Universidade Federal do Rio de Janeiro

Instituto de Economia

Desenvolvimento Socioeconômico da China

Alunas: Beatriz Ferrari, Fabianna Bacil e Larissa Losanoff

Novos Caminhos da Proteção Social Chinesa

1 Introdução

A China é o país mais populoso do mundo, com 1,36 bilhão de habitantes, o que

configura quase um quinto da população mundial. É a segunda maior economia do

mundo, atrás apenas dos Estados Unidos, tendo registrado uma taxa anual média de

crescimento de 9,8% nas últimas três décadas. Em 2009, apesar da grande crise

econômica internacional, a China obteve uma taxa de crescimento de 8.7% e superou

pela primeira vez o PIB per capita dos Estados Unidos (NBS, 2010). O crescimento

econômico chinês se destaca não apenas pela velocidade acelerada em que ocorre, mas

também por ser alcançado a partir de um modelo singular, denominado "socialismo de

mercado". Esta nação apresenta diversas características culturais, econômicas e políticas

únicas, o que a torna um país extremamente interessante para ser objeto de estudo de

políticas públicas e seu impacto social.

Gráfico1: O Crescimento do PIB Chinês

O desenvolvimento da China, apesar de ter retirado milhões da situação de

extrema pobreza, tem sido acompanhado pelo aumento da desigualdade social, ainda

mais acentuada na comparação entre os trabalhadores rurais e urbanos, uma vez que a

política de desenvolvimento chinesa enfocou majoritariamente a economia urbana e

seus benefícios sociais são fortemente separados por região. A desigualdade crescente,

que acarreta diversos problemas e movimentos sociais, explicitou a necessidade da

revisão das políticas sociais, o que perpassa diversas questões, como, por exemplo, os

investimentos em educação, política de proteção ao trabalho, política voltada

diretamente ao trabalhador migrante e salário mínimo (Medeiros, 2008).

Para Wang (1997), a emergência de múltiplas crises sociais foi resultado do

avanço da modernização, pautada apenas na eficiência e no avanço do mercado de

organização, tendo gerado o aumento da desigualdade social e obstáculos à

democratização política. O estudo e a discussão das mudanças nas políticas sociais

chinesas é portanto de suma importância para o melhor debate acerca da questão da

modernização no país. Seguindo tal raciocínio, Juwei (2010) aponta que o

desenvolvimento do Sistema de Proteção Social chinês é o próximo passo no avanço do

plano de modernização do Partido Comunista Chinês (PCC). A escolha desse objetivo

precisa ser entendida em seu contexto plural, analisando as questões política, econômica

e social recentes.

O esforço para montar e expandir um Sistema de Proteção Social adaptado às

peculiaridades do país e que consiga suprir as necessidades de seus habitantes é um

grande desafio ao PCC. Neste sentido, torna-se interessante o estudo da construção de

tal sistema. Assim, o objetivo do presente trabalho é analisar tal construção a partir da

análise do modelo existente anteriormente, do contexto que gerou os impulsos para sua

revisão e modificação, o estudo do sistema estabelecido atualmente, como se dá seu

funcionamento, gargalos e perspectivas futuras.

2 Antecedente histórico

2.1 Primórdios da proteção social na China: Período Maoísta

Com a vitória do movimento comunista e criação da República Popular da China

em 1949, iniciou-se a implantação de uma economia socialista no país. Sob a liderança

de Mao Tsé-Tung, a China realizou uma transformação econômica estrutural, passando

a ser um país industrializado, embora tenha como peculiaridade a simultânea não

urbanização. Assim, a política de Mao foi responsável por elevar os indicadores sociais

(saúde, alfabetização, alimentação) básicos do país, garantindo ainda via forte controle

de migração a baixa desigualdade entre campo e cidade.

O primeiro plano quinquenal (1952-1956) visava o estímulo ao investimento, de

forma a alcançar o desenvolvimento econômico. Tal plano obteve resultados e os

investimentos, com ampla predominância dos investimentos nacionais, passaram de

10% do PIB em 1952 para 36,5% em 1978. Houve ainda a preocupação de impedir a

centralização deste processo, permitindo uma industrialização bem dividida

territorialmente. Conforme abordado, esta industrialização não foi acompanhada pela

urbanização: a população rural em 1950 consistia em 88,8% da população, passando

para 85,6% em 1982, resultado do forte controle migratório. O hukou, registro que

mostra a regionalidade de seu detentor, era um dos instrumentos para tal, além da

condicionalidade do acesso às cotas de alimento às comunas de origem da população

rural. Nas cidades, a distribuição de alimentos se dava a partir de cupons, também

especificados pela naturalidade regional. Assim, já se colocava um grande entrave aos

movimentos internos de migração (Nogueira, 2011). Por conseguinte, a concessão e

abrangência dos benefícios sociais era – e ainda hoje permanece sendo – muito

condicionada à região à qual o trabalhador relacionava-se via hukou, havendo grandes

diferenças entre o campo, onde a proteção se dava via comunas rurais, e as áreas

urbanas, em que havia o danwei.

2.1.1 Comunas Rurais

Conforme afirma Nogueira (2011), o período maoísta pregava a premência do

campo, dando-se prioridade ao desenvolvimento agrário. Estabeleceu-se a eliminação

da propriedade, o que levou à redistribuição da terra e consequente redução da

desigualdade; e a criação do sistema de comunas rurais. As comunas rurais consistiam

em unidades autônomas de produção rural, cujo objetivo era consistir em unidades

autossuficientes. Elas eram o instrumento utilizado para suprir as necessidades da

população da região em que se localizava, devendo ser capaz de fornecer alimentos,

serviços e produtos industriais (a partir da produção de indústrias de pequena escala).

Desta forma, era o sistema de comunas rurais era o que provinha a "proteção

social" aos trabalhadores rurais no período maoísta, provendo segurança alimentar,

serviços médicos e educação pública a mais de 80% da população chinesa, o que

garantiu a melhoria dos indicadores sociais durante essas décadas. Entretanto, é preciso

ressaltar que tais proteções sociais não eram completas ou muito eficientes, uma vez que

a pouca integração entre tais unidades limitava a abrangência das respectivas produções

e dos serviços oferecidos.

