UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ... · transformação empregando a mão de...

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

A GESTÃO E O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS POLÍTICAS

EDUCACIONAIS BRASILEIRAS: UM ESTUDO SOBRE AS VARIÁVEIS

SÓCIOECONÔMICAS E O DESEMPENHO DO IDEB NO MUNICÍPIO DE CEARÁ

MIRIM

ALICE JUDITH DA COSTA LOURENÇO

Natal

2013





MIRIM

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Coordenação do curso de graduação em

Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a

obtenção do título de Bacharel em Administração.

Orientador: Afrânio Galdino de Araújo, Dr. Sc.

Natal

2013

Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Lourenço, Alice Judith da Costa. A gestão e o planejamento estratégico nas políticas educacionais

brasileiras: um estudo sobre as variáveis sócioeconômicas e o desempenho do IDEB no município de Ceará-Mirim/ Alice Judith da Costa Lourenço. – Natal, RN, 2013. 95f. : il. Orientador: Profº. Dr. Afrânio Galdino de Araújo. Monografia (Graduação em Administração) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de Ciências Administrativas. 1. Gestão estratégia – Monografia. 2. Planejamento – Monografia. 3. Políticas educacionais – Monografia. I. Araújo, Afrânio Galdino de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/BS/CCSA CDU 658.8





MIRIM

Monografia apresentada e aprovada em 19 de junho de 2013, pela banca

examinadora composta pelos seguintes membros:

______________________________________

Afrânio Galdino de Araújo, Dr. Sc.

Orientador

_______________________________________

Antônio Carlos Ferreira, M Sc.

Examinador

________________________________________

Maia Valéria Pereira de Araújo, Dra.

Examinador

________________________________________

Leandro Trigueiro Fernandes

Examinador

A minha família pelo apoio constante e em

especial a minha mãe, que assim como eu,

nunca desistiu dos meus sonhos.

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus por ser o meu refúgio e minha fortaleza me fazendo

levantar e crê todos os dias que “tudo posso naquele que me fortalece”.

Ao meu orientador Afrânio Galdino que sempre acreditou na minha capacidade

me apoiando no decorrer da realização deste trabalho.

Aos meus colegas, companheiros de curso, que fizeram parte dessa trajetória se

tornando parte importante na construção de mais uma etapa da minha vida e em especial às

amigas: Alexsandra Silva, Iarlla Karine e Sara Ariane pelo companheirismo, pelo apoio e

pela amizade especial que para sempre permanecerá.

Aos meus pais Maria Messias e Sebastião Lourenço que foram pedra fundamental

na construção do meu caráter, dos meus sonhos e da minha educação, que nunca desistiram de

mim e, deste modo, dedicaram-me todo o seu carinho e amor.

Ao professor Paulo Roberto e sua equipe que participaram da construção deste

trabalho.

E enfim, a todos aqueles que torceram por esta vitória e torcem pelo meu sucesso

e felicidade.

RESUMO

Este trabalho realizou um estudo exploratório sobre as variáveis socioeconômicas incidentes sobre o IDEB. Seu objetivo consiste na análise entre as variáveis sintetizadoras do

desempenho da qualidade da educação e a capacidade delas na geração de informações úteis à gestão e ao planejamento estratégico das Políticas Educacionais do município de Ceará-

Mirim. Para atingir os objetivos propostos foi utilizado o modelo estatístico de Regressão Linear Múltipla. Os resultados demonstraram que, quanto ao perfil das turmas iniciais e finais do ensino fundamental, a maior parte da rede de ensino municipal atende ao 5º ano, há uma

forte distorção idade série em todas as turmas do setor urbano e rural, a predominância quanto ao sexo é variável de turma para turma e a maior parte dos anos iniciais alcançou a meta do

IDEB determinada pelo INEP, nos anos finais o resultado foi paralelo. Em relação à utilização do método de regressão, este definiu a relação direta entre duas variáveis socioeconômicas e

os resultados do IDEB. A Análise SWOT demonstra o desenvolvimento e o crescimento lento da educação do município pertinente à predominância dos pontos fracos e as ameaças. Quanto ao uso de ferramentas de planejamento estratégico na educação constatou-se que a utilização destas junto aos indicadores pode gerar uma melhor identificação dos problemas, bem como

auxiliar na tomada de decisões. Enfim, a pesquisa conclui que dentre as variáveis socioeconômicas interventoras do IDEB para informação no desenvolvimento da gestão, através do planejamento estratégico, de políticas públicas para educação no município de Ceará Mirim: a porcentagem dos estudantes que responderam que não moram com o pai e

porcentagem dos estudantes que responderam que o pai ou responsável nunca estudou.

Palavras-chave: Gestão estratégica. Planejamento. Políticas Educacionais. IDEB.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Evolução da popularização e da escolarização, população de 5 a 19 anos .............. 41

Tabela 2: Evolução do crescimento populacional e da escolarização, população de 5 a 19

anos, 1920/1950 ......................................................................................................................... 41

Tabela 3: Indicadores demográficos e econômicos e taxas de alfabetização 1950/1970 ......... 41

Tabela 4: Taxa de escolarização líquida e bruta do ensino fundamental ................................. 47

Tabela 5: Dados de aprovação, reprovação, abandono e distorção da idade-série ................... 49

Tabela 6: Número de professores na Educação Básica nas Etapas e Modalidades de Ensino . 51

Tabela 7: Número de matrículas do 5º e 9º ano das Escolas Municipais de Ceará Mirim ....... 66

Tabela 8: Metas e índice do IDEB do 5º e 9º ano das Escolas Municipais de Ceará Mirim ... 75

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Faixa etária idade-série do 5º ano do E.F. – Área Urbana ...................................... 67

Gráfico 2: Faixa etária idade-série do 9º ano do E.F. – Área Urbana ...................................... 68

Gráfico 3: Faixa etária idade-série do 5º ano do E.F. – Área Rural ......................................... 69



Gráfico 6: Gênero sexual do 5º ano do E.F. ............................................................................. 72

Gráfico 7: Gênero sexual do 9º ano do E.F. ............................................................................. 73

Gráfico 8: Metas do IDEB atingidas em 2011 - 5º ano do E.F. ............................................... 74

Gráfico 9: Metas do IDEB atingidas em 2011 - 9º ano do E.F. ............................................... 74

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Análise SWOT .......................................................................................................... 79

Figura 2: Resultado da Análise Swot ....................................................................................... 81

SUMÁRIO

1 PARTE INTRODUTÓRIA .................................................................................................. 13

1.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO ........................................................................... 13

1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA ......................................................................... 15

1.3 OBJETIVOS DA PESQUISA ............................................................................................. 16

1.3.1 Geral ................................................................................................................................. 16

1.3.2 Específicos ........................................................................................................................ 16

1.4 JUSTIFICATIVA ................................................................................................................ 16

2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................... 18

2.1 A NOVA GESTÃO PÚBLICA ........................................................................................... 18

2.1.1 Histórico ........................................................................................................................... 18

2.1.2 O Planejamento Estratégico e a Gestão Estratégica ......................................................... 22

2.1.3 A nova gestão pública no Brasil ....................................................................................... 30

2.2 EDUCAÇÃO ....................................................................................................................... 39

2.2.1 O ensino fundamental brasileiro ....................................................................................... 39

2.3 INDICADORES .................................................................................................................. 53

2.3.1 Conceito ............................................................................................................................ 53

2.3.2 Principais características .................................................................................................. 55

2.3.2.1 OCDE ............................................................................................................................ 59

2.3.2.2 Indicador da educação brasileira - IDEB ....................................................................... 60

3 METODOLOGIA ................................................................................................................. 64

3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA .............................................................................. 64

3.2 POPULAÇÃO E AMOSTRA ............................................................................................. 64

3.3 DADOS E INSTRUMENTO DE COLETA ....................................................................... 64

3.4. TÉCNICA DE ANÁLISE DOS DADOS ........................................................................... 65

4. ANÁLISE DOS DADOS ..................................................................................................... 66

4.1 PERFIL DAS TURMAS DO 5º E 9º DAS ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS .......... 66

4.2 AS VARIÁVEIS SOCIOECONÔMICAS E A CORRELAÇÃO COM O IDEB .............. 76

4.3 ANÁLISE SWOT ................................................................................................................ 78

4.4 FERRAMENTAS DE GESTÃO E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ........................ 81

5. CONCLUSÃO ...................................................................................................................... 83

REFERÊNCIAS ...................................................................................................................... 86

APÊNDICE .............................................................................................................................. 91

ANEXO ..................................................................................................................................... 94

13

1 PARTE INTRODUTÓRIA

1.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO

A história do atual município de Ceará Mirim começa com a povoação dos índios

Potiguares os quais viviam às margens do rio Pequeno que depois passou a ser chamado rio

Ceará Mirim. Diante da fertilidade da boa terra a região era rica em pau-brasil e sendo assim,

em troca de especiarias, os índios passaram a comercializar, clandestinamente, este produto

com os franceses e espanhóis e por último com os portugueses, seus colonizadores (IBGE,

2013).

Com a colonização os portugueses se prontificaram a organizar o povoado; então,

fundaram um convento, uma igreja, um prédio destinado à cadeia e a câmara municipal, mas

foram os padres jesuítas que conquistaram a simpatia dos antigos moradores, os índios.

Entretanto, os portugueses ficaram preocupados com esta aproximação uma vez que eles

tinham total interesse nas terras férteis do vale e não aceitariam qualquer interferência nos

seus negócios. Sendo assim, trataram de afastar os jesuítas.

Diante desta situação, os índios passaram a ser pressionados pelos colonizadores e

em prol disso foram forçados a negociar suas terras com estranhos. A partir de então

chegaram os negros vindos da África dando início ao trabalho cativo e a cultura canavieira, a

qual foi essencial para evolução do vale do Ceará Mirim, tornando-se por longos anos o

estandarte da economia cearámirinense e marcando a história do vale que passa a ser

dominado , segundo Morais (1998), por uma civilização legitimamente dotada por senhores

de engenho conscientes do domínio econômico que exerciam, tratando-se desta forma de uma

fidalguia poderosa e elegante que brilhava ao final do século XIX.

O pequeno povoado foi se desenvolvendo e crescendo e em 1755 desmembrado do

município de Natal e elevado a categoria de vila Extremoz. Cem anos depois a sede de

Extremoz foi transferida para a povoação de Boca da Mata passando a ser chamada de Ceará

Mirim. E no ano de 1882 foi promovida definitivamente a categoria de cidade.

Ao longo dos anos o município cresceu, bem como a capital do estado gerando

consequentemente a proximidade territorial entre ambas, e em 1997 por meio da Lei

Complementar nº. 152 Ceará Mirim foi integrada a Região Metropolitana de Natal

(CASTRO, 2004).

Entretanto, mesmo fazendo parte atualmente deste quadro e no passado ter sido

palco do esplendor dos senhores de engenho e das baronesas, hoje o município apresenta um

14

potencial econômico considerado pequeno, ocupando o 153º lugar no ranking de

desenvolvimento dentre os 167 municípios do Estado conforme IFDM de 2010 - Índice

FIJARN de Desenvolvimento Municipal. Vale salientar que este índice baseia-se no

desenvolvimento dos municípios brasileiros abrangendo três áreas: Educação, Saúde,

Emprego e Renda (FIJARN, 2013).

Abordando estes três aspectos socioeconômicos Ceará Mirim é uma cidade que

apresenta uma rede de Saúde Pública composta por 40 estabelecimentos com um total de 54

leitos (IBGE, 2013) uma capacidade que não atende a demanda populacional resultando,

muitas vezes, principalmente em situação de gravidade e emergência, na transferência dos

pacientes para Natal que acaba também sofrendo as consequências de superlotação por ter que

atender boa parte da região metropolitana do município.

O mesmo acontece na área da educação - com um total de 78 Estabelecimentos de

Ensino sendo que deste total 56 atendem ao ensino fundamental, 41 a pré-escola e apenas 6

atendem ao ensino médio (IBGE, 2013). E apesar de cobrir em quase sua totalidade a rede de

Ensino Infantil e Fundamental com o um total de 85,4% das matrículas e está dentro do

percentual de escolas que atingiram ou ultrapassaram a meta do IDEB dentre os anos iniciais

e finais ainda apresenta um percentual de 21,9 % dentre as pessoas de 15 anos ou mais de

idade que não sabem ler e escrever (IBGE, 2013).

No que diz respeito ao quadro de Emprego e Renda com uma população ativa de

61.669 – entre 10 e 64 anos (IBGE, 2013) – e um quadro incipiente das atividades

econômicas locais que se concentram nos setores públicos e prestação de serviços, uma

significativa parte da população se desloca diariamente ao município de Natal e cidades

circunvizinhas para trabalhar. E no que diz respeito as demais atividades econômicas o setor

industrial é uma área pouco significativa se sobrepondo neste ramo a indústria de

transformação empregando a mão de obra no setor de produtos alimentares e o setor terciário

oferece estabelecimentos comerciais de atacado e varejo. Destacando um total de 42,72% dos

chefes de domicílio ganhando no máximo um salário mínimo (IBGE, 2013).

O município de Ceará-Mirim está localizado a cerca de 38 km de Natal – capital

do Rio Grande do Norte – e pertence ao núcleo de cidades denominado como a grande Natal .

Com uma população de 68.141 habitantes e uma área de 724Km² (IBGE, 2013) o município

já foi famoso por seu frondoso vale o qual até poucas décadas atrás comandava a economia e

a história de Ceará- Mirim através do cultivo da cana de açúcar, mas hoje vive uma situação

preocupante no que diz respeito aos principais fatores de desenvolvimento socioeconômicos

considerados.

15

1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMA

Houve o tempo em que as organizações não se preocupavam demasiadamente com

as mudanças no ambiente as quais estavam inseridas, pois este tempo era visto como uma

época de significativa estabilidade não exigindo grandes transformações e flexibilidade.

Entretanto, vivemos um início de século em que o mundo está em constante mutação

determinando, desta forma, a adaptação das organizações a estas mudanças.

A partir desse contexto empresas, gestores, revolucionários, estudiosos do campo

da administração passaram a discutir e aprimorar elementos que viessem a contribuir para a

adequação e superação concernente as variações do meio e suas implicações sobre as

organizações. Sendo assim, o Planejamento Estratégico se tornou elemento essencial de apoio

à gestão e a tomada de decisão, além de ser portador das ideias de eficiência e eficácia em

todos os processos organizacionais.

E no presente cenário mundial o Planejamento Estratégico também tem feito parte

da conjuntura das políticas públicas na orientação de suas ações, determinação de metas e

alcance de objetivos em seus mais diversos setores, cujos conceitos de eficiência e eficácia

também se aplicam e estão voltados à diminuição de custos, melhoria da qualidade do serviço

público e atendimento das necessidades de uma sociedade cada vez mais exigente.

No caso do Brasil, o uso desta ferramenta tem se destacado e evoluído na esfera

governamental nas últimas duas décadas e gerado a formulação de dados que visam propiciar

o desenvolvimento e o planejamento de melhores políticas públicas como é o caso do IDEB –

Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – cujo objetivo é a verificação do

cumprimento das metas quanto ao Plano de Desenvolvimento da Educação.

O presente trabalho busca enfatizar o uso do Planejamento Estratégico como

ferramenta de apoio ao desenvolvimento da educação, destacando- a como um dos principais

agentes de mudanças do país.

Diante do exposto, o presente trabalho abordará a Gestão Estratégica e o

Planejamento Estratégico. Buscando responder a seguinte questão:

De que forma a Gestão Estratégica e o Planejamento Estratégico poderão agir

junto as variáveis socioeconômicas interventoras do IDEB proporcionando o

desenvolvimento da qualidade do ensino público municipal de Ceará Mirim?

16

1.3 OBJETIVOS DA PESQUISA

1.3.1 Geral

Analisar as variáveis socioeconômicas interventoras do IDEB para informação no

desenvolvimento da gestão, através do planejamento estratégico, de políticas públicas para

educação no município de Ceará Mirim.

1.3.2 ESPECÍFICOS

Levantar o perfil das turmas iniciais e finais do ensino fundamental das escolas públicas

municipais pesquisadas;

Encontrar as variáveis socioeconômicas, correlacionadas, interventoras no resultado do

IDEB, além daquelas já identificadas pelo índice;

Avaliar os pontos fortes e fracos, as ameaças e oportunidades apontadas pelas variáveis

socioeconômicas e pelas demais variáveis que agem sobre o IDEB e;

Identificar instrumentos de gestão e planejamento estratégico que possam auxiliar no

desenvolvimento da qualidade do ensino.

1.4 JUSTIFICATIVA

A escolha do tema deve-se à importância do Planejamento Estratégico como

ferramenta de gestão propiciando o monitoramento de variáveis que podem interferir no

crescimento educacional brasileiro uma vez que o país passa por momentos de grandes

transformações socioeconômicas fazendo-se necessário a realização de ações que lhes

permitam alcançar o aumento no desempenho da qualidade do ensino no Brasil, de forma

equivalente em todas as regiões e conforme os índices dos países mais desenvolvidos e

industrializados do mundo.

Contudo, apesar de , segundo nota técnica do Ideb (INEP, 2013), no Brasil a

questão do acesso à escola não ser mais um problema uma vez que quase a totalidade das

17

crianças ingressa no sistema educacional, os resultados obtidos no Censo Escolar sobre o

rendimento (aprovação e reprovação) e movimento (abandono) escolar dos alunos do ensino

Fundamental, juntamente com outras avaliações do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Educacionais (INEP) para o cálculo do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

(IDEB), indicam que o país ainda possui taxas de repetência elevadas e baixa proficiência.

Dentro desse quadro, a presente pesquisa tem uma importante relevância social

uma vez que pretende gerar uma visão sobre a qualidade do ensino em turmas de 5º e 9º ano

de escolas públicas municipais e fatores socioeconômicos que podem influenciar

significativamente neste resultado através de informações obtidas diretamente no Instituto

Lemann e Meritt Informação Educacional Ltda M.E. e no Portal IDEB.

18

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 A NOVA GESTÃO PÚBLICA

O termo Planejamento Estratégico por um longo tempo esteve associado a

conceitos militares e as empresas de caráter privado, entretanto, nas últimas quatro décadas:

com as rápidas mudanças ocorridas com o surgimento da globalização, o aparecimento das

ideias neoliberais, a discussão sobre os conceitos de eficiência e eficácia dentro da Gestão

Pública, bem como a necessidade de desburocratizar o sistema e democratizar as ações

públicas, planejar e tomar decisões no presente para que possam trazer melhores resultados no

futuro sem deixar de servir aos interesses de caráter público tem sido o assunto de pauta em

muitos setores da Administração Pública.

