UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS EXATAS E APLICADAS

CAMPUS DE CAICÓ

RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA

A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM

ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO

CAICÓ - RN

OUTUBRO/2016

RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA

A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM

ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO

Monografia apresentada ao Departamento de

Ciências Exatas e Aplicadas do Centro de

Ensino Superior do Seridó da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte para obtenção

do título de Bacharel em Ciências Contábeis.

Orientador: Prof. Me. Carlos José Wanderley

Ferreira.

CAICÓ - RN

OUTUBRO/2016

Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN

Sistema de Bibliotecas - SISBI

Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Caicó

Lima, Ruan Pedro Tavares Barbosa de.

A efetividade da Operação Carro Pipa na região do

Seridó: Um estudo de caso no 1° Batalhão de Engenharia de

Construção / Ruan Pedro Tavares Barbosa de Lima. - Caicó, RN: UFRN, 2016.

53 f.: il.

Orientador: Me. Carlos José Wanderley Ferreira. Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

Centro de Ensino Superior do Seridó.

Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas.

Curso de Ciências Contábeis

Monografia - Ciências Contábeis

1. Operação Carro-Pipa. 2. processos. 3. efetividade.

I. Ferreira, Carlos José Wanderley. II. Título.

RN/UF/BS-CAICÓ CDU 657

628.1

RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA

A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM

ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO

Monografia apresentada ao Departamento de

Ciências Exatas e Aplicadas da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte para

obtenção do título de Bacharel em Ciências

Contábeis.

Apresentado e aprovado em: ______/__________/______.

BANCA EXAMINADORA:

_____________________________________________

Prof. Me. Carlos José Wanderley Ferreira – Orientador

Universidade Federal do Rio Grande do Norte

_____________________________________________

Prof. Me. Sócrates Dantas Lopes – Membro interno

Universidade Federal do Rio Grande do Norte

_____________________________________________

Prof. Me. Ricardo Aladim Monteiro - Membro interno

Universidade Federal do Rio Grande do Norte

Dedico esse trabalho, que materializa toda a minha jornada acadêmica

na universidade, a Deus, à minha mãe, que nunca mediu esforços para

que eu sempre alcançasse os melhores resultados, e a todas as pessoas

importantes na minha vida, que fazem todo o meu esforço ter sentido.

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente a Deus por sempre colocar as oportunidades e as pessoas

certas em minha vida, me proporcionando força e determinação para superar os desafios

vivenciados ao longo da minha formação acadêmica.

Em segundo lugar, agradeço aos meus pais por todo o amor e carinho dispensado e

pelos ensinamentos e valores que cultivaram na minha vida, contribuindo, assim, para a minha

formação intelectual e social.

Reconheço também a importância da coordenação do curso de Ciências Contábeis e do

docente orientador na conclusão deste trabalho e, respectivamente, da graduação, já que

ambos sempre me ofertaram todas as ferramentas necessárias para obter os melhores

resultados dentro da universidade.

Dedico especial agradecimento à minha namorada, que em todos os momentos me

incentivou e não me deixou desmotivar em nenhum instante, participando, diretamente, na

realização dessa monografia.

Portanto, agradeço a todos que participaram direta e indiretamente desse estágio

decisivo e especial da minha vida.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 11

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA 11

1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA 13

1.2.1 Geral 13

1.2.2 Específicos 13

1.3 JUSTIFICATIVA 13

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 15

2.1 FINALIDADE E COMPOSIÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA 15

2.1.1 Operação Carro-pipa executada pelo 1° BEC na Região do Seridó 18

2.2 GESTÃO DOS PROCESSOS DO ESCRITÓRIO DA OPERAÇÃO

CARRO-PIPA NO 1° BEC 22

2.3 RELAÇÕES CUSTO X BENEFÍCIO NA UTILIZAÇÃO DOS

RECURSOS DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA 30

3 METODOLOGIA 38

3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA 38

3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS

DA INVESTIGAÇÃO 39

3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS 39

3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS 40

4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 41

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 47

5.1 TRABALHOS FUTUROS 48

REFERÊNCIAS 50

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Entrega de água pela Operação Carro Pipa 15

Figura 2 – Recursos descentralizados para a Operação Carro-pipa na

região do Seridó 24

Figura 3 – Inspeção realizada pelo 1° BEC na cidade de Currais Novos 27

Figura 4 – Visita do Ministro da Defesa à Operação Carro-pipa

em Garanhuns – PE 30

Figura 5 – Planilha de prestação de serviço de pipeiro ao 1° BEC 34

Figura 6 – Fluxograma da avaliação 41

Figura 7 – Questionários de avaliação do serviço 43

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Quantidades de pessoas por município atendidas pela Operação

Carro-pipa e a quantidade de pipeiros contratados para cada umas das cidades 19

Tabela 2 – Tabela de controle de mananciais da Operação

Carro-pipa do 1° BEC 20

Tabela 3 – Cálculo do valor do serviço executado pelo pipeiro 24

Tabela 4 – Resultado de questionários 44

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

1° BEC 1° Batalhão de Engenharia de Construção

CAERN Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte

CGU Controladoria Geral da União

COMDEC Coordenadoria de Defesa Civil Local

COTER Comando de Operações Terrestres

CMDO Comando

CMNE Comando Militar do Nordeste

EB Exército Brasileiro

ETA Estação de tratamento de água

GCDA Gerenciamento e controle de distribuição da água

GPS Global Positioning System

IM Índice Multiplicador

INMETRO Instituto Nacional de Metrologia

INTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras

Superiores

MD Ministério da Defesa

MEM Módulo embarcado de monitoramento

MI Ministério da Integração

MT Momento de Transporte

ND Natureza de despesa

OPC Operação Carro-pipa

OM Organização Militar

OME Organização Militar Executora

OS Ordem de Serviço

QCP Quadro de claros previstos

RN Rio Grande do Norte

SEDEC Secretaria Nacional de Defesa Civil

SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira

TCU Tribunal de Contas da União

RESUMO

A Operação Carro-pipa foi implementada pelo Governo Federal há mais de quinze anos e

consiste na distribuição de água potável para o consumo humano, sendo realizada por meio de

carros pipas às populações rurais e urbanas atingidas pela seca ou estiagem, as quais estão

localizadas no semiárido brasileiro. O presente trabalho tem por objetivo verificar se a

referida ação governamental produz os efeitos esperados pela população atendida. Trata-se de

uma pesquisa aplicada ao conteúdo e inicia-se com uma explanação da Operação Carro-pipa,

seguida de um detalhamento da referida ação na região do Seridó. Posteriormente, explicou-se

como acontecem os processos que compõe a Operação e, por último, estudou-se os princípios

da economicidade, eficiência e eficácia, abordando os diversos aspectos que esses possuem

perante a ação governamental. Como conclusão, verificou-se que a Operação Carro-pipa é

efetiva quanto aos resultados a que se destina, contudo, constatou-se que a mesma necessita

ser otimizada por meio da abordagem enfática sobre os processos que a compõe, os quais

devem possuir maior normatização e um nível superior de detalhamento, a fim de produzir

efeitos a contento e elevar a eficiência da execução dessa ação.

Palavras chave: Operação Carro-pipa, processos, efetividade.

ABSTRACT

Operation Car Pipa was implemented by the Federal Government for over fifteen years,

consists of the distribution of drinking water for human consumption, and is performed by

cars kites to rural and urban populations affected by drought or drought, which are located in

the semiarid region Brazilian. This study aims to determine whether that government action

produces the expected effects for the population served. It is an applied research content and

begins with an explanation of Operation Pipa Car, followed by a breakdown of that action in

the Seridó region, later explained as place the processes that make up the operation and last

studied the principles of economy, efficiency and effectiveness, addressing the various aspects

that have these before the government action. In conclusion, it was found that the operation

Cars Pipa is effective as to the results it is intended, however, it was found that it needs

optimization and emphatic approach to the processes that compose it, which must have greater

standardization and a level top of detail in order to effect the satisfaction on the efficiency of

the implementation of this action.

Keywords: Operation Pipa car. Processes. Effectiveness.

11

1 INTRODUÇÃO

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA

A estiagem e a seca, segundo dados fornecidos pelo site Observatório da Seca (2016),

do Governo Federal, atingem boa parcela do território brasileiro, principalmente o semiárido

nordestino e parte do norte de Minas Gerais. A recorrência dos fenômenos tem diminuído

significativamente a oferta de água potável ao longo dos anos. Ao governo, responsável pela

garantia do direito fundamental dos cidadãos, cabe a responsabilidade de criar meios para o

fornecimento desse recurso.

Nesse sentido, foi implantado o programa de distribuição de água potável, tendo a

Operação Carro-pipa (OCP) como ação que atende todos os estados brasileiros afetados pela

escassez de água. (PORTARIA INTERMINISTERIAL nº 01/MI/MD, 2012).

A Operação Carro-pipa, como dispõe a referida Portaria, consiste em atividade

complementar de distribuição de água potável para o consumo humano, a qual é realizada por

meio dos denominados “carros-pipa” às populações rurais e urbanas atingidas pela estiagem,

sendo dada a prioridade aos municípios que se encontram em situação de emergência ou

estado de calamidade pública devidamente reconhecida por ato do Governo Federal.

Essa ação também integra localidades em situações distintas das supramencionadas,

mas que tenham sido indicadas pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec). A

distribuição da água potável pela Operação, portanto, não objetiva suprir todas as

necessidades diárias das pessoas atendidas, mas ocupa-se de assegurar o mínimo suficiente

para as atividades imprescindíveis de alimentação e hidratação do corpo humano.

(PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).

A execução da referida ação é desempenhada de maneira a suprir as necessidades dos

que se propõe a atender. Por essa razão, todas as atividades relativas a ela precisam estar

alinhadas com os princípios regedores da administração e da gestão pública, conforme

previsto na Constituição Federal (1988).

De acordo com o site Observatório da Seca (2016), do Governo Federal, a OCP atende

785 (setecentos e oitenta e cinco) municípios situados em 9 (nove) estados diferentes,

contando com cerca 6.541 (seis mil, quinhentos e quarenta e um) pipeiros, contratados para

realizar a da água nas casas das famílias participantes do programa.

A referida Operação é derivada de uma parceria firmada entre o Ministério da

Integração Nacional (MI), representado pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), e o

Ministério da Defesa (MD), por meio do Exército Brasileiro (EB), os quais possuem como

12

órgãos executores, as Coordenadorias de Defesa Civil Locais (Comdec’s municipais e/ou

estaduais) e Organizações do Exército, respectivamente, como ratifica a Portaria

Interministerial nº 1/MI/MD (2012).