O sistema de comunas também era um entrave ao crescimento, uma vez que a

valorização da autossuficiência minava a formação de um sistema integrado que se

completasse e viabilizasse a maior diversificação da produção, que era muito limitada

neste período. A produtividade agrícola estagnou, o que teve resultados desastrosos. Em

1959 eclodiu na China o que ficou conhecido como "A Grande Fome", que perduraria

até 1961 e ocasionaria a morte de parcela relevante da população. Este episódio resultou

da combinação de desastres naturais, como inundações, com decisões políticas errôneas

tomadas na época.

2.1.2 Danwei

O danwei consiste em uma unidade de trabalho estatal que provêm serviços de

proteção social de forma a suprir as necessidades básicas de seus trabalhadores.

Resumidamente, o danwei resultava da política maoísta de pleno emprego e proteção

social nas cidades e garantia à China a peculiaridade de ter baixas taxas de desigualdade

urbanas, em oposição às taxas registradas na região rural (Nogueira, 2011).

Conforme explicado por Qing Lai, Yu Xie e Xiaogang Wu (2009), os

acadêmicos chineses divergem quanto aos primórdios do sistema de danwei: alguns,

como Lu e Perry, creditam sua origem ao movimento comunista da China ou à cultura

corporativista do período republicano. Outros, entretanto, analisam o danwei como

existente desde o período imperial, sendo atualmente a "encarnação moderna" do

sistema burocrático de então, no sentido de que, assim como outrora o papel de

intermediário entre imperador e população era representado pela burocracia estatal, na

China maoísta o danwei intermediava as relações entre governo central e povo. Desta

forma, muitos dos elementos morais, políticos e econômicos formadores do danwei pré

1978 podiam ser encontrados no Império, quando o desempenho dos burocratas era

avaliado pelo critério de eficiência na provisão de bem estar à população. Nylan (1996)

afirma que: "The ideal official was someone considered to be a true 'father and mother'

of the people" (Nylan in Lai, Xie e Wu, 2009).

Antes das reformas de 1978, o danwei abrangia praticamente todas as

necessidades dos trabalhadores urbanos, sendo comparável aos Estados de bem estar

social europeus mais desenvolvidos. Praticamente todos os empregados das cidades

eram organizados como membros de um danwei, que tinham múltiplas funções

econômicas, sociais e políticas, englobando desde o suprimento das necessidades

materiais básicas ao provimento de serviços, fornecimento de status, oportunidades de

crescimento na carreira e mobilidade social. Os trabalhadores e suas famílias eram

fortemente dependentes do danwei para a provisão de recursos materiais, fenômeno este

que passou a ser denominado organized dependency.

Os danweis, entretanto, não eram uniformes. Neste período, os salários dos

trabalhadores eram fixados pelo governo, que os estabelecia de acordo com os critérios

de tempo de serviço, status e posição administrativa. Assim, as unidades de trabalho não

tinham muita liberdade para recompensar em dinheiro seus empregados. Desta forma, a

desigualdade entre danweis se manifestava não na forma de salários monetários, mas

sim em termos dos benefícios oferecidos. Aqueles mais próximos do governo (as

agências estatais, por exemplo), tinham prioridade na obtenção de recursos do governo,

conseguindo mais casas e cupons subsidiados. Por conseguinte, quanto mais alto o

danwei estivesse na hierarquia administrativa estatal, mais poder de barganha ele tinha

com os planejadores centrais, logo mais recursos materiais esta unidade detinha para

prover bens e serviços aos seus trabalhadores.

Assim, a China maoísta apresentava elementos paradoxais. Embora o sistema de

comunas tenha conseguido avanços, a ênfase extrema à independência e

autossuficiência de cada uma levou ao fomento de uma estrutura econômica celular

caracterizada pela baixa especialização de cada unidade e consequente ineficiência.

Houve a estagnação da produtividade agrícola (embora a renda do campo tenha

continuado a crescer), enquanto o aumento da produtividade nas indústrias não se

traduziu em um aumento similar nos salários reais dos trabalhadores urbanos. Desta

forma, foi criado um gargalo no crescimento chinês e houve um aumento da

dependência externa.

Resumidamente, o período maoísta promoveu a redução da desigualdade na

China, via eliminação da renda da terra e industrialização nacional, além de ter

conseguido alcançar a melhoria dos indicadores básicos de bem estar. Os problemas

econômicos, entretanto, significaram a piora das condições de vida e desequilíbrio entre

o desenvolvimento industrial e o desenvolvimento agrícola.

2.2 Transição e desmantelamento

Em 1966 houve a Revolução Cultural (1966-76), que abriu um vácuo de poder

significativo na estrutura do Partido após o expurgo de diversas lideranças. Com a

morte da chamada “velha guarda” do PCC na segunda década de 1970 e do próprio Mao

em 1976, houve a mudança não apenas da liderança do partido, mas também a política

econômica adotada, que se diferenciou muito de sua anterior. No período maoísta, a

ênfase econômica era dada à agricultura e, apesar de todos os problemas deste período,

os trabalhadores rurais, que representavam a maior parte da população, contavam com

um sistema de apoio social, tendo acesso à educação e saúde. Após 1978, quando houve

a transição e uma revisão das políticas do mesmo, o sistema de assistência existente até

então foi se desintegrando gradualmente. Esta alteração do modelo de crescimento,

passando para um no qual a igualdade social foi relegada ao segundo plano, explica-se

pela situação econômica difícil na qual a China se encontrava em 1978, o que tornava

premente a necessidade de reformas. Assim, o crescimento econômico consistiu na

prioridade nacional, sendo a direção na qual todos os esforços do governo se

concentraram, sendo iniciada a transição para uma economia socialista de mercado.

Houve, então, a mudança de enfoque: se antes, para Mao, o essencial era o setor

rural, Deng Xiaoping, e a nova guarda do PCC acreditavam que o crescimento

econômico precisava ser liderado pela ciência, tecnologia e desenvolvimento das

indústrias. O slogan deste período, não por acaso, era das “quatro modernizações”,

abarcando a agricultura, indústria, ciência e tecnologia e defesa nacional.

