulheres e dos casais quanto à opção da maternidade/paternidade, possibilitando meios para a regulação da sua fecundidade, afirmando o caráter laico das políticas de saúde reprodutiva. Neste sentido, a I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres recomenda a descriminalização e a legalização do aborto, com a garantia da assistência ao aborto no serviço público de saúde. (Resolução 183 da I CNPM)

Ora, a conhecida polêmica faz desse caso um interessante exemplo sobre a

complexidade que envolve a efetividade das conferências. Deveria a aprovação dessa diretriz

encontrar imediata vazão sobre o governo? Some-se a dificuldade de que a implementação

                                                                                                               105 Durante o período de escrita da presente Dissertação, foi realizada a III Conferência de Política para as Mulheres. A etapa nacional aconteceu em Brasília, de 12 a 15 de dezembro de 2011. Mais uma vez, o tema do aborto foi a principal polêmica do encontro, tendo sido responsável por uma grande e tensa paralização da Plenária Final, inclusive com a necessidade da repetição das defesas das propostas e da própria votação. Não havia acordo na Mesa condutora dos trabalhos sobre a forma de encaminhamento da votação, que foi realizada de uma forma radicalmente questionada pelas delegadas. A votação chegou a ser feita de três formas distintas e houve a necessidade de contar os crachás individualmente. Ao final, foi aprovada a resolução em torno da "legalização do aborto", derrotando as posições que defendiam a "descriminalização do aborto" e aquela que defendia a manutenção da legislação atual. Tal relato tem por fonte a observação pessoal, já que quem escreve o presente trabalho participou como delegada do poder público à III Conferência Nacional, sendo eleita na etapa de Pernambuco dentre as vagas destinadas aos governos municipais. Entre janeiro de 2009 e dezembro de 2011, Louise Caroline S. de Lima e Silva desempenhou o cargo de Secretária Especial da Mulher da Prefeitura de Caruaru. Esta informação parece relevante por posicionar a autora em relação ao tema que investiga.  

  124  

dessa proposta exigiria modificação legal, quiçá constitucional. Como imaginar que uma

maioria parlamentar qualificada estivesse sujeita simplesmente a uma diretriz conferencial?

Veja-se como o encaminhamento foi dado, portanto.

Ainda em 2004, ano de realização da conferência, a Secretaria de Política das

Mulheres (SPM) criou uma Comissão Tripartite106 para buscar caminhos de efetivar a

resolução que reivindicava a legalização do aborto.

Dois anos depois, a comissão apresentou como resultado de seus trabalhos e diálogos

um anteprojeto de Lei contendo as demandas elencadas naquela diretriz: revogava do Código

Penal o abortamento como crime; regulamentava a realização do aborto garantindo

atendimento no Sistema Único de Saúde, dentre outras considerações.

Como há sido recorrente todas as vezes em que esse debate surge no país, houve

grandes mobilizações contrárias ao anteprojeto por parte de diversos setores da sociedade,

especialmente aqueles ligados às instituições religiosas, com forte repercussão midiática.

O governo acabou encaminhando o anteprojeto da Comissão à deputada Jandira

Feghalli, feminista atuante na Câmara dos Deputados, para que ela o apresentasse à Comissão

de Seguridade Social e Família (CSSF). Ou seja, não foi o Poder Executivo que apresentou a

proposta como Projeto de Lei ao Congresso Nacional, embora a Comissão Tripartite e a

entrega à deputada Feghalli tenham sido gestados pela Secretaria de Política das Mulheres do

Governo Federal.

O caso é exemplificativo do quanto a correlação de forças, na sociedade e nas demais

instituições do Estado, determinam a influência que demandas participativas têm sobre o

governo. Assumir a legalização do aborto e um projeto de lei nesse sentido como uma política

do governo traria a esse ator um nível elevado de desgaste social e político. Provavelmente,

supõe-se, nem dentro do governo havia consenso sobre a questão. Por tudo isso, o caminho

encontrado pela SPM foi apresentar a iniciativa a uma Deputada.

Somente em 2008 a CSSF e a Comissão de Constituição e Justiça deliberaram sobre o

projeto que legalizaria o aborto no Brasil, rejeitando-o em ambas as comissões. Assim, uma

das mais importantes diretrizes da I Conferência de Políticas para as Mulheres sequer chegou

ao plenário da Câmara dos Deputados.

O comportamento do governo Lula nesse caso divide opiniões da sociedade civil

envolvida na conferência. Uma das entrevistadas pela presente pesquisa incluiu "a iniciativa

                                                                                                               106 A Comissão Tripartite era composta por membros do governo, do parlamento e da sociedade civil, em igual número de componentes. A Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) tentou fazer parte da comissão, tendo sido vetada por resistência de outros grupos em nome da laicidade do Estado (AMB, 2011).

  125  

de elaborar um projeto de lei de descriminalização e legalização do aborto" como uma das

principais vitórias das conferências.

Já a Articulação de Mulheres Brasileiras denuncia que todo esse processo só

prejudicou a luta pela legalização do aborto. Para elas, a esquiva do Poder Executivo em

assumir o projeto contribuiu para que os setores contrários se organizassem, derrotassem a

iniciativa e iniciassem uma ampla mobilização contra o aborto no Brasil.

Atualmente, não tramita nenhum projeto favorável à descriminalização do aborto no Congresso Nacional. No entanto, tramitam inúmeras propostas criminalizadoras das mulheres e das lutas sociais, dentre as quais o projeto que institui o chamado Estatuto do Nascituro; que tornam o aborto crime hediondo; que instituem o cadastro obrigatório da gravidez, dentre outros retrocessos. (AMB, 2011, p. 42)

Uma conclusão paradoxal sobre essa análise é que, mesmo tendo sido a legalização do

aborto uma política não implementada, não se pode negar que a diretriz da conferência

influenciou decisivamente a decisão do governo formar a comissão e elaborar o anteprojeto.

Ou seja, a reivindicação conferencial logrou ser encaminhada até o processo decisório do

governo e impulsionar atitudes em sua direção107.

Todavia, esse eficiente encaminhamento das decisões, se pode ser constatado nos

casos específicos acima estudados, não parecem alcançar outras dezenas de diretrizes, sequer

citadas pelas fontes analisadas.

Em busca de entender os limites da efetividade participativa, encontram-se barreiras

formais e outras sistêmicas.

Em relação aos problemas formais, há recorrentes críticas às dificuldades no

processamento dos resultados. O documento da AMB afirma que "não há um sistema de

participação organicamente estruturado, o que deixa sem repercussão as decisões dos

eventos" (AMB, 2011, p. 36). Critica, também, a falta de um balanço entre o que foi aprovado

nas conferências e as ações governamentais, bem como o fato das resoluções serem listas de

reivindicações, questões já observadas aqui.

A falta de um sistema de acompanhamento, que dê consequência mais objetiva e

institucionalizada às decisões participativas, também é apontada como barreira pela própria

avaliação que a II Conferência faz sobre a implementação do Plano aprovado na I.

                                                                                                               107 Nesse sentido, autores como Avritzer (2012) e Pogrebinschi (2010) trabalham a ideia de que a dimensão mais relevante da efetividade das conferências vai até o eficiente encaminhamento de suas decisões às instituições que decidem. A partir desse momento, cabe aos gestores e parlamentares reagir conforme lhes impactem as propostas participativas. Implementar o conteúdo, portanto, diria respeito ao Executivo e ao Legislativo, não ao papel da conferência.

  126  

O relatório final da etapa nacional, além das diretrizes elencadas no subcapítulo

anterior, também traz uma sessão dedicada aos "Obstáculos à implementação do PNPM",

dividida em quatro blocos: mecanismos institucionais, orçamento, informação e cultura

política. A primeira barreira à efetividade das decisões conferenciais apontada pelo relatório é

a "fragilidade de mecanismos institucionais", também formal.

Nesse sentido, colabora Enid Silva: Do processo de encaminhamento dos resultados das conferências nacionais, apreende-se, mesmo preliminarmente, que o que é feito dos resultados das conferências ainda não é de conhecimento amplo. Além disso, pode-se afirmar que os resultados das conferências nacionais não encontram vazão automática para dentro da esfera pública federal. Ou seja, o processamento das deliberações das conferências pelo governo federal ainda padece de um método institucional de gestão, pois o que se identificou é que cada conselho/ministério processa os encaminhamentos da forma que mais lhe aprouve. Sendo que há aqueles que sequer sabem como são (e se são) feitos os encaminhamentos para as deliberações das conferências que realizaram. Desta forma é importante chamar atenção para a necessidade de atribuir um caráter procedimental às conferências nacionais a fim de que sejam impostos procedimentos e processos que garantam que suas deliberações tenham força no âmbito das decisões do executivo e do legislativo e incidam no ciclo de elaboração, controle e gestão de políticas públicas. (SILVA, 2009, p. 29)

Do ponto de vista de barreiras sistêmicas, a autora ressalta a complexidade de temática

das conferências como um elemento complicador da efetividade das conferências

nacionais108. De fato, centenas de dispositivos aprovados exigiriam uma ruptura social e

econômica de dimensões inimagináveis. Até que ponto as decisões das instituições

participativas deveriam, ou poderiam, modificar a orientação política de um governo?

Dentre os limites apontados pela II Conferência, por exemplo, está a crítica à política

econômica do governo federal e ao pagamento das dívidas externa e interna, que, segundo as

conferencistas, impedem a implementação do Plano Nacional de Política das Mulheres pela

insuficiência de investimentos orçamentários.

Percebe-se, quanto mais se investiga, que as instituições participativas não podem

pretender uma aplicação automática, ou como diz Enid Silva, uma vazão automática, para as

decisões governamentais. Estas estão sempre sujeitas a outras influências, à correlação de

forças política, à realidade e às opções econômicas do governo.                                                                                                                108 O trabalho de Enid Silva (2009) aplicou entrevistas a conselheiros e gestores participantes de conferências nacionais. Inúmeras dificuldades no encaminhamento de propostas foram apontadas por esses atores, dentre as quais também destacou a autora: "problemas internos no âmbito do próprio ministério responsável pela organização da conferência, principalmente quanto à dificuldade de negociação visando garantir a prioridade para a implementação das deliberações das conferências; falta de recursos humanos e infraestrutura nos conselhos nacionais para dotá-los de maior capacidade de pressão e negociação no momento do encaminhamento das deliberações das conferências; inexistência de estratégia de coordenação horizontal entre as diversas conferências nacionais, resultando em dificuldades para a identificação e para o encontro de soluções para os inúmeros casos de deliberações recorrentes, sobrepostas e, muitas vezes, antagônicas entre si." (SILVA, 2009, p.31).

  127  

Talvez fruto dessa compreensão, foi percebido, ao longo da elaboração do presente

trabalho, tanto por meio das entrevistas com representantes da sociedade civil e do governo,

quanto através dos documentos analisados - produzidos por órgãos governamentais, entidades

da sociedade civil -, e pela literatura, uma impressão satisfatória sobre a influência da I e da II

CNMP sobre o governo, apesar das dificuldades e barreiras identificadas.

A satisfação é mais forte em relação à cultura inclusiva e participativa que incentivam,

e ao fortalecimento das ideias que propagam109, mas também não deixa de existir - e podem

ser consideradas significativas, a satisfação em relação às decisões que tomou o governo Lula

influenciado por essas duas conferências em estudo.

A pesquisa desenvolvida por Viviani Petinelli e Silva (2010) reforça esse raciocínio.

Ao estudar a efetividade das Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres (CNPM), a

autora utilizou os dados do levantamento feito pelas próprias delegadas da segunda edição.

Como já antecipado aqui, a II CNPM foi revisora da primeira. No início dos grupos de

trabalho, as delegadas receberam um documento-base contendo todas as propostas aprovadas

em 2004, para analisar uma a uma se foram ou não incluídas na agenda do governo.

Petinelli sistematizou esses resultados e chegou à conclusão de que 51% das diretrizes

da I CNPM foram consideradas como incorporadas pelo governo federal, consequentemente,

49% foram consideradas como não incluídas.

Os dados apresentados no supracitado estudo, assim como as diretrizes específicas

aqui analisadas (aprovação do I e do II Plano, Lei Maria da Penha, Pacto Nacional de

Enfrentamento à Violência e legalização do aborto), demonstram que a partir das mesmas

conferências de mulheres saíram diretrizes que acabaram por ser efetivadas e outras que

sequer entraram na agenda do poder público.

Considerando que outros elementos que poderiam interferir na efetividade do processo

participativo foram constantes em cada uma das conferências (como o grau de organização da

sociedade civil, os procedimentos adotados para o encaminhamento das propostas), essa

análise reforça dois argumentos que vêm sendo aqui desenvolvidos: (i) as decisões públicas

são resultado de complexas e distintas influências; (ii) as conferências em estudo compuseram

                                                                                                               109 Após elencar barreiras como a falta de um sistema de participação organicamente estruturado, a ausência de um balanço entre as decisões das conferências e as ações do governo e até o modo de seleção de delegados, o documento da Articulação de Mulheres Brasileiras conclui: "De todo modo, o estabelecimento desses mecanismos de participação social abriu a possibilidade de alargar a arena política pela via da participação social das mulheres para incluir a superação da desigualdade como um desafio de governo. Para o movimento de mulheres, apesar da fragilidade e do pouco poder conferido a esses espaços da democracia participativa, esses lugares foram, ao longo desses anos, os poucos onde houve alguma possibilidade de pautar o debate sobre políticas públicas a partir da perspectiva feminista e, nesses termos, estabelecer processos de negociação e gerar pressão para a pactuação de compromissos com o poder público". (AMB, 2011, p. 36)

  128  

essa complexidade de influências, embora seu alcance tenha dependido da relação com os

outros elementos componentes do leque de decisões110.

Ou seja: a efetividade das conferências dependeu de outros fatores, externos a elas.

A conclusão preliminar é que mesmo que fossem superadas as barreiras

procedimentais e aperfeiçoada a institucionalização dessas conferências, não seria suficiente

para que a totalidade de suas decisões influenciassem sempre as decisões do governo. Outras

variáveis, especialmente o contexto econômico e político, disputam a agenda e as políticas

públicas.

Entretanto, essa conclusão não parece diminuir a relevância do instrumento como uma

nova forma de mediação na relação entre o Estado e a sociedade civil capaz de influenciar o

governo. Em verdade, por mais que haja propostas não implementadas, é indubitável que as

decisões das conferências incidiram sobre debates públicos, sobre o governo, sobre o

parlamento e sobre mobilização da sociedade, inclusive de setores contrários às diretrizes.

Essa incidência não foi determinante das decisões, até porque influenciar não é

sinônimo de determinar. Inclusive, parece que a vazão imediata, a vinculação obrigatória

sobre a decisão pública, não compõe o próprio dever ser das conferências. Os processos de

participação e deliberação pública, como defendido no marco teórico desse trabalho, devem

erguer uma relação dialética com a democracia representativa, não suplantá-la.

O que merece ser ressaltado, referente à efetividade da I e da II CNPM, é que tais

espaços de participação propiciaram uma arena pública de debate que influenciou o governo,

especialmente relevante por incluir na agenda da sociedade política e da sociedade civil a

discussão sobre as políticas públicas de gênero em medida suficiente para ser reconhecida por

todas as pesquisas, atores e segmentos.

Mesmo os estudiosos, ativistas ou gestores críticos à capacidade de influência das

conferências, reconhecem mudanças importantes causadas pelo processo. Menor ou maior o

número de diretrizes implementadas, é indiscutível que, de alguma forma, elas passaram a

compor o leque de alternativas que o governo teve ao decidir sobre a implementação das

políticas públicas.

                                                                                                               110 No caso da criminalização da violência doméstica, trata-se de um tema com alto índice de concordância junto à sociedade civil e à sociedade política. Sua aprovação como diretriz na conferência contribuiu na impulsão de sua centralidade na agenda pública e pode ter acelerado a elaboração e sanção da Lei Maria da Penha. O caso do aborto é oposto. O alto grau de resistência e objeção da sociedade civil e da sociedade política foi despertado pela elaboração do anteprojeto impulsionado pela conferência, não havendo correlações nem internas ao governo nem no parlamento para aprovar tal medida.  

  129  

Dentre todas as vozes que disputam e influenciam a decisão pública, aquelas

originadas através de um processo nacional de mobilização do governo e da sociedade

parecem ser as que mais se aproximam do ideal democrático em que o poder político é

compartilhado.

A I e a II Conferência Nacional de Política das mulheres não foram capazes de fazer

implementar todas as suas diretrizes. Mas há diversos resultados concretos de políticas

executadas em razão das decisões ali pactuadas, como os aqui elencados e outros que atores e

pesquisas distintamente reconhecem como originários dessas duas instâncias participativas.

A expressão de quanto influenciaram é uma resposta que não se pode encontrar.

Tampouco há dados robustos que esclareçam quantas diretrizes foram consideradas pelo

governo ao decidir, a não ser a palavra do próprio governo, o reconhecimento da sociedade

civil, as pesquisas acadêmicas e a temporariedade das políticas de fato implementadas, todos

aqui utilizados.

A pequena quantidade de diretrizes que satisfizeram a esses filtros, explique-se, pode

se dever à baixa amplitude da base de informações consultadas, embora em nenhum momento

essa pesquisa se tenha pretendido totalizadora de resultados ou representativa da totalidade de

decisões.

A relação encontrada, todavia, seja referente a resultados indiretos como a realização

de mecanismos de participação, a presença das mulheres em espaços de poder ou a

centralidade das políticas de gênero; seja em resultados diretos como os planos, pactos e leis

analisados, não impedem concluir que sim, a I e a II Conferência de Política para as Mulheres

influenciaram decisões do governo Lula.

Cabendo ainda destacar que toda a investigação realizada, para além da influência

sobre as políticas, encontrou um grande entusiasmo com os efeitos dessas duas instâncias

sobre a democracia, a vocalização de atores antes excluídos e a educação política dos

participantes e da sociedade.

                 

  130  

5. CONCLUSÃO

5.1 Retrospectiva: reafirmando princípios

Ao longo desse trabalho buscou-se investigar um dos temas essenciais da Ciência

Política: a democracia.

Como antecipado desde as páginas introdutórias, o estudo foi desenvolvido a partir de

marcos teóricos referenciados na visão de que o significado do termo não é absoluto. Existem

muitas maneiras distintas - e legítimas -, de definir um sistema democrático.

Tal variedade é pertinente quanto à forma e ao conteúdo da democracia; quanto à sua

descrição e prescrição; quanto aos seus fins e meios. A revisita teórica e histórica realizada no

primeiro capítulo permitiu a exposição de argumentos que evidenciam a multiplicidade de

significados atribuídos à democracia ao longo dos tempos e do pensamento científico.

Ao considerar como possível a legitimidade de diferentes "democracias", o presente

trabalho reafirma estar orientado pela percepção de que o conhecimento também pode ser

diverso e, mesmo assim, cientificamente válido. Negou-se, desde o princípio, a pretensão de

neutralidade da ciência e da própria pesquisa aqui produzida.

Assim, ainda no primeiro capítulo, foi identificada a missão da ciência comprometida

com os ideais de justiça, paz, igualdade e solidariedade; e, a partir dela, afirmou-se o ideal

democrático voltado ao compartilhamento do poder político e ao desenvolvimento pleno dos

cidadãos e das sociedades.

Foram dedicadas algumas páginas à recuperação contemporânea desse conceito

democrático formulado há milênios pelos atenienses e enriquecido pelos clássicos do século

XVIII e XIX. Em confronto com a teoria liberal-democrática e seu ímpeto minimalista,

concluiu-se como mais valoroso um sistema político orientado ao mando majoritário não ao

governo das elites. Em lugar da apatia e das teorias que a justificam, o elogio se dirigiu às

teorias e práticas contra-hegemônicas que têm na participação um elemento indissociável da

democracia.

Em nenhum momento foram desprezadas as conquistas do modelo representativo, o

significado do direito ao sufrágio universal, a seleção competitiva de governantes. Condenou-

se, sim, o enclausuramento da democracia a essa moldura cinzenta. Tantos anos de lutas por

  131  

liberdade, tantos estudos em busca de um governo da maioria não devem ser satisfeitos

simplesmente por um método de equilíbrio do sistema governado por uma elite política.

Por tudo isso, as discussões teóricas presentes nessa Dissertação concluem pela defesa

de um modelo democrático capaz de articular representação e participação, em uma dialética

que preserve as conquistas do modelo hegemônico mas amplifique sua intensidade e

inclusividade. A democracia participativa, assim, não substitui a democracia representativa,

complementa-a, aperfeiçoa-a, torna-a viva.

O capítulo seguinte buscou identificar nas experiências em curso no Brasil elementos

de sintonia com essas formulações. Por mais que se reconheça a redemocratização após o

regime militar mais vinculada a acordos da elite política que às mobilizações populares,

buscou-se entender o desempenho destas na fomentação de novos sujeitos e um novo conceito

de cidadania.

Considera-se - e nesse sentido foram apresentados elementos históricos, legais e

acadêmicos -, que tais movimentos sociais, muitos deles fundadores do Partido dos

Trabalhadores, influenciaram a inserção de diversos mecanismos participativos na

Constituição Federal promulgada em 1988.

O desenvolvimento de instituições participativas na década de 90, inspiradas tanto

pelo novo ordenamento jurídico, quanto pela ansiedade participativa reprimida e também

pelos governos locais conquistados por partidos de esquerda e progressistas na década de 90,

também foi detalhado com vistas ao entendimento dos objetivos e funcionamento das

principais delas. Os dados estudados revelam que os orçamentos participativos, os conselhos e

as conferências alcançaram uma amplitude quantitativa e qualitativa excepcional.