2.1.1 Histórico

O surgimento das ideias da reforma do aparelho do Estado passou a ser

disseminado a partir da metade da década de 70 através de um grupo de defensores da teoria

neoliberal. Diante das crises, da necessidade de diminuir custos e reorganizar o serviço

público que ante o processo de burocratização tornava-se cada vez mais lento e ineficiente

provocando entraves diante da imensa máquina de serviços do Estado, surgiu na Grã –

Bretanha um forte movimento de Reforma do Aparelho do Estado, mais especificamente em

1979 durante o governo de Margareth Thatcher. (BRESSER-PEREIRA, 1997;

O modelo de administração pública burocrática que surgira como um elemento de

combate à corrupção e ao nepotismo, tendo como atributo básico o controle dos abusos de

poder, se tornara - na era do conhecimento e das rápidas evoluções - ineficiente, centralizador

e incapaz de voltar-se para o serviço aos cidadãos. Desta forma, surge a necessidade de um

novo modelo de gestão em que as políticas sociais e do Estado possam atender as novas

mudanças econômicas e tecnológicas com ênfase na qualidade e na obtenção de resultado.

A partir de então o serviço público britânico buscou atender a estes aspectos e

tornou-se mais flexível, descentralizado e eficiente, abandonando a burocracia e passando a

adotar um sistema com características gerenciais. Dentre essas características estão: à

orientação para o cidadão e aquisição de resultados medidos através de indicadores e do

19

rígido controle sobre o desempenho; confiança nos gestores e funcionários públicos;

descentralização e incentivo à criatividade e inovação; a delegação de autoridade e

responsabilidade ao gestor público e consequentemente maior eficiência da máquina pública,

representada pelo Estado - por meio de estratégias efetivas (BRESSER PEREIRA, 1997).

Baseado no movimento neoliberal de transformação do modelo de administração

pública inglês, outros países da Europa, assim como os EUA também sofreram reformas no

Aparelho do Estado.

Segundo Bresser Pereira (2001) - um dos maiores defensores da Nova Gestão

Pública e implementador desta ideia na política brasileira, em um mundo em que a tecnologia

muda tão rapidamente e o ritmo do desenvolvimento econômico tende a acelerar-se

secularmente, e as relações econômicas e sociais tornam-se cada vez mais complexas ,espera-

se que haja, também, mudanças nas instituições políticas.

O autor ainda complementa que:

A demanda por essas mudanças veio de dentro e de fora do Estado

nação: de dentro, na medida em que as democracias progridem e que

os cidadãos, na sociedade civil, se tornam mais ativos e exigentes; e

de fora, na medida em que pressões externas, como a globalização,

fazem com que as empresas se tornem competitivas e exijam que os

governos nacionais apoiem essa concorrência. (BRESSER PEREIRA,

2001, p. 6)

Esta competitividade ressaltada por Bresser-Pereira (2001) é baseada nos

princípios das organizações privadas, exatamente de onde surgem os demais conceitos que

passaram a ser adotados pelo novo sistema de gestão. A nova política administrativa versa

sobre os preceitos do Planejamento Estratégico adotado pelas instituições do setor privado

tomando como próprio as suas leis de eficácia e eficiência, assim como a redução de custos a

descentralização das atividades e tomadas de decisões além do uso de outras ideias e

ferramentais gerenciais originadas deste setor.

A visão é de que é dever da administração pública impulsionar a ação da sociedade

constituindo lhe à atualização das ações do Estado aos novos padrões de desenvolvimento do

mundo contemporâneo pressupondo a adoção de uma postura “gestionária” voltada à

especificidade dos serviços públicos cuja eficiência e eficácia devem se preocupar em atender

as necessidades da sociedade e das políticas públicas, concernentes à gestão dos recursos e

aos métodos de gestão através das capacidades sociais do Estado exercidas não mais apenas

20

pela realização de atividades associadas ao cunho do poder público, porém agora em busca

também de resultados associados à qualidade do serviço público (através do planejamento ou

através de ações planejadas). Em virtude disto, este novo modelo baseado no “gerencialismo”

foi batizado inicialmente de “Modelo Gerencial Puro” evoluindo para o New Public

Management (Nova Gestão Pública) e por fim para Modelo Public Service Orientation

(Orientação para o Serviço Público) (ARAGÃO, 1997). Esta evolução da Administração

Pública Gerencial ocorre entre as décadas de 70, 80 e 90.

Dando início ao movimento gerencialista na década de 70 o “Modelo Gerencial

Puro” tinha como preocupação o equilíbrio econômico e a eficiência da enorme máquina

pública. Já na década de 80 foi incorporado ao New Public Management o conceito de

efetividade e da qualidade do serviço voltado para satisfação do cidadão tendo-o como cliente

usuário do serviço público, dando ênfase aos conceitos da flexibilidade e planejamento

estratégico Enfim, na década de 90 surge a questão da responsabilidade pública, ou seja, o

dever social de prestação de contas, a transparência e a consideração da equidade, da

participação de todos, de uma gestão realmente voltada para o cidadão como um membro de

direito e deveres na administração pública.

No Brasil os princípios da Nova Gestão Pública surgem no final da década de 80,

mas só se concretizam na metade da década de 90 sob governo do então Presidente da

República – Fernando Henrique Cardoso – e do Ministro da Administração Federal e da

Reforma do Estado, Bresser Pereira. Na verdade, vale salientar que na década de 80 houve

uma tentativa de resgate da primeira ação da reforma burocrática ocorrida no Brasil que

aconteceu no nosso país em 1967 durante o exercício do presidente Castelo Branco; a

proposta de uma administração gerencialista tinha como foco a descentralização da

administração pública, bem como uma desburocratização do Estado e foi outorgada através do

Decreto-lei 200, porém, em 1985 com a mudança do sistema militar para o sistema

democrático o projeto foi abandonado (FONSECA, 2009).

Em 1994 ao assumir o seu primeiro mandato o presidente eleito - Fernando

Henrique proclamou o fim do intervencionismo de Estado da “Era Vargas” e juntamente com

o Ministro Bresser-Pereira buscou e implementou a reforma da Administração Pública; foi a

partir de então criado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado cujo

objetivo era transformar uma Administração Pública burocrática, ainda arraigada à

administração patrimonialista, em uma Administração Pública Gerencial descentralizando as

atividades do Estado através da delegação destas para outras esferas do governo e para a

sociedade.

21

Sendo assim, a reforma do aparelho do Estado, a nova gestão pública aponta para

o fortalecimento da governança que incide na capacidade de implementação das políticas

públicas pelo Estado atendendo ao princípio da governabilidade, ou seja, do interesse público

e legal. Em função disso dá-se inicio a transposição de uma gestão burocrática - rígida e

ineficiente -para uma administração pública gerencial baseada nos preceitos da administração

privada considerada flexível, eficiente e estratégica, entretanto, mantendo ainda o caráter

público da instituição governamental.

No entanto, a utilização do Planejamento Estratégico tradicional na esfera pública

foi questionada por alguns estudiosos como, por exemplo, o ex-assessor do Ministro da

Fazenda do Governo Chileno e ex-Ministro da Economia do mesmo governo entre os anos de

1965 a 1970 o senhor Carlos Matus; um dos maiores estudiosos sobre planejamento

estratégico de governo, estudou e desenvolveu o método conhecido como Planejamento

Estratégico Situacional (PES) cuja proposta tinha como foco uma ruptura dos modelos

tradicionais de planejamento utilizados pelo poder público os quais eram por ele considerados

extremamente normativos e impessoais (FORTIS, 2010).

Desta forma, defendia a adoção de um ponto de vista mais amplo sobre o

planejamento econômico-social no qual modelos complexos, como a administração pública,

poderiam ser melhor analisados e acompanhados, uma vez que tinham a capacidade de se

adaptar às constantes mudanças sem a necessidade de separar as funções planejamento-

execução e considerando a importância de diversos agentes na formulação e na

implementação das políticas públicas..

Sendo assim, o autor considerou que o PES (Planejamento Estratégico Situacional)

é um instrumento teórico com uma metodologia prática, que busca cuidar dos problemas de

transformação social e que deve ser aplicada de forma sistemática sendo rigidamente

acompanhada por ações pré-definidas, além de considerar os agentes que atuam tanto em

estado de cooperação quanto em conflito (MATUS, 1996).

Enfim, a partir da Reforma do Aparelho do Estado e da visão de Matus ressalta-se

que as mudanças na sociedade, na política, nas organizações sempre ocorreram ao longo do

tempo, algumas sofreram um processo transitório tão natural que praticamente passaram

despercebidas enquanto outras trouxeram impactos tão significativos que exigiram, e ainda

exigem um longo processo de adaptação. Diante desse contexto é interessante estudar como a

nova forma de gerenciar as políticas públicas, através de alguns elementos antes inerentes

apenas ao setor privado, surgiu e que discussões positivas ou negativas ela tem trazido para a

sociedade.

22

2.1.2 O Planejamento Estratégico e a Gestão Estratégica

Apesar da ideia de um processo de desburocratização e mudança na administração

pública voltada à prática gerencialista ter surgido no Brasil apenas entre meados da década de

80 e 90 o conceito de planejamento público já existia desde a década de 30, proveniente das

discussões advindas da Europa e EUA após a Revolução Russa a qual durante um período de

fortes mudanças necessitava manter uma economia organizada, ou seja, o planejamento no

Setor Público nesta época não tinha um caráter sistêmico, estava voltado apenas para fins

macroeconômicos após um período de crise e desestabilização econômica marcada pela crise

de 1929, déficit e crescimento do setor público. Neste caso, o planejamento tornou-se uma

ferramenta importante na tentativa de evitar uma recessão.

A questão do planejamento como estratégia ganhou grande impulso organizacional

a partir da década de 50, antes era tida apenas como um conceito militar, entretanto, com as

rápidas mudanças causadas pela globalização, às descobertas científicas, um maior fluxo de

informações, o forte crescimento do mercado, a existência de diversas variáveis capazes de

modificar ambiente no qual a empresa está inserida e, consequentemente, seus impactos sobre

a sociedade e organizações gerando um quadro de incertezas fizeram com que o planejamento

se tornasse uma questão definitiva na agenda das empresas do século XXI; instituindo maior

racionalidade às ações destas.

Junto às ideias de planejamento agrega-se o conceito de estratégia o qual está

voltado ao uso dos recursos existentes na organização, ou seja, enquanto o planejamento traça

os planos para o alcance dos objetivos a estratégia analisa os recursos disponíveis para se

obter os melhores resultados; destacando-se que este não é um plano fixo, mas um curso de

ação o qual deve ser constantemente reavaliado e redefinido conforme as mudanças no

ambiente. Em resumo o plano ou planejamento trata-se dos objetivos que se deseja alcançar,

consiste no caminho onde se quer chegar, enquanto a estratégia determina os recursos para

chegar lá. Estes recursos são compostos por pessoas, recursos tecnológicos e financeiros.

A partir de então se unindo as ideias de planejamento e estratégia surge o

Planejamento Estratégico inserido nas organizações no final do século XXI como ferramenta

essencial para enfrentar os novos parâmetros do mercado globalizado, dinâmico e

competitivo.

23

Kotler e Keller (2006) também fazem uma analogia entre o planejamento e a

estratégia ao afirmar que o Planejamento Estratégico trata-se de um processo gerencial de

desenvolvimento e manutenção de uma adequação possível entre os objetivos, habilidades e

recursos da organização de acordo com as mudanças e oportunidades de mercado. Já Drucker

(2002) - tem um foco maior quanto às decisões de acordo com as mudanças alegando ser o

Planejamento Estratégico um processo contínuo, sistemático e com um maior conhecimento

possível do futuro de forma que permita tomar decisões atuais que envolvam riscos; organizar

sistematicamente as atividades necessárias à execução dessas decisões e que seja capaz de

medir o resultado dessas decisões em confronto com as expectativas alimentadas.

Denota-se que o processo de Planejamento Estratégico passou a ter um importante

destaque após períodos de fortes mudanças no mercado, momentos de declínios e incertezas

do ambiente. Nesse contexto, como afirma Oliveira (2007) o Planejamento Estratégico pode

ser definido como a implementação de um conjunto de providências a serem tomadas pelo

executivo para a situação em que o futuro tende a ser diferente do passado; entretanto, a

empresa tem condições e meios de agir sobre as variáveis e fatores de modo que possa exercer

alguma influência; a partir de uma visão sistêmica e não mais voltada ou concentrada em

apenas setores organizacionais como Marketing, Finanças – o Planejamento Estratégico

tornou-se um elemento aliado à tomada de decisão em todos os níveis da organização

(TAVARES, 1991), ou seja, os objetivos, estratégias e ações irão afetar a empresa como um

todo Oliveira (2007).

Mas é importante lembrar que a implementação de um Planejamento Estratégico

não significa que todos os problemas organizacionais serão resolvidos, porém ele será capaz

de apontar alternativas que poderão amenizar o impacto destes problemas.

Contudo, o Planejamento Estratégico não é uma ferramenta de composto simples,

sua implementação passa por um conjunto de etapas formadas por características intrínsecas a

cada uma destas as quais devem ser de total conhecimento do gestor. Segundo Matias-Pereira

(2009) ele é resultado de várias fases que aperfeiçoam o processo de tomada de decisões; e -

pressupõe a necessidade de um processo decisório contínuo que ocorrerá antes, durante e

depois de sua elaboração e implementação (OLIVEIRA, 2007).

Dentre elas primeiramente pode-se citar o diagnóstico - o questionamento das

necessidades de planejamento. Esta etapa ajudará ao gestor a analisar e responder uma série

de questões quanto ao foco e as prioridades da organização; as oportunidades de melhoria; a

integração dos funcionários junto aos objetivos da instituição e, enfim, como alcançar a visão

de futuro.

24

Em seguida é necessário conhecer os principais conceitos relacionados ao

Planejamento Estratégico para que durante o seu desenvolvimento permita-se ter uma visão

clara de cada processo, então, deve-se entender qual o negócio da organização para que se

possa defini-lo, bem como do que trata a visão, missão e valores da instituição; o quê e quais

são as políticas da empresa, o que determina os objetivos, as metas e os planos e por fim

compreender as particularidades do ambiente no qual a organização esta inserida – Análise

SWOT.

A terceira etapa é onde ocorre a implementação do Planejamento Estratégico e é

composta pela tomada das principais decisões.

Por fim, o gestor deve entender e rever todas as etapas anteriores através da análise

do ciclo do processo de tomada de decisões; este é um processo de revisão contínua o qual, de

acordo com os resultados e necessidades, deve está em processo de constante mudança de

metas, planos e tomada de decisões uma vez que o planejamento não pode ser visto apenas

como o guia de um evento pontual.

Ainda unido a este conjunto de ferramentas do Planejamento Estratégico segue-se

o planejamento tático e operacional os quais auxiliam a implementação do pensamento

estratégico na organização.

Em síntese, observa-se que enquanto o Planejamento Estratégico está diretamente

relacionado aos objetivos de longo prazo com uma visão sistêmica da organização, o

planejamento tático trata da efetuação de objetivos de curto prazo focados apenas em setores e

processos organizacionais, enquanto o planejamento operacional efetua planos e tarefas

diárias advindos dos níveis anteriores – tático e estratégico – tornando os resultados

exequíveis.

Enfim, a partir do Planejamento Estratégico e do conhecimento de suas diversas

etapas e ferramentas segue-se a Gestão Estratégica a qual é considera por muitos especialistas

como a continuidade do planejamento. Neste caso considera-se que uma Gestão Estratégica

eficiente e eficaz só é possível mediante a existência de um apropriado Planejamento

Estratégico.

Mas apesar da complementaridade desses dois elementos - o Planejamento

Estratégico e a Gestão Estratégica - ambos são processos diferentes, pois enquanto o

planejamento é responsável por traçar os caminhos e determinar os meios para o alcance da

visão de futuro, a gestão, como a própria palavra exprime, é responsável por gerir esses

procedimentos estratégicos. Sendo assim, a Gestão Estratégica pode ser considerada como um

25 guia das ações do Planejamento Estratégico a qual adapta as necessidades deste a uma atuação

preditiva e prospectiva.

Para Porth (2002) a Gestão Estratégica surgiu como parte do Planejamento

Estratégico passando este a ser um dos seus principais instrumentos; o qual foi incorporado

pela Gestão Estratégica unindo num mesmo processo - planejamento e gestão.

A Gestão Estratégica passa a ser considerada realmente um instrumento de

relevância para o desenvolvimento de qualquer instituição e da governança a partir dos anos

80 após um período de grande turbulência econômica, mudanças políticas, avanços

tecnológicos e o auge da globalização marcado pela diversidade de mercado, maior fluxo de

informações e consequentemente mudanças rápidas gerando a necessidade de organismos

mais preparados para todas essas variações. A partir de então a gestão demonstra a

importância da implementação estratégica apoiada sobre uma formulação estratégica dotada

de instrumentos voltada para efetividade dos resultados. Na década seguinte, mais

especificamente no início da década de 90 a Gestão Estratégica torna-se um elemento de valor

para as instituições tomando como foco o processo de Planejamento Estratégico e o seu papel

no sucesso organizacional.

A ela cabe o acompanhamento das etapas de implementação do planejamento;

além da formulação de um diagnóstico de avaliação e controle da estratégia e dos recursos

disponíveis. Compete a gestão o desenvolvimento da análise do ambiente interno e externo da

organização, uma análise do cenário prospectivo e por fim o estabelecimento de metas e

indicadores. É de alçada, também, da Gestão Estratégica envolver e comprometer todos os

gestores ao alcance dos objetivos pré-determinados pelo planejamento.

E assim como o Planejamento Estratégico, a Gestão é dotada de um conjunto de

meios e ferramentas que irão auxiliar no acompanhamento das etapas de implementação do

planejamento, no julgamento das análises e, por fim, no alcance dos resultados desejados pela

organização.

Desta forma, dentre as ferramentas de Gestão Estratégica encontramos:

• A técnica SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities e Threats);

• Cenários Prospectivos;

• A definição de Metas e;

• Indicadores.

Segundo Ansoff e Mcdonnell (1993, p. 15):

26

Administração estratégica é um enfoque sistemático a uma

responsabilidade importante e cada vez mais essencial da

administração geral: posicionar e relacionar a empresa a seu

ambiente de modo que garanta seu sucesso continuado e a

coloque a salvo de eventuais surpresas.

De modo que, sendo cada instituição um organismo de caráter diferente e inserido

em um ambiente mutável e complexo é importante e necessário o uso de instrumentos que

possibilitem uma visão sistêmica da organização e permitam as melhores tomadas de decisões

por parte do gestor.

Observando, pois primeiramente a análise SWOT trata-se de uma ferramenta

ligada diretamente à análise do ambiente interno e externo na organização e os impactos

positivos e negativos que estes podem gerar a mesma. Esta é uma análise que deve ser

utilizada frequentemente a fim de acompanhar as mudanças constantes do ambiente

organizacional sendo ela uma importante ferramenta para o julgamento do posicionamento da

organização. Sendo assim, sua utilização deve partir desde o início do processo decisório

funcionando como um diagnóstico do ambiente inerente ao Planejamento Estratégico.