Neste contexto, a modernização da agricultura teve grande relevância no sentido

de aumentar sua produtividade. Essa política teve um grande sucesso, sendo responsável

por uma impressionante redução da pobreza, de modo que a população que vivia na

pobreza caiu de 53% para 8% entre 1981 e 2001 (Chen et al., 2006). Nos últimos 30

anos, essa redução foi equivalente à saída da pobreza de cerca de 500 milhões de

pessoas.

Entretanto, após essa primeira fase a ênfase foi dada à indústria, por meio de

medidas que buscavam principalmente estimular o investimento na China. Neste

sentido, as reformas significavam uma "redução" do papel do Estado, sendo respeitada a

orientação do mercado. Novamente, tal política foi muito bem sucedida, sendo por sua

vez responsável pelo grande crescimento econômico apresentado pela China. Em

termos sociais, contudo, esta mudança significou que os moradores de áreas rurais

passaram a representar uma parcela da população deixada ainda mais à margem das

benesses que esse crescimento econômico trouxe. As reformas econômicas não

priorizavam a distribuição da renda, mas sim seu crescimento em si. A desigualdade

rural-urbana traduzia-se (e era consequência) ainda no acesso desigual aos benefícios

sociais.

Conforme abordado anteriormente, as comunas rurais eram o instrumento que

concedia certo nível de proteção social aos trabalhadores rurais durante o período

maoísta. Embora seja preciso ressaltar que tal sistema não era perfeito e que a proteção

concedida era mínima (no sentido de que as comunas eram deficientes em diversos

aspectos), a população dessas regiões estava assistida (Medeiros, 2011).

A partir das reformas do final da década de 1970 e começo da década de 1980, o

sistema de comunas foi gradualmente desmantelado e substituído pelo sistema de

produção agrícola familiar. No novo modelo, a terra, cuja propriedade era estatal e

coletiva, era dividida pelo governo local entre as famílias da região, que ganhavam o

direito de produzir e construir nela por um período determinado de tempo, angariando

ainda maior independência na decisão de produção. Com a política de preços adotada

no início da modernização do campo, as famílias que batiam sua cota de produção

podiam vender seu excedente no mercado agrícola ou ao governo em condições

vantajosas. Por conseguinte, inicialmente a perda da proteção social foi menos sentida

graças ao aumento da renda. No entanto, gradualmente parcela maior desta renda passou

precisar ser utilizada para bancar os serviços antes garantidos, comprometendo o bem

estar dessas famílias, o que acarretou a emergência de manifestações.

Nas cidades, entretanto, ainda vigorava o sistema de danwei. Com o início das

reformas, o papel do danwei foi modificado, mas não chegou a ser reduzido

propriamente. Com a maior influência das orientações de mercado e a introdução de

empresas privadas e joit ventures, alguns serviços deixaram de ser oferecidos ou foram

limitados, como a provisão de casas e alimentos subsidiados. O danwei como um todo

deixou de ser tão abrangente, mesmo no referente a empresas e órgãos estatais, o que se

insere na lógica de maior controle orçamentário do governo.

No entanto, o danwei manteve um papel social muito relevante, tendo

permanecido sua influência na determinação da estratificação social urbana. O papel do

Estado, mesmo tendo sido relativamente reduzido, se manteve forte e os interesses

governamentais e empresariais andaram lado a lado. Assim, mesmo com a introdução

de agentes econômicos privados e estrangeiros (através das joint ventures), que se

expandiram rapidamente durante as reformas e representavam novas oportunidades aos

trabalhadores urbanos, o sistema de danwei foi mantido. Ao contrário do que ocorreu

em outros locais, os empregadores urbanos na China optaram por não reduzir ao

mínimo os custos trabalhistas pela redução dos benefícios, o que seguiria a lógica de

maximização de lucro e equilíbrio de mercado, de forma que os trabalhadores urbanos

continuaram a ser fortemente afetados pelas condições financeiras de seus danweis. Por

causa desta configuração, mesmo as unidades de trabalho privadas deste período são

denominadas de danwei, uma vez que elas mantiveram a concessão de benefícios aos

seus trabalhadores.

Com a reforma, foi concedida mais autonomia às unidades de trabalho estatais

individuais, logo, aos próprios danweis. O maior poder de decisão permitiu que uma

parcela maior do excedente produzido nas unidades estatais fosse transferida na forma

de benefícios aos trabalhadores. Uma forma utilizada para ampliar os benefícios era

através da possibilidade de criação de subsidiárias para gerar renda: era permitido que

as fábricas alugassem espaços estivessem inativos e começassem ali algum tipo de

negócio (como restaurantes e lojas, por exemplo), as chamadas "indústrias terciárias"

(negócios cuja posse era do danwei) ou san chan. Os lucros gerados por este meio,

embora se utilizassem se recursos materiais estatais, não eram remetidos ao governo,

sendo retidos pelas unidades.

O danwei, mais do que a unidade produtiva concreta, passou a ser uma

instituição, reproduzida na economia urbana como um todo, abrangendo o setor privado

e público, alcançando ainda algumas indústrias instaladas em vilas rurais. Novamente,

os danweis não eram uniformes: normalmente as firmas privadas priorizavam a

redistribuição de renda via aumentos de salários, enquanto os danweis estatais se

baseavam mais na concessão de serviços, além da divergência quanto à disponibilidade

de benefícios a serem distribuídos (Lai, Xie e Wu, 2009).

O PCC identificava no danwei uma oportunidade positiva de controle social;

como consequência, as fábricas funcionavam como o centro da formação e da

organização da comunidade nos sentidos social e cultural. A fonte de organização e

provisão de serviços básicos era baseada inteiramente no trabalho (Lu & Jerry, 1997).

Assim, mesmo modificado, o danwei permanceu um importante instrumento na

proteção social da China. Todavia, o danwei valia apenas para os moradores urbanos,

conforme abordado anteriormente. Nas regiões rurais, a "proteção social" se dava

através do uso da terra, que garantia subsistência básica, e da organização das

cooperativas coletivas, através das quais os agricultores contavam com um atendimento

de saúde em clínicas rurais. Isto resultou em um aumento da desigualdade entre as áreas

urbanas e as áreas rurais, uma vez que os moradores urbanos usufruíam de benefícios

bem superiores àqueles oferecidos aos residentes de áreas rurais.