A segunda parte do capítulo foi dedicada ao período dos dois governos de Luiz Inácio

Lula da Silva, pelo entendimento de que a chegada do PT à Presidência da República

carregava consigo um compromisso participativo originário. Foram apresentadas contradições

e limites na implementação desse projeto, mas os dados analisados são suficientes para

considerar que entre 2003 e 2010 a aproximação institucionalizada entre o Estado e a

sociedade teve contornos bem mais acentuados que durante qualquer outra gestão pública

nacional. Além da multiplicação e diversificação das IPs existentes, foram criados novos

canais de diálogos e invocada a participação como uma estratégia de governabilidade social.

Especialmente, constatou-se que as conferências nacionais de políticas públicas

conquistaram uma centralidade superior às demais esferas participativas. Esse modelo, que

  132  

não é novo, visa a congregar em um espaço público periodicamente convocado pelo

Executivo atores da sociedade e do governo com o objetivo de elaborar diretrizes de políticas

públicas para uma área específica, como exaustivamente analisado. 74 conferências nacionais,

todas precedidas por etapas locais e estaduais, organizadas em 40 temas distintos, levaram,

segundo os dados apresentados, à mobilização direta de 6% da população brasileira nesses

oito anos.

A primeira conclusão transbordada por esse cenário é da relevância de pesquisas sobre

esses eventos que têm mobilizado tantos esforços, estatais e civis, econômicos e políticos.

Mais que as duas primeiras gerações de pesquisas sobre a participação - uma de exaltação à

iniciativa, outra de condenação por seus problemas -, cabe à reflexão atual buscar entender a

emergência, o funcionamento e as consequências desse arranjo.

A organização de um pensamento participativista no Brasil foi uma das descobertas

do processo de pesquisa. São diversos os autores e estudiosos em várias universidades e

institutos do país voltados à produção de uma literatura que se pode considerar ainda marginal

na Ciência Política, mas surpreendentemente vasta e atualizada com os reclamos de maior

abertura do Estado que hoje se traduzem através de várias perspectivas.

Percebeu-se que toda essa discussão teórica em questionamento aos padrões

hegemônicos de ciência e democracia já não mais compõem as preocupações desse campo de

pesquisa. Afirmam uma tranquila certeza de que isso já está superado pelas experiências de

seus vastos mapeamentos, enriquecidos principalmente no período dos governos Lula.

O próprio governo, inclusive, desenvolveu e financiou pesquisas sobre a participação.

Já em 2011, a estreante Presidenta Dilma Rousseff solicitou a elaboração de um Sistema

Nacional de Participação, definido em marcos legais que articule os três níveis federativos,

como é o Sistema Único de Saúde. Alguns governos estaduais e municipais, como o do Rio

Grande do Sul, o do Distrito Federal e o de Recife, também constroem seus sistemas e

secretarias. A participação institucionalizada cresce e dá sinais de vitalidade.

Chega-se, portanto, ao fim do presente projeto de pesquisa vendo afirmada a

suposição de que algo relevante ocorre no modelo democrático brasileiro em direção à maior

aproximação entre o Estado e a sociedade. E que esse processo contribui para o

enriquecimento da democracia representativa, a partir da vocalização de atores excluídos e da

maior capacidade de resposta pública às demandas sociais.

  133  

5.2. Influência das conferências: além do que se vê

Considerados os valores da democracia participativa e analisada sua evolução no

Brasil, parece ser uma pergunta óbvia - movida pela ciência ou pela simples curiosidade -,

entender quais os resultados de toda essa engenharia. Afinal, as políticas formuladas nessas

instituições participativas são implementadas pelo governo?

O problema motivador da investigação aqui realizada se enquadra nessa perspectiva,

em âmbito mais específico: toda a centralidade que adquiriram as conferências é reverberada

nas decisões governamentais?

Conforme visto ao longo do trabalho, debruçou-se especialmente em compreender a

influência que a I e a II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres (CNPM)

desempenharam sobre o governo Lula. O último capítulo foi inteiramente dedicado à questão.

De forma simples, pode-se afirmar que a conclusão a que se chegou foi de

confirmação da influência inicialmente suposta. A análise subjetiva do pronunciamento das

fontes estatais e civis, cruzada com a objetividade das diretrizes aprovadas nas conferências e

leis ou projetos de fato implantados pelo governo, apontou coincidências importantes que

podem, mesmo sendo poucas - até pelo pequeno alcance da pesquisa realizada - , demonstrar

que houve influência, ou seja, que o governo tomou decisões pautado por deliberações

participativas nas instituições em foco.

No mesmo sentido, apresentaram-se diversas pesquisas e evidências em torno da

capacidade que as conferências e mesmo outras instituições participativas têm em influir

sobre as alternativas de políticas e as decisões públicas. São dados relevantes que devem ser

considerados pela sociedade política, pela sociedade civil e pela sociedade acadêmica. Os

debates sobre a formulação de políticas, a inclusão de temas na agenda pública e a disputa

pelos recursos e decisões encontram nas novidades participativas uma fonte de possibilidades.

Como visto ao longo do trabalho, essas IPs são espaços privilegiados de mediação política,

em que o poder econômico e as estruturas tradicionais têm pouca incidência.

Com as conferências nacionais de políticas públicas, o Estado abraçou a sociedade civil de forma sem precedentes na história brasileira. Este é um fenômeno importante a ser observado, pois a alteração no padrão de relação Estado-sociedade implica diretamente na forma de democracia. Por mais que se esteja, com o modelo vigente, adotando eventualmente políticas liberais, encontra-se sem dúvida em jogo uma alteração no modelo liberal de democracia.

  134  

Muitas democracias avançadas preservam ainda uma separação nítida entre Estado e sociedade civil, mantendo intactas as mediações políticas convencionais da democracia liberal e do Estado moderno. No Brasil, tal separação vem deixando de ser nítida devido ao avanço de práticas participativas e deliberativas como as conferências nacionais de políticas públicas, que trouxeram a sociedade civil para dentro do Estado, e o fizeram por meio das instituições representativas, com o Poder Executivo e o Poder Legislativo (IUPERJ, 2010, p. 87).

A relação de influência apontada, entretanto, é acompanhada por diversas

considerações. A primeira e mais importante delas é que as decisões públicas estão

submetidas a uma imensa variedade de influências, sendo praticamente inviável determinar

uma única fonte como determinante. Como visto, o governo é influenciado por seu programa

de governo e compromissos eleitorais, por seu partido e coalização de partidos que o sustenta,

pela correlação de forças no parlamento e na sociedade, pela conjuntura econômica e

internacional, e um sem número de variáveis objetivas e subjetivas.

O que resta constatado, pelos casos analisados e pela bibliografia estudada, é que

indubitavelmente as conferências conseguem ser um desses elementos influenciadores,

incluindo dentre o leque de alternativas do governo propostas oriundas de um rico processo de

mobilização social.

Além da complexidade que envolve o processo de tomada de decisões públicas, foram

apontados outros fatores que incidem sobre a capacidade de implementação das

reivindicações das conferências, relacionados ao funcionamento delas mesmas, como: o grau

de organização e mobilização da sociedade civil; a natureza e o lugar estratégico das políticas

que trabalham; o desenho institucional delas, etc.

Outros elementos foram identificados como limites à efetividade das decisões

conferenciais, destacadamente: a falta de um marco legal que vincule as decisões do governo;

problemas formais como a grande quantidade de propostas aprovadas e o conteúdo muitas

vezes puramente ideológico delas; e a falta de mecanismos de encaminhamento, seguimento e

monitoramento das diretrizes; contradições internas ao governo, etc.

Mais que a sentença fria do "sim ou não" sobre os efeitos da participação nas decisões,

é o mapa de barreiras e limites a principal contribuição desses estudos, pois traz subsídios à

formatação de modelos mais potentes, ou seja, favorecem ao necessário aperfeiçoamento da

experiência participativa brasileira.

Por outro lado, outra surpreendente descoberta ao longo do processo investigativo foi

que a influência das conferências compreende muito mais perspectivas que apenas a

  135  

implementação das diretrizes. Todas as fontes consultadas minimizaram essa pretensão.

Talvez pela consciência quanto à complexidade que envolve o mundo das decisões políticas,

talvez por realmente darem maior valor a outros produtos desse processo participativo.

Não é que se despreze a importância de que as conferências influenciem as decisões

do governo, o que obviamente motiva a própria existência da democracia participativa. Mas é

muito mais amplo o leque de "influências" e "consequências" reivindicados pelos atores,

assim como incrivelmente satisfatória a posição deles em relação à I e à II CNPM, mesmo

que não consigam apontar muitas diretrizes de fato implementadas.

Assim, as pesquisas acadêmicas têm-se debruçado sobre a questão da efetividade

invocando sua multidimensionalidade, conforme detalhado no capítulo quarto. Fala-se em

efetividade deliberativa e efetividade participativa; fala-se em influência sobre a

deliberação/representação, influência sobre as políticas públicas e influência sobre o bem-

estar social; enfim, demonstra-se a amplitude da discussão e, inclusive, o desenvolvimento de

metodologias avaliativas mais avançadas sobre outros efeitos que não o da influência sobre as

decisões.

É a influência "indireta" relatada nos documentos e entrevistas de entidades e

militantes feministas, de participantes e organizadores das conferências das mulheres. O

reconhecimento dos setores sociais organizados em torno da luta por políticas públicas de

gênero e a visibilidade que a pauta adquiriu nos últimos anos são as principais consequências

apontadas. Mas a multiplicação de organismos executivos de políticas das mulheres nos

estados e municípios, o aumento do número de etapas locais e mulheres participantes das

conferências, o crescimento do número de mulheres em espaços de poder e gestão, a pressão

sobre os outros setores do governo, etc. também são consideradas como resultado das

conferências, às vezes com mais destaque que políticas concretas implementadas.

Não é que se despreze a implementação das diretrizes, repita-se, é que parece

consolidada a consciência de que fortalecer a pauta e os atores que se mobilizam em torno

dela pode ter mais efeitos concretos que a simples satisfação das diretrizes. Por exemplo,

embora não seja uma decisão das conferências, constata-se que após a realização delas o

orçamento do governo para a política de gênero aumentou significativamente. Quer dizer, a

visibilidade da pauta influenciou uma conquista objetiva que não havia sido exigida

formalmente. Muitas vezes, membros do governo utilizam as instituições participativas para

  136  

fortalecer demandas que disputam a agenda e os recursos dentro da própria gestão, embora

isso não esteja explícito nas diretrizes, evidentemente.

Enfim, por todo o exposto ao longo dessa centena de páginas, conclui-se que a

experiência participativa em curso no Brasil é significativa social e academicamente, sendo

múltiplas as dimensões de suas consequências e os ângulos de observação.

De toda forma, percebe-se que há influências diretas e indiretas oriundas dessas

conferências, que diretrizes aprovadas nesse espaço comum de mediação política adquirem

visibilidade e maior força social, que logram alimentar um ambiente de pressão que

dificilmente pode ser ignorado pelos agentes governamentais.

Faz-se necessário o incentivo a pesquisas voltadas ao tema, em busca de aperfeiçoar

essas instituições participativas, fazendo-as mais inclusivas e capazes de influenciar não só as

decisões públicas, mas toda vida democrática.

5.3. Mensagem Final

Espera-se com esse trabalho haver contribuído não com o erguimento de certezas, mas

com o suscitar de dúvidas acerca dos modelos de democracia e de ciência. Que se mantenham

abertos os debates entre representação e participação. Que siga viva a perspectiva de uma

nova formulação capaz de incluir e desenvolver sujeitos e sociedades.

A ampliação e diversificação de instituições participativas requerem mais

investigações em busca de entendê-las, aperfeiçoá-las, conectá-las sistemicamente, alargar

seus limites e superar barreiras formais, administrativas, políticas, econômicas.

Contudo, dentre todas as dificuldades para a consolidação de uma democracia

participativa - e para o pleno funcionamento de suas instituições - sem dúvida a principal

delas diz respeito à cultura política 111 , aos valores e costumes do viver coletivo.

Curiosamente, mudanças na cultura política são apontados como os principais resultados das

instituições participativas. Ou seja, uma nova cultura política é condição e consequência da

democracia participativa.

                                                                                                               111  A  discussão  em  torno  da  cultura  política  poderia  render  uma  Dissertação  completa.  Aqui,  simplifica-­‐se  o   conceito,   embora   se   considere   que   a   desigualdade   substantiva   entre   as   pessoas   está   na   base   de  sustentação   da   cultura   política   vigente.   Ou   seja,   para  mudar   a   democracia,   há   que   se  mudar   a   cultura  política,   mas   a   consolidação   desta   depende   da   capacidade   de   cada   ser   humano   viver   dignamente,   em  condição  de  igualdades  materiais  mínimas  que  lhes  permita  o  livre  desenvolvimento  do  ser  e  do  pensar.  

  137  

Esse raciocínio recupera as considerações iniciais do presente trabalho. Rechaça-se a

apatia como uma característica inerente aos seres humanos. E vislumbrando-a como parte

dessa cultura política individualista, defende-se a ampliação da participação política como

forma de superar a apatia.

A apropriação privada do poder e dos recursos públicos, igualmente parte da cultura

política vigente no Brasil, também é ameaçada pela conscientização das pessoas, por mais

mecanismos de controle social. Contra a corrupção, defende-se a ampliação da participação

política.

A plena cidadania, vista como o exercício autônomo e completo de direitos e deveres

coletivos, é também causa e consequência de uma gestão compartilhada da coisa pública. O

sistema democrático, portanto, requer e fomenta uma sociedade politicamente ativa, cidadãos

desenvolvidos e educados.

Conclui-se nesse trabalho que um resultado indubitável das instituições participativas,

nesse caso das conferências, é a capacidade de incluir sujeitos no processo decisório,

vocalizar grupos excluídos, ampliar a consciência política dos atores estatais e civis. Quanto

mais se participa, mais essas instituições se fortalecem e, consequentemente, ainda mais se

participa. É o círculo virtuoso da participação. Uma evidência prática de que a democracia é

um fim e um meio da própria democracia.

Em meados de 2011, na "Primavera Árabe" da Tunísia, milhares de jovens ativistas

proclamaram ao mundo: "Nossos sonhos são maiores que as vossas urnas".

Que o pensamento científico de nosso tempo seja capaz de dialogar com as

expectativas de participação política existentes e contribuir para fomentar muitas mais.

                                 

  138  

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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7. ANEXOS

ANEXO I: Medida Provisória 103 de 1o de janeiro de 2003 Fonte: http://www2.camara.gov.br/legin/fed/medpro/2003/medidaprovisoria-103-1-janeiro-2003-492624-publicacaooriginal-1-pe.html (Grifos nossos) "Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei: CAPÍTULO I DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Seção I Da Estrutura Art. 1º. A Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica, pelo Gabinete Pessoal e pelo Gabinete de Segurança Institucional. § 1º Integram a Presidência da República como órgãos de assessoramento imediato ao Presidente da República: I - o Conselho de Governo; II - o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social; III - o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; IV - o Conselho Nacional de Política Energética; V - o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte; VI - o Advogado-Geral da União; VII - a Assessoria Especial do Presidente da República; VIII - a Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidência da República; IX - o Porta-Voz da Presidência da República. § 2º Junto à Presidência da República funcionarão, como órgãos de consulta do Presidente da República: I - o Conselho da República; II - o Conselho de Defesa Nacional. § 3º Integram ainda a Presidência da República: I - a Controladoria-Geral da União; II - a Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social; III - a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; IV - a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; V - a Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Seção II Das Competências e da Organização Art. 2º. À Casa Civil da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente na coordenação e na integração das ações do Governo, na verificação prévia da constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais, na análise do mérito, da oportunidade e da compatibilidade das propostas com as diretrizes governamentais, realizar a coordenação política do Governo, o relacionamento com o Congresso Nacional e os partidos políticos, a interlocução com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como promover a publicação e preservação dos atos oficiais e supervisionar e executar as atividades administrativas da Presidência da República e supletivamente da Vice-Presidência da República, tendo como estrutura básica o Conselho Deliberativo do Sistema de Proteção da Amazônia, o Conselho Superior de Cinema, o Arquivo Nacional, a Imprensa Nacional, o Gabinete, duas Secretarias, sendo uma Executiva, até quatro Subchefias, e um órgão de Controle Interno. Art. 3º. À Secretaria-Geral da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente no relacionamento e articulação com as entidades da sociedade civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo, na elaboração da agenda futura do Presidente da República, na preparação e formulação de subsídios para os pronunciamentos do Presidente da República, na promoção de análises de políticas públicas e temas de interesse do Presidente da República, na realização de estudos de natureza político-institucional e outras atribuições que lhe forem designadas pelo Presidente da República, tendo como estrutura básica o Gabinete, a Subsecretaria-Geral e até duas Subsecretarias. Art. 4º. À Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente no assessoramento sobre a gestão estratégica, inclusive políticas públicas, na sua área de competência, na análise e avaliação estratégicas, na formulação da concepção estratégica nacional, na

  144  

articulação de centros de produção de conhecimento, pesquisa e análise estratégica, na promoção de estudos e elaboração de cenários exploratórios, na elaboração, coordenação e controle de planos, programas e projetos de natureza estratégica, assim caracterizados pelo Presidente da República, bem como nos assuntos relativos à política de comunicação e divulgação social do Governo e de implantação de programas informativos, cabendo-lhe a coordenação, a normatização, a supervisão e controle da publicidade e de patrocínios dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, e de sociedades sob controle da União, e convocar redes obrigatórias de rádio e televisão tendo como estrutura básica o Gabinete, uma Secretaria-Adjunta e até três Subsecretarias. Art. 5º. Ao Gabinete Pessoal do Presidente da República competem as atividades de coordenação de agenda, de secretaria particular, de cerimonial, de ajudância de ordens e de organização do acervo documental privado do Presidente da República. Art. 6º. Ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, prevenir a ocorrência e articular o gerenciamento de crises, em caso de grave e iminente ameaça à estabilidade institucional, realizar o assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurança, coordenar as atividades de inteligência federal e de segurança da informação, zelar, assegurado o exercício do poder de polícia, pela segurança pessoal do Chefe de Estado, do Vice-Presidente da República, e respectivos familiares, dos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República, e de outras autoridades ou personalidades quando determinado pelo Presidente da República, bem assim pela segurança dos palácios presidenciais e das residências do Presidente e Vice-Presidente da República, tendo como estrutura básica o Conselho Nacional Antidrogas, a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, a Secretaria Nacional Antidrogas, o Gabinete, uma Secretaria e uma Subchefia. § 1º Compete, ainda, ao Gabinete de Segurança Institucional, coordenar e integrar as ações do Governo nos aspectos relacionados com as atividades de prevenção do uso indevido de substâncias entorpecentes que causem dependência física ou psíquica, bem como aquelas relacionadas com o tratamento, a recuperação e a reinserção social de dependentes. § 2º A Secretaria Nacional Antidrogas desempenhará as atividades de Secretaria-Executiva do Conselho Nacional Antidrogas, cabendo-lhe, ainda, a gestão do Fundo Nacional Antidrogas - FUNAD. § 3º Os locais onde o Chefe de Estado e o Vice-Presidente da República trabalham, residem, estejam ou haja a iminência de virem a estar, e adjacências, são áreas consideradas de segurança das referidas autoridades, cabendo ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, para os fins do disposto neste artigo, adotar as necessárias medidas para a sua proteção, bem como coordenar a participação de outros órgãos de segurança nessas ações. Art. 7º. Ao Conselho de Governo compete assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes da ação governamental, dividindo-se em dois níveis de atuação: I - Conselho de Governo, integrado pelos Ministros de Estado, pelos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República, pelo Controlador-Geral da União, pelos titulares das Secretarias Especiais do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, de Aqüicultura e Pesca, de Políticas para a Mulher e dos Direitos Humanos e pelo Advogado-Geral da União, que será presidido pelo Presidente da República, ou, por sua determinação, pelo Chefe da Casa Civil, e secretariado por um dos membros para este fim designado pelo Presidente da República; II - Câmaras do Conselho de Governo, a serem criadas em ato do Poder Executivo, com a finalidade de formular políticas públicas setoriais, cujo escopo ultrapasse as competências de um único Ministério. § 1º Para desenvolver as ações executivas das Câmaras mencionadas no inciso II do caput, serão constituídos Comitês Executivos, cuja composição e funcionamento serão definidos em ato do Poder Executivo. § 2º O Conselho de Governo reunir-se-á mediante convocação do Presidente da República. § 3º O Poder Executivo disporá sobre as competências e o funcionamento das Câmaras e Comitês a que se referem o inciso II do caput e o § 1º. Art. 8º. Ao Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social compete assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes específicas, voltadas ao desenvolvimento econômico e social, produzindo indicações normativas, propostas políticas e acordos de procedimento, e apreciar propostas de políticas públicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econômico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da República, com vistas à articulação das relações de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertação entre os diversos setores da sociedade nele representados. § 1º O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social será presidido pelo Presidente da República e