Segundo Chiavenato (2010) o administrador deve identificar e analisar de forma

cuidadosa os pontos fortes e fracos dentro da organização, bem como as oportunidades e os

riscos proporcionados pelo ambiente externo com o intuito de formular a estratégia necessária

à conciliação entre os aspectos internos e externos assegurando, desta forma, o sucesso

organizacional. Devendo assim, aproveitar as forças e oportunidades, ao mesmo tempo em

que se busca corrigir as fraquezas e neutralizar as ameaças.

Logo, pode-se identificar como pontos fortes e fracos dentro da organização os

seus recursos tangíveis e intangíveis, dividindo-os em quatro classificações:

• Recursos Humanos: funcionários, competências, habilidades, conhecimento,

capacidades cognitivas, experiências, motivação;

• Recursos Físicos: instalações, equipamentos, tecnologia, produtos etc.

• Recursos Financeiros: capital, investimentos, linhas de crédito, fluxo de caixa,

financiamento etc.;

• Recursos organizacionais: sistemas e processos da empresa como estratégias,

estrutura, informação, cultura, capacidade de inovação etc.

Vale salientar que as variáveis internas são elementos controláveis e que em

virtude disto podem ser moldadas, ou seja, as características fortes podem ser intensificadas

27 e/ou mantidas para o melhor desempenho da empresa, já os pontos fracos devem ser revistos e

reestruturados, corrigidos para que se tornem pontos fortes, ou ainda, eliminados para evitar

danos à organização. Conforme Rezende (2008) pelo fato destas variáveis serem internas e

controláveis propiciarão condições favoráveis para a organização em relação ao ambiente.

Ao contrário das variáveis internas, as variáveis externas não são controláveis uma

vez que estão sujeitas a diversos fatores de caráter político, social, econômico, científico e

tecnológico, do ambiente natural independentes da organização em si, mas resultantes das

mudanças do macroambiente que abrange estes e muitos outros fatores, sendo assim, cabe às

organizações se moldarem e se adaptarem as mudanças aproveitando as oportunidades e

buscando amenizar o impacto e a pressão das ameaças externas. Oliveira (2007) determina

que apesar das variáveis externas serem condições incontroláveis pela organização, as

oportunidades são condições que decorrem delas e que podem criar circunstâncias favoráveis

ao desempenho da missão institucional, desde que haja meios e interesse de usufruí-las. No

que diz respeito às ameaças o autor também as definem como condições decorrentes de

variáveis externas e não controláveis, mas que de forma antagônica as oportunidades, podem

criar circunstâncias desfavoráveis ao desempenho da missão institucional da organização.

A análise SWOT como uma ferramenta de apoio à tomada de decisão poderá

proporcionar e significar um avanço para a qualidade da gestão, pois o monitoramento de suas

variáveis internas e externas proporciona a construção de uma base de dados que possibilitará

uma melhor tomada de decisões.

A partir da análise SWOT trata-se de outra ferramenta da Gestão: a análise de

cenários. Embasado na análise SWOT a qual avalia as oportunidades e ameaças segundo as

transformações externas, a empresa cria um cenário prospectivo no qual propõe uma visão de

futuro em que ela se autorretrata em um cenário positivo ou negativo confrontando a

capacidade de ação da mesma diante das incertezas. Por isso Schwartz (2004) afirma que os

cenários são ferramentas para ajudar a ter uma visão de longo prazo em um mundo de grandes

incertezas.

O modelo de cenário é baseado no mercado industrial competitivo proposto por

Porter (1989) que enxerga os cenários prospectivos como:

[...] uma visão internamente consistente da estrutura futura de uma indústria. Baseia-

se em um conjunto de suposições plausíveis sobre as incertezas importantes que

poderiam influenciar a estrutura industrial, considerando as implicações para a

28

criação e a sustentação da vantagem competitiva. O conjunto completo de cenários,

e não o mais provável é então utilizado para projetar uma estratégia competitiva.

Tendo a possibilidade de se projetar o futuro, a partir do presente, a Gestão

Estratégica através do Planejamento Estratégico poderá avaliar os meios e traçar as metas para

construir e alcançar o futuro desejado, bem como será capaz de identificar novas

oportunidades de negócios. Godet (2000) afirma, ainda, que a prospecção é a própria

antecipação; o estudo das mudanças possíveis e desejáveis; enquanto a estratégia é a

preparação para a tomada de decisões que deixem a organização com condições para as

mudanças esperadas – seria este um comportamento proativo - e provoque as mudanças

desejadas (pró-ação).

Apesar das incertezas diante do futuro o avanço tecnológico possibilitou o uso de

ferramentas que ajudam a minimizar estas incertezas ou construírem um caminho que leve a

organização em direção ao que ela se propõe. O que se pode perceber é que o homem sempre

buscou planejar, imaginar ou ainda descrever o futuro de forma que este “trabalhasse a seu

favor”. Com o aumento do número de organizações em seus diversos setores e a necessidade

de sobrevivência em um mundo de constantes mudanças e competitividade acirrada o uso da

ferramenta de cenários prospectivos tornou-se um diferencial permitindo a empresa navegar

junto com as ondas do sistema (mercado) ao invés de ir contra elas e acabar por naufragar (a

adaptação da empresa).

Após traçado os pontos fortes e fracos, assim como, as oportunidades e ameaças e

uma análise do futuro da organização através da visão proporcionada pelos cenários

prospectivos é preciso definir metas que venham a propiciar o melhor desempenho

organizacional.

Faz-se necessário, então, determinar e criar os indicadores que oferecerão uma

maior clareza e comprometimento com os resultados através da medida das metas de

desempenho que serão propostas. Estes indicadores consistem na utilização de variáveis que

irão mensurar, ou seja, determinar a medida de elementos considerados intangível ou que não

se pode mensurar de forma direta como, por exemplo, o índice de satisfação do cliente ao

adquirir determinado produto, ou esta mesma satisfação voltada para a questão da saúde

pública. Segundo Rua (2013) enquanto medidas, os indicadores referem-se às informações

que em termos conceituais se tornam mensuráveis.

29

A necessidade de se medir está na necessidade de se melhor gerenciar o processo

de implementação estratégica em conformidade com a determinação do alcance dos objetivos

organizacionais como afirma Rua (2013):

Indicadores não são simplesmente dados, mas uma balança que nos permite “pesar”

os dados ou uma régua, que nos permite “aferir” os dados em termos de qualidade,

resultado, impacto, etc., dos processos e dos objetivos dos eventos.

Entretanto, em um período em que a atuação de mercado baseava-se apenas na

questão do lucro ou prejuízo os indicadores apontavam apenas para o gerenciamento

relacionado aos índices financeiros da organização. No atual conceito dos indicadores estes se

encontram voltados para a gestão de resultados, tendo como um dos seus papéis principais o

fornecimento de informações sobre o desenvolvimento da qualidade de desempenho de um

processo.

Determina-se, a partir de então, o uso dos indicadores como um elemento capaz de

gerar informações que apontem o desempenho da organização em seus diversos setores e

processos permitindo a gestão tomar decisões mais focadas, evitando o desgaste em ações que

não gerariam resultados, comprometendo assim o desenvolvimento futuro da organização.

Mas para que os indicadores venham a apontar estes resultados faz-se necessário que eles

passem por uma análise quanto a sua validação e importância naquele determinado setor ou

processo atendendo a uma série de características que atestem sua efetividade.

Definidos os indicadores o próximo passo para se manter uma boa Gestão

Estratégica voltada para a melhor tomada de decisões é o estabelecimento das metas de

desempenho as quais - segundo o Plano de Gestão do Judiciário (TJRN, 2013) – representam

o valor do indicador no futuro , ou seja, a expectativa de desempenho o qual se deseja

alcançar conforme o indicador determinado. Elas permitem desta forma, um melhor controle

do desempenho organizacional uma vez que são observáveis, possuem prazos para execução e

são quantificáveis por meio dos indicadores.

Pode-se dizer que as metas são o que fazem a gestão avançar uma vez que ela,

como anteriormente citada, serve de guia para as ações do Planejamento Estratégico, ou seja,

o gerenciamento incide no desenvolvimento de ações com o objetivo de alcançar as metas.

É importante ressaltar que as metas, junto aos cenários prospectivos, estão voltadas

para o futuro, devem ser planejadas e executadas em longo prazo, enquanto os objetivos

devem ser propostos para um dado período de curto ou médio prazo, como por exemplo,

30

podemos citar os objetivos e metas da Petrobrás (2013) quanto ao seu Programa de

Desenvolvimento e Cidadania pautado nos anos de 2007 a 2012 no qual aponta em termos de

Indicadores e Metas: o objetivo de aprimorar a gestão de seus investimentos sociais

estabelecendo um conjunto de metas que deveriam ser atingidos até o ano de 2012.

As metas juntas aos indicadores irão medir os resultados a fim de avaliar se as

conclusões almejadas assim como às metas foram atingidas

Por fim, as metas definem quais e quando os resultados devem ser alcançados

exigindo um esforço conjunto da organização para manter estável ou crescente os valores

iniciais dos indicadores.

Define-se desta forma o conjunto de etapas que formam a Administração

Estratégica responsável por gerir e delegar os principais processos e decisões necessários para

o bom desempenho e o desenvolvimento contínuo da organização através de uma abordagem

sistêmica do meio em que ela se insere junto a uma visão de futuro e análise de fatores que

possibilitem mudanças e a adaptações a estas.

Sendo assim, conclui-se que planejar estrategicamente é fundamental quando se

busca avaliar os efeitos futuros das decisões presentes, na tentativa de diminuir as incertezas e

os riscos no processo decisório propiciando os melhores resultados quanto ao alcance dos

objetivos determinados pela organização, fazendo uso de recursos que possibilitem a

maximização dos resultados e minimização das deficiências e dos conflitos através de uma

gestão contínua.

2.1.3 A nova gestão pública no Brasil

Conforme Matias - Pereira (2009) a principal função do Estado-nação no mundo

contemporâneo é ampliar de forma sistêmica as oportunidades individuais, institucionais e

regionais; cujo objetivo baseia-se no cumprimento adequado do papel da Administração

Pública em seus diferentes níveis, de forma estruturada, eficiente, eficaz e de maneira efetiva

em favor da sociedade.

Baseado nestes princípios o Brasil tem buscado adotar os ideais de governança e

governabilidade, fundamentado em um governo gerencialista. A partir do final da década de

80 a Constituição brasileira dá este primeiro passo com o início do processo de

redemocratização e de agregação do Plano Orçamentário ao Planejamento do Setor Público

através do art. 165 da CF /88 (BRASIL, 1998), no entanto é na década de 90, mais

31

especificamente no ano de 1994 no governo de FHC, com o plano de Reforma do Aparelho

do Estado, que essas ideias tomam forma.

Todavia o governo tem feito uso de metodologias modernas para a gestão dos seus

próprios serviços e procurado garantir uma Administração Pública verdadeiramente

democratizada - que presta contas, que assegura a transferência e a disponibilização da

informação, que gera resultados positivos junto à demanda dos seus “clientes”. Desta forma,

os ministérios e demais organizações que os integram fazem parte deste processo e

consequentemente também têm sido objeto de alterações sucessivas da dinâmica da Nova

Gestão Pública, alheia à velha ideia de que basta “administrar” e não gerir os serviços

públicos.

Deste modo, partindo dos planos governamentais instituídos pela Constituição de

1988 são elaboradas as ideias e projetos - por parte dos partidos e candidatos - que deverão ser

executados em um próximo mandato como instrumentos utilizados pela Administração

Pública para a consolidação do Planejamento Governamental. Sendo o candidato eleito, seus

planos anteriormente elaborados passarão a integrar o Plano Plurianual o qual deverá conter

Diretrizes, Objetivos e Metas a serem seguidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal

ao longo sua gestão. Andrade et al (2005) define o PPA como o instrumento responsável por

conduzir os gastos públicos de forma racional, assegurando a manutenção do patrimônio público

e a realização de novos investimentos

Agregados ao PPA estão todos os outros planos de caráter orçamentários: a Lei de

Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual, sendo assim, a garantia de um bom

desenvolvimento e implementação orçamentária dependerão de um PPA bem elaborado. O

Plano Plurianual possibilita ainda uma reflexão sobre as decisões tomadas no processo de

planejamento estratégico admitindo a realização de ações que previnam riscos e corrijam

problemas pré – identificados.

No entanto, dentre as limitações do PPA estão à falta de indicadores que

possibilitem a medição dos resultados das ações governamentais e a necessidade do

Planejamento Estratégico do governo federal está alinhado aos estaduais e municipais, o que é

dificultado pela dimensão do país e diversidade regional.

Desta forma, em meio ao tamanho do Estado e consequentemente uma maior

multiplicidade de fatores ambientais, organizacionais, maior complexidade no processo de

administração, outros planos que adotam essa nova metodologia de gestão – gerencialista –

são desenvolvidos; como exemplo elucidativo destacamos um dos principais documentos

lançados pelo Ministério do Planejamento: o Planejamento Estratégico para os anos de 2012 a

32

2015 o qual , segundo o próprio documento, apresenta os antecedentes históricos do

Ministério responsável pelo Planejamento do Governo desde sua criação e o seu processo de

reorganização institucional até os tempos atuais descrevendo o processo de construção do

presente plano, a visão estratégica e seus objetivos e , finalmente, desenha a atuação do MP

no Mapa estratégico refletindo a articulação entre as atribuições institucionais e os

compromissos de gestão declarados pela alta direção apresentando ideias, valores, convicções

e entendimentos do que se pode realizar no Ministério do Planejamento no período de 2012-

2015 (MP, 2013).

Outra ferramenta que institui novos conceitos sobre a Gestão Pública são

explanados no Programa Nacional de Gestão Publica e Desburocratização conhecido como

Gespública o qual foi instituído pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005 e segundo o

qual possui a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos

prestados aos cidadãos, bem como o aumento da competitividade do País mediante melhoria

contínua da gestão (GESPÚBLICA, 2013).

Em 2005 o governo instituiu o Ano Nacional da Gestão Pública e ambicionava

proeminentemente a prática da excelência em gestão e a otimização dos seus resultados por

meio de processos contínuos de melhoria, com um foco persistentemente no cidadão e na

sociedade a partir das organizações das três esferas e dos três níveis (GESPÚBLICA, 2013)

fundamentado nos princípios básicos do artigo 37 da Constituição da República Federativa do

Brasil de 1988 a qual determina que:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência... .

O governo percebeu que o tema Gestão Pública se tornou uma proposta global e

que os desafios contextuais e as condições de funcionamento dos Estados – principalmente

aqueles em desenvolvimento – tem exigido ações em prol do seu fortalecimento institucional.

(GESPÚBLICA, 2013); além disso, denota-se também que a sociedade tem se tornado cada

vez mais exigente no que espera dos governos e da Administração, requerendo respostas às

medidas voltadas a resolução dos problemas, com o apoio da justiça e da igualdade de

direitos.

33

Diante de todo esse contexto o governo brasileiro passa a investir

consideravelmente no uso destas novas metodologias de gestão e em virtude disto, além dos

documentos anteriormente citados, lançou em 2008 através da Confederação Nacional de

Municípios – CNM uma Coletânea volvida para a Gestão Pública Municipal para os anos de

2009 a 2012, e repetiu esse gesto para 2013 a 2016. A coletânea é composta por 15 volumes e

segundo nota publicada na intranet (rede de computadores privada) da CNM a publicação é

uma iniciativa inédita no país e trata de diversos assuntos como: cultura, agricultura e

desenvolvimento agrário, educação, finanças e aspectos jurídicos da administração municipal

e tem por objetivo levar conhecimentos básicos para o início da administração de novos

prefeitos como também daqueles reeleitos. Conforme o presidente da CNM, o senhor Paulo

Ziulkoski, através desses livros almeja-se auxiliar a administração dos prefeitos eleitos,

tornando-a eficiente e bem sucedida, com o intuito de colaborar para o êxito dessas gestões,

destacando o fato de que muitos prefeitos eleitos desconhecem detalhes importantes de suas

funções (INTRANET, 2013). Atualmente este material encontra-se disponível, gratuitamente,

para download no sítio do próprio CNM.

Dentre os documentos desta coleção chama atenção o sexto volume intitulado

Nova Administração Pública: Gestão Municipal e Tendências Contemporâneas o qual faz

referência do uso direto e claro do planejamento estratégico, relatando suas etapas e o uso de

suas ferramentas para uma gestão pública municipal eficiente.

De início o documento apresenta uma carta do, então, presidente da CNM -

Confederação Nacional de Municípios – o senhor Paulo Ziulkoski o qual analisa que há um

novo cenário se consolidando no mundo do trabalho, especialmente nas administrações

públicas municipais e que “a Administração Pública Gerencial tem sido questionada como

uma solução hegemônica de um modelo de gestão eficiente para todas as administrações

públicas” e consequentemente, em virtude da implementação de algumas medidas que fazem

parte da Nova Administração Pública ou Administração Pública Gerencial, os prefeitos

(gestores) devem ter ciência de onde querem chegar e desta forma, traçarem os objetivos que

deverão ser alcançados; e para que isso seja possível são necessários alguns conhecimentos

sobre o cenário municipal, regional, entre outros, e atuar com competência para que se possa

planejar estrategicamente suas ações. Deste modo, enfim, o prefeito será capaz de obter

sucesso em sua gestão, promovendo desenvolvimento econômico e social, contribuindo para a

melhoria dos indicadores municipais e principalmente melhorar a qualidade de vida da

população (CNM, 2013).

34

A partir de então o que vemos é um documento totalmente voltado para

fundamentação da Nova Gestão Pública nos municípios brasileiros. Desde a necessidade de

implementação desta nova política diante da globalização, competividade, mudanças

tecnológicas etc cuja contribuição do CNM está relacionada à tomada de consciência dessas

mudanças e suas implicações no tocante a melhoria dos modelos de gestão pública municipal;

da definição sobre o que é a Nova Gestão; até o significado e orientação de cada passo do

Planejamento Estratégico, bem como sua implementação.

Assim sendo, através deste documento pode-se analisar de que forma tem ocorrido

o uso das ferramentas e conceitos do Planejamento Estratégico na gestão pública dos

municípios e da mesma forma no que diz respeito à Gestão Estratégica.

Segundo o documento Nova administração pública: gestão municipal e tendências

(CNM, 2013):

O processo de implementação dessa nova filosofia deve ser lento e gradual;

È necessário à formação de um comitê composto por pessoas de amplo

conhecimento na área de atuação e também na Administração Pública em

geral;

O Planejamento Estratégico pode ajudar a prever e/ou reagir às mudanças

mercadológicas, aproveitar as oportunidades, assim como identificar áreas

de negócios promissoras no município;

O Planejamento Estratégico é um modelo de planejamento que busca a

identificação das funções públicas levando-se em consideração aspectos

como a vocação do município, seus pontos fortes, pontos fracos, ameaças e

oportunidades, com vistas ao traçado de planos de ações compatíveis com

as políticas públicas. Pode ser realizado em nível macro (todo o município)

ou em cada um dos aparelhos do município. O Planejamento Estratégico é

um tipo de planejamento que passa pela análise de cenários, pela vocação

do município, pela missão, pela visão e pelos objetivos estratégicos.