Tal sistema de danwei, contudo, mostrou-se insustentável ao levar grandes SOEs

(State-owned Enterprises) à falência. Isso pode ser explicado pela fragmentação

excessiva do sistema, no qual cada empresa provia serviços aos seus empregados,

fazendo com que a provisão fosse ineficiente; além do peso econômico que os

benefícios significavam, principalmente para as empresas estatais, uma vez que o

danwei preconizava a distribuição de benefícios e não a maximização de lucros.

O final da década de 1980 foi marcada por problemas de ordens distintas:

econômicos (com destaque à inflação que o país apresentava), sociais e políticos, que

culminavam em uma crise de representatividade do PCC e na resposta em forma de

forte repressão via força por parte do partido1. Entendia-se que era premente a

necessidade de novas reformas econômicas que guiassem a China ao socialismo de

mercado e ao desenvolvimento desejado de forma a superar este momento de

instabilidade. Neste período houve ainda uma revisão de conceitos adotados no período

maoísta, com destaque à valorização do igualitarismo, característica do governo de

Mao, o qual foi marcado pela baixa desigualdade urbano rural, apesar dos problemas

econômicos que ocorreram.

A década de 1990 foi marcada por importantes reformas que objetivavam

transformar a economia chinesa em uma economia de socialismo de mercado. Dentre

essas reformas, destaca-se o processo de privatização, no qual o Estado chinês buscou

manter sua atuação em áreas estratégicas (por exemplo, energia, siderurgia.

aeroespacial, infraestrutura e militar) e privatizar as indústrias estatais (SOEs) e

coletivas (TVEs) dos demais setores. O resultado foi uma concentração de renda

acelerada, agravada ainda pelo modelo de privatização adotado em diversos casos,

denominado insider privatization, em que a venda era feita para os gerentes de suas

respectivas fábricas, sendo uma base para a geração de grandes fortunas. Outra

consequência foi o início do desmonte do danwei (que era garantido via empresa, sendo

que muitas foram privatizadas ou à falência), o que se inclui na lógica de revisão da

valorização ao igualitarismo.

O que o Estado chinês desejava era a formatação de um mercado de trabalho

cuja alocação de recursos fosse mais eficiente, contudo o danwei e a distribuição de

benefícios atrelada a ele era um obstáculo a mobilidade de trabalho necessária. Desta

forma, uma das mudanças mais importantes da reforma foi a quebra da ligação entre a

unidade de trabalho e a concessão de benefícios. Por exemplo, o setor de habitação foi

privatizado, cessando a concessão de casas subsidiadas que havia anteriormente no

danwei. O seguro de saúde e as pensões, também concedidos via danwei, foram alvo de

transformação, também sendo retirados da tutela da empresa.

1 É emblemático deste período o que ficou conhecido como "O Massacre da Praça da Paz Celestial" ou

"Massacre de 4 de junho", que encerrou uma série de protestos pacíficos que demandavam principalmente maior democracia e liberdade. No dia 4 de junho de 1989 quando um protesto pacífico, composto majoritariamente de intelectuais e estudantes foi reprimido com tanques e o exército, resultando em mortes (as estimativas variam entre 2.000 e 5.000 mortos) e muitos feridos (entre7.000 e 10.000, segundo a Cruz Vermelha). Fonte: <http://www.dw.de/1989-massacre-na-pra%C3%A7a-da-paz-celestial/a-567775 > Acesso em: 15 de junho de 2015.

A discussão do desmonte do danwei gerou muita insegurança entre os

trabalhadores urbanos, mas também uma forte resistência pela população. Em um certo

sentido, o danwei continha um elemento cultural e ideológico, pois presumia a ideia de

que a comunidade era responsável pelo "cuidado" com aquele trabalhador, no sentido de

garantir salário, bem estar e controle social. Assim, a possibilidade de esfacelamento

descontentou a população também por causa disso; a sociedade chinesa apresentou

resistência à adoção de um sistema trabalhista mais individualista.

Medeiros (2008) afirma que o grande crescimento chinês, baseado fortemente

nos investimentos público e privado, apesar de acompanhados por um processo de

queda da pobreza e mobilização social ascendente, resultou também no grande aumento

da concentração de renda. Este modelo de expansão econômica através de investimentos

e comércio favoreceu a acumulação privada por parte de capitalistas e trabalhadores de

maior qualificação do ambiente urbano, em detrimento dos trabalhadores assalariados

de menor qualificação, migrantes e do ambiente rural. Assim, esse crescimento

econômico foi acompanhado pela crescente desigualdade social, sendo caracterizado

por ser um desenvolvimento com “víeis” industrial, conforme enfatizado por Arjan de

Haan (2013). O mesmo autor aponta ainda que diversas áreas foram negligenciadas,

como a saúde, por exemplo. A atuação governamental objetivava fortemente o

crescimento, mantendo-se muito controlado os gastos na área social.

A necessidade de mudanças do sistema de proteção social chinês foi sentida

principalmente nas últimas duas décadas. Um dos sinais foi o alarmante aumento do

índice de Gini2, conforme demonstrado nos gráficos abaixo, que demonstram ainda a

desigualdade urbana-rural, impulsionada pelos distintos tratamentos dados a essas áreas,

conforme abordado anteriormente.

2 Índice de Gini: cálculo usado para medir a desigualdade social. O coeficiente varia de 0 a 1, sendo o 0

correspondente à completa igualdade e o 1 a completa desigualdade (http://desigualdade-social.info/indice-de-gini.html)

Gráfico 2: Coeficiente de Gini na área urbana e na área rural da China (1980-1999)

Fonte: The Economist (http://www.economist.com/node/639652)

Gráfico 3: Coeficiente de Gini e o gap rural-urbano de renda

Fonte: National Bureau of Statistics (NBS) various years, China Statistical Yearbook, China Statistics

Press, Beijing.

É importante ressaltar, no entanto, que o aumento da desigualdade da

distribuição de renda expressa pelo índice de Gini resulta do aumento em escala menor

da renda do campo em relação à renda das cidades. Em outras palavras, embora a

desigualdade social tenha apresentado crescimento alarmante, houve uma grande

redução da pobreza e a qualidade de vida da população como um todo melhorou. Em

dez anos, a renda da base da população elevou em cerca de 46%, enquanto a renda dos

mais ricos cresceu 94% (Banco Mundial, 2013).