  145  

integrado: I - pelo Secretário Especial de Desenvolvimento Econômico e Social, que será o seu Secretário-Executivo; II - pelos Ministros de Estado Chefes da Casa Civil e da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica, da Secretaria-Geral da Presidência da República e do Gabinete de Segurança Institucional; III - pelos Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, da Assistência e Promoção Social e do Trabalho e Emprego; IV - por oitenta e dois cidadãos brasileiros, e respectivos suplentes, maiores de idade, de ilibada conduta e reconhecida liderança e representatividade, designados pelo Presidente da República para mandatos de dois anos, facultada a recondução. § 2º Nos impedimentos, por motivos justificados, dos membros titulares, serão convocados os seus suplentes. § 3º Os integrantes referidos nos incisos I, II e III terão como suplentes os Secretários Executivos ou Secretários-Adjuntos das respectivas Pastas. § 4º O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social reunir-se-á por convocação do Presidente da República, e as reuniões serão realizadas com a presença da maioria dos seus membros. § 5º O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social poderá instituir, simultaneamente, até nove comissões de trabalho, de caráter temporário, destinadas ao estudo e elaboração de propostas sobre temas específicos, a serem submetidos à sua composição plenária, podendo requisitar, em caráter transitório, sem prejuízo dos direitos e vantagens a que façam jus no órgão ou entidade de origem, servidores de qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal, necessários aos seus trabalhos. § 6º O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social poderá requisitar dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal estudos e informações indispensáveis ao cumprimento de suas competências. § 7º A participação no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social será considerada função relevante e não será remunerada. Art. 9º. Ao Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional compete assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e definição de diretrizes para que o governo garanta o direito humano à alimentação, e especialmente integrar as ações governamentais visando o atendimento da parcela da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades básicas, em especial o combate à fome. Art. 10. Ao Conselho Nacional de Política Energética compete assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes de energia, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997. Art. 11. Ao Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte compete assessorar o Presidente da República na formulação de políticas nacionais de integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens, nos termos do art. 5º da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001. Art. 12. Ao Advogado-Geral da União, o mais elevado órgão de assessoramento jurídico do Poder Executivo, incumbe assessorar o Presidente da República em assuntos de natureza jurídica, elaborando pareceres e estudos ou propondo normas, medidas, diretrizes, assisti-lo no controle interno da legalidade dos atos da Administração Pública Federal, sugerir-lhe medidas de caráter jurídico reclamadas pelo interesse público e apresentar-lhe as informações a serem prestadas ao Poder Judiciário quando impugnado ato ou omissão presidencial, dentre outras atribuições fixadas na Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Art. 13. À Assessoria Especial da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições e, especialmente, realizar estudos e contatos que por ele lhe sejam determinados em assuntos que subsidiem a coordenação de ações em setores específicos do Governo; assistir ao Presidente da República, em articulação com o Gabinete Pessoal, na preparação de material de informação e de apoio, de encontros e audiências com autoridades e personalidades nacionais e estrangeiras; preparar a correspondência do Presidente da República com autoridades e personalidades estrangeiras; participar, juntamente com os demais órgãos competentes, do planejamento, preparação e execução das viagens de que participe o Presidente da República; e encaminhar e processar proposições e expedientes da área diplomática em tramitação na Presidência da República. Art. 14. À Secretaria de Imprensa e Divulgação compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, e especialmente no que se refere à cobertura jornalística às audiências concedidas pela Presidência da República, ao relacionamento do Presidente da República com a imprensa nacional e internacional, à coordenação do credenciamento de profissionais de imprensa, o acesso e o fluxo a locais onde ocorram atividades de que participe o Presidente da República, à articulação operacional da imprensa e dos órgãos governamentais de comunicação social em atos, eventos, solenidades e viagens de que participe o Presidente da República, bem como prestar apoio jornalístico e administrativo ao comitê de

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imprensa do Palácio do Planalto, promover a divulgação de atos e de documentação para órgãos públicos e prestar apoio aos órgãos integrantes da Presidência da República no relacionamento com a imprensa. Art. 15. Ao Porta-Voz da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, relativamente à comunicação com a sociedade por intermédio da divulgação dos atos do Presidente da República e relativamente aos temas que lhe forem determinados, falando em seu nome e promovendo o esclarecimento do impacto dos programas e políticas de governo sobre os cidadãos, contribuindo para a sua compreensão e expressando os pontos de vista do Presidente da República, por determinação deste, em todas as comunicações dirigidas à sociedade e à imprensa. Art. 16. O Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, com a composição e as competências previstas na Constituição, têm a organização e o funcionamento regulados pelas Leis nºs 8.041, de 5 de junho de 1990, e 8.183, de 11 de abril de 1991, respectivamente. Parágrafo único. O Conselho de Defesa Nacional e o Conselho da República terão como Secretários-Executivos, respectivamente, o Chefe do Gabinete de Segurança Institucional e o Chefe da Casa Civil. Art. 17. À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno e à auditoria pública e às atividades de ouvidoria-geral. Parágrafo único. A Controladoria-Geral da União tem, em sua estrutura básica, o Gabinete, a Assessoria Jurídica, a Comissão de Coordenação de Controle Interno, a Subcontroladoria-Geral, a Ouvidoria-Geral da República, a Secretaria Federal de Controle Interno e até três Subcontroladorias. Art. 18. À Controladoria-Geral da União, no exercício de sua competência, cabe dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão, ou ameaça de lesão, ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde. § 1º À Controladoria-Geral da União, por seu titular, sempre que constatar omissão da autoridade competente, cumpre requisitar a instauração de sindicância, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles já em curso em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicação da penalidade administrativa cabível. § 2º Cumpre à Controladoria-Geral da União, na hipótese do § 1º, instaurar sindicância ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da República para apurar a omissão das autoridades responsáveis. § 3º A Controladoria-Geral da União encaminhará à Advocacia-Geral da União os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daquela Instituição, bem assim provocará, sempre que necessária, a atuação do Tribunal de Contas da União, da Secretaria da Receita Federal, dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas. § 4º Incluem-se dentre os procedimentos e processos administrativos de instauração, e avocação, facultados à Controladoria-Geral da União, aqueles objeto do Título V da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e do Capítulo V da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, assim como outros a serem desenvolvidos, ou já em curso, em órgão ou entidade da Administração Pública Federal, desde que relacionados a lesão, ou ameaça de lesão, ao patrimônio público. § 5º Ao Controlador-Geral da União, no exercício da sua competência, incumbe, especialmente: I - decidir, preliminarmente, sobre as representações ou denúncias fundamentadas que receber, indicando as providências cabíveis; II - instaurar os procedimentos e processos administrativos a seu cargo, constituindo as respectivas comissões, bem assim requisitar a instauração daqueles que venham sendo injustificadamente retardados pela autoridade responsável; III - acompanhar procedimentos e processos administrativos em curso em órgãos ou entidades da Administração Pública Federal; IV - realizar inspeções e avocar procedimentos e processos em curso na Administração Pública Federal, para exame de sua regularidade, propondo a adoção de providências, ou a correção de falhas; V - efetivar, ou promover, a declaração da nulidade de procedimento ou processo administrativo, bem como, se for o caso, a imediata e regular apuração dos fatos envolvidos nos autos, e na nulidade declarada; VI - requisitar procedimentos e processos administrativos já arquivados por autoridade da Administração Pública Federal; VII - requisitar, a órgão ou entidade da Administração Pública Federal ou, quando for o caso, propor ao Presidente da República que

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sejam solicitadas as informações e os documentos necessários a trabalhos da Controladoria-Geral da União; VIII - requisitar, aos órgãos e às entidades federais, os servidores e empregados necessários à constituição das comissões objeto do inciso II, e de outras análogas, bem assim qualquer servidor ou empregado indispensável à instrução do processo; IX - propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir ações necessárias a evitar a repetição de irregularidades constatadas; X - receber as reclamações relativas à prestação de serviços públicos em geral e promover a apuração do exercício negligente de cargo, emprego ou função na Administração Pública Federal, quando não houver disposição legal que atribua competências específicas a outros órgãos; XI - desenvolver outras atribuições de que o incumba o Presidente da República. Art. 19. Os titulares dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal devem cientificar o Controlador-Geral da União das irregularidades verificadas, e registradas em seus relatórios, atinentes a atos ou fatos, atribuíveis a agentes da Administração Pública Federal, dos quais haja resultado, ou possa resultar, prejuízo ao erário, de valor superior ao limite fixado, pelo Tribunal de Contas da União, relativamente à tomada de contas especial, elaborada de forma simplificada. Art. 20. Deverão ser prontamente atendidas as requisições de pessoal, inclusive de técnicos, pelo Controlador-Geral da União, que serão irrecusáveis. Parágrafo único. Os órgãos e as entidades da Administração Pública Federal estão obrigados a atender, no prazo indicado, às demais requisições e solicitações do Controlador-Geral da União, bem como a comunicar-lhe a instauração de sindicância, ou outro processo administrativo, e o respectivo resultado. Art. 21. À Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes específicas, bem como coordenar e secretariar o funcionamento do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, visando à articulação da sociedade civil organizada para a consecução de um modelo de desenvolvimento configurador de um novo e amplo contrato social, tendo como estrutura básica o Gabinete e até duas Subsecretarias. Art. 22. À Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação, coordenação e articulação de políticas para as mulheres, bem como elaborar e implementar campanhas educativas e anti-discriminatórias de caráter nacional, elaborar o planejamento de gênero que contribua na ação do governo federal e demais esferas de governo com vistas à promoção da igualdade, articular, promover e executar programas de cooperação com organismos nacionais e internacionais, públicos e privados, voltados à implementação de políticas para as mulheres, promover o acompanhamento da implementação de legislação de ação afirmativa e definição de ações públicas que visem o cumprimento dos acordos, convenções e planos de ação assinados pelo Brasil, nos aspectos relativos a igualdade das mulheres e de combate à discriminação, tendo como estrutura básica o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, o Gabinete e até três Subsecretarias. Art. 23. À Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento da produção pesqueira e aqüicola e, especialmente, promover a execução e a avaliação de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da pesca artesanal e industrial, bem como de ações voltadas à implantação de infra-estrutura de apoio à produção e comercialização do pescado e de fomento à pesca e aqüicultura, organizar e manter o Registro Geral da Pesca previsto no art. 93 do Decreto-Lei nº 221, de 28 de fevereiro de 1967, normatizar e estabelecer medidas que permitam o aproveitamento sustentável dos recursos pesqueiros altamente migratórios e dos que estejam subexplotados ou inexplotados, bem como supervisionar, coordenar e orientar as atividades referentes às infra-estruturas de apoio à produção e circulação do pescado e das estações e postos de aqüicultura e manter, em articulação com o Distrito Federal, Estados e Municípios, programas racionais de exploração da aqüicultura em águas públicas e privadas, tendo, como estrutura básica, o Gabinete, o Conselho Nacional de Aqüicultura e Pesca e até duas Subsecretarias. § 1º No exercício das suas competências, caberá à Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca: I - conceder licenças, permissões e autorizações para o exercício da pesca comercial e artesanal e da aqüicultura nas áreas de pesca do Território Nacional, compreendendo as águas continentais e interiores e o mar territorial, da Plataforma Continental, da Zona Econômica Exclusiva, áreas adjacentes e águas internacionais, para captura de:

a) espécies altamente migratórias, conforme Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar, excetuando-se os mamíferos marinhos;

b) espécies subexplotadas ou inexplotadas;

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c) espécies sobreexplotadas ou ameaçadas de sobreexplotação, observado o disposto no § 6º do art. 27; II - autorizar o arrendamento de embarcações estrangeiras de pesca para operar na captura das espécies de que tratam as alíneas "a" e "b" do inciso I, exceto nas águas interiores e no mar territorial; III - autorizar a operação de embarcações estrangeiras de pesca, nos casos previstos em acordos internacionais de pesca firmados pelo Brasil, a exercer suas atividades nas condições e nos limites estabelecidos no respectivo pacto; IV - fornecer ao Ministério do Meio Ambiente os dados do Registro Geral da Pesca relativos às licenças, permissões e autorizações concedidas para pesca e aqüicultura, para fins de registro automático dos beneficiários no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais; V - repassar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA cinqüenta por cento das receitas das taxas ou dos serviços cobrados em decorrência das atividades relacionadas no inciso I, que serão destinados ao custeio das atividades de fiscalização da pesca e da aqüicultura; VI - subsidiar, assessorar e participar, em interação com o Ministério das Relações Exteriores, de negociações e eventos que envolvam o comprometimento de direitos e a interferência em interesses nacionais sobre a pesca, a produção e comercialização do pescado e interesses do setor neste particular; VII - operacionalizar a concessão da subvenção econômica ao preço do óleo diesel instituída pela Lei nº 9.445, de 14 de março de 1997. § 2º Ao Conselho Nacional de Aqüicultura e Pesca, presidido pelo Secretário Especial de Aqüicultura e Pesca e composto na forma estabelecida em regulamento pelo Poder Executivo, compete subsidiar a formulação da política nacional para a pesca e aqüicultura, propondo diretrizes para o desenvolvimento e fomento da produção aqüícola e pesqueira, apreciar as diretrizes para o desenvolvimento do plano de ação de aqüicultura e pesca, e propor medidas destinadas a garantir a sustentabilidade da atividade pesqueira e aqüícola. Art. 24. À Secretaria Especial dos Direitos Humanos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos da cidadania, da criança, do adolescente, do idoso e das minorias e à defesa dos direitos das pessoas portadoras de deficiência e promoção da sua integração à vida comunitária, bem como coordenar a política nacional de direitos humanos, em conformidade com as diretrizes do Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, articular iniciativas e apoiar projetos voltados para a proteção e promoção dos direitos humanos em âmbito nacional, tanto por organismos governamentais, incluindo os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, como por organizações da sociedade, e exercer as funções de ouvidoria-geral da cidadania, da criança, do adolescente, do idoso e das minorias. Parágrafo único. A Secretaria Especial dos Direitos Humanos tem, como estrutura básica, o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, o Conselho Nacional de Combate à Discriminação, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, o Gabinete e até três Subsecretarias. CAPÍTULO II DOS MINISTÉRIOS Seção I Da Denominação Art. 25. Os Ministérios são os seguintes: I - da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; II - da Assistência e Promoção Social; III - das Cidades; IV - da Ciência e Tecnologia; V - das Comunicações; VI - da Cultura; VII - da Defesa; VIII - do Desenvolvimento Agrário; IX - do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; X - da Educação; XI - do Esporte; XII - da Fazenda; XIII - da Integração Nacional; XIV - da Justiça; XV - do Meio Ambiente; XVI - de Minas e Energia; XVII - do Planejamento, Orçamento e Gestão; XVIII - da Previdência Social; XIX - das Relações Exteriores; XX - da Saúde; XXI - do Trabalho e Emprego; XXII - dos Transportes; XXIII - do Turismo. § 1º São Ministros de Estado os titulares dos Ministérios, o Chefe da Casa Civil, o Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, o Chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica e o Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, o Advogado-Geral da União e o Controlador-Geral da União. § 2º O cargo Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República é de natureza militar e privativo de Oficial-General das Forças Armadas. Art. 26. Fica criado o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, vinculado à Presidência da República. § 1º Ao Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome compete: I - formular e coordenar a implementação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com o objetivo de garantir o direito humano à alimentação no território nacional; II - articular a participação da sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.

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III - promover a articulação entre as políticas e programas dos governos federal, estaduais e municipais e as ações da sociedade civil ligadas à produção alimentar, alimentação e nutrição; IV - estabelecer diretrizes e supervisionar e acompanhar a implementação de programas no âmbito da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. § 2º Integram a estrutura do Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, o Conselho do Programa Comunidade Solidária, a Secretaria-Executiva do Programa Comunidade Solidária e até duas Secretarias. § 3º O Programa Comunidade Solidária, criado pelo art. 12 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, fica vinculado ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome. § 4º O Poder Executivo disporá sobre a composição e as competências do Conselho do Programa Comunidade Solidária. Seção II Das Áreas de Competência Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes: I - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento: a) política agrícola, abrangendo produção e comercialização, abastecimento, armazenagem e garantia de preços mínimos; b) produção e fomento agropecuário, inclusive das atividades da heveicultura; c) mercado, comercialização e abastecimento agropecuário, inclusive estoques reguladores e estratégicos; d) informação agrícola; e) defesa sanitária animal e vegetal; f) fiscalização dos insumos utilizados nas atividades agropecuárias e da prestação de serviços no setor; g) classificação e inspeção de produtos e derivados animais e vegetais, inclusive em ações de apoio às atividades exercidas pelo Ministério da Fazenda, relativamente ao comércio exterior; h) proteção, conservação e manejo do solo, voltados ao processo produtivo agrícola e pecuário; i) pesquisa tecnológica em agricultura e pecuária; j) meteorologia e climatologia; l) cooperativismo e associativismo rural; m) energização rural, agroenergia, inclusive eletrificação rural; n) assistência técnica e extensão rural; o) política relativa ao café, açúcar e álcool; p) planejamento e exercício da ação governamental nas atividades do setor agroindustrial canavieiro; II - Ministério da Assistência e Promoção Social: a) política nacional de assistência social; b) normatização, orientação, supervisão e avaliação da execução da política de assistência social; c) orientação, acompanhamento, avaliação e supervisão de planos, programas e projetos relativos à área da assistência social; d) articulação, coordenação e avaliação dos programas sociais do governo federal; e) gestão do Fundo Nacional de Assistência Social; f) aprovação dos orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria (SESI), do Serviço Social do Comércio (SESC) e do Serviço Social do Transporte (SEST). III - Ministério das Cidades: a) política de desenvolvimento urbano; b) políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito;

c) promoção, em articulação com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizações não-governamentais, de ações e programas de urbanização, de habitação, de saneamento básico e ambiental, transporte urbano, trânsito e desenvolvimento urbano;

d) política de subsídio à habitação popular, saneamento e transporte urbano; e) planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de recursos em políticas de desenvolvimento urbano, urbanização, habitação, saneamento básico e ambiental, transporte urbano e trânsito; f) participação na formulação das diretrizes gerais para conservação dos sistemas urbanos de água, bem assim para a adoção de bacias hidrográficas como unidades básicas do planejamento e gestão do saneamento; IV - Ministério da Ciência e Tecnologia: a) política nacional de pesquisa científica e tecnológica; b) planejamento, coordenação, supervisão e controle das atividades da ciência e tecnologia; c) política de desenvolvimento de informática e automação; d) política nacional de biossegurança; e) política espacial; f) política nuclear; g) controle da exportação de bens e serviços sensíveis; V - Ministério das Comunicações: a) política nacional de telecomunicações, inclusive radiodifusão; b) regulamentação, outorga e fiscalização de serviços de telecomunicações;

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c) controle e administração do uso do espectro de radiofreqüências; d) serviços postais; VI - Ministério da Cultura: a) política nacional de cultura; b) proteção do patrimônio histórico e cultural; c) aprovar a delimitação das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcações, que serão homologadas mediante decreto; VII - Ministério da Defesa: a) política de defesa nacional; b) política e estratégia militares; c) doutrina e planejamento de emprego das Forças Armadas; d) projetos especiais de interesse da defesa nacional; e) inteligência estratégica e operacional no interesse da defesa; f) operações militares das Forças Armadas; g) relacionamento internacional das Forças Armadas; h) orçamento de defesa; i) legislação militar; j) política de mobilização nacional; l) política de ciência e tecnologia nas Forças Armadas; m) política de comunicação social nas Forças Armadas; n) política de remuneração dos militares e pensionistas;

o) política nacional de exportação de material de emprego militar, bem como fomento às atividades de pesquisa e desenvolvimento, produção e exportação em áreas de interesse da defesa e controle da exportação de material bélico de natureza convencional;

p) atuação das Forças Armadas, quando couber, na garantia da lei e da ordem, visando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como sua cooperação com o desenvolvimento nacional e a defesa civil e ao apoio ao combate a delitos transfronteiriços e ambientais;

q) logística militar; r) serviço militar; s) assistência à saúde, social e religiosa das Forças Armadas; t) constituição, organização, efetivos, adestramento e aprestamento das forças navais, terrestres e aéreas; u) política marítima nacional; v) segurança da navegação aérea e do tráfego aquaviário e salvaguarda da vida humana no mar; x) política aeronáutica nacional e atuação na política nacional de desenvolvimento das atividades aeroespaciais; z) infra-estrutura aeroespacial, aeronáutica e aeroportuária; VIII - Ministério do Desenvolvimento Agrário: a) reforma agrária; b) promoção do desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares; IX - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior: a) política de desenvolvimento da indústria, do comércio e dos serviços; b) propriedade intelectual e transferência de tecnologia; c) metrologia, normalização e qualidade industrial; d) políticas de comércio exterior; e) regulamentação e execução dos programas e atividades relativas ao comércio exterior; f) aplicação dos mecanismos de defesa comercial; g) participação em negociações internacionais relativas ao comércio exterior; h) formulação da política de apoio à micro empresa, empresa de pequeno porte e artesanato; i) execução das atividades de registro do comércio; X - Ministério da Educação: a) política nacional de educação; b) educação infantil; c) educação em geral, compreendendo ensino fundamental, ensino médio, ensino superior, educação de jovens e adultos, educação profissional, educação especial e educação à distância, exceto ensino militar; d) avaliação, informação e pesquisa educacional; e) pesquisa e extensão universitária; f) magistério; g) assistência financeira a famílias carentes para a escolarização de seus filhos ou dependentes; XI - Ministério do Esporte:

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a) política nacional de desenvolvimento da prática dos esportes; b) intercâmbio com organismos públicos e privados, nacionais, internacionais e estrangeiros, voltados à promoção do esporte; c) estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades esportivas; d) planejamento, coordenação, supervisão e avaliação dos planos e programas de incentivo aos esportes e de ações de democratização da prática esportiva e inclusão social por intermédio do esporte. XII - Ministério da Fazenda: a) moeda, crédito, instituições financeiras, capitalização, poupança popular, seguros privados e previdência privada aberta; b) política, administração, fiscalização e arrecadação tributária e aduaneira; c) administração financeira, controle interno, auditoria e contabilidade públicas; d) administração das dívidas públicas interna e externa; e) negociações econômicas e financeiras com governos, organismos multilaterais e agências governamentais; f) preços em geral e tarifas públicas e administradas; g) fiscalização e controle do comércio exterior; h) realização de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura econômica;

i)

autorizar, ressalvadas as competências do Conselho Monetário Nacional: 1. a distribuição gratuita de prêmios a título de propaganda quando efetuada mediante sorteio, vale-brinde, concurso ou operação assemelhada; 2. as operações de consórcio, fundo mútuo e outras formas associativas assemelhadas, que objetivem a aquisição de bens de qualquer natureza; 3. a venda ou promessa de venda de mercadorias a varejo, mediante oferta pública e com recebimento antecipado, parcial ou total, do respectivo preço; 4. a venda ou promessa de venda de direitos, inclusive cotas de propriedade de entidades civis, tais como hospital, motel, clube, hotel, centro de recreação ou alojamento e organização de serviços de qualquer natureza com ou sem rateio de despesas de manutenção, mediante oferta pública e com pagamento antecipado do preço; 5. a venda ou promessa de venda de terrenos loteados a prestações mediante sorteio; 6. qualquer outra modalidade de captação antecipada de poupança popular, mediante promessa de contraprestação em bens, direitos ou serviços de qualquer natureza; 7. exploração de loterias, inclusive os "Sweepstakes" e outras modalidades de loterias realizadas por entidades promotoras de corridas de cavalos;

