UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ

A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM DA SECRETARIA

MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NATAL NO CONTEXTO DO PAR 2007-2011

NATAL/RN

2015

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ

A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM DA SECRETARIA

MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NATAL NO CONTEXTO DO PAR 2007-2011

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da

Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para a obtenção do grau de

Mestre em Educação, com concentração na área de Política e Práxis em Educação.

Orientadora: Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia

Natal/RN

2015

Catalogação da Publicação na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Cruz, Gersonita Paulino de Sousa.

A política de avaliação da aprendizagem da Secretaria Municipal de

Educação de Natal no contexto do PAR 2007-2011/ Gersonita Paulino de Sousa

Cruz. - Natal, 2015.

170f: il.

Orientador: Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia.

Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Rio Grande

do Norte. Centro de Educação. Programa de Pós-graduação em Educação.

1. Avaliação da Aprendizagem – Dissertação. 2. Plano de Ações Articuladas

– Dissertação. 3. Políticas Públicas Educacionais – Dissertação. I. Garcia,

Luciane Terra dos Santos. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III.

Título.

RN/BS/CCSA CDU 371.26

GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ

A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM DA SECRETARIA

MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NATAL NO CONTEXTO DO PAR 2007-2011

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da

Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para a obtenção do

título de Mestre em Educação, com concentração na área de Política e Práxis em Educação.

Orientadora: Profa. Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia

Aprovado em: 30/07/2015

Banca Examinadora

__________________________________________________

Dra. Luciane Terra dos Santos Garcia

Departamento de Política e Práxis em Educação – UFRN

Orientadora – Presidente da Banca

___________________________________

Dr. José Matheus do Nascimento

Departamento de Pós-Graduação – IFRN

Examinador Externo – Titular

___________________________

Dra. Alda Maria Duarte de Araújo Castro

Departamento de Pós-Graduação e Política e Práxis da Educação – UFRN

Examinador Interno – Titular

__________________________

Dra. Maria Goretti Cabral Barbalho

Departamento de Política e Práxis da Educação – UFRN

Examinadora Interna – Suplente

___________________________________

Dr. Márcio Adriano de Azevedo

Departamento de Pós-graduação – IFRN

Examinador Externo – Suplente

DEDICO ESTA OBRA

A Deus, Senhor da minha vida, aos meus pais, pelo dom da vida e pelo seu verdadeiro amor, e

ao meu esposo, pela amizade, amor e incentivos constantes.

AGRADECIMENTOS

Certa vez Jesus em sua caminhada, aqui entre nós, curou dez homens doentes e desprezados

pela sociedade da sua época, no entanto “apenas um voltou para agradecê-lo” por tão grande

benefício. Quero aprender como esse homem, que não se esqueceu dos benefícios daquele

homem, tão entregue a ajudar ao próximo, sem querer receber nada em troca de ninguém.

Assim, meu agradecimento especial, a Ele, o Senhor de minha vida, centro e razão do meu

viver. Por isso: Deus... Obrigado, Paizinho, pelo teu cuidado, amor verdadeiro e pelas

provisões em todo o tempo nesse percurso acadêmico. És e sempre serás, acima de TUDO, o

Deus da minha provisão.

Com muito apreço e consideração, agradeço também a todos que fizeram parte direta e

indiretamente desse caminhar acadêmico, em especial:

À minha querida orientadora Profa. Dra. Luciane Terra, sem ela, não teria chegado até aqui,

foi um trabalho de luta, porém de muita dedicação, por isso, serei eternamente grata aos seus

ensinamentos. Por essa razão, prossigo com agradecimentos a ela nas páginas posteriores...

À Profa. Dra. Alda Castro, pela oportunidade de fazer parte do Projeto OBEDUC e pelas

valiosas contribuições para o meu trabalho que fizeram toda a diferença;

À Profa. Dra. Aparecida Queirós, que também deixou aqui a sua imensa contribuição que

jamais esquecerei;

Ao prof. Dr. José Mateus, pela brilhante participação e contribuição que foram contempladas

neste trabalho;

Aos professores Alda Castro, Goreth Cabral, José Mateus e Márcio Adriano, integrantes da

Banca examinadora, pelas valiosas contribuições para o aprimoramento deste trabalho;

Ao meu amigo e amado esposo José Celúsio, pelo cuidado com a minha saúde e alimentação

e pelo amor que me fortaleceu nos momentos de sensibilidade;

Aos meus preciosos pais, Manoel Paulino de Sousa e Maria das Graças de Sousa, pelo amor e

contínuas orações;

À minha querida irmã Tamá e aos meus queridos sobrinhos, Martinha e Matheus, pela torcida

constante;

Minha amiga Maria das Vitórias, muito obrigada pelas importantes contribuições e incentivo

à minha formação acadêmica. Jamais esquecerei o momento em que você me incentivou a

acreditar e a não desistir de perseverar na continuidade da minha formação acadêmica. Você é

bênção na minha vida e me faz lembrar o quanto sou especial e importante para Deus, ao seu

lado me sinto sempre muito bem. Te amo muito;

Oh, sou tão feliz por tantas pessoas especiais na minha vida, e você também é uma delas,

querida amiga Janaína Lopes, também te agradeço pelo precioso incentivo e contribuições

acadêmicas. Jamais esquecerei o seu grande incentivo e palavras de credibilidade no meu

potencial, que se delineou com muito esforço e perseverança. Você é um grande exemplo de

pessoa e pesquisadora para mim;

A Secretária Municipal de Educação de Parnamirim, Vandilma Maria de Oliveira, e a

Secretária Adjunta de Educação, Marizete Paulino de Medeiros Amorim, por compreenderem

a importância da minha necessidade de formação acadêmica. Serei eternamente grata a vocês,

pelo apoio nesse percurso, expressando o meu compromisso de, enquanto professora dessa

rede de ensino, disseminar a soma desse aprendizado, vivenciado nessa formação, no

exercício da minha prática educativa nesse município;

Às minhas companheiras de trabalho, Cilene, Fábia e Selma, pelo compromisso,

responsabilidade e apoio nos momentos de sobrecarga de trabalho da SEMEC e os

acadêmicos;

Ao casal abençoado e quase nossos pais, Chagas e Cleonice, pelo apoio, pela amizade, pelo

companheirismo, pelas orações, pela torcida de sempre e pelo êxito em nossa vida pessoal e

profissional;

Aos queridos amigos Ednaldo e Ednalva, pelo apoio, orações, companheirismos e tudo de

maravilhoso que somente os verdadeiros amigos podem nos proporcionar;

Aos queridos gestores, coordenadores e professores da Educação Infantil de Parnamirim, pela

confiança e respeito aos esforços em prol da política municipal da Educação Infantil desse

município;

Aos seletos e queridos amigos, Valério Santiago e Delmira Dalva, pelo apoio e valorização ao

nosso trabalho;

Aos queridos e renomados professores da Base de Pesquisa Política e Práxis em Educação,

pelas valiosas contribuições na minha formação acadêmica, em especial aos professores Alda

Castro, Cabral Neto, Aparecida Queiroz, Goreth Cabral, Magna França, Gilmar e Dante;

À querida companheira de curso, de publicações, de curso de disciplinas em noites chuvosas,

de tantos desafios vivenciados por nós e de apoio mútuo, Daniele Marques;

Às queridas companheiras de curso, Wanessa Barbosa e Danilma, pela amizade construída ao

longo do curso;

À minha querida amiga Edilma Braga, pela amizade e pelas trocas de experiências;

Às minhas queridas companheiras do Projeto OBEDUC, Edilma Braga, Héllen Cristina,

Danielle Marques, Wanessa Barbosa, Gerlane, Daniele Terto, Girliany, Amanda, Janaína

Silmara, Ruth Régis, Arécia, Gilneide, Aline, e aos amigos Marcos Eliab e Marcos Torres;

À Secretária Municipal de Educação de Natal, Justina Iva, pela autorização para o

desenvolvimento desta pesquisa;

Às professoras Assessoras e Técnicas do Departamento de Planejamento (APA), pela

disponibilização de dados favoráveis à investigação;

Às professoras Assessoras do Departamento de Ensino Fundamental da SME de Natal, pela

valiosa participação e contribuição com a pesquisa. Vocês foram essenciais para o

desenvolvimento deste trabalho;

Aos professores Lenina Lopes e Márcio Adriano, pelas contribuições durante a disciplina

Gestão e avaliação da educação profissional/IFRN;

E o melhor está por vir...

...pois o Mestrado para mim foi um caminho percorrido com muitos desafios e grandes

aprendizagens que se delinearam pelo esforço mútuo e dedicação constante da minha

orientadora, Luciane Terra Garcia dos Santos. Com você, aprendi, além de orientações

acadêmicas, encadeamentos textuais e escolha certa de autores confiáveis. Aprendi a não

perder de vista o valor da simplicidade e da humildade em tudo que fazemos. No meu curso

no Magistério, em 1996, aprendi com uma professora de Didática que a profissão docente

requeria, além dos aparatos teóricos, compromisso com a aprendizagem dos alunos, através de

um contínuo planejamento. Você, professora Luciane, reavivou essa reflexão de compromisso

com a minha formação, desde o dia em que sonhei em ser professora, na minha infância, aos 8

anos de idade, até esse contexto de formação acadêmica, em Políticas Educacionais.

Tenho certeza de que trilhei esse percurso na Base de Pesquisa certa e com a

orientadora certa, pois em todo o trajeto pude observar suas qualidades enquanto pessoa e

profissional dedicada aos alunos e ao que faz. Você é uma pessoa ética, humana, que age com

o próximo com o “olhar de Jesus”, que faz o bem sem olhar a quem.

Penso que é um ganho para a Universidade Federal do Rio Grande do Norte, além da

nobre e seleta gama de professores que essa Instituição possui, também ter uma professora

como você, um diferencial, que se esforça o tempo todo para dar o seu melhor, reconhecendo

limites e possibilidades.

Diante da pessoa e profissional que você é, enquanto sua aluna, procurei dar o meu

melhor, priorizando suas orientações e direcionamentos. No entanto, penso que ainda tenho

muito que aprender e praticar perante o legado que você me passou, juntamente com os

demais professores da Base de Pesquisa Política e Práxis, pois reconheço seus ensinamentos

como um aprendizado que não pretendo esquecer. Quero ser “rio”, que continua o percurso,

levando consigo os elementos que por “ele” navegam. Penso que isso nos enriquece a alma e

o coração, quando nos permitimos errar muitas vezes. Entretanto, quero percorrer um

caminho de busca, de aprendizado e experiências, constituindo-me como pessoa, como

profissional que ama pessoas e que nelas percebe o valor das trocas e dos relacionamentos

para a constituição do ser humano, na vida.

Obrigada à Pós-Graduação da UFRN, por me presentear com a professora Luciane

Terra, que foi fundamental para o meu processo de aprendizagem e reflexão, para a minha

vida profissional e pessoal. Deixo aqui a expressão da minha sincera gratidão, pois sei

também que tudo foi de acordo com a vontade de Deus, pois Ele esteve sempre no controle de

tudo.

Gersonita Paulino de Sousa Cruz.

GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ

“A avaliação, enfim, terá de ser o instrumento do conhecimento

dos caminhos percorridos e da identificação dos caminhos a

serem perseguidos” (LUCKESI, 1995).

GERSONITA PAULINO DE SOUSA CRUZ

Um instante de reflexão...

Ao pensar em avaliação da aprendizagem, comparo a um caminho longo, cheio de

inusitadas paisagens, encontro de pessoas, desencontros. Imagino ainda nesse caminho a

vivência de muitas alegrias e percalços inesperados. É um caminho com placas que

identificam localidades; porém, em outros espaços no decorrer do caminhar, onde não há

essas placas, imagino que é preciso rever o percurso do caminho que estou trilhando e lembrar

o lugar que finaliza essa caminhada.

Ao percorrer esse trajeto, estaria desprovida de elementos como endereço e

mantimentos, para manter-me com energia para prosseguir o caminho? Seria preciso portar

mapas, bússola ou relógio? Seriam necessários todos esses aparatos para me manter firme na

trilha que me levará aonde pretendo chegar? São questões que me fazem refletir.

É nesse instante de imaginação e reflexão que penso que, ao percorrer um caminho

desconhecido, mesmo com a certeza de querer chegar ao lugar almejado, não é possível ter

êxito nessa imaginária jornada se previamente não tiver definido a direção que pretendo

chegar e as condições que preciso ter para levar-me a esse tão desejado lugar.

Um caminhar, um lugar a chegar... Nessa metáfora, inicio a discussão acerca da

avaliação da aprendizagem no contexto de um Programa federal com ideais neoliberais e,

assim, convido você, leitor, a adentrar no debate em torno dessa temática, considerada, para

uns, de pouca importância e, para outros, de sublime relevância no processo educativo. A meu

ver, ainda há muitos elementos que demandam atenção relativa a esse enfoque. Nesse sentido,

questiono: Que relação posso fazer entre um caminhar, um avaliar, no processo de

planejamento educacional? Pensemos juntos...

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AFM – Assistência Financeira do MEC

ALCA – Área de Livre Comércio das Américas

APA – Assessoria de Planejamento e Avaliação

ATM – Assistência Técnica do MEC

CDL – Clube de Diretores Legistas

CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina

CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe

CLAD – Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento

COMDICA – Conselho Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes de Natal

DAE – Departamento de Atenção ao Educando

DEF – Departamento de Ensino Fundamental

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FMI – Fundo Monetário Internacional

FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

FUNDEB – O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica

FUNDEF – O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental

FUNDOESCOLA – Fundo de Fortalecimento da Escola

GEEMPA – Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

IFRN – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte

INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

LDB – Lei de Diretrizes e Bases

LDO – Leis de Diretrizes Orçamentárias

MEC – Ministério da Educação

OBEDUC – Observatório da Educação

OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico

OGU – Orçamento Geral da União

PAC – Programa de Aceleração do Crescimento

PAR – Plano de Ações Articuladas

PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação

PIB – Produto Interno Bruto

PMCTE – Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação

PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNAIC – Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa

PNE – Plano Nacional de Educação

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PP – Projeto Pedagógico

PPA – Plano Plurianual

PPP – Projeto Político-Pedagógico

PTA – Plano de Trabalho Anual

SEB – Secretaria de Educação Básica

SIMEC – Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle

SINTE – Sindicato dos Trabalhadores em Educação

SME – Serviço Móvel Especializado

TC – Termo de Cooperação

UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte

UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Evolução do conceito de avaliação (1920-1990)...................................................79

Quadro 2 – IDEB correspondente aos anos iniciais e finais do Ensino Fundamental no

município de Natal/RN...........................................................................................................100

Quadro 3 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação – áreas, ações e subações do PAR

(2008-2011) de Natal/RN........................................................................................................112

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Origem do Plano de Ações Articuladas a partir do PDE.......................................21

Gráfico 2 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação: distribuições das ações por áreas no

município de Natal..................................................................................................................110

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Análise do IDEB do município com uma das Assessoras entrevistadas.................22

Figura 2 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental..............................28

Figura 3 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental..............................30

Figura 4 – Ponto Histórico e Turístico de Natal/RN.................................................................96

Figura 5 – Flor Xanana, típica da vegetação Potiguar..............................................................98

Figura 6 – Entrada da SME de Natal/RN................................................................................101

Figura 7 – Capa do Caderno 1 – Ciclos de Formação............................................................124

Figura 8 – Entrevista com a Assessora C – discussão sobre o Caderno 1..............................125

RESUMO

Este trabalho apresenta o resultado de uma pesquisa teórico-empírica realizada na Secretaria

de Educação do Município de Natal/RN. Teve como objetivo analisar a influência do Plano de

Ações Articuladas (PAR), desenvolvido no período de 2007 a 2011, nas concepções de

avaliação da aprendizagem difundidas na rede municipal. A pesquisa insere-se no campo dos

estudos sobre avaliação de políticas públicas educacionais, desenvolvida a partir de uma

pesquisa em rede do Observatório da Educação, denominada “Avaliação do Plano de Ações

Articuladas: um estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas

Gerais no período de 2007-2011”. Para sua realização, optou-se pela metodologia qualitativa

e, como procedimentos de pesquisa, foram realizadas revisão da literatura, análise documental

e entrevistas semiestruturadas. O interesse em estudar a influência do PAR nas práticas

avaliativas do município de Natal desenvolveu-se a partir das discussões da pesquisa em rede

já citada. O PAR integra as ações do Plano de Desenvolvimento da Educação, um plano do

executivo que tem como objetivo a melhoria da qualidade educacional. Por meio da adesão ao

Plano de Metas Compromisso pela Educação e da elaboração do PAR, os municípios

receberiam assistência técnica e financeira da União, necessária para a melhoria do

funcionamento das suas escolas e, consequentemente, do ensino. Sendo assim, a totalidade

dos municípios e estados brasileiros, além do Distrito Federal, aderiu ao plano. Tendo em

vista a melhoria dos resultados obtidos no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

(IDEB), a Rede Municipal de Ensino de Natal implementou ações referentes à avaliação da

aprendizagem. Vale salientar que na Secretaria Municipal de Educação já existia um processo

de planejamento educacional consolidado, de forma que o PAR interfere e sobrepõe-se aos

processos já existentes, intervindo na autonomia do sistema de planejar suas ações. Por outro

lado, confere maior sistematicidade aos convênios celebrados entre a instância federal e a rede

de ensino. No que concerne à concepção de avaliação, já se encontrava na rede tanto nos

documentos consultados quanto nas falas das assessoras pedagógicas das escolas, visando

consolidar o modelo de avaliação formativa, no entanto, as condições de trabalho tanto dos

assessores quanto dos professores, a implementação de políticas sem as devidas condições de

formação, a contratação de pessoal, a estrutura de funcionamento, dentre outros fatores,

comprometiam, em grande medida, que a avaliação formativa fosse vivenciada nas escolas.

Constatamos que na rede municipal de Natal já havia uma proposta de avaliação formativa

consolidada antes da implementação do PAR. Na elaboração desse plano, a rede municipal

selecionou programas cuja proposta se aproximava do referencial adotado na rede de ensino,

entre as possibilidades disponíveis para a implementação das ações nos indicadores

pesquisados. Apesar disso, o PAR, em si, se pauta por uma lógica gerencialista, que enfoca a

concepção do Estado-avaliador, cuja avaliação se funda no controle das ações, da eficácia e

da eficiência dos resultados.

Palavras-chave: Plano de Ações Articuladas. Avaliação da aprendizagem. Políticas Públicas

Educacionais.

ABSTRACT

This work presents a theoretical and empirical research realized at the Education Office in the

city of Natal in Rio Grande do Norte-Brazil. The research aimed to analyze the learning

assessment conceptions practices on behalf of in public schools. This is done through the

implementation of the Articulated Action Plan (AAP), in the time span of 2007 to 2011. The

research relates to the public policies educational evaluation field study. It was developed

from a prior network research called "An evaluation of Articulated Action Plan: a study in

municipalities in the states of Rio Grande do Norte, Pará and Minas Gerais from 2007 to

2011" from the Education Observatory. In order to achieve goals set by this research, there

was use of a qualitative methodology and as research procedures with literature review,

document analysis and semi-structured interviews. The interest in studying the influence of

AAP in assessment practices in Natal was due to the discussions realized by the already

mentioned research. The AAP is part of the actions realized by city´s Education Development

Plan of the Executive power. It aims to improve quality in Education. By adhering to the

Target Commitment Education Plan as well as the preparation procedures of AAP,

municipalities receive technical and financial assistance from the Union, These resources are

needed in order to improve the schools functioning and thus, education. All municipalities,

Brazilian states and the Federal District, have already joined the plan. Since Natal has

improved its results regarding the Basic Education Development Index, the Municipal

Education Network has implemented actions related to learning assessment. It is noteworthy

to observe that the Municipal Education Office has already consolidated educational planning

process. It was seen that the AAP interferes and overlaps the existing processes, intervening

in the autonomy to plan actions. On the other hand, it provides more systematic procedures in

agreements signed between the federal level and the school system network. Regarding the

concept of evaluation, documents for decision making and pedagogical support were

previously available. These documents aimed to consolidate a formative evaluation model

approach. However, there is still lack of proper work conditions on behalf of advisers and

professors, the implementation of policies without proper training conditions, staff hiring, the

current operating structure, among other factors committed formative assessment to a large

extent in these schools. The AAP indicators for the learning assessment and technical

assistance related to the Brazilian Ministry of Education and Culture also point towards the

same perspective of formative assessment, which can contribute so that it is consolidated in

the current school system.

Keywords: Articulated Action Plan. Learning Assessment. Public Policy-Education.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 19

2 FEDERALISMO, REFORMAS NEOLIBERAIS E IMPLICAÇÕES NAS

POLÍTICAS EDUCACIONAIS ............................................................................................ 33

2.1 O federalismo e a especificidade brasileira: fundamentos, princípios e os desafios da

colaboração educacional .................................................................................................. .....33

2.2 Transformações no papel do Estado brasileiro e suas repercussões nas políticas

públicas e na administração estatal.......................................................................................43

2.3 Política educacional pós-LDB: desdobramentos nas políticas de avaliação................52

2.4 O par no contexto das políticas públicas brasileiras dos anos 2000.............................59

3 OS SENTIDOS DA AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM E SEUS CONTRIBUTOS

PARA A ANÁLISE DA CONCEPÇÃO DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM NO

PAR DA SME DO MUNICÍPIO DE NATAL ..................................................................... 70

3.1 Tecendo relações entre os processos de educar, ensinar, aprender e avaliar ....... .....70

3.2 Avaliação da aprendizagem: uma retrospectiva histórica ...................................... .....73

3.3 Funções, tipos e concepções de avaliação ................................................................. .....79

3.4 A prática avaliativa nas escolas: formação e desafios ............................................. .....86

3.5 A qualidade da educação com enfoque na avaliação .............................................. .....90

4 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DO MUNICÍPIO DE NATAL (2008-2011):

CONCEPÇÕES DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM ............................................. 95

4.1 Situando o município da pesquisa ............................................................................. .....95

4.1.1 A Secretaria Municipal de Educação de Natal e sua organização ................................... 99

4.2 O Plano de Ações Articuladas da Secretaria Municipal de Educação de Natal (2008-

2011) ................................................................................................................................... ...102

4.2.1 O Plano de Ações Articuladas do município de Natal (2008-2011) e a Dimensão de

Práticas Pedagógicas e Avaliação: enfocando as ações de avaliação da aprendizagem ........ 108

4.3 A avaliação da aprendizagem no Plano de Ações Articuladas do município de Natal

(2008-2011) ........................................................................................................................ ...110

4.3.1 O PAR e a Portaria de Avaliação da Aprendizagem do Município de Natal: encontros e

desencontros na concepção de avaliação da aprendizagem.................................................... 115

5 UMA ANÁLISE DAS CONCEPÇÕES DE AVALIÇÃO DA APRENDIZAGEM

DIFUNDIDAS NA REDE MUNICIPAL DE NATAL/RN NO ÂMBITO DO PAR ...... 119

5.1 Concepção de avaliação da aprendizagem na rede municipal de Natal/RN.......... ...119

5.2 A implantação das ações de avaliação da aprendizagem promovidas pelo PAR na

rede municipal de educação de Natal..................................................................... ........ ...128

5.2.1 A implementação do indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” na

Rede Municipal de Ensino de Natal ....................................................................................... 129

5.2.2 A implementação do indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva

aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem” .................................................... 131

5.2.3 A “Política específica de correção de fluxo” na rede municipal de Natal ..................... 134

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 140

REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 147

APÊNDICES ......................................................................................................................... 161

APÊNDICE A – Solicitação de permissão para coleta de informação .............................. ...162

APÊNDICE B – Autorização para a realização da Pesquisa pela Secretária de Educação do

município de Natal/RN ....................................................................................................... ...164

APÊNDICE C – Guião das Entrevistas .............................................................................. ...165

19

19

1 INTRODUÇÃO

A temática desta dissertação se insere no contexto de um projeto em rede do

Observatório da Educação, denominado “Avaliação do Plano de Ações Articuladas: um

estudo em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período

de 2007 a 2011”, cujo objetivo consiste em avaliar os resultados da implementação do Plano

de Ações Articuladas (PAR) em municípios dos estados do Rio Grande do Norte, Pará e

Minas Gerais, no que se refere à gestão educacional; formação de professores e dos

profissionais de serviço e apoio escolar; e práticas pedagógicas e avaliação; infraestrutura e

recursos pedagógicos, no período 2007 a 2011, evidenciando suas repercussões para a

sistematização do regime de colaboração entre os entes federados.

Este trabalho, especificamente, discute as implicações da implementação do PAR na

avaliação da aprendizagem, tomando como campo de estudo a Rede Municipal de Educação

de Natal. Apresenta os resultados de uma pesquisa qualitativa realizada na Secretaria de

Educação do Município de Natal, Rio Grande do Norte, cujo objetivo consistiu em analisar a

influência do Plano de Ações Articuladas (PAR – 2007-2011), nas concepções de avaliação

da aprendizagem difundidas na rede municipal.

Essa análise do Plano de Ações Articuladas da Secretaria Municipal de Educação de

Natal/RN, enquanto uma Política Educacional que é o Plano de Desenvolvimento da

Educação (PDE), ocorre sob o olhar de uma avaliação processual, visto que, acerca da

avaliação de políticas e programas governamentais, Cunha (2006) destaca que nas últimas

décadas a avaliação de políticas e programas tem assumido relevante importância para as

funções de planejamento e gestão governamental, pois, segundo esse autor, pode dar subsídios

para o planejamento e a formulação das intervenções governamentais.

Nos países desenvolvidos, a avaliação de políticas e programas é muito praticada

através de propostas metodológicas elaboradas por organismos internacionais de

financiamento, tais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a

Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), dentre outros.

Então, no Brasil, com base em Cunha (2006), a importância da avaliação de políticas e

programas também passa a ser reconhecida pelo Governo Federal, através de avaliações

sistêmicas com vistas a eficácia, eficiência, accountability e desempenho da gestão pública

dos programas expressos nos Planos Plurianuais, consistindo em ferramenta para gestores,

formuladores e implementadores de programas e políticas públicas, processo considerado por

20

Ala-Harja e Helgason (2000) como um mecanismo para a melhoria da etapa de tomada de

decisões.

Sobre a avaliação, Draibe (2001) pontua que o indicador eficácia mede os objetivos e

metas planejados e alcançados, sendo situada por sua natureza como uma avaliação do

processo. A eficácia remete-se às qualidades de um programa por intermédio de um olhar

técnico. Por fim, a efetividade se refere à capacidade que um determinado programa tem de

promover os resultados pretendidos para a melhoria dos benefícios.

No entanto, com essa compreensão, destacamos que a nossa pretensão aqui não

consiste na avaliação de um programa do governo, como é o caso do PAR, e, sim, na análise

de um aspecto subentendido nesse plano federal, ou seja, buscamos observar os indicadores

de avaliação da aprendizagem propostos por esse plano à rede municipal de educação de

Natal/RN, com vistas a verificar a repercussão da difusão das ações de avaliação desses

indicadores nas escolas. Consideramos esse enfoque como ponto de partida para a ampliação

da reflexão em torno da concepção de avaliação da aprendizagem adotada nas escolas, através

da SME com base nesse Plano.

Assim, o Plano de Ações Articuladas (PAR) consiste em um dos programas

governamentais do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e do Plano de Metas

Compromisso Todos pela Educação (PMCTE), que no entendimento do Governo Federal

pressupõe o mecanismo de estabelecer o regime de colaboração em matéria educacional entre

os entes federados que a ele aderissem, bem como seu compromisso de fomentar a

cooperação entre estes (BRASIL, 2007), como previsto na legislação brasileira com a

promulgação da CF/88, em seu artigo 211, que determina que “a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”.

De acordo com Ministério da Educação (MEC), o Plano de Metas Compromisso

Todos pela Educação (PMCTE)

[...] inaugura um novo regime de colaboração que busca concertar a atuação

dos entes federados sem lhes ferir a autonomia, envolvendo primordialmente

a decisão política, a ação técnica e atendimento da demanda educacional,

visando à melhoria dos indicadores educacionais. Trata-se de um

compromisso fundado em vinte e oito diretrizes e consubstanciado em um

plano de metas concretas, efetivas, que compartilha competências políticas,

técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e

desenvolvimento da educação básica (MEC, 2009, p. 2).

21

Nesse sentido, o PAR é previsto no PMCTE como o meio de propiciar a

concretização da cooperação entre os entes federados através do regime de colaboração. Esse

Plano é elaborado pelos estados e municípios para a vigência de quatro anos, por isso, reúne

ações e metas, com vistas à melhoria da qualidade da educação nessas localidades. Assim, o

MEC o caracteriza como um planejamento multidimensional, para ser coordenado pelas

secretarias municipais de educação, entretanto, deve ser elaborado com a participação de

gestores, professores e comunidade local (<http://portal.mec.gov.br>).

Gráfico 1 – Origem do Plano de Ações Articuladas a partir do PDE

Fonte: Elaborado pela autora.

A exemplo do propósito de planejamento educacional indicado pelo MEC, o Plano de

Ações Articuladas (PAR) é implantado como instrumento de planejamento pelo Governo

Federal nos estados e municípios, com a finalidade de integrar ações educativas. Esse

instrumento foi elaborado e proposto pelo Ministério da Educação MEC/FNDE como critério

para a transferência de recursos financeiros e técnicos para os sistemas educacionais do país.

Após o município ou estado assinarem o Termo de Cooperação (TC) com o MEC,

devem realizar o diagnóstico da realidade educacional local e definir os indicadores em que

desenvolverão ações. A partir destas, são definidos os programas que poderão ser

desenvolvidos com assistência técnica ou financeira do MEC. O desenvolvimento das ações

do PAR deve ser monitorado pelo MEC, por meio de relatórios ou visitas dos seus técnicos

aos entes federados.

As melhorias efetuadas na qualidade educacional resultantes desse processo são

aferidas por meio do incremento do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)1,

criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

1 É calculado com base em dois componentes, a saber: a taxa de rendimento escolar (aprovação) e as médias de

desempenho nos exames aplicados pelo Inep. Quanto aos índices de aprovação, estes são obtidos a partir do

Censo Escolar, realizado anualmente (MEC, 2007. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br>. Acesso em: 03

jul. 2015).

22

(INEP). Esse índice foi constituído com o intuito de medir a qualidade da educação nacional e

estabelecer metas para a melhoria do ensino. Também promove o controle social sobre os

resultados educacionais e consiste em meio de responsabilização das instâncias locais sobre

esses resultados, constituindo-se, pois, em instrumento de regulação educacional.

Uma análise do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do município

de Natal, nos anos iniciais de escolaridade, mostra que, no período de 2007 a 2011, houve

pouca evolução.

Foi constatado que, de 2009 para 2011, o IDEB ficou abaixo da média projetada para

aquele período. De 2007 para 2011, foi observado um considerável declínio no resultado, com

pouco crescimento no desempenho dos alunos2.

Ao percebermos os dados do município de Natal referentes ao desempenho dos alunos

no período de 2007-2011, consideramos pertinente iniciar um estudo acerca das concepções

de avaliação da aprendizagem, elencadas no Planejamento municipal desenvolvido por meio

do PAR, pois Saviani (2000) enfatiza que, quanto maior for o nosso conhecimento da

realidade, mais adequados serão os meios de que dispomos para atuar sobre ela. Assim, torna-

se necessário analisar as concepções de avaliação da aprendizagem desenvolvidas nas escolas

municipais de Natal e a influência das ações de avaliação desencadeadas pelo PAR nesse

contexto.

Figura 1 – Análise do IDEB do município com uma das Assessoras entrevistadas

Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.

O PAR possibilita uma análise da situação educacional do município e as definições

de ações a serem desenvolvidas para atender às demandas a partir de quatro dimensões: 1)

2 Disponível em: <http://ideb.inep.gov.br/Resultado/ resultado/ resultado. SEAM? SIDE=2979>.

23

Gestão Educacional; 2) Formação de Professores; 3) Práticas Pedagógicas e Avaliação; e 4)

Infraestrutura. Cada uma dessas dimensões se desdobra em indicadores, a partir dos quais são

definidas as ações a serem desenvolvidas. Elencamos para estudo o indicador referente à

avaliação da aprendizagem, que integra a dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação.

O interesse por estudar a influência do Plano de Ações Articuladas nas práticas

avaliativas do município de Natal surgiu das discussões a respeito da implantação e

implementação desse programa federal nos municípios, enquanto bolsista do Observatório da

Educação do projeto já mencionado e integrante do Observatório da Educação na UFRN.

A elaboração desse Plano constituiu-se em condição para que os municípios

recebessem assistência técnica e financeira federal, necessária para a melhoria do

funcionamento das suas escolas e, consequentemente, do ensino. Considerando a necessidade

de melhoria dos resultados educacionais do município de Natal, a elaboração do referido

plano se tornou quase que uma imposição à rede escolar.

A escolha do estudo, voltada para as ações de avaliação da aprendizagem do

município de Natal, tem em vista os possíveis subsídios que essa prática pode oferecer ao

processo de ensino-aprendizagem. Além disso, uma análise inicial do Plano de Ações

Articuladas do município de Natal (PAR, 2007-2011), para o período de 2007-2011,

evidenciou, em suas justificativas para a implementação de ações referentes à avaliação da

aprendizagem, a necessidade de reverter os críticos resultados do IDEB nas turmas dos anos

iniciais do ensino fundamental.

Dependendo do referencial de avaliação adotado no município, o desenvolvimento da

prática avaliativa poderia apontar caminhos para subsidiar a melhoria do processo educativo.

Além disso, a participação da rede de ensino de Natal no Plano de Ações Articuladas também

poderia colaborar no desenvolvimento ou na implementação de referenciais de avaliação que

atendessem as necessidades de aprendizagem dos alunos da rede.

Nessa análise, percebemos que o município de Natal, diante de sua realidade, buscou

implementar ações do Plano de Ações Articuladas que pudessem colaborar para a melhoria do

processo educativo da rede. Entre essas ações, foram desenvolvidas aquelas concernentes à

melhoria do desempenho na aprendizagem do aluno e ao aprimoramento de sua avaliação na

rede. Dessa forma, questionamo-nos: qual a concepção de educação e avaliação difundida

historicamente na rede municipal de Natal? Como a implementação das ações de avaliação da

aprendizagem do PAR (2007-2011) influencia a concepção de avaliação da aprendizagem na

rede municipal de Natal?

24

Nesse sentido, o objeto de investigação desta pesquisa consiste na Concepção de

Avaliação da Aprendizagem difundida na rede municipal de educação de Natal, a partir da

análise do PAR no período de 2007-2011. O objetivo norteador da pesquisa foi analisar a

influência do PAR (2007 a 2011) nas concepções de avaliação da aprendizagem difundidas na

rede municipal.

Os objetivos específicos consistem em:

1) Compreender a concepção de avaliação da rede municipal de Natal;

2) Analisar a concepção de educação e avaliação difundida a partir das ações do

PAR;

3) Analisar a percepção que os sujeitos têm do processo de avaliação da

aprendizagem na rede municipal de Natal.

Convém destacar que o PAR é um Plano implantado nacionalmente a partir de 2007,

com o propósito de melhorar a qualidade educacional do país. Constitui-se, portanto, em uma

temática de estudo relevante, visto que se constata no atual cenário educacional brasileiro a

grande inserção de programas federais voltados para atender técnica e financeiramente as

escolas da rede pública de ensino nos municípios. Como sua implementação é recente,

existem poucas pesquisas que a estudam. No que se refere ao estado do Rio Grande do Norte,

ainda não há estudos que abordem a mesma temática desta dissertação. Esta pesquisa,

portanto, ao analisar as concepções de avaliação da aprendizagem do município em

articulação com a implementação do PAR, poderá produzir informações capazes de subsidiar

a ação dos próprios profissionais que atuam no município.

Procedimentos metodológicos da pesquisa

Para a realização desta pesquisa, optamos por uma Abordagem Qualitativa, que requer

local e sujeitos múltiplos, visto que a teoria é desenvolvida a partir da análise de uma empiria.

De acordo com Bogdan e Biklen (1991), a pesquisa qualitativa em educação adquire diversos

formatos, visto que é conduzida em variados contextos.

Esse tipo de pesquisa, segundo Gerhardt e Silveira (2009), tem enfoque nos aspectos

da realidade, pois se centra na compreensão e explicação da dinâmica das relações sociais.

Para esses autores, são características da pesquisa qualitativa: objetivação do fenômeno;

hierarquização das ações de descrever, compreender, explicar; precisão das relações entre o

global e o local em determinado fenômeno; observância das diferenças entre o mundo social e

o mundo natural; respeito ao caráter interativo entre os objetivos buscados pelos

25

investigadores, suas orientações teóricas e seus dados empíricos; busca de resultados os mais

fidedignos possíveis; oposição ao pressuposto que defende um modelo único de pesquisa para

todas as ciências.

Com vistas ao desenvolvimento deste estudo, foram utilizados como procedimentos de

pesquisa: 1) revisão da literatura referente à temática abordada; 2) análise documental; 3)

entrevistas semiestruturadas.

A análise da literatura serviu de suporte para a elaboração de todo o trabalho. Marcou,

em especial, os dois primeiros semestres de desenvolvimento desta investigação, orientando

tanto o percurso metodológico da pesquisa quanto as discussões acerca do contexto histórico,

social e econômico brasileiro que repercutiram nas políticas educacionais do país. Essa

análise também foi fundamental na discussão a respeito das concepções e práticas avaliativas

bem como na sustentação teórica das análises desenvolvidas.

A análise documental constitui-se em uma técnica de coleta de dados importante para

este estudo, em especial, por suscitar a compreensão de como estavam organizadas as práticas

avaliativas no município de Natal, assim como as ações que foram desenvolvidas por meio do

PAR desse município. Essa análise também foi relevante para o entendimento da relação que

esse plano tem com outros planos e instrumentos normativos nacionais. Para a compreensão

das políticas educacionais brasileiras, foram analisados o Plano de Desenvolvimento da

Educação (PDE), o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, o IDEB nacional e o

Guia Prático. Na Secretaria Municipal de Educação de Natal, foram recolhidas para análise as

versões do PAR dos períodos de 2007-2011 e de 2011-2014, bem como documentos que

orientam o processo de avaliação na rede municipal, como a Portaria de Institucionalização do

Sistema de Avaliação do Município (NATAL, 2008) e o Caderno sobre os Ciclos de

Sistematização (NATAL, 2001).

Para que esses documentos locais fossem coletados, realizou-se um primeiro contato

com profissionais da Secretaria Municipal de Educação. Esse contato também tinha o

propósito de conhecer a estrutura da Secretaria, qual seria o grupo responsável pelo PAR, as

pessoas que haviam feito parte da sua elaboração bem como os responsáveis pelas ações de

avaliação na rede municipal.

Conhecendo a estrutura da Secretaria Municipal de Educação e tendo acesso ao

documento do PAR (2007-2011) de Natal, foi possível elaborar as questões das entrevistas

semiestruturadas que seriam desenvolvidas com as Assessoras Técnico-Pedagógicas do

município.

26

Quivy e Campenhoudt (1992) denominam a entrevista semiestruturada de

semidirigida, uma vez que não é inteiramente aberta nem orientada por um grande número de

perguntas precisas. Em geral, o pesquisador dispõe de perguntas-guias, relativamente abertas

e não as aplica necessariamente na ordem em que foram anotadas. Esse tipo de entrevista

oportuniza um melhor relacionamento entre entrevistado e entrevistador, por meio de um

diálogo orientado por determinadas questões. Possibilita que sejam obtidas informações mais

ricas, por permitir que o entrevistado se expresse com maior clareza e possibilitar a

observação das suas reações enquanto responde aos questionamentos.

Esta pesquisa demandou a realização de entrevistas semiestruturadas com

profissionais de dois departamentos da Secretaria Municipal de Educação de Natal: o

Departamento de Planejamento (APA), responsável direto pelo PAR, ao qual se liga a

Comissão de Elaboração e Implementação do Plano de Ações Articuladas da SME, e o

Departamento de Ensino Fundamental (DEF). A entrevista de uma assessora do primeiro

Departamento, responsável pelas ações do PAR, e de uma técnica desse setor justifica-se por

poderem responder pela elaboração e implementação desse plano como um todo. A fala da

primeira profissional entrevistada foi identificada no corpo deste trabalho como Assessora E e

a segunda entrevistada desse setor, apenas como Técnica. Solicitamos à Assessora E que

recomendasse outras profissionais do Departamento de Ensino que poderiam tomar parte

nessa pesquisa. Ela indicou colegas de trabalho que trabalharam com o PAR e que

assessoraram as escolas no desenvolvimento do trabalho pedagógico e avaliativo no período

de desenvolvimento da investigação, totalizando cinco pessoas entrevistadas.