Gráfico 4: Desigualdade de Renda na China: 1981-2012

Fonte: Banco Mundial

Gráfico 5: Renda Familiar Per capita (2002 e 2007)

Fonte: Banco Mundial

O que o aumento da desigualdade de fato expressa é que, embora tenha havido

uma melhora geral, as benesses desse crescimento não são distribuídas de forma

igualitária, o que facilita a emergência de diversos problemas sociais. A ocorrência dos

chamados “incidentes em massa” – eles incluem greves, protestos, tumultos, entre

outros – aumentou nos últimos anos, o que demonstra insatisfação por parte da

população. Segundo o Epoch Times (2013), houve 40.000 manifestações e revoltas, de

um modo geral, em 2000; 110.000 em 2009 e 280.000 em 2010. O número de pessoas

que participam destes movimentos teria aumentado também, passando de 1,63 milhão

em 2000 para 5,72 milhões em 20093.

A insatisfação social tem potencial de gerar maior instabilidade política: por

exemplo, o movimento trabalhista, que se dá de forma espontânea, sem estar na sob o

controle do sindicato controlado pelo governo e sem uma liderança única. Além disso,

há problemas que se manifestam nas próprias cidades: migrantes saem das áreas rurais e

vão para as cidades de forma irregular, ou alterar o seu hukou, formando uma população

marginalizada e que permanece sem acesso a auxílio público (médico, escola pública,

creche, entre outros), pois o fornecimento do mesmo é atrelado à região do hukou do

cidadão, havendo uma forte separação regional no sistema de seguridade chinês. Por

fim, o sistema de saúde pública, que deixou de ser prioridade com o fim do período

maoísta, voltou a ter mais enfoque com a crise ocasionada pela epidemia de SARS em

2003.

Assim, tornou-se premente a realização de uma reforma no sistema de proteção

social da China que reduzisse esse gap e desse mais auxílio à população como um todo.

O Partido Comunista Chinês reconheceu tal necessidade e tem agido nos últimos anos

em busca de uma “sociedade harmoniosa”.

3 O processo contemporâneo de reforma do Sistema de Proteção Social

Conforme abordado, o aprofundamento da desigualdade entre classes e entre as

regiões acirrou tensões sociais, de modo que a liderança do PCC gradualmente percebeu

3 Segundo dados oficiais, no entanto, os números seriam menores: teria havido 58.000 incidentes de

massa em 2003 e 180.000 em 2010.

a existência de um Sistema de Proteção Social como necessária para sustentação de um

crescimento da economia de mercado.

Em 2010, o então Primeiro Ministro da China, Wen Jiabao, afirmou que a

sociedade nacional era “desarmônica” e “insustentável”, o que explicita a mudança de

inclinação do governo do país no que concerne o sistema de proteção social. Foi

durante o governo de Hu Jintao (2003-2010), do qual Wen Jiabao foi Primeiro Ministro,

que se fortificou a tendência de revisão de prioridades em direção à questão social.

Neste período, o slogan, frase pela qual o governo vigente busca especificar sua

prioridade, foi justamente “sociedade harmoniosa”. Ainda em 2010 foi aprovada no

congresso chinês a primeira Lei Social de Segurança Nacional, resultante do processo

de profundas reformas que a China tem realizado neste aspecto (Ngok & Ringen, 2013).

Algumas das principais políticas adotadas no período para garantir o

desenvolvimento de uma sociedade harmônica via melhoria dos indicadores sociais

foram: esforço para expansão da cobertura da previdência social, com aumento das

contribuições e criação da previdência rural; políticas de redução da pobreza urbana e

rural, como eliminação da taxação sobre agricultura rural e flexibilização da entrada de

trabalhadores migrantes em áreas urbanas, que agiram sobre a estabilidade social rural,

renda dos agricultores e crescimento da agricultura; reforma no sistema de saúde, que

buscou controlar os custos dos serviços de saúde e melhorar a relação entre médicos e

pacientes; e reforma de moradia, que tentou lidar com o aumento dos preços de moradia

resultantes da bolha imobiliária (Li, 2012).

3.1 O Sistema Tributário Chinês

As mudanças políticas e econômicas se refletiram também no Sistema Tributário

chinês, que sofreu grandes mudanças no final do século XX. Na década de 1980, os

instrumentos de arrecadação tributária estavam nas mãos dos governos locais. Apesar de

a legislação fixar o controle centralizado das bases tributárias e das alíquotas, na prática

ocorria uma grande descentralização da arrecadação, que posteriormente era transferida

ao centro. Eram estabelecidos contratos entre as províncias e o governo central,

determinando quais impostos cada instância de governo arrecadaria e como seriam

partilhados os recursos.

Esse sistema possuía problemas, como a tendência de algumas províncias a

esconder receitas arrecadadas por meio da criação de tributos locais de contabilização

extra orçamentária de modo a não transferi-las ao governo central. Também implicava

no baixo esforço dos governos locais em arrecadar os tributos que deveriam ser

enviados ao governo central, o que diminuía a arrecadação tributária e impedia que o

governo central tivesse instrumentos de gestão macroeconômica em suas mãos. Ao

mesmo tempo, gerava-se um sistema tributário confuso no qual cada província possuía

seus próprios tributos, implicando em grandes custos às empresas sediadas em mais de

uma província.

Desde o ano de 1994, o Sistema Tributário chinês vem sofrendo uma reforma

gradual de modo a se adequar aos padrões internacionais de economias capitalistas e

contornar os problemas mencionados. Essa reforma de natureza tributária teve impacto

direto nas relações federativas uma vez que até tarefas típicas de governo central, como

previdência social, ficavam por conta das províncias. Desse modo, a centralização

tributária veio acompanhada de um sistema de transferências intergovernamentais.

Essas mudanças implicaram não só na criação de uma autoridade fazendária no governo

central, como também de colocar nas mãos das autoridades desse nível de governo

instrumentos para operação da política fiscal com a intenção de atingir objetivos

macroeconômicos. O objetivo macro da reforma foi à elevação da participação do

governo central na receita total de 35% para 58%.