XIII - Ministério da Integração Nacional: a) formulação e condução da política de desenvolvimento nacional integrada; b) formulação dos planos e programas regionais de desenvolvimento; c) estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais; d) estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos dos programas de financiamento de que trata a alínea "c" do inciso I do art. 159 da Constituição Federal; e) estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia e do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste; f) estabelecimento de normas para cumprimento dos programas de financiamento dos fundos constitucionais e das programações orçamentárias dos fundos de investimentos regionais; g) acompanhamento e avaliação dos programas integrados de desenvolvimento nacional; h) defesa civil; i) obras contra as secas e de infra-estrutura hídrica; j) formulação e condução da política nacional de irrigação; l) ordenação territorial; m) obras públicas em faixas de fronteiras; XIV - Ministério da Justiça: a) defesa da ordem jurídica, dos direitos políticos e das garantias constitucionais; b) política judiciária; c) direitos dos índios; d) entorpecentes, segurança pública, Polícias Federal, Rodoviária e Ferroviária Federal e do Distrito Federal; e) defesa da ordem econômica nacional e dos direitos do consumidor; f) planejamento, coordenação e administração da política penitenciária nacional; g) nacionalidade, imigração e estrangeiros; h) ouvidoria-geral dos índios e do consumidor; i) ouvidoria das polícias federais; j) assistência jurídica, judicial e extrajudicial, integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados em lei; l) defesa dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da Administração Pública Federal indireta;

m) articular, integrar e propor as ações do Governo nos aspectos relacionados com as atividades de repressão ao uso indevido, do tráfico ilícito e da produção não autorizada de substâncias entorpecentes e drogas que causem dependência física ou psíquica;

XV - Ministério do Meio Ambiente: a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos; b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, e biodiversidade e florestas; c) proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais; d) políticas para integração do meio ambiente e produção; e) políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal; f) zoneamento ecológico-econômico;

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XVI - Ministério de Minas e Energia: a) geologia, recursos minerais e energéticos; b) aproveitamento da energia hidráulica; c) mineração e metalurgia; d) petróleo, combustível e energia elétrica, inclusive nuclear; XVII - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: a) participação na formulação do planejamento estratégico nacional; b) avaliação dos impactos sócio-econômicos das políticas e programas do Governo Federal e elaboração de estudos especiais para a reformulação de políticas; c) realização de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura sócio-econômica e gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais; d) elaboração, acompanhamento e avaliação do plano plurianual de investimentos e dos orçamentos anuais; e) viabilização de novas fontes de recursos para os planos de governo; f) formulação de diretrizes, coordenação das negociações, acompanhamento e avaliação dos financiamentos externos de projetos públicos com organismos multilaterais e agências governamentais;

g) coordenação e gestão dos sistemas de planejamento e orçamento federal, de pessoal civil, de organização e modernização administrativa, de administração de recursos da informação e informática e de serviços gerais;

h) formulação de diretrizes e controle da gestão das empresas estatais; i) acompanhamento do desempenho fiscal do setor público; j) administração patrimonial; l) política e diretrizes para modernização do Estado; XVIII - Ministério da Previdência Social: a) previdência social; b) previdência complementar; XIX - Ministério das Relações Exteriores: a) política internacional; b) relações diplomáticas e serviços consulares; c) participação nas negociações comerciais, econômicas, técnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras; d) programas de cooperação internacional; e) apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e organismos internacionais e multilaterais; XX - Ministério da Saúde: a) política nacional de saúde; b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde; c) saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios; d) informações de saúde; e) insumos críticos para a saúde; f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos marítimos, fluviais e aéreos; g) vigilância de saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos; h) pesquisa científica e tecnologia na área de saúde; XXI - Ministério do Trabalho e Emprego: a) política e diretrizes para a geração de emprego e renda e de apoio ao trabalhador; b) política e diretrizes para a modernização das relações de trabalho; c) fiscalização do trabalho, inclusive do trabalho portuário, bem como aplicação das sanções previstas em normas legais ou coletivas; d) política salarial; e) formação e desenvolvimento profissional; f) segurança e saúde no trabalho; g) política de imigração; XXII - Ministério dos Transportes: a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário; b) marinha mercante, portos e vias navegáveis; c) participação na coordenação dos transportes aeroviários; XXIII - Ministério do Turismo: a) política nacional de desenvolvimento do turismo; b) promoção e divulgação do turismo nacional, no País e no exterior; c) estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades turísticas;

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d) planejamento, coordenação, supervisão e avaliação dos planos e programas de incentivo ao turismo. § 1º Em casos de calamidade pública ou de necessidade de especial atendimento à população, o Presidente da República poderá dispor sobre a colaboração dos Ministérios com os diferentes níveis da Administração Pública. § 2º A competência de que trata a alínea "m" do inciso I será exercida pelo Ministério da Agricultura e do Abastecimento, quando baseada em recursos do Orçamento Geral da União, e pelo Ministério de Minas e Energia, quando baseada em recursos vinculados ao Sistema Elétrico Nacional. § 3º A competência atribuída ao Ministério da Integração Nacional de que trata a alínea "l" do inciso I será exercida em conjunto com o Ministério da Defesa. § 4º A competência atribuída ao Ministério do Meio Ambiente de que trata a alínea "f" do inciso XV será exercida em conjunto com os Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e da Integração Nacional. § 5º A competência relativa aos direitos dos índios, atribuída ao Ministério da Justiça na alínea "c" do inciso XIV inclui o acompanhamento das ações de saúde desenvolvidas em prol das comunidades indígenas. § 6º No exercício da competência de que trata a alínea "b" do inciso XV, nos aspectos relacionados à pesca, caberá ao Ministério do Meio Ambiente: I - fixar as normas, critérios e padrões de uso para as espécies sobreexplotadas ou ameaçadas de sobreexplotação, assim definidas com base nos melhores dados científicos existentes, excetuando-se aquelas a que se refere a alínea "a" do inciso I do § 1º do art. 23; II - subsidiar, assessorar e participar, juntamente com a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República, em interação com o Ministério das Relações Exteriores, de negociações e eventos que envolvam o comprometimento de direitos e a interferência em interesses nacionais sobre a pesca. § 7º Caberá ao Departamento de Polícia Federal, inclusive mediante a ação policial necessária, coibir a turbação e o esbulho possessórios dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da Administração Pública Federal indireta, sem prejuízo da responsabilidade das Polícias Militares dos Estados pela manutenção da ordem pública. § 8º As competências atribuídas ao Ministério dos Transportes nas alíneas "a" e "b" do inciso XXII compreendem: I - a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais; II - a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos; III - a aprovação dos planos de outorgas; IV - o estabelecimento de diretrizes para a representação do Brasil nos organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados referentes aos meios de transportes; V - a formulação e supervisão da execução da política referente ao Fundo de Marinha Mercante, destinado à renovação, recuperação e ampliação da frota mercante nacional, em articulação com os Ministérios da Fazenda, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e do Planejamento, Orçamento e Gestão; VI - o estabelecimento de diretrizes para afretamento de embarcações estrangeiras por empresas brasileiras de navegação e para liberação do transporte de cargas prescritas. Seção III Dos Órgãos Comuns aos Ministérios Civis Art. 28. Haverá, na estrutura básica de cada Ministério: I - Secretaria-Executiva, exceto no Ministério das Relações Exteriores; II - Gabinete do Ministro; III - Consultoria Jurídica, exceto no Ministério da Fazenda. § 1º No Ministério da Fazenda, as funções de Consultoria Jurídica serão exercidas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nos termos do art. 13 da Lei Complementar nº 93, de 1993. § 2º Caberá ao Secretário-Executivo, titular do órgão a que se refere o inciso I, além da supervisão e da coordenação das Secretarias integrantes da estrutura do Ministério, exercer as funções que lhe forem atribuídas pelo Ministro de Estado.

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§ 3º Poderá haver na estrutura básica de cada Ministério, vinculado à Secretaria-Executiva, um órgão responsável pelas atividades de administração de pessoal, material, patrimonial, de serviços gerais e de orçamento e finanças. Seção IV Dos Órgãos Específicos Art. 29. Integram a estrutura básica: I - do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Conselho Nacional de Política Agrícola, o Conselho Deliberativo da Política do Café, a Comissão Especial de Recursos, a Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira, o Instituto Nacional de Meteorologia e até cinco Secretarias; II - do Ministério da Assistência e Promoção Social, o Conselho Nacional de Assistência Social, o Conselho de Articulação de Programas Sociais e até três Secretarias; III - do Ministério das Cidades, o Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social, o Conselho das Cidades, o Conselho Nacional de Trânsito, até quatro Secretarias e o Departamento Nacional de Trânsito; IV - do Ministério da Ciência e Tecnologia, o Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia, o Conselho Nacional de Informática e Automação, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, o Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia, o Instituto Nacional de Tecnologia, o Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia, o Centro de Pesquisas Renato Archer, o Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas, o Centro de Tecnologia Mineral, o Laboratório Nacional de Astrofísica, o Laboratório Nacional de Computação Científica, o Museu de Astronomia e Ciências Afins, o Museu Paraense Emílio Goeldi, o Observatório Nacional, a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança e até quatro Secretarias; V - do Ministério das Comunicações, até duas Secretarias; VI - do Ministério da Cultura, o Conselho Nacional de Política Cultural, a Comissão Nacional de Incentivo à Cultura, a Comissão de Cinema e até quatro Secretarias; VII - do Ministério da Defesa, o Conselho de Aviação Civil, o Conselho Militar de Defesa, o Comando da Marinha, o Comando do Exército, o Comando da Aeronáutica, o Estado-Maior de Defesa, a Escola Superior de Guerra, o Hospital das Forças Armadas, o Centro de Catalogação das Forças Armadas, a Representação Brasileira na Junta Interamericana de Defesa, até três Secretarias e um órgão de Controle Interno; VIII - do Ministério do Desenvolvimento Agrário, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, o Conselho Curador do Banco da Terra e até três Secretarias; IX - do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, o Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, o Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação e até quatro Secretarias; X - do Ministério da Educação o Conselho Nacional de Educação, o Instituto Benjamin Constant, o Instituto Nacional de Educação de Surdos e até seis Secretarias; XI - do Ministério do Esporte, o Conselho Nacional do Esporte e até três Secretarias; XII - do Ministério da Fazenda, o Conselho Monetário Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, a Comissão de Coordenação de Controle Interno, os 1º, 2º e 3º Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos ao Exterior, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de Administração Fazendária e até seis Secretarias; XIII - do Ministério da Integração Nacional, o Conselho Deliberativo do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste, o Conselho Administrativo da Região Integrada do Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, o Conselho Nacional de Defesa Civil, o Conselho Deliberativo para Desenvolvimento da Amazônia, o Conselho Deliberativo para o Desenvolvimento do Nordeste, o Grupo Executivo para Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo e até cinco Secretarias; XIV- do Ministério da Justiça, o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, o Conselho Nacional de Segurança Pública, o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, o Departamento de Polícia Federal, o Departamento de Polícia Rodoviária Federal, a Defensoria Pública da União e até cinco Secretarias; XV - do Ministério do Meio Ambiente, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, o Conselho Nacional da Amazônia Legal, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente e até cinco Secretarias; XVI - do Ministério de Minas e Energia, até cinco Secretarias; XVII - do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Comissão de Financiamentos Externos, a Assessoria Econômica e até sete Secretarias; XVIII - do Ministério da Previdência Social, o Conselho Nacional de Previdência Social, o Conselho de Recursos da Previdência Social, o Conselho de Gestão da Previdência Complementar e até duas Secretarias; XIX - do Ministério das Relações Exteriores, o Cerimonial, a Secretaria de Planejamento Diplomático, a Inspetoria-Geral do Serviço Exterior, a Secretaria-Geral das Relações Exteriores, esta composta de até quatro Subsecretarias, a Secretaria de Controle Interno, o Instituto Rio Branco, as missões diplomáticas permanentes, as repartições consulares, o Conselho de Política Externa e a Comissão de Promoções; XX - do Ministério da Saúde, o Conselho Nacional de Saúde, o Conselho de Saúde Suplementar e até quatro Secretarias; XXI - do Ministério do Trabalho e Emprego, o Conselho Nacional do Trabalho, o Conselho Nacional de Imigração, o Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, o Conselho

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Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador e até três Secretarias; XXII - do Ministério dos Transportes, a Comissão Federal de Transportes Ferroviários - COFER e até três Secretarias; XXIII - do Ministério do Turismo, o Conselho Nacional de Turismo e até duas Secretarias. § 1º O Conselho de Política Externa a que se refere o inciso XIX será presidido pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores e integrado pelo Secretário-Geral, pelos Subsecretários-Gerais da Secretaria-Geral das Relações Exteriores e pelo Chefe de Gabinete do Ministro de Estado das Relações Exteriores. § 2º Os órgãos colegiados integrantes da estrutura do Ministério do Trabalho e Emprego terão composição tripartite, observada a paridade entre representantes dos trabalhadores e dos empregadores, na forma estabelecida pelo Poder Executivo. § 3º Ao Conselho de Aviação Civil, presidido pelo Ministro de Estado da Defesa e composto na forma estabelecida em regulamento pelo Poder Executivo, compete propor a política relativa ao setor de aviação civil, observado o disposto na Lei Complementar nº 97, de 9 de julho de 1999. § 4º Ao Conselho de Articulação de Programas Sociais, presidido pelo Ministro de Estado de Assistência e Promoção Social e composto na forma estabelecida em regulamento pelo Poder Executivo, compete apreciar previamente as propostas de criação, ampliação ou alteração de programas sociais mantidos pelo Governo Federal, bem como propor mecanismos de articulação e integração de programas sociais e acompanhar a sua implementação. CAPÍTULO III DA TRANSFORMAÇÃO, TRANSFERÊNCIA, EXTINÇÃO, E CRIAÇÃO DE ÓRGÃOS E CARGOS Art. 30. São criados: I - o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social; II - o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; III - a Assessoria Especial do Presidente da República; IV - a Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidência da República; V - o Porta-Voz da Presidência da República; VI - a Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social; VII - a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; VIII - o Conselho de Articulação de Programas Sociais; IX - o Conselho Nacional de Aqüicultura e Pesca; X - o Ministério do Turismo. Parágrafo único. O Poder Executivo disporá, em regulamento, sobre a composição e funcionamento dos Conselhos referidos nos incisos I, II, VIII e IX. Art. 31. São transformados: I - o Gabinete do Presidente da República em Gabinete Pessoal do Presidente da República; II - a Secretaria de Estado de Comunicação de Governo em Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República; III - A Corregedoria-Geral da União, sua Subcorregedoria-Geral e as Corregedorias, respectivamente, em Controladoria-Geral da União, Subcontroladoria-Geral da União e Controladorias; IV - a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher, do Ministério da Justiça, em Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República; V - a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, do Ministério da Justiça, em Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República; VI - o Ministério do Esporte e Turismo em Ministério do Esporte; VII - a Secretaria de Estado de Assistência Social em Ministério da Assistência e Promoção Social; VIII - a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República em Ministério das Cidades; IX - o Ministério da Previdência e Assistência Social em Ministério da Previdência Social; X - o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano em Conselho das Cidades. Art. 32. São transferidas as competências: I - da Secretaria-Geral da Presidência da República, relativas à coordenação política do Governo, ao relacionamento com o Congresso Nacional, à interlocução com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e com os partidos políticos, para a Casa Civil da Presidência da República; II - da Casa Civil da Presidência da República, relativas ao Programa Comunidade Solidária, para o

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Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome; III - da Secretaria de Imprensa e Divulgação do Gabinete da Presidência da República para a Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidência da República; IV - da Assessoria Especial do Gabinete do Presidente da República para a Assessoria Especial do Presidente da República; V - do Porta-Voz do Presidente da República para o Porta-Voz da Presidência da República; VI - do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, relativas à aqüicultura e pesca, para a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; VII - do Ministério do Esporte e Turismo, relativas ao turismo, para o Ministério do Turismo; VIII - do Ministério da Previdência e Assistência Social, relativas à assistência social, para o Ministério da Assistência e Promoção Social; IX - do Ministério da Justiça, relativas a direitos da cidadania, da criança, do adolescente, do idoso, dos índios e das minorias, à defesa dos direitos das pessoas portadoras de deficiência e promoção da sua integração à vida comunitária e ouvidoria-geral dos direitos humanos, para a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República; X - do Ministério da Justiça, relativas ao trânsito, para o Ministério das Cidades; XI - do Ministério dos Transportes, relativas ao transporte urbano, para o Ministério das Cidades. Art. 33. São transferidos: I - da Casa Civil da Presidência da República, o Conselho do Programa Comunidade Solidária e sua Secretaria-Executiva, para o Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome; II - da Secretaria-Geral da Presidência da República, a Secretaria de Assuntos Federativos e a Secretaria de Assuntos Parlamentares, para a Casa Civil da Presidência da República, passando a denominar-se, respectivamente, Subchefia de Assuntos Federativos e Subchefia de Assuntos Parlamentares; III - o Departamento de Pesca e Aqüicultura da Secretaria de Apoio Rural e Cooperativismo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, para a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República; IV - o Conselho Nacional de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social, para o Ministério da Assistência e Promoção Social; V - o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, do Ministério da Justiça, para a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República; VI - o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, o Conselho Nacional de Combate à Discriminação, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, do Ministério da Justiça, para a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República; VII - o Conselho Nacional de Trânsito e o Departamento Nacional de Trânsito do Ministério da Justiça para o Ministério das Cidades; VIII - o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República para o Ministério das Cidades, ficando alterada a sua denominação para Conselho das Cidades, cabendo-lhe, além das competências estabelecidas no art. 10 da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001, propor as diretrizes para a distribuição regional e setorial do orçamento do Ministério das Cidades; IX - o Conselho Nacional de Turismo do Ministério do Esporte e Turismo para o Ministério do Turismo. Art. 34. São transformados os cargos: I - de Ministro de Estado do Esporte e Turismo em Ministro de Estado do Esporte; II - de Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social em Ministro da Previdência Social; III - de Ministro de Estado Corregedor-Geral da União em Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União; IV - de Subcorregedor-Geral da Corregedoria-Geral da União em Subcontrolador-Geral da Controladoria Geral da União. Art. 35. São criados os cargos de Ministro de Estado das Cidades, de Ministro de Estado do Turismo e de Ministro de Estado da Assistência e Promoção Social. Art. 36. Fica criado o cargo de Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica. Art. 37. Fica criado o cargo de Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à

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Fome. Art. 38. São criados os cargos de natureza especial de Secretário Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, de Secretário Especial de Aqüicultura e Pesca, de Secretário Especial dos Direitos Humanos e de Secretário Especial de Políticas para as Mulheres da Presidência da República. § 1º Os cargos referidos no caput terão prerrogativas, garantias, vantagens e direitos equivalentes aos de Ministro de Estado. § 2º A remuneração dos cargos referidos no caput é de R$ 8.280,00 (oito mil duzentos e oitenta reais). Art. 39. Ficam criados: I - um cargo de natureza especial de Chefe do Gabinete Pessoal do Presidente da República; II - dois cargos de Subsecretário DAS 101.6, na Secretaria-Geral da Presidência da República; III - um cargo de natureza especial de Secretário-Adjunto, na Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República; IV - cinco cargos de Assessor Especial DAS 102.6, na Assessoria Especial do Presidente da República; V - um cargo de direção e assessoramento superior DAS 101.6 de Porta-Voz da Presidência da República. Parágrafo único. A remuneração dos cargos de natureza especial referidos nos incisos I, II e III é de R$ 8.000,00 (oito mil reais). Art. 40. São criados, para o atendimento imediato das necessidades dos órgãos criados ou transformados por esta Medida Provisória: I - quatro cargos de natureza especial de Secretário-Executivo, assim distribuídos: um cargo no Ministério do Turismo, um cargo no Ministério da Assistência e Promoção Social, um cargo no Ministério das Cidades e um cargo no Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome; II - dois cargos de Secretário-Adjunto, DAS 101.6, assim distribuídos: um cargo na Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, e um cargo na Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca. Art. 41. São extintos, com a finalidade de compensar o aumento de despesa decorrente dos cargos criados pelos arts. 35, 36, 37, 38, 39 e 40, os cargos: I - de natureza especial de Secretário de Estado de Comunicação de Governo; de Secretário de Estado de Direitos da Mulher; de Secretário Especial de Desenvolvimento Urbano, de Secretário de Estado de Assistência Social e de Secretário de Estado dos Direitos Humanos; II - do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores: cinco cargos DAS-5, dez cargos DAS-4, treze cargos DAS-3, treze cargos DAS-2 e trinta e dois cargos DAS-1. CAPÍTULO IV DAS DISPOSIÇÕES GERAIS, FINAIS E TRANSITÓRIAS Art. 42. O acervo patrimonial dos órgãos extintos ou transformados por esta Medida Provisória será transferido para os Ministérios, órgãos e entidades que tiverem absorvido as correspondentes competências. Parágrafo único. O quadro de servidores efetivos dos órgãos de que trata este artigo será transferido para os Ministérios e órgãos que tiverem absorvido as correspondentes competências. Art. 43. É o Poder Executivo autorizado a manter os servidores e empregados da Administração Federal direta e indireta, ocupantes ou não de cargo em comissão ou função de direção, chefia ou assessoramento que, em 31 de dezembro de 2002, se encontravam à disposição de órgãos da Administração direta. Art. 44. É o Poder Executivo autorizado a remanejar, transpor, transferir ou utilizar as dotações orçamentárias aprovadas na Lei Orçamentária de 2003 em favor dos órgãos extintos, transformados, transferidos, incorporados ou desmembrados por esta Lei, mantida a mesma classificação funcional-programática, expressa por categoria de programação em seu menor nível, conforme definida no art. 3º, § 4º, da Lei nº 10.524, de 25 de julho de 2002, inclusive os títulos, descritores, metas e objetivos, assim como o respectivo detalhamento por esfera orçamentária, grupos de despesa, fontes de recursos, modalidades de aplicação e identificadores de uso. § 1º Aplicam-se os procedimentos previstos no caput aos créditos antecipados na forma estabelecida no art. 65 da Lei nº 10.524, de 2002. § 2º Aplicam-se os procedimentos previstos no caput às dotações orçamentárias do Ministério da Justiça