A significativa necessidade de distribuição de água aos estados do nordeste brasileiro e

parte norte do estado de Minas Gerais justifica o fato de o estado do Rio Grande do Norte

estar entre um dos estados abarcados pela Operação, sendo a região do Seridó, localizada no

centro sul do estado, uma das mais atingidas pelas situações de seca e estiagem, segundo

levantamento realizado pela Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte

(CAERN) no ano de 2015. A Operação Carro-pipa, por essa razão, apresenta-se como uma

alternativa para atenuar a situação de calamidade que afeta os municípios potiguares.

(CAERN, 2015).

O Comando do Exército, por meio do COTER, designou como Organização Militar

responsável por executar as atividades da OCP no Seridó, o 1° Batalhão de Engenharia de

Construção (1° BEC), que possui nome histórico de “Batalhão Seridó” e tem sede localizada

no município de Caicó – RN, o qual faz parte da região afetada.

A finalidade precípua desse Batalhão é a execução de obras de engenharia de

construção, tendo recebido secundariamente a incumbência de desenvolver o planejamento

tático, administrar os recursos orçamentários, contratar os produtos e serviços necessários para

a realização da OCP e fiscalizar os trabalhos de distribuição da água, desempenhados pelos

profissionais detentores de carros-pipa contratados para transportar água potável à população,

conhecidos como “pipeiros”, dentre outras atribuições necessárias para o funcionamento da

referida Operação. Essas atividades estão previstas na Portaria Interministerial nº 01/MI/MD,

de 25 de julho de 2012 (BRASIL, 2012).

Rocha e Quintiere (2010) ensinam que a boa e regular gestão pública é crucial para o

alcance das metas previstas para uma ação social, e, ainda, para o atendimento da

economicidade, da eficiência e da eficácia. Sendo assim, certamente, para ser alcançada a

efetividade da Operação Carro-pipa, é necessário verificar se o 1° Batalhão de Engenharia de

Construção realiza uma gestão econômica, eficiente e eficaz, para que, consequentemente,

seja logrado êxito nos objetivos esperados pela população beneficiada com a OCP na região

do Seridó.

Este estudo, portanto, ocupa-se de analisar questões relacionadas à economia, à

eficiência e à eficácia da execução da Operação Carro-pipa, a cargo do 1° Batalhão de

Engenharia de Construção na região do Seridó e se os objetivos a que se propõe a ação

governamental são atingidos ou não.

13

1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA

1.2.1 Geral

Examinar a gestão do 1º Batalhão de Engenharia de Construção na execução da

Operação Carro-pipa, focando na compreensão dos processos que compõem a realização da

mesma e a sua consequente efetividade para a população beneficiada pela ótica da Auditoria

de Gestão.

1.2.2 Específicos

Identificar a composição e a finalidade da Operação Carro-pipa na região do Seridó;

Conhecer os processos que compõem a administração do 1° Batalhão de Engenharia

de Construção como Organização Militar executora da Operação Carro-pipa;

Examinar a relação custo-benefício da utilização dos recursos;

Identificar a efetividade da Operação Carro-pipa e o grau em que os resultados da ação

são alcançados nos municípios beneficiários do Seridó.

1.3 JUSTIFICATIVA

Justifica-se este trabalho pelo interesse de aprofundar conhecimento no que diz

respeito aos processos que compõem as ações desenvolvidas pela Operação Carro-pipa,

entendendo quais são os seus impactos sobre a população beneficiária da região do Seridó. A

citada operação possui o objetivo de fornecer água potável aos indivíduos atingidos por

estiagem ou seca. Logo, trata-se de serviço público essencial à sociedade, uma vez que

viabiliza o suprimento da necessidade básica de água para as famílias atendidas.

Tal fato justifica a relevância de um estudo aplicado da estrutura e da execução da

Operação, as quais devem ser continuamente aperfeiçoadas. Outrossim, esse trabalho é

sustentado pelo viés contábil e administrativo, os quais auxiliam na verificação do nível da

observância aos princípios da economicidade, eficiência e eficácia na realização dos trabalhos

por parte do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, Organização Militar executora da

Operação Carro-pipa no Seridó.

14

Por fim, destina-se a compreender os efeitos de possíveis desacertos ocorridos durante

a execução dos serviços por parte da Administração Pública e suas consequências para a

sociedade atendida por esses.

15

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 FINALIDADE E COMPOSIÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA

A Portaria Interministerial nº 01, firmada entre o Ministério da Integração Nacional

(MI) e o Ministério da Defesa (MD) no ano de 2012, estabeleceu mútua cooperação técnica e

financeira entre ambos para a realização de ações complementares com o intuito de

desenvolver as atividades de distribuição emergencial de água potável, visando

principalmente ao atendimento das populações atingidas por seca e estiagem na região do

Semiárido nordestino e norte do estado de Minas Gerais, surgindo, assim, a ação denominada

de Operação Carro-pipa (BRASIL, 2012).

Figura 1 – Entrega de água pela OCP

Fonte: www.folhamilitaronline.com.br (2016)

A mesma portaria regula a composição da Operação. Os Ministérios da Integração e da

Defesa compõem a direção e a execução do programa, que por sua vez, é realizada pelas

Secretarias de Defesa Civil (Sedec) locais e Organizações Militares do Exército (OME).

Para o desenvolvimento da OCP, as ações de sustento à distribuição emergencial de

água potável abrangem o levantamento de dados e informações acerca das regiões a serem

atendidas, a disponibilização de recursos orçamentários e financeiros, o planejamento e a

execução da logística de distribuição da água potável à população e a fiscalização da execução

da Operação. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).

16

Compete à Sedec, juntamente ao MI, fixar diretrizes gerais para a atuação da Operação

Carro-pipa, indicar, suspender e excluir os municípios que participam da mesma, manter

cadastro atualizado, transferir os recursos financeiros necessários ao Comando do Exército,

analisar a efetividade da operação e prestar contas da execução física do seu objeto

A portaria nº 1/MI/MD (2012) prevê também que as prefeituras, representadas pela

Comdec, a qual pode ser instituída pelo município em até noventa dias a contar da data de

solicitação de inclusão do município na referida Operação, devem remeter à Sedec ofício de

solicitação de inserção incluindo relatório técnico em que estejam contidas a descrição do

local atingido pela estiagem ou seca além de informações sobre o número de pessoas a serem

atendidas e as rotas a serem percorridas.

Os mananciais e pontos de coleta da água, da mesma forma, são indicados pela

prefeitura/Comdec, sendo essas responsáveis por encaminhar mensalmente um laudo de

potabilidade às Organizações Militares Executoras do Exército, no âmbito da Operação, como

forma de atestar a boa qualidade da água a ser distribuída.

A Operação Carro-pipa é executada no município no decorrer da vigência do decreto

de situação de emergência ou de estado de calamidade pública. Entretanto, o abastecimento

emergencial de água potável poderá abarcar municípios afligidos com os efeitos da estiagem e

que não estejam em situação de emergência ou estado de calamidade pública decretado,

contanto que seja sopesado e determinado previamente pela Secretaria Nacional de Defesa

Civil. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).

A Diretriz nº 01 do Escalão de Comando da Operação Carro-pipa, do Exército

Brasileiro (EB), de 24/03/2009, dispõe o seguinte sobre a missão do EB no referido programa

emergencial de combate à seca:

A fim de complementar a distribuição de água que está sendo realizada pelos

Governos Estaduais e Municipais, nas microrregiões em situação de

emergência, a partir da distribuição dos recursos alocados pelo MI, planejar,

coordenar e fiscalizar a busca, a desinfecção, o transporte e a distribuição de

água potável, contando para isso com a utilização de carros-pipa contratados

(COTER, 2009, p. 01).

A diretriz relatada no parágrafo anterior cita ainda que, no âmbito do Exército, o

Comando de Operações Terrestres é o responsável pela coordenação geral das ações, sendo o

Comando Militar do Nordeste (CMNE), por meio de suas Organizações Militares (OM), o

encarregado da distribuição de água da referida operação. (BRASIL, 2015).

Ainda no que diz respeito à Diretriz de Planejamento n° 001 do COTER (2009), cabe

citar que, entre as atribuições desse grande Comando, que é assessorado pelo CMNE e suas

17

Organizações Militares Executoras, destacam-se (i) a realização do planejamento para a

efetiva distribuição da água potável às localidades indicadas, (ii) a manutenção do cadastro

atualizado dos mananciais e demais fontes de captação de água potável, do quantitativo de

pessoas atendidas por localidade e dos locais para o abastecimento, (iii) a contratação de

pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra necessários para a execução da

Operação, com recursos descentralizados pelo Sedec, (iv) a realização de vistoria e

fiscalização das condições dos carros-pipa contratados, da quantidade de água distribuída, das

distâncias percorridas e da execução dos Planos de Trabalho dos pipeiros e (v) a prestação

contas dos recursos utilizados.

O Exército, em linhas gerais, é responsável pelo cadastramento das famílias e

definição da quantidade e periodicidade de abastecimento das famílias atendidas pela

Operação, pela definição do local de armazenamento da água, que só poderá ser colocada em

cisternas em boas condições de utilização, pela definição do responsável pelo recebimento da

água em cada ponto de abastecimento (atestador), para, enfim, contratar os proprietários dos

carros-pipa, determinando rotas e fontes hídricas. (DIRETRIZ Nº 01 DO COTER, 2009).

A referida diretriz ainda indica que é responsabilidade do Exército, administrar e

fiscalizar todo o processo de distribuição de água potável por parte do pipeiro, desde o

momento do recolhimento da água no manancial indicado, do transporte da água pelo carro-

pipa e, finalmente, o abastecimento da cisterna cadastrada na Operação.

A água potável transportada pelos pipeiros e entregue nos pontos de abastecimento,

fruto da OCP, deverá ser armazenada em cisternas que atendam as condições sanitárias

requeridas. Os moradores são responsáveis pela limpeza e manutenção desses reservatórios e

equipes compostas por militares do Exército irão fiscalizar tais condições. Em caso de mau

estado desse reservatório, os moradores serão informados sobre a obrigatoriedade da limpeza

ou reparo e em alguns casos a referida cisterna poderá ser excluída temporária ou

definitivamente da Operação (PORTARIA N° 2.914 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2011).

No que diz respeito aos carros-pipa, esses deverão passar por diversas inspeções no

âmbito da seleção de caminhões em condições de trafegar transportando água potável,

observando legislação do Ministério da Saúde, como prevê a Portaria Interministerial nº

01/MI/MD (2012).

A portaria do Ministério da Saúde n° 2.914, de 12 de dezembro de 2011, em seu art.

15, preceitua que compete ao responsável pelo transporte e fornecimento da água, no caso o

pipeiro contratado pelo 1° BEC, garantir que o veículo utilizado pelo transporte esteja nas

condições ideais para condução da água até o local de entrega, atendendo à legislação vigente,

18

providenciando laudos de análise do tanque, com o intuito de comprovar que os mesmo está

nas condições ideais de transporte de água potável. (BRASIL, 2011).