Aliado a isso, houve o reestabelecimento dos tributos que passaram a ter novas

características: unificação da tributação sobre a renda das empresas e racionalização da

base tributária e da estrutura de alíquotas, com extinção de diversas categorias de

dedução; unificação do imposto de renda de pessoa física e simplificação dessa

legislação; redução das inúmeras alíquotas do IVA (imposto sobre o valor acrescentado)

para apenas duas; e introdução da tributação da exploração de recursos naturais.

Essa decisão de passar para as províncias competências tributárias tipicamente

do governo central é explicada pela oposição a então forte descentralização das

competências tributárias e pelo fato dos governos locais arcarem com a maior parte da

provisão de serviços públicos, precisando de renda suficiente para financiá-los.

Ainda assim, há controvérsias ligadas às reformas tributárias. A cobrança do

imposto de renda a nível local pode gerar maior facilidade de evasão e estimular guerra

fiscal entre províncias para atrair investimentos e altos custos de cumprimento das

obrigações tributárias a empresas. Pode-se utilizar o mesmo argumento para o imposto

de renda à pessoa física, que ao ser cobrado a nível local, induz a imigração por motivos

fiscais e tem problemas administrativos de cobrança (dificuldade do fisco provincial ter

conhecimento de renda de seu residente obtida em outra província).

3.2 Imposto de renda

Piketty (2013) destaca a progressividade do imposto de renda como mecanismo

importante para redução da desigualdade de renda, além de possibilitar maior receita

para atendimento de demandas sociais por educação, saúde, previdência social e

assistência social. Isso porque se garante que a população não seja subtaxada e haja

recursos substanciais para se prover esses serviços básicos.

Antes da abertura econômica todos os trabalhadores eram trabalhadores do Estado

e pagavam um tributo implícito a partir de seus salários. Com a expansão do setor

privado gerada pelas reformas de mercado, reduziu-se a habilidade do governo de

tributar diretamente os cidadãos. Nesse contexto, seguindo o exemplo de outros países,

a China desenvolveu um sistema individual de tributação da renda que começou a ser

oficialmente realizado nos anos 1980.

É preciso ressaltar que a lei de imposto de renda permaneceu basicamente

inalterada desde a sua criação em 1980. A única mudança significativa foi a elevação do

limiar de isenção do pagamento do imposto de renda para assalariados de 9.600 yuans

por ano fiscal (1980-98) para 12.000 yuans (1999-2003) e finalmente para 14.000 yuans

a partir de 2004.

Além disso, o sistema de imposto de renda chinês trata de forma prioritária a renda

dos salários em relação à renda de capital e negócios. Enquanto os assalariados são

tributados progressivamente apenas se seu salário anual for alto o suficiente, todas as

rendas de capital e negócios são sujeitas a tributação, sem direito à isenção. As rendas

provenientes de negócios são taxadas de acordo com uma classificação de taxas

progressivas enquanto as rendas do capital são taxadas a uma taxa flat de 20%.

A primeira importante implicação desse sistema é que a elevação da taxa de isenção

para assalariados cresceu menos do que a inflação desde 1986, o que resultou em um

massivo aumento da população sujeita a tributação da renda na China. Tal fato somado

ao grande crescimento da renda média da população, faz com que o sistema de

tributação progressiva venha se tornando um importante instrumento político e

econômico na China. A tributação de renda progressiva está começando a atingir uma

parte não desprezível da população e a elevar receitas tributárias, de modo que ajuda no

financiamento da expansão da Proteção Social e relativo controle do crescimento da

desigualdade de renda. Entretanto, o potencial de desenvolvimento do sistema de

tributação de renda chinês é limitado na medida em que os assalariados nas faixas mais

altas de renda são subtaxados em relação aos não assalariados (capital e negócios) nas

faixas mais altas de renda.

4 O Sistema de Proteção Social chinês atual

4.1 Financiamento

O gasto estatal chinês é extremamente descentralizado, enquanto as receitas

governamentais são altamente centralizadas. Os governos locais contam com

aproximadamente 80% do gasto total orçamentário e tem a responsabilidade de prover

serviços públicos vitais incluindo saúde e educação básicas, sistema de pensão, seguro

desemprego, programas de habitação, infraestrutura e renda mínima de apoio.

As receitas locais disponíveis pelas transferências fiscais intergovernamentais e

o mecanismo de distribuição dos recursos dos tributos não são proporcionadas de

acordo com as responsabilidades de gasto dos governos locais. Neste contexto, os

governos das províncias tem relativo poder discricionário em determinar o montante de

recursos a ser repassado aos governos locais. Em média, essas receitas transferidas do

governo central aos governos locais financiam entre 40% e 50% dos gastos desses.

A descentralização do sistema fiscal e o descasamento nos governos locais entre

a disponibilidade de recursos e as responsabilidades de gasto social, levaram a grandes

diferenças no gasto governamental per capita em proteção social entre áreas rurais e

urbanas, províncias interiores e costeiras. É em nível local, nas jurisdições mais pobres,

em que o desequilíbrio entre recursos disponíveis e responsabilidade de provisão de

serviços públicos é mais agudo. Isso porque essas jurisdições mais pobres possuem

também menor montante de impostos arrecadados já que há poucas grandes empresas

nessas regiões para se arrecadar imposto de renda, entre outros tributos. Além disso, as

disparidades quanto ao gasto em proteção social levaram a disparidades de acesso a

esses serviços. Por exemplo, as taxas de jovens que vivem em áreas rurais e tem

diploma universitário continua muito inferior à das áreas urbanas. Pode-se ressaltar

também a “desigualdade de qualidade” nos serviços de educação, saúde e no nível de

proteção social oferecido por programas de pensão e seguro saúde. Essas disparidades

levaram a desigualdade de oportunidades de trabalho, produtividade, renda e até

capacidade de gerenciar riscos.

De modo a alavancar o crescimento e motivados pela realização de grandes

projetos, dada à proibição de governos locais pegarem crédito junto aos bancos, esses

encontraram maneiras inovadores de arrecadar recursos. Entre essas, podemos destacar

o estabelecimento de taxas especiais de direito de uso da terra, as taxas de transações no

mercado imobiliário, e outras.

