VersaoFinal_Proposta LBasesFP - Versao Janeiro 12

8/17/2019 VersaoFinal_Proposta LBasesFP - Versao Janeiro 12

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SECRETARIA DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PROPOSTA DE LEI DE BASES DO REGIME DA FUNÇÃO PÚBLICA

(ANTE-PROJECTO)

PRAIA, JANEIRO DE 2007

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Ante-projecto da Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública 2

Relatório

IIntrodução

1. Em Cabo Verde independente ainda não ocorreu uma reforma geral da FunçãoPùblica, a qual, nos últimos cinquenta anos da história administrativa cabo-verdiana,aconteceu em 1956, com a aprovação do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino edo diploma sobre a remodelação de vencimentos.

Têm-se feito, é verdade, desde 1975, reformas parciais que atingiram aspectosimportantes, e até mesmo essenciais, do sistema da função pública: carreiras,disciplina, aposentação, remuneração, férias, faltas e licenças, duração de trabalho,estatuto de pessoal dirigente, relação jurídica do emprego público, etc, etc.

O regime do funcionalismo público que até 1956 constava da ReformaAdministrativa Ultramarina de 1933, encontra-se vazado em legislação diversa, v.g,o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, editado em 1956. A sua versão maisrecente, à data da nossa Independência, datava de 1966, ainda que com váriasalterações posteriores, sendo as últimas de Janeiro de 1975, estas com o objectivo deintegrar o funcionário colonial que regressava à Metropole, por causa dadescolonização, no sistema de aposentação prevalecente na Administração PúblicaPortuguesa.

O referido Estatuto incluía ao lado de matérias relativas ao pessoal, outras decarácter estrutural e até de funcionamento dos serviços, embora estas últimas, peloseu detalhe, melhor se enquadrariam numa lei de processo administrativo gracioso.

O Estatuto do Funcionalismo Ultramarino sofreu, no pós-Independência, váriasalterações, de maior ou menor envergadura, as quais lhe fizeram perder a identidadeinicial, já que não foi tida em conta a sistemática estatutária.

Constata-se que as seguintes matérias ainda vigoram no seio do Estatuto doFuncionalismo Ultramarino: situações relativamente aos quadros (artigos 92º a 97º); bilhete de identidade (artigos 109º a 112º); organização de processos individuais eseu conteúdo (artigo 113º); antiguidade (artigos 117 a 120º); extinção de serviços(artigo 138º); domicílio necessário dos funcionários (artigo 143º); direito dosfuncionários (artigo 144º); queixa contra o superior hierárquico (artigo 146º); queixacontra o superior hierárquico, sem fundamento (artigo 147º); abono de família(artigos 169º a 195º); ajudas de custo: (artigos 196º a 202º); reparação dos acidentesdirectamente relacionados com o serviço (artigos 313º a 348º); ordens dadas pelosuperior hierárquico em objecto de serviço e forma legal (artigo 472º); ecorrespondências (artigos 477º a 485º).




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Em poucos departamentos governamentais ou municipais existem exemplares doEstatuto do Funcionalismo Ultramarino actualizado. Nem os há à venda emPortugal. Sendo assim, como será possível dar tratamento jurídico a tais questõesquando suscitadas no quotidiano administrativo? Assim, urgia vazar todo o seuconteúdo que ainda vigora em novos textos legais, com a necessária actualização ou

adequação. Era uma tarefa urgente e prioritária que os sucessivos Governo têmadiado, com prejuízos para os serviços.

A vigência ainda que parcial do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino prova, àsaciedade, o ritmo lento da reforma administrativa em Cabo Verde cuja necessidadefoi sentida logo após a Independência.

Não se pode ignorar, contudo, o enorme esforço e firmeza que representou aelaboração do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, diploma que foi, durantedécadas, o estatuto mestre da função pública cabo-verdiana. Não se pode apreciar oreferido Estatuto despegando-o do seu condicionalismo histórico-colonial, e nem julgá-lo agora à luz diferente que irradiou com a Independência Nacional. O que se pode fazer é criticar às novas autoridades emergentes de ter deixado o documento permanecido estático, absolutamente insensível às mutações que se operavam emCabo Verde.

2. A gestão de recursos humanos da Administração Pública caracteriza-seessencialmente por assentar em um conjunto de leis, unilaterais e pouco flexíveisque se impõem a todos os seus funcionários e agentes.

Pode-se dizer que na Administração Pública, relativamente ao ordenamento derecursos humanos, prevalece o regime estatutário, consubstanciado sempre emdiplomas legais da competência da Assembleia Nacional ou do Governo, porquantosegundo a Constituição, cabe exclusivamente à Assembleia Nacional, salvoautorização legislativa concedida ao Governo, fazer as leis de Bases do regime daFunção Pùblica (nº 2 do artigo 176º), ou seja, a definição das opções fundamentaisda Função Pública que poderão ser desenvolvidas pelo Governo (alínea b) do artigo185º).

Na nossa Administração Pública, o sistema estatutário é único, podendo seradaptado à Administração Municipal, por acto legislativo. Sendo assim, não éreconhecida aos municípios nenhuma liberdade na determinação do seu conteúdo.Tal opção tem muito que ver com a nossa tradição histórica e pensa-se que é a quemais se adequa à realidade administrativa municipal cabo-verdiana.

Comungando dessa perspectiva, o actual nº 2 do artigo 259º da Constituição impõeque aos funcionários e agentes municipais seja aplicável o regime dos funcionários eagentes da Administração Central, com as necessárias adaptações, ficando assimreconhecida a especificidade do funcionalismo municipal e a tendência progressivade aproximação dos dois funcionalismos. Nem sempre o legislador quis ou pôdefazer essa necessária adaptação.

3. Após a Independência, e com referência à I República, pode-se distinguir três

momentos relevantes na história do direito da função pública.




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O Decreto- Lei nº 86/92, de 16 de Julho, que aprovou o Plano de Cargos, Carreira eSalário (PCCS), foi concebido, não em termos de mera correcção do sistemaretributivo da função publica vigente desde 1955, mas com ele rompendodefinitivamente, sendo obviamente um diploma basicamente enformador que

procurava, por via do estabelecimento de um conjunto de princípios e regras tantoquanto possível coerente e homogéneo, criar condições para a reorganização globaldaquele sistema, possibilitando o tratamento diversificado das várias áreasfuncionais da Administração. Neste âmbito, foi adoptada uma escala indiciária paraa determinação da remuneração base, que veio a substituir a velha tabela por letras,o que constitui uma grande inovação.

As leis fundamentais, e de carácter geral da Função Pública, aprovadas de 1993 até2000, debruçaram-se, nomeadamente, sobre

• A definição do regime jurídico da constituição, modificação e extinção darelação jurídica do emprego na Administração Pública (Lei nº 102/IV/93,de 30 de Dezembro);

• A definição do regime jurídico das férias, faltas e licenças dosfuncionários (Decreto-Legislativo nº 3/93, de 5 de Abril);

• A revisão do sistema de avaliação de desempenho do pessoal dos quadroscomuns da Função Pública (Decreto-Regulamentar nº 19/93),

• A revisão do sistema de incompatibilidade pelo exercício de funções públicas pelos aposentados (Decreto-Lei nº 41/93, de 13 de Julho)

• A criação de quadros privativos (Lei nº 115/V/4, de 30 de Dezembro)• A revisão do regime de organização e realização dos concursos de acesso

dos agentes da Administração Pública. (Decreto-Lei nº 10/93, de 8 de

Março);• A aprovação do novo Estatuto do Pessoal do Quadro Especial (Decreto-Legislativo nº 3/95, de 20 de Junho);

• A revisão do Estatuto do Pessoal Dirigente (Decreto-Legislativo nº 13/97,de 1 de Julho); e

• A revisão do Estatuto Disciplinar dos Agentes da Administração Pública(Decreto-Legislativo nº 8/97, de 8 de Maio.

Já a partir de 2001, e no plano substantivo da relação individual de trabalho,maximé, nas condições de trabalho, foram editados diplomas sobre a atribuição daassistência médica, hospitalar e medicamentosa aos funcionários e agentes, e a progressão e promoção automática dos funcionários e agentes que estavam hámuitos anos sem qualquer desenvolvimento profissional.