Destacamos que essas entrevistas, em sua maioria, foram realizadas em 2014, porém,

devido à necessidade de complementação de dados e informações, continuamos as entrevistas

no Departamento de Planejamento (APA), com a Assessora E e uma Técnica integrante das

ações desse departamento, no período de junho de 2015.

No tocante às entrevistas realizadas no Departamento de Ensino Fundamental (DEF),

ligado ao de Planejamento, estas ocorreram no período de 2014. Esse departamento é

responsável pelas ações pedagógicas desencadeadas junto às escolas. Tem como uma de suas

ações elaborar os programas e projetos a serem desenvolvidos nas unidades escolares. Nele,

quatro interlocutoras disponibilizaram-se a participar da pesquisa e foram identificadas como

Assessoras A, B, C e D.

Justificamos a participação dessas assessoras na pesquisa por serem as pessoas

responsáveis pelo planejamento e desenvolvimento das ações pedagógicas junto às escolas

27

municipais, realizando um trabalho de formação continuada, orientação e visita às instituições

e prestando suporte às práticas pedagógicas e avaliativas.

Para que tivessem maior liberdade de expressão, as assessoras entrevistadas não foram

identificadas neste trabalho pelos seus nomes próprios. As entrevistas ocorreram no período

de novembro de 2014 a fevereiro de 2015 e gravadas com o consentimento das informantes.

Após a gravação, as entrevistas foram transcritas para possibilitar a análise dos dados. A

Figura 2 mostra uma entrevista realizada na Secretaria Municipal de Educação de Natal com

assessoras do Departamento de Ensino, responsáveis pela parte de orientação aos

coordenadores pedagógicos das escolas do ensino fundamental.

Figura 2 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental

Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.

As assessoras autorizaram não somente que as entrevistas fossem gravadas, mas

também que fossem fotografadas. Utilizamos a fotografia neste trabalho como recurso visual

que consiste em um meio de registro. Nesse sentido, inspiramo-nos na Etnografia, que estuda

os grupos da sociedade, suas características antropológicas, sociais e culturais.

Conforme Boni e Moreschi (2007), quando esse recurso é usado como instrumento na

realização de um trabalho etnográfico, essa utilização é considerada uma fotoetnografia, que

pode ser inserida em trabalhos científicos, exposições ou variados tipos de publicação,

podendo, ainda, ser caracterizada como objeto de estudo, pesquisa ou mera ilustração. Apesar

de nosso estudo não ser de caráter fotoetnográfico, fizemos uso das imagens para que

servissem como um meio de comunicação, expressão e ilustração, somando na produção e

análise do material de pesquisa.

As entrevistas foram iniciadas com explicações sobre o objetivo da pesquisa. Porém,

uma vez que as assessoras do Departamento de Ensino Fundamental não estavam

familiarizadas com as ações previstas no documento do PAR de 2007-2011, tornou-se

28

necessário, primeiramente, analisar esse documento em conjunto para que compreendessem

melhor de que tratava a pesquisa. Nessa ocasião, portanto, não foi possível apresentar as

questões da entrevista semiestruturada, mas foi desenvolvida uma conversa acerca das ações

de avaliação da aprendizagem contidas no Plano de Ações Articuladas, na qual as assessoras

informavam se essas ações foram implementadas ou não. Apesar disso, essa conversa inicial

foi gravada, compondo o corpus de análise desta pesquisa. O registro desse momento pode ser

observado na Figura 3.

Figura 3 – Entrevista realizada no Departamento de Ensino Fundamental

Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.

Apesar de terem sido informadas de que esta pesquisa aborda a implementação do

primeiro PAR do município de Natal, circunscrito ao período de 2007 a 2011, as assessoras

declararam que não tinham conhecimento preciso do período em que determinadas ações

foram desenvolvidas, nem se isso aconteceu tal como consta no documento do PAR.

Depois desse primeiro encontro, foram realizadas as entrevistas semiestruturadas com

a Comissão de Elaboração e Implementação do Plano de Ações Articuladas da SME de Natal

e com as assessoras do Departamento de Ensino. Após a coleta dos dados das entrevistas,

iniciou-se a fase de transcrição e análise dos dados. Realizamos uma leitura acurada das

informações das entrevistas, com o objetivo de compreender o conjunto das informações,

assinalando os trechos considerados importantes para o estudo.

Para a realização das entrevistas semiestruturadas, fundamentamo-nos em Triviños

(1987), o qual menciona que essas entrevistas têm como característica questionamentos

básicos apoiados em teorias e hipóteses relacionadas ao tema da pesquisa.

Nesse tipo de entrevista, segundo Manzini (1990), focaliza-se um determinado assunto

sobre o qual é confeccionado um roteiro contendo perguntas principais, que podem ser

complementadas por outras questões inerentes à pesquisa. Além da descrição dos fenômenos

29

sociais, de acordo com Triviños (1987), possibilita também sua explicação e a compreensão

de sua totalidade.

Apoiando-nos em Minayo (2007), procuramos definir categorias de análise,

classificando e agregando dados. Foram definidas como categorias de análise: concepção de

avaliação da aprendizagem; formas de avaliação da aprendizagem; utilização do tempo para

assistência aos alunos e política de correção de fluxo. Com base nessas categorias, foram

construídos Mapas Temáticos ou quadros referenciais contendo as principais informações

prestadas pelos informantes acerca das mesmas categorias. Com base nessas informações

agrupadas em torno das categorias, buscamos interpretar significados e sentidos, estabelecer

relações com a teoria e compreender a realidade estudada.

Para se obter uma categorização ou classificação é importante garantirmos que essas

categorias sejam homogêneas, sendo obtidas através dos mesmos princípios utilizados para a

categorização.

O nosso interesse era analisar de forma articulada as concepções de avaliação da

aprendizagem a partir dos documentos coletados, dentre os quais, o PAR do município de

Natal e as informações prestadas nas entrevistas com as assessoras pedagógicas da SME e

responsáveis pelas ações do PAR. Com isso, buscamos contrapor informações e refletir a

respeito das concepções de avaliação da aprendizagem, difundidas na SME do município de

Natal/RN no período em estudo.

Esta pesquisa ficou delimitada ao âmbito da Secretaria Municipal de Educação, tendo

em vista os limites temporais para a sua realização. Porém, mediante os resultados

alcançados, futuramente, pretendemos prosseguir com esta investigação no âmbito das escolas

da rede de ensino. Intencionando uma compreensão geral do trabalho, apresentamos, a seguir,

a estruturação dos capítulos da dissertação, considerando que, nesta parte introdutória, já nos

referimos à temática de estudo e ao percurso teórico-metodológico desenvolvido.

Desejamos que este trabalho contribua com a produção de outras pesquisas, bem como

sirva de suporte para a reflexão sobre a execução de ações de avaliação da aprendizagem no

âmbito da política educacional do município de Natal/RN.

Como os capítulos estão estruturados

Esta pesquisa é composta por uma parte introdutória, quatro capítulos e as

considerações finais. O primeiro capítulo segue organizado em três seções, cuja primeira

30

seção aborda o “Federalismo, reformas neoliberais e implicações nas Políticas Educacionais”,

a fim de compreender o Plano de Ações Articuladas (PAR) no contexto das políticas públicas

no campo educacional. Na segunda seção, iniciamos uma discussão em torno das mudanças

no papel do Estado brasileiro segundo o neoliberalismo, sua reforma administrativa conforme

o modelo gerencial e as repercussões nas políticas educacionais brasileiras, nas décadas de

1990 e 2000. Na terceira seção, também discutimos o federalismo, as relações

intergovernamentais e suas implicações na distribuição de responsabilidades educacionais

entre os entes federados, visto que o PAR se dispõe, enquanto integrante da política

educacional, a promover a melhoria da qualidade desse serviço por meio da promoção da

colaboração financeira e técnica entre os entes federados.

O segundo capítulo, “Os sentidos da avaliação da aprendizagem e seus contributos

para a análise da concepção da avaliação da aprendizagem no PAR da SME do município de

Natal”, tem o objetivo de ampliar a compreensão acerca das concepções de educação, ensino-

aprendizagem e avaliação. Com maior profundidade, foram discutidos os tipos, concepções e

princípios norteadores da avaliação da aprendizagem. Essas discussões dão subsídios à análise

das concepções de avaliação descritas nas ações do PAR 2007-2011 e difundidas na SME do

município de Natal.

No terceiro capítulo, “O Plano de Ações Articuladas do município de Natal (2008-

2011): concepções de avaliação da aprendizagem”, iniciamos uma análise dos primeiros

dados do PAR do município de Natal, buscando compreender as concepções de avaliação da

aprendizagem, explícitas em suas ações e na Portaria de Avaliação (2008), que orienta a

avaliação da aprendizagem na rede municipal.

Por fim, no quarto capítulo, “As concepções de avaliação da aprendizagem: uma

análise dessas concepções difundidas na rede municipal de Natal/RN no âmbito do PAR”,

realizamos uma análise acerca da concepção de avaliação da aprendizagem na rede municipal,

cotejando as informações prestadas pelas Assessoras da SME e as descritas no PAR. Nesse

sentido, buscamos refletir a respeito dos distanciamentos, aproximações, contrapontos e

consensos entre os dados analisados para compreendermos as concepções de avaliação de

aprendizagem difundidas no município de Natal por meio da implantação das ações do PAR.

Encerrando a pesquisa, apresentamos as considerações finais do trabalho, demonstrando os

resultados finais da análise de concepções de avaliação da aprendizagem evocadas no PAR do

município, nos depoimentos dos participantes das entrevistas, e a repercussão desta análise na

política educacional do município de Natal/RN. Nesse último tópico, mencionamos a reflexão

31

acerca da relevância deste trabalho para o processo de formação da pesquisadora e sua

disposição quanto à contribuição para a SME do município de Natal.

32

CAPÍTULO 2

“A educação precisa então se organizar dentro de um contexto

de justiça social e com as políticas a ela relacionadas também”

(SCHNEIDER, 2012).

33

2 FEDERALISMO, REFORMAS NEOLIBERAIS E IMPLICAÇÕES NAS

POLÍTICAS EDUCACIONAIS

Compreender as atuais políticas de educação brasileira implica o esforço de analisar

suas bases considerando a organização política em que se originou, os responsáveis por sua

elaboração e implementação, entre outros aspectos, bem como o movimento da realidade

social, política e econômica. Este capítulo está organizado em quatro seções e tem por

objetivo discutir o contexto no qual se desenvolveram as políticas educacionais na atualidade

e analisar o Plano de Ações Articuladas (PAR) como um programa que visa promover o

regime de colaboração entre os entes federados na construção da qualidade educacional. Para

tanto, discutimos na primeira seção o federalismo brasileiro e a cooperação

intergovernamental para a oferta educacional. Na segunda seção, apresentamos as mudanças

no papel do Estado brasileiro influenciado pelo neoliberalismo e a sua reforma administrativa.

Na terceira seção, tratamos da Política Educacional pós-LDB e dos desdobramentos nas

políticas de avaliação. Por último, na terceira seção, debatemos sobre o PAR no contexto das

atuais políticas educacionais.

2.1 O federalismo e a especificidade brasileira: fundamentos, princípios e os desafios da

colaboração educacional

A teoria federalista de governo se desenvolveu, por volta do século XVI, como

resposta ao crescimento dos regimes monárquicos unitários e das teorias de soberania do

Estado. Porém, somente foi constituído a partir da segunda metade do século XVIII, com a

organização dos Estados Unidos da América sob o regime federal. De acordo com Lebrão

(2010), nesse período se constituiu o modelo federativo conhecido como federalismo clássico

ou dual, que tem como característica principal uma rígida separação de competências do ente

central e os entes subnacionais, com seus campos de poder delimitados e excluídos.

A origem do Federalismo, portanto, possui estrita ligação com a Convenção Federal

dos Estados Unidos, ocorrida entre maio e setembro de 1787, para redigir uma nova

Constituição que substituísse os Artigos da Confederação, firmados em 1781, após a

independência do país. Nesse contexto, foi produzida a obra denominada O Federalista, a

partir da junção de uma série de artigos elaborados por Alexander Hamilton (1755-1804),

James Madison (1751-1836) e John Jay (1745-1829), com o objetivo de explicar a teoria

política que fundamentaria a nova Constituição dos Estados Unidos.

34

Conforme Limongi (2006), na ocasião, defendia-se a criação de uma nova forma de

governo, ainda não experimentada por nenhum povo ou autor, visto que não era concebida,

exclusivamente, como nacional ou federal, mas como a composição desses dois princípios.

Ainda segundo o autor, o termo federal, anteriormente, era utilizado como sinônimo de

Confederação, na qual o governo apenas se relacionava com os Estados. Na nova concepção

de Federação, essa ação se estenderia aos indivíduos, “[...] fazendo com que convivam dois

entes estatais de estatura diversa, com a órbita de ação dos Estados” (LIMONGI, 2006, p.

248).

Após a primeira grande Guerra Mundial, já no início do século XX, foram constatadas

transformações no cenário político e econômico mundial mediante a construção de um novo

modelo de Estado intervencionista. Essas transformações se refletiram nos regimes

federativos desse período, segundo Lebrão (2010), traduzindo-se em um processo sistêmico

de centralização e ampliação dos poderes e competências atribuídos à União.

Nesse sentido, Lebrão (2010) enfatiza que as transformações mundiais do final do

século XX determinaram a consolidação do capitalismo e da democracia em um contexto com

muitos problemas sociais e econômicos que obrigaram o poder público a combatê-los. Para

tanto, foram empregados princípios e instrumentos para promover a transparência e a

responsabilidade fiscal, bem como desenvolvidas políticas públicas sociais, que exigiram uma

atuação mais coesa e integrada entre as esferas de governo (LEBRÃO, 2010). Assim, o

modelo federativo tem se ajustado aos desafios, aplicando os mesmos princípios definidos

inicialmente pelo federalismo cooperativo. Lebrão (2010) constata que o federalismo

moderno pode ser considerado como um modelo ainda incompleto, que apresenta contínua

evolução, requerendo ajustes, com o intuito de concebê-lo como um instrumento ainda mais

eficiente para que os seus propósitos sejam alcançados.

No regime federativo, os poderes de governo são repartidos entre as instâncias

governamentais por meio de “campos de competências” legalmente definidos. O regime pode

constituir-se de unidades político-territoriais já existentes e também pode manter unidos os

Estados que poderiam ser unidades político-territoriais independentes.

Segundo Costa (2010), ao se reportar a federalismo, é necessário diferenciar o

significado desse termo e o de federação, por se tratarem de dois fenômenos diversos. A

autora se refere à federação enquanto um Estado organizado constitucionalmente sob o

regime federativo. Ou seja, que reconhece dois ou mais domínios do poder público com

diferentes graus de autonomia, inserido em um mesmo espaço territorial, cuja soberania é

exercida pelo governo federal.

35

Essa compreensão é encontrada na área jurídica, pois, conforme Oliveira (2006, p. 31),

federação é concebida como “[...] união entre Estados que se agregam para formar um só

todo, mantendo suas características regionais”. Ainda acerca do termo federação, Cury (2006,

p. 114) analisa que provém do latim foederatio, que vem do latim foedus, e foedus-eris, que

denota contrato, aliança, união, ato de unir-se por aliança e que também significa fiar, confiar-

se e acreditar. Esse autor considera que uma federação é a “união de membros federados”, que

juntos formam uma respectiva entidade soberana, constituída como Estado.

Para esse autor, falar de federalismo, então, é se referir a um tipo específico de regime

de organização do Estado dentre outros que possa haver. No caso, o Estado é designado como

União, haja vista que no regime federal somente existe um Estado soberano ligado às

unidades federadas, também identificadas como subunidades, as quais têm autonomia de que

se reveste nos limites jurisdicionais confiados e especificados. Porém, convém destacar que

essas subunidades do Estado federal não são constituídas como nações independentes nem

apenas como unidades administrativas.

Abrúcio (2001) destaca que federação diz respeito a uma forma de organização

político-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões

tomadas coletivamente entre mais de um nível de governo. No caso de federalismo, significa

pacto, por se tratar de um acordo possível de estabelecer um compartilhamento da soberania

territorial.

Entretanto, o federalismo, segundo Abrúcio (2001), refere-se a um acordo em que

diversos entes autônomos compartilham a soberania territorial, tendo como base um contrato

entre as partes, de forma que dentro de uma mesma nação coexistam diferentes entes

autônomos que estabelecem relações mais contratuais do que hierárquicas, cujo principal

objetivo é “[...] compartilhar o princípio de autonomia com o de interdependência entre as

partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo”. Nesse

sentido, Costa (2010) destaca como princípios e elementos básicos do federalismo:

1) Princípio contratual ou associativo: todo poder legítimo somente pode ser resultado

de pactos, convenções, associações ou contratos entre indivíduos ou comunidades (políticas)

autônomas. Essas comunidades (e indivíduos) são livres para se associar de forma mais ou

menos permanente, em função de objetivos de maior ou menor alcance e complexidade;

2) Princípio do pluralismo político: a existência de duas ou mais comunidades

políticas autônomas (mas não soberanas) dentro de um mesmo Estado constitui uma maior

garantia para a liberdade e para a busca da igualdade, principalmente, em sociedades de

grandes dimensões territoriais e populacionais, marcadas pela heterogeneidade cultural e

36

social bem como por consideráveis desigualdades econômicas, características predominantes

nos Estados contemporâneos.

3) Princípio da subsidiariedade: consiste na responsabilidade pelas decisões e ações

coletivas dentro de uma comunidade política pertencente a todos os que serão

(potencialmente) afetados por elas, tanto positiva quanto negativamente. Assim, todas as

comunidades territoriais – um bairro, um município, uma região ou um estado – e setores da

sociedade civil terão prioridade na definição da legislação e/ou na implementação de políticas

públicas, que afetem exclusivamente essas comunidades, respeitando os limites de sua

capacidade fiscal e administrativa. Nos casos de dificuldade de financiamento e/ou de

execução dessas políticas, os demais entes federativos, principalmente estados e União,

deverão colaborar para que essas comunidades alcancem as condições necessárias e

suficientes para realizar os objetivos.

4) Princípio de equidade federativa: dispõe que todos os membros federados têm

direito, na medida em que cumpram seus deveres, a todo auxílio necessário para garantir

padrões mínimos de existência às suas comunidades e aos indivíduos que nelas habitam.

Ainda segundo Costa (2010), esses princípios têm a finalidade de assegurar a garantia

da compatibilização dos princípios do governo democrático, os quais são liberdade, igualdade

e eficácia, considerados básicos por Stepan (1999). Acrescentamos, ainda de acordo com

Costa (2010, p. 732), que os estados federativos devem ter como tendência comum “[...] o

desenvolvimento de mecanismos de redistribuição de poder e de recursos fiscais entre os

governos subnacionais”. Isso possibilita um duplo resultado: 1) o fortalecimento da

capacidade de intervenção do governo federal por meio de mecanismos de transferência de

recursos fiscais e também da definição de regras e pisos básicos no tocante à quantidade e à

qualidade das políticas públicas; 2) a ampliação e a intensificação do campo das relações

intergovernamentais através do fortalecimento do papel dos governos regionais e locais.

No regime federativo, existe uma interdependência entre as partes e mesmo que haja a

soberania federal e se preveja a intervenção da União em determinados aspectos as relações

intergovernamentais devem ser marcadas pela autonomia dos entes federados. Acerca desse

particular, Cunha (2004) compreende que a autonomia dos entes federativos é constituída em

organizações administrativas próprias, em competências tributárias específicas, em

responsabilidades por determinadas políticas públicas. Esse autor enfatiza que, para podermos

entender a própria federação, é necessário compreender as formas pelas quais os governos se

relacionam, com o intuito de equilibrar autonomia e interdependência.

37

O federalismo brasileiro e suas relações intergovernamentais, no entendimento de

Costa (2010, p. 740), foram marcados ao longo do século XX por dois processos simultâneos,

a saber, o primeiro referente ao crescimento da força política e econômica do governo federal,

perante os estados considerados mais poderosos, e o segundo consistiu no desenvolvimento

de um sistema partidário competitivo na esfera nacional a partir de 1946. Com base em

Abrúcio (2002), apontamos que os grandes estados perderam a condição de controlar

diretamente o Governo Federal através de alianças, apesar de terem mantido a capacidade de

influência na definição dos rumos da política nacional.

Na compreensão de Elazar (1987), o federalismo consiste em um sistema que busca

garantir a unidade na diversidade, bem como manter a estabilidade social e a convivência

entre a identidade nacional e a regional através de uma articulação das partes em um conjunto

coeso, em que sua base se dá por intermédio da parceria estabelecida e regulada por meio de

pactos, cujos objetivos consistem na regulação da divisão de poder entre as partes.

Esses pactos não se configuram, conforme Sousa (2003), como um sistema consensual

e harmonioso, devido a construção e manutenção de um sistema político voltado para a

divisão de poder territorial, político e tributário, na maioria das vezes contraditório, causando

conflitos e tensões.

Segundo as explicações de Jordão (2011), esse sistema tem como característica a

distribuição das funções administrativas entre os diferentes níveis de um determinado governo

e está relacionado com as formas de transferência, a delegação de recursos e o desempenho

das funções de gestão política frente à economia fiscal. Outra característica que pode ser

evidenciada é a aplicação de recursos, consistindo, portanto, em uma característica básica do

federalismo.

O sistema federativo induz os entes federados a estabelecerem entre si relações

intergovernamentais, as quais, de acordo com Costa (2007), correspondem às relações

estabelecidas e coordenadas entre diferentes níveis de governo. Essas relações

intergovernamentais no Brasil dependem da cooperação do Governo Federal em estimular

regras e programas que impliquem alguma forma de coordenação entre as atividades de

estados e municípios.

Complementando essa discussão, Abrúcio (2001, p. 35) explica que as relações

intergovernamentais devem ser conduzidas pela construção de redes de controle e de

cooperação entre as partes, pois, para esse autor,

38

a soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso se

estabeleça uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e a

interdependência entre eles. Este equilíbrio revela-se essencial, pois as

federações são, por natureza, marcadas pela diversidade e pelo conflito, por

um lado, e pela necessidade de compatibilizar, democraticamente, os

propósitos locais com os nacionais, por outro. É preciso estabelecer, então,

um relacionamento intergovernamental que evite a desagregação, a

descoordenação e a competição selvagem entre os entes federativos,

construindo um ambiente de cooperação sob um marco pluralista.

Visto que o pacto federativo reúne elementos diversos, com interesses comuns, mas

também, por vezes, conflitantes, o diálogo deve marcar as relações entre os entes autônomos

para que prevaleçam interesses comuns. Esse processo deve ser coordenado pela União no

que se refere ao país, devendo ainda acontecer nos diferentes níveis de governo, para que não

prevaleçam as posições das instâncias de maior poder político e econômico. Isso acontece

porque as relações intergovernamentais estabelecidas e coordenadas nos diferentes níveis de

governo dificilmente ocorrem de forma harmoniosa.

Essas relações assumem conotações específicas em cada país, conforme se desdobram,

historicamente, as relações de forças entre e no interior das classes sociais, em âmbito

nacional e local. É necessário considerar que o federalismo tem por objetivo manter juntos os

desiguais, visto que, de acordo com Burgess (1993), os países fazem a adesão ao modelo

federativo em dois casos, em que no primeiro predomina a existência de heterogeneidade em

uma determinada nação no que se refere a questão territorial, grande extensão, diversidade

física ou linguística, desigualdades socioeconômicas, diversidade cultural e política entre as

regiões de um país. Já a segunda condição, a qual influencia na escolha do federalismo,

consiste na atuação política fundamentada no ideário da unidade na diversidade, passível de

simultaneamente favorecer a união e autonomia entre as partes de um mesmo território.

No caso do Brasil, a adoção do federalismo responde ao primeiro caso, constituindo-se

em um meio de manter unido um povo marcado por uma grande desigualdade econômica e

política bem como pela diversidade cultural e linguística existente em um território muito

extenso. Sendo assim, mediante o Decreto n. 01, de 15 de novembro de 1889, foi proclamada

a República Federativa no Brasil, sendo o regime federativo adotado oficialmente, a partir da

promulgação da Constituição de 1891. De acordo com Fernandes (2012), o modelo de

organização federativa brasileira teve influência do norte-americano. Entretanto, como havia

diferenças entre esses dois países, a forma como o federalismo se instalou no Brasil se

distanciou das intenções norte-americanas. Quanto aos princípios referentes a autonomia,

interdependências, noções de controle mútuo e de coordenação intergovernamental,

39

delinearam-se de modo tortuoso, estendendo-se essa dificuldade de efetivação até os dias

atuais.

Na história do federalismo brasileiro, como sistema de organização política, as

relações de poder entre os entes federados modificaram-se historicamente, de modo que Cury

(2006, p. 115) assim classifica os períodos do federalismo brasileiro:

1. O federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União,

em que, na relação concentração/difusão do poder, predominam relações de

subordinação dentro do Estado Federal. Pode-se dar, como exemplo, o

próprio Brasil entre os anos 1930 e 1980, embora com uns acentos

diferenciados para períodos específicos, como o de 1946-1964.

2. O federalismo centrífugo se remete ao fortalecimento do poder do Estado-

membro sobre o da União, em que, na relação concentração/difusão do

poder, prevalecem relações de larga autonomia dos Estados membros. Pode-

se assinalar como tal a Velha República, especialmente entre 1898-1930.

3. O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a

União e os Estados membros, estabelecendo laços de colaboração na

distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e

articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse federalismo político é o

registro jurídico de nossa atual Constituição.

Dessa forma, na história do federalismo brasileiro alternam-se períodos de

fortalecimento dos estados membros e períodos em que o poder concentrou-se na União, com

prevalência desse último. Essas relações históricas certamente influenciam, na atualidade, a

vivência das relações de cooperação entre os entes federados, afetando o equilíbrio entre os

poderes e a definição das políticas sociais. De acordo com Farenzena (2007), em sua história,

o Brasil passou por períodos democráticos, ditatoriais e, em seguida, pela transição entre o

autoritarismo e a democracia, percebendo-se nesse percurso variações no contexto político.

Após o período da Ditadura Civil-militar (1964-1985), assinalada pela centralização

de poderes na esfera federal, a Constituição Federal de 1988 marcou um período de

fortalecimento dos governos subnacionais. Observa-se que, nesse contexto, ocorreu a

concretização de maior autonomia política, financeira e administrativa entre a União, os

estados e os municípios. Segundo Cury (2006, p. 121), com a promulgação da Constituição de

1988, prevaleceu o modelo de federalismo cooperativo com a denominação de regime de

colaboração recíproca, que tem por característica a descentralização de poderes e a definição

de funções compartilhadas entre os entes federados.

Mafassioli (2011, p. 54) destaca que o federalismo brasileiro corresponde a

[...] um sistema político em que estados, distrito federal e municípios, sendo

independentes um do outro, formam um todo que valida um governo central

40

e federal, que governa sobre/ com todos os membros acima citados. A

estrutura federativa é um dos balizadores mais importante do processo

político no Brasil. Ela tem afetado a dinâmica partidária eleitoral, o desenho

das políticas sociais e os processos de reforma do Estado.

Por esse viés, o artigo 1º da Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabelece que a

República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e

do Distrito Federal. Constitui-se em Estado Democrático de Direito, tendo como fundamentos

a soberania e a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da

livre iniciativa e o pluralismo político. Cunha (2004, p. 8) considera que isso possibilitou aos

municípios o status de entes da Federação semelhantes ao dos estados e da União e que essa

definição, segundo a autora, “[...] foi acompanhada de descentralização fiscal e de políticas

públicas”.

O princípio da cooperação, por sua vez, demanda o entrosamento recíproco entre os

entes federados e a participação deles na definição e implementação das políticas a fim de que

se trabalhe na direção dos objetivos definidos no artigo 3º da Constituição (BRASIL, 1988).

Esses objetivos referem-se a construção de uma sociedade livre, garantia do desenvolvimento

nacional, erradicação da pobreza, redução das desigualdades sociais e regionais, bem como

promoção do bem de todos.

Uma das desigualdades sociais existentes no país diz respeito à educação, que é

enfatizada, na Constituição Federal, como um direito social junto a outros direitos como

saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância,

assistência aos desamparados. Segundo Ghiraldelli (2009), a educação foi assegurada como

dever da família, da sociedade e do Estado, como prioridade em relação aos demais direitos,

para fins do pleno desenvolvimento do indivíduo, sendo importante para que este possa

exercer sua cidadania e inserir-se na sociedade.

A partir dessa Constituição, a gestão democrática da educação passou a ser uma

exigência legal, conforme expressa seu artigo 206, inciso VI (BRASIL, 1988), apesar de

restrita ao ensino público. Esse princípio constitucional marcou a política educacional

brasileira nas duas últimas décadas, afirmando a defesa da educação pública gratuita e de

qualidade, muitas vezes em contraposição aos princípios neoliberais que impulsionam as

reformas educacionais implementadas pelos governos nos diferentes âmbitos (OLIVEIRA;

DABRACH, 2009).

No que se refere às responsabilidades educacionais dos entes federados com a

educação básica, o artigo 208 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), modificado pela

41

Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, define como dever do Estado a

garantia desse nível de escolaridade, de forma obrigatória e gratuita. Garante, inclusive, o

atendimento da população estudantil por meio de programas suplementares de material

didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.

Segundo a Constituição de 1988, Cury (2006) explica que se optou por um

federalismo cooperativo denominado de regime de colaboração recíproca, descentralizado,

com funções compartilhadas entre os entes federados, com repartição de competências e de

atribuições legislativas entre os entes federados, exigindo entendimento mútuo e participação.

Para Sena (2013), o regime de colaboração supõe que os entes federados

desempenhem suas funções próprias e supletivas em ambientes institucionais de solidariedade

e equilíbrio federativo.

No que concerne ao federalismo cooperativo adotado e às responsabilidades fixadas

dos entes federados no âmbito educacional, Sena (2013) descreve que cabe à União manter a

competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional; organizar

sistema federal; financiar instituições públicas federais; exercer função supletiva e

redistributiva. Os estados são responsáveis por atuar prioritariamente no ensino fundamental e

médio e manter a função supletiva em relação aos municípios. Aos municípios cabe manter,

com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, programas de educação infantil e

de ensino fundamental. Por fim, ao Distrito Federal cabem as atribuições de estados e

municípios.

Esse autor ainda enfatiza que o regime de colaboração, considerado no PNE 2001-

2010 como “autêntico federalismo”, preconiza também o aperfeiçoamento desse regime e os

sistemas de ensino, com vistas a uma ação coordenada entre os entes federados,

compartilhando responsabilidades. Já a proposta do novo PNE (2014-2024) prevê a criação de

uma instância permanente de negociação e cooperação entre os entes federados.

Assim, constituídos os sistemas de ensino, é necessária a aplicabilidade do regime de

colaboração entre os entes, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. A

Constituição Federal de 1988, no artigo 211, parágrafo 1º (BRASIL, 1996), teve a sua redação

alterada pela Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996 (BRASIL, 1996a), e

assim orienta como esses sistemas devem se constituir:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em

regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 1º A União organizará o

sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de

ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função

42

redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades

educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência

técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

A Constituição de 1988 gerou ainda mudanças na política educacional no tocante à

vinculação de recursos e à divisão das responsabilidades acerca da educação escolar. Porém,

foi a partir de 1996 que a Emenda Constitucional n. 14 especificou as responsabilidades

educacionais da União, estados e municípios e também instituiu o Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). De

acordo com Sena (2013, p. 1), a função redistributiva implica a função de redistribuição de

recursos, com a intenção de equalização. Isso foi exatamente o que ocorreu no Fundef e

atualmente acontece com o Fundeb, em que há “[...] o fluxo horizontal de recursos entre os

municípios”.

No caso da educação, a Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional

n. 14/96, orientava que a União, os estados e os municípios organizassem seus sistemas de

ensino em regime de colaboração (art. 211, caput) e que estados e municípios definissem

formas de colaboração (art. 211, $ 4º), de modo a assegurar a universalização do ensino

obrigatório, que se manteve como a única etapa obrigatória da educação básica até a

promulgação da Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, que ampliou essa

obrigatoriedade do ensino dos 4 aos 17 anos. Essa medida tem conferido novos desafios para

que os entes federados, em regime de colaboração, garantam a oferta e a qualidade dos

serviços educacionais para essa parcela da população.

Para que esses direitos sejam assegurados, faz-se necessário definir muito bem as

responsabilidades de cada instância da federação. Para Saviani (2010), por intermédio da

organização de um sistema nacional de educação será possível assegurar respostas mais

adequadas às necessidades educacionais de um país, ou seja, organizado mediante o regime

federativo, no qual a forma de cooperação e de colaboração entre as instâncias seja

resguardada pela legislação. Assim, é preciso definir bem a repartição das responsabilidades

em relação ao financiamento compartilhado da educação e à formação de professores,

criando-se dispositivos que assegurem que o que for definido seja cumprido legalmente.

Saviani (2010) aponta que definir regras claras de cooperação representa uma

conquista importante para o enfrentamento de questões consideradas fundamentais para a

formulação e a execução de políticas educacionais. Para o autor, o conflito de competências e

de responsabilidades constitui-se em obstáculo que impede o avanço do direito à educação.

43

O regime de colaboração implica normas e intenções específicas voltadas para os entes

federados com o intuito de se estabelecer a articulação entre os sistemas. Nesse sentido, a

partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, segundo Mendes (2012, p. 85),

buscou-se instituir um processo de descentralização de encargos educacionais, no qual o

Governo Federal, por meio da municipalização, iniciou um processo de transferência de

recursos e de poderes para as esferas estaduais e municipais, intencionando o “[...] aumento

da democratização do ensino e a sua qualidade”.

Esse processo de municipalização educacional e de reconfiguração das relações

intergovernamentais se insere em um contexto maior de mudanças impulsionadas pela

reforma de Estado brasileiro, sob a orientação neoliberal. Passamos a discutir, então, esse

processo de mudança do papel do Estado, tendo como referência a administração do Estado

brasileiro, que influenciou a concepção e a implementação das políticas educacionais.

2.2 Transformações no papel do Estado brasileiro e suas repercussões nas políticas

públicas e na administração estatal

Os autores marxistas compreendem que é a partir das relações de produção que os

homens constituem as instituições políticas e sociais. Nessa perspectiva, o Estado moderno

não representa o bem comum, mas se configura um instrumento de dominação de classe na

sociedade capitalista (MARX; ENGELS, 2007). Seguindo essa lógica, Montaño e Duriguetto

(2011) afirmam que as relações sociais não são criadas pelo Estado, mas são elas que

instituem o poder do Estado, que somente existe por causa dos conflitos entre as classes

sociais, de modo que, com a eliminação das classes, não há mais a necessidade de Estado.

O Estado realiza diferentes papéis na sociedade, dentre os quais destacamos: a coerção

física dos corpos por meio da ação da polícia e das forças armadas; a criação de estrutura e

apoio ao crescimento econômico do país, desenvolvendo meios para tanto; a ação ideológica,

valendo-se dos aparelhos de educação e dos meios de comunicação, entre outros, para reforçar

determinadas concepções de sociedade e de poder.

A partir da concepção da sociologia crítica, Afonso (2001) compreende o Estado como

uma organização política que, em um determinado momento histórico, conquista, afirma e

mantém a soberania sobre um território, exercendo, dentre outras funções, as de regulação,

coerção e controle social. Considera ainda que o Estado moderno tornou-se indispensável ao

funcionamento, à expansão e à consolidação do sistema econômico capitalista. As funções

44

que desempenha são mutáveis e assumem configurações específicas de acordo com as

transições históricas da sociedade.

A formulação e a implementação das políticas públicas fazem parte do raio de ação do

Estado, possibilitadas pela autonomia relativa que este possui para viabilizá-las, de forma que

não consiste em um simples apêndice da determinação das classes dominantes, mas também

não se encontra isento das suas demandas. Para Offe (1984), o Estado atua como regulador

das relações sociais a serviço da manutenção das relações capitalistas em seu conjunto, e não

especificamente a serviço dos interesses particulares das diversas facções do capital. Em

momentos de assimetria nas relações de força entre os proprietários de capital e proprietários

da força de trabalho, o Estado atua como regulador a serviço da manutenção das relações

capitalistas (HOFLING, 2001).

Assim, apesar de considerar que a ação do Estado responde aos interesses dos blocos

capitalistas no poder, apontamos, com base em Poulantzas (1980), que as funções sociais do

Estado dependem da intensidade da mobilização popular, umas vezes como efeitos das lutas,

outras como tentativas de desativamento antecipado de tais lutas por parte do Estado.

Poulantzas (1980), reportando-se a essa questão, as denomina, dentre outras, de táticas

contraditórias, o que a ciência política acadêmica, por sua vez, consideraria um jogo de poder

que remete, direta ou indiretamente, para a formulação e, principalmente, para a

implementação de políticas públicas.

Esses jogos de poder originam as políticas públicas que, na concepção de Souza

(2009, p. 13), podem ser identificadas como uma “[...] espécie de resposta do sistema para as

pressões” geradas em um determinado ambiente. Bachiega (2012, p. 33) as considera como o

fazer do Estado, visto que implicam as “[...] ações do Estado no exercício de suas

competências”. Esse autor afirma que é indispensável examinar as complexas relações

existentes entre o Estado, a Economia e a Sociedade, assim como considera importante a

mobilização de distintos campos do conhecimento, a saber: a história, a ciência política, a

sociologia, a economia, o direito, a administração pública e assim por diante.

Nessa ênfase sobre política pública, percebemos que é preciso ter o conhecimento

acerca de temas específicos como: educação, saúde, assistência social, segurança, ecologia,

urbanismo, saneamento, habitação, energia, transporte, ou seja, as respectivas áreas de

competência do Estado, pois, no que concerne aos elementos constitutivos das políticas

públicas, Bachiega (2012, p. 34) explica:

45

As políticas públicas têm, cada uma, seu próprio marco legal. Na

Constituição estão definidas as competências do Estado Brasileiro é a

primeira referência legal de cada uma das políticas. Em algumas áreas

vamos ter legislações específicas da política pública, por exemplo: na saúde,

Lei Orgânica da Saúde, na educação, a Lei de Diretrizes de Bases da

Educação Nacional; assistência social, a Lei Orgânica da Assistência Social;

na política urbana, o Estatuto da Cidade.

Compreendemos, então, que para uma política pública ser implementada faz-se

necessário um planejamento prévio que requer demanda e diagnóstico que possibilitem a

identificação de indicadores setoriais específicos. Nesse sentido, se as políticas públicas se

constituem como ações do Estado, atuando mediante suas competências, então estas

devem ser realizadas sob os pressupostos e os princípios fundamentais da

administração pública. Um governo eficiente e eficaz se organiza em torno

das competências; da burocracia do Estado; das políticas públicas

estabelecidas em Lei; do mandato; do plano de governo; das necessidades da

população e, principalmente, dos princípios constitucionais da administração

pública (BACHIEGA, 2012, p. 35).

Além de enfatizarmos a importância do planejamento para a implementação de uma

política pública, convém destacarmos e classificarmos as políticas públicas com base em

Bachiega (2012, p. 41), as quais são elaboradas dentro de determinados campos de atuação.

Assim sendo, estas são classificadas como política de mobilidade urbana, de geração de

emprego e renda, de saúde, de assistência social, de segurança, de turismo, de esporte e lazer,

de cultura e política educacional, a respeito da qual estamos nos aprofundando neste estudo.

Para Offe (1984), a política social é a forma pela qual o Estado tenta resolver o

problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado,

sem afetar a organização do trabalho no capitalismo. Nessa perspectiva, o nosso entendimento

aponta que esse tipo de política não é mera reação do Estado aos problemas da classe

operária, porém, contribui de forma indispensável para a constituição dessa classe. A função

mais importante dessa política consiste em regulamentar o processo de proletarização. Dessa

forma, o Estado capitalista moderno tem como função qualificar permanentemente a força de

trabalho para o mercado de trabalho, assim como manter sob controle parcelas da população

não inseridas no processo produtivo.