2.1.1 Operação Carro-pipa executada pelo 1° BEC na Região do Seridó

O 1° Batalhão de Engenharia de Construção, Quartel do Exército Brasileiro

pertencente ao CMNE, situado em Caicó, RN, como dito no tópico anterior, é responsável por

planejar de maneira tática, coordenar, executar e fiscalizar a OCP nos municípios da região do

Seridó, localizada no Centro Sul do Rio Grande do Norte, a qual é bastante afetada pela seca,

como retrata o informe de 01 de dezembro de 2015 da Companhia de Águas e Esgotos do Rio

Grande do Norte, o qual indica que das 18 (dezoito) cidades do Rio Grande do Norte em

colapso de abastecimento de água pela CAERN, 8 (oito) pertencem à região do Seridó.

(CAERN, 2015).

Dezoito municípios dessa região são atendidos pela Operação Carro-pipa e cerca de

120 pipeiros prestam serviços de coleta e distribuição de água potável à população

necessitada, segundo consta no site observatório da seca do Governo Federal (2016). As ações

referentes à realização dessa Operação são desenvolvidas por militares do Exército a serviço

do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, tanto relativas ao planejamento quanto à

organização, à direção e ao controle.

O 1° BEC, como Órgão pertencente ao Exército Brasileiro, subordina-se à Lei nº 9.784

(1999), que estabelece as normas básicas para o processo administrativo no âmbito da

Administração Federal direta e indireta. Desse modo, trabalha em prol do atendimento da

demanda de água potável da população por meio da OCP com a observância dos princípios

que regem a Administração Pública.

O gerenciamento da Operação no 1° BEC é confiado à Seção da OCP, que atualmente

tem sua equipe composta por um 1° Tenente e quatro 2°s Sargentos, divergindo do que está

previsto no Quadro de Claros Previstos (QCP) pelo COTER para a composição das referidas

seções, no qual está conjecturada a constituição de uma equipe formada por um Major, um 1°

Tenente, um Subtenente e dois 2º Sargentos. (DIRETRIZ Nº 01 DO COTER, 2009).

O 1º BEC atende as dezoito cidades do Seridó que estão em situação de emergência,

estado de calamidade ou ainda que estão sendo atingidas por efeitos de estiagem, juntamente

com as Comdec’s ou prefeitura das respectivas cidades, selecionando os mananciais ou pontos

de captação de água potável indicados por essas, os quais serão verificados em observância às

19

normas sanitárias e sofrerão teste de potabilidade de água a cargo das próprias Coordenadorias

de Defesa Civil locais.

De acordo com o Sistema Integrado de Administração Financeira (2016), no semestre

compreendido entre março e agosto de 2016, o escritório da OCP no 1° BEC recebeu a

quantia de R$ 15.287.000,00 (quinze milhões e duzentos e oitenta e sete mil reais) em

recursos para atender dezoito cidades, contando com a contratação de mais de cento e vinte

pipeiros por mês, suprindo mensalmente a necessidade de aproximadamente vinte e seis mil

quinhentas e vinte pessoas, como consta detalhada na planilha abaixo:

Tabela 1 – Quantidade de pessoas por município atendidas pela OCP e quantidade de pipeiros

contratados para cada umas das cidades (2016)

CIDADE

QUANTIDADE DE

PESSOAS

ATENDIDADS

QUANTIDADE DE

PIPEIROS

CONTRATADOS

ACARI 358 2

CAICÓ 3025 13

CARNAÚBA DOS DANTAS 3006 17

CRUZETA 485 3

CURRAIS NOVOS 5684 22

EQUADOR 2805 19

FLORÂNIA 2224 8

IPUEIRA 200 1

JARDIM DO SERIDÓ 1164 7

JUCURUTU 769 2

OURO BRANCO 339 1

PARELHAS 1623 6

SÃO FERNANDO 737 3

SÃO JOÃO DO SABUGI 821 5

SÃO JOSÉ DO SERIDÓ 1180 6

SÃO VICENTE 811 3

SERRA NEGRA DO NORTE 853 3

TENENTE LAURENTINO CRUZ 438 2

Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês

de agosto de 2016

São cinco as fontes de captação de água potável utilizadas pelo Batalhão Seridó para

distribuição na OCP, sendo dois mananciais e três poços. Como já foi destacado, é encargo

das Comdec’s dos municípios da região do Seridó selecionar essas fontes e apresentar

mensalmente laudo de potabilidade da água, objetivando comprovar a qualidade da água.

(PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 1/MI/MD, 2012).

Devido à falta de chuva nos últimos anos na região Nordeste, como mostra o site

“Observatório da Seca” (2016), do Governo Federal, a existência de mananciais com vazão

suficiente para servir como fonte de fornecimento de água para o OCP foi significativamente

20

reduzida, o que tornou necessário recorrer à poços como alternativa para sanar o problema da

oferta de água potável, como demonstra o quadro abaixo com a relação das fontes que

atendem à necessidade do 1° BEC.

Tabela 2 – Tabela de controle de mananciais OCP do 1° BEC (2016).

TIPO DE FONTE LOCALIZAÇÃO DA FONTE QUANTIDADE DE PIPEIROS

ATENDIDOS

Manancial Macaíba – RN 3

Manancial Macaíba – RN (Mangabeira) 22

Poço Upanema – RN 43

Poço Vera Cruz – RN 54

Poço Ouro Branco – RN 1

Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês

de agosto de 2016

A referida OM também é responsável pela definição das localidades a serem atendidas

pela Operação a partir de indicação das prefeituras/Comdecs das cidades seridoenses após a

escolha dos pontos de abastecimento, que é calculada pela distância entre os mananciais ou

pontos de captação e as localidades que devem ser abastecidas.

Após indicação das Comdec’s das cidades do Seridó, o 1° BEC verifica in loco os

dados que foram passados por essas, tomando por base a estimativa de consumo diário por

pessoa de 20 litros, que serão destinados ao consumo humano e à utilização na preparação de

alimentos. As necessidades são introduzidas no Plano de Trabalho, no qual constam os

recursos necessários para a execução da Operação. Esses serão remetidos ao COTER para

avaliação e aprovação de acordo com o que prevê a Diretriz de Planejamento de ações

subsidiárias (2009).

Os Planos de Trabalho são realizados para um período de trinta dias, utilizando como

base para sua formatação a quantidade de habitantes atendidos no período, o volume de água

fornecido (para posterior definição da quantidade de pipeiros) e a distância entre as fontes de

água e as localidades atendidas, levando em consideração o Momento de Transporte (MT),

que diz respeito ao tipo de estrada em que o pipeiro irá trafegar para entregar a água. (Anexo

C da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).

Para a elaboração do Plano de Trabalho, também são considerados os recursos

administrativos, no que concerne à despesa indireta que a Operação Carro-pipa gera ao

Quartel do 1° BEC. Tais como consumo de energia elétrica, água, internet, telefonia e

alimentação.

21

As despesas indiretas tomam por base o gasto mensal geral da OM e são calculadas em

no máximo 5% (cinco por cento) no que diz respeito a esse gasto. Esses recursos se tornam

imprescindíveis para dar guarida à Operação, sendo seus custos também incluídos no Plano de

Trabalho. Após a aprovação do mesmo, são realizadas as transferências desses créditos

orçamentários previstos para a execução da Operação.

De acordo com os dados de 2016 do Sistema Integrado de Administração Financeira

(SIAFI), de março a agosto do corrente ano, os recursos descentralizados para custear

despesas indiretas representam apenas 1,5% (um por cento e meio) do orçamento da Operação

no referido período. (BRASIL, 2016).

No que tange aos serviços de coleta e transporte do pipeiro, o Batalhão Seridó

considera apenas o trajeto percorrido quando o carro-pipa estiver carregado, ou seja, entre o

manancial ou ponto de captação e a localidade de abastecimento, utilizando dos parâmetros

preconizados pelo Anexo C da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE (2015) para o emprego

dos recursos recebidos:

Base de 20 litros de água por pessoa ao dia;

Quantidade de pessoas atendidas na localidade;

Distância entre o manancial ou outra fonte de água até a localidade atendida;

Quantidade de carros-pipa e número de viagens para distribuição de água

suficiente para atendimento da população;

Tipo de estrada utilizada pelo pipeiro.

Em agosto de 2015, o Batalhão Seridó introduziu a utilização da Fiscalização Total na

sua rotina administrativa. Esse tipo de fiscalização foi criada pelo Exército com o objetivo de

otimizar a Operação, averiguando, aprimorando e/ou ratificando os dados fornecidos pelas

Comdec’s no que diz respeito à implantação de novos municípios ou novos pontos de

abastecimento. (DIRETRIZ NR 001 DO CMNE, 2015).

A Fiscalização Total visa refazer o planejamento de municípios já abrangidos e

potencializar o controle das cidades e pontos de abastecimento que ainda serão incluídos na

referida ação governamental. A instauração do referido sistema surgiu paralelamente à criação

e implementação do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água (GCDA)

e o Sistema GPIPABRASIL.

A Diretriz de número 01 do CMNE (2015) informa que o GCDA foi desenvolvido

pelo próprio Exército Brasileiro com o intuito de servir como base para o processo

22

administrativo, tendo esse sistema a funcionalidade de produzir banco de dados relativo a

todos os procedimentos de distribuição da água potável por parte do pipeiro.

O Sistema GPIPABRASIL, por sua vez, foi inserido na Operação Carro-pipa por

intermédio do Ministério da Integração, o qual contratou serviços de monitoramento da

logística de entrega da água por carros-pipa no semiárido, por meio do Pregão Eletrônico

24/2012, no qual constavam serviços de implantação e fornecimento à modalidade de locação

de solução tecnológica para registro das informações históricas de posicionamento dos

veículos, bem como o registro das entregas realizadas à população beneficiada pela Operação.

2.2 GESTÃO DOS PROCESSOS DO ESCRITÓRIO DA OCP NO 1° BEC

Os processos compõem a administração dos órgãos públicos, inclusive as Unidades

Militares do Exército, e são estabelecidos para atingir os objetivos traçados no planejamento,

como cita Batista (1996, p. 11), “processo é um conjunto de atividades predeterminadas,

executadas para gerar produtos/serviços que atendam as necessidades dos clientes/ usuários”.

No gerenciamento de processos, considera-se uma instituição pública um grande

processo cuja incumbência é suprir as necessidades do cidadão, que é o seu principal cliente,

mediante a prestação de serviços, gerados a partir de insumos, recursos e informações

recebidos de fornecedores e processados por servidores públicos com o uso de recursos

materiais, técnicos e gerenciais (BATISTA et al, 1996).