Segundo Banco Mundial (2013), a geração de recursos locais não só levou a

distorções nos mercados de financiamento, como também pode ter exacerbado

desigualdades. Províncias pobres e pequenas vilas podem não ser capazes de gerar

recursos suficientes para prover serviços de qualidade enquanto outras, que apesar de

não receberem recursos suficientes via transferência do governo central e arrecadação

de tributos locais, conseguem gerar esses recursos por meio de instrumentos especiais e

pouco regulamentados.

Atualmente a China possui quatro orçamentos : general budget- compreendendo

o grosso do gasto governamental, incluindo distribuição de receitas cetro-província e

transferências; government funded-budget, que compreende recursos e gastos fora do

orçamento; state capital budget, financiado pelo pagamento de dividendos das estatais;

social securtiy fund budget. A ausência de um orçamento agregado e transparente,

dificulta a alteração da alocação agregada de recursos do governo entre programas e

setores prioritários.

4.2 Apresentação do Sistema de Proteção Social atual

O Sistema de Proteção Social Chinês tem três pilares principais: sistema de

assistência social, sistema de seguridade social e sistema de provisão de bem-estar

social.

O Sistema de Assistência Social é baseado na tradição milenar chinesa de alívio

de pobreza. Seu principal componente é a Garantia de Mínimos de Subsistência, que dá

uma transferência de renda à famílias comprovadamente abaixo do nível mínimo de

subsistência, este determinado localmente. Tem provisão e financiamento no nível local,

tendo subsídios dos governos provincial ou central quando necessário. Os cidadãos de

hukou urbano tem acesso a esse benefício desde 1999, os de hukou rural desde 2008 e

os migrantes são excluídos (Ngok et al., 2013). Ao final de 2008, eram cobertos 23,34

milhões de residentes urbanos com a garantia de 205 yuan por pessoa por mês e 43

milhões de residentes rurais com a garantia de 82 yuan por pessoa por mês (Wu Hogxin

et al., 2009).

Existem outras formas de assistência social que variam conforme o governo

local, sendo elas: alívio de pobreza emergencial, assistência a sem-teto e indigentes,

educação, saúde e moradia. Assistência médica cobre despesas médicas de pessoas, com

residência urbana ou rural, que sofram de doenças graves que as impedem de levar uma

vida normal e cujo tratamento elas não podem pagar.

O Sistema de Seguridade Social é composto pela previdência, seguro-saúde,

seguro-desemprego para trabalhadores urbanos, seguro-maternidade para trabalhadores

urbanos e seguro-invalidez para trabalhadores urbanos. A Previdência chinesa se divide

em quatro categorias, a dos trabalhadores urbanos formais com hukou urbano, a dos

demais residentes urbanos, a dos residentes rurais e trabalhadores e a dos trabalhadores

do governo ou do PCC. A idade mínima de aposentadoria é de 60 anos para homens e

entre 50 e 55 para mulheres.

Na previdência do grupo de trabalhadores urbanos formais com hukou urbano,

há a pensão básica, que é compulsória. É organizada pelo governo e portanto há partilha

de riscos através de maior social pooling. A contribuição é de 28% da folha de

pagamentos, sendo 20% por parte dos empregadores e 8% dos empregados. O tempo

mínimo de contribuição é de 15 anos, sendo a pensão igual a 15% do salário médio

local. A cada ano adicional de contribuição, a pensão aumenta em 1% do salário médio

local (Ngok et al., 2013). Ao final de 2008, 218.91 milhões de pessoas participavam do

sistema básico de pensão para trabalhadores urbanos, sendo que 53.04 milhões recebiam

o benefício, que girava em torno de 1,100 yuan por pessoa por mês (Juwei, 2010).

O acesso à pensão básica é opcional, e não obrigatória, para os residentes

urbanos desempregados, trabalhadores urbanos autônomos, migrantes, trabalhadores

informais ou de meio-período. A contribuição é integralmente individual e, portanto,

cara (Ngok et al., 2013).

A pensão de empregados do governo e do PCC não requer contribuição e é

integralmente paga pelo orçamento público. O valor do benefício é relacionado ao

último salário dos trabalhadores, podendo chegar a 90% do montante em casos de 35

anos de serviço. (Ngok et al., 2013).

A previdência rural é recente, seu projeto piloto foi lançado em 2009 e cobria

apenas 10% dos municípios no país. A contribuição é uma mistura de subsídios do

governo com contribuição individual, sendo a última dividida em cinco níveis (100

yuan, 200 yuan, 300 yuan, 400 yuan ou 500 yuan por ano). São elegíveis para o

benefício residentes rurais entre 16 e 60 anos de idade (desde que não estudantes e não

participantes de outra previdência). O valor básico médio da pensão é de 55 yuan por

pessoa por mês (Juwei, 2010).

O sistema de seguro-saúde rural começou em 2003 e ao final de 2011 já cobria

97% da população rural chinesa. É um benefício opcional que busca cobrir o custo de

tratamentos de doenças. A contribuição é feita pelos governos central e local e pelos

coletivos rurais. A contribuição individual média é de 60 yuan por ano e o benefício

médio é de 240 yuan por pessoa por ano (Ngok et al., 2013).

O seguro-desemprego é financiado por contribuições de empregados e

empregadores. Busca prover assistência financeira temporária de até 24 meses para

trabalhadores desempregados, tendo como público-alvo trabalhadores urbanos em

empresas, trabalhadores urbanos de organizações e instituições não-empresariais e,

condicionalmente, trabalhadores urbanos autônomos. Estender o benefício a

trabalhadores desempregados migrantes está sendo considerado (Ngok et al., 2013). O

valor do benefício é menor do que o salário mínimo local, mas maior do que o mínimo

de subsistência. Empregadores contribuem com 2% do salário e o empregado com 1%

(Juwei, 2010). O total de pessoas que receberam o benefício do seguro-desemprego em

2014 foi de 2.07 milhões4.

O sistema de provisão do bem-estar social é tradicionalmente de

responsabilidade dos governos locais. Também é tradicionalmente caracterizado por

forte focalização em grupos vulneráveis, como portadores de necessidades especiais,

órfãos e idosos em situação de extrema pobreza. Tais características não foram mudadas

nas reformas recentes.