O Planejamento Estratégico não deve ser confundido com previsão,

projeção, resolução de problemas ou plano. É uma intelectualização de

como os gestores públicos visualizam o posicionamento do município na

região, quais são as políticas públicas que devem ser formuladas, quais

objetivos devem ser atingidos, como atingi-los (estratégias), quais recursos

são necessários e os resultados esperados.

35

Como principal elemento, pode-se destacar a elaboração de estratégias

para o desenvolvimento do município.

A partir de então será possível visualizar os principais elementos do Planejamento

Estratégico determinados através do documento.

O diagnóstico pode ser observado através de 3 elementos (CNM, 2013):

Macroambiência: analisa o macroambiente no qual o município está

envolvido, levando em consideração as características da macrorregião –

aspectos econômicos, sociais, ambientais, incluindo nível de escolaridade;

Arquitetura estratégica: determina que o futuro não deve ser apenas

imaginado, mas também construído e que deste modo deve-se identificar as

principais características a serem construídas;

Intenção estratégica: é o estímulo para se alcançar o futuro imaginado, o

“onde” se quer chegar, é personalizada para cada gestor e está e focada

especificamente no município.

Dentre os principais conceitos sobre o Planejamento Estratégico (CNM, 2013)

denota-se:

Visão: seguindo os princípios do setor privado a visão é definida como a

idealização de um futuro desejado para o município, aonde este quer

chegar. O documento elucida como exemplo a própria visão da CNM:

consolidar o movimento municipalista, fortalecer a autonomia dos

municípios e transformar a CNM em referência mundial na representação

municipal.

Missão: conforme, também, as organizações privadas trata-se da razão de

ser da organização, neste caso, da localidade, exercendo, ainda, uma função

orientadora e delimitadora, com característica predominantemente

qualitativa e filosófica. Devendo sua declaração abordar: os objetivos

gerais; a definição do negócio; a competência distintiva e as indicações

para o futuro. Como exemplo é definido a missão da CNM: lutar pelo

fortalecimento da autonomia municipal e do movimento municipalista,

contribuindo com soluções políticas e técnicas para excelência na gestão e

na qualidade de vida da população.

36

Vale salientar que a visão não é uma determinação fixa, uma vez que ela propõe o

que a organização deseja realizar segundo um prazo determinado. No caso da Gestão Pública

Democrática na qual o governo é dirigido por uma liderança determinada nas urnas a cada

quatro anos é interessante adotar o ponto de vista de Collins e Porras (1998) os quais definem

uma visão é eficaz quando esta é ousada e estimulante por si só, de modo a continuar

estimulando o progresso mesmo que os líderes desapareçam antes da sua conclusão;

Quanto à missão, denota-se que esta apesar de ter nas organizações públicas um

caráter semelhante às instituições privadas, a mesma possui algumas restrições uma vez que

elas são limitadas ao que se determina em lei. Outra observação concernente à missão pública

consiste no fato de que sendo ela criada para atender as necessidades da sociedade deveria ser

repassada de governo para governo. Por fim, no caso da administração pública a missão

representa para o meio externo a explanação do que vem a ser a organização pública e o que

ela oferece para a sociedade, já para o meio interno torna-se um instrumento importante na

internalização dos valores da organização e um meio para o alcance dos objetivos; segundo

Drucker (1975) apenas uma definição clara sobre a missão e a finalidade da empresa permitirá

à existência de objetivos claros e realistas.

Apesar dos valores não serem definidos no documento da CNM junto aos

principais conceitos sobre o Planejamento Estratégico ele é retratado em um tópico como um

elemento intrínseco a cultura organizacional a qual é definida como um conjunto de valores e

normas que controlam as interações dos membros da prefeitura entre si e com as pessoas

externas, que podem ser representadas por fornecedores e cidadãos. Destaca ainda que muitos

valores importantes não estão escritos e que existem apenas na forma de pensar, agir e

enfrentar os problemas que as pessoas aprendem umas com as outras, no entanto, eles são

consistentes com os valores aceitáveis pelo município e por fim, determina que as pessoas que

atuam nas prefeituras estão inseridas em um ambiente e interagem com ele e deste modo os

valores das pessoas conduzem à formação da cultura do município. Contudo, vale salientar

que a Gestão pública é gerida conforme um conjunto de princípios determinados pela

Constituição Federal.

São descritos ainda na Nova administração pública: gestão municipal e tendências

(CNM, 2013) voltada para os gestores municipais, os Cenários e a Análise de oportunidades e

ameaças (Swot):

Os cenários são definidos como sequencias hipotéticas de eventos,

construídas com a finalidade de focalizar a atenção dos pontos de decisão e

37

dos processos causais; permitem análise em longo prazo em um mundo

onde reina a incerteza; equivalem a histórias sobre um futuro possível e

ajudam a administração municipal a reconhecer e adaptar-se às mudanças

que ocorrem no meio em que vivemos; pode ser alternativo e de transição

cujo primeiro serve para identificar futuros possíveis, com ocorrência

plausível, mas não assegurada, podendo ser otimista, pessimista ou neutro e

o segundo é operacional, de curto prazo, definido a partir de cenários

alternativos em função dos recursos disponíveis e sua aplicação é imediata.

Quanto à análise SWOT é tida como termo que significa pontos fortes e

fracos, ameaças e oportunidades; considerado um instrumento poderoso

para que o os gestores públicos possam ter uma percepção da realidade do

município e deste modo escolher uma estratégia adequada para que os

objetivos possam ser atingidos. Observa-se ainda que na ênfase interna

(pontos fortes e fracos) há uma ideia estratégica de que o município deve

ser administrado a partir dos seus pontos fortes os quais podem ser a

vocação do município ou da região, os recursos humanos existentes, o

potencial energético, o potencial turístico, a cultura predominante... Quanto

aos fracos relata-se que estes devem ser observados com bastante atenção,

uma vez que podem inviabilizar determinada estratégia. Ressalta-se ainda

ao desafio para o gestor público transformar a ameaça em oportunidade,

por meio da análise de cenários.

Dentre estes aspectos são tratados ainda, pelo documento, diversos outros

elementos voltados à Nova Gestão Pública:

A questão de um modelo voltado para orientação do serviço público

tratando sobre: a preocupação com a qualidade do serviço público, o desejo

de alcançar a excelência nos serviços públicos, a atenção nos valores e as

opiniões do usuário, valorizando a cidadania, o gerenciamento de políticas

públicas, a garantia da participação e da responsabilidade como objeto de

atenção da Administração Pública etc;

A definição dos conceitos de governabilidade e governança e sua

importância para os municípios;

38

Questionamentos sobre a repercussão do impacto destas mudanças sobre o

os municípios brasileiros, ressaltando que o Estado também as sofre na

medida em que é forçado a buscar a eficiência para utilizar melhor os

recursos públicos, bem como o crescimento de uma sociedade cada vez

mais exigente.

Levanta ainda um questionamento, elementar, sobre a suficiência do

Planejamento Estratégico na garantia de uma boa gestão no qual o próprio

“documento” afirma que o mesmo não é; e através de dados estatísticos

demonstra a falta de preparação, conhecimento, interesse e

acompanhamento dos gestores quanto ao planejamento. Em virtude disto,

na tentativa de se eliminas tais aspectos negativos, surge à administração

estratégica a qual tem por objetivo principal assegurar o andamento das

atividades e os resultados conforme planejado além de determinar o

propósito da instituição, identificar e avaliar estratégias e políticas

alternativas, possibilitar a elaboração de planos de ação, entre outros.

São descritos também dois elementos tidos como essências nas novas ideias de

gestão atrelados a Nova Gestão Pública que são os conceitos de eficácia e eficiência ligados à

determinação da efetividade; cujo primeiro faz referência ao alcance de objetivos e metas,

independentemente dos custos envolvidos, enquanto o segundo é tido como a capacidade de

selecionar e usar meios eficazes e de menor desperdício com o intuito de realizar uma tarefa

ou um propósito, e por fim, a efetividade a qual trata da obtenção da maior

quantidade/qualidade de impactos positivos concernente a um menor número dos impactos

negativos.

Enfim, o que se pode observar é que o documento em pauta emitido pelo Governo

Federal tem buscado adotar efetivamente um novo modelo de gestão em que o foco central

tem sido a autonomia, responsabilidade e a responsabilização do gestor público para o alcance

de objetivos e desenvolvimento e prestação de um melhor serviço público com ênfase no

cidadão o qual tem se tornado mais exigente quanto as política e ações públicas; visto que

segundo (REZENDE; CASTOR, 2006) a gestão municipal também faz parte de um contexto

contemporâneo complexo e de diferentes exigências e necessidades da sociedade brasileira.

Percebe - se, além disso, que a função planejamento teve uma ênfase maior no

setor público desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 a qual aliou o orçamento

público ao planejamento, e que a partir da década de 90 o governo brasileiro tem

fundamentado sua administração em um modelo democrático e gerencialista a partir do

39 momento que denota as mudanças e os impactos causados por elas no ambiente no qual está

inserido, exigindo desta forma o uso de instrumentos que auxiliem no processo de tomada de

decisões governamentais.

2.2 EDUCAÇÃO

No atual cenário da educação brasileira o INEP (2013) apresenta através de nota

técnica do IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - uma quase totalidade da

população tendo acesso ao ensino fundamental, no entanto, há pouco tempo este acesso à

educação em nosso país era bastante seletivo gerando um profundo quadro de desigualdades

geográficas e socioeconômicas que ainda são visíveis na sociedade brasileira.

Os esforços para melhorar a qualidade do ensino público no Brasil incidem sobre

as mudanças ocorridas em todo o mundo nas últimas três décadas - o crescimento e acesso

rápido das tecnologias de informação, consequentemente, a necessidade de maior

conhecimento e competências exigidas na era da globalização e um mercado mais

competitivo.

Deste modo a partir da década de 80 a educação tem se tornado fator de

significativa estima na agenda dos governos uma vez que a relação da educação com as

demais politicas governamentais começa a ser compreendida como ferramenta essencial na

estratégia de desenvolvimento social e econômico da nação diante do novo cenário mundial.

2.2.1 O ensino fundamental brasileiro

De acordo com os relatos históricos a educação brasileira teve início junto à

catequização dos índios brasileiros através dos padres jesuítas, mas somente no início da

República houve a determinação de uma política educacional que viabilizasse o ensino para

todo o território nacional. Porém, desde o princípio , assim como no atual modelo, a educação

fora marcada pela divisão de camadas sociais, funcionando como um sinal de classe para elite

e uma ferramenta de ascensão social para classe média.

Diante deste quadro, bastante seletivo, até o século 20 boa parte dos cidadãos

brasileiros ainda era analfabeta; segundo histórico sobre a educação brasileira publicado pela

OEI (2013) (OEI é Organização de Estados Ibero-americanos) através do Ministério da

40 Educação do Brasil em 1900 a população brasileira alcançava um índice médio de 17.438.434

habitantes com uma taxa de 65,3% dentre a população de quinze anos ou mais que não sabia

ler e escrever.

A datar da década de 30, com o advento da industrialização, surgiram novas

perspectivas quanto à educação: é criado o Ministério da Educação e Saúde e na Constituição

de 1934, é determinada a competência da União quanto à fixação de um plano nacional de

educação que até então não existia. O plano estabeleceu o financiamento do ensino por meio

de cotas expedidas para a Federação, Estados e Municípios conforme a competência de cada

um destes níveis e ainda a gratuidade e obrigatoriedade do ensino primário (OEI, 2013).

A partir deste momento novas leis voltadas para o sistema educacional foram

sendo desenvolvidas, acompanhando a evolução política e econômica do país. No entanto, o

quadro da educação que se segue é de um país que ainda engatinha lentamente no

desenvolvimento de uma educação universal e de qualidade.

Apesar de na década de 50, bem como as que se prosseguiram, ter ocorrido um

forte crescimento geral do ensino devido à implementação de programas que tinham por

objetivo garantir o acesso escolar a maior parte da população junto a uma padronização do

ensino, destacando-se o período militar entre 60 e 70, à falta de um plano de ação consolidado

e um programa de educação que realmente permitisse a oportunidade de estudo a todas as

classes sociais e que atingisse equitativamente todas as regiões do Brasil determinou o acesso

tardio da população brasileira ao ensino gerando uma enorme disparidade quanto à idade

escolar.

Além disso, outros problemas poderiam ser somados a estes: a falta de qualidade

do ensino gerando a insuficiência de mão de obra qualificada, falta de infraestrutura

adequada, o alto índice de reprovação aumentando ainda mais o número de cidadãos fora da

faixa etária escolar, a não valorização do profissional de educação, a falta de gestão.

Decorrente destes problemas surge outro agravante que é a dificuldade de

migração do ensino básico para os demais níveis de ensino, gerando deste modo um alto custo

para os cofres públicos e demonstrando a insuficiência do ensino no Brasil.

Algumas tabelas (Tabela 1 e Tabela 2) retirados das Séries Estatísticas

Retrospectivas do IBGE e publicadas pela OEI (2013) nos permite visualizar a evolução de

alguns dos aspectos anteriormente citados, durante as décadas iniciais de consolidação da

educação do nosso país:

41

Tabela 1: Evolução da popularização e da escolarização, população de 5 a 19 anos

Fonte: OEI (2013)

Tabela 2: Evolução do crescimento populacional e da escolarização, população de 5 a 19 anos, 1920/1950

Fonte: OEI (2013)

Observa-se que em quatro décadas a população em idade escolar mais que dobrou

e acompanhando esse desenvolvimento o número de matrículas também cresceu, porém

denota-se uma desproporção quanto a estas duas variáveis no contexto escolar, principalmente

quando se atinge o nível médio. Na década de 70 o número de matrículas no ensino primário

atinge um pouco mais que 39% da população.

O aspecto econômico foi, e ainda é, um dos elementos que possui forte relevância

quanto aos resultados educacionais do país. Em meio a as décadas de 40 a 70 houve grandes

mudanças entre os aspectos econômicos e a mobilidade social: ocorreu um crescimento da

população urbana mediante o aumento da industrialização e deste modo à educação passou a

fazer parte de um processo político governamental voltado a atender este crescimento como

pode ser observado na tabela 3, a seguir (OEI, 2013).

Tabela 3: Indicadores demográficos e econômicos e taxas de alfabetização 1950/1970

Fonte: OEI (2013)

O resultado desta ação do governo permitiu que a geração mais jovem ingressasse

na educação com o interesse de preencher as vagas de trabalho no mercado formal agora mais

42 exigente quanto à qualificação. No entanto, um dos agravantes destas mudanças concernentes

ao quadro educacional do país foram exatamente os aspectos da urbanização, da

industrialização e desenvolvimento focados nos grandes centros urbanos políticos e regionais.

Resultando assim em uma disparidade quanto à educação no âmbito rural e nas regiões menos

desenvolvidas do país. Deste modo, as políticas educacionais passaram a ser direcionadas a

táticas de recuperação da pobreza resultando na criação de diversos planos de caráter

compensatório (políticas que possuem o intuito de corrigir as lacunas consequentes de

políticas universalistas insuficientes) agora adaptados a realidade de cada região, porém ainda

centralizados, ou seja, efetivado e financiado pelo governo federal junto aos Estados e

Municípios.

As rupturas políticas e os interesses de classes também contribuíram para uma

falta de planejamento de uma base sólida para educação do país impedindo a construção e

concretização de uma nação soberana.

Somente a partir do final da década de 80, com o início do processo de

redemocratização, é que irá surgir um plano nacional de longo prazo que viabiliza atribuir

força de lei e estabilidade às ações governamentais para educação.

O Art. 214. da CF/88 (BRASIL, 1998) determinou que:

A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o

objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de

colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de

implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino

em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas

dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009):

I - erradicação do analfabetismo;

II - universalização do atendimento escolar;

III - melhoria da qualidade do ensino;

IV - formação para o trabalho;

V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.

43

VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação

como proporção do produto interno bruto. (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 59, de 2009).

Em 2009 a redação do artigo sofreu algumas alterações através de Emenda

Constitucional, porém dentre as mudanças mais significativas têm-se a substituição de um

plano plurianual por um decenal; a implementação de um contexto mais estratégico através da

definição de “diretrizes, metas e estratégias” e o acréscimo do inciso VI.

Enfim, após surgimento de um novo regime governamental; uma grave recessão

econômica vivida entre os anos 80 e 90 e o seu reflexo sobre o mercado de trabalho gerando o

aumento do desemprego e da informalidade; o alto crescimento da economia global

acompanhado - no mesmo patamar – pelo processo de revolução tecnológica e

consequentemente um mercado de trabalho mais exigente quanto a uma mão de obra

qualificada; a pressão externa por melhores resultados e a transformação da economia

brasileira no inicio do século XXI finalmente parece ter despertado na governança política, de

forma gradativa, a visão sobre a importância estratégica da educação como elemento

fomentador das mudanças econômicas e políticas de um país.

Para tanto, esta falta de antigas políticas públicas efetivas quanto à educação

deixaram uma herança de dimensões agravantes consentindo em um retrocesso no modelo

educacional cujos antigos problemas ainda permanecem como expõe Cândido (1984)

alegando que devido não terem sido uma efetiva revolução, as reformas educacionais não

resolveram o problema da educação; tornando as atuais ações das politicas educacionais

engessadas na tentativa de corrigir estes atos de prevaricação do Estado brasileiro tendo como

convergência a atual discussão sobre o papel da escola pública na formação dos indivíduos e o

seu impacto no desenvolvimento social e econômico da nação.

Dentre estes problemas ainda permanecem: um índice demasiadamente

significativo quanto à taxa de analfabetismo entre as faixas etárias de 15 anos ou mais,

ineficiência do uso dos recursos, altos índices de repetência e evasão escolar decorrendo na

falta de qualidade da educação - agregado a fatores socioeconômicos como as disparidades

regionais e a exclusão social. Concernente a isto Oliveira (2007) declara que nos últimos

quarenta anos as camadas mais pobres da população vêm sendo vítimas de políticas

educacionais inflacionárias - a expansão "a qualquer custo" - resultando no sacrifício da

qualidade e na penalização dos mais carentes, através das políticas de reprovação e exclusão.

44

Diante do exposto em 1996 uma emenda constitucional alterou a Constituição

Federal de 1988 passando a determinar a obrigatoriedade e gratuidade do ensino fundamental

garantindo esse direito, inclusive, aqueles que não tiveram acesso na idade própria. A partir de

então dá-se início também ao processo de descentralização das responsabilidades sobre a

gestão educacional através da determinação, pela ementa, da obrigatoriedade dos municípios

em oferecer o ensino fundamental e a educação infantil e aos Estados e o Distrito Federal o

ensino fundamental e médio.