A Operação Carro-pipa é ação governamental complementar de apoio às atividades de

distribuição de água potável às populações atingidas por estiagem ou seca (Portaria nº

Interministerial 01/MI/MD, 2012). Por conseguinte, sua execução deve possuir processos bem

definidos para atingir os objetivos propostos à população beneficiária, como propõe Paim:

Qualquer organização produtiva, seja pública, privada ou do terceiro setor,

tem, sem exceção, que coordenar o trabalho. Os mecanismos de coordenação

do trabalho estão intrinsecamente relacionados à forma como os recursos e

as atividades estão projetados, ao modo como essas atividades são geridas no

dia a dia e aos meios pelos quais a organização irá gerar o aprendizado e

promover as melhorias nas operações e na forma de coordenação do trabalho

em si. Assim, gerir processos é útil para qualquer tipo de organização, já que

a necessidade de coordenar deriva exatamente da própria ação de dividir e

organizar o trabalho em si. (PAIM, 2009, p. 25)

Grönroos (2001, p. 150), por sua vez, explica que “um serviço é um processo que leva

a um resultado durante os processos parcialmente simultâneos de produção e consumo”,

implicando, assim, a gestão de recursos e sistemas que originam um resultado para o

23

beneficiário da OCP. Em vista disso, os serviços são processos, e não objetos, devendo ser

medida a qualidade dos processos, para avaliar a gestão.

Como cita Dantas (2010), a avaliação dos processos se dá pela verificação da execução

da ação e dos resultados frente aos seus beneficiários. Desse modo, a medição da

economicidade, eficiência, eficácia e efetividade da Operação Carro-pipa também passa pela

avaliação dos processos que compõem a execução da referida Operação. Isso remete à

importância desses para a Administração Pública.

O 1° BEC recebe recursos orçamentários oriundos de destaque (créditos provenientes

de outro Ministério) de diferentes naturezas de despesas (ND), por meio do COTER, para

desenvolver a Operação Carro-pipa na Região do Seridó, utilizando-os para gerar as seguintes

despesas:

33.90.15: Diárias de militares do 1° BEC empregados em fiscalizações da

Operação Carro-pipa;

33.90.30: Aquisição de material químico para manter a qualidade da água

armazenada e transportada no tanque dos carros-pipa e aquisição de material de

expediente para suprir a necessidade desses tipos de utensílios para o

desenvolvimento dos trabalhos da Operação. Tal recurso ainda é destinado à

aquisição de combustível tipo óleo diesel S10 para abastecimento das viaturas que

serão locadas no intuito de transportar os militares que realizam a fiscalização da

Operação Carro-pipa;

33.90.33: Locação de veículos para as equipes de fiscalização. As viaturas serão

utilizadas por equipes designadas pelo Ordenador de Despesas por meio de

publicação em Boletim Interno do 1° BEC;

33.90.36: Contratação de autônomo que possua caminhão pipa em condições de

transportar água potável em tanque que atenda os requisitos necessários à

realização do serviço.

33.90.39: Contratação de pessoa jurídica que possua caminhão em condições

satisfatórias e motoristas que atendam as formalidades previstas para a realização

do transporte de água potável para as localidades atendidas pela Operação.

33.90.47: Pagamento de 20% ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) sobre

o valor pago aos pipeiros pelo serviço realizado no mês.

24

Esses recursos são utilizados de acordo com a demanda da Operação e são solicitados

pelo 1° BEC por meio do sistema GCDA, a partir de uma previsão realizada com um mês de

antecedência. Os valores gastos com os pipeiros cadastrados como profissionais autônomos

são bem maiores que os demais, uma vez que mais de 80% dos contratados se encaixam nesse

perfil. O gráfico abaixo faz um breve resumo sobre a aplicação dos recursos no semestre de

março a agosto de 2016.

Figura 2 –Recursos descentralizados para a OCP na região do Seridó

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira (2016)

Para que se tenha um critério único de avaliação de preço e medição dos serviços

prestados, o CMNE padronizou o cálculo do Momento de Transporte (MT) por meio do

Anexo C da Ordem de Serviço n° 08 (2015), tendo o 1° BEC adotado tal modelo, o qual

funciona da seguinte maneira: Volume Transportado (V) x Distância do Manancial ao Ponto

de Abastecimento (D) x Quantidade de Viagens Realizadas (Q) x Índice Multiplicador (IM),

ou seja, MT = V x D x Q x IM. 2) Para se estipular o Índice Multiplicador (IM), deve-se

aplicar a tabela a seguir:

Tabela 3 – Cálculo do valor do serviço executado pelo pipeiro (2015)

TIPO DE RODOVIA INDICE MUTIPLICADOR

Estrada 100% sem asfalto (chão) 0,54

Estrada mista (mais chão do que asfalto) 0,51

Estrada mista (mais asfalto do que chão) 0,49

Estrada com 100% de asfalto 0,47

25

Trechos economicamente inviáveis 0,81 (**)

Estrada que exige o uso de trator 1,02

Fonte: Anexo C à OS Nr 008 – EscOCP/CMNE de 2015

a) (*) Valor máximo

b) (**) IM a ser utilizado quando a situação exigir, mediante autorização do CMDO do

CMNE.

O parâmetro utilizado para determinar a população a ser beneficiada em cada

localidade considera, estimativamente, 5 (cinco) pessoas por residência situada em um raio de

500m. Este número deverá ser confirmado por intermédio da Fiscalização Total realizada por

militares do 1° BEC (ORDEM DE SERVIÇO N° 008 DO CMNE, 2015).

Os transportes executados por cada carro-pipa deverão constar da Planilha de

distribuição de água. O serviço será pago mensalmente, de acordo com o cálculo do MT de

cada rota executada pelo prestador de serviço. Assim, por exemplo, um carro-pipa de 10.000

litros (10 m3) que abasteça uma localidade distante 20 km de um manancial e que tenha feito

30 viagens no mês, terá realizado um Momento de Transporte de:

M = 10 m3 x 20 km x 30 viagens x IM

M = 6.000 x IM

Considerando que o tipo de rodovia existente seja de estrada 100% (cem por cento)

sem asfalto (chão), o que corresponde ao Índice Multiplicador de 0,49, o valor devido pelos

serviços prestados para essa rota seria:

MT = 6.000 x R$ 0,54 = 3.240,00

Valor da Rota = R$ 3.240,00

O CMNE, através da Ordem de Serviço n° 008 (2015), estabeleceu o limite máximo de

R$ 17.000,00 (dezessete mil reais) pela prestação do serviço de cada pipeiro, para o período

de um mês.

Para que o prestador de serviço detentor de carro-pipa seja contratado pelo 1°

Batalhão de Engenharia de Construção, deverá sofrer verificações das condições de

manutenção do carro-pipa, de tal forma que sejam cadastrados apenas os veículos que

satisfaçam às exigências previstas no Edital do Processo de Inexigibilidade de Licitação por

Credenciamento, tais normas estão previstas na OS Nr 008 – EscOCP/CMNE (2015).

Segundo Ferraz (1999), a fiscalização operacional relaciona-se ao acompanhamento, à

verificação e à análise das ações empreendidas pelo órgão no intuito de galgar os objetivos

traçados, em especial quanto aos aspectos de economia, eficiência e eficácia.

26

Portanto, a fiscalização é um serviço essencial que compõe todo o processo de controle

da ação governamental, sendo requisito primordial para a contratação do pipeiro, estando ela

prevista para cada trimestre, após a seleção do pipeiro por meio de inexigibilidade, na cidade

de Currais Novos. (Anexo I da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).

A comissão técnica que realiza esse tipo de fiscalização é composta geralmente por 1

(um) Oficial e 6 (seis) Praças e deve verificar o atendimento de todos os preceitos legais

previstos no Código Brasileiro de Trânsito por veículo e condutor.

O pipeiro poderá, alternativamente, comprovar que o veículo satisfaz as condições

técnicas exigidas para a prestação dos serviços, mediante apresentação de atestado expedido

pelo Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO) ou por empresa por este credenciado para

a realização de inspeção veicular. Não sendo obrigatória a dispensa da referida fiscalização

por parte do 1° BEC (Anexo B da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).

Se forem identificados pipeiros operando em veículo não cadastrado na Operação

Carro-pipa, ou carros-pipa cadastrados, mas que estejam sendo conduzidos por outro

condutor, sem a devida autorização do 1° BEC, será aberto Processo Administrativo para

apurar tal fato e os mesmos poderão ter os seus contratos reincididos.

No que se refere às condições físicas do tanque, por ocasião da apresentação para a

vistoria, o requerente ao credenciamento deverá portar o Alvará da Vigilância Sanitária,

preferencialmente estadual, e o tanque deverá apresentar todas as condições sanitárias

previstas em edital, o qual se baseia nas legislações sanitárias da Anvisa e na portaria n° 2.914

no Ministério da Saúde (2011).

27

Figura 3 - Inspeção realizada pelo 1° BEC na cidade de Currais Novos (2016)

Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC (2016)

A aferição da capacidade do tanque é importante, pois esse parâmetro servirá de base

para o pagamento pelos serviços prestados. O tanque do veículo deverá ter capacidade para

transportar no mínimo 7.000 litros e no máximo 20.000 litros de água. Por ocasião da

apresentação para a vistoria, o 1° BEC deve exigir do requerente ao credenciamento, o laudo

da capacidade do tanque, aferido em hidrômetro, em grande parte, digital.

Na ausência de aferidores digitais, os tanques podem ser medidos usando a seguinte

fórmula:

R = ___Medida 01 + Medida 02___

4

Cálculo = R² x 3,14 x comprimento

O 1° Batalhão de Engenharia de Construção deverá executar ações de fiscalização da

Operação Carro-pipa, direta e indiretamente, por meio de ligações telefônicas, através do

Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), do Sistema de Gerenciamento e

Controle de Distribuição de Água (Sistema GCDA), pelo GPIPABRASIL ou por meio de

outros procedimentos que não necessitem de visita in loco, a fim de detectar possíveis

irregularidades. (Anexo I da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).

28

Além das fiscalizações realizadas por ocasião da contratação dos piperios, outras

diversas são previstas, como relaciona o Anexo I da OS Nr 008 do Comando Militar do

Nordeste (2015).