4 China Statistical Bureau, China Statistical Yearbook, 2014

O avanço foi feito no sentido de fortalecer a legislação de proteção de bem-estar

e direitos de portadores de necessidades especiais, idosos e mulheres. Instituições que

disponibilizam estabelecimentos com leitos a pessoas na condição de indigentes

acomodaram 1.89 milhão de pessoas até o final do ano de 2008 (Juwei, 2010).

Moradia popular era um dos principais serviços providos pelo Estado antes da

reforma da proteção social. Os programas foram suspensos e as propriedades de

moradia popular foram privatizados em compras subsidiadas. Houve uma clara

transferência da responsabilidade da esfera pública para a esfera privada. Essa mudança

foi responsável pela criação de uma nova classe de proprietários de imóveis e pelo

aumento da desigualdade de renda e de classe.

4.3 Críticas e controvérsias

Depois dessa breve apresentação, podemos montar uma descrição do tipo de

Sistema de Proteção Social que está sendo desenvolvido atualmente na China. O acesso

da população ainda é extremamente limitado, desigual e segmentado. Como resultado, o

serviço é pouco eficiente e sofre com problemas de focalização (Ngok et al., 2013).

A grande peculiaridade do Sistema de Proteção Social chinês de ter uma divisão

entre as coberturas urbana e a rural é também um motivo pelo qual o mesmo não

consegue erradicar a desigualdade entre as áreas urbana e rural. Essa diferença de

cobertura é explicada pelo sistema de hukou e pela natureza do sistema de propriedade.

O hukou é o sistema de registro de moradia, estabelecido em 1958 em uma época de

economia planejada, que existe até os dias de hoje. Funciona como uma limitação à

migração da população entre áreas urbana e rural. Políticas e serviços sociais são

atrelados ao sistema de registro de moradia, de modo que um cidadão só tem acesso a

provisão de serviços no local onde está registrado, sendo os serviços diferentes entre as

áreas urbana e rural. A China não conseguiu, até o momento, estabelecer um sistema

que consiga conciliar as diferenças e atender às necessidades de ambas as regiões, e

provavelmente não conseguirá sem uma reforma no sistema de hukou. Calcula-se que

250 milhões de pessoas na condição de trabalhadores migrantes estejam excluídos do

sistema de Seguridade Social (Juwei, 2010).

O fato do sistema previdenciário ser organizado a nível local e não a nível

federal traz algumas importantes questões. O primeiro é mais ineficiente e mais

vulnerável a choques do que o segundo, uma vez que conta com menos contribuintes e

menor dispersão de riscos ligados a questões espaciais, como socioambientais e

socioeconômicos. Tendo em vista que a previdência é um mecanismo de seguro que

visa dispersar riscos entre os participantes, esse risco seria menor caso o sistema

previdenciário fosse organizado à nível federal. Outra questão é que a intenção do

governo central pode ser mal executada, sabotada ou ignorada pelos governos locais

devido a essa grande autonomia na prestação de serviços e benefícios e na regulação da

cobertura e dos níveis de benefícios.

A extensão da cobertura previdenciária ainda é muito baixa, um problema que se

agrava se levarmos em consideração a peculiaridade demográfica chinesa. Apenas ¼ da

população total chinesa pode contar com cobertura previdenciária. (Ngok et al., 2013).

Em 2014, 501.075 milhões de pessoas participavam do sistema básico de previdência

social, sendo a população chinesa total composta por aproximadamente 1.357 bilhão de

pessoas. Isso indica que ainda há um grande caminho a ser percorrido para que o

sistema de previdência alcance a grande maioria da população.

Outra peculiaridade chinesa é a pressão do envelhecimento da população devido

à política do filho único adotada desde 1979, ainda que essa tenha sido relaxada em

tempos mais recentes. Tal processo de envelhecimento é mais preocupante nas regiões

rurais.

É importante destacar que poucos detalhes orçamentários são disponibilizados

pelo governo chinês e pouca discussão em relação à quais seriam os setores prioritários.

Há também pouca informação em relação ao fato de se os governos gastam de acordo

de acordo com alocações orçamentárias (tirando no nível mais amplo) e fiscalização se

os gastos governamentais e programas levados a cabo geraram os resultados desejados.

Knight (Banco Mundial, 2013) aponta que são necessárias medidas de reforma

política, como a criação de uma agência anticorrupção, maior confiança nos dados

estatísticos, maior garantia de liberdade de expressão e de imprensa e o fortalecimento

da lei, tudo de modo a permitir mais voz e participação dos cidadãos chineses.

5 Conclusão

5 China Statistical Bureau, China Statistical Yearbook, 2014

Há um esforço recente do Partido Comunista Chinês em curso para montar e

expandir seu Sistema de Proteção Social. É resultante de um processo gradual de

percepção da melhoria dos índices sociais como necessária para sustentação do

crescimento e desenvolvimento econômico chinês e da estabilidade social e política. Tal

percepção foi motivado por uma insatisfação de movimentos sociais diante de um

processo de crescimento chinês pautado no aumento da desigualdade, além do

esgotamento do processo de redução da pobreza como resultado espontâneo do

crescimento econômico.

A criação do Sistema de Proteção Social em um país grande e diverso como a

China é um grande desafio. O resultado, no entanto, é ineficiente e desigual, e não busca

a universalização e uniformização do acesso.

O descolamento entre o gasto efetivo dos governos locais com habitação, saúde,

educação, seguro-desemprego e os recursos repassados pelo governo central geram

sérios prejuízos para o Sistema de Proteção Social chinês. Por essas transferências não

levarem em conta as responsabilidades de gasto dos governos locais, há dificuldade de

provisão desses serviços. Além da “desigualdade de qualidade” na provisão dos

serviços em áreas mais pobres que possuem baixa capacidade de arrecadação tributária

e portanto baixa capacidade de financiamento da proteção social em relação a áreas

mais desenvolvidas, há desigualdades regionais entre áreas costeiras e interioranas,

rurais e urbanas.

Ao se analisar as condições que motivaram o processo de mudança, assim como

a análise do Sistema de Proteção Social resultante desse esforço, chega-se à conclusão

de que o a criação desse sistema não seria um instrumento para alcançar o objetivo de

desenvolver uma economia socialista, mas uma forma de reproduzir o sistema

econômico do “socialismo” de mercado, que se utiliza de relações de produção

capitalistas, ao atenuar suas desigualdades (Ngok et al., 2013).

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