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alocadas nas rubricas relacionadas com as atividades de que trata o § 4º do art. 3º da Lei nº 10.524, de 2002. Art. 45. Enquanto não dispuserem de quadro de pessoal permanente: I - os servidores e empregados requisitados por órgãos cujas atribuições foram transferidas para o Ministério das Cidades poderão permanecer à disposição do referido Ministério, aplicando-se-lhes o disposto no parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.007, de 17 de março de 1995; II - os Ministérios da Assistência e Promoção Social, das Cidades, da Defesa, do Desenvolvimento Agrário, do Esporte e do Turismo e o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome poderão requisitar servidores da Administração Federal direta para ter exercício naquele órgão, independentemente da função a ser exercida. Parágrafo único. Exceto nos casos previstos em lei e até que se cumpram as condições definidas neste artigo, as requisições de servidores para os Ministérios referidos no caput serão irrecusáveis e deverão ser prontamente atendidas. Art. 46. São transferidas aos órgãos que receberam as atribuições pertinentes e a seus titulares as competências e incumbências estabelecidas em leis gerais ou específicas aos órgãos transformados, transferidos ou extintos por esta Medida Provisória, ou a seus titulares. Art. 47. O Poder Executivo disporá, em decreto, na estrutura regimental dos Ministérios, dos órgãos essenciais, dos órgãos de assessoramento direto e imediato ao Presidente da República, da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República, da Secretaria Especial de Pesca e Aqüicultura da Presidência da República, da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres da Presidência da República e da Controladoria-Geral da União da Presidência da República, sobre as competências e atribuições, denominação das unidades e especificação dos cargos. Art. 48. A estrutura dos órgãos essenciais, dos órgãos de assessoramento direto e imediato ao Presidente da República, da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República, da Secretaria Especial de Pesca e Aqüicultura, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres e da Controladoria-Geral da União da Presidência da República e dos Ministérios de que trata esta Medida Provisória será implementada sem aumento de despesa, observados os quantitativos totais de cargos em comissão e funções de confiança e a despesa deles decorrente, vigentes em 31 de dezembro de 2002, observadas as alterações introduzidas por esta Medida Provisória. Art. 49. As entidades integrantes da Administração Pública Federal indireta serão vinculadas aos órgãos da Presidência da República e aos Ministérios, segundo as normas constantes do parágrafo único do art. 4º e § 2º do art. 5º do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e sujeitas à supervisão exercida por titular de órgão de assistência imediata ao Presidente da República ou por Ministro de Estado. Parágrafo único. A supervisão de que trata este artigo pode se fazer diretamente, ou através de órgãos da estrutura do Ministério. Art. 50. O Poder Executivo disporá sobre a organização, reorganização, denominação de cargos e funções e funcionamento dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, mediante aprovação ou transformação das estruturas regimentais. Parágrafo único. Para fins do disposto nesta Medida Provisória, fica o Poder Executivo autorizado, até 30 de junho de 2003, a criar, por transformação, ou a transferir, no âmbito da Administração Pública Federal, mediante alteração de denominação e especificação, sem aumento de despesa, cargos de natureza especial ou cargos e funções de confiança do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores (DAS) e Função Gratificada (FG). Art. 51. Até que sejam aprovadas as estruturas regimentais dos órgãos essenciais e de assessoramento da Presidência da República, das Secretarias Especiais da Presidência da República e dos Ministérios de que trata o art. 25, são mantidas as estruturas, as competências, as atribuições, a denominação das unidades e a especificação dos respectivos cargos, vigentes em 31 de dezembro de 2002, observadas as alterações introduzidas por esta Medida Provisória. § 1º Caberá à Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social prestar a assistência jurídica ao Ministério da Assistência e Promoção Social, enquanto este não dispuser de órgão próprio de assessoramento

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jurídico. § 2º Caberá a Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte prestar a assistência jurídica ao Ministério do Turismo, enquanto este não dispuser de órgão próprio de assessoramento jurídico. § 3º Caberá à Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil prestar a assistência jurídica ao Ministério das Cidades e ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, enquanto estes não dispuserem de órgão próprio de assessoramento jurídico. Art. 52. Fica o Poder Executivo autorizado a atribuir a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, diverso daquele a que está atribuída a competência, a responsabilidade pela execução das atividades de administração de pessoal, material, patrimonial, de serviços gerais, orçamento e finanças e de controle interno. Art. 53. O Secretário-Geral e os Subsecretários-Gerais do Ministério das Relações Exteriores serão nomeados pelo Presidente da República entre os Ministros de Primeira Classe da Carreira de Diplomata. Art. 54. O Conselho Nacional de Direitos da Mulher será presidido pelo titular da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República, e terá a sua composição, estruturação, competências e funcionamento revistos por meio de ato do Poder Executivo, a ser editado até 30 de junho de 2003. Parágrafo único. A Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres constituirá, no prazo de até noventa dias a contar da publicação desta Medida Provisória, grupo de trabalho integrado por representantes da Secretaria e da sociedade, para elaborar proposta de regulamentação do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher a ser submetida ao Presidente da República. Art. 55. Nos conselhos de administração das empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas e demais empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, haverá sempre um membro indicado pelo Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão. Art. 56. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação. Art. 57. Revogam-se as disposições em contrário, especialmente as da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, com as alterações introduzidas pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, e os §§ 1º e 2º do art. 2º da Lei nº 8.442, de 14 de julho de 1992. Brasília, 1º de janeiro de 2003; 182º da Independência e 115º da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Márcio Thomaz Bastos José Dirceu de Oliveira e Silva Publicação: Diário Oficial da União - Seção 1 - Edição Especial - 01/01/2003 , Página 1 (Publicação Original)"

               

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ANEXO II: Questionários das Entrevistas Realizadas

Questionário 1: Governo - Central112

A) Sobre a iniciativa, organização e função das Conferências

1. Como foi o processo de convocação da I Conferência da Mulher? De quem foi a iniciativa? Houve

pressão social ou a decisão foi governamental?

2. Houve setores contrários à realização da I ou da II Conferência da Mulher? Na sociedade? No

Governo?

3. Qual a motivação do Governo ao realizá-las?

4. Quais as principais dificuldades na construção das Conferências?

5. As diretrizes de políticas definidas pelas Conferências são inovadoras?

6. O processo participativo através das Conferências fortalecem as instituições representativas

tradicionais, enfraquecem-nas ou não interferem nelas?

B) Sobre a influência das deliberações nas decisões

1. Quando da convocação das Conferências, dentre as atribuições do órgão responsável constava o

encaminhamento das deliberações aprovadas?

2. Existiram mecanismos institucionais de inclusão das deliberações das Conferências na agenda do

Governo?

3. Houve estratégias de coordenação horizontal para a incorporação das deliberações pelos poderes?

4. Houve diferença no encaminhamento das propostas de responsabilidade exclusiva do Ministério

responsável e das de competência compartilhada?

5. Poderia destacar exemplos de Políticas Públicas que foram incluídas na agenda do Governo Federal

pela deliberação da I e/ou da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres?

6. Houve vontade política dos governantes e gestores de incorporar as deliberações na agenda? Se sim,

essa vontade foi homogênea no Executivo?

7. Quais os principais entraves para a incorporação das propostas?

8. Além da incorporação de Políticas Públicas na agenda, há outros produtos significativos do processo

conferencial? Quais?

                                                                                                               112 Esse questionário foi aplicado a dois dirigentes do Governo Federal da área da Presidência da República, à época da I e da II CNPM de alguma forma responsáveis pela interlocução entre as conferências e o comando central do governo Lula. Todos pediram sigilo quanto à divulgação de seus nomes e do conteúdo integral das entrevistas.

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Questionário 2: Governo - Secretaria de Política das Mulheres113

A) Sobre a iniciativa, organização e função das Conferências

1. As Conferências foram pauta prioritária quando da criação da Secretaria de Políticas da Mulher?

2. Como foi o processo de convocação da I Conferência da Mulher? De quem foi a iniciativa? Houve

pressão social ou a decisão foi governamental?

3. Houve setores contrários à realização da I ou da II Conferência da Mulher? Na sociedade? No

Governo?

4. Qual a motivação do Governo ao realizá-las?

5. Que área da SPM ficou responsável pela construção da Conferência?

6. O diálogo com o Conselho Nacional de Políticas da Mulher foi tranquilo? Houve disputa na

coordenação do processo conferencial?

7. Quais as principais dificuldades na construção das Conferências?

8. As diretrizes de políticas definidas pelas Conferências são inovadoras?

9. O processo participativo através das Conferências fortalecem as instituições representativas

tradicionais, enfraquecem-nas ou não interferem nelas?

B) Sobre a influência das deliberações nas decisões

1. Quando da convocação das Conferências, dentre as atribuições do órgão responsável constava o

encaminhamento das deliberações aprovadas?

2. Existiram mecanismos institucionais de inclusão das deliberações das Conferências na agenda do

Governo?

3. Houve estratégias de coordenação horizontal para a incorporação das deliberações pelos poderes?

4. Houve diferença no encaminhamento das propostas de responsabilidade exclusiva do Ministério

responsável e das de competência compartilhada?

5. Poderia destacar exemplos de Políticas Públicas que foram incluídas na agenda do Governo Federal

pela deliberação da I e/ou da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres?

6. Houve vontade política dos governantes e gestores de incorporar as deliberações na agenda? Se sim,

essa vontade foi homogênea no Executivo?

7. Quais os principais entraves para a incorporação das propostas?

8. Além da incorporação de Políticas Públicas na agenda, há outros produtos significativos do processo

conferencial? Quais?

                                                                                                               113 Esse questionário foi aplicado a dois membros do governo da Secretaria Especial de Política das Mulheres de alguma forma responsáveis pela coordenação das CNPMs. Uma delas pediu sigilo quanto à divulgação de seu nome e ao conteúdo integral das entrevistas. Considerou-se aqui, portanto, não divulgar a íntegra de nenhuma das entrevistas nem identificar os/as entrevistados.

  162  

Questionário 3: Sociedade Civil114

A) Sobre iniciativa, organização e função da Conferência

1. Como foi o processo de convocação da I Conferência da Mulher? De quem foi a iniciativa? Houve

pressão social ou a decisão foi governamental?

2. A organização das duas Conferências Nacionais da Mulher foi realmente compartilhada entre a

sociedade civil e o Governo? Houve disputa ou diálogo? Esse comportamento era homogêneo no

Governo ou houve comportamentos distintos?

3. Quais foram os principais setores civis protagonistas da I e da II Conferência?

4. Havia confluência de projetos políticos entre o Governo e a Sociedade Civil nas Conferências?

5. Qual a motivação da sociedade civil para a construção das Conferências?

6. Acredita que os processos participativos através de Conferências contribuem com maior

conscientização política da sociedade?

B) Sobre a influência das deliberações nas decisões

1. A sociedade civil participou ou foi informada quanto ao encaminhamento das diretrizes aprovadas nas

Conferências?

2. O Conselho Nacional de Políticas da Mulher acompanha/ou a execução das Diretrizes das

Conferências?

3. Acredita que as diretrizes deliberadas nas Conferências foram incorporadas na agenda do Governo

Federal?

4. Poderia destacar exemplos de Políticas Públicas que foram incluídas na agenda do Governo Federal

pela deliberação da I e/ou da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres?

5. Quais seriam os principais entraves à incorporação das diretrizes pelo Governo?

6. Além da incorporação de Políticas Públicas na agenda, há outros produtos significativos do processo

conferencial? Quais?

 

                                                                                                               114 Esse questionário foi aplicado a quatro mulheres militantes participantes da I e/ou da II CNPM. Duas delas organizadas em movimentos feministas, uma em organização não-governamental na área de políticas de gênero e a quarta membro do Conselho Nacional de Direitos da Mulher.

  163  

ANEXO III - Decreto Presidencial de 18 de dezembro de 2003 Convocatório da I Conferência Nacional de Política para as Mulheres

  Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/dnn/2003/Dnn10089.htm. "Presidência da República Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos DECRETO DE 18 DE DEZEMBRO DE 2003. Convoca a 1a Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição Federal, DECRETA: Art. 1o Fica convocada a 1a Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, a se realizar de 17 a 19 de junho de 2004, sob a coordenação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres da Presidência da República e do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, com o objetivo de propor diretrizes para fundamentação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Art. 2o A 1a Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres terá como tema "Políticas para as Mulheres: um desafio para a igualdade numa perspectiva de gênero", com os seguintes eixos temáticos: I - análise da realidade brasileira: social, econômica, política, cultural e os desafios para a construção da igualdade; II - avaliação das ações e políticas públicas desenvolvidas para as mulheres nas três instâncias de governo: municipal, estadual e federal, frente aos compromissos internacionais objeto de acordos, tratados e convenções; III - proposição de diretrizes da Política Nacional para as Mulheres numa perspectiva de gênero, apontando as prioridades dos próximos anos. Art. 3o A 1a Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres será presidida pela Secretária Especial de Políticas para as Mulheres ou, na sua ausência ou impedimento eventual, pela Secretária-Adjunta daquela Secretaria. Art. 4o A Secretária Especial de Políticas para as Mulheres expedirá, mediante portaria, o regimento da 1ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. Parágrafo único. O regimento disporá sobre a organização e funcionamento da 1a Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, inclusive sobre o processo democrático de escolha das suas delegadas ou delegados. Art. 5o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 18 de dezembro de 2002; 182o da Independência e 115o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA José Dirceu de Oliveira e Silva Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 19.12.2003".                                

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ANEXO IV: Composição do Conselho Nacional de Direitos da Mulher (2003 - 2005)

Fonte: http://www.sepm.gov.br/conselho/relacao-de-conselheiras-do-cndm-1985-a-2010/relacao-de-conselheiras-do-cndm-2003-a-2005 "I – SECRETARIA DE POLITICAS PARA AS MULHERES PRESIDENTA: NILCEA FREIRE Adjunta: Maria Laura Sales Pinheiro II – MINISTRO DE ESTADO DO PLAN. ORÇAMENTO E GESTÃO: GUIDO MANTEGA Assessor Técnico: Mariana Meirelles Nemrod Guimarães III – MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE: HUMBERTO COSTA Assessora Técnica: Maria José de Oliveira Araújo IV – MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO: TARSO GENRO Assessora Técnica: Lúcia Helena Lodi V – MINISTRO DE ESTADO DO TRABALHO E EMPREGO: RICARDO BERZOINI Assessora Técnica: Rita de Cássia Munk VI – MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA: MÁRCIO THOMAZ BASTOS Assessora Técnica: Myriam Brea Honorato Souza VII – MINISTRO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO: MIGUEL SOLDATELLI ROSSETTO Assessora Técnica: Andréa Lorena Butto Zarzar VIII – MINISTRO DE ESTADO DA CULTURA: GILBERTO PASSOS GIL MOREIRA Assessora Técnica: Flávia Gomes de Galiza IX–MINISTRO DE EST. DO DESENV. SOCIAL E COMBATE À FOME: PATRUS ANANIAS Assessora Técnica: Hildezia Alves Medeiros X – MINISTRO DE ESTADO DAS RELAÇÕES EXTERIORES – MRE: CELSO AMORIN Assessora Técnica: Regina Celia de Oliveira Bittencourt XI – MINISTRO DE ESTADO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA – MCT: EDUARDO CAMPOS Assessora Técnica: Mari Machado XII -SECRETARIA ESPECIAL DE POLÍTICAS DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA: MATILDE RIBEIRO Assessora Técnica: Denise Antonia de Paulo Pacheco XIII–SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA: NILMÁRIO DE MIRANDA Assessora Técnica: Ivana de Siqueira XIV - REPRESENTANTES DE ENTIDADES DA SOCIEDADE CIVIL: 01-ARTICULAÇÃO DE MULHERES BRASILEIRAS – AMB Titular: SCHUMA SCHUMAHER (Maria Aparecida Schumaher) Suplente: ANALBA BRAZÃO TEIXEIRA 02-ARTICULAÇÃO NACIONAL DE MULHERES TRABALHADORAS RURAIS – ANMTR Titular: JUSTINA INÊS CIMA Suplente: LÚCIA DE FÁTIMA FÉLIX DA SILVA 03-ARTICULAÇÃO DE ONGs DE MULHERES NEGRAS BRASILEIRAS Titular: NILZA IRACI SILVA Suplente: GIVANIA MARIA DA SILVA 04-ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS MULHERES DE CARREIRA JURÍDICA – ABMCJ Titular: GISELA ZILSCH Suplente: MARIA DIRCE MENDONÇA FONSECA 05-CENTRAL ÚNICA DOS TRABALHADORES – CUT Titular – MARIA EDNALVA BEZERRA DE LIMA Suplente: CARMEN HELENA FERREIRA FORO 06-CONFEDERAÇÃO GERAL DOS TRABALHADORES – CGT Titular: MARIA LÚCIA ALVES DIAS Suplente: ELIANA FERNANDES DA CRUZ MALFARAGE 07-CONFEDERAÇÃO DAS MULHERES DO BRASIL – CMB Titular: MÁRCIA DE CAMPOS PEREIRA Suplente: EDNA MARIA COSTA 08-CONSELHO NACIONAL DAS MULHERES INDÍGENAS – CONAMI Titular: DIRCE CAVALHEIRO

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VERON Suplente: MARIA DO SOCORRO PINHEIRO DE CARVALHO 09-CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO–CNTE Titular: RAQUEL FELAU GUISONI Suplente: LUZIA APARECIDA DE OLIVEIRA 10-CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA – CONTAG Titular: RAIMUNDA CELESTINA DE MASCENA Suplente: SIMONE BATTESTIN 11-FEDERAÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES DE MULHERES DE NEGÓCIOS E PROFISSIONAIS DOBRASIL-PBW-BRASIL Titular: ANA LUISA FERNANDES GONÇALVES Suplente: ÌRIA MARTINS 12- FEDERAÇÃO NACIONAL DAS TRABALHADORAS DOMÉSTICAS – FENATRAD Titular: CREUZA MARIA OLIVEIRA Suplente: MARIA NOELI DOS SANTOS 13- FÓRUM DE MULHERES DO MERCOSUL Titular: MARIA ELVIRA SALLES FERREIRA Suplente: DALVA MARIA THOMAZ ROCHA 14- MOVIMENTO ART. DE MULHERES DA AMAZONIA – MAMA Titular: MARIA DA CONCEIÇÃO MAIA DE OLIVEIRA Suplente: MARIA DAS GRAÇAS LOPES DE CASTRO 15 – ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – OAB Titular: MARILMA TORRES GOUVEIA DE OLIVEIRA Suplente: MARIA AVELINA IMBIRIBA HESKETH 16- SECRETARIA NACIONAL DA MARCHA MUNDIAL DAS MULHERES Titular: NALU FARIA SILVA Suplente: ELEUTÉRIA AMORA DA SILVA 17-SECRETARIA NAC.DE POLÍTICAS PARA MULHER DA FORÇA SINDICAL Titular: NEUZA BARBOSA LIMA Suplente: HELENA RIBEIRO DA SILVA 18- REDE NACIONAL FEMINISTA DE SAÚDE, DIREITOS SEXUAIS E DIREITOS REPRODUTIVOS Titular: ANA MARIA DA SILVA SOARES Suplente: LIA ZANOTTA MACHADO 19-UNIÃO BRASILEIRA DE MULHERES – UBM Titular: ELINE JONAS Suplente: MARY GARCIA CASTRO XV - Três Mulheres com “notório conhecimento das questões de gênero”: 1-ROSE MARIE MURARO 2-CLARA CHARF 3-ALBERTINA DE OLIVEIRA COSTA"

                               

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Anexo V: Decreto Presidencial de 17 de janeiro de 2007 Convocatório da II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres

Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Dnn/Dnn11176.htm "Presidência da República Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos DECRETO DE 17 DE JANEIRO DE 2007. Convoca a II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, DECRETA: Art. 1o Fica convocada a II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, a se realizar de 18 a 20 de agosto de 2007, sob a coordenação da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República, e do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, com o objetivo de analisar e repactuar os princípios e diretrizes aprovados na I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres e avaliar a implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Art. 2o A II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres adotará o seguinte temário: I - análise da realidade brasileira: social, econômica, política, cultural e os desafios para a construção da igualdade na perspectiva da implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres; II - avaliação das ações e políticas propostas no Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, sua execução e impacto; e III - participação das mulheres nos espaços de poder. Art. 3o A II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres será presidida pela Secretária Especial de Políticas para as Mulheres ou, na sua ausência ou impedimento eventual, pela Secretária-Adjunta daquela Secretaria. Art. 4o A Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres expedirá, mediante portaria, o regimento da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. Parágrafo único. O regimento disporá sobre a organização e o funcionamento da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, inclusive sobre o processo democrático de escolha de seus delegados. Art. 5o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 17 de janeiro de 2007; 186o da Independência e 119o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA�Teresa Sousa Este texto não substitui o publicado no DOU de 18.1.2007"                                  

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Anexo VI: Regulamento Interno da II Conferência Nacional de Políticas das Mulheres

Fonte: Anais da II Conferência Nacional de Política das Mulheres, versão eletrônica obtida a partir dos arquivos da Secretaria de Política das Mulheres.  "Capítulo I - Da finalidade Art. 1º – Este regulamento tem por finalidade definir as normas de funcionamento da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (II CNPM), convocada por Decreto Presidencial de 17 de janeiro de 2007, e instituída pelo Regimento Interno publicado pela Portaria nº 01 da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM), de 26 de janeiro de 2007. Capítulo II – Da organização Art. 2º – A II CNPM, que será realizada no período de 17 a 20 de agosto de 2007, em Brasília/DF, será coordenada pela Secretaria Especial de Políticas para Mulheres e pelo Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), e presidida pela Ministra da SPM e, na sua ausência ou impedimento eventual, pela sua Secretária-Adjunta. Art. 3º – A coordenação das atividades durante os quatro dias da Conferência estará a cargo da Comissão Organizadora Nacional, composta pela Presidenta do CNDM e titular da SPM, por quatro integrantes do CNDM, da sociedade civil, por quatro representantes da SPM e por representante do Fórum de Organismos Governamentais de Políticas para as Mulheres (OGPM). Capítulo III – Do credenciamento Art. 4º – Serão credenciadas/os como delegadas/os natas/os as/os integrantes titulares e suplentes do CNDM. Art. 5º – Serão credenciadas/os como delegadas/os todas/os as/os delegadas/os eleitas/os nas Conferências Estaduais que tenham participado das Conferências Municipais e/ou regionais, conforme Regimento Interno, e encaminhadas/os pelas Comissões Organizadoras Estaduais, de acordo com o seguinte calendário: Dia 17/8 – credenciamento nos hotéis das 10h às 20h Dia 18/8 – credenciamento no Centro de Convenções das 8h às 15h Dia 18/8 – credenciamento de suplentes, sem carta, das 15h às 16h. Parágrafo único – As/os delegadas/os suplentes que trouxeram cartas assinadas pela Comissão Organizadora Estadual farão seu credenciamento nos mesmos locais, dias e horários das delegadas titulares. Art. 6º – O credenciamento das/os delegadas/os do DF e das/os delegadas/os governamentais se dará no seguinte calendário: Dia 17/8 – credenciamento no Centro de Convenções das 10h às 15h; Dia 18/8 – credenciamento no Centro de Convenções das 8h às 15h; Dia 18/8 – credenciamento de suplentes no Centro de Convenções das 15h às 16h. Parágrafo único - Serão credenciadas/os as/os delegadas/os governamentais que constem das listas encaminhadas pelos respectivos Ministérios, conforme Regimento Interno. Art. 7º – No ato do credenciamento as/os delegadas/os deverão apresentar documento de identidade ou equivalente. Capítulo IV – Do funcionamento Art. 8º – A realização da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres terá a seguinte programação: a) Solenidade de Abertura; b) Plenária de Abertura; c) Painéis; d) Grupos de Trabalho; e) Plenária Final.