Vigência do Decreto de Situação de Emergência ou de Estado de

Calamidade Pública. 2) Portaria de constituição da Comdec, observando se

há representatividade dos diversos segmentos da sociedade. 3) Validade dos

Laudos de Potabilidade dos mananciais utilizados para a captação de água

para o município. 4) Relação das localidades atendidas no município, com as

respectivas populações. 5) Relação nominal dos Apontadores/Controladores

das localidades abastecidas. 6) Existência de guia para acompanhamento das

equipes de fiscalização. 7) Conhecimento das atribuições municipais

constantes na Portaria Interministerial nº 1/MI/MD, de 25 de julho de 2012,

bem como das modificações inseridas pela Portaria Interministerial nº

2/MI/MD, de 27 de março de 2015. 8) Existência de problemas que possam

interferir na execução da Operação. b. Nos mananciais de captação da água

1) Se nas proximidades existem aterros sanitários ou lixões. 2) As condições

de limpeza nas imediações do manancial. 3) No caso de manancial

superficial, observar se também é utilizado como balneário ou local para

banho de animais. 4) As condições da vazão do manancial e a possibilidade

de entrar em colapso, em curto, médio ou longo prazo. 5) No ponto de

captação, observar as condições de acessibilidade para os carros-pipa. 6) No

caso de Estação de Tratamento de Água (ETA) ou poço artesiano de

particular, verificar se o fornecimento da água é gratuito. 7) A existência de

bomba de recalque, para possibilitar o carregamento do carro-pipa. c. Nas

localidades atendidas. 1) Se há compatibilidade entre a quantidade de água

distribuída e a real população residente na localidade. 2) Se o pipeiro está

cumprindo o cronograma de distribuição de água elaborado pela OME, nos

aspectos regularidade do abastecimento e quantidade de água distribuída. 3)

As condições de higiene das cisternas cadastradas, verificando se há peixes,

rã, cobra ou insetos no seu interior. 4) Se nas proximidades das cisternas

existem fossas ou depósitos de lixo. 5) Existência de calha de captação de

água da chuva conectada à cisterna cadastrada. 6) Se a água depositada na

cisterna cadastrada está sendo distribuída para os demais moradores da

localidade. 7) Se o apontador possui o cartão de beneficiário utilizado para

confirmar a entrega da água pelo Sistema GPIPABRASIL. 8) Se há queixas

quanto à qualidade da água. 9) Se a cisterna cadastrada possui bomba tipo

“sapinho”. Caso positivo, determinar a retirada.

O 1° Batalhão de Engenharia de Construção adota a sistemática de enviar duplas para

fiscalizar as localidades em busca do feedback da população beneficiada e da demanda da

mesma, por meio de questionários, e fiscalizar também os carros-pipa em seu itinerário,

verificando documentação do veículo e do condutor e inspeção dos mananciais ou pontos de

captação de água potável para distribuição, por meio da utilização de checklist.

As equipes saem às segundas-feiras para cumprir as missões que são repassadas pela

Coordenação da Operação Carro-pipa no 1° BEC. Os militares tomam conhecimento de suas

missões na sexta-feira anterior às missões, por meio de reunião na OM. Por indicação da

Diretriz de Ações Subsidiárias n° 01 do COTER de 2009, as duplas são formadas por

29

militares de postos e graduações diferentes. Os respectivos recebem diárias para custear

estádia, alimentação e possíveis necessidades que poderão aparecer no decorrer da missão.

(BRASIL, 2009).

Os militares visitam no mínimo uma vez por bimestre cada localidade cadastrada na

referida ação governamental e as fiscalizações inopinadas dos caminhões pipa não possuem

procedimento padronizado pelo 1° Batalhão de Engenharia de Construção.

O 1° BEC utiliza-se do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água

(GCDA) e GPIPABRASIL, que suprem as necessidades da OM no que diz respeito às

atividades de planejamento, levantamento da produtividade e apuração dos valores dos

serviços do pipeiros, proporcionando, segundo o acórdão 1722 do Tribunal de Contas da

União (2013), maior segurança e confiabilidade das informações geradas.

Entre os benefícios gerados, o sistema GPIPA permite comprovar a produtividade do

pipeiro, já que o referido sistema monitora via satélite todo o deslocamento do carro-pipa

contratado por meio do Módulo Embarcado de Monitoramento (MEM), instalado em cada

caminhão contratado. O 1° BEC também utiliza essa tecnologia para apurar denúncias de

captação de água em manancial não autorizado e daquelas relacionadas à regularidade no

abastecimento.

No ano de 2016, o sistema GPIPA iniciou a utilização de cartões para comprovar a

prestação do serviço. Cada apontador (responsável pelo recebimento da água) possui um

cartão a ser inserido em uma máquina em poder do pipeiro no momento da entrega da água,

não podendo nenhuma das partes antecipar ou adiar esse processo.

O controle, nesse caso, será efetuado por meio da verificação das “viagens” via GPS

do referido carro-pipa, além do pipeiro possuir a obrigação de registrar a retirada da água no

ponto de captação, que também será registrada no GPIPA, devendo a OM comparar os dados

para comprovar a prestação do serviço naquele mês. As fiscalizações nas localidades

beneficiadas também possuem o intuito de acompanhar a execução da Operação e a

consequente entrega da água para os cidadãos que necessitam da mesma, podendo

pessoalmente, receber feedback da referida Operação.

30

Figura 4 – Visita do Ministro da Defesa à OCP em Garanhuns - PE

F

Fonte: www.defesa.gov.br (2016)

2.3 RELAÇÕES CUSTO X BENEFÍCIO NA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DA OCP

O 1º Batalhão de Engenharia de Construção, na incumbência de desenvolver as

atividades da OCP na região do Seridó, realiza seus próprios certames licitatórios para

contratação de bens e serviços necessários à referida Operação. Por expresso mandamento

constitucional, o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal (1998), dispõe que a contratação

de todo e qualquer produto ou serviço deve ser precedida por procedimento licitatório, sendo

esse pautado sobre princípios inerentes à Administração Pública.

Certamente, há um sistema de controle relativo a essas contratações para que não haja

desperdício de recurso público, bem como para assegurar que as atividades desenvolvidas

atinjam verdadeiramente seus objetivos de avaliar a efetividade das ações, verificar eventuais

falhas, entre outros.

Nesse ínterim, a auditoria, entendida como a ferramenta por excelência da atividade de

controle, ganha seu especial destaque, pois caracteriza-se como instrumento "superposto à

relação atribuição de responsabilidade - obrigação de prestar contas". (MOTA, 1989).

Atualmente, uma das estratégias mais utilizadas é a auditoria de gestão, pois essa pode

conceber uma avaliação ampla e objetiva da conformidade, economia, eficiência, eficácia e

efetividade da ação governamental (FONTES, 1999).

A auditoria tradicional, em contraposição à de gestão, limita a sua abrangência à área

contábil-financeira. Logo, conclui-se que a auditoria de gestão possui uma maior abrangência,

uma vez que percorre toda a organização, objetivando não somente verificar, mas também

31

avaliar passo a passo a atividade desempenhada, desde o plano factual de planejamento de

projetos ao plano da concretude das políticas públicas realizadas.

A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), por

sua vez, define a auditoria de gestão como sendo "o exame independente da eficiência e

eficácia das realizações e programas de [governo], com a devida consideração pela economia,

e com o propósito de conduzir a melhoria". (INTOSAI, 2004).

Sendo assim, como explicado nos parágrafos acima, com base da auditoria de gestão, é

necessário verificar e avaliar os seguintes requisitos: economicidade, eficiência, eficácia e

efetividade. De modo que se passa a conceituar e aprofundar o que cada um significa para

uma melhor compreensão da matéria.

Primeiramente, a economicidade na contratação dos serviços e produtos necessários

para a realização da referida Operação é fator preponderante para que a eficiência dos

trabalhos seja alcançada. Isso porque a aplicação dos recursos de maneira eficiente, entre

outros fatores, também dependerá da existência de certames licitatórios realizados com

primazia, com ênfase no maior benefício para a gestão da entidade. Nesse sentido, dispõem

Rocha e Quintiere (2010, p.39):

A economia ocupa-se da obtenção e/ou alocação de recursos necessários, na

forma, quantidades e períodos adequados e a um custo aceitável. Refere-se à

capacidade dos gestores de obter e gerir adequadamente os recursos e manter

os custos baixos. Foca, fundamentalmente, a capacidade de gestão dos

administradores e aplica-se, geralmente, na aquisição dos insumos

necessários ao desenvolvimento das ações.

Conceito significativo é o explanado por Marçal Justen Filho (2006, p.54) como "a

economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da

gestão dos recursos públicos. Toda atividade administrativa envolve uma relação sujeitável a

enfoque de custo benefício”.

Nesse sentido, as contratações de serviços e aquisição de produtos por parte do 1°

BEC para a execução da OCP são realizadas sob a égide da Lei nº 8.666/93. A referida

Organização Militar recebe os recursos orçamentários com a finalidade de alocá-los em

diferentes tipos de despesas.

A Constituição Federal de 1988 preceituou, no capítulo VII dedicado à Administração

Pública, artigo 37, inciso XXI, a obrigação de ser realizada licitação para as contratações

realizadas no âmbito do Direito Público, com ressalvas para algumas situações.

Seguindo para o aspecto conceitual das licitações, Hely Lopes Meirelles define como

"procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta

32

mais vantajosa para o contrato de seu interesse". Da mesma forma, o jurista Diógenes

Gasparinenos (2006, p. 471) ensina que:

A licitação é o procedimento administrativo através do qual a pessoa

juridicamente obrigada seleciona, em razão de critérios objetivos

previamente estabelecidos, de interessados que tenha atendido à sua

convocação, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu

interesse".

Portanto, o 1° BEC adquire os materiais após a realização de licitação a partir de

empenho dos recursos de material de consumo (ND 30), os quais são produtos de limpeza e

desinfecção dos tanques, por meio de participação (como Unidade Gestora participante) de

pregão anual realizado pelo Comando Militar do Nordeste que licita as quantidades dos

produtos conforme a necessidade das Organizações Militares que integram a OCP. Os

materiais de expediente (ND 30), da mesma forma que os anteriores, são empenhados por

meio de licitação própria do 1° Batalhão de Engenharia de Construção que realiza pregão

anual para adquirir os referidos bens.

A locação de carros modelo PickUp, utilizados para transportar os militares atuantes

na fiscalização da Operação Carro-pipa, é realizada por meio de participação em licitação

gerenciada, assim como as demais, pelo Comando Militar do Nordeste - CMNE.

Ademais, no que diz respeito aos recursos de diárias dos militares que acompanham as

operações, deve-se obediência ao Decreto nº 6.907, de 21 de julho de 2009. O referido

regulamenta de que forma devem ser realizadas as remunerações dos militares incumbidos das

tarefas da Operação, bem como quantifica o valor das diárias.

As contratações de profissionais para distribuição de água potável, chamados de

"pipeiros", sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, são realizadas por meio de inexigibilidade

de licitação, a qual encontra amparo no art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93, através do sistema

do credenciamento (BRASIL. 1993, art. 25).

A inexigibilidade de licitação, sob uma perspectiva genérica, ocorre nos casos em que

há inviabilidade de competição entre os interessados. Nos ensinamentos de Matheus Carvalho

(2016), a licitação possui pressuposto lógico, jurídico e fático. Assim, uma vez verificada a

ausência de um desses, a licitação tornar-se-á inexigível, viabilizando a contratação direta.

A Advocacia Geral da União, no Parecer nº 19/2012, publicado em 16 de outubro de

2012, exarou a seguinte decisão:

I – A necessidade de que seja contratado o maior número possível de

interessados para a prestação dos serviços de coleta, transporte e

33

distribuição de água potável no seio da “Operação Pipa” torna inviável

a competição e acarreta a inexigibilidade de licitação, nos termos do art.