È de se destacar a importância do novo regime de assistência médica, hospitalar emedicamentos. A previdência social instituída em 1982 para os trabalhadores porconta de outrem deixou em atraso o próprio Estado, pelo que respeitava à situaçãodos seus funcionários e agentes nas eventualidades da doença. Com efeito, ostrabalhadores das empresas privadas passaram a usufruir um esquema de benefíciosmuito mais amplo do que o concedido àqueles que constituem o vasto número dosfuncionários e agentes da Administração Pública. No que tange ao regime de previdência social em matéria de pensões, o que vigorava para os funcionários eagentes da Administração Pública era, porém, contudo, muito mais indulgente.




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Tendo o Governo efectuado, em 2004, uma profunda reforma do sistema deProtecção Social dos trabalhadores por conta de outrem, pretendeu então, dentrodas disponibilidades do Tesouro, colmatar a situação desfavorável em que seencontravam os funcionários e agentes da Administração Pública Central e Localem relação aos trabalhadores das empresas privadas, fazendo-os participar num

esquema capaz de abranger, com a maior latitude, as modalidades de assistênciamédica e cirúrgica, materno-infantil medicamentosa, nos mesmos termos econdições prevalecentes no sistema de segurança geral.

Com tal propósito, foram integrados os funcionários e agentes da AdministraçãoPública num esquema de protecção social baseado numa filosofia a que é alheio oconceito de «assistência» herdado da Administração Colonial Portuguesa face àconsagração constitucional do direito à segurança social e à saúde como direitossociais fundamentais, o que constitui objecto de um diploma autónomo posterior.

O diploma que obviou a progressão e promoção automática dos funcionários eagentes foi muito bem aceite já desencravou o desenvolvimento profissional detodos quantos que estavam há muitos anos sem beneficiar de progressão ou promoção.

Registe-se, também, que no citado período foram aprovados os estatutos doInstituto Nacional da Administração e Gestão, o regime da carreira deadministrador público e o regime jurídico sobre bases de dados da AdministraçãoPública.

4. A Constituição, na sua redacção actual, trata de aspectos fundamentais do regimeda função pública. Assim, depois de proclamar .que todos os cidadãos têm direitode acesso á função pública, em condições de igualdade, nos termos estabelecidosem lei, trata nos artigo 237º de:

a) Colocação do pessoal da Administração Pública e os demais agentes doEstado e de outras entidades públicas exclusivamente ao serviço dointeresse público;

b) Respeito do pessoal da Administração Pública e os demais agentes doEstado e de outras entidades públicas, no exercício das suas funções, pelos princípios de justiça, isenção e imparcialidade, bem como pelosdireitos dos cidadãos e de igualdade de tratamento de todos os utentes,nos termos da lei;

c) Proibição de o pessoal da Administração Pública e os demais agentesdo Estado e de outras entidades públicas, serem beneficiados ou prejudicados em virtude das suas opções politico-partidárias ou doexercício dos seus direitos estabelecidos na Constituição ou na lei;

d) Proibição de o pessoal da Administração Pública e os demais agentesdo Estado e de outras entidades públicas, de beneficiarem ou prejudicarem outrem, em virtude das suas opções politico-partidáriasou do exercício dos seus direitos estabelecidos na Constituição ou nalei;

e) Proibição de acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo noscasos expressamente admitidos na lei;

f) Consideração do mérito e da capacidade dos candidatos ou agentescomo base para o acesso e o desenvolvimento profissional;




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g) Possibilidade de existência de incompatibilidades entre o exercício decargos públicos e o de outras actividades, bem como de garantias deimparcialidade no exercício de cargos públicos; e

h) Permissividade de o pessoal da Administração Pública, os demaisagentes civis do Estado e de outras entidades públicas candidatarem a

qualquer cargo electivo do Estado ou das autarquias locais, comsuspensão, no entanto, do exercício de funções a partir da apresentaçãoformal da candidatura, sem perda de direitos..

O artigo 238º da Constituição estabelece que, para os diplomatas, magistrados,oficiais de justiça e inspectores públicos em efectividade de serviço ou situaçãoequivalente, a lei pode estabelecer deveres especiais decorrentes das exigências próprias das suas funções, de forma a salvaguardar o interesse público e legítimosinteresses do Estado ou de terceiros.

O pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e de outrasentidades públicas estão sujeitos à responsabilidade civil, criminal e disciplinar poractos ou omissões praticados no exercício das suas funções, nos termos a seremdefinidos em lei que também regulará os termos em que o Estado e outras entidades públicas têm direito de regresso contra os seus agentes, conforme preceitua o nº 1 doartigo 239º da Constituição.

O nº 2 do artigo 239º da Constituição exclui da responsabilidade o agente que actueno cumprimento de ordens ou instruções emanadas de superior hierárquico e emmatéria de serviço, cessando, no entanto, o dever de obediência sempre que ocumprimento das ordens implique a prática de crime.

5. Crê-se que a avaliação dos efeitos dos diplomas editados e já enunciados no nº 3tenha sido feita em sede própria. Como em qualquer obra humana, encontram-se-lhes méritos e defeitos.

De qualquer modo, eles representam um esforço significativo de modernizar eajustar o estatuto da função pública essencialmente no plano substantivo da relaçãoindividual de trabalho, maximé, nas condições de trabalho.

Todavia, subsistem, ainda, graves insuficiências de que se saliente, aqui e agora: odéfice de protecção jurisdicional dos funcionários e agentes, que, na falta de jurisdição laboral própria, têm de conter os seus litígios laborais dentro dosapertados limite do contencioso de anulação; a inexistência da intervenção naregulamentação colectiva de trabalho por parte das organizações sindicaisrepresentativas da função pública; e a falta de implementação de um processosistemático de avaliação de funções na Administração Pública em ordem a evitar airracionalidade remuneratória.

O actual Governo, ora fortemente apostado na reforma da Administração Pública,vai no decurso da presente Legislatura, contribuir grandemente para debelar taisinsuficiências.

6. Em Cabo Verde, a função pública nunca foi totalmente politizada ou despolitizada.Embora forme um corpo autónomo, protegido por um estatuto, e os funcionários e




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agentes estejam protegidos de lutas partidárias e da conjuntura eleitoral, seriaingénuo dizer ou fazer crer que ela escapa às influências políticas, já queconsiderações políticas jogam sempre papel determinante na escolha do pessoaldirigente da alta Administração (funcionário politico).

O papel do funcionário de carreira é servir as politicas públicas sem fazer politica. Aneutralidade política é regra de ouro na função pública, não podendo, ou devendo,em caso algum, a mudança de maioria implicar saneamento.

7. Importa determinar se o pessoal de institutos públicos não poderá estar submetido aum regime de direito administrativo.

Fazendo parte da administração pública a título pleno, conforme a doutrina da alíneac) do artigo 204º da Constituição, os institutos públicos deveriam ter, em princípio, pessoal submetido ao regime da função pública, que é o regime comum da relaçãode emprego público.

O regime da função pública constitui uma espécie de “garantia institucional”,conforme o artigo 237º da Constituição, pelo que não é admissível uma generalizada“fuga do regime da função pública”, nomeadamente por via da sistemática criaçãode institutos públicos com regime de direito laboral comum, tal como preconiza aLei nº 96/V/99, de 22 de Março.

Enquanto o regime da função pública permanecer como regra da administração pública cabo-verdiana, aliás por força da Constituição, a adopção do regime docontrato individual de trabalho deve ser considerada excepcional.

Assim, admite-se nesta Proposta de Lei de Bases a possibilidade de haver institutos públicos cujo pessoal se submete às normas de direito administrativo, enquanto seaguarda pela aprovação de uma moderna legislação sobre os institutos públicos.

No entanto, mesmo quando admissível o regime do contrato de trabalho, nem aAdministração Pública pode considerar-se uma entidade patronal privada nem ostrabalhadores podem ser considerados como trabalhadores comuns.

No que respeita à Administração, existem princípios constitucionais válidos paratoda a actividade administrativa, mesmo a de “gestão privada”, ou seja, submetida

ao direito privado. Entre eles contam-se a necessária prossecução do interesse público, bem como os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça,daimparcialidade e da boa fé (nº 1 do artigo 236º da Constituição), todos eles comespecial incidência na questão do recrutamento do pessoal.

No que respeita aos trabalhadores, o regime de direito privado não lhes retira aqualidade de “pessoal da Administração Pública”, nos termos do artigo 237º daConstituição, pelo que a respectiva relação laboral tem de admitir as qualificaçõesdessa ainda “relação especial de poder”, por mais enfraquecida que seja. Será o casoda aplicação de regras de acumulações e de incompatibilidades, que não seriam deconsiderar nas genuínas relações de trabalho privadas.