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Parágrafo único – As plenárias e os painéis serão gravados com vistas à publicação dos Anais da II Conferência Nacional de Políticas para Mulheres. Capítulo V – Da Plenária de Abertura Art. 9º – A Plenária de Abertura terá como função aprovar o Regulamento da II Conferência Nacional de Políticas para Mulheres e reafirmar os Princípios do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, assim como deliberar sobre eventuais recursos. Art. 10 – Participam da Plenária as/os delegadas/os com direito a voz e voto e as/os convidadas/os com direito a voz. Art 11 – A sessão plenária de abertura da II Conferência Nacional de Políticas para Mulheres será coordenada por mesa constituída por integrantes da Comissão Organizadora Nacional ou por pessoas por ela indicadas, com o seguinte encaminhamento: a) A mesa deverá encaminhar para aprovação o Regulamento Interno da II CNPM e os princípios do PNPM; b) No momento da votação, a mesa deverá considerar aprovada a proposta por contraste do plenário, devendo ter consenso da mesa. Se não houver consenso, se procederá à contagem dos votos. Capítulo VI – Dos painéis Art. 12 – Nos termos do seu Regimento, a II CNPM terá como temário: I. Análise da realidade brasileira: social, econômica, política, cultural e os desafios para a construção da igualdade na perspectiva da implementação do PNPM e da avaliação das ações e políticas propostas no PNPM, sua execução e impacto; II. Participação das mulheres nos espaços de poder. Art. 13 – O temário da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres será abordado em três painéis, cuja composição será indicada pela Comissão Organizadora Nacional, apreciada e aprovada pelo Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. Capítulo VII – Dos grupos de trabalho Art. 14 – Os Grupos de trabalho se reunirão para debater, no dia 18, o Plano Nacional de Políticas para Mulheres e definir recomendações, e, no dia 19, a participação das mulheres nos espaços de poder e definir recomendações a serem apreciadas na Plenária Final. Art. 15 – Os Grupos de trabalho, em número de 20, serão assim constituídos: I. Delegadas/os com direito a voz e voto e convidadas/os com direito a voz em número de até 150 (cento e cinqüenta) pessoas por grupo; II. As/os delegadas/os serão distribuídas/os em todos os grupos, por meio da numeração constante do crachá que será recebido no credenciamento; III. Por duas coordenadoras, sendo uma indicada pela Comissão Organizadora Nacional e outra indicada pelo grupo, com as funções de coordenar as discussões, controlar o tempo e estimular a participação; IV. Por duas relatoras, sendo uma indicada pela Comissão Organizadora Nacional e outra indicada pelo grupo, que serão responsáveis pelo relatório do grupo. Art 16 – As/os delegadas/os nos grupos de trabalho deverão debater e deliberar, tendo por base o relatório consolidado pela Comissão Temática e de Relatoria, as propostas e as recomendações emanadas das Conferências Estaduais e do Distrito Federal, na perspectiva dos princípios aprovados na Plenária de abertura: I. Serão consideradas aprovadas e levadas à Plenária Final as propostas que obtiverem no mínimo 30% dos votos das/os delegadas/os presentes nos grupos; II. Estarão disponíveis nos grupos os relatórios de todas as Conferências Estaduais e do Distrito Federal, para eventuais consultas. Art 17 – As recomendações aprovadas nos grupos de trabalho, depois de sistematizadas, deverão ser entregues à Comissão Temática e de Relatoria pelas/os relatoras/es dos grupos, até às 20h30, do dia 18/08, para o PNPM, e, até as 20h30, do dia 19, para Mulheres nos espaços de poder.

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Capítulo VIII – Da Plenária Final e Relatório Final Art. 18 – A Plenária Final deverá debater e votar as recomendações oriundas dos grupos de trabalho e as moções apresentadas. Art. 19 – Participação na Plenária final: a) Participam da plenária final as/os delegadas/os com direito a voz e voto; b) As/os convidadas/os com direito a voz. Art. 20 - A sessão plenária final da II CNPM será coordenada por uma mesa constituída por integrantes da Comissão Organizadora Nacional ou pessoas por ela indicadas: I. A mesa deverá informar ao plenário o número final de delegadas/os; II. A mesa deverá encaminhar para aprovação o relatório consolidado com as recomendações aprovadas nos grupos de trabalho; III. A mesa deverá considerar aprovada a proposta no momento das votações por contraste do plenário, devendo ter consenso da mesa. Se não tiver consenso, se procederá a contagem dos votos. Art.21 – A sistemática dos trabalhos da Plenária Final da II CNPM se dará da seguinte forma: I. Apreciação do relatório consolidado com as recomendações aprovadas nos grupos de trabalho; II. Apreciação das moções. Art.22 – A apreciação das recomendações se dará da seguinte forma: I. Caberá ao plenário a aprovação das recomendações encaminhadas para votação, sendo aprovadas por maioria simples dos votos das/os delegadas/os presentes mediante levantamento do crachá; II. As recomendações que obtiverem aprovação em 70% do total dos grupos de trabalho serão consideradas aprovadas pela Conferência, mediante referendo do plenário; III. As recomendações aprovadas em 1 (um) ou mais grupos serão deliberadas em plenário, desde que não contrariem as recomendações já aprovadas por referendo, por meio do seguinte encaminhamento: a) As recomendações apresentadas em plenário e não destacadas serão consideradas aprovadas; b) As recomendações destacadas terão uma intervenção a favor e uma intervenção contra, com o tempo máximo de 3 (três) minutos cada. Caso o plenário não se sinta devidamente esclarecido, será aberta uma nova rodada de intervenções, sendo uma a favor e outra contra, por igual tempo; c) Após a discussão, serão submetidas à votação no plenário e aprovadas por maioria simples dos votos das/os delegadas/os presentes. Art. 23 – As moções serão apresentadas exclusivamente por delegadas/os, devendo ser de âmbito ou repercussão nacional e devem ser encaminhadas, por escrito, à Secretaria da II CNPM, até às 19h do dia 19 de agosto. I. Cada moção deverá ser assinada por, no mínimo, 10% (dez por cento) do total de delegadas/os; II. A Comissão Temática e de Relatoria organizará as moções recebidas, classificando-as e agrupando-as por tema; III. O processo de votação das moções terá o seguinte encaminhamento: a) As moções serão apreciadas após a votação das recomendações vindas dos grupos. As moções serão lidas pela coordenação da mesa e as que não tiverem destaques do plenário serão votadas em bloco; b) As demais serão submetidas à discussão em plenário e votadas, sendo aprovadas por maioria simples; c) Em caso de divergência, haverá uma intervenção a favor e uma contra, com o tempo máximo de 3 (três) minutos cada. Caso o Plenário não se sinta devidamente esclarecido, será aberta uma nova rodada de intervenções, uma a favor e outra contra, por igual tempo. Art. 24 – A redação do Relatório Final, a cargo da Comissão Temática e de Relatoria, coordenada pela Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, será elaborada em até 45 (quarenta e cinco) dias após o término da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres. Art. 25 – O Relatório Final será referendado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), antes de sua divulgação. Capítulo IX – Disposições gerais

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Art. 26 – Será assegurado pelas mesas das plenárias, o direito a manifestações “PELA ORDEM” das/os delegadas/os, sempre que quaisquer dos dispositivos deste regulamento não estiverem sendo observados. I. Questões de Ordem e de Encaminhamento não serão permitidas durante o regime de votação. Art. 27 – Serão conferidos certificados de participação da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres a todas/os as/os participantes, especificando a condição de participação na Conferência. Art. 28 – Os casos omissos neste Regulamento serão resolvidos pela Comissão Organizadora Nacional.".                                                    

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ANEXO VII: Diretrizes aprovadas na II Conferência Nacional de Política das Mulheres

 Fonte: Anais da II Conferência Nacional de Política das Mulheres, versão eletrônica obtida a partir dos arquivos da Secretaria de Política das Mulheres. "Eixo 1 – Autonomia, Igualdade no Mundo do Trabalho e Cidadania 1. PRIORIDADES 1.1. Ampliar o acesso das mulheres ao mercado de trabalho formal, com legislação trabalhista e proteção social. 1.2. Promover a autonomia econômica e financeira das mulheres por meio do apoio ao empreendedorismo, associativismo, arranjos produtivos, cooperativismo e comércio, dentro de uma perspectiva solidária. 1.3. Promover relações de trabalho não-discriminatórias, anti-homofóbica, anti-racista, por razão de idade ou por deficiência, com eqüidade salarial e de acesso a cargos de direção. 1.4. Garantir o cumprimento da legislação no âmbito do trabalho doméstico e ampliar os direitos trabalhistas das trabalhadoras domésticas (FGTS, seguro desemprego, adicionais de insalubridade e periculosidade, seguro contra acidente de trabalho, auxílio acidente de trabalho, limitação de jornada de trabalho para 8 horas, horas extras e adicional noturno) assegurando paridade aos outros trabalhadores, de acordo com o Art.7 da Constituição. Estimular a divisão das tarefas domésticas e promover ações de comunicação e educação que contribuam para a superação da atual divisão sexual do trabalho. Implantar a política de creches, com funcionamento também noturno, de lavanderias e restaurantes populares. Reduzir a jornada de trabalho, tendo em vista a dupla jornada que a mulher exerce; ampliar a licença maternidade; revisar a legislação sobre de trabalho noturno, garantindo o acolhimento de crianças até os 12 anos. Lutar contra as políticas que flexibilizam os direitos das trabalhadoras reduzindo seus avanços e conquistas, bem como manutenção da emenda nº 3. Garantir o direito ao salário mínimo a todas as trabalhadoras, com controle social no cumprimento da legislação vigente no âmbito do trabalho. Garantir a implementação da legislação sobre a aposentadoria para donas-de-casa. 1.5. Ampliar o exercício da cidadania das mulheres e o acesso à terra, garantindo a titularidade da terra, água e à moradia, inclusive para casais de lésbicas. Promover autonomia econômica das mulheres através de políticas específicas voltadas para ampliar o acesso aos recursos naturais, produtivos e trabalho decente. Ampliar a reforma agrária e urbana de modo a garantir o direito á terra, moradia e soberania alimentar, com visibilidade e reconhecimento da contribuição das mulheres, dos direitos territoriais dos povos indígenas e comunidades quilombolas. Promover a valorização e o reconhecimento econômico das mulheres trabalhadoras rurais e das florestas, através de políticas de apoio à produção, ampliação do acesso ao crédito, fortalecimento do Pronaf Mulher, assistência técnica especializada para mulheres rurais e das florestas, apoio à organização produtiva e comercialização. 1.6. Promover a ampliação do acesso à documentação civil e trabalhista das mulheres rurais e capacitação sobre os direitos e políticas públicas voltadas para as mulheres rurais. 1.7. Criar um banco de economia solidária para captação de fundos solidários para fomentar e fortalecer os empreendimentos solidários, considerando a diversidade de gênero, raça, etnia, orientação sexual, deficiência, geracional e condições de saúde. 1.8. Estabelecer uma política de valorização do salário mínimo que recupere as perdas e contribua para a igualdade salarial entre homens e mulheres. 1.9. Promover políticas de previdência social inclusiva para as mulheres, mantendo o caráter público, universal, solidário e redistributivo da seguridade social do Brasil.

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1.10. Instituir, no âmbito da administração pública direta e indireta, medidas de ação afirmativa e de discriminação positiva, que garantam a realização de metas percentuais de participação das mulheres nas funções de presidência, direção, coordenação, gerenciamento e assessoria. Eixo 2 – Educação inclusiva e não-sexista, anti-racista, não-lesbofóbica e não-homofóbica 2. PRIORIDADES 2.1. Promover ações no processo educacional para a eqüidade de gênero, raça, etnia, orientação sexual, levando em conta especificidades das mulheres com deficiência, critérios geracionais e contemplando o espaço das famílias e comunidades. 2.2. Ampliar o acesso à educação infantil: creche e pré-escola, no espaço urbano, rural indígenas e de comunidades tradicionais, contemplando necessidades de “itinerância” e horário noturno com a ampliação das verbas da FUNDEB. 2.3. Garantir, até o ano 2010, que 50% das crianças do país sejam atendidas em creches públicas (de 0 a 3 anos), em horário integral, inclusive nos finais de semana, com o aumento das verbas do FUNDEB para ampliação das vagas em creches no país. Na pré-escola (de 4 a 6 anos), deverá ser assegurado o atendimento universal em período integral. 2.4. Promover a alfabetização e ampliar a oferta de ensino fundamental e médio, sem discriminação de gênero, raça e etnia, com prioridade para mulheres adultas e idosas, especialmente negras e índias, com ênfase nas medidas de educação que contemplem as necessidades de trabalhadoras rurais, assentadas, quilombolas, índios descendentes, povos indígenas, com deficiência, e que se encontram no sistema prisional semi-aberto ou em conflito com a lei. 2.5. Valorizar as iniciativas culturais, de esporte e lazer, respeitando as especificidades e a diversidade das mulheres. 2.6. Estimular a difusão de imagens não-discriminatórias e não-estereotipadas das mulheres, promover políticas na área de comunicação que envolva a promoção de valores, criando um ambiente favorável à diversidade, estimulando valores como igualdade, solidariedade e liberdade e ampliem o acesso das mulheres a comunicação e a informação. 2.7. Estimular a difusão de imagens não-discriminatórias e não-estereotipadas das mulheres nos materiais pedagógicos. NOVAS POLÍTICAS PROPOSTAS 2.8. Assegurar programas educacionais que envolvam a capacitação inicial e continuada de docentes e demais profissionais da Educação, que consolidem uma educação não-sexista, não homofóbica, não-racista, não-discriminatória e multicultural. 2.9. Promover ações educativas e debates na rede educacional referente a mulher e mídia, visando o constante controle e combate ao uso da imagem da mulher e mercantilização de seu corpo e o enfrentamento as discriminações sexistas, racistas e lesbofóbicas. 2.10. Garantir o acesso e permanência de mulheres jovens e adultas na totalidade do sistema educacional. 2.11. Estimular nas Instituições Federais de Ensino a existência de Núcleos de Gênero, que garantam nos currículos de todos os cursos, níveis e modalidade de ensino, a disciplina sobre Relações de Gênero. 2.12. Implementar o recorte de gênero, raça/etnia e orientação sexual nos currículos e na capacitação de profissionais de Educação. Eixo 3 – Saúde das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos, autonomia das mulheres sobre seu corpo com respeito às suas diversidades e especificidades 3. PRIORIDADES 3.1. Estimular a implantação, na Atenção Integral à Saúde da Mulher, de ações que atendam as necessidades específicas das mulheres nas diferentes fases de seu ciclo vital, abrangendo as mulheres negras; com deficiência; índias; mulheres presidiárias, trabalhadoras rurais e urbanas; lésbicas, bissexuais e transexuais profissionais do sexo, trabalhadoras domésticas, mulheres vivendo com HIV e AIDS, albinas; contemplando questões ligadas às relações de gênero e respeitando as práticas de saúde das comunidades rurais e tradicionais (indígenas, quilombolas e de outras etnias, incluindo as comunidades religiosas de matriz africana).

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3.1.1. Capacitar a sociedade civil sobre seus direitos enquanto usuários/as do SUS. 3.1.2. Educação permanente de trabalhadores/as da Saúde, de forma continuada e sistematizada, inclusive para uma atenção não discriminatória. 3.1.3. Capacitar os profissionais de saúde no atendimento e a realização de procedimentos específicos às mulheres lésbicas, inclusive o planejamento familiar. 3.1.4. Criar serviços e ampliar o acesso a medicamentos para mulheres idosas. 3.1.5. Criar novas metodologias de exames para as mulheres com deficiência, com equipamentos específicos, a fim de possibilitar a autonomia dessas mulheres, no ato do exame. 3.2. Estimular a implantação e implementação de políticas de educação e de assistência em planejamento familiar, para homens e mulheres, adultos, jovens e adolescentes, com garantia de acesso e distribuição gratuita de métodos contraceptivos para 100% das/os usuárias/os do SUS, na perspectiva da atenção integral à saúde. 3.2.1. Implantação de serviços de planejamento familiar em todas as UBS e equipes de Saúde da Família respeitando as parteiras e as práticas de medicina tradicional. 3.2.2. Implementação do Pacto da Saúde por meio do Termo de Compromisso e Gestão entre estados e municípios para promover a prevenção e o controle das doenças de maior prevalência da população feminina. 3.2.3. Revisão da lei 9.263 (Planejamento Familiar) de forma a proporcionar autonomia para que a mulher tome suas decisões reprodutivas sem necessitar prévia autorização de outrem. 3.2.4. Implementar programas de atendimento e acompanhamento à gravidez na adolescência. 3.2.5. Incluir a reprodução assistida para as mulheres lésbicas. 3.3. Promover a atenção obstétrica, qualificada e humanizada, para mulheres e adolescentes, inclusive a assistência às complicações do abortamento em condições inseguras e a realização do aborto legal, visando reduzir a mortalidade materna, especialmente entre as mulheres negras, assim como entre as indígenas, mulheres com deficiência e outras minorias. 3.4. Promover, com pactuação entre as 03 (três) esferas (municipal, estadual e federal), a prevenção, controle e tratamento integral das doenças sexualmente transmissíveis e da infecção pelo HIV/Aids na população feminina. 3.5. Reduzir a morbimortalidade da população feminina, nas diferentes fases do ciclo vital, através da implantação e implementação de ações de prevenção e assistência ao câncer cérvico-uterino, de ovário, cólon e de mama, com atenção especial às negras, profissionais do sexo e mulheres presidiárias; garantindo a implantação dos centros de referência regionais ao atendimento da mulher. 3.5.1. Garantir o acesso de mulheres mastectomizadas à reconstrução mamária. 3.6. Eliminar a legislação punitiva do aborto e garantir a assistência das mulheres que optem e necessitem interromper a gravidez como parte das ações do SUS. 3.6.1. O Poder Executivo deve encaminhar um projeto de lei ao Congresso Nacional com a proposta da Comissão Tripartite, que prevê a realização do aborto até 12 semanas, por decisão das mulheres e até 20 semanas se a gravidez resulta de violência sexual. NOVAS PRIORIDADES 3.7. Reafirmar o SUS como o Sistema Público de Saúde do Brasil. 3.8. Monitorar o cumprimento da Emenda Constitucional nº 29, que assegura os recursos para a saúde nos diversos níveis de governo, calculados sobre a arrecadação pelos estados e municípios. 3.9. Implementar a Residência Multiprofissional em Saúde da Família. 3.10. Fortalecer a participação das mulheres no controle social, na definição, na implantação e na avaliação das políticas. 3.11. Garantir recursos para a implantação de programas de educação em saúde, fazendo interface com as políticas sociais e interlocução com a sociedade civil. 3.12. Construção e implementação de diretrizes estratégicas para saúde mental e gênero. 3.13. Políticas intersetoriais nos níveis municipal, estadual e federal, como saneamento, habitação, educação, cultura, desenvolvimento, trabalho e lazer.