25, caput, da Lei nº 8.666/1993; (grifo nosso.)

II – Em situações como a dos autos, impõe-se a utilização do sistema de

credenciamento, desde que preenchidos os requisitos para tanto.

Portanto, a inexigibilidade de licitação é o procedimento cabível e seguro para essas

contratações, devendo ser realizada por meio do credenciamento. Segundo as autoras Perpétua

Leal Ivo Valadão e Leyla Bianca Correia Lima da Costa (2001, p. 39), o credenciamento

consiste em:

(...) procedimento administrativo, através do qual a Administração,

constatando que, para o satisfatório atendimento de um certo interesse

público, a contratação de apenas um interessado não é suficiente, pois o fim

almejado somente será satisfatoriamente atendido pelo maior número

possível de interessados, reconhece a hipótese de inexigibilidade de licitação

e credencia todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em

regulamento específico.

Desse modo, a realização das contratações está de sobremaneira relacionada ao

princípio da economicidade. Nesse sentido, a Constituição Federal do Brasil (1988) faz

referência expressa à economicidade em seu art. 70, ipsis litteris:

Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentaria, operacional e

patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,

quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções

e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante

Controle Externo, e pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder. - grifo

nosso.

Observa-se, pois, que a economicidade é aspecto relevante e imperioso quando

realizada fiscalização incidente sobre os entes públicos ao desenvolverem as políticas públicas

e outras atividades governamentais de aplicação de recursos, a exemplo da Operação Carro-

pipa ora em análise e estudo.

No que diz respeito ao estudo do princípio da eficiência, conforme nos ensina Araújo

(2008, p. 4), a eficiência busca equilíbrio entre o custo e o benefício da gestão, otimizando a

utilização dos recursos disponíveis para atingir os objetivos da OCP da melhor forma

possível, mantendo o foco na qualidade do processo. Ademais, temos que a eficiência também

não pode ser avaliada olhando-se apenas para os aspectos internos da organização, faz-se

necessário atentar para a globalidade das demais organizações. Por óbvio, a análise do

atendimento da eficiência depende de um padrão de excelência pré-estabelecido para que

sirva de modelo de qualidade, devendo compará-lo com o serviço efetivamente fornecido.

34

Slomsky (2011, p. 29) propõe que "a eficiência evidencia-se quando a relação

consumo-produto ficou dentro do esperado", ratificando que a administração da citada ação de

combate à falta de água demonstrará eficiência quando os objetivos almejados forem

alcançados com o menor consumo dos recursos disponíveis.

Esses recursos são utilizados pelo 1° BEC após levantamento mensal da demanda de

distribuição de água nas cidades do Seridó atendidas pela Operação. Os pipeiros contratados

recebem planilhas com cronograma mensal de viagens individualizadas, as quais especificam

os dias e as localidades em que deve ser captada e distribuída a água, bem como os

responsáveis pelo recebimento.

A planilha utilizará os aspectos previstos pela Diretriz n° 001 do CMNE de 2015, os

quais foram demonstrados anteriormente, como ilustra a imagem a seguir:

Figura 5 - Planilha de prestação de serviço de pipeiro ao 1° BEC

Fonte: SecOCP do 1° BEC (2016)

O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão 1722 (2013), relata que o

Exército de maneira geral e consequentemente o Quartel do 1° BEC, não dispõe de critérios

padronizados para a realização, inspeção e avaliação das condições dos carros-pipa, o que

35

acarreta a redução na utilização dos carros contratados para transportar água potável à

população necessitada.

O mesmo relatório cita que as inspeções inopinadas realizadas nos carros-pipa que

estão transitando em direção à comunidade à qual irão abastecer, não são a contento, já que

não são realizados nesse momento teste de qualidade da água por meio de material apropriado

(kit teste que verifica o nível de cloro, alcalinidade, Ph, ácido cianúrico e dureza cálcica),

como prevê a Diretriz de Planejamento de Ações Subsidiárias 01/2009 do COTER.

A não realização desse tipo de fiscalização enseja no comprometimento da utilização

dos recursos da ND 30 que são utilizados para comprar produtos necessários para manter a

“limpeza” do tanque, como pastilhas de cloro, já que não se comprova que os pipeiros estão

utilizando tal produto, pois as vistorias são apenas realizadas superficialmente.

Um recurso que pode ter sua utilização considerada ineficiente por parte do 1° BEC é

o emprego dos militares (recursos humanos) na referida Operação, já que o efetivo do

Batalhão está muito abaixo do previsto, uma vez que se trata de um Batalhão de Construção

que possui inúmeras missões operacionais, tais como a obra de conservação, restauração e

manutenção da BR-101 no trecho da cidade de Extremoz e as atividades de perfuração de

poços em cidades da Paraíba e do Rio Grande do Norte, além de missões de emprego do

Batalhão em exercícios de garantia da lei e da ordem pública.

Fato que comprova a problemática é a designação de Cabos para desempenhar a

função de fiscalização da OCP, contrariando o que recomenda o COTER por meio da Diretriz

de Planejamento de Ações Subsidiárias 01/2009.

O TCU por meio do acórdão 1722 (2013) corrobora com o pensamento declarando

que:

(...) não obstante o empenho dos integrantes do Exército na condução da

Operação, cumpre lembrar que existe uma limitação quantitativa de

contingente mobilizável para tal mister, dado que, paralelamente à execução

do programa, as diversas atividades normais da caserna necessitam de

continuidade, ademais de outras Operações subsidiárias emergenciais que

eventualmente surjam (TCU, 2013, p. 19).

Ainda no que tange à eficiência, a doutrinadora Di Pietro defende que há dois aspectos

importantes. Vejamos:

O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser

considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se

espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os

melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar,

disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de

36

alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. (DI

PIETRO. 2005, p. 84)

O Tribunal de Contas da União (2000), por sua vez, conceitua a eficiência nos

seguintes termos:

Relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os

custos dos insumos empregados para tal em um determinado período de

tempo. Se a quantidade de produto está predeterminada, procura-se

minimizar o custo total; se o gasto total está previamente fixado, procura-se

otimizar a combinação de insumos para maximizar o produto; em ambos os

casos a qualidade deve ser mantida. Essa dimensão, portanto, mede o esforço

do processo de transformação de insumos em produtos.

Ademais, o princípio da eficiência é o mais recente dos princípios constitucionais da

Administração Pública, tendo sido adotado a partir da promulgação da Emenda Constitucional

nº 19 do ano de 1998, inserido no art. 37, in fine, CF/88:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos

princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 19, de 1998) – grifo nosso.

Destarte, como amplamente discutido, a economicidade e a eficiência são aspectos

basilares para a sustentação de todo processo eficaz, possuindo importância fundamental para

a formatação da gestão pública, que deve ser avaliada constantemente pela ótica da

economicidade, da eficiência e da eficácia. Nesse sentido, Rocha e Quintiere (2010, p. 27)

apontam que o desempenho refere-se à economia e à eficiência na utilização dos recursos sob

posse do ente governamental e se este é eficaz em sua gestão.

Por fim, resta-nos discorrer acerca da eficácia. De pronto, a definição defendida por

Rocha e Quintiere é a seguinte:

A eficácia procura identificar o grau em que os objetivos e as metas

planejados para o "auditado" foram alcançados e, se não o foram, as causas

que dificultaram ou impediram a sua plena consecução. Refere-se, portanto,

à consecução dos objetivos e das metas programadas (independentemente

dos efeitos produzidos). (ROCHA e QUINTIERE. 2010, p. 40)

Assim, será alcançada a eficácia quando for atingido o objetivo previamente

planejado. É, portanto, a concreção das metas desejadas e idealizadas pelo Estado, já que se

discute aqui, uma ação governamental. Não são estudados nesse princípio os meios ou

mecanismos utilizados para a transmutação do objetivo para o plano concreto. Isto porque, a

37

cargo da efetividade ficará a análise dos impactos e os efeitos que as ações geraram. Tais

considerações serão mais profundamente discutidas no capítulo seguinte.

A Lei 4.320/64 consagrou os princípios do planejamento, do orçamento e do controle,

instituindo e dando ênfase ao novo objetivo das técnicas orçamentárias que surgia naquele o

momento: “a eficácia dos gastos públicos”.

Tendo em vista o fato de a eficácia da Operação Carro-pipa estar relacionada ao

atingimento das metas traçadas, tem como função principal nesse programa o controle, já que

o mesmo se torna um excelente insumo para possíveis melhorias internas que acarretem

melhorias externas.

Tal conceito é citado pela Constituição Federal por meio do artigo 74, o qual cita que

todos os Órgãos públicos devem estabelecer sistema de controle interno com a finalidade de

avaliar os resultados quanto à eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial

(BRASIL, 1988).

O GCDA se torna essencial ferramenta para o controle pois possui elementos de

tecnologia e processos que serão capazes de garantir alguns objetivos notoriamente relevantes

para o desenrolar da referida Operação. A referida peça é também utilizada para monitorar a

gestão, constituindo numa base de informações para incremento da eficácia logística.

Ora, tendo em vista que a Operação Carro-pipa é uma política pública que visa suprir

uma necessidade básica do ser humano, a análise da eficácia é de grande valia para o

prosseguimento das ações e o seu bom funcionamento.

A eficácia tem seu destaque já que culmina na realização do propósito traçado. Logo,

despede-se do que era apenas um planejamento e entra-se na realidade dos fatos e atingimento

das metas. Analogicamente, a Operação Carro-pipa atinge sua eficácia no momento em que os

pipeiros abastecem as famílias com água potável.

38

3 METODOLOGIA

Na definição de Laville (1999, p. 12) a metodologia “representa mais do que uma

descrição formal dos métodos e técnicas e indica a leitura operacional que o pesquisador fez

do quadro teórico”.

3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA

Esse trabalho consistiu em uma pesquisa aplicada que buscou estudar e compreender a

utilização de arcabouços teóricos da Administração Pública na Operação Carro-pipa, em

harmonia com o que descreve Moresi, “a pesquisa aplicada objetiva gerar conhecimentos para

aplicação prática dirigidos à solução de problemas específicos. Envolve verdades e interesses

locais”. (MORESI. 2003, p.8)

Os processos que compõe a referida Operação, bem como os documentos produzidos

acerca desta, foram abordados de maneira qualitativa, já que a pesquisa teve o processo e seu

significado como os focos principais de abordagem, como cita Moresi (2003, p.8) “O

ambiente natural é a fonte direta para coleta de dados e o pesquisador é o instrumento-chave.

Os pesquisadores tendem a analisar seus dados indutivamente. O processo e seu significado

são os focos principais de abordagem”. (MORESI, 2003, p.8).