Além disso, Offe (1984) discute a função do aparelho educacional, de modo a atender

aos anseios das classes no poder. Os instrumentos políticos da educação preenchem, nesse

caso, a função de modelar motivações e, ao mesmo tempo, de regular quantitativamente o

mercado de trabalho. Esse autor afirma que “[...] uma função preventiva é preenchida pela

46

legislação protetora relativa aos aspectos técnicos, temporais e sociais do processo de

trabalho” (OFFE, 1984, p. 25-26).

Concordamos com Hofling (2001), quando ressalta que as ações empreendidas pelo

Estado não se implementam automaticamente, pois contam com movimentos, contradições e

podem gerar resultados diferentes dos esperados. O impacto das políticas sociais

implementadas pelo Estado capitalista sofre a influência de interesses dos grupos sociais

diversos, expressos nas relações sociais de poder.

Desse modo, compreendemos que em diferentes momentos históricos, e conforme as

correlações de forças estabelecidas pelas diferentes classes e grupos em confronto, o Estado

(re)configura a sua forma de atuar em sociedade. Essas correlações se estabelecem de acordo

com o contexto econômico, social e político de determinada época e lugar, em que o Estado

assume papéis diferenciados, influencia e, por sua vez, é influenciado pelas transformações

sociais.

Assim, a crise econômica da década de 1970 criou a legitimidade necessária para que

os princípios neoliberais fossem aplicados em diferentes partes do mundo, com diversas

implicações para as políticas econômicas e sociais nacionais. As políticas neoliberais foram

adotadas como referência para os programas de desenvolvimento dirigidos pelas grandes

organizações internacionais e multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o

Banco Mundial e o OCDE, e onde sua aplicação tornou-se uma condição para que os países

latino-americanos se inserissem na economia globalizada.

De acordo com o que se convencionou chamar de “Consenso de Washington”, esses

países deveriam implementar disciplina orçamental, reforma fiscal, eliminação das barreiras

às trocas internacionais, privatizar empresas estatais e desregulamentar a economia e as

proteções sociais, tendo, como consequência, o apagamento da intervenção do Estado

(AFONSO, 2001).

Essas relações, a partir da segunda metade do século XX, foram intensamente

influenciadas pelo neoliberalismo, que passou a orientar o formato assumido pelo Estado em

diferentes países e continentes. Montaño e Duriguetto (2011) apontam que Hayek3, mesmo

sem ter cunhado o termo “neoliberalismo”, pode ser considerado fundador dessa vertente do

3 O texto de Hayek, O caminho da servidão (1990), publicado em 1944, é considerado o marco originário do

neoliberalismo. Nessa obra, o autor demonstra como, supostamente, o intervencionismo estatal dos Estados

socialistas da época e da social democracia levaria ao totalitarismo e à perda de liberdade individual. Hayek foi

um dos idealizadores e fundadores da Sociedade de Mont Pèlerin, constituída com o propósito de estabelecer as

bases do que hoje é chamado de “neoliberalismo”. Era, portanto, um ardoroso crítico do Estado de Bem-Estar

Social, que tinha como princípio a ação de um Estado forte e intervencionista na vida política e econômica da

sociedade. Contrapunha-se também ao Keynesianismo, visto que John Maynard Keynes defendia a intervenção

do Estado na economia com o objetivo de conduzir a um sistema de pleno emprego.

47

liberalismo, pelo fato de combater o intervencionismo estatal e defender um retorno ao

mercado desregulado. Para Hayek (1990), qualquer intervenção do Estado na economia

significaria uma afronta à liberdade econômica, e onde não há essa liberdade não é possível a

liberdade política.

Acerca desse particular, Wainwright (1988) explica que, na visão de Hayek (1990), a

ordem social e o seu desenvolvimento resultam da atividade casual dos indivíduos, ou seja, de

experiências não intencionais. Qualquer tentativa de planejamento socioeconômico, portanto,

interferiria nos processos naturais da sociedade, sendo considerada imoral e capaz de

proporcionar consequências danosas.

Uma das características do Estado neoliberal, por conseguinte, é ser mínimo para a

área social, porém deve intervir para garantir o funcionamento do mercado. Hayek (1990)

considera a liberdade do mercado um ponto primordial, pois, por ser produto das

contingências, não favorece ninguém.

Nesse sentido, Wainwright (1988) explica que caberia ao Estado criar condições para

uma concorrência eficiente por meio de estrutura legal e instituições que garantam a

circulação de moedas e o funcionamento dos mercados. Assim, os representantes eleitos

devem responsabilizar-se por manter impostos e serviços sociais mínimos, além de

infraestrutura básica (WAINWRIGHT, 1988). Compreendemos, no entanto, que a

desigualdade social influencia sobremaneira as condições de competição dos indivíduos,

levando à reprodução da própria desigualdade, visto que os sujeitos não partem das mesmas

posições econômicas, sociais e políticas.

Conforme Jucá (2003), diversos Estados implementaram uma série de mudanças

estruturais e administrativas para adequarem-se às demandas socioeconômicas, levando ao

desenvolvimento de reformas e contrarreformas nessa instituição política. A aplicação dessas

medidas não foi suficiente para conter a crise e possibilitar o crescimento econômico nos

países ocidentais. Porém, quando o capitalismo avançado entrou em profunda recessão, em

1991, de acordo com Anderson (1995), era de se esperar uma forte reação contra o

neoliberalismo nos anos 1990. Porém, a aplicação desse ideário continuou a demonstrar

vitalidade, expressa na onda de privatizações ocorridas em diversos países.

Seguindo essa lógica, a última década do século XX foi caracterizada por Chesnais

(1995) como um período de taxas de crescimento do PIB muito baixas; conjuntura mundial

instável; alto nível de desemprego estrutural; e marginalização de regiões do planeta do novo

regime mundial de acumulação, cujo funcionamento dependeria das propriedades do capital

privado. Segundo Anderson (1995), economicamente, o neoliberalismo fracassou por não

48

conseguir a revitalização do capitalismo avançado. Socialmente, porém, esse movimento

triunfou em muitos dos seus objetivos, criando sociedades mais desiguais. Política e

ideologicamente, alcançou êxito ao disseminar a ideia de que não há alternativas para seus

princípios e normas, que, ainda hoje, influenciam o pensamento político.

Se por um lado o Estado tem se tornado mínimo no financiamento das políticas

sociais, por outro, tem assumido papel crescente na área econômica. Com esse entendimento,

vimos, com base em Carnoy (1988), que o Estado parece deter a chave para o

desenvolvimento econômico, para a segurança social e para a liberdade individual. Segundo

esse autor, compreender o que é política no sistema econômico mundial de hoje consiste em

entender a ação do Estado nacional nesse sistema, o que perpassa pela concepção da dinâmica

fundamental de uma sociedade.

Nas duas últimas décadas do século XX, os países latino-americanos, especificamente

o Brasil, implementaram reformas de Estado. No Brasil, esse processo se delineou com mais

clareza nos governos dos Presidentes Fernando Collor de Melo (1990-1992) e Fernando

Henrique Cardoso (1994-1997 e 1998-2002).

Tal como vinha ocorrendo em outros países da América Latina, as funções do Estado

foram delimitadas, reduzindo o seu tamanho por meio de programas de privatização dos

serviços e das empresas públicas, de modo especial as telecomunicações, as elétricas, os

bancos e as rodovias. No campo social, há a focalização dos investimentos públicos na

população mais carente e a descentralização de poderes e encargos da esfera central de poder

para as locais.

No governo de Fernando Collor de Mello, a arrecadação dos recursos, a despeito de

ser feita nos estados e municípios, concentrou-se, cada vez mais, na esfera federal. Foram

realizadas as primeiras medidas para a redução do Estado brasileiro, com o intuito de

combater os gastos considerados excessivos e a suposta ineficiência do Estado no que se

refere à distribuição dos recursos públicos e, em particular, à oferta de serviços referentes à

educação. Com o impeachment do Presidente Collor, em 1992, assumiu o governo Itamar

Franco, que praticamente paralisou esse processo. Fernando Henrique Cardoso, enquanto

ministro do planejamento de Itamar Franco, idealizou o Plano Real, que, segundo Oliveira

(2009), visava a estabilidade econômica por meio do controle de um processo de

hiperinflação de quase três décadas.

Em 1995, a presidência foi assumida por Fernando Henrique Cardoso (BRASIL,

1995), que considerou que o Brasil passava por uma crise de Estado devido ao modelo de

desenvolvimento implementado pelos governos que o antecederam. A partir de 1995, então, a

49

discussão para a implementação da Reforma do Aparelho do Estado foi intensificada, pois

FHC, como era popularmente chamado, priorizou a reforma administrativa mediante a

proposta de uma “administração pública gerencial”, que intencionava melhorar a capacidade

de gestão e do controle do Estado.

Em um contexto de escassez de recursos, enfraquecimento do poder estatal e avanço

de uma ideologia privatizante, o modelo gerencial se implantou no setor público. Esse modelo

ressalta os princípios de eficiência, produtividade, redução de custos, eficácia, efetividade e

qualidade dos serviços estatais, introduzindo na gestão pública conceitos como accountability,

transparência e equidade, além da defesa da participação dos cidadãos nas decisões locais

(ABRÚCIO, 1997).

Conforme Alves e Ramal (2013), essa forma de administrar os serviços públicos foi

considerada como uma solução para a incapacidade administrativa do Estado, atualizando o

modelo burocrático, que, entre outros modelos, influenciou a administração pública brasileira.

Com essa finalidade, em 1995, foi criada a Secretaria de Administração e Reforma Federal,

que mais tarde transformou-se em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado,

comandado por Luiz Carlos Bresser Pereira, que conduziu a reorganização administrativa do

Estado brasileiro.

O documento do Plano Diretor (BRASIL, 1995) dessa reforma enfatiza a necessidade

do enxugamento do Estado atrelado ao fortalecimento de suas funções de regulação e de

coordenação política no nível federal. Além disso, busca implementar uma cultura e técnica

gerenciais na administração pública que enfatizem a eficácia e eficiência dos serviços e o

controle dos resultados. O propósito desse plano era que a administração dos serviços deveria

ser descentralizada para que o poder chegasse ao cidadão, pois, de acordo com Fernando

Henrique Cardoso, na apresentação do Plano Diretor (BRASIL, 1995, p. 7):

É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração

pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de

administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e

descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade

democrática, é que dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna

“cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado.

Essa proposta de reforma pelo governo de FHC acompanhava as tendências de

mudanças em nível mundial que enfocavam o direcionamento para uma maior flexibilidade

na gestão e na educação. No tocante à descentralização, esta se constituiu como uma grande

marca das reformas de FHC, distanciando-se da concepção de distribuição de poderes, mas,

50

restringindo-se, segundo Oliveira (2011, p. 327), ao “[...] repasse de responsabilidades para o

nível local, por meio de transferências de ações”.

No Plano Diretor (BRASIL, 1995), é ressaltada a necessidade de redução do aparelho

do Estado brasileiro, visto que o Estado deveria ser formado por duas esferas fundamentais:

um núcleo burocrático voltado para a consecução das funções exclusivas do Estado e por um

setor de serviços sociais e de obras de infraestrutura que não precisavam ser prestados apenas

pelo governo. Nesse último setor, encontram-se os serviços sociais como educação, pesquisa,

saúde pública, cultura e seguridade, que deveriam tomar como modelo as formas de

administração privadas como meio de conferir aos serviços estatais o mesmo padrão de

eficiência e qualidade.

Por meio de reformas como esta, buscou-se modificar o papel do Estado brasileiro,

pois um Estado regulador, protetor do mercado interno, indutor do crescimento econômico,

que garantisse os direitos sociais, contrapunha-se ao modelo neoliberal que se buscava

implantar. No governo de FHC, portanto, procurou-se reduzir as funções do Estado em favor

da centralidade do mercado na regulação dos serviços, da privatização de parte do patrimônio

público e da descentralização de poderes e de encargos para as esferas locais de poder.

Também se procedeu à reforma gerencial da administração pública, tendo como

propósito a atualização do modelo burocrático, no entanto, na realidade brasileira, não existe

somente um modelo orientador das práticas administrativas. Na perspectiva de Bresser-

Pereira (1999), essa reforma teve como objetivo substituir a administração pública burocrática

misturada às práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma administração pública

gerencial, que adota princípios da “nova gestão pública”. Esse modelo de gestão busca

flexibilizar os processos e os regulamentos burocráticos, possibilitando maior autonomia e

accountability para as agências governamentais e os gerentes. Uma das características dessa

reforma, prevista no Plano Diretor, consiste na descentralização de poderes e encargos da

esfera central para estados e municípios.

Em conformidade com Bresser-Pereira (1999), essa reforma pretendia envolver a

descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; a delimitação mais precisa da

área de atuação do Estado; a distinção entre as atividades de serviços; a separação entre a

formulação de políticas e sua execução; maior autonomia para as atividades executivas

exclusivas do Estado, que adotará a forma de “agências executivas”; maior autonomia para os

serviços sociais e científicos que o Estado presta; assegurar a responsabilização

(accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados.

51

Todavia, já no governo Lula (2003-2006 e 2007-2010), eleito pelas forças

progressistas do país, esperava-se uma proposta de ruptura com o modelo neoliberal. Isso

aconteceu, em parte, porque o Estado manteve o seu formato gerencial, mas, segundo Sader

(2013), buscou assumir o papel de indutor do crescimento econômico e de distribuidor de

renda, priorizando as políticas sociais e os projetos de integração regional. Ainda segundo

Sader (2013) este governo, ao enfatizar as políticas sociais, rompe com o neoliberalismo de

modo que essas políticas tornam-se um eixo estratégico da alternativa pós-neoliberal4.

Acerca do projeto de governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Lima (2007, p. 114)

afirma que uma análise das diretrizes desse governo demonstra sua afinidade com os

pressupostos teóricos e de ação política do social-liberalismo ou neoliberalismo da Terceira

Via. Sobre esses pressupostos, Lima (2007) enfatiza que são: a crítica ao socialismo e ao

neoliberalismo e a proposta de viabilizar uma reforma do capitalismo; a concepção de que a

classe trabalhadora não pode mais ser identificada como sujeito político capaz de construir um

projeto de sociedade que tenha o objetivo de ruptura com a ordem burguesa. Nesse sentido,

estão em pauta a participação de todos no capitalismo humanizado; a defesa do diálogo, do

pacto social; o aprofundamento da agenda neoliberal para a periferia do capitalismo, através

de ajustes fiscais e da estabilidade econômica, tributária, trabalhista, sindical e da política

educacional; a elaboração da política de inclusão social, focalizada nos segmentos

populacionais mais pobres; a diferenciação entre o Estado grande e um Estado forte,

ressaltando a necessidade de um Estado regulador; o estabelecimento de parcerias entre o

setor público e o setor privado, apresentadas como estratégias de democratização do acesso

aos serviços públicos.

No que diz respeito ao primeiro mandato do governo Lula (2003-2006), o segundo

Relatório da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAD/IBGE (2005), de

novembro de 2005, aponta que nesse governo o Presidente estaria buscando tornar o Brasil

um país menos desigual. Segundo essa pesquisa, a taxa de miséria, em 2004, caiu 8% se

comparada a 2003, de forma que oito milhões de pessoas teriam saído da linha da pobreza

nesse seu primeiro mandato.

4 O pós-neoliberalismo corresponde a um período de transição que, na ótica do economista Marcelino (2015),

permite a organização da economia e articulação de um novo papel do Estado. Pochmann (2011) esclarece que

essa concepção busca a reforma do Estado para que se avance na defesa do fundo público, do espaço nacional e

do desenvolvimento do potencial econômico, social e ambiental do país.

52

Referente aos programas sociais implementados no governo Lula5, Oliveira (2009)

considera que estes, em sua maioria, são caracterizados como programas assistenciais e

compensatórios, percebendo que, assim como no governo FHC, esse governo fez adesão aos

programas sociais tendo como público-alvo as pessoas que se encontravam abaixo da linha de

pobreza.

Em face do exposto, passaremos a analisar as repercussões que as mudanças no papel

do Estado impulsionam na área educacional, bem como nas políticas de avaliação da

educação básica, sob a influência das propostas dos organismos internacionais.

2.3 Política educacional pós-LDB: desdobramentos nas políticas de avaliação

As mudanças no papel desempenhado pelo Estado brasileiro denotam as

transformações políticas desenvolvidas em diversos países, conforme o ideário neoliberal. A

concepção de Estado Mínimo tanto influenciou as reformas administrativas do Estado quanto

impulsionou reformas específicas no campo educacional. Essas mudanças repercutiram na

gestão educacional que, de centralizada, tornou-se mais desconcentrada, no sentido de

possibilitar maior participação social na implementação das políticas e no controle social da

execução, embora os grandes processos decisórios permanecessem centralizados.

As reformas educacionais instituídas no Brasil na década de 1990 e continuadas na

década de 2000 desenvolvem-se por meio de políticas e programas educacionais

implementados pelos governos que, paulatinamente, modificaram não apenas modelos de

gestão educacional, mas também visam formar o ser humano condizente com as atuais

necessidades do sistema capitalista. Para tanto, as práticas educacionais embasam-se em

valores como individualismo, concorrência e meritocracia, os quais denotam um modelo de

formação voltado ao mercado de trabalho. Implementando reformas em seu aparelho

educacional, compreendemos que o Estado busca educar a população conforme as

necessidades dos grupos sociais no poder.

5 O governo Lula focalizou o combate à fome da população mais carente instituindo o Ministério da Segurança

Alimentar para Coordenar o Programa Fome Zero. Outro Programa com esse mesmo objetivo foi o Bolsa

Família que unificou programas de transferências de renda, tais como: bolsa alimentação, Bolsa Escola e Vale-

Gás. Para conceber o Bolsa Família, o ex-presidente Lula, se inspirou na política mexicana seguindo Collor e

FHC (O Globo, 2002, 2004). Além desses programas, destacamos o Peti, Programa de Erradicação do Trabalho

Infantil, iniciado na gestão do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e o Programa Luz para Todos, criado

para levar energia elétrica a 10 milhões de brasileiros no meio rural, além do programa Brasil Alfabetizado,

voltado para pessoas com 15 anos ou mais, que objetivava o combate do analfabetismo de jovens e adultos. Por

fim, o Programa Universidade para Todos permitiu o acesso dos jovens de baixa renda à educação superior em

instituições de ensino privadas, possibilitando o desvio de investimentos públicos para essas instituições.

53

Na década de 1990, ocorreram reformas educacionais em diversos países a partir do

horizonte político definido pela Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada na

Tailândia, na cidade de Jomtien, em 1990. A conferência foi financiada pela Organização das

Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), pelo Fundo das Nações

Unidas para a Infância (Unicef), pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

(PNUD) e pelo Banco Mundial. Como produto das discussões, foram aprovados a Declaração

Mundial da Educação para Todos e o Plano de Ação, que expressam posições consensuais

para a superação das necessidades básicas de aprendizagem de todas as crianças, jovens e

adultos.

Segundo Castro (2000), essa Conferência proporcionou novo momento diante dos

esforços que o Brasil vinha realizando com a intenção de universalizar o ensino fundamental e

erradicar o analfabetismo. Para Vieira (2002), assim como a Conferência de Jomtien

proporcionou orientações que geraram efeitos sobre o delineamento da política educacional

no Brasil a partir de 1990, a Conferência de Nova Delhi também “[...] representa uma fonte de

inspiração para formular a política educacional no período subsequente” (VIEIRA, 2002, p.

51).

Após essas duas conferências mundiais, entre outras, muitas foram as reformas

empreendidas pelos países participantes, inclusive o Brasil, tomando as discussões dessas

conferências como marco de referência para as mudanças educacionais. Nelas, foram

definidas estratégias e diretrizes a serem implementadas pelos países participantes que, no

Brasil, foram incorporadas no Plano Decenal de Educação para Todos. Para Vieira e Freitas

(2003, p. 164), “[...] esses encaminhamentos revelam uma sintonia do País com a agenda de

organismos internacionais”.

Dessa forma, o plano tomou como princípio a racionalização dos gastos públicos,

focando investimentos no ensino fundamental, com o objetivo de promover sua

universalização e erradicar o analfabetismo (MENDES, 2012). Nesse período, ocorre uma

focalização das políticas no ensino fundamental, conforme a concepção de Estado Mínimo

neoliberal que, supostamente, seria o mais necessário ao desenvolvimento socioeconômico,

deixando de garantir investimentos para todas as etapas do ensino básico.

Por outro lado, no tocante às políticas educacionais do país, no governo de Itamar

Franco, de acordo com Vieira e Freitas (2003), houve uma “tentativa de retomada” do

processo de definição dessas políticas por meio da mobilização nacional, tal como aconteceu

no período de elaboração da Constituição de 1988. As forças progressistas nacionais

intencionavam que esse Plano Decenal de Educação se constituísse em instrumento de lutas e

54

de definição de alianças com a finalidade de melhoria da educação básica. Enquanto proposta

de governo, a ideia era que o Plano fosse amplamente discutido, tendo sido enviado pelo

Ministério da Educação às 27 unidades federais e aos quase cinco mil municípios do país.

Também foi enviado para inúmeras entidades governamentais, com o objetivo de receber

críticas e sugestões. A partir do documento final, estados e municípios deveriam elaborar seus

Planos Decenais Estaduais e Municipais, porém muitas das propostas do plano nacional não

saíram do papel.

No governo de Fernando Henrique Cardoso, foi promulgada a nova Lei de Diretrizes e

Bases da Educação Nacional (LDB), Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL,

1996), que passou a reger a educação no país. Apesar de setores da sociedade brasileira se

organizarem em defesa de uma educação pública de qualidade, Ghiraldelli (2009) analisa que

a proposta final da lei não foi a que se originou da participação popular, sendo “[...] uma

mescla entre o projeto que ouviu os setores da população e o projeto do Senador Darcy

Ribeiro. É certo que a influência do segundo projeto sobre o primeiro foi preponderante”

(GHIRALDELLI, 2009, p. 170).

A promulgação da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, ocorreu no contexto de

implantação das políticas de cunho neoliberal e, em consequência, de mudanças do papel do

Estado na década de 1990. Segundo os preceitos do neoliberalismo, o investimento público

em um nível mínimo de educação é aconselhável por trazer resultados benéficos para toda a

sociedade, por isso o Estado deve manter a sua ação de investimentos voltada para locais onde

a esfera privada não possa atuar (FRIEDMAN, 2009). A redução do papel do Estado esteve

marcada na Lei 9.394/96, entre outros aspectos, em seus princípios e fins, que tornaram a

educação uma responsabilidade compartilhada pelo Estado e pela família, conforme

estabelece o seu art. 2º (BRASIL, 1996), na focalização da obrigatoriedade no ensino

fundamental – o que foi alterado posteriormente pela Lei 12.796, de 04 de abril de 2013 – e

na garantia de padrões mínimos de qualidade educacional.

Uma vez que se modificou a ação do Estado na implementação das políticas

educacionais, a forma de controle sobre os resultados dessas políticas também foi alterada.

Nesse contexto, o Estado assume o papel de defini-las, descentraliza a sua implementação e

avalia os resultados obtidos, consolidando novas formas de regulação dos sistemas

educacionais.

Barroso (2005) considera a regulação como forma de ajustar a ação a determinadas

finalidades, conforme regras e normas previamente definidas. No entendimento desse autor, a

explicação do significado de regulação foi especialmente ampliada com o desenvolvimento da

55

teoria dos sistemas. Mediante as ideias dessa teoria, a regulação é essencial para a

manutenção do equilíbrio de qualquer sistema físico ou social.

Para esse autor, o termo regulação se desenvolveu relacionado ao debate sobre a

reforma da administração do Estado na educação e sua modernização. Nessa perspectiva,

regular consiste na consequência de um modismo linguístico para reforçar a imagem de um

Estado menos prescritivo e regulamentador e de uma administração pública nova que substitui

um controle direto a priori sobre os processos, por um controle remoto e, a posteriori,

baseado nos resultados.

Barroso (2005) situa a evolução da intervenção do Estado na educação no contexto

das reformas e reestruturação do Estado a partir da década de 1990, visto que essas reformas

se revelaram na promoção, discussão e aplicação de medidas políticas e administrativas para

transformar os modos de regulação dos poderes públicos no sistema escolar ou substituir

esses poderes públicos por entidades privadas.

De acordo com Afonso (2005), a avaliação dos sistemas escolares consolidou-se em

diversos países como um instrumento de controle governamental sobre as instâncias

educativas. Nesse contexto, o autor compreende que o Estado reforça seu poder de regulação

e o controle central sobre o currículo escolar e a avaliação, sendo que esta se torna meio de

responsabilização dos sujeitos e de prestação de contas dos resultados educacionais.

Dessa forma, a avaliação assumiu centralidade no contexto de redefinição do papel do

Estado e de reformas educacionais, constituindo-se em instância reguladora dos sistemas

educacionais. Esse processo de regulação articula a centralização de poderes da instância

central no que se refere à formulação das políticas e ao controle dos resultados e a

descentralização na execução das propostas definidas pela instância central. Nesse contexto, a

avaliação se firmou, cada vez mais, como elemento da regulação e da administração gerencial

e competitiva que caracteriza a implantação do Estado avaliador no Brasil, trazendo

implicações para a gestão escolar e para o trabalho dos profissionais da escola.

Em 1990, no Brasil, a Secretaria Nacional de Educação Básica (SENEB)

disponibilizou recursos necessários para a primeira aplicação do Sistema de Avaliação da

Educação Básica (SAEB). Desde então, o Saeb tem adquirido papel estratégico, articulando-

se às políticas voltadas para a melhoria da qualidade do ensino na educação básica. Na análise

desse contexto, Coelho (2008) ressalta:

Desde meados dos anos 90, o SAEB foi implantado e tem-se consolidado no

campo das políticas públicas com o principal objetivo de contribuir para a

56

melhoria da qualidade da educação brasileira e para a universalização do

acesso à escola, oferecendo subsídios concretos para a formulação e o

monitoramento das políticas públicas voltadas para a educação básica

(COELHO, 2008, p. 230).

O Saeb foi, portanto, regulamentado com a finalidade de colaborar com a melhoria da

qualidade educacional, mas em seus primeiros anos não dispunha de regulamentação legal.

No ano de 1993, o Plano Decenal de Educação para Todos tornou-se a base para a

constituição de uma portaria com o intuito de discutir a formulação e gestão das políticas de

avaliação. De acordo com Teixeira (2010), esse Plano firmou em todo o território nacional, a

ideia de avaliação em larga escala do ensino básico e, em 1994, uma Comissão Especial

oficializou o Saeb e regularizou o seu funcionamento.

Segundo Coelho (2008), nesse período se iniciou o levantamento de informações

como: as características socioculturais e os hábitos de estudo dos alunos, as características de

infraestrutura e de disponibilidade da unidade escolar, o perfil do diretor e os mecanismos de

gestão escolar; o perfil do professor e de sua prática pedagógica. Esse Sistema passou a dispor

de empréstimos financeiros do Banco Mundial e a terceirizar grande parte de suas definições

e operações técnicas junto a agências externas. A partir de 1995, foi possível a

comparabilidade dos dados através da utilização da Teoria de Resposta ao Item (TRI), pois

essa teoria possibilita avaliar, com mais precisão, as habilidades e competências dos alunos,

pelo fato de permitir alcançar maior validade curricular.

O Sistema Nacional de Avaliação foi consolidado na LDB n. 9394/96, Inciso VI, que

se refere às avaliações de larga escala sob a responsabilidade da União. Esta tem o dever de

assegurar os processos nacionais de avaliação do rendimento educacional nos ensinos

fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, com o objetivo de

definição de prioridades para as políticas educacionais e melhoria da qualidade do ensino.

Diante disso, o INEP passou a ter suas competências redefinidas para atender à

legislação vigente e, nesse instante, o órgão passou a conjugar medida, avaliação e

informação no monitoramento da educação básica. Inicialmente, o Saeb tinha o foco na

legitimação do uso dessa avaliação como ferramenta de acompanhamento da educação e

posteriormente procurou-se a consolidação e aprimoramento desse Sistema.

De acordo com a Portaria de n. 931 de 21 de março de 2005, o Ministro de Estado da

Educação, no exercício das atribuições estabelecidas pelo art. 87, Parágrafo Único, inciso II,

da Constituição Federal e atendendo ao disposto no artigo 9º, inciso VI da Lei 9.394, de 20 de

dezembro de 1996, em seu artigo primeiro, instituiu que o Sistema de Avaliação da Educação

57

Básica (SAEB) fosse composto por dois processos de avaliação: a Avaliação Nacional da

Educação Básica (ANEB) e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (ANRESC), cujas

diretrizes básicas são estabelecidas a seguir.

A ANEB manterá os objetivos, características e procedimentos da avaliação da

educação básica efetuada até agora pelo SAEB realizado por meio de amostras da população.

A ANEB que tem como objetivo principal avaliar a qualidade, equidade e a eficiência da

educação brasileira. Caracteriza-se por ser uma avaliação por amostragem, de larga escala,

externa aos sistemas de ensino público e particular, de periodicidade bianual. Utiliza

procedimentos metodológicos formais e científicos para coletar e sistematizar dados e

produzir informações sobre o desempenho dos alunos do ensino fundamental e médio, assim

como sobre as condições intra e extraescolares que incidem sobre o processo de ensino e

aprendizagem.

As informações produzidas pela ANEB fornecem subsídios para a formulação de

políticas públicas educacionais, com vistas à melhoria da qualidade da educação, e busca

comparabilidade entre anos e entre séries escolares, permitindo, assim, a construção de séries

históricas. Essas informações produzidas pela ANEB não são utilizadas para identificar

escolas, turmas, alunos, professores e diretores.

A Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar (ANRESC) tem como

objetivos avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas, de forma que cada unidade

escolar receba o resultado global. Essa avaliação contribui para o desenvolvimento, em todos

os níveis educativos, de uma cultura avaliativa possibilitando o controle social dos resultados

educacionais.

O artigo 3º da Portaria que institui o Saeb enfatiza que o planejamento e a

operacionalização tanto do ANEB quanto da ANRESC são de competência do INEP, por

meio da Diretoria de Avaliação da Educação Básica (DAEB), que deverá definir: os objetivos

específicos de cada pesquisa a ser realizada; os instrumentos a serem utilizados, as séries e as

disciplinas, bem como as competências e habilidades a serem avaliadas; a abrangência, os

mecanismos e os procedimentos de execução da pesquisa. Além disso, deverá implementar a

pesquisa em campo e definir as estratégias para disseminação dos resultados. O Parágrafo

único dessa Portaria menciona que o planejamento de cada uma das pesquisas definirá

parâmetros básicos inerentes às aplicações anuais, sendo publicados em Portaria específica do

INEP.

Os resultados do Saeb e da Prova Brasil são utilizados no cálculo do Ideb, que

conforme já mencionado, conjuga resultado das avaliações externas com dados do censo

58

escolar. Isso denota as mudanças implementadas na gestão educacional que passa a referir-se

aos resultados educacionais, conforme a lógica gerencial. No entanto, o modelo de gestão

instituído na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e na Lei 9.394/96 (BRASIL,

1996) é a gestão democrática.

Dessa forma, mesmo que o art. 12, da Lei de 9.394/96, determine que as escolas

públicas elaborem e executem sua proposta pedagógica (BRASIL, 1996), a literatura que

analisa a implementação das estratégias de gestão democrática demonstra que, no cotidiano

escolar, essas práticas são suplantadas por programas de cunho gerencial (CASTRO, 2007).

Com a intenção de executar as ações previstas na nova Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional (LDB), Lei de n. 9.394/96, foi promulgada a Lei n. 10.172, de 9 de janeiro

de 2001, instituindo o Plano Nacional de Educação, com duração fixada em dez anos. Esse

plano preconizou que, com base em diagnósticos, diretrizes, objetivos e metas constantes

nessa Lei, os estados, o Distrito Federal e os municípios deveriam elaborar planos

educacionais correspondentes, abrangendo os níveis de ensino de sua competência. Finalizado

o prazo de implantação do plano nacional, as análises de sua efetivação demonstraram que

pouco se avançou na concretização de suas metas, considerando-se, entre outros fatores, a

falta de recursos para esse fim (DOURADO, 2011).

Segundo Ghiraldelli (2009), do ponto de vista da legislação, o Plano teve como bases

norteadoras a Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Nacional, Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a Emenda Constitucional 14/1996, que

instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério (FUNDEF), e também o Plano Decenal de Educação para Todos,

preparado mediante as indicações da Conferência de Jomtien. Mesmo com essa base legal,

considerando que o plano foi instituído em um período marcado pelo enxugamento de gastos,

Saviani (2011, p. 171-172) analisa que

a proposta limitou-se a reiterar a política educacional que vinha sendo

conduzida pelo MEC e que implicava a compressão dos gastos públicos, a

transferência de responsabilidades, especialmente de investimento e

manutenção do ensino para estados, municípios, iniciativa privada e

associações filantrópicas. À União cabia o controle, a avaliação, a direção e,

eventualmente, o apoio técnico e financeiro de caráter subsidiário e

complementar.

O Plano Nacional de Educação (2001-2011) apresentava 295 metas a serem cumpridas

em seu período de vigência, porém passou por vetos da Presidência da República no que se

59

refere ao aumento do Produto Interno Bruto (PIB) destinado à educação. Foram vetados

artigos que previam recursos necessários à implementação do plano, visto que a prioridade do

governo não era o investimento nas políticas sociais, mas o pagamento da dívida externa e a

estabilidade econômica. Em tempo de políticas neoliberais, a responsabilidade educacional

vem sendo colocada como uma tarefa de todos, sem ser assumida de fato pelo Estado. Assim,

muitas metas previstas não foram cumpridas, pois, sem os recursos necessários, torna-se

difícil democratizar o acesso e incrementar a qualidade educacional.

O fim do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) e o início

do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010), em grande medida, não

trouxeram mudanças imediatas no campo educacional, conforme desejado pela maioria da

população que o elegeu. Seguindo uma orientação pós-neoliberal, as políticas públicas

enfocaram os programas sociais com o intuito de incluir parte da população menos favorecida

de direitos básicos. Nesse contexto, a educação se apropriou de um conjunto de políticas de

caráter assistencialista e tecnocrático. Na avaliação de Camini (2009), o primeiro mandato do

Presidente Lula (2003-2006) foi marcado “[...] mais por permanência do que ruptura em

relação ao governo anterior”.

Porém, no seu segundo mandato (2007-2010), foi lançado o “Programa de Aceleração

do Crescimento” (PAC), com vistas a promover o desenvolvimento do país, e o Plano de

Desenvolvimento da Educação (PDE), pensado com objetivo similar, enfocando a área

educacional. Esse plano, por sua vez, desdobrou-se em outros, a exemplo do Plano de Ações

Articuladas (PAR), conforme trataremos a seguir.

Dessa forma, a reforma do aparelho estatal e a reforma educacional, apesar de

seguirem a mesma lógica, assumem uma nova dinâmica em cada governo. De acordo com

Neves (2004), essa reforma faz parte de uma estratégia estatal mais abrangente de formação

de um novo homem coletivo no espaço nacional. Cada governo, no entanto, traduz suas

políticas educacionais com especificidades. Diante da persistência dos problemas econômicos,

a educação é considerada um fator importante para o desenvolvimento e para o crescimento

econômico do país.

2.4 O par no contexto das políticas públicas brasileiras dos anos 2000

O processo de análise de políticas públicas originou-se nos Estados Unidos, pois,

nesse país, de acordo com Melo (1999), os problemas governamentais deveriam ser

60

equacionados pelo conhecimento social. Nesse sentido, especialistas, que não possuíam

ligação com o governo, tinham a possibilidade de analisar e criticar as ações do Estado.

Souza (2009) aponta que as políticas públicas, enquanto área de estudo das ciências

sociais, na atual conjuntura, têm alcançado considerável importância. Em grande medida, isso

aconteceu sob a influência neoliberal, visto que, conforme Farias (2005), a partir das décadas

de 1980 e 1990, as avaliações de políticas serviram às reformas do setor público. Na América

Latina, em especial, esse tipo de avaliação constituiu-se em instrumento de reforma do

Estado, com o intuito de medir o desempenho no setor público.

Acerca das avaliações de políticas em países desenvolvidos, Cunha (2006) discute que

estas têm sido amplamente praticadas e, a partir dessa experiência, propostas metodológicas

foram criadas pelos organismos internacionais de financiamento como o Banco Mundial e o

Banco Internacional de Desenvolvimento e por outras instituições, tais como a Organização

para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a Comissão Econômica para a

América Latina e Caribe (CEPAL) e o Centro Latino Americano de Administração para o

Desenvolvimento (CLAD).

Os motivos que levam a realização de estudos e avaliação de políticas e programas

públicos descritos por Cunha (2006) relacionam-se à transformação da administração pública

em uma administração mais moderna e eficiente.

Com essa compreensão, acrescentamos ainda que, segundo o autor já citado, as

avaliações de políticas podem ser classificadas conforme vários critérios. Nesse sentido,

considerando o agente que as realiza, as avaliações podem ser classificadas como: avaliação

externa, avaliação interna, avaliação mista, avaliação participativa. No tocante a sua natureza,

as avaliações podem ser: avaliações formativas, avaliações somativas, avaliação ex-ante,

avaliação ex-post, avaliação de processo e avaliação de impacto ou resultados.

Dentre esses tipos de avaliações de políticas, consideramos importante destacar que a

avaliação eleita para analisar as concepções de avaliação da aprendizagem presentes no PAR

do município de Natal é entendida nesse enfoque como a avaliação de processo, por

compreender que esta é caracterizada pela avaliação que é

realizada durante a implementação do programa, diz respeito à dimensão de

gestão. É uma avaliação periódica que procura detectar as dificuldades que

ocorrem durante o processo para efetuar correções ou adequações. Serve de

suporte para melhorar a eficiência operativa (CUNHA, 2006, p. 11).

61

Nesse sentido, ressaltamos que a característica da avaliação que procuramos

desenvolver com a análise da dimensão elencada para este estudo consistiu na então

denominada avaliação de processo, por entender o PAR como um programa integrante da

política do PDE e que se encontra em processo de implementação.

Caiden e Caiden (2001) destacam que, no modelo gerencial de gestão pública,

medidas de desempenho são adotadas pelos governos para avaliar seus programas, visando,

na medida dos seus resultados e em decorrência das pressões externas e internas, recuperar a

perda de confiança no Estado. Por esse motivo, desde os anos 1960, segundo Souza (2009, p.

43), a análise de políticas públicas “[...] passou a ser vista como uma ciência da ação para

ajudar nas decisões governamentais”.

Política pública é definida por Dye (2005) como a ação executada pelo Estado. Em

outras palavras, Reis (1977) a considera como o Estado em ação. A análise dessa política

implica, na compreensão de Arretche (1998), o estudo da engenharia e dos traços que

instituem um programa e, com isso, é possível reconstituir a política para produzir diferentes

desdobramentos.

Essa análise pode ser realizada considerando as diferentes fases do ciclo político, que

tem, conforme Souza (2009), como elementos centrais: a agenda, a formulação, a

implementação e a avaliação de políticas públicas. O autor explica que

a agenda diz respeito aos assuntos que passam a merecer a atenção da

sociedade ou setores específicos, do governo ou de ambos, ou seja, que

suscitam a atenção e a possibilidade de ação. A formulação remete mais para

a escolha de alternativas políticas. A implementação, por sua vez, está ligada

diretamente à efetivação da política, especialmente envolvendo a sua

materialização em programas e projetos, a normatização legal, a

disponibilidade financeira. No tocante à avaliação, fica claro a profusão de

textos sobre o assunto, a natureza, as modalidades, as diferenças

classificações e os tipos de avaliação e outros detalhes, seja sobre avaliação

política (apreensão dos princípios e valores da política) e avaliação de

políticas (estudo de políticas setoriais) ou mesmo no tocante à avaliação de

impacto ou avaliação de processo (SOUZA, 2009, p. 34-35).

No que se refere à responsabilidade por elaborar e implementar as políticas públicas

brasileiras, Arretche (2004) analisa que a Constituição de 1988 prevê competências para a

maior parte das políticas sociais brasileiras e, dessa forma, qualquer ente federado estaria

legalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência

social, habitação e saneamento.