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8. Antes de prosseguir mais, importa saber se os funcionários e agentes daAdministração Pública são verdadeiros trabalhadores.

A versão originária da Constituição referia-se a “funcionários e demais agentes doEstado”, nos nºs 1 e 4 do artigo 263º, e nos artigos 264º e 265º. Todavia, no proémio

do nº 3 do artigo 263º referia-se a “trabalhadores da Administração Pública”, aarrepio da tradição cabo-verdiana que generalizou o uso da expressão “funcionários públicos”.

A expressão “pessoal da Administração Pública e os demais agentes do Estado e deoutras entidades públicas” foi introduzida no artigo 237º na revisão constitucionalde 1999. Foi por acaso que tal expressão substituiu a formulação original a“funcionários e demais agentes do Estado”!

Já não é por acaso que expressão “trabalhadores da Administração Pública” não éutilizada pela Constituição e nem pelas leis estruturantes da Função Pública. AConstituição quis mandar uma mensagem forte no sentido de que o estatuto do pessoal da Administração Pública é, em regra, diferente do dos trabalhadores que seregem pelo regime do contrato individual de trabalho.

A mensagem constitucional funda-se no pressuposto de que o pessoal daAdministração Pública e os demais agentes do Estado e de outras entidades públicasestão exclusivamente ao serviço do interesse público, devendo, no exercício dassuas funções, agir com especial respeito pelos princípios de justiça, isenção eimparcialidade, de respeito pelos direitos dos cidadãos e de igualdade de tratamentode todos os utentes, nos termos da lei (nº 1 do artigo 237º da Constituição).

Advoga-se se aqui que os funcionários e agentes da Administração Pública sãoverdadeiros trabalhadores. Recorde-se que a gestão de efectivos da Função Públicaassenta num vasto conjunto de normas e regras de carácter imperativo, unilaterais emuito pouco flexíveis, cujo cumprimento é obrigatoriamente imposto a todos, peloque aos sindicatos representativos não é legalmente reconhecido o direito denegociar e acordar com o Estado-patrão as condições de trabalho na Administração.

Todavia, em ordem à dissipação de eventuais dúvidas sobre se os funcionários eagentes são ou não verdadeiros trabalhadores, importa que o legislador adoptemedidas que tendam à aproximação gradual e responsável dos dois estatutos,acentuando a aplicabilidade potencial aos funcionários e agentes dos direitosconstitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores.

9. A Lei nº 131/V/2001, de 22 de Janeiro, de 22 de Janeiro, que aprovou as bases dasegurança social, previu a regulamentação do regimes de segurança social na função pública por forma a convergir com o regime geral de segurança social quanto aoâmbito material, regras de formação de direitos e de atribuição das prestações.

Um passo decisivo nesse sentido foi dado com a edição do Decreto-Lei nº21/2006, de 27 de Fevereiro, nos termos do qual o regime integral de protecçãosocial de funcionários e agentes da Função Pública e dos organismos na

dependência orgânica e funcional da Presidência da República, da Assembleia Nacional e das instituições judiciárias, bem como dos militares, providos após 31




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de Dezembro de 2005, é o dos trabalhadores por conta de outrem, consagrado noDecreto-Lei nº 5/2004, de 16 de Fevereiro, detendo a qualidade de contribuinte oEstado, e de beneficiários os terceiros que legitimam a atribuição das prestações.

O regime de aposentação e da pensão de sobrevivência de todos os funcionários e

agentes providos até 31 de Dezembro de 2005, ou aposentados, continua a ser oEstatuto da Aposentação e da Pensão de Sobrevivência, aprovado pela Leinº 61/III/89, de 30 de Dezembro.

A premente necessidade de contrariar o desequilíbrio financeiro do sistema desegurança social da função pública que a consolidação das finanças públicas,tornam inadiável, e a necessidade, há muito sentida, de o actualizar e aperfeiçoar ede preencher as suas lacunas recomendam a alteração profunda do referidoEstatuto.

A alteração estatutária, ora empreendida, não deve, em caso algum, fazer-se àcusta do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do citado Estatuto, járeúnem condições para se aposentarem dentro de um dois anos, ou de rupturasfracturantes, mas, sim, criar condições que tendam a garantir a sustentabilidadeeconómica, social e financeira do sistema de protecção social da função pública.

10. Tem-se verificado, desde sempre em Cabo Verde, como em qualquer outro país,que empregados por conta de outrem ingressam na Função Pública e osfuncionários públicos passem a ser empregados por conta de outrem. No âmbitoda Administração Pública, verifica-se mobilidade de pessoal, por um lado, entresector público administrativo e sector público empresarial, e vice-versa, e entreAdministração Central e Local, e vice-versa, por outro.

Essa mobilidade tem reflexos na situação jurídico-funcional do trabalhador, principalmente, na matéria de previdência social, v.g. pensões de invalidez, develhice ou de sobrevivência, e pensões de aposentação ou reforma.

Apenas na mobilidade entre Administração Central e Municipal, e vice-versa, foiconsiderada a problemática das pensões já que, o artigo 1º do Decreto n.º 908, de30 de Setembro de 1914, determina que o tempo de serviço prestado naAdministração Municipal é contado para aposentação de funcionários que depoistenham passado para o Estado, sendo os encargos divididos proporcionalmente,conforme os anos de serviço prestado naquela Administração e no Estado. E,analogicamente, o mesmo critério se aplica aos funcionários do Estado que posteriormente passem a servir na Administração Municipal, conforme o Acórdãodo Conselho Ultramarino, de 17 de Março de 1961, publicado no Diário doGoverno, 2ª Série, n.º 173, de 1961.

Com a transformação, nos primeiros anos da década de oitenta de alguns serviçosadministrativos ou autónomos, designadamente, Correios e Telecomunicações,Transportes Aéreos de Cabo Verde, Aeroporto Internacional Amilcar Cabral,Junta Autónoma dos Portos, cujo pessoal estava submetido ao regime defuncionalismo público, em empresas públicas cujo o regime de pessoal é o do

contrato individual de trabalho, colocou-se, inevitavelmente, a questão das pensões dos funcionários transitados para o quadro de pessoal das empresas




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públicas relativamente ao tempo de serviço prestado na Função Pública, já quehavia, e há, dissemelhança estrutural dos regimes de protecção social nos sectores públicos administrativo e empresarial.

Não sendo possível encontrar solução geral no quadro do ordenamento jurídico

existente na altura, foi editado, em 1985, o Decreto-Lei n.º 41/85, de 20 de Abril,que clarificou, no âmbito da previdência social, a situação dos trabalhadores dasempresas que transitaram da função pública, por imposição da lei, emconsequência da transformação dos serviços administrativos ou autónomos emque se enquadravam.

Ficou, contudo em aberto, a questão da previdência social dos funcionários que passam para as empresas púbicas criadas “ex- novo” ou privadas ou dostrabalhadores por conta de outrem que passam para o Estado ou municípios.

A passagem do trabalhador do sector público administrativo para o sector públicoempresarial, e vice-versa, passa necessariamente pela desvinculação do mesmo doquadro de pessoal respectivo.

O funcionário que se desvincula voluntariamente da função pública perde o direitoà aposentação, conforme foi dito. Caso aquele ex-funcionário integre o quadro de pessoal de uma empresa pública, não há legislação que obrigue o sistema de previdência social a considerar para efeitos de pensão o tempo de serviço prestadona Função Pública. Sabe-se, contudo, que, em certos casos, o Instituto Nacional dePrevidência Social tem considerado relevante aquele tempo para efeitos de pensãode velhice ou invalidez. Já a função pública nunca toma em consideração o tempode inscrição no sistema nacional de previdência social.

No sistema do Banco de Cabo Verde, o tempo de serviço prestado na FunçãoPública e em empresas públicas ou em outros bancos ou instituições similares pelos trabalhadores só é relevante se aqueles tiverem prestado ao Banco de CaboVerde pelo menos dez anos de trabalho.

Pelo exposto se constata que não existe intercomunicabilidade entre os sistemas de protecção social existentes em Cabo Verde, ou que quando ela existe os seusefeitos são dificultados, o que constitui, em ambas as situações, factor de algumestrangulamento na fluidez da mão de obra e não facilita o processo de ReformaAdministrativa que desde a Independência vem sendo executado.