A efetividade da referida Operação na sociedade beneficiária foi avaliada

quantitativamente por meio dos questionários, pois, de acordo com Amaro (2005, p. 9), “a

pesquisa quantitativa considera que tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em

números opiniões e informações para classificá-las e analisá-las”.

A referida pesquisa também objetivou compreender a gestão da Organização Militar

Executora da OCP na região do Seridó, explorando os princípios primordiais para uma boa

administração, assumindo uma identidade de pesquisa exploratória. “A grande maioria dessas

pesquisas envolve: (a) levantamento bibliográfico; (b) entrevistas com pessoas que tiveram

experiências práticas com o problema pesquisado; e (c) análise de exemplos que estimulem a

compreensão.” (GIL, p. 35 2009).

No que se refere aos procedimentos técnicos, foi feita uma pesquisa bibliográfica de

autores que publicaram acerca dos assuntos que se relacionam ao tema e que são relevantes

para a fundamentação do trabalho. Segundo Cervo, Bervian e da Silva, a pesquisa

bibliográfica “constitui o procedimento básico para os estudos monográficos, pelos quais se

39

busca o domínio do estado da arte sobre determinado tema.” (CERVO, BERVIAN E DA

SILVA. 2007, p. 61)

O referido trabalho trata-se também de pesquisa documental, já que envolve a análise

da documentação relativa à Operação Carro-pipa gerida pelo 1° BEC, proveniente de órgãos

externos e do próprio Quartel. “A análise documental favorece a observação do processo de

maturação ou de evolução de indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos,

mentalidades, práticas, entre outros.” (CELLARD, 2008, p. 7).

A pesquisa respaldou-se também em um estudo de caso, já que buscou conhecer

detalhadamente a execução da OCP, por parte do 1° Batalhão de Engenharia de Construção,

na região do Seridó, uma vez que, o estudo de caso “visa a conhecer em profundidade como e

o porquê de uma determinada situação que se supõe ser única em muitos aspectos, procurando

descobrir o que há nela de mais essencial e característico.” (GIL, 2009, p. 39).

Por último, foi realizada pesquisa de campo, por meio de atuação em equipes de

fiscalização da OM. Para Trujillo (1982, p. 229) “a pesquisa de campo não é, simplesmente,

realizar uma coleta de dados, é preciso preestabelecer os objetivos que discriminam o que

deve ser realmente coletado”. O objetivo desse tipo de pesquisa é verificar a efetividade da

Operação Carro-pipa na população que recebe água potável dessa ação governamental.

3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS DA INVESTIGAÇÃO

A presente pesquisa visou observar a administração do 1º Batalhão de Engenharia de

Construção como Organização Militar Executora da Operação Carro-pipa na região Seridó. O

foco principal se referiu à identificação dos processos e observância aos princípios da

economicidade, eficiência, eficácia, bem como identificar os efeitos da Operação em questão

na população beneficiária da referida região no período de seis meses, sendo esse

compreendido entre os meses de março a agosto de 2016.

Foram utilizados com sujeitos de investigação, as documentações produzidas pelo 1°

BEC referentes à OCP, por meio de ofícios, informes, documentos internos do Exército e pelo

Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Também cabe

citar como sujeitos de investigação, o próprio escritório da OCP no 1° BEC como um todo e

seis famílias beneficiadas de cada município do Seridó, com o objetivo de evidenciar a real

efetividade da ação governamental em questão.

3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS

40

As investigações foram realizadas por meio de análise de documentação, verificando

os documentos pertinentes à execução da Operação, tais como, aqueles produzidos por meio

do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Segundo Moreira,

(2012), “a análise documental deve extrair um reflexo objetivo da fonte original, permitir a

localização, identificação, organização e avaliação das informações contidas no documento”.

Questionários destinados a compreender a efetividade da referida Operação, voltados à

população beneficiada pela OCP, também foram utilizados. Para Amaro (2005) esse

instrumento de pesquisa é muito importante, definindo-o da seguinte maneira, “um

questionário é um instrumento de investigação que visa recolher informações baseando-se,

geralmente, na inquisição de um grupo representativo da população em estudo”.

3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS

Foram utilizadas amostras não estatísticas (por julgamento) para obter os dados

aplicáveis à população beneficiada pela OCP nas dezoito cidades da região do Seridó,

examinando um conjunto considerável de comunidades atendidas, as quais dizem respeito à

seis famílias de cada município atendido, no período compreendido entre os meses de março e

agosto de 2016, no intuito de examinar essa amostra selecionada para gerar os resultados da

pesquisa (NBC T 11, 1997).

A análise e interpretação dos documentos relativos à Operação Carro-pipa ocorreram

de acordo com as técnicas metodológicas citadas, relacionando essas documentações colhidas

com o conhecimento teórico adquirido. As informações foram analisadas objetivando

identificar os processos que compõe a administração dessa Operação à cargo do 1° BEC, com

o intuito de oferecer uma melhor dinâmica desses processos, otimizando de maneira geral a

execução da referida ação governamental.

41

4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Não menos importante do que a economicidade, eficiência e a eficácia, destaca-se um

conceito que se relaciona com a avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental,

que é a efetividade, a qual se refere aos impactos causados na população beneficiada.

(SLOMSKY, 2011).

Nos dizeres de Cohen e Ernesto:

A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e

longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou

programa, em termos de efeitos sobre a população alvo (impactos

observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos

pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência

de mudanças na população-alvo que se poderia, razoavelmente, atribuir às

ações do programa avaliado. (COHEN, ERNESTO. 2008, p. 107)

A efetividade possui um conceito mais amplo do que os demais conceitos abordados

no capítulos anteriores, já que esses são englobados como parte que compõem a ação

governamental. A efetividade, por sua vez, é responsável pelo atendimento da demanda que é

motivo da criação da Operação, verificando se essa está sendo atendida a contento,

considerando a assistência ao cidadão como “produto final” da ação (TCU, 2010).

Figura 6 - Fluxograma da avaliação

Fonte: Sano e Filho, 2012, p. 29.

Contudo, cabe ressaltar o que diz Rocha e Quintiere “é possível encontrarmos

programas e projetos ao mesmo tempo eficientes e ineficazes, ou eficientes, eficazes e não

efetivos, e assim por diante.” (ROCHA; QUINTIERE. 2010, p. )

A concepção de efetividade está extensivamente ligada à avaliação, tendo em vista que

essa tem o propósito de orientar os tomadores de decisão, em nível estratégico, quanto à

continuidade, necessidade de correções ou mesmo de suspensão de uma política ou programa

(COSTAS e CASTANHAR, 2003, p. 972).

Uma má condução dos trabalhos relativos à OCP por parte do 1º BEC pode acarretar

em consequências negativas para a população beneficiária. Sendo essa, uma Operação de

natureza emergencial com intuito de levar água potável a quem sofre escassez desse bem ou,

como não pouco comum, a quem, inclusive, não o possui em condições dignas. Os princípios

42

da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade são norteadores para a gestão de qualquer

ação governamental e sua avaliação deve ser realizada constantemente. Como cita Rocha e

Quintiere:

Não é incomum vermos a ocorrência de problemas e desvios dos mais

diversos desvios que oneram obras e projetos e acabam por prejudicar o

atendimento de outras demandas sociais. Daí a necessidade de que as ações

governamentais sejam objeto de continuo aprimoramento, objetivando

alcançar maior racionalidade na tomada de decisões, identificação de

problemas e desvios, seleção de alternativas e otimização na utilização dos

recursos públicos. (ROCHA e QUINTIERE. 2010, p. 7)

A Portaria Interministerial nº 01/MI/MD, 2012, por meio do seu artigo 5º, cita que a

medição da efetividade da Operação Carro-pipa fica a cargo da Secretaria Nacional de Defesa

Civil, que deve realizar atividades de verificação dos resultados alcançados nas populações

beneficiadas pela OCP.

A mesma Portaria preceitua os objetivos dessa ação governamental e os define de

maneira bem clara, cabendo sintetizá-los no seguinte conceito: “captar, transportar e distribuir

água potável à população necessitada a fim de suprir a necessidade de água para o consumo e

preparo de alimentos”. Assim, toda avaliação de efetividade deve ser trabalhada abordando o

propósito citado.

A Controladoria Geral da União, em seu relatório de auditoria integrada da Operação

Carro-pipa de número 201318217, corrobora com tal medida de avaliação, apontando que “o

melhor indicador para se avaliar a efetividade da Operação é a relação entre a água distribuída

e população atendida” (CGU, 2013, p. 71).

O Órgão executor do programa, o Exército, também realiza ações de avaliação da

efetividade, necessitando realizar fiscalizações para otimizar, corrigir e complementar as

atividades que desenvolve na OCP.

Nesse sentido, o Comando Militar do Nordeste estabeleceu procedimentos para ter

uma maior efetividade das fiscalizações no terreno. Para isso, determinou que as equipes

verificassem todos os aspectos que pudessem, de alguma forma, influenciar negativamente no

resultado da Operação. Outra ação tomada foi a de produzir relatórios consubstanciados a

partir da realização de questionários. Abaixo, segue modelo utilizado para enquete:

43

Figura 7 – Questionários de avaliação do serviço.

MINISTÉRIO DA DEFESA EXÉRCITO BRASILEIRO

1º BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO BATALHÃO SERIDÓ

TERMO DE VISTORIA – BENEFICIÁRIO

MUNICÍPIO:__________________________

NOME DO BENEFICIÁRIO CPF COMUNIDADE

ASPECTOS SIM NÃO ASPECTOS SIM NÃO

O apontador conhece a sua

função no contexto da Operação

Carro-pipa?

A cisterna cadastrada possui

bomba tipo “sapinho”?

A água está sendo depositada na

cisterna cadastrada?

A água depositada na cisterna está

sendo distribuída para os demais

moradores?

Há compatibilidade da

quantidade de água distribuída e a

população existente?

O apontador possui cartão do

Sistema GPIPABRASIL ?

As carradas estão sendo

entregues pelo pipeiro nas datas

programadas?

O apontador apresentou queixas

quanto à qualidade da água?

A cisterna cadastrada possui

cobertura adequada?

A população atendida está

totalmente satisfeita com o

serviço prestado pela OCP?

A cisterna apresenta rachaduras

ou vazamentos significativos?

A localidade cadastrada possui

água encanada?

A cisterna apresenta boas

condições de higienização?

Houve chuva suficiente na

localidade para justificar a

suspensão temporária?

Nas proximidades da cisterna

existe fossa ou depósito de lixo?

A localidade tem sido fiscalizada

pela OME pelo menos uma vez

por bimestre?

Existe calha de captação de água

da chuva conectada à cisterna

cadastrada?

A água distribuída supre a

necessidade de água diária para

consumo e preparo de alimentos?

Houveram reclamações relacionadas à prestação do serviço de coleta, transporte e

distribuição da água?