62

Com relação às políticas públicas educacionais, Medeiros (2011) compreende que em

países latinos que adotam o sistema federativo, a exemplo do México, Argentina e Brasil, a

descentralização e a coordenação federativa precisam articular as instâncias governamentais

na construção de espaços de negociação e pactuação de ações. No âmbito da gestão federativa

da educação brasileira, esse autor destaca a necessidade da avaliação das políticas

desenvolvidas pelo Ministério da Educação (MEC), que possuem ações voltadas para o envio

de materiais e recursos para as escolas, sem nenhuma articulação com as secretarias estaduais

e municipais. Isso pode gerar problemas na implementação das ações e a subutilização dos

recursos e materiais.

Medeiros (2011) também ressalta a importância da qualificação da gestão nas várias

instâncias educacionais, levando em conta a relevância da profissionalização dos ministérios e

das secretarias de educação. Isso implica contar com líderes e equipes técnicas permanentes e

de alto nível, munidos de competência para formular e engendrar políticas educacionais

pertinentes e éticas com vistas a estabelecer relações de credibilidade e confiança com a

sociedade e demais participantes do sistema educativo.

A efetivação das políticas educacionais mediante processos de planejamento, execução

e avaliação das ações requer desenvolvimento compartilhado e pessoal qualificado para tanto.

No entanto, a partir da década de 1990, o planejamento educacional, consolidado a partir da

reforma administrativa do Estado brasileiro, norteada pelo gerencialismo, buscou conciliar as

orientações de instâncias reguladoras transnacionais, diminuir os investimentos na área

educacional e melhorar a qualidade dos serviços educacionais.

Intencionando atender aos ideais da Reforma do Estado, desconcentram-se

responsabilidades para a sociedade, administrações locais e escolas que desenvolvem

responsabilidades operativas. O planejamento e a gestão escolar foram considerados

instrumentos voltados para obter a eficiência e eficácia do ensino. A qualificação da gestão

educacional nas diferentes esferas influencia a forma como as políticas são desenvolvidas.

Camini (2009) destaca que a elaboração e a implementação das políticas públicas constituem-

se percurso de constante movimentação, que apresenta oscilações, avanços e recuos.

Compreendemos que esse contexto também influenciará o Plano de Desenvolvimento da

Educação e o Plano de Ações Articuladas, que expressam atualmente diretrizes políticas em

execução no cenário educacional estadual e municipal.

O PDE, de acordo com Oliveira (2011), foi a primeira grande iniciativa do Ministro da

Educação Fernando Haddad, que pretendia reorientar o rumo educacional, no governo Lula.

Foi apresentado oficialmente em 24 de abril de 2007, vinculando-se ao Programa de

63

Aceleração do Crescimento (PAC, 2007), proposto pelo governo com o objetivo de promover

o crescimento da economia por intermédio de obras de infraestrutura.

A prioridade do PDE (2008) consiste na elevação global da escolaridade da população;

na melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis e em todas as modalidades; na redução

das desigualdades sociais e regionais; na garantia de acesso e permanência com sucesso e

visão sistêmica da educação. Outra prioridade, expressa no PDE (2008, p. 25), “[...] reflete a

responsabilidade do Estado pela educação formal pública, mas é preciso que a sociedade

participe do esforço para que se transforme em realidade, e suas metas sejam atingidas”.

Nesse sentido, o que se percebe é a necessidade de partilhar responsabilidades educacionais

pelo envolvimento da sociedade, bem como a responsabilização dos segmentos ligados à

educação.

A essência do PDE, no entendimento de Ferreira e Novaes (2010, p. 12), “[...] é a

perspectiva sistêmica da educação, isto é, os autores veem o ensino fundamental relacionado

ao ensino superior, o incentivo à pesquisa influindo no ensino médio, o transporte escolar

articulado com a remuneração dos professores”. Assim, percebemos que o PDE, apesar de ser

um programa de governo, incentiva políticas de longo prazo, tendo em vista consolidar

estratégias de desenvolvimento. O planejamento configura-se, portanto, como instrumento de

interconexão entre os governos.

O PDE diz respeito a um programa do governo que reúne 30 ações que já vinham

sendo implementadas por governos anteriores ou que estavam sendo propostas naquele

momento, envolvendo todos os níveis de escolaridade. No que se refere à educação básica,

foram tomados como eixos: 1) a formação de professores e o piso salarial nacional; 2) o

financiamento da educação discutindo, especificamente, o salário-educação e o FUNDEB; 3)

a avaliação e responsabilização educacional por meio do Índice de Desenvolvimento da

Educação Básica; e, por fim, 4) o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação

(BRASIL, 2008). Para o desenvolvimento desse trabalho é relevante discutir os dois últimos

eixos.

Uma das inovações do PDE consiste no Índice de Desenvolvimento da Educação

Básica (IDEB) como meio de acompanhamento e promoção da qualidade da educação. Para

tanto, o indicador é calculado a partir de dados sobre aprovação, obtidos por meio do Censo

Escolar, e de médias de desempenho nas avaliações do Inep, do Saeb e da Prova Brasil.

No PDE (BRASIL, 2008), o IDEB é apontado como meio de promover a

responsabilização da comunidade escolar e das classes políticas pelos resultados educacionais.

Para tanto, é calculado e divulgado nacionalmente tendo como referência a instituição escolar,

64

as redes de ensino e o próprio país. Estima-se que, perseguindo metas bianuais, até o ano de

2021, o país alcançará a média de desempenho dos países desenvolvidos, integrantes da

Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Para que isso ocorra por meio da publicação dos resultados obtidos pelos sistemas e

estabelecimentos de ensino, tanto se promove a competição entre as instituições por melhores

resultados quanto se premiam as escolas que alcançam os índices propostos. Essa ação

encontra-se em conformidade com os novos parâmetros gerenciais adotados pelo Estado na

gestão da educação pública. Por outro lado, o IDEB também pode servir de referência para a

identificação das redes e das escolas que necessitam de maiores investimentos, podendo,

dessa forma, subsidiar a efetivação do regime de colaboração, com vistas à melhoria da

qualidade educacional (BRASIL, 2008).

A implementação das políticas educacionais visava uma atuação mais direta para com

os sistemas municipais e estaduais por meio do Plano de Metas Compromisso Todos pela

Educação, aprovado pelo Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007, (BRASIL, 2007), sendo,

na visão de Saviani (2007, p. 3), o “carro chefe” do PDE. O MEC conseguiu com que 100%

dos 5.563 municípios brasileiros e todos os 26 estados e Distrito Federal fizessem a adesão ao

Compromisso de metas para a melhoria da qualidade educacional (2008, p. 15). Segundo

Saviani (2009), este pode ser visto como uma tentativa do governo de responder à sociedade

no que se refere aos problemas de qualidade na educação pública, mas que também denota

uma aproximação entre a esfera pública e a privada.

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação pauta-se em 28 diretrizes,

abrangendo aspectos referentes ao acesso e à permanência na escola, à organização do

trabalho pedagógico, à formação e à carreira dos profissionais da educação, à gestão das

escolas e das redes de ensino. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação

(BRASIL, 2007), proposto pelo governo federal aos entes federados, tem como objetivo

concentrar esforços em prol da melhoria da qualidade da educação brasileira.

No tocante à vinculação do PDE/Plano de Metas Compromisso com o PAC, Camini

(2009) considera que são reafirmados compromissos pelo Presidente e representantes do MEC

com o intuito de apoiar programas e políticas que têm sido desenvolvidas no contexto

educacional. A partir daí, passaram a se desenvolver programas articulados pelo MEC e

implementados nas redes públicas mediante o Plano de Ações Articuladas, que consiste em

um plano elaborado pelos estados e municípios através do assessoramento e acompanhamento

do MEC.

65

No processo de implantação dessas políticas no âmbito municipal, destacamos, com

base nas orientações contidas no Caderno Referência que orienta a elaboração do Plano

(MEC, 2007), que os municípios recebem as orientações dos consultores do MEC para

elaborar seus respectivos Planos de Ações Articuladas. Os entes federados, na execução dessa

política, passam pelas seguintes etapas: adesão ao Plano de Metas, diagnóstico da situação

educacional da rede escolar, elaboração do PAR, cooperação técnica e financeira para a

implementação das ações, monitoramento e acompanhamento de resultados.

Ressaltamos que essas etapas se concretizam pela adesão ao Plano de Metas,

ocorrendo por intermédio da assinatura do termo de adesão pelo prefeito municipal que,

consequentemente, passa a assumir o compromisso de cumprir as diretrizes estabelecidas no

documento do município. Os entes federados que fazem a adesão ao Plano devem cumprir as

28 diretrizes contidas e pautadas em resultados de avaliação de qualidade e de rendimento dos

estudantes. Para o desenvolvimento dessas diretrizes, são previstos repasses de recursos da

União com a finalidade de impactar positivamente a qualidade da educação.

Outro aspecto observado nesse plano é que deve ser construído com o auxílio da

equipe técnica do MEC, que auxilia na identificação das medidas mais apropriadas para a

gestão do sistema. Para tanto, a rede deve avaliar-se considerando os quesitos dispostos nas

seguintes dimensões: gestão educacional; formação de professores e dos profissionais de

serviço e apoio escolar; práticas pedagógicas e avaliação e infraestrutura física e recursos

pedagógicos (BRASIL, 2007b).

Esse plano inaugura um novo regime de colaboração, conciliando a atuação dos entes

federados, envolvendo primordialmente a decisão política, a ação técnica e o atendimento da

demanda educacional, com o propósito de melhoria dos indicadores educacionais. Essa

regulamentação do regime de colaboração, de acordo com Camini (2009), priorizava a

cooperação com município, estados, Distrito Federal, participação das famílias e sociedade,

intencionando a mobilização social para o alcance da melhoria da qualidade da educação

básica.

Com tal finalidade, a proposta do PDE é que a gestão educacional ocorra de modo a

envolver os diferentes segmentos dos sistemas de ensino. Assim, com o intuito de dar

organicidade ao trabalho, deve ser elaborado um Plano de Educação dos sistemas de ensino e

também instituído o Conselho de Educação. Desse modo, as políticas educacionais devem ser

acompanhadas e avaliadas com a participação dos segmentos escolares, incluindo as famílias

(BRASIL, 2007a).

66

Para Camini (2009), o processo de implantação do PDE/Plano de Metas Compromisso

Todos pela Educação deve ocorrer de modo articulado entre os entes federados, mediante

adesão voluntária e mobilização social, tomando como base as diretrizes e o movimento da

política educacional em curso nos estados e municípios.

Assim sendo, o Plano de Metas constituiu-se em condição para a assistência técnica e

financeira da União para a educação básica das redes públicas de ensino, nos âmbitos estadual

e municipal, priorizando, em um primeiro momento, as redes escolares que apresentavam

resultados insatisfatórios no IDEB. Para obter essa assistência, essas redes devem se

comprometer com as metas do Plano de Metas e com a consecução das ações previstas no

PAR.

Desse modo, o Plano de Ações Articuladas consiste em um planejamento

multidimensional das ações educacionais que os municípios, os estados e o DF

desenvolveriam para um período de quatro anos. O primeiro PAR foi desenvolvido para o

período de 2008 a 2011. A partir de 2011, os entes federados deveriam realizar um novo

diagnóstico da situação educacional local e elaborar o planejamento para uma nova etapa

(2011 a 2014), considerando a necessidade de melhoria do IDEB nos anos seguintes.

O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação é apoiado em seis pilares. No

pilar referente à responsabilização, o desenvolvimento do PAR, enquanto instrumento dessa

política, tem o propósito de possibilitar que os gestores locais se responsabilizem pela

qualidade do ensino. Para tanto, o apoio técnico e financeiro da União é assegurado por meio

de convênio entre o ente federado e o MEC, a partir dos seguintes requisitos: Termo de

Cooperação e formalização de Termo de Adesão e o Compromisso de realização da Prova

Brasil.

Dessa forma, ao elaborarem seus Planos de Ações Articuladas, os entes federados se

propõem a cumprir com as diretrizes propostas e a alcançar uma evolução positiva do Índice

de Desenvolvimento da Educação Básica. O incremento dos índices desse indicador,

supostamente, possibilitaria a verificação do cumprimento das metas fixadas no termo de

adesão ao Compromisso, visto que os municípios assumem o compromisso de melhorar a

qualidade do ensino ofertado (BRASIL, 2007b).

Conforme o Decreto n. 6.094, em seu art. 5º, os entes federados que fazem a adesão ao

Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação têm a responsabilidade de promover

melhoria da qualidade da educação básica em sua esfera de competência. A Diretriz XXVIII

desse decreto determina que seja organizado um Comitê local com o objetivo de mobilizar e

acompanhar a evolução das metas do IDEB (BRASIL, 2007b).

67

Logo, o repasse dos recursos para os municípios por parte da União é dependente do

cumprimento das metas e das exigências que constam nos requisitos para a adesão ao

Compromisso. Dessa forma, quanto à adesão ao Compromisso, Adrião e Garcia (2008)

apontam que pode possibilitar, por um lado, o desenvolvimento de mecanismos para atender

exigências legais, podendo levar à diminuição dos processos pedagógicos considerando a

necessidade das escolas de se prepararem para os exames externos. Isso acontece porque a

melhoria dos resultados nas avaliações em larga escala permitiria o aumento do repasse de

recursos. Por outro lado, as autoras consideram positivo o fato de que “[...] os gestores

municipais devem ser chamados a responder politicamente pelo direito a uma educação de

qualidade para todos e para cada um” (ADRIÃO; GARCIA, 2008, p. 792).

Acerca do exposto, apontamos com base em Farenzena (2012, p. 13) que o PAR

sinaliza algumas inflexões na política de assistência técnica e financeira da União,

compreendida nos marcos das ações e relações intergovernamentais para o financiamento, a

gestão e o planejamento da educação. O PAR consiste em uma estratégia, com metas e meios

concebidos centralmente, porém sua execução é descentralizada, visto que intenciona dar

suporte e, ao mesmo tempo, atribuições próprias das redes escolares estaduais e municipais.

Nesse contexto, O PAR passa a ser um instrumento para a transferência dos

investimentos na educação. A partir disso, a realização da avaliação em larga escala (como a

Prova Brasil e o Saeb), bem como o IDEB, passa a possibilitar maior controle da União no

repasse de recursos técnicos e financeiros e no desempenho dos sistemas educacionais.

Destacamos que, para a elaboração do PAR, o MEC disponibilizou para os entes

federados os seguintes documentos: Indicadores Demográficos e Educacionais (IDE),

Instrumento Diagnóstico, Manual de Elaboração do PAR Estadual, Instrumento Diagnóstico

do PAR Municipal, Guia Prático de Ações do PAR Municipal. Através da Adesão ao Plano

de Metas, os estados, os municípios e o Distrito Federal passaram à elaboração dos seus

Planos de Ações Articuladas. Para a sua elaboração, o MEC criou um novo Módulo no

Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação

(SIMEC), o qual pode ser acessado virtualmente.

De acordo com o MEC, o PAR completou quatro anos em 2011 e, diante disso, os

entes federados foram orientados a atualizar seus diagnósticos na nova estrutura do PAR para

a vigência de 2011 a 2014, no SIMEC, Módulo PAR 2010. Para o MEC, essa etapa

corresponde à atualização dos dados da realidade local, tendo em vista a importância do

planejamento da construção da qualidade do ensino. Através desse processo, o MEC

intenciona possibilitar aos entes federados revisitar e refletir em seus planejamentos a partir

68

da análise do monitoramento, com uma avaliação do que foi implementado, sendo, a partir

disso, realizado o planejamento plurianual para os próximos quatro anos. Para o MEC, esse

processo deve ter o propósito de alcançar a melhoria da qualidade do ensino em todas as

escolas, com vistas a atender às expectativas de aprendizagem e cada série/ano e alcance dos

resultados e metas previstos a partir do IDEB.

Ainda, enfatizamos que o PAR foi concebido como um instrumento de planejamento

sistêmico com a finalidade de realizar um plano com metas a partir do diagnóstico das

necessidades de determinada realidade municipal. Pensando no PAR enquanto planejamento,

refletimos no que Garcia e Queiroz (2009) consideram quando acreditam que, ao longo da

história brasileira, nem sempre o planejamento tem sido desenvolvido com o intuito de

promover mudanças na realidade educacional, na direção da construção de uma sociedade

mais justa e igualitária. Na visão dessas renomadas professoras, é o contrário, o planejamento

educacional tem se constituído mais como meio de controle técnico e político, sem que as

grandes decisões acerca dos recursos financeiros, dos fins educacionais, dos conteúdos

curriculares e da avaliação dos resultados sejam descentralizadas.

Vemos então que, por mais que haja uma intencionalidade de promover mudanças,

esse ideário tem ficado distante de seu enfoque principal, prevalecendo os objetivos voltados

para outra direção. Porém, por se tratar de um plano estratégico, com caráter plurianual e

multidimensional, na visão de Mafassioli (2011), a temporalidade do PAR tem sido a maior

dificuldade para efetivação do regime de colaboração. A descontinuidade das ações, a

destruição da memória do que foi realizado e a reinvenção das ações a cada troca de gestão

têm comprometido o alcance das metas.

Assim sendo, de um modo geral, para pensarmos na melhoria da qualidade da

educação, consideramos importante adentrarmos no debate acerca da avaliação da

aprendizagem, visto que percebemos que outras avaliações são realizadas para medir a

aprendizagem do aluno e justificar, através desses resultados, como anda a qualidade da

educação. Porém, essas avaliações não são condizentes com a realidade da avaliação da sala

de aula, não dialogando com as práticas pedagógicas planejadas pelos sistemas de ensino e

pelas escolas.

O PAR, por sua vez, traz um enfoque no que tange à avaliação da aprendizagem em

sua dimensão três, referente à Prática Pedagógica e Avaliação. Nessa dimensão, existem três

indicadores relacionados à avaliação da aprendizagem nas redes educacionais. Nessa

perspectiva, discutiremos acerca da avaliação da aprendizagem, suas concepções e funções.

69

CAPÍTULO 03

“A avaliação, enfim, terá de ser o instrumento do conhecimento

dos caminhos percorridos e da identificação dos caminhos a

serem perseguidos” (LUCKESI, 1995).

70

3 OS SENTIDOS DA AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM E SEUS CONTRIBUTOS

PARA A ANÁLISE DA CONCEPÇÃO DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM NO

PAR DA SME DO MUNICÍPIO DE NATAL

A avaliação da aprendizagem não é algo novo no cenário educacional, pois há muito

faz parte das práticas cotidianas de professores e demais integrantes da comunidade escolar.

Essa temática tem sido objeto de intensos debates não somente no contexto escolar, mas

também no âmbito das políticas educacionais. Quer seja em um âmbito, quer seja no outro, as

concepções e práticas de avaliação desenvolvidas se modificam conforme a influência das

transformações sociais, políticas, econômicas, culturais e educacionais de cada época.

Para além da escola, a avaliação educacional passou a ter considerável importância na

agenda política dos governos e organismos internacionais, voltada para a gestão do setor

público e, em especial, do setor educacional. Compreendemos que a avaliação permeia a

prática pedagógica e pode contribuir para a construção de mudanças na prática do professor,

que busca subsidiar a aprendizagem do aluno por meio de uma avaliação reflexiva e ação

efetiva, a depender da concepção de avaliação em que se fundamenta e do projeto educativo

que deseja consolidar.

Na sociedade, existem diferentes projetos educacionais, a partir dos quais se

desenvolvem diferentes concepções de avaliação da aprendizagem. Este capítulo tem, pois,

como objetivo refletir acerca das concepções de educação, ensino-aprendizagem e avaliação

da aprendizagem existentes no meio social. Nele, discutimos a finalidade da avaliação em

relação ao ensino e à aprendizagem, assim como o papel da escola como participante nesse

processo. Finalizamos tratando das concepções de avaliação da aprendizagem.

O capítulo foi dividido em cinco seções. A primeira trata da relação entre o processo

de educar, ensinar, aprender e avaliar, bem como da concepção de educação, de ensino-

aprendizagem e de avaliação. Na segunda seção, é apresentada uma retomada histórica da

origem da avaliação da aprendizagem na educação. Na terceira seção, expomos as funções, os

tipos e as diferentes concepções de avaliação da aprendizagem. Na quarta seção, é

mencionada a prática avaliativa nas escolas, assim como suas formações e desafios no

cotidiano escolar. Por fim, a quinta seção discute sobre a qualidade da educação e a avaliação

da aprendizagem.

3.1 Tecendo relações entre os processos de educar, ensinar, aprender e avaliar

71

O ser humano se constitui a partir de sua atuação no mundo, das experiências que

desenvolve em conjunto com os seus pares. Acerca desse particular, Luckesi (1992)

compreende que a prática educativa em geral e aquela desenvolvida no âmbito escolar, em

particular as práticas de aprendizagem e avaliação que aí se desenrolam, sistematicamente,

podem auxiliar no desenvolvimento global do educando.

Nesse sentido, a educação é compreendida como um processo de aprendizagem que

acontece no meio social, visto que é em contato com os seres que já apreenderam os padrões

culturais que cada indivíduo se constitui enquanto sujeito singular. A educação é entendida,

pois, como um processo pelo qual a cultura de uma sociedade é transmitida de geração em

geração. Por meio da mediação de outros indivíduos, cada um recebe a herança social e

cultural de sua sociedade e cria o seu próprio modo de pensar e agir.

Para Freire (1996), a educação está para além da simples transmissão de saberes, mas,

a partir do que se aprende, cada um deve construir um conhecimento autêntico e uma

consciência crítica, considerando a realidade em que vive. Nessa perspectiva, o ser humano

deve ser capaz de modificar a sua realidade, visto que Freire (1983) compreendia que refletir

sobre a educação é pensar sobre o ser humano e educar é gerar a capacidade de interpretar o

mundo e agir com o intuito de transformá-lo.

Como parte das relações que se desenvolvem no meio social, a educação escolar

consiste em uma forma de educação intencional e sistematizada. Esta pode colaborar para a

democratização do saber construído pelos diversos grupos sociais, a partir da qual cada sujeito

se torna um melhor partícipe da própria sociedade. Nesse caso, a escola desempenha uma

função social, que, segundo Vieira (2001), compreende as atribuições que a instituição escolar

cumpre em uma determinada sociedade, ao possibilitar a aquisição de saberes e valores, que

colaboram para modelar comportamentos, gradativamente.

Nesse sentido, a escola, conforme Vieira (2001), constitui-se em um espaço

importante para formar o aluno para a cidadania, mediante as diretrizes definidas nos quatro

pilares básicos de aprendizagem, apresentados no Relatório de Delors, que são: aprender a

conhecer; aprender a fazer; aprender a conviver; aprender a ser. Ainda na visão da autora, a

escola cumpre sua função social se for capaz de possibilitar que todos desenvolvam esses

aprenderes.

O desenvolvimento da educação escolar não ocorre de forma isolada, mas de acordo

com as necessidades sociais. Segundo Luckesi (1992), o trabalho escolar é influenciado pelas

relações de produção, o que o leva a reproduzir as relações que servem à manutenção da

estrutura econômica e política dominante. Conforme essa lógica, a educação escolar distancia-

72

se do ideal da transformação social, mas colabora para reproduzir a sociedade de classe. No

entanto, na visão do autor, essa educação também gera, em seu interior, as condições para a

sua própria negação, na medida em que ajuda na formação de um coletivo modificado, capaz

de transformar a sociedade. Nesse sentido, o autor compreende a educação como um

fenômeno social em movimento permanente, por meio da qual se transmite a herança cultural,

que pode tanto servir para reproduzir a herança social e cultural como para transformá-la.

É por meio da aprendizagem que acontece o desenvolvimento intelectual tanto em

uma direção como na outra. O processo de aprendizagem que ocorre no meio social,

conforme Vygotsky (1984), fornece os instrumentos e símbolos que medeiam a relação do

indivíduo com o mundo, que possibilitam o desenvolvimento dos mecanismos psicológicos e

a compreensão das formas de agir nesse mundo. Essa consiste em uma visão dialética acerca

do ensino-aprendizagem, pois o aprendizado é considerado como fundamental no processo de

desenvolvimento das funções psicológicas superiores.

Os estudos de Vygotsky (1991) admitem que o desenvolvimento é sempre pré-

requisito para que o aprendizado aconteça, pois, em seu entendimento, se as funções

intelectuais, em especial da criança, não amadureceram a ponto de ela aprender um

determinado assunto, então, esse ensinamento não terá proveito. Nessa concepção, o

desenvolvimento e a maturação são compreendidos como pré-condição do aprendizado, e não

o resultado deste.

Assim, entendemos que, de acordo com Vygotsky (1991), o desenvolvimento do ser

humano depende do aprendizado que este adquiriu em suas interações com o grupo cultural.

O aprendizado em geral e o escolar, em particular, estimulam os processos de

desenvolvimento humano. A escola, por conseguinte, na perspectiva vygotskiana, consiste em

um meio capaz de propiciar situações favoráveis à formação e à ampliação de conceitos e do

conhecimento sistemático. Para tanto, é necessário desafiar, estimular e possibilitar o

desenvolvimento intelectual do aluno. Nessa visão do processo de ensino-aprendizagem, o

pensamento conceitual depende dos seguintes fatores para obter bom êxito: esforço individual

e contexto em que o indivíduo está inserido.

Ensino e aprendizagem constituem-se como partes de processos complementares. Na

escola, a aprendizagem é antecedida pelo processo de ensino, que, para Rabelo (2009),

constitui-se em ação sistemática que envolve a realização de atividades de instrução para a

apropriação do conhecimento. A tarefa principal do ensino é garantir a aprendizagem e, na

escola, ela cabe ao professor, que deve ser capaz de organizar o processo de ensino de forma

significativa para o educando. Nesse particular, Castro e Carvalho (2001) consideram que

73

ensinar é ter presente os elementos que constituem a prática do ensino, visto que o professor

deve estar atento aos fatores que constituem o ato de ensinar para que, de fato, a

aprendizagem aconteça.

Como parte do processo de ensino-aprendizagem, a avaliação cumpre tarefa

importante na orientação desse processo. Avaliar, assim como ensinar, consiste em um

procedimento político. Para que cumpra esse papel, Rabelo (2009) explica que é necessário

que o conhecimento sirva de instrumento, pois é impossível exercer a cidadania sem articular

e conceber o conhecimento, oportunizando o desenvolvimento nas escolas do saber pensar e

do aprender a aprender.

De acordo com essa compreensão, será apresentado no próximo tópico o enfoque

acerca da trajetória histórica da avaliação da aprendizagem, bem como as concepções,

funções e tipos de avaliação da aprendizagem, difundidas historicamente nas escolas e na

atual política brasileira de educação.

3.2 Avaliação da aprendizagem: uma retrospectiva histórica

Diferentes autores tratam da evolução histórica das concepções e práticas avaliativas,

uns concordando, outros se contrapondo e os demais se completando em suas teorias,

demonstrando determinadas características que se sobressaem em diferentes períodos de

desenvolvimento da avaliação da aprendizagem. Para compreendermos o desenvolvimento

histórico da avaliação, iremos nos apoiar em autores como Dias Sobrinho (2003), Arredondo

e Diago (2009), Rabelo (2009), entre outros, que possibilitarão o entendimento acerca dos

usos e significados da avaliação ao longo do tempo.

Com base em Fernandes, Alves e Machado (2008, p. 37), a avaliação é um termo

polissêmico que possui diferentes significados, “[...] definições e funções atribuídas às

diferentes modalidades de avaliação”. Assim, ela nos proporciona o pensamento a respeito

dos significados que os professores a conferem, visto que a prática de uns remete às ações de

medir e quantificar o conhecimento para, com base nisso, classificar os níveis de

aprendizagem do educando, enquanto outros compreendem a avaliação como prática essencial

para a construção da aprendizagem.

A origem etimológica do termo avaliação provém do latim a + valore, que significa

atribuir valor e mérito ao objeto de estudo. Nesse sentido, a avaliação é vista como

instrumento para a atribuição de valor a determinado processo, com o intuito de aferir a

qualidade do seu resultado.

74

O que se percebe é que em cada momento histórico o conceito de avaliação vai se

transformando, adquirindo outros sentidos e propósitos. Nesse sentido, com base nos estudos

de Dias Sobrinho (2003, p. 15), constatamos que o campo conceitual da avaliação foi

constituído historicamente e transformado por influência dos movimentos e das mudanças

sociais. Para esse autor, a avaliação, na atualidade, se relaciona com as necessidades de

escolha que o mundo moderno engendrou. De acordo com ele, avaliar consiste em um ato

estreitamente ligado à prática de escolher e optar. Todavia, a prática avaliativa é muito antiga,

por isso, apresentaremos alguns momentos mais significativos na constituição do campo da

avaliação.

Tomando como fundamento os estudos de Dias Sobrinho (2003), no tocante à origem

da prática de avaliação em geral, compreendemos que ela data de mais de dois mil anos, visto

que, na China, já ocorria a realização de exames de seleção para ingresso nos serviços

públicos. Na Grécia Antiga, por outro lado, buscava-se verificar as aptidões morais daqueles

que se candidatavam às funções públicas. Essa prática era denominada de docimasia. Tanto

em um lugar quanto no outro, eram utilizadas formas avaliativas para a seleção dos candidatos

ao serviço público, por meio de testes orais, sem a realização de atividade escrita. Esses

procedimentos se constituem nos precursores dos concursos para ingresso no serviço público,

como realizados na atualidade.

Apesar de a avaliação ter se desenvolvido em diferentes áreas, Dias Sobrinho (2003)

afirma que foi na educação que encontrou seu espaço, não apenas como prática política e

pedagógica, mas também como importante campo de estudo. Foi na educação que a avaliação

reafirmou a tradição de regulação de políticas, seleção de pessoas e hierarquização de

desempenhos, tanto no interior da sala de aula como no domínio mais amplo da administração

pública.

Dessa forma, nas universidades medievais e, tempos depois, como prática

desenvolvida pelos jesuítas, os exercícios orais eram utilizados como forma de avaliação

educacional. O objetivo das universidades da Idade Média era a formação de professores,

visto que os concluintes do bacharelado só poderiam lecionar após passarem por um exame.

A avaliação educacional se desenvolveu de forma mais estruturada no século XVIII,

nas primeiras escolas modernas. Nesse período, os exames eram utilizados como formas de

avaliação, passando a ideia de controle da aprendizagem. Concernente ao desenvolvimento da

avaliação educacional, Dias Sobrinho (2003) descreve o período conhecido como pré-Tyler,

que compreende as práticas avaliativas desenvolvidas desde o início do século XIX e que se

caracteriza pela aplicação de testes de inteligência, de medições psicofísicas, com o intuito de

75

classificar e selecionar alunos. Arredondo e Diago (2009) mencionam que o termo avaliação

passou por transformação histórica desde que foi implantado e divulgado no campo da

educação, há apenas um século. De acordo com esses autores, desde Tyler, nos primeiros anos

da década de 1930, o termo “avaliação educacional” foi introduzido e consequentemente seu

campo de estudo passou a se ampliar.

Nesse contexto, avaliação e medição são considerados conceitos equivalentes e essa

concepção se respalda no paradigma positivista, advindo das ciências físico-naturais e

centrado nas diferenças individuais. Ainda nesse contexto, a avaliação teve grande influência

do campo da Psicologia, sendo bastante disseminado o conceito de psicometria. A avaliação

passou a ser desenvolvida gradativamente no âmbito educacional, mediante os avanços da

Psicologia, constituindo-se então a cultura dos testes e medidas.

A avaliação era praticada com base em recursos técnicos e científicos, organizada a

partir da definição de objetivos com fins de medida, seleção e classificação. As ferramentas

avaliativas produzidas a partir desse modelo são descritas por Bonniol e Vial (2001, p. 49)

como “[...] aparelho de medição, de quantificação, de distribuição em uma escola graduada”.

Esse período é caracterizado no texto de Garanto (1989 apud ARREDONDO;

DIAGO, 2009) como a primeira fase pela qual passou a evolução da avaliação da

aprendizagem. O autor mencionado estabelece fases para essa evolução, apontando suas

principais características, que tomaremos como embasamento para definir as mudanças

históricas da avaliação educacional para Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009).

Esse primeiro momento da avaliação, cuja ideia centra-se na concepção de medida, que se

torna sua característica predominante entre o final do século XIX e o início do século XX,

pela influência da Psicologia Comportamental, tem como foco a definição das diferenças

individuais entre pessoas, para a qual eram utilizados testes individuais e coletivos, tendo

pouca relação com os programas desenvolvidos nas escolas.

O segundo momento da avaliação é mencionado em Garanto (1989 apud

ARREDONDO; DIAGO, 2009) como nível de congruência que passa a existir entre os

objetivos educacionais e seu grau de consecução. Essa forma de idealizar a avaliação ocorreu

nas décadas de 1930 e 1940, a partir das propostas de Ralph Tyler6 (1976), que compreendia

que a educação deveria ser concebida como um processo sistemático, com intenções de

promover mudanças na conduta dos alunos através da instrução. Ainda segundo o autor, nessa

6 Ralph Tyler – conhecido como pai da avaliação educativa. O termo avaliação se popularizou através dos seus

trabalhos, mais ou menos na década de 1930. Legou-nos uma nova concepção de aprendizagem, que influenciou

a proposta de avaliação no sistema escolar (RABELO, 2009, p. 69).

76

época, relacionada com o desenvolvimento tecnológico do currículo, a avaliação foi

considerada como mecanismo que permitia comprovar o grau de consecução dos objetivos

propostos.

A avaliação nesse momento é fundamentada nos princípios do paradigma racionalista

científico que caracterizava a pedagogia por objetivos. Desse modo, na visão de Tyler (1976),

ela tinha o papel de averiguar se os objetivos educacionais traçados estavam sendo alcançados

pelo currículo e pela prática pedagógica.

Ralph Tyler difundiu a expressão avaliação educacional, sendo considerado o

fundador da avaliação de currículo e pai da avaliação educativa, trazendo importantes

contribuições para esse campo. Nesse contexto, os alunos eram avaliados através de

procedimentos convencionais de testes, provas e exames, para medir seus rendimentos sem

preocupação com o processo de ensino-aprendizagem.

Tyler definiu os objetivos educacionais dos estudantes em termos de comportamento.

Nessa perspectiva, a avaliação deveria determinar, de modo experimental, se, no final de um

determinado processo de ensino, os alunos eram capazes de demonstrar resultados perante os

objetivos previstos, individualmente. Ou seja, nessa visão, a avaliação era concebida como

instrumento para a regulação do conhecimento e das formas de como obtê-lo, de controle de

cumprimentos, de aplicação de sanções ou prêmios mediante determinados resultados obtidos.

O termo avaliação educacional, segundo Rabelo (2009), se popularizou mediante os trabalhos

de Ralph Tyler, cujas concepções de avaliação continuam influenciando as propostas da

atualidade.

No terceiro momento da avaliação, descrito em Garanto (1989 apud ARREDONDO;

DIAGO, 2009), é considerada a totalidade do âmbito educacional. Essa concepção da

avaliação foi desenvolvida nos Estados Unidos, nas décadas de 1960 e 1970, e se concretizou

mediante um movimento de “responsabilidade escolar”, gerado em função do progressivo

descontentamento no país em relação à escola pública, mesmo em meio à grande quantidade

de recursos econômicos direcionados a ela. Nessa perspectiva, não apenas o rendimento dos

alunos deveria ser avaliado, como também todos os fatores integrantes do programa

educacional, tais como: professor, recursos, conteúdos, atividades, organização, métodos e

programas.

No quarto momento, ocorrem novos enfoques ou tendências na avaliação. Essas

tendências se desenvolvem na década de 1970, configurando-se como características de

avaliação orientada aos alunos e à tomada de decisões mediante o programa ou o método.

77

Nessa tendência, a avaliação é entendida como percepção da mudança desenvolvida no aluno,

como resultado de uma ação prévia de objetivos educacionais.

Ainda segundo Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009), o quinto

momento da avaliação educacional é caracterizado pela proliferação de modelos. Os anos de

1970 e os subsequentes foram marcados pela proliferação de modelos avaliativos, associados

aos diferentes paradigmas de avaliação, de base quantitativa (paradigma quantitativo) e

qualitativa (paradigma qualitativo).

Dias Sobrinho (2003) agrupa esses modelos em duas grandes correntes: a primeira, de

base qualitativa, consiste no paradigma naturalista, democrático e formativo e, na segunda, de

ênfase quantitativa, destaca-se a concepção empírico-racionalista. O primeiro paradigma é

defendido pelos autores, que designam esse tipo de avaliação como crítica, formativa, de

decisão, responsiva, democrática, pluralista, iluminativa, entre outras denominações. A

intenção é propiciar que, para além das aprendizagens técnicas e dos conteúdos cobrados nos

exames, a escola também assuma o papel de formar o educando para o exercício da cidadania

e para a vivência democrática. As avaliações pautadas na concepção empírico-racionalista

enfatizam a realização de exames com vistas ao controle, à busca da eficiência, ao incentivo à

competitividade e a proporcionar a comparabilidade de resultados com fins de classificação.

Esse último paradigma é o que tem fundamentado, em grande medida, as avaliações

dos sistemas educacionais disseminadas mundialmente, principalmente, após 1980. As

políticas educacionais e, particularmente, o campo da avaliação da aprendizagem foram

influenciados pelas reformas de Estado de inspiração neoliberal e pelas mudanças

implementadas pela regulação gerencial da educação, iniciada em países como os EUA e a

Inglaterra. Uma vez que o Estado se tornou Mínimo, a regulação educacional passou a

articular a descentralização de poderes e de encargos com o controle das instâncias

descentralizadas, por meio da avaliação dos desempenhos educacionais.

Nesse período, a avaliação de desempenho constituiu-se em um meio de

responsabilização dos profissionais da educação, considerando os resultados obtidos. A partir

de então, cresce a vinculação da educação aos interesses econômicos dos países (DIAS

SOBRINHO, 2002). Nesse contexto, veicula-se a proposta de que a educação deve atender às

exigências do mercado, às necessidades de formação do trabalhador flexível que atua no

comércio e na indústria, crescendo, inclusive, a demanda para que as instituições públicas de

ensino adotassem modelos de gestão comuns às empresas ou às organizações competitivas. A

avaliação torna-se uma prática não somente no interior das escolas, mas também em todo o

sistema educacional, sendo os resultados obtidos pelas unidades escolares amplamente

78

divulgados como meios de induzir as instituições a competirem entre si por resultados e

recursos.

O sexto momento, em meados da década de 1990, possibilitou um grande impulso na

prática de uma avaliação globalizada, formativa e integradora, havendo uma percepção acerca

de uma avaliação diferenciada. É importante destacar que as características de uma

determinada fase não se encerram para que a seguinte comece, mas as diferentes concepções

de avaliação coexistem entre si. De qualquer forma, para melhor enfatizar as características

predominantes na evolução do conceito de avaliação da aprendizagem, descrito em Garanto

(1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009) no período de 1920 a 1990, apresentamos o

seguinte quadro:

Períodos Avaliação entendida como

1 Até os anos 1920 Medida

2 Anos 1930-40 Grau de consecução de objetivos

3 Até finais de 1960 Totalidade do sistema educacional

4 Década de 1970 Avaliação da mudança ocorrida na aprendizagem

do aluno/proliferação de modelos

5 Década de 1980 Quantitativa/qualitativa

6 Década de 1990 Formativa/diferenciada/integradora

Quadro 1 – Evolução do conceito de avaliação (1920-1990)

Fonte: Elaborado pela autora com base em Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009).

A partir do processo evolutivo da avaliação da aprendizagem, percebemos que,

originalmente, a compreensão que se tinha de avaliação da aprendizagem era como prática de

medir o conhecimento do aluno. Com o passar do tempo, favoreceu-se uma mudança na visão

quanto à direção da avaliação formativa, que propõe uma prática integradora, possibilitando

condições de aprendizagem com base em uma prática avaliativa reflexiva. De acordo com os

autores consultados, constata-se que as transformações sociais influenciam as práticas

avaliativas.

Por fim, no que se refere ao conceito de avaliação citado em Garanto (1989 apud

ARREDONDO; DIAGO, 2009), é compreendido por esses autores que não é único, mas

poderia ser considerado como o somatório de muitos e diferentes fatores que pretendem

configurar um elemento ou conceito comum. É possível encontrar diferentes definições acerca

do conceito de avaliação, assim, de todas elas, podemos tirar elementos para chegar a uma

79

definição completa e operativa. Para tanto, prosseguiremos tratando, dessa vez, das diferentes

formas, modalidades, funções e tipos que a avaliação desempenha no processo avaliativo.