A integração dos sub-sistemas no sistema geral de previdência social, que, por nãoser tarefa fácil, deverá fazer-se gradualmente, por imperativo legal, passanecessariamente pela harmonização das disposições que regulam as prestaçõescorrespondentes.

Reconhece-se, contudo, que a aludida harmonização não é facilmente atingível emtodas as prestações em virtude das grandes divergências existentes no regime gerale no regime do Banco de Cabo Verde em confronto com o regime clássico daFunção Pública, e ao respeito das legítimas expectativas dos trabalhadores

beneficiários daqueles dois regimes.




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Um primeiro decisivo passo na via de harmonização foi dado quer com a criação,através do artigo 13º da Lei n.º 61/IV/92, de 30 de Dezembro, da Taxa SocialÙnica de 8%, percentagem igual à paga pelos trabalhadores por conta de outrem,quer com a aplicação, do imposto sobre os rendimentos de trabalho aosfuncionários e agentes Função Pública.

Um outro passo não menos importante que poderia ser dado consistiria emdeterminar que a pensão de aposentação dos funcionários ingressados na FunçãoPública a partir de uma certa data de um ano seria calculado nos termos dasnormas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geralde previdência social.

Foi essa a alternativa adoptada em 2006, através do Decreto-Lei nº 21/2006, de 27de Fevereiro.

Enquanto se aguarda a integração total dos dois subsistemas no sistema geral da previdência social, pensa-se ser conveniente que se proceda à articulação entre osregimes da Função Pública e do Banco de Cabo Verde e o regime geral quanto às pensões.

Teoricamente essa articulação poderá visar:a) Totalização de períodos contributivos; b) Atribuição de pensão global em casos mudança de qualificação do

enquadramento;c) Atribuição de pensão unificada em casos de enquadramento sucessivo

em vários regimes.

É de se ter consideração que a articulação poderá abranger outros aspectos, v.g. arelevância nos regimes de segurança social de qualidade de pensionista ousubscritor de outros dois regimes.

IIProposta de Lei de Bases do Regime da Função Pùblica

§ 1Introdução

10. O Estado deve dar respostas, adequadas e oportunas, à multiplicidade de demandas provenientes de um ambiente caracterizado pela complexidade e mudança acelerada,o que requer um aparelho administrativo ágil e flexível, que responda a taisexigências.

Por essa razão, um dos problemas mais importantes para a execução eficaz eeficiente das funções do Estado, é a inadequação entre essa necessidade e aexistência de um aparelho administrativo lento e mais orientado para o cumprimentodos procedimentos que para a obtenção de resultados. A prevalência dessa situação

exige uma transformação da Administração Pública para adequá-la a taisnecessidades, através de um processo de mudança radical no aparelho




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administrativo e reclama uma estrutura jurídica que estabeleça os mecanismosinstitucionais e as modalidades de gestão que conduzam a tais fins.

É, pois, com o objectivo de criar condições à Administração para recrutar, manter edesenvolver os recursos humanos necessários à consecução das suas missões que o

Governo entende submeter à Assembleia Nacional a proposta de Lei de Bases doregime da Função Pública, prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 176º daConstituição, já que a reforma da Função Pública integra-se obviamente na Reformada Administração Pública.

10. Segundo a alínea a) do nº 2 do artigo 176º da Constituição, compete, ainda,exclusivamente, à Assembleia Nacional, salvo autorização legislativa concedida aoGoverno, fazer leis sobre as bases do regime da Função Pública. No contexto da Leide Bases serão definidas as opções fundamentais dos regimes jurídicos do sistemaou matéria que poderão ser desenvolvidas pelo Governo, conforme a alínea b) do nº2 do artigo 183º da Constituição.

Na presente Proposta de Lei, por estarem em causa matérias conexas com direitos,deveres e garantias dos funcionários e agentes, não se considerou oportuna que amesma se limitasse a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco que o Governo iria, por decreto-lei, desenvolver. Achou-se preferíveldesenvolver, tanto ou quanto possível, com algum pormenor, alguns dos aspectosfundamentais do regime jurídico da Função Pública, v.g. direitos, deveres e proibições éticas, bem como, responsabilidades e garantias dos trabalhadores eagentes da função pública.

O Governo pretende assim que a Presente Proposta de Lei contenha tratamento pormenorizado de tais matérias e de outras, obviando assim a que o Parlamentotenha ideias concretas sobre as mesmas.

Por toda essa razão, a Proposta contém alguma regulamentação, o que corresponde auma opção legislativa conscientemente assumida, opção essa que, salvo o merecidorespeito, não viola de forma alguma a alínea b) do citado artigo 184º daConstituição, porquanto não se retira ao Governo o poder de ele própriodesenvolver, como já se disse, um vasto leque de assuntos concernentes ao regimeda função pública. Procedendo assim, não fica, consequentemente, o Parlamentocom o poder de, em exclusivo, regular todo o regime jurídico da função pública, oque seria, agora sim, inconstitucional.

Finalmente, a extensão da presente Proposta de Lei explica-se, ainda, pela preocupação de se dar algum tratamento, nessa sede, a todas as matérias relativas àfunção pública constantes do artigo 237º, 238º e 239º da Constituição.

A presente Proposta de Lei de Bases apenas contempla, obviamente, matériasrelativas a pessoal, apontando para que em outras sedes sejam tratados assuntosrelativos às infracções disciplinares, matéria essa que não integra necessariamente,as Bases do Regime da Função Pública, tendo em devida conta o disposto na alínead) do nº 1 do artigo 176º. Também não cura do processo e procedimento

administrativo.




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§ 2Conteúdo da Proposta de Lei de Bases

11. São objectivos da presente Proposta de Lei de Bases:a) Criar condições para a existência de um estatuto para o funcionário eagente, com regras claras de actuação em ordem a que a gestão deefectivos se oriente para a garantia de que a Administração Pública está aoserviço dos cidadãos, fundamentada nos princípios de honestidade, participação, solidariedade, celeridade, eficácia, eficiência, transparência, prestação de contas e responsabilidade no exercício da função pública, com plena submissão à lei e ao direito;

b) Promover que o funcionário e agente se identifique como servidor público,que actua em função da acção do Estado para levar a cabo seus finsessenciais e faça parte de uma Administração Pública ao serviço dacidadania;c) Instituir o sistema de carreira para o pessoal técnico e o sistema deemprego para o demais pessoal.

d) Fazer com que a actuação dos funcionários e agentes seja inatacável, e portanto, regida por um código de ética e moral administrativa, com o maisalto sentido de dedicação e compromisso para a realização dos princípios enormas da Constituição;

e) Criar as condições para que os funcionários e agentes que ingressem e permaneçam na Administração Pùblica, respondam aos mais altos níveisde capacitação e experiência técnica e profissional;

f) Estabelecer normas que garantam que o acesso e promoção na FunçãoPública, somente se realize no mais estrito respeito pela igualdade efectivae real, com base em selecção objectiva do mais apto, mediante acompetência pública sobre os conhecimentos, méritos e experiência. Emconsideração a que o funcionário ou agente deva actuar dentro doscondicionalismos que compensem adequadamente seu comportamento,criam-se condições para o estabelecimento de benefícios ou prerrogativas,sejam ou não económicas, que equilibrem seus condicionalismos laborais eque ele desfrute dos mesmos, em função dos méritos obtidos no seudesempenho individual, determinado de forma objectiva; e

g) Garantir aos funcionários e agentes as peculiaridades do exercício dodireito à sindicalização, à negociação colectiva e à greve, conforme aosinteresses, direitos e garantias constitucionais e aos fins do Estado e daAdministração Publica.

12. A presente Lei de Bases do Regime da Função Pùblica é concebida em termos demera correcção ou de completude do sistema geral da função pública vigente, masnão com ele rompendo. Por essa razão, os princípios gerais do actual regime jurídicocontido na dispersa legislação são aqui retomados.

13. São muitas, contudo, as inovações da presente Lei de Bases, dando-se aqui, algumas breves notícias:




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a) Entidade competentes para gerir a função pública

Segundo alínea d) do artigo 204º da Constituição, compete ao Governo, no exercíciode funções administrativas, praticar os actos exigidos pela lei respeitante aos

funcionários públicos e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas de direito público.