SIM NÃO

ALTERAÇÕES ENCONTRADAS

DATA ASS. MILITAR (1) ASS. MILITAR (2) ASSINATURA DO BENEFICIÁRIO

Fonte: Apêndice 6 do Anexo I da OS Nr 008 – Esc OCP/CMNE (2015).

44

O 1° Batalhão de Engenharia de Construção utiliza-se do questionário apresentado, no

momento de realização da fiscalização junto às comunidades atendidas, analisando-os e,

posteriormente, adotando as providências cabíveis para sanar possíveis problemas.

Abaixo, foram condensadas informações da enquete acima apresentada, realizadas no

período de março a agosto de 2016, colhendo, aleatoriamente, por meio de amostras não

estatísticas, dos arquivos da OCP do 1° BEC, seis desses questionários, de períodos

diferentes, correspondente a cada uma das dezoito cidades atendidas pela Operação. Como

padrão de desempenho, foi utilizado o índice de satisfação com a prestação do serviço

compreendido na Operação, tomando por base o conceito de efetividade aludido pela CGU

(2013).

Tabela 4 – Resultado de questionários.

CIDADE A POPULAÇÃO ATENDIDA ESTÁ TOTALMENTE SATISFEITA

COM O SERVIÇO PRESTADO PELA OPERAÇÃO CARRO-PIPA?

ACARI Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

CAICÓ Apenas uma comunidade informou não está totalmente satisfeita,

realizando reclamação quanto a quantidade alta de cloro na água.

CARNAÚBA DOS

DANTAS Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

CRUZETA Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

CURRAIS NOVOS

Duas comunidades informaram que não estão totalmente satisfeitas,

sendo uma reclamação referente ao atraso da entrega da água por

parte do pipeiro e outra pertinente à quantidade de água insuficiente

para o mês.

EQUADOR

Apenas uma comunidade informou não está totalmente satisfeita,

realizando reclamação pertinente à quantidade de água insuficiente

para o mês.

FLORÂNIA Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

IPUEIRA Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas

JARDIM DO SERIDÓ Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

JUCURUTU Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas

OURO BRANCO Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas

PARELHAS

Apenas uma comunidade informou não está totalmente satisfeita,

45

realizando reclamação quanto a quantidade alta de cloro na água e

por não poder colocar a água entregue pelo pipeiro, em outros

reservatórios que não são autorizados pela Operação, devido aos

aspectos sanitários.

SÃO FERNANDO Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas

SÃO JOÃO DO

SABUGI Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas

SÃO JOSÉ DO

SERIDÓ Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

SÃO VICENTE Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

SERRA NEGRA DO

NORTE Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

TENENTE

LAURENTINO CRUZ Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.

Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês

de agosto de 2016

O escritório da OCP na região do Seridó emprega outros meios auxiliares para medir a

efetividade das suas ações, os quais se referem ao contato com fornecedores, pipeiros e

população em geral por meio de canais de comunicação, no que diz respeito ao recebimento e

apuração de denúncias, obtenção de sugestões e solução de problemas. Outra ferramenta

importante é o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo Federal,

que auxilia no acompanhamento do cronograma financeiro e orçamentário da Operação.

Isto posto, percebe-se que a Operação Carro-pipa executada na região do Seridó,

atende às necessidades de grande parte da população beneficiada e caracteriza essa ação como

efetiva, levando em consideração o conceito de efetividade inserido nesse contexto pela

Controladoria Geral da União (2013), por meio do relatório de auditoria integrada da

Operação Carro-pipa de número 201318217, o qual afirma que a avaliação realizada pelo

Exército poderá indicar se a efetividade da OCP é satisfatória, principalmente no que diz

respeito aos quesitos qualidade de água, regularidade de abastecimento e quantidade de água e

ainda indica que problemas pontuais são considerados como pontos isolados (CGU, 2013, p.

82).

No que diz respeito ao desenvolvimento e aos processos da Operação, tomando por

base à observância aos princípios já citados como norteadores deste estudo, resulta-se que

existe uma boa relação custo-benefício. Os recursos materiais e os serviços necessários à OCP

46

são contratados de maneira econômica, obedecendo à legislação que regula as aquisições no

meio público (Lei 8.666/93), por meio de licitações e inexigibilidade, sendo a segunda

acordada pela Advocacia Geral da União e Tribunal de Contas da União, os quais concluem

ser essa a modalidade mais vantajosa para a Administração Pública, no que diz respeito às

contratações de pipeiros.

A grande disfunção apresentada pela Operação averiguada neste estudo, diz respeito à

eficiência da mesma, principalmente no que se refere aos recursos humanos, que têm sua

aplicabilidade comprometida. Essa conjuntura é corroborada pelo TCU, por meio do Acórdão

1722 de 2013, o qual cita que “não obstante o empenho dos integrantes do Exército na

condução da Operação, cumpre lembrar que existe uma limitação quantitativa de contingente

mobilizável para tal mister.” (TCU, 2013, p. 19).

Tal acórdão ainda cita a problemática especifica que diz respeito à fiscalização dos

carros-pipa no momento do seu itinerário de coleta, transporte e entrega da água. Onde os

miliares fiscalizadores não possuem os recursos necessários para verificar a potabilidade da

água que encontra-se no tanque do veículo contratado, comprometendo a eficiência da

Operação e por conseguinte, a eficácia e a efetivdade, já que não poderá ser comprovada a

qualidade desse bem natural (TCU, 2013).

Cabe ressaltar que a OCP não ficou livre de reclamações. Nem todas as pessoas

questionadas afirmaram estar totalmente satisfeitas com a ação. Cabe aqui citar os problemas

explicitados pelos beneficiários: a qualidade da água, o atraso na entrega da mesma produto

por parte do pipeiro e a quantidade de água insuficiente para o mês. Essa última queixa,

inclusive, recebe destaque por ter sido apontada por um número significativo de entrevistados.

Por todo o exposto, fica claro que a prática de uma boa gestão pública, pautada no

respeito aos princípios basilares da administração governamental, é imprescindível para

atender os anseios da população carecedora, como foi observado nos serviços prestados pela

Operação Carro-pipa por meio do 1° Batalhão de Engenharia de Construção.

47

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho teve como objetivo examinar a gestão do 1º Batalhão de

Engenharia de Construção na execução da Operação Carro-pipa, com foco na compreensão

dos processos que compõem a realização da mesma e na sua consequente efetividade na

população beneficiada.

A primeira etapa consistiu em entender a estrutura da Operação, bem como o seu

objetivo social. Na sequência, buscou-se contextualizar a OCP no âmbito da região do Seridó,

dando ênfase ao Quartel do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, responsável pela

efetuação dos serviços na referida região.

Para compreender melhor o objeto estudado, foi aprofundado o conhecimento sobre

esses processos e sobre os recursos necessários para a execução dessa ação governamental. A

complexidade que envolve a execução da Operação Carro-pipa é um fator importante e

também abordado no trabalho, visto que a ação fornece um bem necessário e indispensável à

população e trata-se de um serviço público, o qual possui fatores burocráticos que

acompanham a administração pública.

Com o intuito de entender e examinar a gestão do 1° BEC como Organização Militar

Executora dessa Operação, foram abordados os princípios da economicidade, eficiência e

eficácia, tomando por base que esses compõem a auditoria de gestão, a qual se destina à

gestão dos recursos disponíveis e observância ao nível de alcance das metas programadas.

Por último, foi retratado o aspecto principal dessa monografia: verificar os resultados

da Operação Carro-pipa na população beneficiária, tomando por base o princípio da

efetividade, sendo esse o último dos princípios da auditoria de gestão.

Tal verificação foi realizada por meio de questionários realizados junto à população,

no período de março a agosto de 2016, os quais foram procedidos por equipes de fiscalização

da OM.

A partir da análise do resultado da pesquisa, constatou-se que o serviço prestado na

Operação Carro-pipa atende à necessidade da população do Seridó, público-alvo do trabalho,

tendo as respostas colhidas nos questionários, em sua grande maioria, sido positivas, com os

entrevistados atestando o serviço prestado como satisfatório.

Conclui-se, portanto, levando por base o estudo de caso e os dados coletados por meio

de pesquisa bibliográfica e documental, que a Operação Carro-pipa, executada na região do

Seridó, é efetiva quanto aos resultados a que se destina e que os processos que a compõe

48

necessitam de maior normatização pelo escalão superior e escalonamento detalhado dentro da

administração do 1° BEC, tornando-os bem mais claros e aplicáveis.

Na conclusão da pesquisa, foram observados os pontos que poderão contribuir para o

desenvolvimento dessa Operação, sendo esses relativos à análise dos processos da Unidade

Militar como um todo, além da avaliação dos resultados internos que se referem à eficácia e

da constatação deles frente à população beneficiária, resultando na averiguação da efetividade.

Cabe ressaltar que é papel da Secretaria de Defesa Civil, por meio de suas

Coordenadorias Locais, como prevê a Portaria Interministerial n° 01 MI/MD (2012), avaliar a

efetividade da Operação Carro-pipa, utilizando-se das ferramentas disponíveis para analisar os

resultados obtidos junto à população, de acordo com o que é o proposto pelo programa.

Entende-se por bem propor estudos com o intuito de formular trabalhos futuros sobre

alguns pontos fundamentais que dizem respeito ao tema da presente monografia.

5.1 TRABALHOS FUTUROS

É válido fornecer algumas sugestões para formulação de estudos com o intuito de dar

continuidade e aprofundar o conhecimento no que diz respeito ao planejamento, execução,

direção e controle da Operação Carro-pipa. Segue abaixo algumas possibilidades de estudos:

Criação de ações permanentes para atender a demanda de água

Estudo de ações que deixem de ter caráter emergencial como a OCP e passem a

vigorar ininterruptamente, possuindo caráter sustentável.

Realização de auditorias de gestão

As Unidades Militares que executam a Operação Carro-pipa sofrem auditorias

internas do Exército relacionadas aos aspectos contábeis. A auditoria operacional

ainda não foi adotada no âmbito do Exército Brasileiro. A implantação desse tipo

de auditoria otimizaria ainda mais a gestão da referida Operação.

Quantidade água distribuída

Das reclamações realizadas pelos beneficiários questionados quanto à qualidade do

serviço prestado por meio da OCP, destacou-se as alegações feitas pelos

apontadores quanto à quantidade de água distribuída para cada pessoa integrante

do programa, à qual é calculada para vinte litros diários por indivíduo. Cabe um

49

estudo para ratificar ou retificar o planejamento da distribuição da água por pessoa,

tomando por base a necessidade de consumo e a utilização para o preparo de

refeições.

50

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Comandos Administrativos, as Grandes Unidades e as Organizações Militares Executoras

(OME) do Comando Militar do Nordeste no planejamento e na execução da Operação Carro-

pipa, em consonância com as Diretrizes de Planejamento de Ações Subsidiárias emanadas

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