A Emenda Constitucional nº 14 instituiu também o Fundef – Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - o

novo modelo de financiamento do ensino público fundamental o qual estabelece, dentre

outros, que os Estados e Municípios deverão vincular pelo menos 15% dos impostos próprios

e das transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino

fundamental.

Complementando esse processo de transformação do sistema educacional

brasileiro é implementada a Lei n.º 9.394/96 - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

que define e regulariza o sistema de educação do país baseado nos princípios da Constituição

promulgando como dever da União a educação básica obrigatória e gratuita dos 7 aos 14 anos.

Entretanto, com a nova redação passará a valer as idades de 4 aos 17 anos estando os

governantes sujeitos a penalidades caso este direito de caráter público não seja oferecido ou o

seja de maneira irregular. Determina ainda a elaboração do Plano Nacional de Educação por

parte da União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Trata-se

de um plano decenal que determina as metas que irão guiar as ações destes governos.

O PNE – Plano Nacional de Educação Previsto na Constituição Federal (art. 214),

fixado por lei a partir de 2000, é um plano decenal de janeiro de 2001 a janeiro de 2011. O

segundo PNE já elaborado pelo Congresso Nacional (PL 8.035/10, do Poder Executivo)

também tem caráter decenal, foi instituído em 2010 conforme delimitação da Constituição

Federal, e deverá ser executado entre 2011 e 2020.

Deste modo pode-se analisar as determinações das diretrizes e metas das políticas

educacionais definidas conforme o Projeto de Lei n.º 9.394/96 e princípios constitucionais

fazendo um comparativo do Plano Nacional de Educação de 2000 e 2010.

No Plano Nacional da Educação de 2000 havia um conjunto de 295 metas

norteadoras das políticas públicas de ensino que foram aprovadas pelo Congresso e que

deveriam ser efetivadas de janeiro de 2001 a janeiro de 2011. Dentre as metas e diretrizes

45

determinadas pelo PNE o documento do MEC sobre a Geografia da Educação Brasileira

destaca (MEC, 2000):

um novo padrão de equidade na oferta do ensino fundamental obrigatório,

mediante garantia da universalização do acesso e implantação de um novo

modelo de financiamento, com a criação do Fundef, e a promoção de ações

focalizadas para corrigir desigualdades sociais, econômicas e regionais;

ênfase na melhoria da qualidade da educação básica, apoiada em políticas de

valorização dos professores, na implantação de parâmetros curriculares

nacionais e ainda no desenvolvimento de um sistema nacional de avaliação e

de indicadores de desempenho: SAEB – IDEB, ENEM.

ensino fundamental obrigatório como a prioridade número um das políticas

públicas de educação;

o esforço de universalização e melhoria da qualidade baseado na

descentralização dos programas e dos recursos públicos destinados ao

financiamento deste nível de ensino, mediante adoção de critérios transparentes

e universais;

garantir a eficiência do sistema através da permanência do aluno na escola ,

bem como a sua progressão dentro do sistema.

E através do Fundef:

aperfeiçoamento metodológico e a consolidação do Sistema Nacional de

Avaliação da Educação Básica (SAEB);

estímulo aos programas de Aceleração de Aprendizagem;

criação do programa Dinheiro Direto na Escola;

melhoria das condições físicas das escolas das regiões Centro-Oeste, Nordeste

e Norte por meio do Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola) entre

outros.

Dentre os desafios mais urgentes para o alcance de um novo estágio de

desenvolvimento econômico e social do país o governo ressalta (MEC, 2000):

garantir a universalização do acesso ao ensino obrigatório;

melhorar as condições físicas das escolas e os indicadores do ensino

fundamental, reduzindo as taxas de repetência e evasão;

46

promover a capacitação e a valorização dos professores;

elevar, na década, os gastos públicos com educação de 5% para, no mínimo,

6,5% do Produto Interno Bruto (PIB).

tendo entre todos o de maior urgência a formação de professores para cumprir

as determinações da Emenda Constitucional nº 14, que criou o Fundef, a qual

determinou até o final de 2001 a formação de cerca de 81 mil docentes e até o

final da Década da Educação a capacitação de outros 768 mil docentes do

ensino fundamental e médio, que já atuam nas redes municipais e estaduais,

mas ainda não possuem o nível superior completo.

Analisando as metas e os desafios determinados pelo Plano Nacional de Educação

de 2000 observa-se:

Quanto à equidade na oferta do ensino fundamental pode-se afirmar que a

substituição de uma política pública de caráter homogeneizador por políticas adequadas que

passam a entender e atender as realidades locais e as diferenças individuais de cada região do

país ante a descentralização das responsabilidades sobre a gestão e ações dos planos

educacionais, propiciaram uma aproximação no alcance desta meta. Conforme Jefrey (2005)

com o propósito de promover as chamadas "oportunidades equivalentes", o processo de

regulação da educação foi transferido da centralidade nos processos educativos para a

centralidade nos resultados o que agregado às políticas torna-se capaz de promover a

qualidade do ensino.

A universalização do ensino fundamental a qual determina o acesso deste a todos

os cidadãos do país pode ser considerado o único indicador que na última década atendeu seu

objetivo em quase sua totalidade - segundo Nota Técnica do IDEB (INEP, 2013) – o acesso à

escola não é mais um problema uma vez que a quase a totalidade das crianças ingressa no

sistema educacional. Segundo o Relatório de Diagnóstico Regional (SEB, 2006) em 2003 a

taxa de atendimento das crianças de 7 a 14 anos era de 97,2% sendo que do total de crianças

na faixa etária de 7 a 14 anos, 93,8% estudava no ensino fundamental.

No que trata o novo modelo de financiamento e a promoção de ações focalizadas

mediante os desníveis socioeconômicos existentes no país tem-se alcançado resultados

significativos em diferentes regiões e estados uma vez que as distorções do ensino

fundamental destes locais são nitidamente perceptíveis principalmente entre as regiões Norte

e Nordeste do país, as quais inclusive têm conseguido através da política de descentralização,

concernente aos esforços dos estados e municípios, reduzir o déficit de cobertura como pode

ser observado na tabela a seguir:

47

Tabela 4: Taxa de escolarização líquida e bruta do ensino fundamental

BRASIL E REGIÕES

TAXA DE ESCOLARIZAÇÃO DO ENSINO

FUNDAMENTAL BRUTA LÍQUIDA

Brasil 2000 120,9% 89,5% 2005 117,1% 94,4% 2011 106,9% 91,9% Norte 2000 113,6% 80,7% 2005 118,3% 93,1% 2011 110,1% 90%

Nordeste 2000 126,4% 85,2% 2005 126,5% 92,4% 2011 111% 90,8%

Fonte: Todos pela educação (2013)

A taxa bruta de matrícula considera todas as pessoas que frequentam um

determinado nível de ensino sobre a população total na faixa etária adequada a este nível,

podendo superar os 100%. Ela possui a capacidade de captar os alunos atrasados que, por

exemplo, deveriam estar no Ensino Médio, mas estão no Fundamental. Já a taxa de matrícula

líquida no Ensino Fundamental considera as pessoas de 6 a 14 anos frequentando essa etapa

de ensino sobre a população de 6 a 14 anos, isso significa que quanto mais à escolarização

líquida se aproximar de 100%, melhor.

No entanto, levanta-se a seguinte questão: estas crianças estão tendo acesso à

escola, mas o aprendizado está sendo eficaz?

Na tentativa de responder esta questão e identificar outros fatores que possam

interferir no desenvolvimento da educação brasileira o governo tem investido em alguns

indicadores. No caso do ensino fundamental existe o SAEB – Sistema de Avaliação da

Educação Básica e a Prova Brasil os quais refletem, através do IDEB, o lado qualitativo do

ensino e acompanha a aprendizagem do aluno. Está dividido em dois processos que avaliam

respectivamente: as gestões dos sistemas educacionais e o rendimento escolar segundo cada

unidade escolar, no caso deste segundo processo ocorre ainda o recolhimento de dados

socioeconômicos dos alunos participantes e da comunidade escolar.

Jefrey (2005) aponta que a vontade de modernizar o sistema educativo,

melhorando a qualidade da escola pública e superando o fracasso escolar de décadas

48

anteriores, pode ser verificada através dos indicadores educacionais os quais apontam

problemas como taxas de promoção, repetência, evasão e da distorção idade série, ou seja, os

indicadores educacionais servem como instrumento que aponta os principais problemas

dentro do processo além de funcionar como um padrão de medida para compreensão das

dimensões das diversas dificuldades que incidem sobre a política social analisada.

Dentre outros indicadores o MEC faz um mapeamento da educação no país com o

intuito de realizar o levantamento de elementos norteadores e definidores das estratégias

políticas-sociais neste campo. E as recentes avaliações e levantamentos destes indicadores

estatísticos determinados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep)

apontam os seguintes resultados (MEC, 2000):

o índice de analfabetismo entre os anos de 1980 a 1996 da população com 15

anos ou mais de idade caiu 10,5 pontos percentuais passando a apresentar uma

proporção de 25,4% em 1980, para 14,9% em 1996. Em 2010 essa taxa chega a

8,6%, porém ainda possui uma proporção de 16,9% no Nordeste e 10,2 no

Norte do país (TODOS PELA EDUCAÇÃO,2013).

o número médio de horas-aula diária demonstra que os alunos brasileiros

passam pouco tempo na escola, em comparação com a média internacional.

Segundo Resumo Técnico do Censo Escolar 2010 (INEP, 2013) nas escolas de

ensino fundamental da rede pública eles permanecem entre 4 e 7 horas;

o indicador de recursos disponíveis cuja finalidade é revelar a proporção de

alunos atendidos em escolas que oferecem alguns recursos básicos, tais como,

abastecimento de água, energia elétrica, biblioteca, quadra de esporte e

laboratório de ciências demonstra que as condições físicas das escolas

brasileiras de ensino fundamental ainda são inadequadas uma vez que a

maioria dos alunos estuda em escolas que não possuem biblioteca, laboratório

de ciências, quadra de esportes e outros equipamentos básicos;

a taxa de distorção Idade-Série em 1998 apresentava um índice 46,7% dos

alunos do ensino fundamental o que equivale a cerca de 16,7 milhões de

alunos. Em 2010 o quadro geral da taxa de distorção Idade-Série do Ensino

Fundamental era de 23,6% (MEC, 2012).

Analisado esse contexto foi que na década de 90 ocorreram 3 importantes

acontecimentos em prol da educação e que afetaram diretamente as diretrizes de base para

esta política no Brasil : a Conferência Mundial de Educação para Todos realizada na

49

Tailândia em 1990; a reforma do modelo de gestão educacional e a promulgação da Lei de

Diretrizes e Bases da Educação Nacional, número 9394/96 (FREITAS, 1998). Concernente às

cobranças e preocupações internacionais foi que os problemas do alto índice de reprovação e

exclusão passaram a ser fatores preocupantes e relevantes na agenda governamental.

Deste modo, como determinação dentre as políticas educacionais do país a

garantia da eficiência do sistema através da permanência do aluno na escola, bem como a sua

progressão dentro do sistema demandará do esforço para corrigir esse grave déficit em

matéria de permanência e qualidade provenientes do fracasso que foram as sucessivas

tentativas de implementação de planos educacionais neste país de imensas disparidades.

Visto isso, o PNE 2000 destacava entre as metas a redução em 50% da repetência

e do abandono com prazo de execução até 2006 ambicionando a melhoria do fluxo escolar

através da redução da taxa de distorção idade-série, bem como garantir aprendizagem

evitando assim a progressão automática de alunos que não atingiram as expectativas para cada

etapa (CONAE, 2010). Segundo a Conferência Nacional de Educação 2010 obteve-se

resultado positivo quanto à taxa de abandono uma vez que a meta foi alcançada; o índice do

Ensino Fundamental apresentou uma redução de 9,6% para 4,8% entre os anos 2001 e 2007,

porém, a taxa de reprovação no mesmo período havia aumentado de 11 para 12,1%.

Entretanto, no contexto geral, apesar destas oscilações, o quadro de metas do país

quanto à aprovação, reprovação, abandono e distorção da idade-série apresentou uma

evolução positiva ao longo da década de 90 e do período decenal determinado pelo PNE 2000

como se pode observar na tabela abaixo:

Tabela 5: Dados de aprovação, reprovação, abandono e distorção da idade-série Brasil 1996 2000 2006 2010

Taxa de Aprovação 71,8% 77,3% - 86,6%

Taxa de Reprovação 13,9% 10,7% - 10,3%

Taxa de Abandono 14,3% 12% - 3,1%

Taxa de distorção idade-série 47% 39,1% 28,6% -

Fonte: Dados da pesquisa, 2013.

Ao mesmo tempo quando se volta para os resultados de cada região do país o

Norte e o Nordeste ainda apresentam níveis preocupantes abaixo ou acima dos índices

nacionais como é o caso da taxa de distorção idade-série que na região Nordeste e Norte

compreende, respectivamente, a 32,7% e 34,8% entre os alunos em idade escolar de 8 a 9

50

anos, enquanto nas regiões Sul e Sudeste estes dados alcançam entre 17,8% e 15,5% dos

alunos desta idade. (INEP, 2013) Delineando assim um quadro de profundas desigualdades

regionais.

Diante deste cenário observa-se que o desenvolvimento de condições e

oportunidades adequadas ao processo ensino-aprendizagem não deve ser baseado apenas na

oferta de vagas nas escolas visto que alguns indicadores ainda apresentam índices aquém das

metas determinadas. A existência destas disfunções gera a necessidade de ações mais focadas

ante a totalidade dos problemas relativos à educação brasileira.

No que trata as metas determinadas pelo PNE 2000 ao Fundef - quanto ao Ensino

Fundamental - ficou fixado que ele seria responsável pela melhoria da infraestrutura das

escolas através dos repasses diretos de verba as unidades escolares garantido deste modo uma

maior equidade e transparência na aplicação dos recursos. No que trata dos resultados

alcançados por este investimento o Relatório de Diagnósticos Regional (2006) destaca que o

Brasil ainda encontra-se muito abaixo do desejável uma vez que em 2003 apenas 57,4% dos

alunos cursavam escolas com bibliotecas, 30,9% escolas com laboratório de informática e

33,1% com Internet, 19,9% com laboratório de ciências e 54,7% com quadras de esportes. Em

2009 esse quadro se configurava da seguinte forma: 57% dos alunos cursavam escolas com

bibliotecas, 63,7% escolas com laboratório de informática e 72,5% com Internet, 21,5% com

laboratório de ciências e 60,4% com quadras de esportes (INEP, 2013). Observa-se que em

alguns aspectos, apesar das condições da ampliação e melhorias infraestruturais das escolas

serem crescentes, ainda existe uma defasagem quanto a laboratórios de ciência e bibliotecas,

além de laboratórios de informática com acesso a rede uma vez que o uso da tecnologia e da

informação são fatores essenciais na formação do indivíduo para o mercado de trabalho.

Relativo aos principais desafios determinados pelo PNE 2000 à formação de

professores com o intuito de cumprir deliberações da Emenda Constitucional nº 14 que

definiu até o final de 2001 a formação e a capacitação massiva de docentes foi considerada

aquela de maior urgência.

Segundo dados do Censo Escolar 2011, divulgados pelo Inep, o número de

professores da educação básica sem o ensino superior diminuiu de mais de 30% em 2007 para

25% em 2011. Conforme análise das Sinopses Estatísticas da Educação Básica de 2000 e

2009 (INEP, 2013) o número de professores com diploma de ensino superior presentes no

Ensino Fundamental variou de 797. 354 docentes para 1.341.178 o que demanda um

crescimento de 68,20%.

51

Dentre outros dados, analisadas as Sinopses Estatísticas dos Professores - de 2007

e 2009 - divulgadas pelo Inep (2013) observam-se variações crescente e decrescentes quanto

ao número de professores da Educação Básica no contexto geral bem como quando se

restringe apenas ao Ensino Fundamental:

Tabela 6: Número de professores na Educação Básica nas Etapas e Modalidades de Ensino

Número de professores na Educação Básica nas Etapas e Modalidades de Ensino – Ensino Fundamental - Brasil 2007/2009

Ano Número de Professores 2007 1.421.527 2009 1.377.483

Diferença 44.044 Número de professores da Educação Básica por Escolaridade – Curso Superior -

Brasil 2007/2009 Ano Número de Professores 2007 1.288.688 2009 1.341.178

Aumento 52. 490 Número de professores no Ensino Fundamental por Escolaridade – Curso

Superior - Brasil 2007/2009 Ano Número de Professores 2007 998.690 2009 960. 428

Diferença 38.262 Fonte: Inep (2013)

Outro estágio urgente determinado pelo programa nacional de educação foi à

deliberação do aumento dos gastos públicos para o setor o qual deveria crescer para 5% ou

mais do Produto Interno Bruto (PIB). No entanto, conforme divulgação dos dados do

investimento público em educação de 2000 a 2010 o Brasil obteve um aumento de 1,1 pontos

percentuais nos últimos dez anos chegando a 5,1% em 2010 (INEP, 2013).

Enfim, dentre as 295 metas determinadas pelo Plano Nacional de Educação

aprovado em Lei no ano de 2001 pelo Congresso Nacional apenas uma pequena parte delas se

consolidaram e apesar de o plano não ter efetivamente servido como referencial para as ações

governamentais, de qualquer modo, colaborou para melhorar os indicadores educacionais.

Dentre os melhores resultados alcançados destacam-se aqueles referentes ao Ensino

Fundamental com a quase universalização do seu atendimento. No entanto, a desigualdades

regionais e a igualdade do acesso e a permanência na educação ainda é um forte desafio a ser

vencido pelo país, principalmente no que tange as regiões Norte e Nordeste. O analfabetismo

52

ainda não foi erradicado e em 2010 atingia uma proporção de 8,6% da população entre 15

anos ou mais (TODOS PELA EDUCAÇÃO, 2013).

A qualidade do ensino no que diz respeito à evasão e a taxa de reprovação também

são fatores que necessitam de melhores ações para que realmente haja concretas mudanças. O

IDEB precisa alcançar melhores notas e o investimento público precisa ser crescente e

constante para que o Brasil realmente possa resolver os seus problemas educacionais. Outro

fator quer precisa de investimento e crescimento é a capacitação dos profissionais da

educação para que junto com a demanda e a qualidade do ensino, também possa evoluir.

O aprendizado também é um elemento importante a ser observado, pois segundo

Klein (2003) as políticas educacionais realizadas prioritariamente até hoje em todos ou em

quase todos os municípios têm tido como principal objetivo colocar e manter o aluno na

escola. Entretanto, a melhoria da qualidade do ensino no sentido da aprendizagem dos alunos

tem sido posto em segundo plano. O IDEB demonstra que os alunos são aprovados, porém

sem o conteúdo necessário.