Numa interpretação literal, pode-se dizer que é da competência do Governo a práticade todos os actos jurídicos resultantes do estatuto dos funcionários e agentes das pessoas colectivas de direito público, interpretação essa que tem implicaçõesindesejáveis, v.g, nomeação pelo Governo de empregados dos institutos públicos oua prática de simples actos como a justificação de faltas.

Com a presente Proposta de Lei consagra-se que compete ao Governo, no exercíciode funções administrativas, gerir a função pública, praticando todos os actosadministrativos respeitantes aos funcionários e agentes da Administração Directa doEstado, sem prejuízo de ao pessoal dirigente gerir a função pública, em matéria demenor relevância, nomeadamente:

i. Os actos que constituem mera disciplina do exercício de direitosconferidos legalmente;

ii. Os que postulam o contacto directo com o funcionário ou agente;ou,

iii. Os que, ainda, surgem como mera consequência de outros actos jurídicos cuja competência própria pertence ao Governo.

Na Presidência da Republica e na Assembleia Nacional, entidades que não integrama Administração Pública, a competência de gestão da função é dos respectivos presidentes, nos termos das competentes Leis Orgânicas.

A gestão dos juízes e dos magistrados do Ministério Público é feita pelo ConselhoSuperior da Magistratura Judicial e pelo Conselho Superior do Ministério Público,respectivamente, nos termos das competentes Leis Orgânicas.

b) Possibilidade de haver institutos públicos cujo pessoalse reja pelo direito administrativo

Fazendo parte da Administração Pública a título pleno, os institutos públicosdeveriam, em princípio, ter pessoal submetido ao regime da função pública, que é oregime comum da relação de emprego público. Em Cabo Verde, principalmente, a partir da vigência da Lei nº 96/V/99, de 22 de Março, institucionalizou-se umageneralizada “fuga do regime da função pública”, por via da definição das regras doemprego público com recurso ao contrato de trabalho.

Agora, abre-se a possibilidade de os institutos públicos se regerem pelo direito público, conforme for estipulados nos respectivos estatutos.




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c) Instituição de consulta na função pùblica

Instituem-se, em todas as administrações e em todos os serviços, exceptuando oscasos previstos em lei, comissões administrativas paritárias e comissões técnicas paritárias

A consulta prévia a tais instituições permite o controlo a priori das decisões daautoridade hierárquica, com vista a temperar-lhe eventuais excessos e a evitar-lhedecisões irreflectidas, apressadas ou arbitrárias. Pretende-se que tais instituiçõessejam lugares de diálogo úteis e necessárias, mas desprovidos de poder e capacidadedecisória, de onde a sua natureza consultiva.

As comissões paritárias são estâncias consultivas e incluem igual número derepresentantes da administração e dos funcionários e agentes.

As comissões administrativas paritárias são competentes para todos os assuntos deordem individual dos funcionários e agentes e obrigatoriamente ouvidas nareclamação e recurso do acto de homologação da avaliação de desempenho; promoção; transferência de funcionários e agentes que impliquem mudança deresidência; aplicação de penas expulsivas; concessão de licença sem vencimento delonga duração, etc.

As comissões técnicas paritárias que funcionam junto dos órgãos de gestão dafunção pública são competentes para conhecer as questões relacionadas com aorganização e funcionamento das administrações e serviços, e obrigatoriamenteouvidas para os casos de programas e modernização de métodos e técnicas detrabalho e sua incidência na situação dos funcionários e agentes, na elaboração oumodificação das regras estatutárias que afectem funcionários e agentes; análise dasgrandes linhas de orientação a definir para cabal cumprimento das tarefas daAdministração; e problemas de higiene e segurança do trabalho.

A consulta distingue-se da negociação colectiva prevalecente no direito laboral.

Quanto à participação, esta é entendida no sentido de haver presença dos funcionáriose agentes, nas negociações ou nos organismos adequados, mas ficando a capacidadedecisória na Administração, ou na autoridade que a represente. A participação é aquitida não só como um sistema conveniente, mas como uma via indispensável ao progresso da própria Administração Pública.

d) Bolsa de emprego público na Administração Pública

A bolsa de emprego público da Administração Pública constituirá uma base deinformação que terá por objectivo dinamizar os processos de divulgação e publicitaçãodas oportunidades de recrutamento e de mobilidade geográfica, interdepartamental e profissional dos recursos humanos da Administração Pública mediante a previsão demecanismos que, simplificando e organizando aqueles procedimentos, permitamcontribuir para uma melhor e mais eficaz gestão dos recursos humanos com reflexos naqualidade dos serviços prestados ao cidadão.




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A bolsa será um instrumento privilegiado de divulgação das oportunidades de empregona medida em que a divulgação e publicitação entre a oferta e a procura de emprego público no País, passarão a fazer-se nela. A medida traduzir-se-á -se numa profundaalteração no procedimento administrativo e enquadrar-se-á no âmbito da sociedade deinformação na medida em que toda a informação relativa ao emprego público no Pais

passa a estar disponibilizada aos potenciais utilizadores através da Internet. E com vistaà prossecução daquele desiderato o Governo facilitará o acesso à Internet.

e) Estágios profissionais na Administração Pública

A inserção na vida activa dos jovens, em especial os récem-saídos dos sistemas deeducação e formação, é uma preocupação do Governo, que pressupõe uma actuaçãoconcertada e consistente que articule, entre outras a politica educativa e a política deformação.

Sendo a Administração Pública globalmente o maior empregador nacional e o sectoronde há mais diversidade de formações, nela se justifica a criação de estágiosremunerados, distribuídos por áreas funcionais em ordem a permitir o plenoaproveitamento do investimento nacional na formação de recursos humanosqualificados.

f) Quota de emprego para as pessoas com deficiências

A escolha de profissão e o acesso à função pública são direitos constitucionalmentegarantidos a todos os cidadãos, em condições de igualdade e liberdade.

Os cidadãos com deficiência gozam plenamente dos direitos consignados naConstituição, com ressalva daqueles para os quais se encontrem incapacitados.

O número de cidadãos com deficiência funcionários ou agentes da AdministraçãoPública é, no conjunto do universo de funcionários ou agentes da AdministraçãoPública, francamente diminuto, pelo que a Administração Pública, na sua qualidade degrande empregador, tome a seu cargo a responsabilidade de tornar acessível o empregona Administração Pública a pessoas com deficiência.

Assim, institui-se o sistema de quota de emprego para pessoas com deficiências,consagrando-se que:

Ø Em todos os concursos externos é obrigatoriamente fixada umaquota do total dos números de lugares, com arrendamento para aunidade, a preencher por pessoas com deficiência; e

Ø Nos concursos em que o número de lugares a preencher sejainferior a dois, o candidato com deficiência tem preferência emigualdade de classificação, a qual prevalece sobre qualquer outra preferência.

A quota só não será observada quanto aos concursos de ingresso nas carreiras que pelasua natureza colocam obstáculos intransponíveis (funções de natureza policial das

forças e serviços de segurança e prisional).




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g) Acesso à função pública por parte de aposentados

Estabelece-se o princípio geral de que os aposentados não podem exercer funçõesremuneradas nos serviços do Estado, institutos públicos e autarquias locais, em

decorrência da política actual de emprego público que reclama que se restringe oexercício de cargos públicos pelos aposentados e aumentar o emprego para os jovens quadros.

Com a medida, os funcionários e agentes que queiram continuar na Função Públicaaí poderão ficar até atingirem o limite de idade. O que não se admite é permitir quealguém solicite reforma, auferindo uma pensão de reforma, e continue na FunçãoPública, seja qual for o cargo, ocupando lugar no quadro, já que nenhum funcionárioé insubstituível e há que dar vez e voz aos mais jovens… e rejuvenescer aAdministração Pública.

Admite-se, contudo, que o aposentado possa ser parte em contrato de mera prestaçãode serviços, como forma de transmitir conhecimentos de que é portador.

A existência condigna dos aposentados é garantida pela atribuição das respectivas pensões, pelo que quando lhes é excepcionalmente autorizado o exercício defunções pública, de tal situação não deve decorrer a possibilidade de acumulaçõesremuneratórias susceptíveis de pôr em causa elementares princípio de equidade.