3.3 Funções, tipos e concepções de avaliação

Conforme visto no item anterior, o desenvolvimento histórico da avaliação fez com

que esta cumprisse diferentes funções, respondendo aos diferentes usos a que se dispõe. Nesse

sentido, tanto pode ser usada com a finalidade de favorecer a aprendizagem dos alunos quanto

para aferir os resultados alcançados, envolvendo diferentes sujeitos e sendo aplicada em

diferentes âmbitos para servir como “[...] mecanismo que deve servir de orientação, guia e

controle do processo de ensino-aprendizagem” (ARREDONDO; DIAGO, 2009, p. 70).

Os campos semânticos da avaliação são diversos, assim como as definições e usos,

para atender às necessidades de quem formula e executa os processos avaliativos. Na visão de

Afonso (2005), as diferentes formas e modalidades de avaliação escolar revelam suas funções,

que podem referir-se à averiguação da competência acadêmica, à competição entre alunos e

escolas, à relação entre conteúdos na construção da aprendizagem. Esse autor ainda discute a

avaliação como elemento importante na gestão da aula, na medida em que influencia as

aprendizagens, o sistema de disciplina e as motivações dos alunos. Outra função importante é

a de fornecer ao professor informações relevantes sobre a própria imagem profissional e os

métodos pedagógicos adotados na prática educativa.

A avaliação, na visão de Dias Sobrinho (2003), é constituída de um conjunto de atos e

de julgamentos que levam a determinados questionamentos acerca do que queremos avaliar,

tais como: para quê, para quem e o quê. Para esse autor, uma avaliação concreta varia de

acordo com a concepção e os objetivos concretos a partir dos quais é possível selecionar os

meios para se alcançar os fins.

Dias Sobrinho (2003) enfatiza que, em geral, são atribuídas duas grandes funções à

avaliação, pois, para uns, a avaliação tem função proativa, que corresponde à avaliação

formativa, a qual tem como objetivo melhorar e desenvolver o objeto em foco, que pode ser

um indivíduo, um grupo, uma instituição ou um sistema. A avaliação formativa é considerada

como avaliação interna, por ser centrada no processo formativo, cuja finalidade corresponde à

melhoria da qualidade.

A avaliação retroativa, para esse autor, é considerada como somativa, uma vez que

vem sendo realizada com a função de prestação de contas (accoutability). Por meio desse tipo

de avaliação, ocorrem os contratos de gestão, as análises de custo-benefício, a gestão por

80

objetivos, as provas de competência mínima e demais instrumentos de classificação, seleção,

certificação e medida. A prática de avaliação somativa, definida como avaliação externa ou

finalística, tem o enfoque na classificação de indivíduos, grupos ou instituições.

Vale ressaltar, com base nesse autor, que as definições ou concepções de avaliação

estão relacionadas aos seus respectivos objetivos e seus usos, bem como a quem formula,

executa e interessa determinada definição e concepção avaliativa. Quanto ao tempo de sua

realização, pode ser inicial, processual, final, contínua, realizada com fins educacionais ou

com o propósito de se constituir em instrumento de controle e “[...] modelação exercido pelo

poder político e pelas organizações coercitivas” (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 52).

Arredondo e Diago (2009) analisam que as funções atribuídas à avaliação educacional

são diversificadas e estão de acordo com as necessidades de cada momento, no decorrer do

desenvolvimento do processo educativo. Esses autores destacam cinco funções da avaliação,

abordando tanto a aprendizagem quanto a avaliação institucional, a saber: a função

diagnóstica, que é desempenhada no início do processo avaliativo para satisfazer a

necessidade de conhecer os pressupostos de partida das ações pedagógicas que podem

facilitar tanto a adaptação da oferta formativa aos usuários (plano curricular) quanto a tomada

de decisões por parte de supervisores e diretores (planos de controle e organizativos). A outra

função é a reguladora, que permite regular a aprendizagem dos alunos com o propósito de

avaliar o processo de aprendizagem de forma personalizada. A função previsora facilita a

estimação de possibilidades de atuações e/ou rendimentos, realizada de modo operativo nas

modalidades iniciais. A função retroalimentadora descrita pelos autores é realizada na

avaliação formativa para reconduzir os elementos que configuram o modelo didático e

orientar o processo educacional. Por último, a função controladora é necessária devido às

exigências da administração educacional para a obtenção de formação acadêmica. A avaliação

ocorre na perspectiva de controle, quando se verifica se os objetivos previstos foram

alcançados, fornecendo informações sobre o processo de ensino-aprendizagem, com o intuito

de possibilitar ajustes às necessidades encontradas.

Referindo-se especificamente à avaliação da aprendizagem, Alves e Ramal (2013)

consideram que existem várias maneiras de classificar as funções da avaliação. Para tanto, são

postos critérios para avaliar o avanço dos alunos no que se refere às qualidades ou

características que o professor tenha identificado como necessárias para a qualidade dos

trabalhos desenvolvidos. Nesse tipo de avaliação, o aluno deve conhecer os objetivos e os

critérios propostos para se conduzir com a intenção de atender à proposta apresentada pelo

81

professor, para que, com isso, professor e aluno regulem os procedimentos estabelecidos

enquanto desenvolvem suas atividades.

Para o autor, a regulação da aprendizagem demanda a avaliação formativa, concebida

como a ação de controle, com a intenção de averiguar se o que foi direcionado como objetivo

é seguido de maneira satisfatória (ALVES; RAMAL, 2013, p. 81). Esse tipo de avaliação

contrapõe-se a avaliação tradicional, por constatar que é praticada com a intenção

predominante de verificação, constituindo-se em uma aferição quantitativa, somativa,

descontínua, pontual, ritualista, homogeneizadora, classificatória, descolada do processo de

ensino-aprendizagem e estática. Essa avaliação centra-se na autoridade do professor, com teor

seletivo e excludente, sendo o aluno concebido como elemento passivo do processo de

ensino-aprendizagem.

A avaliação dos novos tempos, considerada por Alves e Ramal (2013), deve ser

qualitativa e formativa, pois implica um processo que requer orientação e acompanhamento

da aprendizagem dos alunos e das práticas didático-pedagógicas dos professores. Essa

abordagem avaliativa é diferente da avaliação tradicional, que consiste na prática de

classificar e julgar. A responsabilidade pelos resultados insatisfatórios é atribuída aos

estudantes e os resultados satisfatórios, aos professores.

Nessa perspectiva, a finalidade da avaliação formativa, segundo Gil (2006), é

proporcionar informações referentes ao desenvolvimento do processo de ensino-

aprendizagem, para que, por meio desta, o professor possa fazer ajustes de acordo com as

características do aluno, orientando, apoiando, reforçando e corrigindo. Para tanto, a avaliação

contínua e qualitativa, segundo Alves e Ramal (2013), apresenta três funções distintas, a

saber: a função diagnóstica, que é concebida para conhecer o aluno previamente, antes do

planejamento de um determinado curso; a função de controle, que corresponde à ação de

confronto com os resultados obtidos e com os resultados estabelecidos com o aluno em

processo de formação; e, por último, a função classificatória, que é realizada como o objetivo

de definir uma situação futura de promoção, retenção ou progressão parcial do aluno.

A avaliação nos diferentes espaços de produção do conhecimento tem sido

tradicionalmente considerada como um fator que ocorre no final do processo de produção do

conhecimento, em que se enfatiza a função somativa. Segundo Gil (2006), essa avaliação é

compreendida como pontual, já que ocorre no final do curso, disciplina ou unidade de ensino,

tendo em vista determinar o alcance dos objetivos previamente postos. Visa a elaboração de

uma série de atividades realizadas num processo cumulativo, intencionando a classificação e a

entrega de certificado (GIL, 2006). Casanova (1995 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009)

82

acrescenta que, nessa etapa final da avaliação, os objetivos e intenções das avalições

anteriores (inicial, diagnóstica, processual e formativa) ganham presença e significado, assim,

os resultados constatados podem servir de ponto de partida para a avaliação diagnóstica do

período escolar que está por vir.

A análise das diferentes funções ou finalidades desempenhadas pela avaliação mostra

a sua importância para o processo educativo. Ela tanto pode estar a serviço da consecução do

seu desenvolvimento, diagnosticando problemas, apontando soluções, subsidiando a ação

educativa com dados concretos que permitam tomar decisões com conhecimento de causa,

como pode se constituir em instrumento de poder que demarca diferenças e hierarquiza as

pessoas ou instituições, conforme determinados padrões. As concepções de mundo e de

sociedade assumidas por aquele que avalia interferem na concepção de avaliação que adota e,

consequentemente, nas funções que serão privilegiadas.

Quanto a outros tipos de avaliação, Arredondo e Diago (2009) destacam que não é

fácil estabelecer uma classificação acerca dessa temática, devido aos múltiplos critérios que

podem ser utilizados, pois as classificações que se pode utilizar serão diversas, visto que a

vasta quantidade de adjetivações empregadas à avaliação, em especial a avaliação da

aprendizagem, dificulta essa tarefa.

Rodrígues e Diéguez (1988, p. 42) defendem a ideia de que a avaliação é constituída

mediante o resultado da coleta de informações do aluno ou de uma determinada turma, com

vistas à tomada de decisões que repercutem nas situações de ensino-aprendizagem. Esses

autores classificam diversos tipos de avaliação, que deve ser elaborada em função do lugar a

partir do qual o sujeito avalia e também em função dos padrões existentes para realizar tal

avaliação.

No que se refere ao momento de aplicação, em Garanto (1989 apud ARREDONDO;

DIAGO, 2009), é estabelecido que a avaliação pode ocorrer em um tempo inicial, processual

e final. A avaliação inicial realiza-se no princípio do curso acadêmico, da etapa educacional

ou da implantação de um programa educacional específico. É o momento da coleta de dados e

sua finalidade consiste no conhecimento da realidade para, com base nesse conhecimento,

planejar estratégias didáticas para acomodar a prática docente com base na realidade analisada

inicialmente.

A avaliação processual na concepção desse autor, em sua função formativa, ocorre por

meio da coleta contínua e sistemática de dados do funcionamento de uma escola, de um

programa educacional, do processo educacional de um aluno. Acontece no decorrer de um

período de tempo prefixado para que as metas ou objetivos propostos sejam alcançados e

83

serve como estratégia para a melhoria daquilo que se desenvolve com o intuito de ajustar e

regular os processos educacionais em andamento.

A avaliação final está voltada para a coleta e avaliação de dados no final de um

período de tempo previsto para a realização da aprendizagem, do programa, do trabalho, do

ano escolar. É aplicada ao término de determinado período estabelecido e tem a pretensão de

averiguar se os objetivos propostos foram alcançados, constatar o grau de aproveitamento do

aluno para, com isso, estabelecer um juízo para, por meio da avaliação somativa, decidir

acerca da aprovação ou não.

Para deixar claro o entendimento a respeito da diferença conceitual entre avaliação e

diagnóstico, Arredondo e Diago (2009) explicam que o termo avaliação está voltado para a

melhoria da qualidade educacional, pois os diversos aspectos do contexto educacional são

avaliados com a intenção de tomar decisões para propiciar melhoras. Enquanto o diagnóstico

tem o propósito de descobrir, descrever, explicar o comportamento de uma pessoa, o

diagnóstico pedagógico possibilita a análise de necessidades para que, com base no que foi

constatado, sejam fornecidas informações sobre as estratégias de intervenção.

De acordo com a sua extensão, Garanto (1989 apud ARREDONDO; DIAGO, 2009)

destaca que a avaliação pode ser global ou parcial. Na avaliação global, todos os componentes

ou dimensões do aluno, da escola, do programa são contemplados. Todavia, na avaliação

parcial, são considerados determinados componentes ou dimensões de uma determinada

escola, de um programa, de uma matéria, de forma separada. Ou seja, nessa avaliação são

considerados alguns aspectos específicos que dependem do nível de aplicação em que essa

avaliação for estabelecida.

Quanto à origem dos agentes avaliadores, esse mesmo autor menciona que a avaliação

pode ser interna e externa. A avaliação interna é realizada no interior e pelos respectivos

integrantes de uma escola, de um programa, de uma equipe educacional ou diretoria. O

objetivo dessa avaliação é conhecer o andamento e os resultados finais do que está sendo

trabalhado em determinada instituição. No tocante à avaliação externa, o avaliado e o

avaliador pertencem a instâncias diferentes e a avaliação é aplicada por agentes não

integrantes da instituição, com a intenção de analisar aspectos do seu funcionamento.

No que tange aos seus agentes, a avaliação em Casanova (1995 apud ARREDONDO;

DIAGO, 2009) é classificada como autoavaliação, heteroavaliação e coavaliação. Na

autoavaliação, os avaliadores fazem a apreciação do seu próprio trabalho, por meio de um

processo de autorreflexão. Na modalidade heteroavaliação, a avaliação é realizada pela equipe

da escola e não tem a participação de avaliadores externos, ou seja, o professor avalia seus

84

alunos e a equipe diretiva da escola avalia algum aspecto interno da instituição. Na

modalidade coavaliação ocorre uma avaliação mútua, haja vista que avaliadores e avaliados

nessa prática trocam de papel.

Finalmente, de acordo com o tipo de avaliação, ainda para Casanova (1995 apud

ARREDONDO; DIAGO, 2009), esta pode ser classificada como normativa e criterial. Na

avaliação normativa, o referencial de comparação é o nível geral de um grupo. Aplicada à

aprendizagem dos alunos, busca estabelecer uma comparação entre o rendimento de cada

aluno e o rendimento médio da classe em que este está inserido. A avaliação criterial é

aplicada mediante critérios estabelecidos para os rendimentos que se pretende alcançar,

através de objetivos educacionais preestabelecidos e critérios de avaliação que possibilitem

determinar se o aluno obteve êxito perante os objetivos previstos.

Pelo exposto, com base nos tipos de avaliação e suas classificações, entendemos a

complexidade e a sua diversidade e também constatamos a variedade de suas definições e

conceitos, quando aplicada na prática. Isso requer todo um planejamento e acompanhamento

pedagógico para que os objetivos propostos sejam atingidos. Por esse motivo, concordamos

com Arredondo e Diago (2009), quando enfatizam que a complexidade e a variedade da ação

educacional requerem uma prática avaliativa coordenada para que seja de fato eficaz, tanto

em suas propostas quanto em sua aplicação.

A esse respeito, os estudos de Afonso (2005) complementam a discussão acerca dos

propósitos identificados na avaliação escolar, os quais estão relacionados com interesses e

objetivos da administração, apoiados na avaliação somativa e normativa, assim como em

testes padronizados. Nesse sentido, Afonso (2005) aponta que as características da avaliação

normativa são apontadas como a modalidade de avaliação oposta à avaliação criterial, que

verifica a aprendizagem do aluno. O autor enfatiza que essa avaliação

Parece ser a modalidade de avaliação mais adequada quando a competição e

a comparação se tornam valores fundamentais em educação. Nessa

modalidade de avaliação, os resultados quantificáveis tornam-se mais

importantes do que os que se referem a outros domínios ou outras

aprendizagens (AFONSO, 2005, p. 43).

Esse tipo de avaliação utiliza os testes padronizados e têm o papel de fornecer

resultados que são considerados úteis aos indicadores de mercado. É oposta à avaliação

criterial cuja característica corresponde à apreciação do grau de consecução dos objetivos do

ensino, pois é concretizada através da aplicação de provas ou testes e adequada quando a

85

competição e a comparação se tornam valores fundamentais em educação. É a modalidade de

avaliação pedagógica que possibilita um controle central por parte do Estado.

O outro tipo já descrito de avaliação, também abordado em Afonso (2005), consiste na

avaliação formativa, que visa à consecução de objetivos previamente definidos e que pode

apoiar-se em testes criteriais, todavia não deve ser utilizado apenas esse tipo de instrumento

para recolha de dados e informações. Nesse tipo de avaliação, o professor deve utilizar

variados métodos e técnicas para obtenção de informações acerca da aprendizagem do aluno

de forma contínua. Apesar de não haver uma teoria única sobre a avaliação formativa, o

consenso observado nessa modalidade impede a ocorrência de outras interpretações em torno

de suas funções. Acerca do exposto, Philippe Perrenoud destaca:

A avaliação formativa participa da renovação global da pedagogia, da

centralização sobre o aprendiz, da maturação da profissão de professor

outrora dispensador de aulas e de lições, o professor se torna o criador de

situações de aprendizagens “portadoras de sentido e de regulação”

(PERRENOUD, 1999, p. 18).

Nessa perspectiva, a avaliação formativa contribui para ampliar as oportunidades de

aprendizagens, pois estas são reguladas como ação pedagógica que dar respaldo ao professor

para o redimensionamento da ação educativa e das trajetórias a serem percorridas. Nesse

entendimento, a avaliação precisa ser desenvolvida numa perspectiva de estímulo e incentivo

ao processo de construção de aprendizagem do aluno.

Esse tipo de avaliação tem a função de redimensionar os processos de ensino, o que

Haydt (1988) denomina de feedback, pois, ao passo que fornece dados para o professor

planejar sua prática pedagógica, contribui para a melhoria do processo de ensino-

aprendizagem, com vistas a dar “pistas” e informações do que já aprendeu e do que ainda

precisa aprender.

De acordo com Dias Sobrinho (2003), são diversas as concepções e formas de

apresentar as concepções e tendências de avaliação, dentre elas, destacam-se as apresentadas

no Manual de Avaliação produzido pelo Centro de Documentação do Sistema Tecnológico do

México, analisado por ele, que se referem a julgamentos emitidos por especialistas de cada

área, tendo a avaliação como medição, comprovação de êxito de objetivos, produção de

informação e de determinação de valor; com finalidade de tomada de decisões; propósito de

obtenção e julgamento de mérito; retroalimentação contínua para a realização de correções

necessárias; determinação de ações para cumprimento de objetivos; emissão de juízo de valor,

a partir de um programa e em função do cumprimento de metas ou objetivos. Essa diversidade

86

de finalidades e usos revelam tanto a importância quanto a utilidade da prática avaliativa, que

pretendemos mostrar nesse item. A seguir, abordaremos as práticas e os desafios da avaliação

da aprendizagem.

3.4 A prática avaliativa nas escolas: formação e desafios

Ainda hoje, prevalecem os métodos tradicionais de avaliação classificatória.

Percebemos que os professores comportam-se dessa forma porque foi assim que aprenderam

e, por essa razão, assim executam. Tais posturas, portanto, são influenciadas pelos modelos

epistemológicos que embasaram sua formação estudantil e profissional.

Nesse sentido, Saul (1988) analisou a evolução da teoria da avaliação, na segunda

metade do século XX, buscando averiguar a predominância dos enfoques de julgamento de

mérito dos programas educacionais ou das dimensões filosóficas e antropológicas da

avaliação que enfatizam a reflexão e a tomada de decisão sobre fenômenos educacionais. Seus

estudos revelaram que pouco ou nada evoluiu em relação ao enfoque de julgamento dos

resultados finais influenciados pelo modelo de avaliação de Ralph Tyler (1949), introduzido

nos meios educacionais brasileiros nos anos de 1950.

Apesar disso, Hoffmann (2003) considera que posturas comportamentalistas e

construtivistas convivem hoje lado a lado na escola e que tais ambiguidades podem ser

percebidas no agir ou no pensar de um mesmo professor, gerando um conflito inevitável entre

essas posturas. Compreende que esse conflito é importante para uma possível superação em

termos epistemológicos da concepção comportamentalista.

Com base nos estudos de Hoffmann (2003), percebemos a manutenção da postura

empirista na qual o ensino por meio das palavras e dos símbolos constitui-se na metodologia

privilegiada pelos professores da pré-escola à universidade. O ensino, visando à construção do

conhecimento, não nega a importância da aula expositiva, da formulação dos conteúdos pelo

professor, mas exige a promoção do debate, da oportunidade de expressão das ideias pelo

estudante, do confronto de ideias entre os alunos e entre eles e o professor.

Segundo Hoffmann (2011, p. 51), em uma visão retrospectiva da avaliação

educacional, são identificados problemas como a ênfase excessiva na palavra e no ponto de

vista do professor em detrimento do pensar e do agir do estudante e a concentração de

esforços na testagem de resultados finais, em vez da análise dos processos de aprendizagem.

Conduzir as práticas avaliativas às suas funções formativas é um ato político e, embora

possamos perceber a dificuldade desse intento, devemos continuar lutando contra certas

87

indignidades há muito denunciadas. A consciência da natureza política da avaliação e a

compreensão da sua importância deveriam ser o ponto de partida para que a avaliação se

coloque a serviço da construção da aprendizagem.

Diante dessa realidade, o desafio é justamente redimensionar essa concepção nas

formações continuadas na escola e nos cursos de formação, ultrapassando a prática avaliativa

como processo classificatório. Isso pode se dar tanto em cursos de formação de professores,

que discutam a complexidade da realidade educacional das escolas, do processo de ensino-

aprendizagem e avaliativo, quanto por meio de estudos subsequentes sobre concepções

teóricas e metodológicas de uma avaliação contínua e qualitativa, no âmbito da formação

continuada.

O desenvolvimento do processo avaliativo, portanto, requer que o educador

compreenda a importância dos graus e da natureza das reflexões. Não há sentido na aplicação

de procedimentos avaliativos quantitativos que visem somente à soma de resultados parciais.

No entanto, é necessário se instituir processos analíticos e qualitativos, uma vez que a

evolução do conhecimento não se dá por etapas que se somam, mas pela sua superação das

etapas do conhecimento, conforme demonstra Piaget.

Na concepção piagetiana, o conhecimento constrói-se gradativamente a partir da

permanente evolução dos conceitos do aluno e da necessária articulação entre as tarefas de

aprendizagem. A mediação corresponde justamente a essa articulação e encadeamento, à

medida que se discutem respostas e são feitas novas perguntas, em um processo que não

apresenta começo, meio e fim. Tendências teóricas atuais acerca da avaliação do desempenho

do aluno fundamentam-se nesses conceitos piagetianos, dentre outros, que indicam, como

finalidade essencial, o acompanhamento permanente do processo de pensamento do aluno em

termos da construção da sua aprendizagem como desenvolvimento, não como aquisição de

informações.

Tais tendências teóricas apontam para a finalidade da avaliação como ação reflexiva

permanente, que considere a aprendizagem como desenvolvimento. Elas, segundo Hoffman

(2011), vão ultrapassar o paradigma de julgamento de desempenho, por ter o objetivo de

desafiar o aluno a refletir acerca do que estudou nas situações vivenciadas, para, a partir daí,

formular e reformular seus próprios conceitos.

Hoffmann (2011) alerta-nos para a importância de se ter consciência de que os

professores possuem diferentes saberes e concepções de avaliação da aprendizagem. Esses

profissionais devem ser focalizados, portanto, a partir de suas diferenças, respeitando suas

concepções e práticas, contudo, é necessário desencadear o debate a respeito da prática

88

avaliativa em relação à realidade educacional bem como das possibilidades e limites dos

educandos.

Para essa autora, defensora da avaliação formativa, a transformação da prática

avaliativa exige que todos (agências formadoras, órgãos oficiais de educação, escolas,

professores e sociedade) reconheçam-se como aprendizes em relação ao desenvolvimento de

uma prática avaliativa mediadora e promotora do desenvolvimento do educando. Para tanto, é

preciso haver uma humildade que possibilite a integração efetiva de todos para enfrentar a

realidade da reprovação e do abandono na escola brasileira.

Conforme Hoffmann (2011), muitos questionamentos apresentam-se acerca das

práticas educativas e avaliativas dos professores, bem como das concepções que embasam

suas ações. Com base nesses questionamentos, é possível afirmar que a avaliação da

aprendizagem constitui-se em um problema concreto que vem sendo discutido por diversos

estudiosos ao longo dos anos. Diante dessa realidade, a referida autora propõe que, nos

espaços de formação de professores, ampliem-se os estudos a respeito da temática da

avaliação, de forma a propiciar que a prática avaliativa esteja em coerência com a teoria

desenvolvida na área.

Esses estudos devem ter início nos cursos de formação inicial e prosseguir nas

formações continuadas dos profissionais da educação. Esse intento é pertinente por

possibilitar atender às necessidades tanto do aluno quanto do professor, na perspectiva da

consolidação de uma avaliação formativa. Com a ampliação dessas discussões nas formações,

será possível conhecer as diferentes abordagens, propósitos, finalidade e instrumentos para

que a avaliação esteja a serviço da aprendizagem.

As concepções de avaliação da aprendizagem que Hoffmann (1993) e Luckesi (2003)

defendem convergem para uma avaliação processual, destinada à formação do aluno. Nesse

tipo de avaliação, com base em Leite (2014), o professor, em sua prática avaliativa, observa e

busca compreender o desenvolvimento do aluno com o intuito de promover uma prática

pedagógica que contribua para o aperfeiçoamento do ensino e da avaliação e,

consequentemente, da melhoria da qualidade da aprendizagem.

Para tanto, os processos de ensinar e avaliar precisam ser planejados considerando a

realidade do educando e suas necessidades de aprendizagem, com vistas a alcançar

determinado objetivo.

É com esse entendimento que compreendemos a importância de o planejamento do

ensino-aprendizagem caminhar lado a lado com a prática avaliativa. O planejamento

possibilita a previsão do que o professor pretende desenvolver e, quando se refere ao processo

89

avaliativo, segundo Luckesi (2003), constitui-se em ato crítico que subsidia o professor na

construção de determinado projeto. Para esse autor, a avaliação

atravessa o ato de planejar e de executar; por isso, contribui em todo o

processo da ação planificada. A avaliação se faz presente não só na

identificação da perspectiva político-social, como também na seleção de

meios alternativos e na execução do projeto, tendo em vista a sua construção

(LUCKESI, 2003, p. 118).

Na visão de Luckesi (2003), a avaliação vai além de planejamento, tendo em vista

que ela permeia todo o processo educativo. Por meio da avaliação, o professor pode avaliar o

seu próprio planejamento, suas ações diárias com seus educandos, se os alunos estão

aprendendo ou não. Se estes não estão aprendendo, o professor pode, pela aplicação de

diferentes instrumentos avaliativos, verificar o porquê e redimensionar o seu fazer

pedagógico, para, dessa forma, obter novos resultados.

Todavia, o redimensionamento da prática educativa somente é possível mediante a

adoção da ação-avaliação como crítica de percurso, explicada por Luckesi (2003, p. 118),

quando aponta que a avaliação “[...] é uma ferramenta necessária ao ser humano no processo

de construção dos resultados”. A avaliação é considerada por esse autor como ferramenta

humana que precisa ser utilizada de forma coerente.

Para a condução da prática avaliativa, Masetto (1996) analisa a importância de refletir

acerca de quando aplicá-la, para que executá-la, o que deve ser enfocado, os meios a serem

utilizados, como os resultados serão trabalhados, quais os meios para se promover a situação,

com o intuito de chegar a um entendimento final. Percebemos, desse modo, a importância do

planejamento, que norteará o processo avaliativo de forma sistematizada, com os instrumentos

avaliativos definidos e claros para professor e aluno, a fim de que a finalização do processo

ocorra sem improvisos e desvios do foco principal.

De maneira geral, a prática de planejar e utilizar instrumentos avaliativos mais

adequados deve possibilitar ainda a autoavaliação bem como um estímulo para que o aluno

progrida em consonância com o que se pretende alcançar. Dito isso, compreendemos ser

necessária uma reorganização nas instituições de ensino e no trabalho pedagógico das escolas,

a fim de assegurar tempo, espaço e suporte pedagógico para o desenvolvimento do

planejamento e da efetivação da avaliação da aprendizagem. Isso requer o compromisso e o

esforço de toda a comunidade escolar, com vistas à renovação da prática pedagógica que

articule planejamento e avaliação.

90

3.5 A qualidade da educação com enfoque na avaliação

Tratar da qualidade da educação é remeter-se a uma série de determinantes que

interferem nesse processo, pois essa categoria, com base em Dourado e Oliveira (2009),

possui diferentes significações, sobretudo, os conceitos, as concepções, bem como as

representações do que vem a ser uma educação de qualidade, podendo alterar-se no tempo e

espaço à medida que acontecem transformações na sociedade contemporânea.

Concordamos que existem distintos pontos de vista acerca da qualidade da educação,

apesar de Castro, Santos e Barbalho (2014) apontarem que essa constatação dificulta a

avaliação dessa qualidade, devido à existência de diferentes concepções, constituídas por

diversos grupos sociais. Referindo-se ao atual interesse pela qualidade da educação, essa

autora afirma que

está baseado em grande parte, no fato de que os jovens têm, atualmente, um

nível de instrução muito baixo e, nessa perspectiva, o ideal seria aumentar a

quantidade dos conteúdos apreendidos nas escolas. Outros estudiosos estão

preocupados com a formação das elites e, nesse sentido, a qualidade

significa respeitar a excelência (CASTRO; SANTOS; BARBALHO, 2014,

p. 187).

Percebem-se, então, diferentes visões acerca da qualidade da educação dificultando a

consolidação de um consenso em prol do aprendizado e avanço do educando. No entanto,

Castro, Santos e Barbalho (2014) ressaltam que a grande tarefa das políticas educacionais

consiste em elevar o nível escolar dos educandos.

Segundo as referidas autoras, os programas nacionais de avaliação e as avaliações

externas criadas pelo MEC e pelo Inep realizam o diagnóstico da realidade educacional e

orientam melhorias na qualidade dos serviços educacionais oferecidos. Consequentemente,

essas avaliações têm incentivado as escolas a modificarem seus currículos, seus métodos de

ensino, com vistas às necessidades do mercado.

Outro elemento considerado pertinente nessa discussão no tocante à qualidade da

educação consiste nas ações que o MEC implementou com o propósito de assegurar a

melhoria da qualidade dos serviços educativos. São destacados por Castro, Santos e Barbalho

(2014): o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), por meio do qual o governo tem a

intenção de propiciar a qualidade educacional no país, e o Plano Nacional de Educação (PNE

2011-2020), o qual, no âmbito das políticas educacionais, é entendido como “[...] um

91

referencial de qualidade educacional que contemple os anseios históricos dos diferentes

grupos na garantia de direitos para todos” (CASTRO; SANTOS; BARBALHO, 2014, p. 191).

No entanto, prosseguindo nesse enfoque, compreendemos que uma educação de

qualidade, baseada nos fundamentos de Dourado e Oliveira (2009), envolve dimensões extra e

intraescolares, diferentes atores, como também a dinâmica pedagógica, os processos de

ensino-aprendizagem, os currículos, as expectativas de aprendizagem e os diferentes fatores

extraescolares que interferem nos resultados educacionais.

Concernente à construção da qualidade da educação, apoiamo-nos nesses autores

concordando que as dimensões intra e extraescolares devem ser consideradas de forma

articulada para garantir uma escola de qualidade em todos os níveis e modalidades, a criação

de oferta de ensino de qualidade para a superação de desigualdades socioeconômicas e

culturais, a melhoria da infraestrutura das escolas, o investimento na satisfação do aluno para

a sua permanência na escola, o financiamento da educação e o planejamento do processo

educativo que favoreça uma aprendizagem mais significativa e que possibilite a discussão da

prática curricular, dos processos formativos, dos processos de participação e, em especial, da

prática de avaliação da aprendizagem educacional do educando.

No que tange à questão da avaliação escolar e ao debate em torno da já citada

qualidade da educação, que tem se tornado cada vez mais central nas últimas décadas, é

abordada, de acordo com Fernandes (2014), por duas perspectivas, as quais são as avaliações

externas e as avaliações escolares. As avaliações externas são estratégias adotadas e presentes

nas políticas públicas federais, estaduais e municipais, como meio de garantir e melhorar a

qualidade oferecida pelos sistemas educacionais; já as avaliações escolares referem-se às

práticas avaliativas realizadas no cotidiano escolar.

A partir do PDE, novos paradigmas de avaliação são efetivados no país com base nos

parâmetros estabelecidos pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

(OCDE). Nesse sentido, o PAC é lançado para acelerar esse crescimento econômico do

Brasil, para tanto, o PDE é criado pelo MEC. Esse Plano institui o Plano de Metas

Compromisso Todos pela Educação, contendo 28 ações. Dentre suas ações, estão as

avaliações externas, o IDEB e o PAR. O IDEB passa a ser o foco do PDE, que tem como alvo

principal a elevação desse índice.

Isso ocorre devido ao movimento dos empresários fiadores do Compromisso Todos

pela Educação do PDE, criado pelo MEC. A partir da implantação do PDE, as políticas

educacionais passam a enfocar a busca de níveis de qualidade de ensino mais elevados através

do Plano de Metas, dando total ênfase ao IDEB.

92

Diante disso, o MEC passa a priorizar a política de avaliação educacional, através da

consolidação do Saeb, com base no que determina a LDB/96, sobre assegurar o processo

nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em

colaboração com os sistemas de ensino, objetivando definir prioridades e a melhoria da

qualidade do ensino.

Para tanto, o IDEB foi criado pelo INEP com a finalidade de avaliar os sistemas de

ensino dos estados e municípios e de verificar a qualidade do ensino oferecido em cada

escola. Assim, ao diagnosticar a realidade, o MEC intervém técnica e financeiramente através

do PAR, visto que o MEC tem como meta que o Brasil atinja até 2021 níveis educacionais de

países desenvolvidos.

Diferentemente dos antigos testes escolares para avaliar e reprovar ou aprovar, no

contexto atual é crescente o uso de indicadores econômicos, educacionais e estatísticos com o

intuito de medir e escolarizar os resultados de aprendizagem, com a intenção de mensurar a

qualidade de ensino e, como consequência, gerar o crescimento econômico.

Fernandes (2007) previa em seus estudos sobre o IDEB que as escolas poderiam

centrar esforços em apenas elevar os índices de aprovação dos alunos, a fim de apresentar

resultados significativos em suas médias e, com isso, compensar o baixo desempenho escolar

nas avaliações externas. Ou seja, à escola que obtém baixo desempenho nessa avaliação basta

aprovar os alunos para que o IDEB não caia ou deixe de avançar. Com base nesse autor, essa

prática pode causar o efeito oposto ao esperado pela sociedade em relação à melhoria da

qualidade da educação, havendo também a possibilidade de escolas com altos índices

apresentarem alunos com péssimo nível de aprendizagem.

Diante dessa realidade, consideramos que o diagnóstico é função das avaliações

educacionais, para tanto, é preciso haver mecanismos de verificação do rendimento escolar

mais confiáveis, bem como propor mudanças no acompanhamento de aplicação das

avaliações e divulgação dos resultados e colocar em prática a última meta do Plano de Metas

do PDE, que diz respeito à organização de um comitê para o acompanhamento das médias do

IDEB.

Em meio a essa lógica de qualidade da educação das atuais políticas educacionais

brasileiras, outros estudos revelam que uma educação de qualidade consiste no resultado da

construção de sujeitos envolvidos pedagógica, técnica e politicamente no processo educativo,

levando em consideração as condições e os objetivos de ensino, as desigualdades de origens

socioeconômicas e culturais dos alunos, assim como a desvalorização profissional e as

condições de trabalho dos professores.

93

Na perspectiva do PAR, vemos uma concepção de avaliação que prioriza o

implemento de ações com o enfoque no reforço escolar e na correção de fluxo, com vistas a

melhorar os rendimentos dos alunos para inseri-los nas classes ditas como regulares, a fim de

que, consequentemente, haja melhoria na qualidade da educação municipal.

Acerca da qualidade da educação, no entendimento de Dourado (2003), esta ocorre

numa perspectiva polissêmica, que envolve condições intraescolares e extraescolares, assim

como diferentes atores individuais e instituições.

Por esse viés, o debate em torno da qualidade da educação implica o mapeamento dos

diversos elementos para qualificar, avaliar e precisar a natureza, as propriedades e atributos

desejáveis no processo educativo, com vistas a produção, gestão e disseminação de saberes e

conhecimentos fundamentais ao exercício da cidadania e melhoria do processo de ensino-

aprendizagem dos educandos.

Assim sendo, este capítulo apresenta concepções de avaliação que expressam

posicionamentos com o intuito de possibilitar a reflexão para a prática pedagógica e

avaliativa, contribuindo desse modo com o processo de melhoria da qualidade do ensino.

94

CAPÍTULO 04

“As descobertas em torno do conhecimento ocorrem em

um constante caminhar, que prioriza a reflexão e a busca

de saberes para aprimorar a nossa prática educativa”

(CRUZ, 2015).

95

4 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS DO MUNICÍPIO DE NATAL (2008-2011):

CONCEPÇÕES DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM

Neste capítulo, analisamos o PAR do município de Natal e buscamos compreender seu

processo de elaboração e implementação, bem como as concepções de avaliação que difunde.

O capítulo está organizado em três seções. Na primeira, situamos o município da pesquisa em

seus aspectos históricos, geográficos, sociais, econômicos, educacionais e algumas

características da Secretaria de Educação do Município, onde a pesquisa foi realizada. Na

segunda, analisamos o PAR (2008-2011) do município, enfatizando os indicadores e as ações

da Dimensão 3, “Práticas Pedagógicas e Avaliação”, referentes à avaliação da aprendizagem,

buscando compreender a concepção de avaliação presente nesse plano. Na última seção,

comparamos as diretrizes de avaliação da Secretaria Municipal de Educação de Natal, no

período de 2008-2011, abordando o Plano de Ações Articuladas Municipal (NATAL, 2007) e

a Portaria n. 143, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008).

4.1 Situando o município da pesquisa

Figura 4 – Ponto Histórico e Turístico de Natal/RN

Fonte: Disponível em: <riograndedonorte.net>.

Terra de povo pacato e trabalhador, uma cidade cheia de encantos concedidos pela

mãe natureza. Nela, habitam seus filhos ilustres, pois, como uma mãe que acolhe a todos,

recebe os que vêm do interior, mas também o viajante que, chegando aqui, se encanta e decide

habitar ou voltar para usufruir das belezas da nossa terra. Essa é a cidade de Natal, capital do

Rio Grande do Norte.

A cidade foi fundada em 25 de dezembro de 1599 e atualmente possui uma área de

172 km². A situação geográfica é 5º 47’ 42’’ de latitude sul e 35º 12’ 34’’ de longitude oeste

96

do meridiano de Greenwich. A altitude média é de 33m acima do nível do mar. O clima da

cidade é considerado Tropical, com temperatura média máxima de 29,7ºC e mínima de 23,5ºC

e umidade relativa do ar em 80%. A sua estação mais chuvosa vai do período de abril a junho.

Sua extensão territorial é de 167.263km e sua população de 803.739 habitantes (IBGE, 2010).

Apresenta densidade demográfica de 4.805,24 hab/km² (IBGE, 2010).

A história da cidade está presente em muitas partes: no Forte dos Reis Magos, feito em

forma estrelar e agora transformado em museu; no imponente Farol de Mãe Luiza; na Pedra

do Rosário; na residência histórica do grande escritor Luiz da Câmara Cascudo; no Centro de

Turismo que no passado serviu de casa de detenção; na Coluna Capitulina, uma das Colunas

do Capitólio Romano, ofertada à cidade por Benito Mussolini em comemoração à travessia do

Atlântico realizada por aviadores italianos, que, atualmente, se encontra ao lado do Instituto

Histórico e Geográfico. A história faz parte da Igreja de Santo Antônio, feita em estilo

barroco, no ano de 1766, hoje conhecida como Igreja do Galo. A história está presente no

prédio do Palácio do Potengi, construído em 1865 e 1873, onde tem servido de sede do

Governo Estadual. A história integra o Museu Câmara Cascudo e o conjunto de elementos

que o compõem.

Natal está localizada na mesorregião leste potiguar e situada no litoral nordestino, na

chamada esquina do continente, que é a esquina do Atlântico, sendo banhada pelo Oceano

Atlântico e pelo Rio Potengi. Essa posição geograficamente estratégica levou a que, com

advento da Segunda Guerra Mundial, a Cidade do Natal recebesse um grande contingente de

militares brasileiros e aliados e que, na região, fossem construídas bases naval e aérea. Nesse

período, a Cidade do Natal se tornou peça fundamental, pois dela partiam as tropas para o

patrulhamento e defesa do Atlântico Sul e para campanhas militares no Norte da África. Foi

pela sua importância em diversas ações aliadas na Segunda Guerra Mundial que Natal passou

a ser chamada de Trampolim da Vitória.