Observados os resultados do PNE implementado na última década, o novo plano

de orientação das políticas educacionais brasileiras gerou muitas discussões principalmente

quanto ao investimento do PIB na educação do país. O mesmo teve ainda o número de metas

extremamente reduzidos contemplando um total de 20 metas e 170 estratégias de

implementação com o intuito de focar no que é considerado mais importante; dentre elas:

alfabetizar todas as crianças até, no máximo, oito anos de idade; erradicar o analfabetismo

absoluto; reduzir o analfabetismo funcional; oferecer educação em tempo integral em 50%

das escolas públicas de ensino básico; aumentar o número de professores da educação básica

com nível de pós-graduação lato e stricto sensu, entre outras.

O PNE de 2011- 2020 encontrará, entre outros desafios, a missão de acelerar o

processo de evolução da educação não ocorrido de maneira suficientemente organizada na

década anterior, bem como alavancar a qualidade do ensino brasileiro.

No contexto geral reforça-se a existência das diversas disfunções da sociedade no

país as quais apontam a necessidade de se intensificar ações mais diretas sobre um impetuoso

conjunto de problemáticas da educação no Brasil que tornam a questão da qualidade educativa

um fator complexo e por vezes contraditório uma vez que as desigualdades dos contextos

socioeconômicos regionais influenciam os resultados negativos.

Segundo Wanda Engel, superintendente executiva do Instituto Unibanco, em um

país que se alinha às principais economias emergentes do mundo, os problemas sociais só se

explicam pelo fato de ainda existirem altos níveis de desigualdade e que nenhum outro fator

53

influencia tanto essa questão quanto a escolaridade. Ela ressalta a correlação direta com as

condições de emprego e renda a qual implica em oportunidades educacionais de mais baixa

qualidade para as novas gerações, alimentando um processo de reprodução da pobreza e da

desigualdade (MEC, 2012).

Por fim, não se pode deixar de apontar a importância da mobilidade da sociedade

civil em prol da educação escolar fazendo-se necessário a participação desta como agente de

mudanças política social do meio em que vive.

2.3 INDICADORES

2.3.1 Conceito

A tomada de decisões de um gestor bem como a execução das atividades

administrativas de uma organização é baseada no conjunto de informações que lhes são

dispostas; de acordo com Kotler (2001) dirigir bem um negócio significa administrar seu

futuro, por conseguinte, dirigir o futuro é administrar informações; pois é a partir da

interpretação destas que o gestor terá uma visão do ambiente interno e externo da

organização, os quais influenciam diretamente no desempenho organizacional, e então poderá

definir planos e metas que levem ao seu sucesso. Para tanto, é fundamental a existência de

um instrumento que seja capaz de gerar informações adequadas e que expresse resultados

relevantes para a instituição.

Deste modo, surgem os indicadores como elementos ligados a gestão estratégica

organizacional os quais permitem uma avaliação e controle das ações tomadas em prol da

organização e que proporcionam a medição do alcance dos objetivos e metas determinados

podendo até mesmo conduzir a estes.

A literatura aponta diversos outros conceitos sobre o que seria um indicador. De

acordo com Ferreira, Cassiolato e Gonzales (2009) ele seria uma medida de ordem

quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e deter

informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação. Trata-se de um

recurso metodológico o qual informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado.

Para o IBGE (2008) os indicadores são ferramentas compostas por variáveis as

quais, unidas a partir de diferentes configurações, irão expressar significados mais amplos

sobre os fenômenos aos quais se referem. Conforme Rua (2004) eles são medidas, ou seja,

54

uma atribuição de números a objetos, acontecimentos ou situações, de acordo com certas

regras que se referem às informações as quais, em termos conceituais, são mensuráveis. Além

disso, os indicadores sempre são variáveis, uma vez que podem assumir diferentes valores,

porém, nem todas as variáveis são indicadores. Por fim, a autora simplifica os indicadores

como medidas que representam ou quantificam um insumo, um resultado, uma característica

ou o desempenho de um processo, de um serviço, de um produto ou da organização em seu

âmbito geral.

Para o SESI (2010) os indicadores são variáveis definidas para medir um conceito

abstrato e estão relacionados a um significado social, econômico ou ambiental, com o intuito

de orientar decisões sobre determinado fenômeno de interesse; servindo como um termômetro

que permite balizar o entendimento e o andamento das ações e são fundamentais para avaliar

os objetivos, metas e resultados propostos, quantitativa e qualitativamente.

No que tange ao Indicador Social este possui um caráter quantitativo com um

contexto social voltado ao interesse acadêmico ou a formulação e planejamento de políticas

sociais. Cardoso (1998) afirma que eles surgem como uma mediação entre a teoria e as

evidências da realidade, proporcionando a concepção de instrumentos que são capazes de

identificar e medir algum tipo de fenômeno social, estabelecido a partir de uma reflexão

teórica. Refere-se a um recurso metodológico o qual de forma empírica propiciará

informações sobre aspectos da realidade social ou ainda de suas mudanças.

De acordo com o Guia Metodológico de Indicadores de Programas (MP, 2010) do

ponto de vista de políticas públicas, os indicadores são instrumentos os quais permitem a

identificação e medição dos aspectos relacionados a um determinado conceito, fenômeno,

problema ou resultado de uma intervenção na realidade, tendo ele como principal finalidade

traduzir, de forma mensurável, determinado aspecto de uma realidade dada (situação social)

ou construída (ação de governo), de maneira a tornar operacional a sua observação e

avaliação.

Já o documento emitido em 2012 pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão denominado Indicadores – Orientações Básicas Aplicadas à Gestão Pública (MP,

2012) determina que a produção e o tratamento de informações possibilitam a ampliação do

conhecimento sobre as políticas públicas e que isto tem se tornado um destaque em um

momento que o Estado busca ampliar sua capacidade de fazer e entregar bens e serviços à

sociedade, reforçando o processo de aprendizado necessário para viabilizar a implementação

das políticas. Diante desse contexto os indicadores são conceituados como ferramentas úteis

55 para a gestão pública tanto para revelar a situação atual das políticas, quanto para produção de

subsídios que permitam acompanhar sua evolução.

Diante dos diversos conceitos sobre os indicadores percebe-se a similaridade de

alguns aspectos e a importância que se tem definido na sua utilização como instrumento de

auxilio na tomada de decisões e fomentador de políticas públicas destacando a determinação

de um sistema de indicadores bem planejado e estruturado capaz de oferecer um maior grau

de compromisso com os resultados.

2.3.2 Principais características

Os indicadores são essenciais ao planejamento e controle dos processos por

constituírem a base da implementação estratégica e qualidade gerencial.

Conforme o Guia Metodológico (MP, 2010) destaca, o estabelecimento de

indicadores que disponibilizam medidas verificadoras do alcance das metas e objetivos

permite ao gestor uma administração superior uma vez que sinalizam o rumo que a

organização está seguindo através da identificação de problemas e oportunidades, ou seja,

avalia os resultados alcançados, proporciona a monitoração de diversos processos garantindo

a eficiência e eficácia das atividades desenvolvidas e consente em um melhor respaldo quanto

à tomada de decisão de acordo com as reais necessidades facilitando a ação da gerência.

Através deles é possível tornar a tomada de decisão mais flexível de acordo com

os resultados por eles apontados, identificando os gargalos e as falhas do sistema. Isso é

essencialmente importante no caso mais especificamente dos indicadores sociais cujas

realidades são ainda mais complexas devido à diversidade de atores e fatores que interferem

nos processos de um projeto de política social o qual busca atuar sobre alvos de mudanças que

são considerados como problema ou necessidade.

Mas para que os indicadores venham a apontar estes resultados é necessário que

eles passem por um processo de construção da temática sistêmica de um indicador visando

alguns cuidados na determinação de sua elaboração. Assim, para construção dos indicadores é

importante observar a capacidade que ele tem de realmente fornecer informações gerenciais

que permitam à expressão dos resultados alcançados de forma ampla e transparente

contribuindo para tomada de decisão, além disso, deve-se lembrar que o indicador precisa

representar algo significativo para a prática diária de gerenciamento da organização e

56

consequentemente das atividades, planos e processos representando uma ferramenta

verdadeiramente eficaz para o administrador.

De forma geral e comum pode-se definir como elementos necessários a construção

dos indicadores (MP, 2010; MP 2012):

A definição do objetivo estratégico e identificação dos atores envolvidos para o

trabalho coletivo;

A determinação do objeto de estudo, o tipo de avaliação e quais são as informações

mais relevantes tanto para o projeto quanto para colaboradores e clientes;

Especificar os indicadores já existentes;

Propor indicadores;

Definir qual (is) mudança(s) se deseja alcançar;

Expor as características dessa(s) mudança(s);

Explanar os pontos críticos;

Determinar as variáveis explicativas;

Em destaque determinar os indicadores estratégicos que deverão ser trabalhados,

monitorados e avaliados;

E enfim, detalhar os indicadores: a definição da meta; o responsável pelo indicador, o

período de medição, o intervalo e a formula do cálculo para cada indicador apontado.

Quanto à determinação de um conjunto de indicadores, este irá depender de análise

específica dos objetivos e metas as quais eles se propõem. Para tanto os indicadores são

dotados de características gerais que incidem na sua determinação (MP, 2010; MP 2012):

• Ele precisa ser significativo para o sistema analisado, no caso da administração

pública ele precisa ser relevante na elaboração de políticas;

• É necessário que tenha validade, objetividade, consistência, coerência,

representatividade;

• Ser condensador e sintetizador de informações;

• Ser de fácil mensuração ou compreensão permitindo a participação dos atores

envolvidos;

• Possibilitar a comparação em nível internacional;

• Permitir o diálogo e a intercessão com outros indicadores;

• Ser economicamente viável.

Quaisquer estratégias adotadas com o intuito de conseguir melhores resultados

para o futuro de uma organização em favor do alcance de seus objetivos exige a elaboração de

57 indicadores que forneçam informações conforme alguns critérios ou requisitos de qualidade.

Desta forma algumas propriedades, em particular, são desejáveis e essenciais à qualidade de

um indicador. E de acordo com os Indicadores de Programas: Guia Metodológico (MP, 2010)

destacam-se a:

• Validade: trata-se da capacidade de representar, de maneira mais

fidedigna possível, a realidade que se deseja medir e modificar, devendo o

indicador ser significante ao que está sendo medido e manter essa

significância ao longo do tempo;

• Confiabilidade: neste caso os indicadores devem partir de fontes

confiáveis, que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de

coleta, processamento e divulgação;

• Simplicidade: os indicadores devem ser de fácil obtenção, construção,

manutenção, comunicação e entendimento pelo público em geral.

Acrescenta-se a estes a Utilidade uma vez que as demais características de

qualidade do indicador podem ser anuladas se este não for útil, ou seja, não responder ou

ajudar a responder alguma questão de caráter realmente significativo.

Ademais algumas propriedades podem ser consideradas complementares de um

ponto de vista prático, em uma situação em que haja conflito de escolha:

Existe ainda uma classificação dos diversos tipos de indicadores. Classificação

esta que ocorre de acordo com o objetivo a que ele se propõe identificar. Vale salientar que

diversos autores abordam uma taxonomia quanto aos tipos de indicadores a qual demostra

uma dezena de formas e critérios de classificação de indicadores. Logo, serão destacados aqui

os tipos mais comuns (MP, 2010).:

Indicadores de Desempenho ou de Processo: consiste no acompanhamento e

avaliação das ações e processos organizacionais com o objetivo de melhorar o seu

desempenho. A partir destes é possível medir a eficiência e a eficácia dos processos

subdividindo-os em:

a. indicadores da qualidade e eficácia: medem o grau de satisfação do cliente

com os produtos ou serviços oferecidos e o grau de atendimento aos requisitos

pré-determinados, ou seja ,as metas estabelecidas. Possui foco no produto, na

obtenção de resultados e no aumento do lucro;

b. indicadores de produtividade e eficiência: consiste na relação entre os

recursos investidos e as metas estabelecidas, neste caso, os produtos ou

serviços produzidos. O foco baseia-se no processo e na redução de custos;

58

c. indicadores de capacidade: medem a capacidade de resposta de um processo

conforme a produção realizada (saídas) em um determinado intervalo de

tempo. Uma observação é que estas não são expressas em porcentagem.

Indicadores de Efetividade: estão diretamente relacionados à eficiência e a eficácia

dos processos organizacionais, apresentando os resultados globais de caráter positivo

conquistados ao longo do tempo e que permanecem;

Indicadores Estratégicos: trata-se dos indicadores direcionados para a visão e os

objetivos estratégicos da organização;

Indicadores de Projeto: são aqueles voltados ao monitoramento e avaliação da

execução de projetos.

No entanto, apesar destes diversos componentes que auxiliam na criação dos

indicadores na de tentativa de torná-lo um dado de informação bastante útil e fidedigno para o

alcance dos objetivos e metas determinados os mesmos ainda são dotados de limitações;

dentre as quais o fato deste ser um dado, que como o próprio nome diz, apenas indica,

apresenta referências numéricas que revelam uma situação atual, porém não propõe soluções

para amenizar ou resolver os problemas por eles identificados. Por serem apenas

representações simplificadas da realidade pode ser conduzido a um erro sistemático ou

tendencioso, diante disso o gestor deve avaliá-lo constantemente, buscar sempre aperfeiçoá-

los e procurar por fontes confiáveis para suas escolhas, inclusive à má escolha dos indicadores

pode levar ao alto custo sem resultados produtivos cabendo ao gestor ter conhecimento sobre

os aspectos gerais em que se darão a coleta destas informações - onde, como e por quem elas

serão coletadas, qual a real necessidade de se recolher estas determinadas informações?

Apesar destes fatores limitantes, na medida em que os resultados dos indicadores

são determinados possibilita a reconstrução ou o desenvolvimento de novos referentes que

irão proporcionar a correção ou delinear outras metas. Além disso, o abastecimento de um

banco de dados dos resultados apurados através do indicador permite a construção de

parâmetros históricos referenciais e elementares ao planejamento estratégico, sendo assim, um

componente que pode gerar a dinamização de práticas eficientes e eficazes conforme as

informações e os problemas por ele apontados. Denota-se, enfim, a importância dos

indicadores como elementos fundamentais que irão auxiliar nas tomadas de decisões e no

controle das atividades do sistema de Gestão Estratégica.

59

2.3.2.1 OCDE

Os anos 20 e 30 marcaram o início da utilização dos indicadores como elementos

de avaliação das características sociais, porém somente a partir da década de 60 é que eles

realmente tornaram-se elementos importantes para o acompanhamento e avaliação de

mudanças sociais junto às políticas públicas e interligados ao desenvolvimento de atividades

de planejamento do setor público ao longo do século XX (FERREIRA; TENÓRIO, 2010;

CALDEWELL ET AL., 2002; SANCHES; MELÃO, 2011; SOLIGO, 2012; BAUER, 1967;

BUSTELO, 1982).

Nesta década, mais especificamente em 1966, foi realizado, nos Estados Unidos, o

Relatório Coleman considerado um dos mais importantes estudos sobre a análise de

indicadores sociais no setor educacional. Através de um levantamento em larga escala a

pesquisa identificou que a diversidade no desempenho dos alunos era explicada em sua maior

parte por variáveis socioeconômicas, ao invés daquelas relativas aos aspectos internos das

escolas. O que resultou em uma ampla difusão do Relatório em todo o mundo gerando

discussões e novos estudos sobre os diversos fatores que poderiam está associados à qualidade

educacional (SEABRA, 2009).

Porém, somente a partir da década de 80 é que os indicadores irão surgir como

elementos potenciais no planejamento de políticas públicas. No período seguinte, anos 90,

ocorrem os primeiros estudos internacionais que irão medir e determinar indicadores padrões

para avaliar e comparar o desempenho dos estudantes de diversos países destacando-se, dentre

eles, o PISA - Programme for International Student Assessment (Programa Internacional para

Avaliação dos Estudantes) que é coordenado pela OCDE - Organização de Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OECD – Organisation for Economic Co-operation and

Development) (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005).

A OCDE - órgão internacional e intergovernamental que reúne os países mais

industrializados, como também alguns emergentes, cujos representantes se reúnem para trocar

informações e alinhar políticas com o objetivo de potencializar seu crescimento econômico e

colaborar com o desenvolvimento de todos os demais países membros (MF, 2013) – utiliza

diversos indicadores como forma de estabelecer uma medida de avaliação para o combate às

desigualdades globais.

Considerando a educação como um instrumento de real importância para o

crescimento e desenvolvimento de um país a OCDE, através dos indicadores, examina, em

seus países membros as trajetórias nacionais em educação associando que através dos

60 números é possível conferir algumas certezas que poderão ser observadas e utilizadas em prol

do benefício científico e do conhecimento técnico garantindo um melhor desempenho das

atividades implementadas pelos gestores, assim como a participação e o controle social no

processo. Dentre as perspectivas analisadas pela OCDE têm-se: a qualidade dos resultados da

aprendizagem, os incentivos políticos e fatores contextuais que interferem nestes resultados.

(MF, 2013)

O Brasil e a OCDE aprofundaram seu relacionamento a partir de 1999 (MF, 2013)

e hoje o país participa de diversos programas associados ao órgão. Entre eles o INES e o

PISA. O primeiro é o programa de Indicadores dos Sistemas Educacionais Nacionais

(Indicators of National Education Systems) cuja finalidade é a construção de indicadores

educacionais comparáveis internacionalmente e elaboração de estudos técnicos, pesquisas e

levantamentos para a análise das dimensões da constituição de indicadores. Já o segundo

incide na avaliação comparada, aplicada a estudantes na faixa dos 15 anos, uma vez que se

pressupõe que esta idade define o término da escolaridade básica obrigatória na maioria dos

países (INEP, 2013).

O PISA tem por objetivo criar indicadores que possam contribuir para a discussão

da qualidade da educação nos países participantes, permitindo o subsídio de políticas para

melhoria do ensino básico; as avaliações ocorrem a cada três anos e , geralmente, abrangem

três áreas do conhecimento: Leitura, Matemática e Ciências; além disso, o programa é

responsável pela coleta de informações para elaboração de indicadores contextuais os quais

possibilitam o relacionamento do desempenho dos alunos a outras variáveis – demográficas,

socioeconômicas e educacionais, sendo estas informações obtidas através de questionários

específicos aplicados aos alunos e escolas cujo objetivo é a utilização dos seus resultados

pelos governos dos países envolvidos como ferramenta na definição e aprimoramento de

políticas educativas (INEP, 2013).

Foi a partir desse contexto que o Brasil criou o seu Sistema de Avaliação da

Educação Básica – SAEB e a Prova Brasil que juntos resultam no indicador do Índice de

Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB, coordenado pelo Inep - Instituto Nacional de

Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.

2.3.2.2 Indicador da educação brasileira - IDEB

61

A existência de indicadores internacionais que buscam a compatibilidade entre

diversos países, inclusive o Brasil, bem como o novo processo de democratização do país e o

desenvolvimento de novas politicas sociais baseadas no Planejamento Estratégico tem exigido

o desenvolvimento de políticas de avaliação e indicadores que possibilitem uma percepção

sistemática das diversas realidades do quadro da educação brasileira e proporcionem o

desenvolvimento de ações em prol da melhoria da qualidade desta.