Assim, nos casos em que aos aposentados ou reservistas das Forças Armadas seja permitido, desempenhar funções públicas, é-lhes mantida a pensão de aposentaçãoou de reforma e abonada uma terça parte da remuneração que competir a essasfunções, ou, quando lhes seja mais favorável, mantida essa remuneração, acrescidade uma terça parte da pensão ou remuneração na reserva que lhes seja devida, salvose o Primeiro-Ministro, sob proposta do membro do Governo que tenha o poderhierárquico ou de superintendência sobre a entidade onde prestará o seu trabalho oaposentado ou reservista, autorizar montante superior, até ao limite de dois terço damesma remuneração.

h) Prevalência do sistema de emprego

O regime de carreira visa assegurar o exercício profissionalizado de funções próprias de serviço público que exijam um elevado nível de formação académica, ouseja na carreira técnica. Em todos os demais caso se recorre ao regime de emprego.A possibilidade de se estabelecer amplamente, na Administração Publica, vínculolaboral por contrato individual de trabalho surge da necessidade de modernização eflexibilização da Administração Pública, já que a ele se recorre nas situações em quese possa configurar como uma alternativa adequada ao regime de carreiraigualmente apta à prossecução do interesse público.

i) Alargamento do período nomeação provisória para 18meses anos

Em ordem á uma selecção rigorosa de quem deve permanecer na Função Pública,integrado no sistema de carreira, alarga-se o período de nomeação provisória para o




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entre 12 a 24 meses anos, o que permitirá que o funcionário ou agente seja avaliado, pelo menos, duas vezes. È necessário que na Função Pública permaneçam os maiscapazes, o que só será possível com tal alargamento.

A conversão da nomeação provisória em definitiva fica dependente de avaliação de

desempenho. j) Carta de missão

Medida fundamental à qualificação da gestão e à responsabilização dos titulares decargos de direcção superior, reclamado há muito pela sociedade cabo-verdeana,institui-se a “carta de missão”, a qual deve ser entregue pelo membro do Governo eassinada pelo titular de cargo de direcçao superior no momento do seu provimento.

A carta de missão tarduzirá a missão que é-lhe cometida pelo Governo enquantoresponsável máximo do serviço que irá dirigir e constituirá a base de avaliaçãoregular do seu desempenho e, consequentemente, a do serviço de que é dirigentemáximo. O seu incumprimento determinará a não renovação da comissão de serviçoou, mesmo, a respectiva cessação antecipada.

k) Reconhecimento dos direitos, liberdades e garantiasdos trabalhadores aos funcionários

Uma vez que a Constituição nunca se refere a “ trabalhadores da AdministraçãoPública”, mas sim a “pessoal da Administração Pública e os demais agentes doEstado”, não é liquido que os funcionários públicos gozem dos direitos, liberdades egarantias que a Constituição atribui aos trabalhadores.

Julga-se ser conveniente reconhecer aos funcionários tais direitos, liberdades egarantias dos trabalhadores previstos na Constituição, incluindo o direito à greve,legalizando assim uma situação reconhecida de “facto” aos funcionários. Assim, háreconhecimento formal do direito de greve na Função Pública.

i) Estabelecimento do regime de negociação colectiva e aparticipação dos funcionários e agentes

O regime de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores daAdministração Pública não é actualmente objecto de tratamento legal. Por isso, oGoverno pretende instituir o direito à negociação e concertação social naAdministração Pública. Os aspectos mais importantes da negociação serão: avinculação do Governo à adopção das medidas legislativas ou administrativasadequadas ao cumprimento dos acordos obtidos em sede de negociação; a ampliaçãodas matérias que são objecto de negociação colectiva, nas quais se incluem matériasde incidência orçamental e outras ligadas ao regime jurídico da função pública.

Na Função Pública, a negociação choca com dois obstáculos:• Por um lado, os funcionários e agentes estão numa situação estatutária e

regulamentar que não pode ser modificada por via contratual; e




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• Por outro, a liberdade de negociação da Administração Pública, estásujeita a limitações orçamentais designadas vulgarmente como“invólucro orçamental”.

j) Sistema de aposentação

De entre as alterações de fundo do sistema de aposentação, pela sua importância,se destacam, aqui e agora:

a) A idade legal para a aposentação; b) O tempo de serviço para a aposentação voluntária.c) As quotas para a aposentação e pensão de sobrevivência; ed) A incidência da quota para a aposentação apenas sobre a remuneração

base.

As condições de aposentação dos funcionários e agentes tendem a aproximar-se portanto, progressivamente, das que vigoram para os trabalhadores do sector privado, elevando-se a idade legal para a aposentação voluntária de 60 para 62anos, e o tempo de serviço para aposentação voluntária de 34 para 36 anos.

Adopta-se um modelo de transição gradual para tais alterações de fundo. Naverdade, o aumento da idade legal para a aposentação e do tempo de serviço para aaposentação voluntária, efectiva-se progressivamente, em seis meses, por ano, a partir de 2007. A partir de 1 de Janeiro de 2011, a aposentação voluntária passa adepender, de 62 anos de idade, de 36 anos de serviço.

Quanto ao prazo de garantia, reduz-se de dez para cinco anos o período de garantia para aposentação voluntária nos casos de declaração pela Junta de Saúde deabsoluta e permanente incapacidade para o exercício das suas funções, ou do limitede idade legalmente fixado para o exercício das suas funções. Nos demais casos, o prazo de garantia é fixado em quinze anos, período esse que se efectiva progressivamente, 12 meses por ano, também a partir de 2007, passando, a partirde 2011, o prazo de garantia a ser de 15 anos.

Na aposentação extraordinária, continua-se a prescindir, em qualquer caso, daexigência do mínimo da prestação de 5 ou 15 anos de serviço no que respeita àsdoenças contraídas em serviço e por motivo dele.

Ao indicar-se como fundamento da aposentação, o limite de idade, remete-se parao que está fixado na lei geral ou nas disposições especiais relativas a determinadascategorias de pessoal.

Outro princípio geral é o de que as quotas, ao contrário do que sucedia no regimevigente, passam a incidir apenas sobre a remuneração base correspondendo cargo ,que doravante será o único provento relevante no cálculo da pensão deaposentação, e sobre os suplementos.

Como corolário daquele principio, os agentes que, em regime de comissão ourequisição, já não pagam quota pelo das funções transitoriamente exercidas,

passando agora, por força do novo principio, a descontá-la apenas sobre aremuneração do seu cargo de origem.




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Uma das inovações da alteração, e que constitui corolário do princípioanteriormente enunciado sobre a base de incidência das quotas, respeita ao cálculoda pensão, de aposentação, em cujo regime terá pesado bastante a garantia dasustentabilidade económica, social e financeira do sistema de protecção social da

função pública.Assim, diversamente do que sucede na legislação actual, consideram-se a partir deagora, no cálculo da pensão, como já se disse, apenas a remuneração base do cargona categoria.

k) Aposentação antecipada e pré-aposentação

Em ordem à diminuição dos encargos com o pessoal, sem perda da eficiência eeficácia globais do desempenho da Administração Pública, prevê-se, a possibilidade de requererem a aposentação antecipada, independentemente desubmissão à Junta de Saúde, os funcionários e agentes que:

a) Tenham uma carreira completa ou seja contem 36 anos de serviço,sendo certo que o valor da pensão antecipada é calculado nos termosgerais mas reduzido pela aplicação de um factor de redução a serdeterminada por uma fórmula; e

b) Estejam afectos ao quadro de supranumerário, desde que contem com20 ou mais anos de serviço, com atribuição de uma bonificação darespectiva pensão no valor de 10%.

Com o mesmo propósito, abre-se a possibilidade de:a) A Administração poder aposentar antecipadamente os funcionários e

agentes que possuam idade superior ou igual a 55 anos de idade e, pelo menos dez anos de serviço, com expressa e prévia anuênciadaqueles e atribuição de uma bonificação da respectiva pensão novalor de 20%; e

b) Os funcionários e agentes afectos ao quadro de supranumerário,independentemente de submissão à Junta de Saúde, ou que contem56 anos de idade e 25 ou mais anos de idade, optarem pela pré-aposentação.

Nas hipóteses de aposentação antecipada e, em certos casos, na pré-aposentação, oslugares vagos consideram-se extintos.

l) Direito á aposentação de ex-funcionários

O funcionário ou agente que se desvincula voluntariamente da Função Pública perde o direito à aposentação, segundo o entendimento corrente. Na verdade, oactual Estatuto de Aposentação e da Pensão de Sobrevivência, ora na esteira doEstatuto do Funcionalismo Ultramarino, atribui ao funcionário demitido, e não aofuncionário que se exonera, o direito à aposentação. Não se compreende bem a

razoabilidade da medida, já que o funcionário que é expulso da Função Pública




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conserva sempre o direito à aposentação, o qual é negado a quem livremente sedesvincule do funcionalismo público.