Essa cidade conseguiu se expandir em todas as direções de seus territórios, pois o seu

desenvolvimento está presente através de várias indústrias implantadas em seu solo e na sua

forte atração turística reconhecida mundialmente. As principais atividades econômicas da

cidade de Natal estão atreladas aos produtos alimentícios, aromáticos, medicinais, tóxicos e

corantes; aos produtos têxteis, como borrachas, ceras e fibras; aos produtos oleaginosos, como

as madeiras; aos produtos tanantes; e aos produtos da silvicultura. A principal fonte

econômica está centrada no setor terciário, com seus diversos segmentos de comércio e

prestação de serviços de várias áreas, como educação e saúde. Em seguida, destaca-se o setor

secundário, com complexos industriais de grande porte.

97

A economia da cidade é baseada no turismo e o atual aeroporto da cidade encontra-se

na cidade de São Gonçalo do Amarante. O estado do Rio Grande do Norte é forte em petróleo

e sal e produtos para exportação, como: melão, coco, camarão, castanha, café e cana-de-

açúcar. Sua economia também está assegurada através do comércio, que é diversificado e

possui boa oferta de produtos. O serviço portuário vem se modernizando e já apresenta tarifas

competitivas. O Produto Interno Bruto (PIB) do município possui a per capita de 11.997.401

reais (IBGE, 2010).

O aspecto cultural do município está relacionado a um rico e diversificado

caleidoscópio cultural de cantares, saberes, sensações visuais e táteis ao alcance do espírito

humano. Cidade natal do etnógrafo, folclorista, pesquisador e escritor Luís da Câmara

Cascudo, apresenta suas manifestações folclórico-culturais traduzidas, por exemplo, na

tradição dos Congos de Calçola, da Vila de Ponta Negra; do Boi de Reis, de Manoel

Marinheiro; e da Sociedade Araruna de Danças Antigas e Semidesaparecidas, fundada pelo

saudoso Cornélio Campina. Estes são apenas três arquétipos do patrimônio imaterial da nação

natalense.

A vegetação predominante nesse município é o Tabuleiro Litorâneo e a flor Xanana,

considerada como um símbolo da cidade de Natal pela Lei Ordinária 05350/02, através da

iniciativa do vereador Franklin Capistrano, publicada no Diário Oficial do referido município,

em 19 de janeiro de 2002. Conhecida como flor-do-guarujá, é muito utilizada na medicina

popular como anti-inflamatório, antidepressivo e calmante. É uma flor que se abre com o sol

da manhã e permanece aberta por cerca de 10 horas, pois se adaptada bem ao sol e não requer

muito trato para poder se desenvolver. Basta um pouco de chuva para florescer onde não se

espera.

Figura 5 – Flor Xanana, típica da vegetação Potiguar

Fonte: Disponível em: <http://papjerimum.br>.

Concernente aos dados educacionais referentes ao ano de 2007, em que se iniciou o

PAR no município de Natal, a rede municipal de educação (educação infantil e ensino

98

fundamental) apresentava 34 escolas de educação infantil e 175 escolas de ensino

fundamental. Possuía 4.112 alunos matriculados na educação infantil e 86.639 no ensino

fundamental, totalizando 90.751 alunos (Relatório Natal Acadêmico – UFRN/OBEDUC,

2014).

Segundo os Microdados do Censo Escolar/INEP, o RN no ano de 2007 apresentava um

número de matrícula 468.588. No ano de 2012 o RN apresentou um total de matrícula de 431.482,

portanto reduzindo em 37.106 matrículas nas várias etapas e modalidades de ensino. A rede

pública municipal de ensino de Natal/RN no ano de 2007 somava 60.556 matrículas passando, no

ano de 2012, para um total de 55.541 demonstrando também uma redução nas matrículas, em um

total de 5.015.

No ano de 2012, um ano após a conclusão do primeiro PAR de Natal, a rede municipal

totalizava 79 escolas de educação infantil, havendo, portanto, um incremento de 45 escolas

nessa etapa da educação básica. No ensino fundamental, ao contrário do que ocorreu na

educação infantil, houve a diminuição de uma escola. Consequentemente, ocorreu um

incremento no número de alunos matriculados na educação infantil, que passou para 6.786

crianças, e uma diminuição no número de estudantes no ensino fundamental, que perfez o

total de 71.455 alunos. Ao todo, em 2012, havia 78.241 estudantes matriculados na rede

municipal de Natal que, em comparação com 2007, diminuiu o número de pessoas atendidas.

A alteração desses números pode estar relacionada à promulgação da Emenda

Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009, que, em seu inciso I, garante “[...] educação

básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade [...]” (BRASIL,

2009). Essa emenda tornou obrigatória a pré-escola, que é responsabilidade da esfera

municipal, de forma que, para atender a esse preceito legal, o município precisou ampliar a

cobertura nessa etapa de ensino. Por outro lado, Oliveira e Adrião (2007) mostram haver uma

tendência nacional de diminuição das matrículas no ensino fundamental em decorrência da

regulação do fluxo escolar.

Comparando o ano de 2007 com o de 2012, houve um acréscimo de 583 docentes no

município de Natal, visto que, no ano de 2007, havia 5.089 professores na rede e, em 2012, esse

número correspondia a 5.672 docentes.

Com relação à evolução do IDEB do município de Natal no período do 1º PAR (2008-

2011), apresentamos os seguintes dados:

99

Natal IDEB Observado Metas Projetadas

2005 2007 2009 2011 2013 2007 2009 2011 2013 2015

Anos Iniciais 3.1 3.4 3.7 3.9 4.1 3.2 3.5 3.9 4.2 4.5

Anos Finais 2.8 2.9 3.0 3.0 3.1 2.9 3.0 3.3 3.7 4.1

Quadro 2 – IDEB correspondente aos anos iniciais e finais do ensino fundamental no município de

Natal/RN

Fonte: Disponível em: <http://ideb.inep.gov.br/resultado/>. Acesso em: 20 fev. 2015.

Conforme o Quadro 2, o IDEB da Rede Municipal de Natal correspondente ao ensino

fundamental/anos iniciais supera as metas projetadas nos anos de 2009 e 2011. Quanto ao ano

de 2011, o resultado fica igual ao Projetado, ou seja, atinge a meta proposta; em 2013, o

IDEB, embora tenha aumentado nos anos iniciais, fica ainda abaixo da meta estabelecida,

principalmente para os anos finais.

No que se refere aos anos finais, a rede municipal alcançou as metas apenas nos anos

de 2007 e 2009. Depois disso, os resultados se mantiveram estagnados. Apesar do

crescimento de um ponto em 2013, nos anos de 2011 e 2013, manteve-se abaixo da meta. O

ensino fundamental/anos iniciais do município tem apresentado melhor desempenho se

comparado aos anos finais. Porém, conforme discutido no primeiro capítulo, o alcance das

metas definidas no PAR toma como referência a evolução positiva das metas do IDEB. Se

analisarmos, portanto, somente sob esse prisma, é possível afirmar que os resultados do PAR

podem não estar sendo completamente alcançados.

4.1.1 A Secretaria Municipal de Educação de Natal e sua organização

Neste item, apresentamos a Secretaria Municipal de Educação de Natal, local onde a

pesquisa foi realizada, e sua estrutura organizacional. Ao compreender sua estrutura, será

possível entender melhor sua organização no que se refere ao desenvolvimento das atividades

de planejamento educacional e orientação às escolas, especialmente com relação às

concepções de ensino e avaliação da aprendizagem, nosso objeto de estudo, em articulação

com as ações promovidas pelo PAR.

A sede da Secretaria Municipal de Educação (SME) situa-se na Rua Fabrício Pedrosa,

número novecentos e quinze, no bairro de Areia Preta, município de Natal, Rio Grande do

Norte. Atualmente, a Secretaria é conduzida pela Secretária de Educação, a professora Justina

Iva de Araújo Silva.

100

Figura 6 – Entrada da SME de Natal/RN

Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.

A atual organização da secretaria é regulamentada pelo Decreto n. 10.407, de 29 de

agosto de 2014 (NATAL, 2014), que estrutura os seus Departamentos e Conselhos. A SME é

composta, então, pelo Conselho Municipal de Educação, Conselho de Alimentação Escolar,

Conselho de Acompanhamento e Controle Social, Comissão Permanente de Licitação, Chefia

de Gabinete, Assessoria de Comunicação, Assessoria de Planejamento e Avaliação,

Assessoria Técnica, Assessoria Jurídica e os Departamentos.

Conforme o referido decreto (NATAL, 2014), essa Secretaria também é composta por

três Secretarias Adjuntas: de Gestão Pedagógica, de Gestão Escolar e de Administração Geral.

A Secretaria de Adjunta de Gestão Pedagógica é subdividida no Departamento de Educação

Infantil, Departamento de Ensino Fundamental e Departamento de Atenção ao Educando. Já a

Secretaria Adjunta de Gestão Escolar é composta pelo Centro de Referência em Educação

Aluízio Alves, Departamento de Recursos Humanos, Departamento de Engenharia e

Arquitetura e Departamento de Gestão Escolar. Por fim, a Secretaria Adjunta de

Administração Geral é formada pelos Departamentos de Finanças e Departamento de

Administração Geral.

A Secretaria tem a incumbência de organizar, administrar, supervisionar, controlar e

avaliar a ação municipal no campo da educação, bem como se articular com Órgãos dos

Governos Federal e Estadual, assim como aqueles de âmbito Municipal, para o

desenvolvimento de políticas e para a elaboração de legislação educacional, em regime de

parceria. Essa competência está estritamente relacionada com o desenvolvimento do Plano de

Ações Articuladas (PAR), entre outras iniciativas, uma vez que este plano prevê o

desenvolvimento de ações compartilhadas com os referidos órgãos públicos.

Cabe à SME apoiar a iniciativa privada no campo da educação infantil, pois, de acordo

com o art. 18, da LDB, “[...] as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela

iniciativa privada” integram o sistema municipal de educação. Outra atribuição dessa

101

Secretaria consiste em administrar, avaliar e controlar o Sistema de Ensino Municipal,

promovendo sua expansão qualitativa e atualização permanente. Além disso, pretende

implantar e implementar políticas públicas que assegurem o aperfeiçoamento do ensino e da

aprendizagem de alunos, professores e servidores.

É sua função, também, estudar, pesquisar e avaliar os recursos financeiros para o

custeio e o investimento no sistema educacional, assegurando sua plena utilização e eficiente

operacionalidade; propor e executar medidas que assegurem o processo contínuo de

renovação e aperfeiçoamento dos métodos e técnicas de ensino; integrar suas ações às

atividades culturais e esportivas do município; pesquisar, planejar e promover o

aperfeiçoamento e a atualização permanentes das características e qualificações do magistério

e da população estudantil, atuando de maneira compatível com os problemas identificados;

assegurar às crianças, jovens e adultos, no âmbito do sistema educacional do município, as

condições necessárias de acesso, permanência e sucesso escolar; planejar, orientar, coordenar

e executar a política relativa ao programa de assistência escolar, no que concerne à sua

suplementação alimentar, como merenda escolar e alimentação dos usuários de creches e

demais serviços públicos; proceder, no âmbito do seu órgão, à gestão e ao controle financeiro

dos recursos orçamentários previstos na sua Unidade, bem como à gestão de pessoas e

recursos materiais existentes, em consonância com as diretrizes e regulamentos emanados do

Chefe do Poder Executivo; implantar política de qualificação profissional, quando necessário,

na área artístico-cultural e exercer outras atividades correlatas.

Entendemos que as incumbências acima prescritas estão de acordo com o art. 11 da

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, o

qual lista as funções da esfera municipal de educação. Por meio do Decreto n. 8.777, de 02 de

julho de 2009 (NATAL, 2009), atualmente, foram definidos, na Secretaria Municipal de

Educação, as respectivas competências e o quadro de lotação dos seus cargos Comissionados.

Todavia, além dos cargos Comissionados, também estão em exercício de funções designadas

nessa instituição funcionários efetivos com atribuições de assessoria, execução de projetos,

formação continuada e acompanhamento das escolas.

Para compreender as ações de avaliação da aprendizagem promovidas no PAR do

município, do período de 2007 a 2011, direcionamo-nos ao Departamento de Ensino

Fundamental (DEF) e ao Departamento de Planejamento (APA), setores de Planejamento e

Avaliação do Ensino Fundamental, assim como de Ações e Projetos do Ensino Fundamental,

pelo fato de a pesquisa ser direcionada para esse nível de ensino. Dessa forma, no item

seguinte, apresentaremos a análise do PAR do município de Natal.

102

4.2 O Plano de Ações Articuladas da Secretaria Municipal de Educação de Natal (2008-

2011)

Com o intuito de concretizar o regime de colaboração entre os entes federados no

Brasil no âmbito educacional, o governo federal lançou o Plano de Ações Articuladas (PAR)

(BRASIL, 2007a) como parte das ações do Plano de Metas Compromisso Todos pela

Educação (PMCTE), uma das principais ações do Plano de Desenvolvimento da Educação

(PDE). Com base na Resolução CD/FNDE n. 29, de junho de 2007, art. 1º, parágrafo 2º, as

ações do PAR têm “[...] caráter suplementar e serão realizados em regime de colaboração com

os entes federados [...] objetivando contribuir para a melhoria das condições de acesso e

permanência e do desenvolvimento dos sistemas estaduais e municipais da educação básica”.

Ao elaborar o PAR, o ente federado realiza um diagnóstico da rede de ensino com

base no Guia Prático, fornecido pelo MEC, e, a partir da análise da situação do município,

este define as ações que pretende desenvolver, com assistência técnica e/ou financeira do

MEC ou do próprio ente federado. Espera-se que os entes federados pactuantes do PMCTE

cumpram as metas definidas, dessa forma, o processo deve ser monitorado por meio de

relatório ou visitas da equipe técnica do MEC. O cumprimento dessas metas será observado

ainda por meio da evolução do IDEB, considerado principal indicador para medir a qualidade

da educação dos estados e municípios que aderirem ao PMCTE e elaborarem seus PAR.

De acordo com Adrião e Garcia (2008), a adesão ao Compromisso pode, por um lado,

possibilitar a elaboração de instrumentos formais para o cumprimento das exigências legais,

tendo em vista a necessidade de preparar as escolas para obterem melhores resultados nos

exames externos que compõem o cálculo do IDEB, pode levar uma diminuição dos processos

pedagógicos, em favor do preparo dos alunos para realizarem as avaliações externas. No

entanto, por outro lado, os gestores municipais estarão mais comprometidos politicamente em

promover o direito a uma educação de qualidade para todos.

Para compreender o processo de elaboração do PAR do município de Natal, não foi

possível contar com as informações da assessora responsável por essa elaboração no período

de 2007-2011, porque essa profissional encontra-se aposentada. Assumiu a função de

coordenação e acompanhamento do PAR a Assessora E, que trabalha em conjunto com três

Técnicos de Planejamento da SME. A Assessora E e um desses técnicos, a segunda,

identificada como Técnica do PAR, relatam acerca do processo de adesão, implantação e

implementação do PAR

103

A Assessora E explicou que, por determinação do Governo Federal, o Plano de

Desenvolvimento da Educação (PDE) condicionou o apoio técnico e financeiro do MEC à

assinatura, pelos estados e municípios, do Plano de Metas Compromisso Todos Pela

Educação. Destacou que “[...] a partir da sua adesão, o município assumiu o compromisso de

elaborar o Plano de Ações Articuladas” (PAR).

Através do depoimento da Assessora E, foi observado que, após o PAR, os Assessores

envolvidos nesse processo de implementação das ações passaram a visualizar o Plano como

um Planejamento mais organizado, contendo estratégias e ações. Porém, ao avaliarem a sua

forma operacional, como foi realizado, viram que não houve uma mudança significativa,

principalmente no tocante ao financiamento. Diante desse entendimento da Assessora,

percebemos que esse processo gerou uma reflexão acerca de uma mudança de concepção e

organização, para o município se perceber como organizador de suas ações.

Os relatos da Assessora revelaram que o Plano contribuiu no aspecto do planejamento

em si, fazendo com que o município todo se organizasse, se planejasse e procurasse propor

suas ações. Contudo, ao comparar a maneira como o financiamento era feito antes e depois,

foi constato pela Assessora E que “[...] não houve uma grande mudança nesse aspecto de

financiamento”.

As palavras da Assessora mostram como a adesão a esse plano se distancia de uma

proposta de regime de colaboração estabelecida por entes federados, que devem tomar

decisões compartilhadas, em relativa posição de equidade, conforme expresso nos princípios

básicos do Federalismo, discutido por Costa (2010). Em contrapartida, a adesão a esse plano

configura-se como uma condição imposta aos municípios que aderiram ao PMCTE, para

receberem assistência técnica e financeira do MEC.

Na continuidade, a Assessora E informou que, no ano de 2007, a Secretaria Municipal

de Educação, sob a orientação do Manual expedido pelo MEC e de acordo com a Portaria

57/65, de 22 de agosto de 2007 (BRASIL, 2007), iniciou a elaboração do Plano de Ações

Articuladas (PAR) do município de Natal. Para a tarefa, foram designados: quatro servidores

representantes do Conselho Municipal de Educação (CME); dois representantes da Assessoria

de Planejamento e Avaliação (APA); dois representantes do Departamento de Ensino (DE);

uma Técnica para o Departamento de Gestão Escolar (DGE); e dois Técnicos para representar

o Departamento de Atenção ao Educando (DAE).

Pelo depoimento da Assessora E houve a participação de diversos setores da SME na

elaboração de um diagnóstico da realidade municipal e das ações do PAR. Apesar de não

haver representantes das escolas e tampouco do sindicato, o depoimento mostra que houve

104

participação do Conselho Municipal e dos profissionais da Secretaria de Educação na

elaboração do documento. Essa visão plural certamente influenciou o diagnóstico da realidade

educacional do município.

Todavia, o relato da Assessora E, concernente ao diagnóstico da realidade local para a

programação de ações, mostrou que ele é realizado da mesma forma para todo país, e os

estados e municípios tentam se aproximar de forma mais real possível. No entanto, o próprio

questionário não permite essa aproximação, porque ele tem respostas semiprontas, de forma

que a abertura é muito pequena para retratar a realidade local, sobretudo, porque o diagnóstico

não possibilita descer ao seu nível. A Assessora mencionou:

Às vezes marcávamos uma alternativa que não era a nossa realidade, mas,

como não tinha outra opção, marcávamos e, na justificativa, tentávamos

explicar o porquê da escolha daquela ação. Muitas respostas não

correspondiam àquele cenário, e nós marcávamos a resposta que mais se

aproximava do cenário do Município. Na justificativa, dizíamos por que

estávamos marcando aquela opção (Entrevista, 2015, Assessora E).

A partir desse depoimento, percebemos que esse fato faz com que muitas vezes aquela

ação não seja o quadro real e a necessidade do município. Desse modo, compreende-se que o

PAR, de fato, não permite uma autonomia para a programação de ações, com base na

realidade concreta do município, caracterizando-se como ações prontas e programadas pelo

MEC.

Ao verificar a realidade local para a execução do Plano, o depoimento da Técnica do

Departamento (APA) mostrou que, atualmente, o órgão responsável pela gestão da execução

do PAR no município de Natal/RN é a Secretaria Municipal de Educação (SME). O

acompanhamento/monitoramento é realizado pela Assessoria de Planejamento e Avaliação

(APA), em conjunto com os demais departamentos da SME. O Planejamento geral das ações

da Secretaria Municipal de Educação é realizado nesse departamento, de forma que cada setor

faz o seu planejamento e encaminha para ele. As ações são colocadas no PPA, que tem a

programação para cada uma, com os respectivos recursos disponíveis, ou seja, para que os

outros setores da SME executem suas ações, o Departamento de Planejamento (APA) deve

colocá-las no PPA e, a partir disso, é programada a liberação de recursos. Desse modo, se o

setor pedagógico precisar de compra de livros ou planejar uma formação para os professores,

essas ações precisam passar para o PPA para a deliberação de recursos para a sua devida

execução.

105

Acerca do Plano Plurianual (PPA), em Cunha (2006), vemos que a Constituição

Federal de 1988 definiu que o Executivo o submetesse à aprovação do Legislativo, com a

vigência de quatro anos, contendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública

federal para atender as despesas de capital e para os programas de longa duração. A

Constituição também estabeleceu que fossem instituídos as Leis de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) e o Orçamento Geral da União (OGU), como itens de um sistema integrado para

planejamento e orçamento. Através do PPA, todos os planos e programas nacionais, regionais

e setoriais deveriam ser subordinados a ele.

Assim, todas as ações desenvolvidas na Secretaria de Educação do Município de

Natal, inclusive as do PAR, deveriam e ainda devem integrar o seu PPA. As ações do PAR

que obtiveram pontuação 1 e 2 podem ter financiamento do MEC, e a contrapartida garantida

no PPA. As ações do PAR que não requerem recursos são implementadas e acompanhadas

pela SME, para poder alimentar o Sistema do PPA, visto que existem ações que são

executadas pelo município e outras que são executadas por meio da Assistência Técnica ou

Financeira do MEC. Outro detalhe é que existem ações inerentes ao PAR e outras de

iniciativa da própria SME.

Segundo a Assessora E, antes do PAR, a SME já tinha o seu planejamento, todavia,

com ele, as ações são informadas e o município vai se adequando. Para a Técnica, que

também trabalha com o PAR da SME, esse plano

[...] é mais organizado, pois é um norte. É um planejamento todo ordenado

que o município vai fazer o seu diagnóstico e vai enquadrar suas

necessidades dentro daquele planejamento proposto pelo MEC (Entrevista,

2015, Técnica do PAR).

Constatamos, ainda, nessa Secretaria, que existe um Setor exclusivo para o trabalho

de planejamento, onde são guardados os arquivos e trabalha a equipe de técnicos efetivos que

auxiliam na parte burocrática do PAR. Quem acompanha mais diretamente a execução do

PAR, atualmente, é a Assessora de Planejamento e Avaliação, denominada de Assessora E,

que é responsável por sua coordenação, realizando o monitoramento das ações junto ao

Sistema Integrado de Monitoramento do Ministério da Educação (SIMEC).

Sobre o processo de implantação do PAR e quem participou dele, a Assessora E

explicou que,

Mediante a adesão, a secretaria criou um grupo de trabalho formado por

assessores/técnicos, vinculados aos departamentos/setores da SME, sob a

106

coordenação da Assessoria de Planejamento. O município assumiu a

elaboração do Plano de Ações Articuladas considerando as quatro

dimensões: Gestão Educacional, Formação de Docentes, Práticas e

Avaliação e Infraestrutura e Recursos Pedagógicos, fundamentada no

manual de orientação do MEC/FNDE (Entrevista, 2015, Assessora E).

Concernente às informações sobre a existência de um Comitê de acompanhamento do

PAR e seus integrantes, a Assessora E informou que a legislação prevê a sua criação, atendida

pelo município através de publicação da Portaria n. 98/gs, de 9 de novembro de 2007, que, em

seu art. 1º, designou para sua composição: representantes da Universidade Federal do Rio

Grande do Norte (UFRN), Sindicato dos Trabalhadores em Educação (SINTE/RN), ONG

Amor Exigente, Instituto de Educação Superior Presidente Kennedy (IFESP), Conselho

Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes de Natal (COMDICA) e Clube de

Diretores Legistas (CDL/Natal, RN).

A composição dessa comissão foi mais ampla do que a da que elaborou as ações do

PAR, no entanto, a Assessora E alegou que, “[...] embora legalmente constituído, a atuação do

referido comitê, seja por falta de articulação ou incompatibilidade de agendas de seus

representantes, não se consolidou”. Essa informação é reiterada pela Técnica do PAR, que

destacou que o Comitê externo existe, porém, nunca se reuniu. Apesar disso, existe o

acompanhamento da Secretaria, que, à medida que as ações eram realizadas, enviava

relatórios para a APA classificar o nível de atendimento pelos Assessores da SME.

Acerca dos recursos destinados para a educação do município, a Assessora E informa

que, antes do PAR, a SME conseguia os necessários para a efetivação de Projetos em

convênios com a União, especialmente, o Estado e o município de Natal. O MEC oferecia,

anualmente, oportunidades de celebração de convênios, de forma que o município elaborava

um Plano de Trabalho Anual (PTA), que era analisado pelas secretarias do MEC e, quando

devidamente aprovado, o Governo Federal liberava recursos financeiros com monitoramento

do FUNDOESCOLA. Os programas eram executados pelos municípios que seguiam as

orientações publicadas por meio de resoluções. No Convênio, registrava-se o objetivo, as

metas, os prazos e os valores a serem liberados pelo proponente e contrapartida do

concedente.

Após a publicação do PDE (2007), as relações de colaboração financeira e técnica

entre a União e o município de Natal, conforme a Assessora E, foram condicionadas à adesão

ao PAR. Percebemos que, antes do PAR, a Secretaria de Educação (SME) já tinha uma

prática de planejamento de seu trabalho consolidada, como também possuía maior autonomia

para a adesão de convênios e elaboração do seu próprio Plano de Trabalho, que difere da

107

política atual, a qual é executada de forma induzida, a partir de um conjunto de ações já

definidas pelo MEC.

No tocante à definição de prazos para a execução das ações do primeiro PAR de Natal,

a Assessora E (2015) explica que estas foram planejadas para o período de 2008- 2011.

Todavia, algumas ações não foram efetivadas no prazo previsto devido às interferências de

gestão. A assessora destacou que os maiores entraves no processo de implantação do PAR no

município de Natal consistiram na falta de envolvimento na execução das ações por parte dos

atores corresponsáveis pelo processo, os quais tinha incumbências relacionadas à

implementação das ações do Plano. Ainda segundo a assessora (2015), houve troca de

dirigente municipal e, na SME, esse ocorrido provocou mudanças constantes de chefia nos

setores. Tais mudanças e conflitos geraram uma série de desafios, não só para a condução da

política educacional, mas também da municipal.

A assessora refere-se ao difícil momento pelo qual passou a prefeitura de Natal, que

coincidiu com o período de implementação do PAR (2008-2011). No período de 2009 a 2012,

Micarla de Sousa assumiu a Prefeitura da cidade e seu governo foi marcado por um elevado

número de mudanças de seu secretariado, inclusive na pasta educacional, e por denúncias de

improbidade administrativa, que culminaram com o seu próprio afastamento em 31 de

outubro de 2012 (TRIBUNA DO NORTE, 2012).

A partir desse relato, identificamos muitos dos problemas enfrentados pelos Técnicos

da SME para a elaboração da primeira versão do PAR (2007-2011), pois foi evidenciado que

era preciso, naquele período, que alguém com poder de decisão sentasse junto com o grupo

para tomar as decisões, pois, apesar de haver delegação para tal, era um processo difícil,

mesmo com um técnico responsável pelo PAR. Era necessária, portanto, uma decisão de

quem estava à frente do programa, como, por exemplo, a(o) secretária(o) de Educação, que

precisaria se reunir com a equipe e decidir os encaminhamentos para a elaboração do Plano, já

que, para a Assessora E, não cabia apenas aos técnicos a tomada de decisões, pois havia

entraves nesse sentido. Era preciso saber se o município poderia implantar determinadas

ações. Eram necessários um envolvimento maior e o entendimento da importância dessa

ferramenta. O que percebemos, com base no depoimento referente a elaboração e

implementação do primeiro PAR (2007-2011) do município, foi uma falta de compreensão do

que seria esse documento para o município.

Tudo isso dificultou, entre outros aspectos, o cumprimento dos prazos e das ações. A

falta de envolvimento dos responsáveis pela execução das ações afetou o desenvolvimento do

PAR. Vale salientar que não foram encontrados Relatórios de monitoramento e avaliação da

108

implementação desse Plano, de forma que não foi possível ter informações gerais acerca da

implementação dessas ações. A seguir, focalizaremos as ações do PAR do município de

Natal/RN referentes à dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação, a partir da qual

buscaremos analisar as ações de avaliação da aprendizagem difundidas por esse plano.

4.2.1 O Plano de Ações Articuladas do município de Natal (2008-2011) e a Dimensão de

Práticas Pedagógicas e Avaliação: enfocando as ações de avaliação da aprendizagem

A Dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação no Plano de Ações Articuladas do

município de Natal (2008-2011) totaliza 7 indicadores distribuídos em duas áreas:

“Elaboração e Organização das Práticas Pedagógicas” e “Avaliação da Aprendizagem dos

Alunos e Tempo para Assistência Individual/Coletiva aos Alunos que Apresentam

Dificuldade de Aprendizagem”.

Para a área 1, “Elaboração e Organização das Práticas Pedagógicas”, são propostos

quatro indicadores para que os municípios analisem a necessidade de implementar ações

referentes a: “presença de coordenadores ou supervisores pedagógicos nas escolas”;

existência de “reuniões pedagógicas e horários de trabalhos pedagógicos, para discussão dos

conteúdos e metodologias de ensino” nas escolas da rede; “estímulo às práticas pedagógicas

fora do espaço escolar”; e “existência de programas de incentivo à leitura, para o professor e o

aluno”. Os três primeiros indicadores tiveram pontuação 4, 3 e 3, respectivamente, não

gerando, portanto, ações a serem desenvolvidas. Apenas o último indicador gerou ações a

serem desenvolvidas, pois foi avaliado com pontuação 2. Somente geram ações os indicadores

avaliados com pontuação entre 1 e 2.

A justificativa para esse dado encontra-se no PAR do município de Natal (NATAL,

2007), que afirma haver coordenadores pedagógicos em todas as escolas da rede e que

também já existia uma organização para possibilitar a realização do planejamento semanal

dos professores, incluso na carga horária de trabalho desses profissionais. Da mesma forma,

também aponta que existem estímulo e determinadas condições para a realização de práticas

pedagógicas fora do espaço da escola. O problema do município, no que tange a essa área,

estava na implantação de programas de incentivo à leitura para professores e alunos em todas

as escolas da rede, visto que os existentes não são suficientes.

No que se refere à área 2, “Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para

Assistência Individual/Coletiva aos Alunos que Apresentam Dificuldade de Aprendizagem”,

havia 3 indicadores para que o município analisasse a necessidade de implementar ações. Os

109

indicadores eram os seguintes: “formas de avaliação da aprendizagem dos alunos”; “utilização

do tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de

aprendizagem”; e “política específica de correção de fluxo” no município de Natal. Com

exceção do primeiro indicador, que não recebeu pontuação, os demais receberam pontuação 1

e 2, respectivamente.

Sendo assim, em toda a dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação, o município

de Natal executou ações em um indicador dentre os quatro da área 1. No que se refere à área

2, o município executou ações nos 3 indicadores existentes. O gráfico a seguir mostra a

relação entre o número de ações executadas pelo município nessas duas áreas:

Gráfico 2 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação: distribuições das ações por áreas no

município de Natal

Fonte: OBEDUC, 2014- 2015.

De acordo com o Gráfico 2, a área 1, “Elaboração e Organização das Práticas

Pedagógicas”, corresponde a 25% do total das ações da dimensão, enquanto que as ações da

área 2, “Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para Assistência Individual/Coletiva

aos Alunos que Apresentam Dificuldade de Aprendizagem”, correspondem a 75% do total das

ações da dimensão.

Desse modo, constata-se que houve uma maior incidência de ações voltadas para a

“Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para Assistência Individual/Coletiva aos

alunos que apresentam dificuldade de Aprendizagem”. A justificativa para o município

investir em formas de avaliação da aprendizagem, conforme o PAR de Natal (NATAL, 2007),

aponta para os resultados obtidos no IDEB do período, que apresentava situação crítica.

110

Por isso, uma maior ênfase aos indicadores referentes à avaliação da aprendizagem

mostrava a necessidade de dar maior atenção aos estudantes que demandavam maior tempo e

investimento para aprender, assim como de corrigir o fluxo escolar, evitando casos de evasão

e de repetência. Compreendemos que criar condições para que os estudantes aprendam,

considerando suas especificidades, é um direito subjetivo, que deve ser assegurado a todos os

cidadãos.

No entanto, assegurar os objetivos do Plano de Metas Compromisso Todos pela

Educação (PMCTE), instituído pelo Decreto de n. 6.094/2007, que enfatiza a importância da

elevação do IDEB dos sistemas de ensino, parece ser a prioridade. O cálculo do IDEB incide

sobre o resultado das avaliações externas e sobre o fluxo escolar, tornando, então, necessário

acompanhar os alunos com dificuldades de aprendizagem que podem comprometer a

obtenção dos resultados almejados. Por outro lado, por meio da pressão que esse índice exerce

sobre os gestores municipais, estes despertam para a necessidade de garantir a aprendizagem

de todos, de forma que os direitos não sejam garantidos apenas no papel. No tópico a seguir,

aprofundaremos as discussões acerca das ações de avaliação da aprendizagem desenvolvidas

nesse município.

4.3 A avaliação da aprendizagem no Plano de Ações Articuladas do município de Natal

(2008-2011)

A prática avaliativa na perspectiva de Sacristán e Gómez (2000) não corresponde a

uma ação esporádica ou circunstancial dos professores e da instituição escolar, mas consiste

em algo que se encontra muito presente na prática pedagógica. Isso porque a avaliação

acontece em diferentes momentos do processo pedagógico e organizacional, direcionando as

decisões que se pretende consolidar com vistas a alcançar os resultados esperados.

A avaliação, portanto, constitui-se em uma prática que pode ser decisiva na construção

da aprendizagem, de modo que o Plano de Ações Articuladas dispõe de alguns indicadores

sobre essa temática. O PAR consiste em um contrato de gestão firmado entre os entes

federados no cumprimento das responsabilidades educacionais, no contexto da nova gestão

pública. Para dar conta das responsabilidades compartilhadas, o PAR acena com a

possibilidade de municípios e estados terem a assessoria técnica e/ou financeira da União na

execução de determinadas ações. Nesse item, analisamos a assessoria prestada ao município

de Natal para a execução das ações referentes à área 2, “Avaliação da aprendizagem dos

111

alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de

aprendizagem”.

Para tanto, para uma melhor explicação dos indicadores e ações da Dimensão de

Práticas Pedagógicas e Avaliação, com o desdobramento na avaliação, apresentamos o quadro

a seguir, que mostra o número de ações e subações em que cada uma das ações programadas

se desdobrou. Também apresenta de quem é a responsabilidade por implementá-las, se da

Prefeitura Municipal (PM), da assistência técnica do MEC (ATM) ou da Assistência

financeira do MEC (AFM)

Áreas Indicador Ações Programadas Nº e incumbência da

execução das

subações

P

PM

A

ATM

A

AFM

2. Avaliação da

Aprendizagem dos Alunos

e Tempo para Assistência

individual/coletiva aos

alunos que apresentam

dificuldade de

aprendizagem

Formas de

avaliação da

aprendizagem

dos alunos

Incluir como componente da

política educacional o

estímulo à autoavaliação e às

práticas interdisciplinares.

0

1

0

-

_

_

Utilização do

tempo para

assistência

individual/coleti

va aos alunos

que apresentam

dificuldade de

aprendizagem

Orientar as escolas a

incluírem no PP a oferta do

tempo para assistência

individual e/ou coletiva aos

alunos que apresentam

dificuldade de aprendizagem

durante o ano letivo, e tempo

de atendimento educacional.

0

3

_

_

_

_

Política

específica de

correção de

fluxo

Implementar políticas para

correção de fluxo.

0

2

0

1

_

_

Total Geral

3

3

6

6

6

1

_

_

Quadro 3 – Dimensão Práticas Pedagógicas e Avaliação – áreas, ações e subações do PAR (2008-

2011) de Natal/RN

Fonte: OBEDUC, 2014-2015.

No tocante ao indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” não foi

constatada no documento do PAR a pontuação específica para diagnosticar a situação do

município nesse âmbito, porém, foi gerada uma ação. A justificativa centra-se na necessidade

de melhoria do IDEB da rede, considerado como crítico. No entanto, mostra que o baixo

rendimento se deve à assistência insuficiente aos estudantes da rede com baixo rendimento.

Segundo o PAR de Natal (2007-2011), na ocasião, a SME/Natal beneficiava

aproximadamente 1.080 alunos das escolas do ensino fundamental, que equivalia a menos de

112

3% do total de estudantes. Esse atendimento ainda acontecia por meio de oficinas pontuais,

que não atendiam às necessidades de assistência individual/coletiva permanente dos alunos da

rede. Dessa forma, o município assumiu a responsabilidade pela execução da ação proposta.

A justificativa do município aponta para a necessidade de contratação de pessoal e

criação de condições de infraestrutura para atendimento aos educandos, no entanto, a ação a

ser executada referia-se a incluir, no projeto político-pedagógico das escolas, orientações

acerca da autoavaliação dos educandos, o que não resolverá o problema. Isso talvez se deva

ao fato de o PAR não destinar recursos para a contratação de pessoal, o que é

responsabilidade do município e este não previu recursos para tanto. O planejamento das

ações do indicador, portanto, não retrata a necessidade real do município, mas considera, em

primeira instância, a sua realidade econômica insuficiente para aumentar o quadro de

profissionais.

Quanto ao indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva aos

alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem”, obteve a pontuação 1, demonstrando

existir no município uma realidade crítica nesse aspecto. Foi gerada uma ação com a

justificativa de que a SME gostaria de oferecer assistência individual durante todo o ano

letivo, como um direito do aluno. No entanto, faltava pessoal para uma ação mais sistemática.

Nesse indicador, foram geradas três subações, todas elas para serem implementadas

sob a responsabilidade do município. As subações se referem a:

a) acompanhar sistematicamente a proposta de assistência individual e/ou

coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem, com

deficiência, transtornos globais de desenvolvimento ou altas habilidades/

superdotação;

b) divulgar à comunidade a existência do tempo de apoio aos alunos com

dificuldades de aprendizagem caso necessitem;

c) Oferecer condições às escolas para que os professores possam

efetivamente atender individualmente ou em grupo os alunos com

dificuldades de aprendizagem, com deficiência, transtornos globais de

desenvolvimento ou altas habilidades/superdotação (NATAL, 2007).

O município tanto se dispõe a criar condições para o atendimento individual aos

estudantes como a divulgar ações de assistência e acompanhar a sua implementação.

Por fim, no indicador “Política específica de correção de fluxo”, a comissão de

elaboração do PAR pontuou 2, gerando ação sob a justificativa de que, segundo o Art. 16 da

Resolução 001/2001, do Conselho Municipal de Educação de Natal, o aluno que apresentar

defasagem em idade/ano frequentará Classes de Aceleração. Esse programa tem como

113

objetivo suprir as dificuldades de aprendizagem do educando e encaminhá-lo, em seguida, à

escolarização regular. No entanto, ainda conforme o PAR municipal (NATAL, 2007), os

estudantes não apresentavam recuperação e tampouco conseguiam retornar às salas regulares,

aumentando, assim, os índices de reprovação e abandono na rede. Para Soares (2007), tanto as

taxas de repetência e de abandono como a distorção idade-série são elementos destacados em

níveis elevados em todo o país, dificultando a universalização do ensino fundamental e médio,

além de significar grande desperdício de recursos investidos.

Considerando a premência de ações para atender a esse aspecto, foram geradas três

subações para esse indicador, sendo duas sob a responsabilidade municipal e uma com a

assistência técnica do MEC, que são:

a) desenvolver atividades para reverter a situação de fracasso escolar por

meio de programas de correção de fluxo escolar;

b) Oferecer subsídios técnicos e material específico para as escolas que

funcionam com turmas de correção de fluxo;

c) Orientar as escolas a incluírem no PP atividades para superação das

dificuldades de aprendizagem (NATAL, 2007).

A primeira subação está sob a responsabilidade do MEC e a segunda refere-se ao

suporte necessário para que a primeira se realize. A responsabilidade pela terceira subação é

repassada para as escolas. Tal como ocorreu com o primeiro indicador examinado, o

município repassa encargos para as instituições escolares, sem garantia de que disponibilizará

o suporte necessário para que as unidades de ensino desempenhem as subações a contento.

Na Dimensão de Práticas Pedagógicas e Avaliação, área 2, “Avaliação da aprendizagem

dos alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade

de aprendizagem”, seis subações ficaram sob a incumbência da Prefeitura Municipal. Apenas

uma ação contará com a Assistência Técnica do MEC. Não está prevista assistência financeira

para nenhuma ação dessa área.

Diante dessa situação geral, pode ser questionada a efetividade da colaboração

promovida pelo PAR na área de avaliação da aprendizagem. Entendemos que o regime de

colaboração vai além do fomento ao planejamento de ações e do monitoramento dos

resultados finais do processo educativo.