Para tanto, no atual contexto da nação brasileira foram desenvolvidos dois

instrumentos que buscam satisfazer estas determinações: o SAEB - Sistema Nacional de

Avaliação da Educação Brasileira e o IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação

Básica.

O sistema SAEB foi implementado no Brasil, como estudo piloto, em 1989 e no

ano seguinte passou a ser aplicado em todo o território nacional avaliando os alunos da 1ª, 3ª,

5ª e 7ª séries e a partir de 1991 foi registrado na Constituição Federal substituindo o antigo

SAEP - Sistema de Avaliação do Ensino Público de 1º Grau. Os primeiros resultados do

SAEB foram publicados em 1992 e neste mesmo ano o INEP – Instituto Nacional de Estudos

e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira tornou-se responsável pela coordenação do sistema

(SILVA, 2010; ALBERNAZ, 2002; GATTI, 2009).

Com o bom desenvolvimento da primeira operação o MEC – Ministério da

Educação definiu a aplicabilidade da pesquisa no intervalo de cada dois anos. No histórico

sobre o Saeb e a Prova Brasil constante no site (sítio) do INEP, o Sistema de Avaliação da

Educação Básica é tido como uma avaliação externa em larga escala cujo objetivo é realizar

um diagnóstico do sistema educacional brasileiro e de alguns fatores que possam interferir no

desempenho do aluno, fornecendo assim um indicativo sobre a qualidade do ensino que é

ofertado (INEP, 2013).

De acordo com o Inep (2013) em 1995 o SAEB sofreu alterações as quais

propiciou a possibilidade de comparação dos resultados das avaliações ao longo do tempo,

além disso, foi definido que o público alvo deveria ser avaliado a partir dos anos iniciais e

finais dos ciclos de escolarização do Ensino Fundamental e Médio os quais abrangem a 4ª e 8ª

séries, atualmente 5º e 9º ano. E no caso do Ensino Médio o 3º ano.

No histórico sobre o sistema consta ainda que nos anos seguintes a prova

correspondente ao SAEB foi aplicada em 1997 e 1999 e as disciplinas avaliadas foram três:

Língua Portuguesa, Matemática e Ciências, mas a partir de 2001 passaram a ser aplicadas

apenas as provas nas áreas de Língua Portuguesa e Matemática e assim perpetuou nos anos

seguintes - 2003, 2005, 2007 e 2009.

62

Dentre outras informações importantes dadas pelo site do Inep têm-se a

restruturação do sistema subdividindo – o em duas avaliações: uma de âmbito amostral

Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb) cuja aplicação ocorre nas redes públicas e

privadas, com foco na gestão da educação básica e atendendo aos critérios estatísticos de no

mínimo 10 estudantes por turma e outra de caráter censitário - Avaliação Nacional do

Rendimento Escolar (Anresc) ou Prova Brasil que por atender a critérios de quantidade

mínima de estudantes na série avaliada, permite gerar resultados por escola (INEP, 2013).

Através da concepção da Prova Brasil denota-se a abordagem sobre dois aspectos

voltados para a atual situação da reforma do aparelho do Estado e da determinação de uma

nova gestão: primeiramente remete a questão da transparência e prestação de contas públicas

pelos membros e órgãos da administração governamental; segue a ideia do accountability e

em segundo tem-se a questão do desenvolvimento de ferramentas que, através da informação,

possam contribuir para a construção e o desenvolvimento de ações de Planejamento

Estratégico voltadas a qualidade e eficiência das políticas públicas uma vez que é fixado pelo

Inep (2013) que a Prova Brasil foi idealizada com o intuito de atender a demanda dos gestores

públicos, educadores, pesquisadores e da sociedade em geral por informações sobre o ensino

em cada município e escola.

Outro fator que também pode ser observado, alusivo à nova gestão pública e a

redefinição de papéis nas diferentes esferas do governo , é o caráter descentralizador das

ações de gestão cujo processo reivindica uma maior autonomia das escolas e uma

administração democrática visto que o objetivo da avaliação é auxiliar os governantes nas

decisões e no direcionamento de recursos técnicos e financeiros, assim como a comunidade

escolar, para o estabelecimento de metas e implantação de ações pedagógicas e

administrativas voltadas para melhoria da qualidade do ensino (INEP, 2013).

Nos anos de 2005, 2007 e 2009 as aplicações das provas tiveram algumas

diferentes composições. Em 2005 a prova foi aplicada nas escolas públicas que continham no

mínimo 30 estudantes matriculados na última etapa dos anos iniciais (5º ano) ou dos anos

finais (9º ano) do Ensino Fundamental e a metodologia foi baseada na leitura e resolução de

problemas de Língua Portuguesa e Matemática respectivamente (INEP, 2013); já em 2007,

algumas escolas públicas rurais, antes fora do processo de avaliação, foram incorporadas,

porém, restringiu-se somente àquelas que ofertavam os anos iniciais do Ensino Fundamental e

que apresentavam o mínimo de 20 estudantes matriculados nesta série e em 2009 nas mesmas

condições dos anos iniciais, foram incorporados os anos finais.

63

É a partir da Prova Brasil e do SAEB que se determina IDEB o qual é definido em

Nota Técnica (INEP, 2013) como um indicador que mede a qualidade educacional através da

combinação de informações de desempenho em exames padronizados (Prova Brasil ou Saeb)

– obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino (4ª e 8ª séries do ensino fundamental e

3ª série do ensino médio) – com informações sobre rendimento escolar (aprovação); cujo

objetivo geral para a verificação do cumprimento das metas está fixado em Termo de Adesão

ao Compromisso "Todos pela Educação" do Plano de Desenvolvimento da Educação que

consente sobre a educação básica. Ainda segundo o Inep (2013) é nessa proposta que se

enquadra a ideia das metas intermediárias para o Ideb, cuja lógica é que o Brasil atinja à

média 6,0 em 2021 com um objetivo implícito de redução da desigualdade educacional; além

disso, a média determinada significa que o país deve atingi-la, considerando os anos iniciais

do ensino fundamental, com o proposito de garantir o nível de qualidade na educação

brasileira em termos de proficiência e rendimento – taxa de aprovação – relativo à média dos

países desenvolvidos, membros da OCDE. Essa comparação internacional é concebida através

da compatibilidade objetivada pelos diversos países sendo analisada através do PISA e do

Saeb.

Sendo assim, o IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica é um

indicador que define como medida da qualidade do ensino no Brasil o fluxo escolar e as

médias de desempenho nas avaliações sendo, deste modo, calculado a partir dos dados sobre

aprovação escolar, obtidos no Censo Escolar, e médias de desempenho nas avaliações do Saeb

e da Prova Brasil (INEP, 2013).

64

3 METODOLOGIA

3.1 Caracterização da pesquisa

O presente trabalho pretende verificar em que medida as variáveis

sócioeconomicas incidem sobre os resultados do IDEB – Índice de Desenvolvimento da

Educação Básica. Portanto, trata-se de uma pesquisa exploratória descritiva, com

quantitativas. De acordo com Vergara (2000) a pesquisa exploratória “é realizada em área na

qual há pouco conhecimento acumulado e sistematizado. Por sua natureza de sondagem, não

comporta hipóteses que, todavia, poderão surgir durante ou ao final da pesquisa”.

3.2 População e amostra

A amostra desta pesquisa compreendem todos os Índices de Desenvolvimento da

Educação Brasileira referentes as Turmas do 5º e 9º ano do Ensino Fundamental das Escolas

Públicas Municipais de Ceará Mirim num total de 21 (vinte e uma) escolas e 20 (vinte) turmas

do 5º ano e 6 (seis) do 9º ano e alguns resultados dos questionários socioeconômicos

aplicados pelo governo, através da Prova Brasil 2011 (Anexo A), aos anos Iniciais e Finais do

E. F.. Em função do reduzido número, todas as escolas municipais foram pesquisadas,

tratando-se, portanto, de uma amostra censitária.

3.3 Dados e instrumento de coleta

Os dados secundários foram obtidos através do site oficial do Instituto Lemann e

Meritt Informação Educacional Ltda M.E. (http://www.qedu.org.br) e do Portal IDEB site

oficial da MERITT INFORMAÇÃO EDUCACIONAL LTDA M.E.

(http://www.portalideb.com.br)

Os sites compõem respectivamente informações sobre a qualidade do aprendizado

nas escolas públicas do Brasil através da divulgação dos questionários da Prova Brasil 2011 e

dos dados do IDEB 2011.

65

3.4. Técnica de análise dos dados

Os dados do questionário foram analisados através de estatística descritiva e

utilizando-se o Método Estatístico de Regressão Linear Múltipla conforme relatório no

apêndice A.

A análise de regressão baseia-se no estudo do relacionamento entre variáveis

denominadas - variável dependente (ou resposta) e variáveis independentes (ou explicativas).

O relacionamento entre elas é representado através de um modelo estatístico que associa a

variável dependente com as variáveis independentes. Este modelo pode ser designado por um

Modelo de Regressão Linear Simples ou pelo Modelo de Regressão Linear Múltipla. Para fins

deste estudo foi definida a utilização deste segundo uma vez que o mesmo é capaz de

correlacionar uma variável linear dependente com várias outras independentes.

66

4. ANÁLISE DOS DADOS

4.1 Perfil das Turmas do 5º e 9º das Escolas Públicas Municipais

Ao se levantar o Perfil das Turmas das Escolas Públicas Municipais de Ceará

Mirim, objetiva-se analisar quais as suas principais características com o intuito de

compreender a natureza das respostas encontradas através dos instrumentos de pesquisa, e,

assim, proporcionar a visualização de resultados que possam gerar melhores ações de

planejamento de políticas públicas concernentes à educação do município.

Primeiramente, procurou-se saber o número de estudantes matriculados nos Anos

Iniciais e Finais do Ensino Fundamental de cada escola, obtendo-se os resultados explicitados

na Tabela 4.

Tabela 7: Número de matrículas do 5º e 9º ano das Escolas Municipais de Ceará Mirim Escolas Matrículas 5º

ano EF Matrículas 9º ano EF

Adele de Oliveira (Urbana) 65 77 Alcides Camara de Souza (Rural) 32 25

Ary Alecrim Pacheco (Rural) 21 _ Augusto Xavier de Gois (Rural) 42

Brasiliano Jeronimo da Silva (Rural) 26 Doutor Augusto Meira (Urbana) 57 61

Doutor Julio Senna (Urbana) 60 86 Emidio Ferreira Da Silva (Rural) 21 Goncalo Teixeira da Silva (Rural) 31

Jose Adelino (Rural) 31 Mario Pinheiro (Urbana) 68

Prof.Antonio Ferreira da Silva (Rural) 49 Prof(a). Clotilde Guedes Macedo (Rural) 49

Prof.(a) Alzira de Sá Pereira (Rural) 26 Prof (a). Ilca Miranda Pacheco (Rural) 33 Prof.(a) Mª Bernadete Barbosa (Rural) 42 Prof.(a) Mª de Lourdes de Olive (Rural) 45

Prof.(a) Mª Ester Paiva (Rural) 27 45 Rotary (Urbana) 59

Sérgio Varela Santiago (Rural) 31 Madalena Antunes Pereira (Urbana) _ 67

TOTAL 815 361 Fonte: Dados da pesquisa, 2013.

67

Percebe-se que nas Escolas Públicas Municipais de Ceará Mirim há uma

predominância quanto à oferta dos Anos Iniciais do E.F. resultando, consequentemente, em

um número maior de matrículas totalizando 815, enquanto o correspondente ao 9º ano do

Ensino Fundamental possui um total de 361 matrículas. Ressaltando a oferta do 9º ano apenas

em duas escolas rurais dentre as 15 (quinze) do setor e 6 (seis) no contexto geral, em meio as

21 escolas municipais. Isso pressupõe que o município ainda não possui capacidade de

atender a demanda concernente aos anos finais do ensino fundamental, como também a

responsabilidade destes pode ser pertinente às escolas do estado, cumprindo assim o processo

de descentralização.

Após essa análise, procurou-se, também, identificar a idade média dos estudantes

nos anos iniciais e finais do ensino fundamental de forma a obter uma perspectiva geral da

faixa de distorção idade-série nas escolas municipais. Os gráficos 1 e 2 indicam que há uma

forte distorção idade-série dentre os estudantes da área urbana uma vez que para os anos

iniciais (5º ano) do E.F. a idade recomendada equivale a 10 anos e para os anos finais (9º ano)

esse referencial corresponde a 14 anos.

Gráfico 1: Faixa etária idade-série do 5º ano do E.F. – Área Urbana


68

No caso do 5º ano há um maior desnivelamento quanto aos estudantes de 11 anos

de idade, chegando a atingir um percentual de 46% na Escola Municipal Adele de Oliveira,

sendo esta proporção decrescente à medida que a idade aumenta, contudo a soma destes

percentuais acusa que a disparidade do índice é bastante elevada chegando, por exemplo, a

81% no quadro geral desta mesma escola.

Gráfico 2: Faixa etária idade-série do 9º ano do E.F. – Área Urbana


O mesmo ocorre quanto ao 9º ano havendo uma maior distorção idade-série dos

estudantes na faixa etária de 15 anos cujo maior percentual chega a 38% dos alunos na Escola

Municipal Dr. Augusto Meira alcançando um índice de distorção de 75% no quando geral

Os resultados quanto ao setor rural se confundem com os do setor urbano como

pode ser observado nos Gráficos 3 e 4.

69

Gráfico 3: Faixa etária idade-série do 5º ano do E.F. – Área Rural


70



No setor rural também existe uma alta taxa de estudantes em idade-série contrária

àquela considerada ideal, apresentando uma alta concentração do número de estudantes entre

11 e 12 anos, em todas as escolas do 5º ano, com destaque para aqueles de 11 anos os quais

atingem as maiores proporções; chegando a alcançar uma porcentagem de 53% na escola

Emídio Ferreira da Silva e apresentando um resultado decrescente no que tange as idades

mais elevadas, porém a soma total do percentual das idades discrepantes aponta uma grave

decorrência, no caso desta escola chega atingir 89% do total. E apesar de nas duas únicas

71

escolas do setor rural que oferecem o E.F. do 9º ano ter-se uma perspectiva um pouco

diferente na qual o número de estudantes em idade-série ideal é mais significativo do que as

demais idades respectivamente, a soma dos valores ainda assinala consequências graves no

contexto distorção idade-série com um total de 31% dos estudantes em idade ideal na Escola

Municipal Prof.ª Mª Ester Paiva enquanto 61% estão desnivelados; a Escola Municipal

Alcides Câmara de Souza, seguindo o mesmo contexto, possui 45% dos estudantes nivelados

contra 55% fora do padrão.



Os dados foram divididos em setores Urbano e Rural para que houvesse uma

melhor visualização dos dados, o mesmo ocorreu entre as escolas Rurais do 5º ano cujos

gráficos foram dividido em dois para melhor visualização das 15 (quinze) escolas.

Outra variável examinada foi quanto ao sexo em ambos os níveis do E. F

72

Gráfico 6: Gênero sexual do 5º ano do E.F.


No Gráfico 6 foi possível analisar uma variação contínua entre o sexo masculino e

feminino não se podendo caracterizar de forma geral qual é predominante, porém observa-se

que escolas como Gonçalo Teixeira da Silva, Ary Alecrim Pacheco e Prof.(a) Mª de Lourdes

de Oliveira possuem uma alta concentração do sexo masculino equivalente, respectivamente ,

a 78%, 81% e 72%. Enquanto escolas como Sérgio Varela Santiago e Alcides Câmara de

Souza a predominância é feminina entre 65% e 67%.

73

Gráfico 7: Gênero sexual do 9º ano do E.F.


No que concerne aos anos finais denota-se que, geralmente, não há uma diferença

muito elevada entre as proporções masculino e feminino, no entanto, algumas escolas

apresentam resultados visíveis quanto a esta diferenciação , como por exemplo, a escola

Prof.(a) Mª Ester Paiva com um percentual bem acima do sexo feminino sobre o masculino,

sendo este primeiro representado por 68%. Já na escola Alcides Câmara de Souza esta

proporção é contrária com 75% dos estudantes dos sexo masculino e apenas 25% feminino.

Por fim, foram levantadas informações sobre o IDEB – Índice de

Desenvolvimento da Educação Básica e o seu desenvolvimento quanto à média determinada

pelo governo brasileiro.

74

Gráfico 8: Metas do IDEB atingidas em 2011 - 5º ano do E.F.


Com relação a esta variável verificou-se que 90% das turmas do 5º ano (anos

inicias) alcançaram a média determinada pelo IDEB e em sua maior parte ultrapassaram o

índice determinado.

Gráfico 9: Metas do IDEB atingidas em 2011 - 9º ano do E.F.


75

Já no 9º ano (anos finais) os resultados foram equivalentes, com 50% dentre as

seis escolas atingindo a meta determinada pelo INEP e os outros 50% não atingindo.

Tabela 8: Metas e índice do IDEB do 5º e 9º ano das Escolas Municipais de Ceará Mirim

Fonte: Dados da pesquisa, 2013. Legenda: * Escolas que atingiram a meta determinada pelo INEP.

Através do o perfil das Turmas das Escolas Públicas Municipais do Ensino

Fundamental de Ceará Mirim conclui-se que, em sua maioria, atende aos anos iniciais do E.F.

equivalente ao 5º ano. Todas as turmas, tanto da área urbana quanto rural, apresentam um alto

índice de distorção idade-série. Nas turmas iniciais prevalece o sexo masculino, porém nos

Escolas IDEB - 5º ano EF

Meta determinada

pelo INEP

IDEB - 9º ano EF

Meta determinada

pelo INEP Adele de Oliveira (Urbana) 3,8 3,7* 4,1 3,2*

Alcides Camara de Souza (Rural) 3,8 3,0 * 2,3 2,3* Ary Alecrim Pacheco (Rural) 2,2 -

Augusto Xavier de Gois (Rural) 3,4 2,9* Brasiliano Jeronimo da Silva

(Rural) 3,5 3,2*

Doutor Augusto Meira (Urbana) 3,4 3,6 2,3 2,8 Doutor Julio Senna (Urbana) 3,5 3,3* 3,5 3,0*

Emidio Ferreira Da Silva (Rural) 3,2 3,1* Goncalo Teixeira da Silva (Rural) 3,3 3,0*

Jose Adelino (Rural) 2,5 2,5* Mario Pinheiro (Urbana) 3,4 2,6*

Prof.Antonio Ferreira da Silva (Rural) 3,6

3,4*

Prof(a). Clotilde Guedes Macedo (Rural) 2,5

2,6

Prof.(a) Alzira de Sá Pereira (Rural) 2,8

2,3*

Prof (a). Ilca Miranda Pacheco (Rural) 3,7

3,1*

Prof.(a) Mª Bernadete Barbosa (Rural) 3,5

2,9*

Prof.(a) Mª de Lourdes de Olive (Rural) 2,9

2,4*

Prof.(a) Mª Ester Paiva (Rural) 3,3 2,3* 2,8 3,5 Rotary (Urbana) 3,6 3,0*

Sérgio Varela Santiago (Rural) 2,9 2,9* Madalena Antunes Pereira

(Urbana) _ - 2,7 2,8

76 anos finais a diferença entre homens e mulheres não é tão significativa. E por fim, constatou-

se que a maioria das turmas do 5º ano alcançaram a meta do IDEB em 2011, ao contrário das

turmas do 9º ano.