Assim, institui-se a regra segundo a qual a extinção da relação jurídica de empregonão exclui o direito de requerer, em qualquer altura, a aposentação ordinária,

desde que a extinção ocorra após 15 anos de exercício de funções públicas e oex.agente preencha os demais requisitos para a aposentação ordinária.

A situação do funcionário a quem foi aplicada a pena expulsiva é totalremodelada, não sofrendo doravante a sua pensão qualquer redução.

m) Pensão unificada

Por ora, apenas se cura da possibilidade legal de atribuição de uma pensão unificadasempre que, no exercício da sua actividade, o trabalhador tenha contribuído paramais de um sistema (sistema de previdência social, sistema da Função Pública ou doBanco de Cabo Verde).

A medida que se pretende adoptar satisfaz a preocupação governamental de facilitara mobilidade de mão de obra, o que constitui um dos aspectos fundamentais na política de promoção do emprego e põe fim à estratificação dos direitos dostrabalhadores em matéria de pensões. Além disso, constitui, sem dúvida, um factorde descongestionamento da Administração Pública, já que todo o funcionário sabeque se passar da Função Pública para o sector privado, não perderá o direito à pensão de reforma pelo tempo de serviço anteriormente prestado ao Estado. Oabandono voluntário, sem encargos para o Tesouro, por parte do funcionário que julga ter oportunidade de encontrar emprego melhor remunerado no sector privado,ficará facilitado.

Com a institucionalização da pensão unificada, o trabalhador, ao longo da sua vida profissional, pode passar por vários regimes de previdência social, pagando sempreas suas contribuições ou quotizações, receberá, no final da sua carreira, uma pensãounificada paga pelo regime de previdência social para o qual tenha feito o último pagamento das contribuições ou quotizações. Os demais regimes ficarão obrigados aentregar ao outro o montante da respectiva parcela de pensão que lhe caibalegalmente pagar, nos termos da lei.

Com a presente medida, ganha o Estado, por poder implementar, com eficácia, políticas que tendam ao abandono voluntário da Função Pública e ganha otrabalhador, por poder transitar, com segurança quanto à pensão futura, pelosdiferentes sistemas de previdência social. Além disso, não ocasiona custossuplementares para o Orçamento do Estado.

n) Acção social complementar

Institui-se acção social complementar que visa a prevenção de situações de carência,

disfunção e marginalização social e integração comunitária dos funcionários eagentes.




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Os benefícios concedidos aos funcionários e seus familiares no âmbito da acçãosocial complementar, concretizam-se, designadamente, no fornecimento derefeições, subsídios de creche e jardim-de-infância, subsídios de estudo, colónias deférias, apoio económico em situações especiais de carência, centros de dia,

actividades para aposentados e idosos e actividades recreativas e culturais.Para o financiamento da acção social complementar serão consignadas verbas que oConselho de Ministro delibere atribuir-lhe.

O organismo que irá ocupar-se da acção social complementar terá que ter a personalidade jurídica a fim de poder agir no livremente perante terceiros.

O funcionário deverá contribuir para a acção social complementar com 1% das suasremunerações (remuneração base e suplementos).

Os encargos com contribuição para o regime de acção social complementar serãointegrados na primeira actualização salarial ocorrida após a entrada em vigor dodiploma ora em discussão.

o) Cessação de privilégios de promoção pelo meroexercício de cargos políticos ou nas magistraturas

Cessa, a partir da entrada em vigor do presente diploma, o privilégio de acesso aocargo imediatamente superior pelo mero exercício de cargos políticos (membrosde Governo na área dos negócios estrangeiros) ou nas magistraturas (no SupremoTribunal de Justiça, e altos cargos na Procuradoria Geral da República), privilegioesse que viola o princípio de igualdade e ofende a regra constitucional segundo aqual o acesso e desenvolvimento profissional baseiam-se no mérito e nacapacidade dos funcionários e agentes.

14. Com a aprovação da presente Lei de Bases, o Governo, ao mesmo tempo querealiza uma das tarefas fundamentais do seu Programa em matéria deAdministração Pública, tem fundadas esperanças de que ela constitua um dosinstrumentos importantes da reforma administrativa - reforma indispensável paraque a Administração cabo-verdiana possa cumprir cabalmente as tarefas que lhecabem neste primeiro decénio do século XXI.

Espera-se ainda que ela contribua para a plena integração de Cabo Verde naeconomia internacional, a qual nunca será realizável com êxito sem que osefectivos da Administração Pública se encontrem motivados.

Mas o Governo tem exacta consciência de que a Lei de Bases só sairá das páginasdo Boletim Oficial para as do livro da vida se em torno dela se criar um clima deadesão, o qual não depende apenas dos propósitos expressos ou das orientaçõesdefinidas, mas também de uma informação clara, objectiva e contínua dosdirigentes e funcionários e agentes da Administração Pública, mormente dos jovens funcionários. De todos e de cada um se espera, pois, um contributo

decisivo para que se consiga alcançar os objectivos a que se propõe com a presente Lei de Bases.




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15. Em tempos que apontam para sobrevalorização do estudo do direito comparado, senão como disciplina autónoma, ao menos como método de investigação jurídicanão se há de estranhar que na elaboração desta Proposta de Lei tiveram-se emconta os ensinamentos do direito comparado e a legislação portuguesa sobre a

função pública, legislação essa que sempre inspirou legislador pátrio.16. Como reacção a esta Proposta de Lei hão de surgir pressões indevidas

provenientes de grupos de pressão incomodados com as tentativas de introduzir naFunção Pública um mínimo de moralidade, racionalidade e adequação àsnecessidades do País, neste início do Século XXI, tentativas essas que,inevitavelmente, ameaçam privilégios tão antigos como injustificados.

Hão de surgir também alguns descontentamentos e reclamações que não deixarãode ser examinados e satisfeitos sempre que correspondam aos princípiosestabelecidos e à justiça da sua aplicação

Proposta de Lei de Bases do Regime da Função Pública

CAPÍTULO IObjecto e âmbito

Artigo 1°Objecto

1. A presente Lei define as bases em que assenta o regime da função pública,estabelecendo os princípios gerais relativamente a:

a) Ordenação da função pública; b) Emprego público;c) Estruturação das carreiras;d) Acesso e desenvolvimento profissional;e) Mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da Administração

Pública;f) Remunerações;g) Gestão;h) Avaliação de desempenho;i) Duração e horário de trabalho; j) Férias, faltas e licenças;k) Pessoal dirigente;l) Pessoal do quadro especial;m) Incompatibilidades entre o exercício de cargos públicos e o de outras

actividades;n) Segurança social;o) Acidente em serviço; e p) Negociação colectiva e participação.

2. A presente Lei define, ainda, direitos, deveres, proibições éticas, responsabilidadese garantias dos funcionários e agentes da função pública.




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Artigo 2°Âmbito institucional

1. O presente diploma aplica-se à:

a) Administração Directa do Estado; b) Administração Indirecta do Estado cujo pessoal se reja pelo direito público;

c) Administração Local Autárquica;d) Administração Independente cujo pessoal se reja pelo direito público;

2. O presente diploma aplica-se ainda aos serviços e organismos que estejam nadependência orgânica e funcional da Presidência da República, da Assembleia Nacional e das Instituições Judiciais.

Artigo 3°Âmbito pessoal

1. Considera-se abrangido pelo presente diploma o pessoal que, exercendo funçõesnos serviços e organismos do Estado, sob a direcção dos respectivos órgãos, seencontre sujeito ao regime de direito público.

2. Excluem-se do âmbito do presente diploma os juízes e os magistrados doMinistério Público e o pessoal militar das forças armadas e o pessoal das forçasde segurança, na medida em que a respectiva legislação específicaexpressamente assim o dispuser.

CAPÍTULO IIPrincípios de ordenação da função pública

Artigo 4ºMissão da função pública

1. É missão da função pública:a) A prestação de serviço à Nação, em conformidade com o disposto na lei; b) A obtenção de maiores níveis de eficiência e eficácia da Administração

Pública, dando uma maior atenção à cidadania e optimizando os recursosdisponíveis; e

c) A consideração do utente do serviço público como colaborador directodos funcionários e agentes no desempenho das tarefas comunitárias.