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3.14. Garantir às mulheres grávidas de fetos com malformações, incompatíveis com a vida extra-uterina, a antecipação terapêutica do parto sem a autorização prévia da Justiça. 3.15. Garantir a Licença Maternidade de 6 meses em todos os tipos de regime de trabalho. 3.16. Garantir a implementação do Programa de Combate a Anemia Falciforme nas três esferas do Governo. 3.17. Garantir Programa de Combate ao Excesso de Medicalização das mulheres. 3.18. Construir e implementar diretrizes estratégicas, contemplando definição de protocolos que contemplem a saúde das lésbicas, bissexuais e transexuais. 3.19. Incluir nas fichas de anamnese o quesito raça, etnia, orientação sexual, deficiência. 3.20. Qualificar o atendimento aos adolescentes e jovens em situação de rua, de acampamentos rurais e ou abrigos de jovens em conflito com a lei. 3.21. Garantir políticas públicas para prevenção aos acidentes de trabalho e a promoção de assistência as trabalhadoras urbanas e rurais, nos diversos setores, vítimas de doenças ocupacionais em especial LER/DORT, estresse, depressão em parceria com o Ministério da Saúde, Trabalho e Previdência Social, e a efetiva implementação da Política Nacional de Saúde da Mulher Trabalhadora. 3.22. Construir e implementar diretrizes estratégicas na atenção às dependentes e usuárias abusivas de álcool e outras drogas na perspectiva de redução de danos. Eixo 4 – Enfrentamento a todas as formas de violência contra as mulheres 4. PRIORIDADES 4.1. Ampliar e aperfeiçoar, em todos os estados brasileiros, a rede de prevenção e atendimento às mulheres em situação de violência, englobando todos os serviços e com especial atenção aos aspectos da discriminação de gênero, racial, étnica, lesbofóbica, orientação afetivo sexual, geracional e homofóbica. 4.2. Revisar e implementar a legislação nacional e garantir a aplicação dos tratados internacionais ratificados, inclusive relativo às migrantes, visando o aperfeiçoamento dos mecanismos de enfrentamento à violência contra as mulheres. 4.3. Promover ações preventivas e educativas de enfrentamento a todas as formas de violência contra a mulher, sem distinção de raça, etnia, geração e cultural, com divulgação da Lei Maria da Penha, dirigindo-se, com especial atenção, às mulheres rurais, indígenas, quilombolas, negras e com deficiência, através dos diversos meios de comunicação. 4.4. Promover a atenção à saúde das mulheres em situação de violência doméstica, sexual e institucional, observando as necessidades das mulheres negras, quilombolas, indígenas, com deficiência e presidiária. 4.5. Expandir a criação dos serviços de aborto legal. 4.6. Produzir, sistematizar e monitorar dados e informações, com ênfase na realização de pesquisa nacional de vitimização que inclua módulo específico sobre a violência contra as mulheres, observando o recorte de raça, etnia, geracional e regional. 4.7. Produzir e sistematizar dados e informações sobre a violência contra as mulheres, com o cruzamento das diversas bases de dados dos ministérios, apontando o impacto e repercussão da violência na vida das mulheres. 4.8. Capacitar periodicamente todos/as profissionais das áreas de segurança pública, saúde, educação justiça, operadores do direito (delegados, delegadas), juízes, promotores (as), defensores(as) públicas) e assistência psicossocial para o atendimento humanizado das mulheres em situação de violência na temática da violência de gênero considerando as dimensões étnico-racial, geracional, orientação sexual e de classe.

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4.9. Ampliar e garantir o acesso à justiça e à assistência jurídica gratuita a ser promovida pelas Defensorias Públicas estaduais, com competência constitucional para tal fim, estimulando a criação dos núcleos de defesa da mulher. 4.10. Priorizar o enfrentamento ao tráfico de mulheres e meninas com implementação de políticas públicas de prevenção, repressão e atendimento as traficadas, com realização de campanhas educativas que sensibilizem a sociedade em relação ao tráfico de mulheres e meninas e com capacitação aos profissionais que atuam na área. 4.11. Promover a aplicabilidade da Lei Maria da Penha em todo território nacional incluindo comunidades indígenas, assegurando a proteção prevista na Lei, excluindo os agressores que os torna inimputáveis. NOVAS POLÍTICAS PROPOSTAS Formular e implementar políticas públicas de prevenção e atendimento especializado às meninas e jovens vítimas de violência. Implementar uma política de gênero para área de segurança pública, para combater a violência contra a mulher nos espaços públicos. Formulação de política judicial pró-eqüidade de gênero. Implementar a Lei 10.778/2003 (Estabelece a notificação compulsória, no território nacional, do caso de violência contra a mulher que for atendida em serviços de saúde públicos ou privados) integralmente nos serviços de saúde. Universalizar o acesso de mulheres vítimas de violência doméstica e de gênero aos Programas de Políticas Públicas Universais. RECOMENDAÇÕES Realizar campanhas de combate a todos os tipos de violência institucional contra as mulheres implementando os mecanismos de punição. Incentivar a denúncia e o enfrentamento ao assédio moral e sexual nos órgãos públicos. A SPM articular com o Congresso Nacional para que os projetos de lei que tratam do assédio moral sejam aprovados com urgência. Estimular a criação de núcleos da defensoria públicas especializadas na defesa da mulher em situação de violência. Apresentar projeto para criação de lei integral abrangendo todas as formas de violência contra a mulher. Criar Comissão tripartite envolvendo a SEDH, SEPM, SEPPIR que elabore políticas de enfrentamento do genocídio das jovens mulheres negras considerando o impacto na família e na comunidade. Assegurar o monitoramento e avaliação da Lei Maria da Penha. Implementar o artigo da Lei Maria da Penha que trata de transferência de local, de um estado para outro, de um município para outro e, tratando-se de funcionária pública, de empresas estatais e trabalhadora do comércio, a Secretaria Especial de políticas para Mulheres, juntamente com os movimentos de mulheres, garantir a preservação do emprego da mulher. Os governos devem continuar pagando os salários. No caso da trabalhadora do comércio a união pagará por 90 dias os salários, devendo as secretaria de mulheres dos estados e municípios, através de uma comissão, buscar mecanismos para assegurar a autonomia salarial da mulher. Estimular a implementação da Delegacia Especial da Mulher (DEAM), com atendimento 24 horas em todos os estados onde houver demanda. (Lei Maria da Penha). Eixo 5 – Gestão, Monitoramento, Avaliação, Controle social do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres

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5. PRIORIDADES 5.1. Capacitar e qualificar os agentes públicos em gênero, raça, etnia, geração, orientação sexual, e direitos humanos. 5.2. Produzir, organizar e disseminar dados, estudos e pesquisas que tratem das temáticas de gênero, raça, etnia, orientação sexual, direitos humanos e geração. 5.3. Criar e fortalecer os mecanismos institucionais de direitos e de políticas para as mulheres de forma a assegurar as dimensões de gênero, raça, etnia e geração. NOVAS POLÍTICAS PROPOSTAS Implementar e garantir Políticas de Cursos para Promotoras Legais Populares – PLPs. Promover e estimular a participação de mulheres negras, jovens, indígenas e lésbicas na composição de mecanismos e organismos institucionais. Garantir recursos do Governo Federal para implantação de ações de Comunicação (divulgação) do PNPM em todo país. Garantir a efetivação dos instrumentos jurídicos internacionais (convenções, tratados, etc.) sobre os direitos das mulheres ratificado pelo Estado brasileiro. Implementar organismos de controle social para as políticas públicas para as mulheres, garantindo a participação democrática dos movimentos de mulheres e da sociedade civil. Eixo 6 – Participação política das mulheres e igualdade em todos os espaços de poder 6. PRIORIDADES 6.1. Criar e fortalecer os mecanismos institucionais de direitos e políticas para as mulheres com garantia de orçamento próprio e poder deliberativo. 6.2. Capacitar as conselheiras dos Conselhos de Direitos das Mulheres em todas as esferas com recursos dos respectivos poderes. 6.3. Capacitar as mulheres para compreensão da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) e Plano Plurianual (PPA). 6.4. Promover a realização de campanhas e a formação política das mulheres para sua participação mais efetiva e ampla com incentivo à ocupação do espaço público, com recursos financeiros assegurados nas três esferas de governo. 6.5. Capacitar lideranças femininas nas três esferas de governo visando o seu empoderamento. 6.6. Criar fóruns inter-institucionais permanentes para formação e fortalecimento das mulheres no exercício da política e da cidadania, com discussões de gênero, raça, orientação sexual, idade e necessidades especiais. 6.7. Garantir nos mecanismos e instrumentos (currículos, legislação, etc) educacionais a temática formação sócio-política, políticas de igualdade de gênero e raça e combate a todas as formas de discriminação contra as mulheres. 6.8. Desenvolver ações e campanhas sobre a importância e necessidade da ampliação da participação política das mulheres, valorizando o papel da mulher nos espaços de poder e estimulando candidaturas e o voto em mulheres em todos os níveis, em particular para as mulheres negras e grupos discriminados. 6.9. Garantir a aplicação de recursos no orçamento para as ações de ampliação da participação das mulheres nos espaços de poder, com transparência, participação e controle social.

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6.10. Desenvolver uma ampla campanha nacional sobre a importância e necessidade da ampliação da participação política das mulheres. 6.11. Revisar legislação dos partidos políticos brasileiros que garanta a participação igualitária das mulheres, em especial nas instâncias de direção. 6.12. Garantir a igualdade de oportunidades para a população afro-descendente e indígena nos cargos do Poder Executivo. 6.13. Criar um mecanismo nacional que dê visibilidade às ações parlamentares das mulheres e das agendas do Congresso Nacional que tenham implicação direta na população feminina brasileira. 6.14. Ampliar a participação das mulheres em todos os conselhos setoriais considerando a representatividade das diversidades étnico-raciais, de orientação sexual, pessoas com deficiência, profissionais do sexo, geracionais e das mulheres rurais. 6.15. Instituir no âmbito da Administração Pública, direta e indireta, medidas de ação afirmativa e discriminação positiva que garantam a realização de metas percentuais de participação das mulheres em função de presidência, direção, coordenação e gerenciamento, incluindo medidas administrativas e de gestão estratégica destinada ao cumprimento desta medida, assegurando 30% de mulheres negras (ampliar Decreto Presidencial nº 4.228, de 13 de Maio de 2002). 6.16. Estimular a criação na administração pública (estadual e municipal) de instâncias voltadas para a questão de gênero nas políticas públicas. 6.17. Constituir Comitês Pró-Equidade de Gênero, Raça e Etnia em todos os órgãos públicos da administração direta e indireta. 6.18. Garantir participação de representação do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher no Conselho Monetário Nacional. 6.19. Criar comissão tripartite com a participação da sociedade civil para discutir e propor mecanismos de inclusão de mulheres nos espaços de poder em todos os níveis, em especial no executivo e legislativo. 6.20. Desenvolver ações para a identificação, a abordagem e a prevenção do racismo, sexismo e lesbofobia/homofobia institucional, em todas as esferas do Poder Público e nos partidos políticos, seja nas relações de trabalho, seja no acesso aos serviços, sem discriminação de qualquer espécie. 6.21. Criar fórum de discussão ampliada sobre a Reforma Política. 6.22. Apoiar e mobilizar as mulheres para participarem no processo de reforma do sistema político, realizando seminários e publicando cartilhas. 6.23. Criar departamentos específicos sobre as mulheres indígenas e demais povos e comunidades tradicionais no âmbito da FUNAI, SEPPIR, SPM e Ministério da Cultura. 6.24. Garantir a participação de mulheres nas discussões dos Planos de Cargos e Carreiras das três esferas de poder. 6.25. Capacitar e formar os ocupantes de cargos decisórios e servidores/as em conteúdos de gênero, raça/etnia e perspectiva geracional. 6.26. Produzir permanentemente diagnósticos e divulgar o atual quadro de participação política das mulheres nas três esferas de poder. RECOMENDAÇÕES PARTIDOS POLÍTICOS Garantir a paridade de gêneros nos horários de propaganda política dos partidos.

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Oficializar e criar a lei da fidelidade partidária com perda de mandato com as mudanças de partido. Fazer com que os partidos cumpram na íntegra, o Estatuto Partidário e principalmente no que diz respeito à fidelidade, dando direito à substituição pelo(a) suplente. Que os partidos políticos realizem Conferências, Seminários, fóruns e debates, estimulando a maior participação das mulheres nas instâncias partidárias. Que as mulheres de cada partido se organizem em plenária para indicar a chapa das candidatas para as respectivas eleições. Criação de uma frente solidária entre mulheres candidatas, que defendam propostas comuns, para fortalecimento de suas candidaturas e mandatos. Incentivar a criação de secretarias de mulheres respeitando-se os recortes étnico/racial, de classe e de orientação sexual, em todos os partidos políticos, com recursos para seu funcionamento. Eqüidade e paridade de gênero, raça/etnia nas instâncias decisórias de cada partido, entidades classistas, associações, sindicatos e congêneres. Participação das mulheres nos espaços de poder, considerando as diversidades. Incentivar a filiação partidária fomentando a importância da presença do movimento de mulheres organizadas nos partidos políticos. REFORMA DO SISTEMA POLÍTICO Realizar campanha na mídia a curto e médio prazo de informação e estímulo à participação de mulheres na reforma política, que leve em conta as questões de eqüidade de gênero, raça, etnia e orientação sexual, coordenada pela SPM. Criar ações de punição para os partidos que não cumpram as cotas de participação das mulheres. Criar, implementar e garantir políticas para democratização do sistema político, compreendendo as várias dimensões do sistema: representativa, participativa e de democracia direta, incluindo a paridade na representação política; o fortalecimento da participação social pela redefinição do caráter dos conselhos e conferências; fortalecimento da participação cidadã com mecanismos como plebiscito e referendum. Garantir a paridade na distribuição de recursos econômicos para formação política das mulheres nas campanhas eleitorais e no tempo utilizado na mídia nos três níveis: federal, estadual e municipal. Aprovar e regulamentar o cumprimento das cotas com lista fechada de alternância de sexo para candidatos e candidatas de partidos políticos, levando em conta a diversidade racial, étnica e de orientação sexual. Participar igualitariamente de capacitação nos treinamentos de gestão, no poder público e sociedade civil, através dos conselhos dos direitos da mulher. Garantir que os partidos políticos criem mecanismos de incentivo a formação e participação política das mulheres. Criar espaços e atividades para crianças nos locais de participação política. Fim da desvinculação da receita da união – DRU Garantir o princípio constitucional de igualdade de direitos, garantindo e fiscalizando a efetiva equiparação salarial entre homens e mulheres, de modo a reduzir as desvantagens econômicas e patrimoniais das mulheres. Instituir grupo de trabalho interministerial com participação do legislativo e da sociedade civil para a elaboração de projeto de lei de igualdade de direitos, tratamento e oportunidades entre mulheres e homens que garantam a efetivação de direitos.

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Garantir a criação de agenda em âmbito federal, estadual e municipal para a juventude, promovendo espaços de discussão sobre suas especificidades e estimulando a participação das mulheres jovens nesses processos. Criação de fundos de campanhas, públicos e transparentes com auditorias feitas pelos órgãos públicos competentes. Garantir o princípio constitucional de igualdade de direitos, garantindo e fiscalizando a efetiva equiparação salarial entre homens e mulheres de modo a reduzir a desvantagens salariais e patrimoniais das mulheres. Paridade de gênero e étnico-racial nos partidos políticos com sanção quando não cumpridas e aplicação de 30% [50%] do fundo partidário, garantindo 30% [50%] das cadeiras; na administração direta e indireta, nas três esferas de poder; nas direções partidárias e na chapa de candidatas mulheres oficializadas por plenárias. Os votos conquistados por candidatas mulheres devem ser repassados à outra mulher. Igualdade de oportunidades para a população afro-descendente e indígena de forma em cargos no Legislativo e Executivo. Obedecer ao critério de proporcionalidade na população (negras, não negras e índias) nas cotas para mulheres. Reafirmar política de cotas em todas as áreas especialmente do processo eleitoral criando mecanismos de punição para o não cumprimento. Listas pré-ordenadas, com alternância de sexo e aspectos étnicos-raciais, geracionais, de orientação sexual e que contemplem as pessoas com deficiências – com a ordem nas listas definidas pelos censos do IBGE para os municípios e para os Estados. Que o financiamento para as campanhas eleitorais seja exclusivamente público e de filiados e/ou militantes. Garantir 50% do tempo dos partidos nos meios de comunicação para as mulheres. Instituição da fidelidade partidária e perda de mandato com a mudança de partido, substituindo-a pelo/a suplente. Filiação de mínimo de dois anos antes da realização da eleição, caso já tenha sido filiado a outro partido. Limitação de reeleição para um ou dois mandatos para cargos legislativos. Formação política e fórum permanente de debates e monitoramento. Fim do nepotismo e sua classificação como crime no Código Penal. Financiamento público exclusivo, com alternância e critérios étnico/raciais, geracional e de orientação sexual, com dotação orçamentária e rubrica própria e com para os partidos que não cumprirem as regras. Fim da cláusula de barreira. Voto facultativo. Criar junto à Justiça Eleitoral um órgão que fiscalize a participação das mulheres nos espaços de poder dos partidos políticos e que garanta metas mínimas participação de igualdade de gênero, étnica/racial e geracional. DEMOCRATIZAÇÃO DA COMUNICAÇÃO Criação de mecanismos de controle social para coibir a difusão da imagem da mulher, combatendo a mercantilização do corpo e da vida das mulheres, punindo os meio de comunicação que vulgarizem a imagem da mulher. Interdição nas letras de músicas machistas e discriminatórias que desvalorizam a imagem da mulher. Que o governo federal estabeleça, em conjunto com a sociedade civil organizada, critérios para outorga e renovação das concessões das rádios e TVs. Não criminalização dos movimentos sociais. Regulamentação dos artigos da Constituição Federal que tratam da concessão pública dos meios de comunicação. Ampliação das concessões para as rádios comunitárias, garantindo a democratização dos meios de comunicação, respeitando a pluralidade e diversidade cultural.

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Controle, fiscalização e punição das empresas, organismos e entidades de comunicação que exploram a imagem da mulher de maneira sexista, machista e racista. Democratização dos meios de comunicação, garantindo espaço para divulgação das políticas publicas para mulheres. Garantir nos meios de comunicação a presença igualitária de mulheres negras e indígenas, quilombolas e demais segmentos. Garantir na TV pública 50% das vagas dos profissionais e do conselho da TV pública para mulheres respeitando a paridade entre as mulheres negras, brancas e indígenas, quilombolas e demais segmentos. Criação da TV pública e revisão da concessão das TVs e rádios, principalmente as que explorem a imagem das mulheres, especialmente das mulheres negras, garantindo horários e programas gratuitos que fortaleçam e dignifiquem a imagem das mulheres, promovendo maior democracia na mídia. Na revisão das concessões de TV considerar como critérios: a) promoção da democracia nos meios de comunicação social; b) a quebra do monopólio; c) igualdade de oportunidade; d) promoção de valores como a solidariedade, cooperação, igualdade, ética, o respeito à diferença, a reciprocidade, alteridade; e) imparcialidade nas informações. Agilidade e desburocratização nos processos de concessão de rádios comunitárias. PODER LEGISLATIVO Que o Poder Legislativo incorpore no PPA 2008-2011 as prioridades definidas pela II CNPM. Construção de Leis que garantam a participação das mulheres nas Mesas Diretoras do Poder Legislativo de todos os entes da federação. Recomendamos a aprovação do Projeto de Lei nº 6.418/2007, pela atual redação da comissão de Direitos Humanos da Câmara Federal, em que está incluso o crime de discriminação racial com aumento de pena para a discriminação sexista cometida contra as mulheres negras. Que sejam instaladas comissões permanentes de defesa dos direitos das mulheres e frentes parlamentares pelos direitos das mulheres nas casas legislativas municipais e estaduais. Instituir mecanismo legal que garanta a participação de mulheres na mesa diretora do Senado, Câmara Federal, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais. PODER JUDICIÁRIO Criar e implantar instancia de controle social junto ao Poder Judiciário, para monitorar e deliberar sobre a implantação, execução e penalidades da Lei Maria da Penha, bem como sobre o funcionamento das Varas de Infância e Juventude. Formação continuada para os operadores do judiciário para viabilizar a aplicabilidade da Lei Maria da Penha e demais leis anti-racismo e de discriminação de gênero. Controle externo do poder judiciário. Humanização do poder judiciário garantindo a inclusão obrigatória da temática gênero em cursos preparatórios e na capacitação de servidores na ativa do mesmo, visando a construção de soluções às demandas de gênero e não meras decisões judiciais, ações estas coordenadas institucionalmente pelo CNJ (Conselho Nacional de Justiça). Criar espaços no judiciário e no ministério público que tratem o tema de eqüidade e igualdade de gênero, raça/etnia e orientação sexual. Democratização do poder judiciário com recorte de gênero, raça, etnia, geração.