No tocante à concepção de avaliação difundida pelo PAR, observamos que a área 2,

que corresponde à “Avaliação da Aprendizagem dos Alunos e Tempo para Assistência

individual/coletiva aos alunos que apresentavam dificuldade de aprendizagem”, pode

expressar uma concepção de atendimento especializado aos alunos com dificuldade na

114

aprendizagem escolar. Os indicadores dessa área expressam a ideia de prover condições,

redimensionando a prática pedagógica por meio dos dados provenientes da avaliação da

aprendizagem.

Conforme Arredondo e Diago (2009), entre as funções desempenhadas pela avaliação

está a de regulação individualizada da aprendizagem dos alunos com base nos dados coletados

por meio da avaliação, o que permite retroalimentar o processo de ensino-aprendizagem. Esse

tipo de avaliação corresponde à avaliação formativa, com vistas a reconduzir a prática

pedagógica e orientar o processo educacional, possibilitando a assistência aos alunos com

dificuldades de aprendizagem. Para tanto, é necessário que se analise as “Formas de avaliação

da aprendizagem dos alunos”, conforme expresso no primeiro indicador da área.

Sabemos, porém, que por trás desses indicadores e ações que remetem à ideia de

avaliação contínua encontra-se também o anseio por melhores desempenhos dos alunos.

Percebemos também a função controladora por parte do IDEB e das orientações gerais do

PAR, que são inerentes às exigências da política educacional do MEC, que busca a obtenção

de melhoria dos resultados educacionais.

O indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” apresenta a ideia de

variedade de instrumentos para avaliar a aprendizagem do aluno, com o objetivo de que este

possa avançar em sua aprendizagem. Concordamos com Soares (2007) ao afirmar que todo

aluno tem o direito de ser avaliado, entretanto, consideramos ineficiente que uma única

medida bimestral possa captar as reais particularidades e necessidades do educando. Este,

portanto, deve ser avaliado de forma sistemática e contínua para que suas deficiências sejam

conhecidas e, com isso, possa receber assistência específica.

No indicador “Política específica de correção de fluxo”, percebemos a projeção de

uma política educacional voltada para atender as necessidades de déficits na aprendizagem

dos alunos da rede. Esse indicador reforça a política de acompanhamento aos alunos em

defasagem na aprendizagem.

Algumas ações pontuadas no documento também evidenciam uma concepção de

avaliação formativa, como as propostas do estímulo à autoavaliação e às práticas

interdisciplinares introduzidas no projeto político-pedagógico das Escolas da Rede Municipal.

Esse projeto consiste no plano global da unidade de ensino, que deve ser elaborado com a

participação da comunidade escolar, em uma perspectiva democrática. Nessa perspectiva,

introduzir orientações nesse plano global da escola deve implicar um trabalho de

convencimento e de suporte para que a comunidade assuma essa prática em seu cotidiano,

115

pois não compreendemos esse projeto escolar como uma ferramenta gerencial capaz de

instituir mudanças instantâneas no cotidiano escolar.

Nesse sentido, compreendemos que as ações geradas no PAR apresentam uma

proposta de impactar os resultados escolares retratados pelo IDEB do município. Esse tipo de

avaliação evidencia a função de controle de resultados. No entanto, os indicadores do PAR

apresentam outra concepção de avaliação, voltada para a superação das dificuldades do

educando, sinalizando para uma avaliação formativa.

4.31 O PAR e a Portaria de Avaliação da Aprendizagem do Município de Natal: encontros e

desencontros na concepção de avaliação da aprendizagem

No mesmo ano em que se iniciou a implementação do PAR no município de Natal, foi

publicada a Portaria n. 143, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008), que estabelece normas

para a avaliação do processo de ensino-aprendizagem da rede municipal de ensino de

Natal/RN. Essa Portaria segue as recomendações da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996

(BRASIL, 1996), e da Resolução n. 004/2007, publicada em 18 de janeiro de 2008, pelo

Conselho Municipal de Educação de Natal.

Essa Portaria (NATAL, 2008) apresenta a concepção de avaliação da rede de ensino

em seu art. 2º: “[...] a avaliação do processo de formação do educando será diagnóstica,

contínua, formativa, cumulativa, inclusiva e redimensionadora da ação pedagógica, na

perspectiva de favorecer o desenvolvimento do educando”. Além disso, recomenda que os

instrumentos avaliativos sejam elaborados pelas instituições de ensino e sejam utilizados, no

mínimo, três instrumentos diferenciados por bimestre, para avaliar o nível de desempenho do

educando (NATAL, 2007b).

Nos três anos iniciais do ensino fundamental, segundo a Portaria de n. 143/2008

(NATAL, 2008), a avaliação da aprendizagem não terá caráter de retenção, mas consistirá em

um momento importante para a construção do conhecimento no processo de alfabetização. Do

4º ao 9º ano do Ensino Fundamental, os resultados das avaliações serão expressos em notas na

escala de 0 (zero) a 10 (dez). Os valores das atividades avaliadas serão definidos com base na

proposta pedagógica de cada instituição educacional e os resultados alcançados pelos alunos

serão registrados bimestralmente na ficha individual de cada aluno.

O progresso e as dificuldades dos alunos devem ser registrados pelos professores em

pareceres descritivos analíticos sistemáticos bimestralmente, com a finalidade de

116

redimensionamento da ação pedagógica e elaboração de relatórios. Em caso de transferência,

esse relatório deve ser anexado ao histórico escolar do educando (NATAL, 2008).

Tanto os indicadores, as ações e as subações do PAR do município de Natal (NATAL,

2007) na área 2, “Avaliação da Aprendizagem dos Alunos e Tempo para Assistência

individual/coletiva aos alunos que apresentavam dificuldade de aprendizagem”, quanto a

Portaria nº 143, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008), trazem concepções de avaliação

semelhantes, na direção de uma ação formativa, enfocando quesitos diferenciados. O PAR

municipal enfatiza a autoavaliação da aprendizagem, a interdisciplinaridade, a ênfase na

correção do fluxo escolar, com vistas a atender os alunos com dificuldade de aprendizagem. A

Portaria recomenda uma prática avaliativa processual e diagnóstica, com a finalidade de

promover o desenvolvimento do educando. Os dois documentos enfocam características

diferentes.

O PAR consiste em um Programa Federal, integrante de uma Política Educacional,

que apresenta, em seus indicadores, ações e subações de uma concepção de avaliação da

aprendizagem que converge com a perspectiva da Portaria Municipal. Possui concepções

focadas na avaliação de cunho formativo, que prioriza os aspectos qualitativos e processuais

do desempenho do educando, além de buscar diagnosticar a realidade do aluno, para

direcionar as práticas pedagógicas, com vistas ao avanço na sua aprendizagem.

O PAR, portanto, expressa um contraponto. Por um lado, a concepção de avaliação

formativa, por outro, a ênfase em uma melhoria da qualidade educacional que reverta os

resultados do IDEB. Nessa segunda perspectiva, o que é priorizado através das ações do PAR

é que o aluno tenha bom êxito, essencialmente, na leitura e na escrita, para ser bem preparado

para as avaliações externas. Com isso, o município adquire benefícios financeiros e técnicos

da União.

Essa concepção de avaliação ranqueadora, segundo Sordi (2012), tem como enfoque

maior a medição dos resultados por meio de testes padronizados, como modo de regular a

educação. Essas avaliações consistem em marcas das atuais políticas públicas educacionais,

que expressam uma concepção reducionista de educação e de avaliação.

Destacamos que uma coisa é a melhoria dos índices educacionais, pretendida pelo

PAR, outra coisa é a melhoria do desempenho na aprendizagem do aluno para o seu progresso

intelectual, cultural e social. Para tanto, é necessário investir em formação profissional,

melhorias salariais e de condições de trabalho dos professores, ampliar a avaliação da

aprendizagem numa perspectiva de cunho formativo, entre outras medidas que possam

contribuir para a aprendizagem do aluno.

117

No próximo capítulo, buscaremos compreender a implementação das ações do PAR

referentes à avaliação da aprendizagem, considerando dados coletados em entrevistas com

profissionais do setor.

118

CAPÍTULO 05

“Avaliação deveria ser um momento de fôlego, uma pausa para

pensar a prática e retomar a ela, como um meio de julgar a

prática” (LUCKESI, 1995).

CONSIDERAÇÕES FINAI

119

5 UMA ANÁLISE DAS CONCEPÇÕES DE AVALIÇÃO DA APRENDIZAGEM

DIFUNDIDAS NA REDE MUNICIPAL DE NATAL/RN NO ÂMBITO DO PAR

Este capítulo está organizado em três seções, tendo como objetivo apresentar de forma

articulada o resultado final da análise, realizada a partir do primeiro diálogo com as

Assessoras da SME e das respectivas entrevistas semiestruturas, que possibilitaram contrapor

informações acerca da concepção de avaliação da aprendizagem difundida na rede municipal

de ensino de Natal/RN. Na primeira seção, apresentamos a análise a partir das entrevistas

semiestruturadas, a fim de relacionar e contrapor informações referentes às concepções de

educação, ensino-aprendizagem e avaliação da aprendizagem, instituídas na rede municipal

no âmbito do PAR, tomando como base as categorias elencadas, que são os indicadores do

Plano. Na segunda, é analisada a implementação das ações referentes à avaliação da

aprendizagem a partir dos três indicadores observados, constituídos como as categorias

elencadas neste estudo. Na terceira e última seção, é apresentado o resultado final dessa

análise de cunho qualitativo com suas respectivas considerações finais.

5.1 Concepção de avaliação da aprendizagem na rede municipal de Natal/RN

A avaliação da aprendizagem desenvolve-se para atender a determinados objetivos

socioeducacionais. Realiza-se, portanto, a partir de determinado projeto educativo que

expressa as concepções educacionais em que se fundamenta. No que se refere à rede de

ensino do município de Natal, a concepção educacional que orienta o seu trabalho educativo é

definida pelas Assessoras A e B da seguinte forma:

É uma concepção humanista que considera a educação como um direito

social, de forma que a escola seja para todos e que acolha o diferente em

suas singularidades e especificidades, levando em conta a realidade em que

os alunos estão inseridos (Entrevista, 2014, Assessora A).

A educação é um direito social, consubstanciado na legislação vigente e que

deve favorecer posturas de cidadania. Nessa direção, as ações pedagógicas

devem considerar o desenvolvimento biológico e sociocultural do ser

humano, que deve ocorrer em etapas de construções interativas, dinâmicas e

sucessivas (Entrevista, 2014, Assessora B).

De acordo com as Assessoras A e B, a educação municipal funda-se em uma

concepção humanista, sendo considerada ainda como direito social. Todos os sujeitos têm

acesso ao conhecimento e, para que a aprendizagem aconteça, eles devem ter suas

especificidades reconhecidas e consideradas no processo de ensino-aprendizagem. O acesso e

120

a permanência do sujeito na escola são direitos reconhecidos por lei, assim como o ensino de

qualidade, que deve estar adequado ao desenvolvimento biológico, social e cultural do ser

humano.

Essa concepção de educação fundamentada na visão humanista é destacada por

Libâneo, Oliveira e Toshi (2012) e abrange correntes advindas da filosofia, com base nas

visões de homem voltadas para a existência humana, a vida e a atividade, dando origem a uma

pedagogia centralizada na criança. Essa pedagogia surgiu na Europa, no século XIX, e, em

seguida, nos Estados Unidos, com John Dewey, que inspirou o movimento da Escola Nova no

Brasil, por volta do século XX, atingindo seu apogeu na década de 1960, período em que se

difundem as ideias de Jean Piaget.

As concepções de educação escolar, segundo Libâneo, Oliveira e Toshi (2012, p.

239)

Referem-se a determinados modos de compreender as modalidades de

educação, as funções sociais e pedagógicas da escola, os objetivos

educativos, as dimensões da educação, os objetivos de aprendizagens, o

currículo, os conteúdos e a metodologia de ensino, as formas de organização

e gestão.

A partir desse entendimento, e considerando a escola como instituição social, é

importante ressaltar que as concepções estão vinculadas com as necessidades e demandas do

contexto econômico, político, social e cultural de uma determinada sociedade e seus

respectivos interesses sociais.

Conforme as Assessoras entrevistadas, para que essa concepção de educação se

consolide nas escolas, são desenvolvidos processos sistemáticos de ensino-aprendizagem, os

quais, no município de Natal, devem estar voltados para a transformação social:

[...] a concepção de ensino e de aprendizagem considera o conhecimento

como um processo histórico e dinâmico, de busca de compreensão e

transformação do mundo. Os conteúdos devem considerar a realidade do

estudante, os estágios de desenvolvimento e as estratégias pedagógicas que

favorecem os desafios para o desenvolvimento das potencialidades dos

alunos (Entrevista, 2014, Assessora A).

O ensino e a aprendizagem têm suas especificidades e são indissociáveis.

Nessa perspectiva, considera-se o aluno como sujeito ativo, que chega à

escola com um repertório que deve ser considerado como ponto de partida

para a construção de conceitos científicos, de forma reflexiva e crítica. Dessa

forma os saberes devem ter significado social, de modo a ampliar a sua visão

de mundo, evoluindo nos aspectos cognitivo, psicomotor, afetivo e

sociocultural, como ser integral (Entrevista, 2014, Assessora B).

121

Na visão dessas Assessoras, o processo educacional desenvolvido no município deve

partir da realidade do educando e possibilitar que seus conhecimentos sejam ampliados e

adquiram significação por meio da reflexão e da crítica. Assim, o sujeito poderá ser capaz de

desenvolver suas potencialidades e se posicionar frente à realidade, buscando efetuar

mudanças. O desenvolvimento de uma educação nessa perspectiva requer um processo

avaliativo condizente, que reconheça as especificidades dos educando e promova, entre outros

aspectos, o seu crescimento intelectual.

Dessa forma, a rede municipal assumiu a perspectiva da avaliação formativa como

aquela que melhor se adéqua à concepção de educação e ensino-aprendizagem descrita. A

esse respeito, segundo as Assessoras:

Nossa concepção é formativa, pois considera o aluno como ser capaz de

aprender de forma idiossincrática. É diagnóstica, cumulativa, inclusiva e

redimensionadora da ação pedagógica, no sentido de ultrapassar a visão

classificatória da avaliação. A SME orienta as escolas para que avaliem os

alunos de acordo com o nível em que se encontram e não de forma

homogênea. São orientadas a respeitar as diferenças de ritmos e de

desenvolvimento do aluno, incentivando-o a ter confiança na sua capacidade

de aprender (Entrevista, 2014, Assessora A).

Levamos em conta a aprendizagem processual e a progressão continuada,

por compreender que o ser humano está sempre aprendendo. Concebe a

aprendizagem como um processo ininterrupto, progressivo e não linear de

aquisição e construção do conhecimento (Entrevista, 2014, Assessora B).

A concepção de avaliação formativa relatada pela Assessora A está em consonância

com a compreensão de educação exposta anteriormente. Essa concepção de avaliação

inclusiva e diagnóstica possibilita o atendimento às especificidades e a coleta de informações

que levam ao redimensionamento do trabalho educativo para que todos tenham o direito de

aprender e se desenvolver.

O professor deve criar estratégias pedagógicas que levem o aluno à aprendizagem,

tendo os dados provenientes da avaliação como instrumento orientador do processo de ensino.

A avaliação formativa, na perspectiva de Silva (2003), proporciona que o professor realize

intervenções diferenciadas, de forma a repensar a reestruturação educacional, tomando como

base uma perspectiva de educação emancipatória. Nessa visão, rompe-se com a prática

avaliativa que prioriza a memorização, a classificação, a seleção e a exclusão, ainda tão

presente na ação educativa e avaliativa dos sistemas de ensino.

Essa concepção da avaliação formativa, conforme a Assessora A (2014), está

fundamentada na proposta dos Ciclos de Formação implantados na rede municipal de Natal

122

desde 2001. Para a Assessora C (2004), a divulgação da proposta de organização do ensino e

da avaliação da aprendizagem na rede foi desenvolvida em 2001, resultando em um material

denominado Caderno 1, como pode ser visto na Figura 7. Tal material recebeu esse nome

porque a ideia inicial era que, a cada ano, a SME divulgasse um caderno desse tipo, mas isso

não aconteceu. A gravura que ilustra a capa do caderno, segundo essa assessora C (2014),

mostra a ideia da inclusão de pessoas diferentes, uma vez que o Ciclo não se fecha, bem como

a concepção de avaliação pautada no auxílio mútuo.

Figura 7 – Capa do Caderno 1 – Ciclos de Formação

Fonte: Secretaria Municipal de Natal, 2001.

A Assessora C informa também que a partir do Caderno 1 foi ampliada a discussão

acerca dos Ciclos e da avaliação formativa. Todas as escolas, naquela época, receberam o

Caderno orientador (NATAL, 2001). Nele, constavam os princípios orientadores de “Uma

Escola Organizada em Ciclos”, os quais constituíram o Plano Municipal de Educação da

época e também foram citados como orientadores da educação municipal, pelas assessoras A

e B. Esses princípios passaram a orientar a política educacional da rede de ensino,

respaldando a elaboração de outros documentos norteadores da prática pedagógica e

avaliativa a partir de então.

Os referidos princípios são os seguintes: a educação constitui-se um direito social,

visto que todos os seres humanos são capazes de aprender; as pessoas têm ritmos diferentes de

aprendizagem; o processo de desenvolvimento está indissoluvelmente ligado à aprendizagem,

sendo, inclusive, modificado por ela; na aprendizagem estão envolvidos os aspectos

123

cognitivos, psicomotor, afetivo, sociocultural; e a construção da autonomia é fundamental

para o desenvolvimento pleno do educando (NATAL, 2001, p. 24). A seguir, destaca-se a foto

da entrevista com a Assessora C:

Figura 8 – Entrevista com a Assessora C – discussão sobre o Caderno 1

Fonte: Registro realizado pela autora na Pesquisa de Campo.

O Caderno 1 foi discutido pelos Assessores Pedagógicos da SME nos encontros

mensais e nas visitas às escolas, com os professores, gestores e coordenadores pedagógicos.

Todas as Assessoras, em consonância, justificaram que as orientações foram dadas por meio

da formação continuada e do assessoramento pedagógico às escolas. O trabalho acontecia por

meio de discussão e reflexão de textos referentes aos aspectos pedagógicos, à repetência e à

avaliação formativa.

Na ocasião, orientava-se a equipe pedagógica das escolas para que considerassem sua

própria realidade e a do aluno na definição das estratégias de intervenção. Além disso,

analisavam-se os dados do rendimento escolar das avaliações externas e internas e discutiam-

se as estratégias que seriam viabilizadas em grupo, visando o aperfeiçoamento do

planejamento, das práticas docentes e da aprendizagem escolar.

A proposta de Ciclos traz uma perspectiva de educação e de avaliação diferente

daquela que se desenvolvia nas escolas tradicionalmente. Arroyo (2000) explica em que

consiste essa proposta:

[...] as tentativas de superar a seriação e de reorganizar a ação pedagógica

tendo as temporalidades do desenvolvimento humano como referencial nos

remetem a questões mais de fundo e somos levados a repensar as concepções

de educação básica que inspiram uma organização ou outra da prática

escolar. Mudar a seriação por ciclos de formação, corrigir fluxos, acelerar os

desacelerados e defasados só tem sentido pedagógico se ocorrer a superação

124

da velha concepção de escolarização que inspira o sistema seriado e os

currículos gradeados e disciplinares (ARROYO, 2000, p. 34-40).

A organização da escolaridade em Ciclos implica, segundo Franco (2001), mudanças

radicais na concepção de ensino, aprendizagem e avaliação, visto que é uma medida

“complexa” que requer compromisso político dos gestores, ampliação de investimentos na

educação e cuidadoso acompanhamento do processo de aprendizagem, para a devida

intervenção e garantia da apropriação da aprendizagem do aluno. Conforme o autor, a

proposta pedagógica de uma escola com a organização em Ciclos deve conter estratégias de

supervisão e acompanhamento do trabalho pedagógico e condições de trabalho adequadas

para o êxito do trabalho.

A organização da escolaridade em Ciclos de aprendizagem, para Franco (2001), requer

uma avaliação como processo permanente, cujos resultados obtidos e dificuldades

encontradas devem estar a serviço do fortalecimento da função social da escola, que se refere

à efetivação do processo de ensino-aprendizagem. Sem o empenho de todos nessa ação de

organização em Ciclos, pode ocorrer uma fragilização na estrutura e funcionamento das

escolas, o que pode causar prejuízos muito sérios aos processos de aprendizagem e

constituição dos sujeitos (FRANCO, 2001).

Conforme a Assessora A, na apresentação da proposta de implantação do Ciclo na

rede municipal de Natal, afirmava-se que, para cada quatro salas de aula do ensino

fundamental, deveria haver um professor responsável por auxiliar os alunos com dificuldade

de aprendizagem. Esse profissional deveria planejar o seu trabalho em conjunto com os

professores das turmas. No entanto, na realidade isso não se concretizou em sua totalidade,

visto que “não teve a atuação deste professor a mais, para contribuir com o ensino-

aprendizagem e a avaliação dos alunos com dificuldades de aprendizagem” (ASSESSORA

A).

A situação da rede de ensino não favorecia esse tipo de organização, pois, conforme a

Assessora B, “[...] se faltava professor na rede até o mês de julho, imagine a dificuldade que

era ter esse profissional a mais para fazer o reforço junto ao professor em sala de aula”. A

Assessora B considera a experiência do ciclo interessante, porém destaca que, para seu êxito,

precisava ser implantada somente em algumas escolas, bem como ser acompanhada e

avaliada. Em seu relato, afirma que “[...] isto não foi feito, foi ampliado para todas as escolas

e, desta forma, a avaliação foi totalmente contrária aos Ciclos”.

125

A organização da escolaridade em Ciclos foi apresentada como uma das possibilidades

de organização da escolaridade prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional,

Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Nessa lei, também é proposto o regime de

progressão continuada, cujas normas são de competência dos sistemas de ensino. Outro

documento que também propõe a organização da escolaridade em Ciclos são os Parâmetros

Curriculares Nacionais (BRASIL, 1997).

Franco (2001) considera que a organização em Ciclos exige maiores investimentos

financeiros, bem como ações mais unificadas, com vistas à garantia das condições para

efetivação. Para o autor, a avaliação da aprendizagem nessa sistemática ocorre somente no

final de cada ciclo (4ª e 8ª, na época) e esse processo precisa ser bem compreendido pelos

professores.

A Assessora A avalia que algumas escolas que aderiram a essa sistemática obtiveram

melhorias no processo de ensino-aprendizagem. No entanto, em outras, não foi o que

aconteceu. A Assessora B relata que em muitas dessas instituições o professor do primeiro

ano (anteriormente primeira série) não assumia a responsabilidade com a aprendizagem do

aluno. Embora estivessem definidas as habilidades e as competências para cada série,

percebia que o comprometimento dos professores não era o mesmo em todas as escolas. Em

algumas, havia todo o empenho dos profissionais para que a aprendizagem dos educandos se

efetivasse, em outras, isso não acontecia, sob a alegação de que a alfabetização era processual.

Segundo a Assessora B (2014), este era o discurso de alguns professores: “[...] a Secretaria

não quer que passe? Então, vamos passar o aluno sem saber”.

A Assessora C demonstra como a relação entre os Ciclos de Formação e a Avaliação

formativa foi mal compreendida por muitos professores da rede. Ela alega que quando

discutiam o assunto “[...] muitos diziam que eles acabaram com a avaliação [...]” porque

reduziam a avaliação à aplicação de “provas”, com o objetivo de aprovar ou reprovar os

estudantes. Além disso, ainda conforme a Assessora C, havia um impasse nas práticas

pedagógicas de muitos professores, o qual foi constatado pelos profissionais da SME que se

dispuseram a avaliar os instrumentos avaliativos das escolas e perceberam que, por vezes, no

discurso havia uma concepção formativa de avaliação, porém na prática constatava-se que

esta não correspondia ao discurso.

Entendemos que a mudança de concepção de ensino e de avaliação, tal como proposto

aos professores da rede, demandava investimentos em cursos de formação continuada,

profissionais em número suficiente para prestar o suporte e o acompanhamento às escolas,

infraestrutura adequada ao trabalho escolar e ao da SME, entre outros requisitos necessários

126

ao empreendimento. As propostas em discussão representavam para muitos professores uma

mudança de cultura que não acontece facilmente, sem que haja desejo e condições

necessárias. Muitos sequer compreendiam ou aceitavam a proposta de Ciclos e de avaliação

formativa, de forma que não se responsabilizavam por sua implementação.

Nesse contexto, a Assessora B destaca que muitos estudantes chegavam a segunda,

terceira e quarta séries sem terem seus direitos de aprendizagem assegurados. Segundo a

Assessora A, naquela época, os professores não entenderam a concepção do ciclo, a qual

difere da “Promoção Automática”. Explica, então, que a proposta dos Ciclos leva em

consideração que os alunos têm ritmos diferentes de aprendizagens e que alguns precisam de

mais tempo para ser alfabetizados. Isso não significa que os alunos nessa condição precisem

retomar o processo de ensino desde o início, porque já houve certa aprendizagem. Na

sistemática dos Ciclos, o aluno não repetia o ano, mas era dada a oportunidade para que sua

aprendizagem tivesse continuidade a partir do ponto em que se encontrava (ASSESSORA A,

2014).

Uma avaliação da aprendizagem nessa perspectiva, na visão de Franco (2001), deve

ser entendida pelos professores e ocorrer de forma permanente, acompanhada de estudos

complementares para que os alunos que não alcançaram os resultados almejados possam

progredir, uma vez que eles têm esse direito.

No entanto, a Assessora A enfatiza que ainda hoje perdura o entendimento equivocado

de alguns profissionais da rede, percebendo-se que existiu uma grande falha dos sistemas que

implantaram os Ciclos. Além disso, a Assessora constata que as universidades, nas formações

de professores, também não acreditaram nos Ciclos, o que repercutiu negativamente nas

escolas. A Assessora A fez o seguinte questionamento: se “[...] as próprias unidades

formadoras não acreditavam nos Ciclos, então como é que um Sistema se sustenta sem um

apoio Institucional tão marcante”. Considera ainda que as secretarias deveriam ter convocado

todos os cursos de Pedagogia que se responsabilizavam pela formação inicial dos professores

para discutirem a essência da organização do sistema em ciclos.

Essa Assessora aponta para um descompasso entre as demandas dos sistemas de

ensino e o que é oferecido pelas instâncias formadoras. Para além do sistema de ciclo, o que

embasa essa discussão diz respeito às concepções de avaliação difundidas pelas instâncias

responsáveis pela formação docente, que parecem se distanciar de uma concepção formativa,

a serviço da promoção da aprendizagem. Ao contrário, historicamente, o modelo avaliativo

que embasa as práticas dos docentes dos cursos de formação de professores caracteriza-se por

uma perspectiva meritocrática e classificadora de desempenhos.

127

Considerando todos esses fatores, a amplitude do sistema de Ciclos foi alterada pela

Portaria n. 153, de 3 dezembro de 2008 (NATAL, 2008), que também regulamenta a

avaliação nas escolas da rede. A Assessora A explica que o instrumento normativo alterou a

abrangência dos Ciclos: “[...] nós tínhamos os Ciclos até o quinto ano. E a partir dessa

Portaria, o Ciclo de Alfabetização ficou do primeiro ao terceiro ano [...]”, modelo que desde

então se manteve.

No que se refere ao trabalho realizado pela Secretaria Municipal para difundir as

propostas de avaliação da rede de ensino, a Assessora A (2014) afirma que orienta as escolas

prestando assessoria e acompanhando, em especial, os coordenadores pedagógicos e os

gestores, no tocante às práticas pedagógicas. Assessora B (2015) complementa que a SME,

tanto anteriormente quanto na atualidade, prioriza a perspectiva de uma avaliação formativa.

Quando vai assessorar uma escola, faz visita à instituição para verificar como está sendo

realizada a ação avaliativa e, a partir disso, orienta os coordenadores para que a prática

formativa de fato aconteça. Outras Assessoras que estiveram na SME antes dela também

investiram muito na formação dos professores nessa perspectiva.

No entanto, a Assessora B considera que a internalização dos conceitos de avaliação

da aprendizagem na rede é dificultada pela grande rotatividade dos professores. Muitos

docentes que pautavam sua prática pedagógica na concepção formativa já não estão mais nas

salas de aula, em virtude de atuarem no momento como gestores, estando mais preocupados

com a parte administrativa da escola. Além disso, há um grande número de professores novos

na rede, muitos dos quais com contratos temporários, cuja prática avaliativa se embasa em

uma perspectiva classificatória.

A Assessora B considera que a falta de investimento em concurso público nos

municípios é um mal que perdura e repercute na aprendizagem dos alunos, pois cada contrato

temporário compromete a continuidade do que foi iniciado nas formações continuadas

realizadas na escola. Essa Assessora afirma que o professor que está chegando à rede

municipal precisa de um tempo para internalizar a concepção de avaliação mediadora e

formativa, porém, no caso dos professores seletivos, quando estão adquirindo esse

entendimento, têm seu contrato de trabalho concluído.

Entendemos que a rede municipal tem buscado construir historicamente uma

concepção de avaliação formativa, influenciada pela política de Ciclos que foi implantada na

rede. Segundo essa perspectiva, a avaliação deve ser contínua e atender às necessidades e

especificidades do educando, estando voltada para dar suporte ao seu processo de

aprendizagem. No entanto, a falta de investimentos financeiros para implementar a política de

128

Ciclos e a formação do professor comprometeu a experiência dos Ciclos quanto à implantação

da concepção de avaliação formativa.

Dessa forma, os Ciclos de aprendizagem se transformaram em um processo barato de

correção do fluxo escolar, mas que nega o direito de aprendizagem dos sujeitos. Adia-se o

problema da não aprendizagem que estava nos primeiros anos de escolaridade fundamental

para os finais, tornando os problemas de aprendizagem ainda mais complexos.

Apesar dos esforços das Assessoras da SME para realizar uma formação continuada

visando capacitar os professores da rede para desenvolverem uma avaliação formativa, essas

iniciativas são comprometidas tanto pela insuficiência do número de assessores responsáveis

por prestar o suporte necessário ao trabalho escolar quanto pelo grande número de professores

novos na rede, muitos dos quais com contratos temporários de serviço, que ainda não

compreenderam a importância da avaliação formativa, bem como pela insuficiência dos

recursos investidos na educação municipal. Apesar dos esforços prestados para a implantação

da concepção da avaliação formativa na rede, essa não é realidade em todas as escolas. No

item seguinte, discutiremos os efeitos da implantação do PAR nos processos avaliativos da

rede.

5.2 A implantação das ações de avaliação da aprendizagem promovidas pelo PAR na

rede municipal de educação de Natal

Quando a rede municipal de Natal implementou o seu primeiro Plano de Ações

Articuladas (PAR), no período de 2008 a 2011, já estava definida a proposta avaliativa que

deveria ser desenvolvida em suas escolas, regulamentada pela Portaria n. 143, de 3 dezembro

de 2008 (NATAL, 2008). Conforme essa portaria, práticas de avaliação formativa deveriam

estar consolidadas em todas as escolas da rede, contudo, conforme discutido no item anterior,

não foram prestadas as condições necessárias à implementação dos Ciclos, à formação

continuada dos profissionais e ao trabalho desenvolvido pelos assessores e pelos professores.

O PAR consiste em uma proposta do governo federal com a finalidade de prestar

assistência técnico-financeira às redes municipais, estaduais e do Distrito Federal, com vistas

à melhoria da qualidade educacional. Para tanto, a rede de ensino deve realizar um

diagnóstico da situação de suas escolas, abordando as dimensões definidas no Plano. No que

se refere aos indicadores referentes à avaliação da aprendizagem, o município de Natal se

propôs a desenvolver ações que colaborassem para a melhoria da aprendizagem, visto que os

responsáveis pelo diagnóstico descreveram a realidade da rede como de baixo rendimento.

129

Diante disso, foram programadas ações de estímulo à autoavaliação, assistência aos alunos

com dificuldade de aprendizagem e que visavam a correção de fluxo escolar.

No intuito de compreender a implementação das ações de avaliação educacional do

PAR do município de Natal, buscamos informações com as Assessoras A e B do

Departamento do Ensino Fundamental. A Assessora A (2014) esclareceu que foi a única a

participar da elaboração do PAR do período (2008-2011), porém, tal como havia sido

mencionado pela Assessora E (2015), afirma que “[...] muitas coisas se modificaram com a

mudança de gestão na SME, o que interferiu na continuidade de determinadas atividades”.

Esse relato da Assessora A expressa os impasses da falta de efetividade e de

continuidade dos programas ou projetos que marcam a gestão pública. Muitos profissionais

que assumem determinados cargos nas instâncias públicas não dão continuidade às boas

experiências existentes, principalmente se o antecessor for adversário político. Por ser uma

professora antiga da rede, já passou por várias gestões e explicita que a descontinuidade da

gestão e das ações educacionais compromete, muitas vezes, projetos que estavam alcançando

bons resultados, que, por vezes, são substituídos por outros não tão eficazes.

Antes de iniciarmos a entrevista que possibilitou o desenvolvimento desse capítulo, foi

necessário mostrar às assessoras do Departamento de Ensino Fundamental as ações do PAR a

que nos referíamos. Não havia clareza acerca dessas ações, mesmo por parte da Assessora A

(2014), que tinha participado de sua elaboração. Isso se deve, em parte, ao fato de que o

primeiro PAR do município de Natal (2008-2011) foi elaborado há muito tempo.

Por outro lado, a Assessora B (2014) evidenciou que houve falha no monitoramento

das ações do PAR no que se refere à implementação das ações de avaliação da aprendizagem.

Percebemos, então, que, embora as ações estivessem de alguma forma sendo desenvolvidas,

as assessoras não as relacionavam ao PAR. Talvez pelo problema da mudança de Secretariado

na gestão municipal ou mesmo por falta de articulação entre os setores internos da SME.

Após serem informadas acerca dos indicadores referentes à avaliação da aprendizagem, as

assessoras passaram a relatar o trabalho realizado para a implementação das ações na escola,

conforme observado no item a seguir.

5.2.1 A implementação do indicador “Formas de avaliação da aprendizagem dos alunos” na

Rede Municipal de Ensino de Natal

O primeiro indicador da Dimensão 3, “Práticas pedagógicas e Avaliação”, área dois,

“Avaliação da aprendizagem dos alunos e tempo para assistência individual/coletiva aos

130

alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem”, refere-se às “Formas de avaliação da

aprendizagem dos alunos”. Como parte do desenvolvimento desse indicador, o município se

propõe a “Incluir como componente da política educacional o estímulo à autoavaliação e as

práticas interdisciplinares”. Essa inclusão aconteceria, então, nos projetos pedagógicos das

escolas e, para tanto, seriam realizadas reuniões com os profissionais das escolas.

A autoavaliação, conforme discutido no segundo capítulo, refere-se a um processo de

autorreflexão que, no contexto da sala de aula, tanto pode referir-se ao professor, apreciando o

seu próprio trabalho, quanto ao aluno, analisando seu processo de aprendizagem. No que diz

respeito ao educando, Hoffman (2014) considera que um processo de autoavaliação só tem

significado se esta for realizada através de uma ação reflexiva, bem como por meio da tomada

de consciência do aluno sobre suas aprendizagens e condutas diárias para possibilitar

superação intelectual.

No tocante à implementação da ação, a Assessora A (2014) menciona que “[...] nós

fizemos um ofício orientando às escolas para que isso fosse implementado, naquelas que

estavam fazendo a modificação do seu PPP”. Além disso, nas reuniões com os profissionais

da escola, as assessoras procuravam conhecer as escolas que estavam contemplando essa

autoavaliação no seu PPP e apresentavam sugestões de como poderiam conduzir essa prática.

Porém, tanto a Assessora A como a Assessora B alegaram que não houve um

acompanhamento sistemático acerca da implementação dessa ação. Não sabem, portanto, se

de fato essa ação foi materializada no cotidiano escolar.

Entendemos que, na prática, a ação referente à autoavaliação não foi bem executada,

visto que não houve um direcionamento específico para execução da ação, tampouco houve o

monitoramento das ações em todas as escolas. A Assessora B alega que isso se deve à

distância entre a SME e as escolas e às dificuldades existentes para a realização desse

acompanhamento, como o excesso de trabalho e o reduzido número de Assessores que

realizam o acompanhamento. Além disso, refere-se ao pouco tempo que os Assessores têm

nas escolas, considerando a intensa carga de trabalho que os coordenadores pedagógicos das

instituições também possuem.

A mesma Assessora destaca que a SME não dispõe de muitos dados a respeito dos

resultados do PAR porque não está havendo um monitoramento específico das metas

definidas nesse plano no que se refere à avaliação da aprendizagem. Diante do exposto,

percebemos que existe a compreensão da importância do planejamento e do registro acerca da

implementação e dos resultados das ações que são desenvolvidas na própria SME, tal como

definiu a Assessora E, quando se referiu, no capítulo 3, à elaboração dos planos plurianuais na

131

rede de ensino. No entanto, há uma desarticulação entre o plano plurianual da SME e o

próprio PAR. A sistemática de elaboração do plano plurianual já existia na rede e o PAR

consiste em um processo de planejamento instituído pelo MEC que não foi incorporado às

práticas cotidianas dos Assessores da SME.

Considerando o exposto, compreendemos o porquê de a ação referente à autoavaliação

está outra vez prevista no segundo PAR da rede municipal referente ao período de 2011 a

2014. Constatamos que no documento essa ação foi repetida e posta como ainda em

andamento. A Assessora B destaca que, para o ano de 2015,

[...] nós fizemos uma colagem, para ver como nós preparamos o Plano

Quadrimestral. Então, nosso Plano Plurianual contempla essas metas que

estão aí no PAR, e que diz respeito aos anos iniciais (Entrevista, 2014,

Assessora B).

A entrevista realizada com as Assessoras tornou mais clara a relação entre o PAR e os

processos de planejamento instituídos na rede. Em seguida, passaremos a discutir a

implementação do segundo indicador do PAR (2008-2011), referente à avaliação da

aprendizagem.

5.2.2 A implementação do indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva

aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem”

O indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que

apresentam dificuldade de aprendizagem” pode não se referir diretamente à avaliação da

aprendizagem, mas encontra-se ligado a essa ação. Isso ocorre porque o processo avaliativo,

em uma perspectiva formativa, é capaz de apontar não somente os educandos que necessitam

de maior assistência, utilizando a função diagnóstica da avaliação, mas também os caminhos

para o trabalho a ser desenvolvido com esses estudantes, por meio da sua função reguladora.

Um processo avaliativo baseado nessa perspectiva é primordial em uma rede de ensino que

considera a educação um direito social do educando e que, apesar dos ritmos diferenciados de

aprendizagem que estes possam apresentar, todos são capazes de aprender que suas

características individuais precisam ser respeitadas.

Determinados estudantes necessitam de atendimento especializados para que a

aprendizagem aconteça. Esse tipo de atendimento pode ser dispensado, conforme demonstram

Szymanski e Elias (2014, p. 265), “[...] tanto aos alunos que apresentam dificuldades de

aprendizagem oriundas de deficiência física, sensorial ou intelectual, quanto aos alunos que

132

não atingem os patamares desejados devido a dificuldades de aprendizagem não vinculadas a

uma causa orgânica específica”. Neste trabalho, discutiremos apenas o atendimento

educacional necessário aos estudantes que não apresentam causa orgânica como fator que

dificulta a aprendizagem.

Dessa forma, o indicador “Utilização do tempo para assistência individual/coletiva aos

alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem” obteve no PAR do município de Natal a

pontuação 1, denunciando haver um grande déficit desse serviço na rede, entre os anos de

2008-2011. Diagnosticada a necessidade de assistência aos estudantes, foram programadas

uma ação e três subações para serem implementadas sob a responsabilidade do próprio

município.

Foi, então, programada a ação de “Orientar as escolas a incluírem no PP oferta de

tempo para assistência individual e/ou coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de

aprendizagem durante o ano letivo, e tempo de atendimento educacional”. A ação descrita no

documento municipal parece repassar para as escolas total responsabilidade pelo atendimento

aos educandos, sem que o município assumisse conjuntamente as responsabilidades que lhe

cabem. No entanto, as subações propostas no PAR municipal dizem respeito ao oferecimento

das condições para que o atendimento aconteça individualmente ou em grupo, ao

acompanhamento sistemático da assistência prestada e à divulgação dos serviços prestados à

comunidade.