4.2 As variáveis socioeconômicas e a correlação com o IDEB

A partir da utilização de informações adquiridas através do questionário aplicado

pelo Inep junto a Prova Brasil nas turmas do 5º e 9º ano do Ensino Fundamental foram

selecionadas algumas variáveis de caráter socioeconômico que poderiam interferir no

resultado do IDEB.

Desta forma, utilizando-se o Modelo de Regressão Linear Múltipla, segundo a

definição das 8 (oito) variáveis socioeconômicas definidas a seguir, foram encontradas 2

(duas variáveis) que teriam alguma relação com o resultado do IDEB. Junto às respostas

dadas pela pesquisa segue-se em anexo a análise e o relatório do modelo adquirido junto a

Consulest – Consultoria de Estatística afiliada ao Departamento de Estatística da UFRN.

Dentre as variáveis consideradas importantes – conforme as características

determinadas – foram definidas:

X1: A porcentagem dos estudantes que responderam que não têm tv em

cores em casa;

X2: A porcentagem dos estudantes que responderam que não têm carro;

X3: A porcentagem dos estudantes que responderam que não têm

computador;

X4: A porcentagem dos estudantes que responderam que não têm banheiro

em casa;

X5: A porcentagem dos estudantes que responderam que não têm quartos

em casa;

X6: A porcentagem dos estudantes que responderam que moram com mais

4 ou 5 pessoas;

X7: A porcentagem dos estudantes que responderam que não moram com

a mãe;

X8: A porcentagem dos estudantes que responderam que a mãe ou

responsável nunca estudou;

77

X9: A porcentagem dos estudantes que responderam que não moram com

o pai;

X10: A porcentagem dos estudantes que responderam que o pai ou

responsável nunca estudou;

X11: A porcentagem dos estudantes que responderam que os pais não

participam da reunião de pais (%);

X12: A porcentagem dos estudantes que responderam que os pais não

perguntam sobre os acontecimentos na escola (%)

X13: A porcentagem dos estudantes que responderam que só estudaram

em escola pública.

Quanto à análise e os resultados do Modelo de Regressão Linear Múltipla

verificou-se que as variáveis X9 e X10 foram as que apresentaram relação de variabilidade

com o índice do IDEB; determinando assim a equação estimada:

Na qual ̂ representa a variável dependente – IDEB.

Deste modo, descrevendo a relação entre as variáveis independentes e a variável

dependente tem-se:

1ª Descrição concernente à relação com X9: supondo a outra variável fixa (X10),

para cada 1% a mais na proporção dos alunos que não moram com o pai incide que haja, em

média, um aumento de 2,5% no IDEB, ou seja, há uma relação positiva entre as variáveis – o

aumento de uma leva, respectivamente, a elevação da outra.

2ª Descrição concernente à relação com X10: supondo fixa a variável X9, para

cada 1% a mais na proporção dos alunos cujo pai ou responsável nunca estudou estima-se

uma diminuição, em média, de 3,9% no IDEB, ou seja, ocorre uma relação negativa, pois à

medida que esta proporção aumenta, o IDEB diminui.

Enfim, a variabilidade total do IDEB é explicada por estas duas variáveis as quais

equivalem a 23,7% (R2 = 0,273 – coeficiente de determinação). Isto implica a existência de

72,7% de outras variáveis não consideradas nesse estudo.

A partir deste resultado é possível, então, determinar políticas focadas

concernentes a estas duas variáveis identificadas como explicadoras da conclusão do

indicador da qualidade da educação básica brasileira o - IDEB, além de se ampliar o estudo

com intuito de identificar as demais variáveis explicativas que interferem sobre o indicador

109 0390,0025,0722,2ˆ XX

78

educacional destacado seguindo, deste modo, a ideia de Ferreira, Cassiolato e Gonzales

(2009) os quais determinam o indicador como uma medida de ordem quantitativa ou

qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e deter informações

relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação.

4.3 Análise Swot

Houve uma necessidade em verificar os pontos fortes e fracos, bem como as

oportunidades e ameaças apontadas pelas variáveis socioeconômicas interventoras do IDEB, e

suas demais variáveis com o intuito de diagnosticar fatores que poderiam estar interferindo

sobre o índice e consequentemente sobre a educação, com o objetivo de auxiliar no

desenvolvimento da gestão pública e, por conseguinte na prática do planejamento estratégico

voltado para este setor.

79

Figura 1: Análise Swot Ambiente Interno Pontos Fracos Pontos Fortes

Lim

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Ambiente Externo

Am

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Falta de desenvolvimento de melhores indicadores sobre a educação 4 4 4 4 4 4 24 4 2 4 4 3 4 21

Instabilidade política do principal órgão gestor da educação (MEC) 4 4 0 4 4 4 20 3 1 4 4 4 4 20

Alta taxa de analfabetismo de jovens e adultos no país 4 4 3 4 3 4 22 2 1 1 2 1 4 11

Má gestão dos recursos financeiros para educação 4 3 1 4 4 4 20 2 1 4 2 4 4 17

Não cumprimento das metas no prazo pré- estabelecido pelo PDE 1 3 1 4 3 4 16 2 1 3 3 4 4 17 Falta de um plano nacional de educação condizente com a

diversidade regional do país 4 4 2 4 4 4 22 3 1 3 3 4 4 18 Soma 21 22 11 24 22 24 124 16 7 19 18 20 24 104

Op

ortu

nid

ades

Parcerias com outras escolas 1 2 1 3 2 2 11 0 2 3 3 3 4 15

Incentivo a participação popular 0 2 3 2 2 2 11 2 2 3 3 3 4 17

Pressão externa por melhores índices da educação 4 4 2 4 4 4 22 1 4 4 3 4 4 20 Desenvolvimento de planos para educação 4 4 3 4 4 4 23 2 4 4 4 4 4 22

Início do processo de descentralização da gestão educacional 3 4 2 4 4 4 21 0 3 3 4 3 4 17 Criação de indicadores para análise da educação 4 4 4 4 4 4 24 3 3 4 4 4 4 22

Soma 16 20 15 21 20 20 112 8 18 21 21 21 24 113

0 – Irrelevante 1- Baixa relevância 2- Média relevância 3- Alta relevância 4- Bastante relevante


80

O resultado da Análise Swot demonstra o quadro ainda bastante deficitário da

educação no município cuja falta de planejamento e gestão incide em um processo lento no

desenvolvimento da mesma e que quase estagna diante do crescimento educacional devido a

problemas acumulados ao longo de uma educação precária.

As ameaças se sobrepõem as oportunidades, apesar destas serem bastante

expressivas, e são reforçadas pelos fatores e problemas internos se sobressaindo, deste modo,

as mudanças contrárias ao crescimento educacional. Desta forma, é preciso agir de maneira

ofensiva, buscando combater e diminuir os problemas internos que impedem o crescimento

educacional e fortalecer os pontos positivos aproveitando as oportunidades. Sendo isto

essencial para a prática da gestão pública conforme destaca o documento Nova administração

pública: gestão municipal e tendências (CNM, 2013) voltada para os gestores municipais o

qual determina que à análise SWOT é tida como termo que significa pontos fortes e fracos,

ameaças e oportunidades; considerado um instrumento poderoso para que o os gestores

públicos possam ter uma percepção da realidade do município e deste modo escolher uma

estratégia adequada para que os objetivos possam ser atingidos. Além disso, sendo a análise

SWOT uma ferramenta que possibilita à análise do ambiente interno e externo Rezende

(2008) e Oliveira (2007) determinam que a tanto as variáveis internas e controláveis (pontos

fortes), quanto as variáveis externas e incontroláveis poderão propiciar condições favoráveis

(oportunidades) ao desempenho institucional.

81

Figura 2: Resultado da Análise Swot


4.4 Ferramentas de Gestão e Planejamento Estratégico

Diante do quadro deficitário da educação do município, houve a necessidade de se

identificar instrumentos de gestão e planejamento estratégico que viessem a auxiliar no

desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a qualidade do ensino.

Sendo assim, ressaltando a utilização do indicador na Gestão Estratégica, o

mesmo permite ao gestor, através de informações por ele fornecidas, o foco na tomada de

decisão, bem como a flexibilidade concernente a esta. E ainda quanto aos indicadores, no

contexto social, estes são capazes de apontar falhas e gargalos no sistema.

Desta forma, analisando os resultados obtidos através dos indicadores no modelo

de regressão linear e na observação do perfil das turmas do ensino fundamental no qual atua o

IDEB e ainda na Análise Swot, destaca-se a implementação da primeira fase do planejamento

estratégico, o diagnóstico, o qual poderia proporcionar a verificação e resposta de uma série

de questões concernentes às duas importantes variáveis identificadas como interventoras

sobre o IDEB - a proporção dos alunos que não moram com o pai e a proporção dos alunos

cujo pai ou responsável nunca estudou. Mesmo que estas variáveis não tenham uma grande

82 incidência sobre o resultado do índice da educação básica, denota-se a sua participação dentro

de um conjunto de caráter familiar, ou seja, a observação da presença de outros atores que

influenciam no melhor desempenho dos estudantes. Deste modo, segue-se a colocação de

Matus quanto à importância da identificação de outros atores para o processo de planejamento

governamental. O diagnóstico de outra variável já inerente ao índice, como é caso da taxa de

distorção idade-série, apontadas como bastante elevadas, também poderia ajudar ao gestor

municipal a analisar a necessidade de planejamento com um foco neste problema, além de

buscar integrar funcionários e demais atores ao alcance dos objetivos e da visão de futuro,

através da determinação de metas e indicadores que apontassem a direção deste alcance, como

por exemplo, a redução deste cenário até 2016, antes da meta determinada pelo governo.

Através da Análise Swot, já determinada no tópico anterior, pode-se avaliar a

incidência destes indicadores de maneira positiva ou negativa sobre os fatores relativos às

políticas públicas do município e de que modo eles se comportam diante das ameaças e

oportunidades. A utilização frequente desta ferramenta poderá auxiliar o gestor no

acompanhamento das mudanças concebidas conforme as tomadas de decisões.

Enfim, a utilização das ferramentas do Planejamento Estratégico como ferramenta

de gestão permitirá o monitoramento destas variáveis que podem interferir no crescimento

educacional do município admitindo a realização de ações em prol do o aumento no

desempenho da qualidade do ensino.

83

5. CONCLUSÃO

O presente trabalho procurou analisar as variáveis socioeconômicas interventoras

do IDEB para informação no desenvolvimento da gestão, através do planejamento estratégico,

de políticas públicas para educação no município de Ceará Mirim. Para tanto, foi levantado o

perfil das turmas do 5º e 9º das Escolas Públicas Municipais com o objetivo de analisar quais

as suas principais características de modo a compreender a natureza das respostas encontradas

através dos instrumentos de pesquisa, e, assim, proporcionar a visualização de resultados que

possam gerar melhores ações de planejamento de políticas públicas concernentes à educação

do município.

Percebe-se que nas Escolas Públicas Municipais de Ceará Mirim há uma

predominância quanto à oferta dos Anos Iniciais do E.F. resultando, consequentemente, em

um número maior de matrículas totalizando 815, enquanto o correspondente ao 9º ano do

Ensino Fundamental possui um total de 361 matrículas. Ressaltando a oferta do 9º ano apenas

em duas escolas rurais dentre as 15 (quinze) do setor e 6 (seis) no contexto geral, em meio à

21 escolas municipais. Isso pressupõe que o município ainda não possui capacidade de

atender a demanda concernente aos anos finais do ensino fundamental, como também a

responsabilidade destes pode ser pertinente às escolas do estado, cumprindo assim o processo

de descentralização.

Através do perfil também foi identificado uma alta taxa de distorção idade-série,

este é um índice já apontado pelo IDEB e que se retrata em diversos outros municípios do

país. Isto pode ser explicado pela má gestão do ensino público ao longo de décadas. Diante

disso, sugere-se que a o município possa traçar um planejamento estratégico focado nessa

questão e manter um monitoramento da evolução deste quadro através da utilização das

ferramentas de gestão – indicadores, Análise Swot, a definição de metas e construção de

cenários – para que deste modo às metas determinadas pelo PNE possam ser alcançadas.

Quanto ao último tópico do perfil das turmas dos anos iniciais e finais do ensino

fundamental da população do município de Ceará Mirim pode-se identificar que a maior parte

dos 5º anos alcançaram as metas determinadas pelo INEP o que equivale a 90% dentre as

turmas do total de escolas analisadas, porém, mesmo diante do número reduzido de turmas do

9º ano esse índice atingiu apenas 50% o que denota a atenção quanto ao aprendizado dos

alunos no contexto geral uma vez que sendo o 9º ano a última etapa para o próximo nível da

educação – o ensino médio – é preciso considerar se este terá capacidade de continuar essa

trajetória visto que o conhecimento adquirido no ano inicial parece não ter perdurado ao longo

84 da vida escolar; parte desta observação à necessidade de se avaliar que variáveis, além das já

apontadas pelo índice, incidiram neste resultado sejam elas no contexto interno ou externo.

Sob este aspecto, através do questionário socioeconômicos aplicados pela Prova

Brasil foram selecionadas aquelas que atendiam a perspectiva do trabalho e ao final de oito

variáveis eleitas, através do método de Regressão Linear Múltipla, foram identificadas pelo

modelo duas delas que possuíam uma relação com o resultado do IDEB sendo uma de caráter

positivo - proporção dos alunos que não moram com o pai - ou seja, o aumento de uma leva,

respectivamente, a elevação da outra, e outra de caráter negativa na proporção dos alunos

cujo pai ou responsável nunca estudou, à medida que esta aumenta, o IDEB diminui. Além

disso, o modelo permitiu averiguar ainda duas diferentes informações: a presença de outros

atores que interferem no resultado do indicador, que são os pais, e que a variabilidade total do

indicador do Índice da Educação Básica é explicada por 72,7% de outras variáveis não

consideradas nesse estudo. Deste modo, sugere-se a ampliação desse estudo uma vez que os

indicadores são ferramentas compostas por variáveis as quais, unidas a partir de diferentes

configurações, irão expressar significados mais amplos sobre os fenômenos aos quais se

referem IBGE (2008).

No que diz respeito à Análise Swot esta permitiu verificar o quanto os problemas

internos tem impedido o crescimento e o desenvolvimento da educação do município, sendo

este quadro agravado pelas ameaças e pelo baixo índice das forças internas que se tornam

incapazes de minimizar as fraquezas internas. Isso demonstra importância do uso dos

indicadores e da Análise Swot como ferramentas de Planejamento Estratégico e de Gestão

para uma melhor tomada de decisão e monitoramento das atividades das políticas públicas,

visto que o administrador deve identificar e analisar de forma cuidadosa os pontos fortes e

fracos dentro da organização, bem como as oportunidades e os riscos proporcionados pelo

ambiente externo com o intuito de formular a estratégia necessária à conciliação entre os

aspectos internos e externos assegurando, desta forma, o sucesso organizacional.

Identificou-se, então, diante do quadro deficitário da educação do município a

necessidade de se determinar instrumentos de gestão e planejamento estratégico que viessem

a auxiliar no desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a qualidade do ensino,

ressaltando a utilização do indicador na Gestão Estratégica. Desta forma, determinou-se a

utilização do diagnóstico para verificação e obtenção de respostas quanto às questões

concernentes às duas variáveis socioeconômicas que explicam o IDEB, assim como para a

variável faixa etária idade-série que apresenta uma alta taxa de distorção já apontada pelo

índice. Além disso, o uso da Análise Swot permitirá a avaliação da incidência destes

85 indicadores de maneira positiva ou negativa sobre os fatores relativos às políticas públicas do

município e de que modo eles se comportam diante das ameaças e oportunidade auxiliando

deste modo o gestor no acompanhamento das mudanças concebidas conforme as tomadas de

decisões. A utilização destas ferramentas de Planejamento e Gestão Estratégica permitirá o

monitoramento destas, entre outras, variáveis que podem interferir no crescimento

educacional do município. Neste sentido, sugere-se um maior investimento no uso destas

ferramentas de forma a melhorar a tomada de decisão do gestor frente a um conjunto de

informações obtidas através destes instrumentos.

Dentre alguns fatores limitantes da pesquisa está a restrição do próprio

questionário cuja estrutura delimita a análise de um maior número de variáveis

socioeconômicas que poderiam ter uma correlação com o indicador do IDEB, além disso, a

divulgação deste indicador apenas por turma, e não por escola, impede que dados pertinentes

a esta possam ser considerados e analisados na pesquisa.

Enfim, a pesquisa conclui que dentre as variáveis socioeconômicas interventoras

do IDEB para informação no desenvolvimento da gestão, através do planejamento estratégico,

de políticas públicas para educação no município de Ceará Mirim: a porcentagem dos

estudantes que responderam que não moram com o pai e porcentagem dos estudantes que

responderam que o pai ou responsável nunca estudou.

86

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91

APÊNDICE

92

Apêndice A: Modelo de regressão

Variável Resposta ou dependente:

O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).

Tabela de correlação entre as variáveis independentes e o Ideb, e o valor-p do teste de

correlação de Pearson.

Ideb Valor-p

X1 0,041 0,843

X2 -0,266 0,188

X3 -0,175 0,393

X4 -0,043 0,835

X5 -0,010 0,961

X6 0,224 0,272

X7 0,111 0,589

X8 -0,158 0,440

X9 0,376 0,058

X10 -0,267 0,187

X11 0,297 0,141

X12 -0,021 0,917

X13 -0,300 0,136

Análise de regressão

Equação estimada

^

9 102,722 0,025 0,039Y X X

Tabela de Estatísticas Básicas do modelo ajustado (Coeficientes)

Estimativa Erro padrão t-Valor Valor-p

Intercepto 2,7221 0,2949 9,230 <0,001*

X9 0,0249 0,0099 2,523 0,0190*

X10 -0,0395 0,0194 -2,039 0,0531

* Valores significantes com um nível de significância (α) de 5%

93

O coeficiente de determinação (R2) deste modelo é 0,273.

Análise de resíduos

2.8 3.0 3.2 3.4 3.6 3.8

-2-1

01

2

Valores ajustados

Resí

duos

Padro

niz

ados

Teste de Shapiro Wilk

dados: ajuste$residuals

W = 0.9874, p-valor = 0.982

94

ANEXO

95

Anexo A: Prova

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