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Construção de mecanismos de participação e controle social com criação de defensorias públicas municipais e corregedorias populares com a participação da sociedade civil. Fim do STF (Supremo Tribunal Federal) e criação de um Tribunal Constitucional como única instância acima do Superior Tribunal de Justiça. ESTADO BRASILEIRO Garantir a criação dos Conselhos dos Direitos das Mulheres com autonomia política, caráter deliberativo e eleição para sua presidenta, realizadas pelas conselheiras. Redução da jornada de trabalho, mantido o mesmo salário, de modo a que homens e mulheres possam também cuidar dos filhos dividindo o trabalho doméstico, cuidar de sua formação, cultura e lazer. Maior apoio às mulheres com deficiência visual. Criar mecanismos que garantam o compromisso de controle social para uma maior articulação entre governos federal, estaduais e municipais. Aumento da dotação orçamentária dos governos: federal, estaduais e municipais, destinando parte dos recursos para políticas que garantam a maior participação das mulheres no poder, em seus diversos níveis. Fortalecimento do SUS, com a não-terceirização dos serviços de saúde. Por uma previdência universal pública e solidária e contra a desvinculação dos benefícios da seguridade social do salário mínimo. Mulheres indígenas e ciganas: 1. Criação de uma política de valorização e preservação dessas culturas. 2. Trabalhar o fim do preconceito contra a mulher indígena e cigana. 3. Criar oportunidades de divulgação da cultura e da produção cultural. 4. Garantir o espaço e ampliar vagas de representação das mulheres indígenas e ciganas no CNDM, conselhos estaduais e municipais, na SEPPIR e na SPM. Criar normas internas rígidas, nos órgãos públicos, para que haja eqüidade na participação das servidoras públicas. Que as três esferas do poder incentivem e promovam campanhas, discussões e fóruns para a formação e capacitação política das mulheres. Propor projeto de lei que garanta o recebimento de salários/remuneração durante o período de campanha política e estabilidade provisória no emprego durante 3 meses, após as eleições. Incluir no conteúdo das provas dos concursos públicos as temáticas de gênero e raça/etnia. Incluir na formação dos gestores públicos/servidores/nomeados, conteúdos relativos à questão de gênero, raça, etnia, orientação sexual nas respectivas carreiras da União, Estados e municípios. Investir recursos públicos para apoio a processos formativos e organizativos. Propor a base legal que garanta a participação paritária entre homens e mulheres, funcionários de carreira efetiva, nos cargos de direção e assessoramento superior, nas três esferas do poder executivo e 30% para o 1º e 2º escalão, visando paridade e a qualificação dos serviços públicos. Que os poderes públicos em todas as esferas facilitem o acesso as informações referentes às políticas públicas para as mulheres da área rural. (federal, estadual e municipal). Garantia da laicidade do Estado Brasileiro, promovendo a efetiva separação do Estado das religiões, retirando das repartições públicas em todos os poderes e esferas símbolos de qualquer religião, bem como desarticulando serviços especiais voltados para as religiões. As políticas públicas de estado devem ser formuladas e

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implementadas de maneira independente de princípios religiosos, de forma a assegurar efetivamente os direitos consagrados na constituição federal e nos diversos instrumentos internacionais assinados e ratificados pelo Estado brasileiro, como medida de proteção aos direitos humanos das mulheres e meninas. Exigimos do Estado Brasileiro o desenvolvimento de ações para o combate ao racismo institucional em todas as esferas do poder público, que promova a equidade e garatam o acesso a bens e serviços sem discriminação de qualquer espécie. Aumentar o número de representantes de mulheres negras no Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. Recomendamos que o Estado brasileiro garanta o princípio constitucional da equidade, promovendo para isso ações específicas e de caráter afirmativos voltados para as mulheres negras. PODER EXECUTIVO Criação de campanhas educativas em defesa do meio ambiente. Capacitação em gênero, etnia e raça nos programas sócio-ambientais. Ampliação de recursos orçamentários/financeiros para garantir o desenvolvimento de ações de atenção básica voltadas à saúde das mulheres. Ampliação de valores e efetivação do Pronaf Mulher no âmbito federal, com ações voltadas às iniciativas das mulheres para o desenvolvimento sustentável nos territórios, presente em todas às regiões, estados e municípios. Implementação de políticas de saneamento básico, incluindo a coleta seletiva do lixo em todo o país. Definição de mecanismos de punição aos Estados e Municípios que não estruturarem Conselhos da Mulher. Garantia do recorte de gênero e acesso das mulheres aos programas de governo, nas esferas federal, estadual e municipal. Garantia da representatividade no executivo de cotas de 50% para mulheres e a paridade entre mulheres negras, brancas, indígenas, quilombolas e demais segmentos. Garantia da inclusão das políticas indicadas pela Conferência Nacional das Mulheres nas diretrizes do PPA 2008/2011. Cumprir o decreto nº 4.228/13/2002 que institui o Programa Nacional de Ações Afirmativas, estabelecendo metas e percentuais de participação de afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras de deficiências no preenchimento de cargos em comissão do grupo-direção e assessoramento superiores – DAS, no âmbito da administração federal. Mudança na política econômica para gerar empregos e desconcentração de riqueza. Instituir na publicidade pública da administração direta e indireta a partição de atores que representem os diversos segmentos étnico-raciais e de gênero. Criar comitê de gestão de política para as mulheres nos ministérios e secretarias especiais, levando em consideração a dimensão das relações étnico-raciais como instrumento de gestão e monitoramento. Garantir a dimensão de gênero na implementação dos empreendimentos públicos e programas do MME. Incluir as propostas aprovadas na II conferência no PPA de cada órgão, quando da revisão do orçamento em todas as esferas de governo. Priorizar a política de gênero no programa “Luz para Todos”. Que o Estado, por meio do MEC, normatize o estudo de gênero, raça, etnia, livre orientação sexual nos conteúdos curriculares das instituições de ensino, em todos os níveis e modalidades.

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Garantia de mecanismos efetivos de transparência, participação, controle social sobre o orçamento público federal e os repassados pela União aos municípios e aos Estados, em face do PNPM. Garantia de que 50% dos recursos financeiros do governo, a fundo perdido, sejam destinados às políticas para as mulheres, incluindo repasse ao CNDM. Assegurar que os organismos governamentais de políticas para as mulheres estejam situados no 1o escalão do governo e disponham de recursos orçamentários e pessoal, necessários ao enfrentamento das desigualdades nas políticas públicas. Garantir que as agência oficiais de fomento (CEF, BB, BNDES, BNB, BASA) orientem seus créditos ao enfrentamento das desigualdades de gênero, raça e etnia, criando, inclusive, linhas exclusivas de créditos à fundo perdido com esse objetivo. Ações afirmativas para MULHERES negras, índias e lésbicas como medida de reparação social, econômica e cultural que garantam sua plena participação em igualdade de condições nas esferas políticas, econômicas, sociais e culturais. Promover políticas de ações afirmativas, estabelecendo paridade de 50% para mulheres em todas as esferas de poder, respeitando a diversidade étnico-racial, classes sociais, orientação sexual, geracional, mulheres com deficiências, trabalhadoras domésticas e mulheres dos povos e comunidades tradicionais, com sanção em caso de descumprimento. MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES Incorporar as dimensões de gênero e raça/etnia na formulação de seu Conselho Nacional. SPM/CONFERÊNCIA/CNDM/PNPM Recomendamos que as próximas Conferências de políticas para as Mulheres sejam transmitidas simultaneamente através de vídeo-conferência e internet. Incorporação das dimensões de gênero e raça nas políticas públicas - desde o planejamento, implementação e avaliação, com definição de indicadores das desigualdades raciais, criação de mecanismo de monitoramento e com a participação das mulheres negras. Criar o selo de equidade como prêmio em reconhecimento as escolas que adotarem ações educativas de gênero, raça e etnia. Promover campanha de impacto através da mídia e ações públicas para uma reeducação na sociedade para extinguir a sobrecarga de responsabilidades domésticas e familiares sobre as mulheres. Inserir campanhas nos três níveis de governo na vivência democrática de igualdade de gênero, raça, etnia, diversidade sexual e geracional. Socializar as informações dos debates da comissão tripartite de igualdade de oportunidade de gênero e raça/etnia no trabalho. Garantir a inserção das ex-presidiárias na sociedade e no mundo do trabalho. A CNPM deve ocorrer no primeiro quadrimestre, do primeiro ano de cada governo, de modo a subsidiar a elaboração das políticas públicas (PPA). A SPM e a SEPPIR devem se responsabilizar por campanha nacional de combate ao racismo institucional e cultural. ESTADOS E MUNICÍPIOS

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Criação de Secretarias Especiais de Políticas Públicas para as Mulheres em todos os Estados e Municípios brasileiros, com autonomia, com estrutura e orçamento próprios livre do contingenciamento, garantidos no PPA. Criação, fortalecimento e estruturação das coordenadorias para as mulheres nas instâncias estaduais e municipais, com equipe técnica multidisciplinar que garanta a participação de mulheres representantes da sociedade civil contemplando mulheres negras, índias, lésbicas e quilombolas. Garantir recursos para divulgação das Coordenadorias estaduais e municipais de mulheres, incentivando amplo conhecimento e participação das mulheres nestas instâncias. Garantir políticas de eqüidade de gênero nos cargos de direção e assessoramento em todos os níveis da administração pública estadual e municipal. Criação no âmbito dos legislativos municipais, estaduais e federal comissões permanentes que tratem o tema de eqüidade e igualdade de gênero, raça/etnia e orientação sexual. CONTROLE SOCIAL Construção de mecanismos de participação e controle social com criação de defensorias públicas municipais e corregedorias populares com a participação da sociedade civil. Criar e divulgar amplamente dados, metas, indicadores e mecanismos que garantam o acompanhamento crítico das mulheres com relação às políticas e serviços públicos. Dar caráter deliberativo aos Conselhos da Mulher e garantir que, em sua representação, tenhamos, através de eleição direta a seguinte composição, com recursos e estrutura para seu efetivo funcionamento: sociedade civil, trabalhadores em políticas públicas voltadas para mulheres e governo. Criar mecanismos de acesso aos orçamentos públicos, sua utilização, bem como divulgação na mídia, internet e no jornal e outros meios de comunicação. Construção de mecanismos de participação e controle social com criação de defensorias públicas municipais e corregedorias populares com a participação da sociedade civil. Estimular a criação de grupos multiplicadores nas comunidades para garantir formação com recorte de gênero, raça/etnia, orientação sexual e motivar a participação política das mulheres. Estimular a participação nas instituições políticas das mulheres de todas as gerações, com deficiência, lésbicas, transexuais, travestis, transgêneros, quilombolas, negras, profissionais do sexo, indígenas, chefes de família, ribeirinhas, extrativistas e trabalhadoras rurais. Construção entre o poder público e a sociedade civil de oficinas, seminários e outras formas de qualificação política para as mulheres. SISTEMA S (INICIATIVA PRIVATIVA) Recomendação ao setor empresarial: cursos técnicos, profissionalizantes gratuitos no sistema S e nas redes de ensino profissional para as mulheres com garantia de creche no período do curso. EMENDA SUBSTITUTIVA À RESOLUÇÃO DA REFORMA POLÍTICA (Anexo 3) Eixo 7 – Desenvolvimento sustentável no meio rural, na cidade, na floresta com garantia de justiça ambiental, inclusão social, soberania e segurança alimentar 7. PRIORIDADES 7.1. Assegurar o princípio de precaução vetando o cultivo e a comercialização de produtos transgênicos e agrotóxicos, garantindo a produção de alimentos saudáveis. 7.2. Assegurar o uso, o intercâmbio, distribuição e comercialização de sementes nativas e crioulas pelas camponesas indígenas e quilombolas.

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7.3. Assegurar a soberania hídrica contemplando os múltiplos usos da água como um bem comum não privatizável e com acesso universal. 7.4. Direito à terra, água e garantia da soberania alimentar com visibilidade e reconhecimento da contribuição das mulheres através da ampliação da reforma agrária e dos direitos territoriais dos povos indígenas, comunidades quilombolas e tradicionais. 7.5. Promover políticas específicas voltadas para ampliar o acesso aos recursos naturais e produtivos efetivando novos índices de produtividade, limitação do tamanho da propriedade, homologação e desintrusão das áreas indígenas, titulação das comunidades quilombolas e a regularização das comunidades tradicionais. 7.6. Incentivar a elaboração de políticas de educação ambiental incluindo ações de capacitação para o controle social junto aos os municípios e estados da federação, em consonância com a política nacional de educação ambiental, a partir de uma visão crítica sobre os padrões atuais de consumo. Eixo 8 – Direitos das mulheres à terra e moradia digna, bem como serviços com cidadania, garantindo a qualidade de vida nas áreas urbanas e rurais, considerando as etnias e comunidades tradicionais Eixo 9 – Cultura, Comunicação e Mídia: igualitária, democrática e não discriminatória, não-sexista, anti-racista, não lesbofóbica e não homofóbica, com controle social 9. PRIORIDADES 9.1. Construir mecanismos de controle social da imagem da mulher nos meios de comunicação. 9.2. Estimular a difusão da imagem não-discriminatória e não-estereotipada da mulher, contando com a participação ativa, constante e capilarizada do movimento de mulheres. 9.3. Inserir como critério de concessão de TVs e rádios comunitárias o controle a discriminação e intolerância religiosas, garantindo espaço para discussão do movimento de mulheres e feminista, respeitando a pluralidade e diversidade cultural. 9.4. Elaborar critérios transparentes, como critério para outorga ou renovação das concessões de Tvs que levem em conta a representação dos movimentos sociais, em especial, o de mulheres. Eixo 10 – Enfrentamento do racismo, sexismo, lesbofobia 10. PRIORIDADES 10.1. Formular e implementar programas, projetos e ações de enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia nas instituições públicas governamentais, da administração direta e indireta, instituições não-governamentais e privadas. 10.2. Instituir medidas de ação afirmativa na elaboração e execução de políticas públicas, visando alcançar a eqüidade de gênero, raça, etnia, geracional e orientação sexual. 10.3. Formular e executar ações estratégicas que garantam a realização de metas de percentuais de participação segundo critérios étnico e raciais. 10.4. Fortalecer políticas de enfrentamento da discriminação contra as mulheres atingidas pelo racismo, sexismo, lesbofobia, deficiência, fatores geracionais e outras formas de intolerância e discriminação."

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ANEXO VIII: Decreto 5.390 de 8 de março de 2005, modificado pelo Decreto 6.269, de 22 de novembro de 2007

Implementa e Modifica o Plano Nacional de Política para as Mulheres    Fonte:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-­‐2006/2005/Decreto/D5390.htm     "O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição, DECRETA: Art. 1o Fica aprovado o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM, em consonância com os objetivos estabelecidos no Anexo deste Decreto. Art. 2o A Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, da Presidência da República, editará as metas, as prioridades e as ações do PNPM. Art. 3o Fica instituído o Comitê de Articulação e Monitoramento do PNPM, no âmbito da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, com a função de acompanhar e avaliar periodicamente o cumprimento dos objetivos, metas, prioridades e ações definidos no PNPM. Art. 4o O Comitê de Articulação e Monitoramento será integrado por um representante, e respectivo suplente, de cada órgão a seguir indicado: I - Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, que o coordenará; II - Ministério da Educação; III - Ministério da Justiça; IV - Ministério da Saúde; V - Ministério das Cidades; VI - Ministério do Desenvolvimento Agrário; VII - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; VIII - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; IX - Ministério do Trabalho e Emprego; X - Secretaria Especial dos Direitos Humanos; XI - Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; e XII - Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. XIII - Ministério de Minas e Energia. (Incluído pelo Decreto nº 5.446, de 2005) Parágrafo único. Os integrantes do Comitê serão indicados pelos titulares dos órgãos representados e designados pela Secretária Especial de Políticas para as Mulheres. Art. 4o O Comitê de Articulação e Monitoramento será integrado por: (Redação dada pelo Decreto nº 6.269, de 2007). I - três representantes do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; (Redação dada pelo Decreto nº 6.269, de 2007). II - dois representantes de organismos governamentais de políticas para as mulheres do Poder Executivo estadual; (Redação dada pelo Decreto nº 6.269, de 2007). III - dois representantes de organismos governamentais de políticas para as mulheres do Poder Executivo municipal; (Redação dada pelo Decreto nº 6.269, de 2007). IV - um representante de cada órgão a seguir indicado: (Redação dada pelo Decreto nº 6.269, de 2007). a) Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, que o coordenará; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). b) Casa Civil da Presidência da República; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). c) Ministério da Educação; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). d) Ministério da Justiça; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). e) Ministério da Saúde; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). f) Ministério das Cidades; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). g) Ministério do Desenvolvimento Agrário; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). h) Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). i) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). j) Ministério do Trabalho e Emprego;(Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). l) Ministério de Minas e Energia; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). m) Ministério da Cultura; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). n) Ministério do Meio Ambiente; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007).

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o) Secretaria-Geral da Presidência da República; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). p) Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). q) Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). r) Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República; (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). s) Fundação Nacional do Índio; e (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). t) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. (Incluída pelo Decreto nº 6.269, de 2007). n) Ministério do Meio Ambiente; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). o) Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). p) Secretaria-Geral da Presidência da República; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). q) Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). r) Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). s) Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). t) Fundação Nacional do Índio; (Redação dada pelo Decreto nº 6.572, de 2008). u) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; (Incluída pelo Decreto nº 6.572, de 2008). v) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; e (Incluída pelo Decreto nº 6.572, de 2008). x) Caixa Econômica Federal. (Incluída pelo Decreto nº 6.572, de 2008). Parágrafo único. Os integrantes do Comitê e respectivos suplentes serão indicados pelos titulares dos órgãos e entidades representados e designados pela Secretária Especial de Políticas para as Mulheres. (Redação dada pelo Decreto nº 6.269, de 2007). Art. 5o Compete ao Comitê de Articulação e Monitoramento do PNPM: I - estabelecer a metodologia de monitoramento do PNPM; II - apoiar, incentivar e subsidiar tecnicamente a implementação do PNPM nos Estados, Municípios e Distrito Federal; III - acompanhar e avaliar as atividades de implementação do PNPM; IV - promover a difusão do PNPM junto a órgãos e entidades governamentais e não-governamentais; V - efetuar ajustes de metas, prioridades e ações do PNPM; VI - elaborar relatório anual de acompanhamento das ações do PNPM; VII - encaminhar o relatório anual ao Conselho Nacional dos Direitos da Mulher e à Câmara de Política Social, do Conselho de Governo, para análise dos resultados do PNPM. VIII - revisar o PNPM, segundo as diretrizes emanadas das Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres. (Incluído pelo Decreto nº 6.269, de 2007). Art. 6o O Comitê de Articulação e Monitoramento deliberará mediante resoluções, por maioria simples dos presentes, tendo seu coordenador o voto de qualidade no caso de empate. Art. 7o O Comitê de Articulação e Monitoramento poderá instituir câmaras técnicas com a função de colaborar, no que couber, para o cumprimento das suas atribuições, sistematizar as informações recebidas e subsidiar a elaboração dos relatórios anuais. Art. 8o O regimento interno do Comitê de Articulação e Monitoramento será aprovado por maioria absoluta dos seus integrantes e disporá sobre a organização, forma de apreciação e deliberação das matérias, bem como sobre a composição e o funcionamento das câmaras técnicas. Art. 9o Caberá à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres prover o apoio administrativo e os meios necessários à execução dos trabalhos do Comitê de Articulação e das câmaras técnicas. Art. 10. As atividades dos membros do Comitê de Articulação e Monitoramento e das câmaras técnicas são consideradas serviço público relevante não remunerado. Art. 11. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 8 de março de 2005; 184o da Independência e 117o da República. LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA�José Dirceu de Oliveira e Silva Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 9.3.2005

ANEXO OBJETIVOS DO PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES 1. AUTONOMIA, IGUALDADE NO MUNDO DO TRABALHO E CIDADANIA 1.1. Promover a autonomia econômica e financeira das mulheres. 1.2. Promover a eqüidade de gênero, raça e etnia nas relações de trabalho. 1.3. Promover políticas de ações afirmativas que assegurem a condição das mulheres como sujeitos sociais

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e políticos. 1.4. Ampliar a inclusão das mulheres na reforma agrária e na agricultura familiar. 1.5. Promover o direito à vida na cidade, com qualidade, acesso a bens e serviços públicos. 2. Educação inclusiva e não sexista 2.1. Incorporar a perspectiva de gênero, raça, etnia e orientação sexual no processo educacional formal e informal. 2.2. Garantir sistema educacional não discriminatório, que não reproduza estereótipos de gênero, raça e etnia. 2.3. Promover o acesso à educação básica de mulheres jovens e adultas. 2.4. Promover a visibilidade da contribuição das mulheres na construção da história da humanidade. 2.5. Combater os estereótipos de gênero, raça e etnia na cultura e comunicação. 3. SAÚDE DAS MULHERES, DIREITOS SEXUAIS E DIREITOS REPRODUTIVOS 3.1 Promover a melhoria da saúde das mulheres brasileiras, mediante a garantia de direitos legalmente constituídos e ampliação do acesso aos meios e serviços de promoção, prevenção, assistência e recuperação da saúde, em todo território brasileiro. 3.2. Garantir os direitos sexuais e direitos reprodutivos das mulheres. 3.3. Contribuir para a redução da morbidade e mortalidade feminina no Brasil em todos os ciclos de vida e nos diversos grupos populacionais, sem discriminação de qualquer espécie. 3.4. Ampliar, qualificar e humanizar a atenção integral à saúde da mulher no Sistema Único de Saúde. 4. ENFRENTAMENTO À VIOLÊNCIA CONTRA AS MULHERES 4.1. Implantar política nacional de enfrentamento à violência contra a mulher. 4.2. Garantir o atendimento integral, humanizado e de qualidade às mulheres em situação de violência. 4.3. Reduzir os índices de violência contra as mulheres. 4.4. Garantir o cumprimento dos instrumentos internacionais e revisar a legislação brasileira de enfrentamento à violência contra as mulheres. 5. GESTÃO E MONITORAMENTO DO PLANO 5.1. Implementar o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM, por meio da articulação entre os diferentes órgãos de governo. 5.2. Monitorar e avaliar a implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - PNPM, com vistas a atualizá-lo e aperfeiçoá-lo."

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