Entendemos como condições mínimas necessárias ao oferecimento desses serviços:

sala de aula, equipamentos e material didático-pedagógico adequados, professor capacitado,

suporte pedagógico para o trabalho desenvolvido pelo professor, entre outras condições. No

que se refere às condições materiais necessárias à assistência, as Assessoras responderam que

não existiam salas específicas para essa finalidade. A esse respeito, a Assessora B relata:

Geralmente as escolas potencializavam espaços livres, como a sala dos

professores antes ou depois do intervalo, dentre outras. Os recursos eram

livros, jogos que possibilitavam os avanços dos estudantes. Na maioria das

escolas, o reforço era realizado pelos professores que estavam em

readaptação de função (Entrevista, 2014, Assessora B).

Nota-se a precariedade de condições para o atendimento de alunos que necessitam de

condições especiais para aprender. No que se refere ao atendimento por parte dos professores,

a Assessora B (2014) relata que parte desse quadro é composta por professores readaptados,

os quais, por diferentes motivos, não poderiam retornar ao trabalho regular com os alunos em

sala de aula. Esses docentes podem ter ou não a capacitação e o desejo de realizar um bom

133

trabalho com os estudantes que precisam da sua assistência de profissionais para animá-los,

encorajá-los e ampará-los a terem bom êxito na aprendizagem. No entanto, não foram apenas

esses professores que assumiram o trabalho com os estudantes, pois, segundo a assessora A,

foram

[...] convocados professores substitutos, do seletivo, para nos ajudar a fazer

esse trabalho no contra turno com os alunos. Agente conseguiu implantar

isso aí em muitas escolas, [...] os professores que nem sempre eram do

quadro, tinha contrato provisório (Entrevista, 2014, Assessora A).

Além dos professores adaptados e dos contratados provisoriamente, a Assessora A

(2014) lembra que, na época, as creches que antes eram da responsabilidade da Secretaria de

Assistência Social foram assumidas pela Secretaria Municipal de Educação. Aquelas pessoas

que tinham o curso de Pedagogia e alguma experiência foram encaminhadas para as escolas e

assumiram esse trabalho com a orientação dos Assessores da SME.

Apesar dessa orientação inicial e de os Assessores da SME realizarem o

assessoramento às escolas, essas ações não podem ser comparadas com um curso de formação

continuada ou com o suporte cotidiano necessário para subsidiar a ação desses professores.

Além disso, essas propostas não são suficientes para atualização e adequação das ações

profissionais aos princípios norteadores da rede de ensino e às demandas específicas dos

estudantes.

Sem os investimentos necessários por parte do município, as ações do PAR referentes

à assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de aprendizagem

desenvolvidas na rede municipal de Natal foram comprometidas pela falta de infraestrutura,

recursos pedagógicos e investimentos em profissionais preparados para o atendimento aos

alunos com dificuldade de aprendizagem.

Considerando que a rede não oferece as condições ideais para atendimentos aos

educandos fora da sala de aula convencional, as Assessoras A e B orientam os professores a

desenvolverem, nas salas de aula regulares, um trabalho de atendimento às especificidades

dos educandos:

Nas formações e assessoramento sugeríamos que fossem realizadas no

interior das escolas, reforço escolar por meio de agrupamentos produtivos,

bem como atendimento individualizado, enturmação, dentre outros

(Entrevista, 2014, Assessora A).

134

Ademais, nos encontros de formação continuada com os professores da rede, as

Assessoras orientam os profissionais quanto ao que deve ser trabalhado com os estudantes

que necessitam de um apoio maior para que a aprendizagem se desenvolva. Apesar de afirmar

que não existem receitas prontas para esse trabalho, a Assessora A (2014) explica:

Comumente, orientamos e mostramos nesses encontros a necessidade do

professor ter uma rotina de trabalho, [...] orientávamos como deveria se uma

rotina de trabalho, como deveria ser feita a avaliação, mostrando avaliações

e a influência do ler todos os dias em sala de aula.

Além disso, o reforço realizado nas escolas tinha como foco maior atender aos alunos

no que se refere à leitura e à escrita. Se as dificuldades dos educandos fossem de outra ordem,

seriam desconsideradas, pois não haveria um trabalho de assistência voltado para acompanhar

o desenvolvimento da aprendizagem de modo geral, já que a maior preocupação da SME era

alfabetizar os alunos e inseri-los nas turmas regulares. Apesar da leitura e da escrita serem a

base para a aprendizagem dos conteúdos de outras áreas do saber, entendemos que os

conteúdos específicos dessas áreas também são importantes. Talvez essa ênfase se deva aos

requisitos cobrados nas avaliações externas às escolas às quais a rede está submetida. No

próximo item, abordaremos a última ação do PAR referente à área de avaliação da

aprendizagem.

5.2.3 A “Política específica de correção de fluxo” na rede municipal de Natal

A evasão e a repetência escolar têm se constituído um problema histórico da educação

brasileira e da Rede de Ensino Municipal de Natal. Considerando a amplitude que esse

problema tem assumido, a Assessora A (2014) afirma que não é possível permanecer com os

altos índices de evasão, de não aprendizagem e de repetência, pois “[...] não é só dizer que o

aluno não quer nada, não..., é preciso ver o outro lado dos Sistemas, das Instituições e

caminhar”.

Em grande medida, entre os fatores que contribuem para essa realidade, estão as

avaliações de cunho normativo, que privilegiam práticas de classificação e de controle. Esse

tipo de avaliação torna-se excludente devido à lógica de seleção social que o embasa. Para

Carmo (2003), o fim da avaliação classificatória deveria ser entendido como um avanço, por

causa das distorções acumuladas historicamente. Nesse sentido, a Assessora B concorda que

uma avaliação de caráter classificatório colabora com uma sociedade desigual, pois, segundo

ela, no momento em que se formam uma turma de alunos fracos, outra de alunos que sabem

135

ler com dificuldades e uma terceira de alunos que leem, aquele que está na turma considerada

fraca é estigmatizado.

Estigma e exclusão fazem parte da realidade escolar de muitas crianças das classes

sociais menos abastadas que não se reconhecem nas práticas escolares tradicionais. Para lidar

com essa realidade, no tocante às ações do PAR (2008-2011), a Assessora D relata que

ocorreu a inserção da Política de Correção de Fluxo no município. Em 2007, foi feito um

diagnóstico pela SME de Natal em relação às dificuldades do processo de aprendizagem nas

escolas e identificado que havia muitos alunos com defasagem idade/série, pois não foram

alfabetizados no tempo certo.

Segundo a Assessora D, como parte da assistência técnica prestada para execução da

ação do Plano de Ações Articuladas, o MEC apresentou três opções de tecnologias de

correção de fluxo ao município: os programas Alfa e Beto; Acelera, do Instituto Airton Sena;

e o Programa de Correção do Fluxo Escolar na Alfabetização do Grupo de Estudos sobre

Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação (GEEMPA). Os técnicos analisaram e concluíram

que a proposta apresentada pelo GEEMPA era que mais se aproximava daquela do município.

Segundo o Guia de Tecnologias Educacionais do MEC, do ano de 2009, o Programa

de Correção de Fluxo Escolar na Alfabetização (MEC, 2009, p. 51)

[...] compreende a organização de turmas de alunos não alfabetizados em

idade própria, que se encontram no contra turno de sua inserção na escola

regular. Acontece durante três meses, três vezes por semana, durante três

horas cada vez. O Correção do Fluxo Escolar na Alfabetização trata de

assegurar a sociabilidade intrínseca do ato de aprender pelo pertencimento a

um grupo no qual todos visam aprender um mesmo campo de

conhecimentos, nesse caso, a alfabetização.

O foco do trabalho do programa, portanto, é a alfabetização, desenvolvendo um

trabalho com os estudantes no contraturno em que estudam. A SME optou pelo Grupo de

Estudos sobre Educação Metodologia de Pesquisa e Ação GEEMPA, visto que já conhecia

um trabalho anterior da professora Esther Pillar Grossi relacionado à alfabetização dos alunos

e por acreditar na proposta. No entanto, a Assessora D destaca que “[...] O Programa só veio

iniciar em 2010, então desde esse ano, o município de Natal executa esse Programa até agora

e temos obtido resultados muito positivos”. A realização da única ação referente à avaliação

da aprendizagem que dependia da assessoria do MEC iniciou-se, portanto, com grande atraso,

por isso essa ação continuou sendo implementada no PAR de 2011-2014.

136

A Assessora D demonstrou as mudanças pelas quais esse programa tem passado: em

2010-2011 funcionou no contraturno para os alunos não alfabetizados do 2º ao 5º ano,

organizados em turmas independentes do ano de escolaridade. Em 2012, trabalhou-se com os

alunos de 4º e 5º anos em turmas regulares. Em 2013-2014, o projeto continuou atendendo

aos alunos de 4º e 5º anos, assistidos por professores efetivos e/ou por professores do processo

seletivo, que possuem contrato temporário com a rede.

A ideia inicial da SME era que esses alunos fossem atendidos apenas pelos professores

efetivos, porém, com o início do funcionamento do Pacto Nacional pela Alfabetização na

Idade Certa (PNAIC) no município, muitos professores que estavam participando do

Programa de Correção de Fluxo Escolar na Alfabetização migraram para o PNAIC7. Ao

contrário do que acontecia com os professores desse programa, os do Programa de Correção

de Fluxo não recebiam incentivo financeiro para participarem do programa, por isso muitos o

deixaram. Entendemos que isso interferiu na implementação da Política de Correção de

Fluxo, mostrando não haver uma articulação entre as ações do MEC de colaboração com os

entes federados no âmbito educacional.

Diante dessa realidade, a SME contratou professores temporariamente, para dar

continuidade às ações da política de correção de fluxo, nos anos de 2013-2014. Mais uma vez,

fica evidente a falta de planejamento do município para contratar professores efetivos para

atenderem aos alunos com dificuldade de aprendizagem. Percebemos que é um problema que

perdura desde a época da execução dos Ciclos no município, que teve seu funcionamento

comprometido pela falta de professores para realizarem o reforço escolar dos alunos que

necessitavam de atendimento específico.

No que se refere à sistemática de assistência prestada ao trabalho do professor, a

Assessora D (2015) explica: “[...] no município tem a proposta do planejamento semanal,

implementado desde 2006, onde o professor ficava com sua turma quatro dias da semana e no

quinto dia planejava o trabalho dele”. Os professores que faziam parte do grupo de correção

de fluxo estudavam com os seus pares, conforme a Assessora D acrescenta:

Nós temos uma coordenação municipal, que sentava, estudava e discutia. O

grupo de assessores da professora Ester Pillar Gross vinha, dava as

7 O PNAIC: de acordo com o MEC (2014), esse programa consiste em um compromisso formal assumido pelos

governos federal, do Distrito Federal, dos estados e municípios de assegurar que todas as crianças estejam

alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental. Através dos seus princípios, a

alfabetização é compreendida como uma das prioridades nacionais no contexto atual, pois o professor

alfabetizador tem a função de auxiliar na formação para o bom exercício da cidadania. Para isso, o professor

passa por formações continuadas para atender os alunos desses anos (MEC, 2014. Site: http://pacto.mec.gov.br).

137

orientações e nós da SME fazíamos a assessoria aos professores das turmas

de 4º e 5º anos. Dependia da escola, se tinham alunos com dificuldade de

aprendizagem na leitura e na escrita, ou seja, na alfabetização. Se o professor

tivesse interesse, e muitas vezes nem todos os professores tinham interesse,

pois a formação requer muita disponibilidade e estudo por parte do professor

(Entrevista, 2014, Assessora D).

Os professores participantes do Programa de correção de fluxo passavam por uma

formação, tinham suporte pedagógico para o trabalho que desenvolviam e recebiam

orientações de como atender às demandas dos seus alunos. Segundo a Assessora D (2024), o

professor era formado colocava em prática as orientações recebidas com a sua turma e, em

seguida, retornava com os resultados para a assessoria, para ampliar as discussões. O

Programa fornecia todo o material para o aluno e o professor, contendo jogos e orientações

teóricas, o qual, de acordo com a referida Assessora (2014), era “[...] de uma qualidade

realmente muito boa, pois o professor que se apropriava desse conhecimento e recursos

disponibilizados pelo Programa, com essa perspectiva de aprendizagem, [...] tem conseguido

grandes avanços com suas turmas”.

No que se refere ao processo avaliativo, a Assessora D explicou que era realizada

pelos coordenadores da escola que identificavam como o aluno estava, ou seja, realizava uma

avaliação diagnóstica. A “aula entrevista”, no entanto, consistia na primeira ação do professor

da turma, que, a partir daí, reorganizava a turma, portanto, a checagem da não alfabetização

era feita pelo professor que foi formado dentro da Proposta da Correção de Fluxo do GEMPA.

A partir daí, o aluno deveria atingir alguns patamares de alfabetização.

O programa tem alcançado bons resultados com os alunos. Segundo a Assessora D:

Temos os resultados no relatório dos três anos de execução do trabalho e

temos uma avaliação de uma profissional do MEC fazendo a avaliação do

Programa, onde temos tudo isso quantificado. Outra qualidade que nós

vemos é que o Programa quantifica e não é algo simplesmente subjetivo,

pois existe uma planilha e você verifica se o aluno é pré-silábico, silábico,

alfabético, ou seja, tem todo um instrumental que se registra como o aluno

chega, como ele vai estar daqui a dois meses, ou seja, é um

acompanhamento mesmo. Nós estamos no quarto ano de execução, inclusive

a parceria do Programa conclui agora em 2015. E aí não sabemos se vamos

permanecer ou não, vai depender das Diretrizes do MEC (Entrevista, 2014,

Assessora D).

A Assessora D destaca que, desde a sua implantação, o Programa tem apresentado

resultados satisfatórios, aliando dados quantitativos e qualitativos na análise do trabalho

desenvolvido. No entanto, a Assessora D enfatizou que a grande contribuição percebida diz

respeito ao fato de que os professores que participaram da formação

138

[...] têm um olhar diferente do processo de aprendizagem e avaliação do

aluno, na perspectiva de que a formação orienta o professor a uma aula

entrevista com esse aluno, a proposta metodológica, ela parte do contato

individual do aluno, onde o professor entrevista esse aluno, conhece um

pouco de sua história, identifica em que nível de aprendizagem ele está

(Entrevista, 2014, Assessora D).

A Assessora B (2014) também citou como pontos positivos do Programa de Correção

de Fluxo a consultoria da professora Esther Pillar Grossi, que faz o assessoramento e o

acompanhamento pedagógico da rede municipal. Quinzenalmente, a SME faz a formação e o

acompanhamento dos docentes que participam dessa formação. Visto que esse programa tem

um acompanhamento contínuo de formação, essa ação tem se constituído de grande

importância para os professores e tem auxiliado na mudança de posturas frente ao educando e

às práticas avaliativas. Isso mostra a relevância das ações do MEC de colaboração com a

melhoria da qualidade educacional, como mostra a Assessora C (2014):

[...] pelo próprio PAR conseguimos o GEEMPA que trabalha com a correção

de fluxo, pois o Sistema de Ciclo trabalhava apenas com algumas escolas, e

não estava estendido a todos. Com o GEMPA ampliou mais, pois tinha os

dias certos de atividades no contraturno.

Entre as dificuldades encontradas, a Assessora D informou que, além de nem todos os

professores terem permanecido no programa, eles também tinham dificuldade em

aprofundarem seus estudos semanais. Os professores continuavam estudando o material

entregue para eles e discutindo suas dificuldades em grupo, compartilhando alternativas que

encontravam para resolver as situações de não aprendizagem do aluno. Isso possibilitou um

processo de “formação intensiva” importante, mas foi difícil conciliar a formação com o

exercício profissional.

Percebemos que a assistência do MEC foi fundamental para ampliar a capacidade do

município de atender às demandas educacionais de seus estudantes. As ações que foram de

responsabilidade do município, apesar do empenho das Assessorias municipais, em grande

medida, não contaram com as condições necessárias para sua efetivação. O desenvolvimento

da ação que demandava a assessoria do MEC, apesar do atraso na execução, pôde efetivar-se

a contento. Embora a rede municipal tenha uma proposta progressista de educação e de

avaliação que visa o atendimento das necessidades dos educandos, a falta de condições de

implementação compromete o desenvolvimento dessas propostas.

139

“O importante é apontar os rumos do caminho, ajustar os passos

ao esforço necessário, torná-lo tão sedutor a ponto de aguçar a

curiosidade do aprendiz para o que está por vir” (HOFFMANN,

2002).

140

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho apresentou o resultado de uma pesquisa realizada na Secretaria de

Educação do Município de Nata/RN, com o objetivo de analisar as concepções de avaliação

da aprendizagem difundidas na rede municipal, por meio da implementação do Plano de

Ações Articuladas (2008-2011). Partimos da discussão acerca do federalismo, que consiste

em uma forma de organização político-territorial em que existe um Estado soberano ligado a

unidades federadas, que, com base em relações pautadas nos princípios da interdependência e

da autonomia, compartilham funções e poderes. Considerando que o pacto federativo reúne

elementos com interesses comuns e também conflitantes, torna-se necessária a coordenação

da União para que não prevaleçam os interesses dos entes mais fortes política e

economicamente.

O federalismo brasileiro constituiu-se em um meio de manter unido um povo marcado

por intensa desigualdade econômica, política, cultural, em um extenso território.

Historicamente, foi marcado pela alternância de períodos de fortalecimento dos estados

membros e de períodos de concentração de poderes na União. No entanto, a Constituição

Federal de 1988 instituiu o modelo de federalismo cooperativo, embasado no regime de

colaboração recíproca, que demanda entrosamento dos entes federados na definição e

implementação de políticas para alcançar objetivos comuns.

No que se refere às responsabilidades educacionais, a Constituição Federal de 1988

instituiu o regime de colaboração com funções compartilhadas entre os entes federados, o que

exige entendimento mútuo e diálogo para se efetive. A Constituição garantiu à população o

direito a uma educação gratuita e de qualidade, que deve ser alcançada por meio da

descentralização de poderes e responsabilidades entre os entes federados colaborando entre si.

Essas relações foram influenciadas pelas mudanças socioeconômicas e políticas

mundiais, ocorridas nas últimas décadas do século XX. A reforma do Estado brasileiro,

segundo as orientações do Estado mínimo neoliberal, modificou suas relações na área social,

entre outras. As políticas nessa área foram marcadas pela descentralização de poderes e

encargos para as esferas locais de poder, enxugamento de recursos e focalização dos

investimentos públicos na população mais carente. Além disso, a década de 1990 foi marcada

pelas reformas gerenciais da administração pública brasileira. O modelo gerencial, oriundo da

esfera privada, busca instituir na administração pública princípios como redução de custos,

produtividade, eficiência, eficácia e qualidade mínima no atendimento aos clientes.

141

Nesse contexto, foram impulsionadas reformas no campo educacional, sob a

orientação de instâncias transnacionais de poder. Essas reformas denotam as mudanças

ocorridas na regulação dos serviços educacionais em uma perspectiva gerencial. A regulação

dos serviços educacionais tornou-se mais flexível, com base na definição centralizada das

políticas e no controle a distância dos resultados educacionais. Para tanto, foram instituídos

sistemas de avaliação da educação básica, com vistas a instituir maior controle sobre as

práticas, conteúdos e resultados educacionais, bem como orientar a implementação das

políticas educacionais.

Dessa forma, no segundo mandato do Presidente Luís Inácio Lula da Silva (2007-

2010), foi lançado o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), como parte das políticas

do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), referente à área educacional. O PDE tem

como propósito a elevação da escolaridade da população e a melhoria da qualidade do ensino.

Como um de seus principais programas, foi lançado o Plano de Metas Compromisso Todos

pela Educação (PMCTE), considerado como instrumento primordial para impulsionar o

regime de colaboração entre os entes federados no desenvolvimento das responsabilidades

educacionais.

Para tanto, os entes federados deveriam aderir às 28 metas dos Planos e Metas

Compromisso Todos pela Educação, que dizem respeito a aspectos como acesso e

permanência na escola, organização do trabalho pedagógico, formação e carreira dos

profissionais da educação, gestão das escolas e das redes de ensino. Além disso, precisariam

elaborar o Plano de Ações Articuladas, a partir do qual se realizaria um diagnóstico da rede de

ensino para definir as ações que se pretende desenvolver, contando com a assistência técnica

e/ou financeira do MEC ou com recursos próprios. O cumprimento das metas será observado

por meio da evolução do IDEB, considerado principal indicador para medir a qualidade da

educação dos estados e municípios que aderirem ao PMCTE.

O PAR possibilita uma análise da situação educacional da rede e o desenvolvimento

de ações em quatro dimensões: gestão educacional, formação de profissionais da educação,

práticas pedagógicas e avaliação e infraestrutura física e recursos pedagógicos. No entanto,

esse trabalho se limitou a analisar as dimensões prática pedagógica e avaliação, conhecidas

como área 2, referente à “Avaliação da Aprendizagem dos Alunos e Tempo para Assistência

Individual/coletiva aos Alunos que Apresentam Dificuldade de Aprendizagem”.

Consideramos a avaliação da aprendizagem primordial para a consecução da

aprendizagem dos estudantes, construindo-se a partir de um projeto de sociedade a partir do

qual se consolida um determinado referencial de educação, ensino-aprendizagem e avaliação.

142

A educação bem como os processos de ensino-aprendizagem e de avaliação são, portanto,

políticos, cuja orientação imprime determinada direção à construção do conhecimento no

contexto escolar.

Historicamente, a avaliação da aprendizagem escolar tem se desenvolvido sob a

influência da concepção empírico-racionalista que enfatiza o controle, a busca da eficiência, o

incentivo à competitividade e a comparação de resultados com vistas à classificação. Esse tipo

de avaliação também é a que fundamenta as atuais políticas de avaliação de desempenho do

MEC. Em contraposição a essa concepção, os educadores críticos defendem um referencial de

avaliação formativa, fundamentada no paradigma naturalista, democrática ou formativa.

Com base nessas concepções de avaliação, os processos avaliativos podem cumprir

diferenciadas funções. Quando as práticas avaliativas se fundamentam na perspectiva

empírico-racionalista, destacam-se as funções de controle, voltadas para a quantificação,

classificação e certificação dos desempenhos, de um processo de aferição realizado, em geral,

ao final do processo educativo. Se o processo avaliativo, no entanto, se constrói a partir de um

modelo formativo, enfatiza-se uma avaliação contínua e qualitativa, com base na função

diagnóstica e reguladora. O desenvolvimento dessas funções tem em vista o (re)planejamento

do trabalho educativo, visando subsidiar o processo de ensino-aprendizagem. Consideramos,

portanto, que essa segunda perspectiva está mais afeita a uma concepção educacional que visa

garantir direitos subjetivos, pois serve de suporte para que a aprendizagem se construa.

A escolha dos indicadores de avaliação do PAR como referência para essa pesquisa se

deu por compreendermos a importância dessa prática pedagógica para os processos

formativos de uma rede de ensino, podendo, inclusive, interferir no fluxo escolar. Sendo

assim, essa pesquisa teve como objeto o PAR da rede municipal de ensino de Natal,

implementado no período de 2008 a 2011.

Uma vez que o MEC condicionou apoio técnico e financeiro à adesão do Plano de

Metas Compromisso todos pela educação e à elaboração do PAR, este se tornou quase que

uma imposição para as redes de ensino que já desenvolviam projetos com alguma forma de

assistência da União, como é o caso de Natal. Apesar disso, nessa rede de ensino, já existia

uma sistemática de planejamento geral envolvendo os diversos departamentos da Secretaria

Municipal de Educação de Natal. Nesse ponto, a rede mostrou-se autônoma no

desenvolvimento dos seus processos institucionais, de forma que o PAR se sobrepôs ao

planejamento existente nela.

Por outro lado, muitas ações planejadas eram financiadas por meio de convênios

anuais com a União e passaram a acontecer por meio do Termo de Compromisso, que retrata

143

a adesão ao PMCTE. Isso, de certa forma, alinhou a Política Municipal com a Política

Nacional, possibilitando que o apoio técnico e/ou financeiro do MEC acontecesse

considerando um planejamento de médio prazo para a efetivação das ações.

As ações de avaliação da aprendizagem implementadas na rede municipal de Natal

abrangeram três indicadores: formas de avaliação da aprendizagem dos alunos; utilização do

tempo para assistência individual/coletiva aos alunos que apresentam dificuldade de

aprendizagem; e política específica de correção de fluxo. Apenas no último indicador foi

gerada uma ação que contou com apoio técnico do MEC para execução, tendo em vista que a

maioria das ações foi de responsabilidade do município, que nem sempre garantiu as

condições para a efetivação do que foi definido no seu Plano de Ações Articuladas.

Na Rede Municipal de Ensino de Natal, já havia uma concepção para orientar suas

práticas educacionais, em particular, as avaliativas. Desde a ocasião da implantação das

políticas de Ciclos de aprendizagem, em 2001, a rede procurava instituir nas suas escolas essa

concepção de reorganização dos tempos e espaços escolares bem como o desenvolvimento de

um processo educativo que respeitasse os ritmos, as necessidades e as experiências dos

alunos.

Essa proposta educativa fundamenta-se em uma perspectiva de educação humanista,

que considera a aprendizagem como direito social. Nessa perspectiva, o processo de ensino-

aprendizagem é considerado como histórico e dinâmico, em que as estratégias utilizadas pelas

escolas devem favorecer o desenvolvimento das potencialidades do educando. Assim, o aluno

dessa rede de ensino é visto como um sujeito ativo capaz de construir conceitos de forma

crítica e reflexiva. Para tanto, o processo educativo deve priorizar a realidade do aluno para

que este evolua de modo integral.

De maneira condizente com essa perspectiva de ensino, a rede busca construir uma

concepção de avaliação de aprendizagem diagnóstica, processual, de cunho formativo, que

considere a realidade dos alunos, reconhecendo suas especificidades. A avaliação deve, assim,

estar a serviço da construção do processo de ensino-aprendizagem e colaborar para a

regulação da aprendizagem dos alunos, visando seu crescimento intelectual.

Esse ideal educacional é difundido pelos Assessores Técnicos Pedagógicos da SME

por meio de suas formações continuadas com professores, coordenadores e gestores das

escolas. No entanto, uma série de fatores históricos, culturais e financeiros dificulta que essas

concepções pautem o trabalho da maioria das escolas da rede.

A implementação do indicador “Tempo para assistência dos alunos com dificuldades

de aprendizagem” reforça a necessidade de considerar as necessidades dos educandos para

144

que todos possam aprender. Essa ação, que ficou sob a responsabilidade municipal, foi

desenvolvida em condições adversas. A rede municipal não garantiu as condições de

infraestrutura física e o material pedagógico necessários ao desenvolvimento da ação. No que

se refere aos docentes necessários ao reforço à aprendizagem dos estudantes, foram

convocados professores readaptados de função, contratados temporariamente, além de outros

oriundos da Secretaria de Assistência Social. Por mais que as assessoras da Secretaria

Municipal de Educação se esforçassem para prestar suporte à ação desses professores, não

foram prestadas as condições necessárias ao atendimento da demanda. Podemos afirmar,

portanto, que o município não se comprometeu, a contento, a efetivar essa ação.

O indicador “Política de Correção de Fluxo”, que tem como objeto os estudantes que

se encontram fora da faixa etária correspondente ao ano de escolaridade, foi o único indicador

do PAR de Natal (2008-2011) referente à avaliação da aprendizagem que contou com

assistência técnica do MEC. Essa assistência se daria por meio da parceria público-privado

promovida pelo Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação

(GEEMPA).

Os técnicos do município de Natal analisaram as propostas de assistência para essa

ação e constataram que a proposta do GEEMPA era a que mais se aproximava do referencial

de educação e avaliação desenvolvido na rede. Essa assistência iniciou-se somente no ano de

2010, de modo que esse grupo responsabilizou-se pela formação e material instrucional

trabalhado com os professores do município. No entanto, muitos dos que iniciaram o trabalho

com a Política de correção de fluxo migraram para outro programa federal, que destinava

ajuda financeira aos cursistas. Professores temporários foram convocados para continuar a

ação proposta, contudo, isso pode comprometer o trabalho desenvolvido, além disso, esses

professores talvez não permaneçam na rede de ensino por muito tempo, de forma que os

investimentos na formação do professor poderão se perder. Ademais, as ações de atendimento

aos estudantes com dificuldades de aprendizagem incidem apenas na aquisição da leitura e da

escrita, ficando de fora outras dificuldades que porventura fossem percebidas.

É necessário ressaltar que as ações de avaliação da aprendizagem, programadas para

serem executadas no PAR (2008-2011), sob a responsabilidade do município de Natal, não

foram executadas da forma como deveria. Entre as dificuldades encontradas, destacamos:

falta de monitoramento, número insuficiente de assessores na Secretaria Municipal de

Educação de Natal para acompanhar a execução das ações previstas, poucos investimentos na

contratação de professores efetivos e capacitados para atender os alunos com dificuldades de

aprendizagem.

145

Podemos afirmar, portanto, que não houve um acompanhamento efetivo no que se

refere à consecução dos indicadores de avaliação por parte da Secretaria Municipal de Natal.

Embora as ações estivessem sendo realizadas de certa forma, algumas assessoras não tinham

clareza acerca do Plano de Ações Articuladas do município. Apesar disso, percebemos um

grande esforço por parte das assessoras da Secretaria de Educação de Natal para a melhoria

efetiva da educação municipal. Destacamos, sobretudo, o compromisso demonstrado com a

formação docente e acompanhamento pedagógico às escolas da rede, mesmo com tantas

dificuldades de adesão às propostas de ensino, bem como a articulação do trabalho entre os

departamentos da SME.

Uma realidade que tem dificultado o trabalho dessas assessoras em favor da melhoria

da qualidade educacional do município e que também afetou a implementação do Plano de

Ações Articuladas de Natal refere-se aos problemas da gestão municipal. A alternância de

Gestores da Pasta educacional, no período de implementação do PAR (2008-2011),

comprometeu a condução e continuidade das ações.

Apesar de não ter ocorrido um efetivo acompanhamento das ações do PAR, o PMCTE

propõe que isso seja feito por meio do IDEB municipal. Se considerarmos essa perspectiva,

analisando o PAR como um todo, podemos afirmar que no período de 2007, ano anterior à

implementação do primeiro PAR (2008 a 2011) de Natal, e 2013 primeiro ano após a sua

conclusão, os resultados não podem ser considerados animadores. Ao compararmos o IDEB

do município de Natal com as metas definidas para os anos correspondentes, observamos que,

nos anos iniciais do ensino fundamental, os índices estiveram acima da meta nos anos de 2007

e 2009, na meta em 2011 e abaixo da meta em 2013. No que diz respeito aos anos finais de

escolaridade, os índices mantiveram-se abaixo das metas em todos os anos, o que demonstra

que as ações do PAR, como um todo, ainda não estão surtindo os efeitos esperados.

Consideramos que na rede municipal de Natal já havia uma proposta de avaliação

formativa consolidada antes da implementação do PAR. Na elaboração desse plano, a rede

municipal tomou o cuidado de implementar programas educacionais cuja proposta formativa

se aproximasse do referencial adotado na rede de ensino. Das opções de disponíveis para

implementação por meio do PAR o Programa de Correção do Fluxo Escolar na Alfabetização

do Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação (GEEMPA)

colaborou para reforçar as concepções de avaliação existentes na rede. Vale ressaltar, no

entanto, que os programas disponíveis para a escolha possuem variadas concepções de

educação e de avaliação que poderiam conflitar com as da rede de ensino.

146

Entendemos que o PAR consiste em uma política gerencial, que se pauta em uma

concepção de avaliação que toma por base o ranqueamento das instituições com base nos

resultados obtidos, tendo em vista o controle sobre os resultados e a responsabilização dos

sujeitos. Ao disponibilizar diferentes opções de programa para as ações referentes à avaliação

da aprendizagem o Município de Natal pôde optar pelo que reforçaria suas próprias

concepções.

Por meio da análise das ações do segundo PAR de Natal (2011-2014), constatamos

que as ações de avaliação concernentes aos indicadores “Formas de avaliação da

Aprendizagem” e “Tempo para atender aos alunos com dificuldades de Aprendizagem” são

consideradas atualmente como ações em andamento. Quanto ao indicador “Política de

Correção de Fluxo”, este não foi introduzido no segundo Plano, versão 2011-2014, em função

de as suas ações terem sido concluídas. As ações desse indicador foram concluídas no ano em

que o Plano foi reformulado.

Diante do exposto, esperamos que este trabalho contribua para a ampliação do debate

em torno das concepções de educação e avaliação da aprendizagem da rede municipal de

Natal e para o planejamento na política de avaliação local, em especial, relativa ao Plano de

Ações Articuladas. Como perspectivas para futuros estudos, apontamos a necessidade de

continuidade dessa pesquisa, analisando as consequências das ações aqui discutidas nas

escolas da rede municipal assim como a implementação das Políticas de Correção de Fluxo na

rede municipal de Natal.

Finalizamos destacando a relevância deste trabalho para nós, uma vez que foi fruto dos

estudos efetuados nas disciplinas realizadas durante o Mestrado e dos debates promovidos na

Base de Pesquisa Política e Práxis em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do

Norte, que muito contribuíram para o nosso aprendizado e experiência profissional.

Ressaltamos, ainda, os contributos da nossa experiência como bolsista do “Projeto Avaliação

do Plano de Ações Articuladas: um estudo em municípios dos estados do RN, PA e MG no

período de 2007 a 2011”, o qual possibilitou ricas oportunidades de ampliação do debate em

torno da implementação do Plano de Ações Articuladas, com vistas a verificar a sua

repercussão na realidade local.

“O que vale na vida não é o ponto de partida e sim a

caminhada. Caminhando e semeando, no fim terás o que

colher”.

Cora Coralina.

147

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161

APÊNDICES

162

APÊNDICE A – Solicitação de permissão para coleta de informação

163

164

APÊNDICE B – Autorização para a realização da Pesquisa pela Secretária de Educação do

município de Natal/RN

.

165

APÊNDICE C – Guião das Entrevistas

GUIÃO DE ENTREVISTA E AS PERGUNTAS DE CARACTERIZAÇÃO DOS

SUJEITOS E DO CAMPO EMPÍRICO NA SME DE NATAL

ENTREVISTA 01

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

OBSERVATÓRIA DA EDUCAÇÃO

ROTEIRO PARA A ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA NA SME DE NATAL

PAR EM GERAL

À Secretaria Municipal de Educação de Natal-RN

Coordenação Pedagógica

Técnicos da SME e membros do Comitê de Acompanhamento do PAR

Dados de Identificação da Instituição: Secretaria Municipal de Educação de Natal

Dados do entrevistado:

Nome: ________________________________________________________________

Cargo e tempo de função:

________________________________________________________________

e-mail: ________________________________________________________________

Telefone de contato: _____________________________________________________

1 Com qual objetivo o município de Natal fez a adesão ao PAR?

2 Quando foi elaborado o PAR no município de Natal e quem participou de sua elaboração?

3 Quem é responsável pela gestão da execução do PAR no município de Natal/RN?

4 Quem acompanha mais diretamente a execução do PAR?

5 Como ocorreu o processo de implantação do PAR? E quem participou deste processo?

6 Existe um Comitê de acompanhamento do PAR? Se sim, quem faz parte desse comitê,

como está atuando e, em sua opinião, qual o papel do PAR?

7 Como você avalia a implementação do PAR no município?

166

8 Antes do PAR, como a SME conseguia os recursos necessários para a efetivação de

Projetos? Havia convênios com a União, o Estado e o município de Natal?

9 A implementação do PAR modificou as relações de colaboração financeira e técnica entre a

União e o município de Natal? Caso positivo, como era antes e o que se modificou?

10 As ações foram planejadas com prazos definidos? Se a resposta for sim, elas foram

efetivadas de acordo com os prazos previstos? Por quê?

11 Quais os maiores entraves no processo de implantação do PAR no município de Natal? Por

quê?

12 De que forma o MEC participou no momento de implantação do PAR?

Agradecemos a sua colaboração com esta pesquisa.

Luciane Terra dos Santos Garcia – Orientadora da Pesquisa e

Gersonita Paulino de Sousa Cruz – Mestranda e pesquisadora

Natal/RN, 28/01/14.

167

ENTREVISTA 02

RESPONSÁVEL PELAS AÇÕES DE AVALIAÇÃO NO PAR

EQUIPE PEDAGÓGICA

AÇÕES DE AVALIAÇÃO DEFINIDAS NO PAR

ROTEIRO PARA COLETA DE DADOS REFERENTE ÀS AÇÕES DE AVALIAÇÃO

DA APRENDIZAGEM ELABORADAS NO PAR E ORIENTADAS PELA SME DE

NATAL PARA AS ESCOLAS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO

Dados do entrevistado:

Nome: ________________________________________________________________

Cargo e tempo de função:

________________________________________________________________

e-mail: ________________________________________________________________

Telefone de contato: _____________________________________________________

1 A SME projetou e implementou alguma ação referente à avaliação da aprendizagem no

documento do PAR? Quais? Por quê?

2 Qual foi o processo vivenciado pela SME para que se definissem as ações referentes à

avaliação da aprendizagem no PAR?

3 Foi realizada alguma avaliação diagnóstica para definir as ações referentes à avaliação da

aprendizagem nas escolas da rede? Quais? Como? Por quê?

4 Considerando as ações previstas no PAR 2007-2011, porque a SME foca a sua ação no

estímulo à avaliação à autoavaliação e no desenvolvimento de práticas interdisciplinares?

5 Como isso foi realizado? Quem esteve à frente dessa ação?

6 A SME tem algum material (apostila, textos, folders etc.) que orienta a avaliação da

aprendizagem das escolas com turmas dos anos iniciais do ensino fundamental? Se tiver esse

material e essa dinâmica de trabalho, como a SME realiza esse trabalho com as escolas?

168

ENTREVISTA 03

SETOR DE ENSINO

CONCEPÇÕES DE ENSINO-APRENDIZAGEM, EDUCAÇÃO DA REDE

MUNICIPAL DE NATAL

ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA – SME-NATAL

1 Qual a concepção de educação que orienta o trabalho da rede de ensino no município de

Natal?

2 Qual a concepção de ensino-aprendizagem das escolas da rede municipal?

3 Qual a concepção de avaliação das escolas da rede de ensino?

4 Como acontece a avaliação da aprendizagem nas escolas?

5 Existem documentos que orientam como deve ser o ensino-aprendizagem e a avaliação na

rede? De quando são? Quem elaborou? Por que elaboraram? Com base em que documentos?

6 Qual a finalidade da avaliação da aprendizagem nas escolas?

7 Existe alguma orientação com relação à autoavaliação na rede de ensino? Se existe, qual?

Por que a implementam? De que forma? A partir de quando a implementaram? De que forma

está sendo implementada na rede educacional?

8 Existe alguma orientação da SME acerca da inclusão de avaliação da aprendizagem nos

PPPs das escolas? Como foi efetivado? A partir de quando? Por quê?

9 A SME dá alguma orientação às escolas com relação ao uso dos dados levantados por meio

da avaliação?

10 Existe alguma assistência aos alunos com dificuldade de aprendizagem? Qual? Como

acontece?

11 Que assistência a SME presta às escolas para que o reforço escolar ocorra?

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12 Para o reforço, há professores com formação apropriada para atender os alunos com

dificuldades de aprendizagem? Os professores passam por formação continuada para se

preparar para esse atendimento?

13 É prestado algum acompanhamento aos professores e escolas que realizam o reforço

escolar?

14 Existem salas apropriadas, com recursos adequados para o reforço?

170

ENTREVISTA 04

ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA – SME-NATAL

1 Com relação à avaliação da aprendizagem dos alunos do município de Natal dos anos

iniciais do ensino fundamental do período de 2007-2013, que fatores você considera que

gerou o resultado do IDEB daquela época?

2 O que a SME fez mediante a justificativa do resultado do IDEB dessa época no PAR? Quais

as ações e como foram implementadas?

3 Houve algum direcionamento para professores, gestores e coordenadores pedagógicos das

escolas por parte da SME para a prática avaliativa nas escolas no período já citado? Se houve,

justifique.

4 Foi elaborada alguma ação no PAR referente à avaliação da aprendizagem para o município

mediante a realidade de baixo desempenho na aprendizagem dos alunos nesse período?

Houve alguma preocupação por parte da SME em rever as concepções de avaliação da

aprendizagem e a forma como a prática avaliativa estava sendo conduzida nas escolas? Se

isso ocorreu, qual intervenção foi desenvolvida? Teve resultado? Qual? Comente.