2. Desempenha a função pública um corpo de profissionais que, com subordinação áhierarquia e disciplina e mediante retribuição, exercem funções próprias doserviço, de natureza permanente ou transitória, sujeitos ao regime de direito público ou do contrato individual de trabalho.

Artigo 5ºPrincípios de ordenação da função pública

1. A ordenação da função pública rege-se por:

a) Submissão plena à lei e ao direito; b) Igualdade, mérito e capacidade;




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c) Responsabilidade, incompatibilidade e neutralidade como garantiasdo exercício objectivo e imparcial da função pública;

d) Ética profissional no desempenho do serviço público;e) Continuidade e responsabilidade na prestação de serviços;f) Eficácia e eficiência no serviço;

g) Exclusividade de funções;h) Racionalização na utilização dos recursos;i) Hierarquia na atribuição, ordenação e desempenho de funções e

tarefas do posto de trabalho; j) Coordenação, cooperação, e informação entre os serviços e

organismos da Administração Pública em matéria de função pública;k) Participação e negociação na fixação ou alteração de algumas

condições de trabalho, nos termos da lei; el) Amovibilidade dos funcionários e agentes nos cargos que ocupem,

em função do interesse público, nos termos da lei.2. O princípio constitucional da tendencial equiparação de regime de pessoal

autárquico ao da Administração Directa do Estado deverá reger ainda a ordenaçãoda função pública.3. Os deveres dos funcionários e agentes administrativos e normas disciplinadoras

devem ser estabelecidos em termos claros e precisos, com vista a evitar toda aambiguidade ou diversidade de interpretações.

4. As normas e os procedimentos disciplinares devem respeitar a vida privada dosfuncionários e agentes.

Artigo 6ºObjectivos da Administração Pública

Constituem objectivos da Administração Pública:a) Aprofundar uma cultura do serviço público, orientada para os

cidadãos e para uma eficaz gestão pública que se paute pela eficácia,eficiência e qualidade da Administração Pública e inculcar essesvalores em cada um dos funcionários e agentes;

b) Prestigiar a função pública em ordem à atracção de outros valores;c) Adoptar medidas que visem contribuir para o pleno aproveitamento e

valorização dos funcionários e agentes, com vista à modernização emelhoria da qualidade dos serviços públicos; e

d) Conceber e executar politicas para implementar de modo gradual programas de bem estar social dirigidos aos funcionários e agentes erespectivos agregados familiares; e

e) Assegurar a mobilidade profissional e territorial dos funcionários eagentes, visando optimizar o aproveitamento dos seus efectivos e oapoio à politica de descentralização e regionalização.

Artigo 7ºValores éticos da função pública

1. São valores éticos da função pública:a) A probidade;

b) A imparcialidade;c) A transparência;




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d) A proporcionalidade;e) A responsabilidade profissional; ef) O respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos

particulares.2. A Administração Públicas fomentará modelos de conduta dos funcionários e agentes

que integrem os valores éticos do serviço público na sua actuação profissional e nassuas relações com os cidadãos.

Artigo 8°Deontologia do funcionário e agentes

1. No exercício das suas funções, os funcionários e agentes estão exclusivamenteao serviço do interesse público, definido pelos órgãos competentes, esubordinados à Constituição e à lei, devendo, agir com especial respeito pelos princípios de justiça, imparcialidade, e proporcionalidade e na observância pelosdireitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e igualdade detratamento de todos os utentes, bem como ter uma conduta responsável e ética eactuar com observância dos valores éticos referidos no artigo anterior, de formaa assegurar o respeito e confiança da sociedade.

2. A vinculação exclusiva ao interesse público não afecta ou limita a vida privadado funcionário ou agente ou o exercício dos seus direitos quando fora doexercício das respectivas funções.

3. O funcionário e agente, porque integrado numa estrutura administrativa, deve tersempre presente que isso o vincula à função pública e o obriga a prestigiá-la e adefendê-la, designadamente na preservação dos seus valores éticos e da suacoesão, unidade e disciplina.

Artigo 9ºDireito de acesso à função público

Todos os cabo-verdianos têm direito de acesso à função pública, em condições deigualdade, nos termos estabelecidos em lei.

CAPÍTULO IIIPrincipios de direcção, gestão e coordenação da função pública

Artigo 10ºDirecção da função pública

O Governo, através do Conselho de Ministros, exerce a direcção superior da função pública, cabendo-lhe, nessa qualidade:

a) Definir políticas gerais de recursos humanos para a AdministraçãoPública;

b) Definir políticas de remuneração para os funcionários e agentes; ec) Estabelecer os critérios técnicos e financeiros, de obrigatório

cumprimento para os que representam a Administração Pública nas

negociações colectivas.




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Artigo 11ºGestão da função pública

1. Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, gerir a função pública, praticando todos os actos administrativos respeitantes aos funcionários e

agentes da Administração Directa do Estado, sem prejuízo do disposto nosnúmeros seguintes.2. Na Presidência da Republica e na Assembleia Nacional a competência de gestão

da função pública cabe aos respectivos presidentes, nos termos das competentesLeis Orgânicas.

3. A gestão dos juízes e dos magistrados do Ministério Público é feita pelo ConselhoSuperior da Magistratura Judicial e pelo Conselho Superior do Ministério Público,respectivamente, nos termos das competentes Leis Orgânicas.

4. No Tribunal de Contas a gestão dos juízes, dos funcionários e agentes cabe aorespectivo presidente, nos termos da competente lei orgânica.

5. Na Administração Autárquica, a gestão dos funcionários e agentes competem aosrespectivos órgãos, nos termos da lei.6. Na Administração Indirecta do Estado, a gestão dos funcionários e agentescompetem aos respectivos órgãos, nos termos da lei.

7. Sem prejuízo das competências próprias, os poderes referidos nos númerosanteriores podem ser delegados nos termos da lei.

Artigo 12ºCoordenação das administrações

As Administrações Directa e Indirecta do Estado, e Autárquica, em ordem a garantir oexercício harmónico de suas atribuições em matéria de função pública, actuarão deacordo com os seguintes princípios:

a) Respeito pelo exercício de respectivas atribuições; b) Coordenação;c) Cooperação, assistência e reciprocidade; ed) Intercâmbio de informação.

Artigo 13ºComissões paritárias consultivas

1. São instituídas comissões administrativas paritárias e comissões técnicas paritáriasem todos os organismos públicos.

2. As comissões administrativas paritárias são competentes para todos os assuntos deordem individual dos funcionários e agentes e obrigatoriamente ouvidas,nomeadamente, na:

a) Recurso do acto de homologação da avaliação de desempenho; b) Evolução na carreira;c) Transferência de funcionários e agentes que impliquem mudança de

residência;d) Aplicação de penas suspensão, inactividades e expulsivas; ee) Concessão de licença sem vencimento de longa duração.

3. As comissões técnicas paritárias devem contribuir para a melhor adaptação possível

das regras gerais contidas em leis, bem como conhecer as questões relacionadas com




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a organização e funcionamento das administrações e serviços, e obrigatoriamenteouvidas para os casos de:

a) Programas e modernização de métodos e técnicas de trabalho e suaincidência na situação dos funcionários e agentes;

b) Elaboração ou modificação das regras estatutárias que afectem

funcionários e agentes;c) Análise das grandes linhas de orientação a definir para cabalcumprimento das tarefas da Administração; e

d) Problemas de higiene e segurança do trabalho.

CAPÍTULO IVPrincípios gerais do emprego

SECÇÃO IDisposições gerais

Artigo 14°Carreira e emprego

1. As funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira ou em regimede emprego.

2. O desempenho de funções públicas que correspondam a necessidades permanentese próprias dos serviços e que exijam um elevado nível de formação académicadeve, em princípio, ser assegurado em regime de carreira, por nomeação.

3. O desempenho de funções públicas que correspondam a necessidades permanentese próprias dos serviços e que não exijam um elevado nível de formaçãoacadémica, ou não correspondam a necessidades permanentes e próprias dosserviços, deve ser sempre assegurado em regime de emprego, por contrato.

4. A carreira estrutura-se na base do princípio de adequação às funções e desenvolve-se de acordo com as regras gerais de ingresso e acesso definidas em lei, sem prejuízo da existência de requisitos especiais com relação a carreiras específicas.

5. Os postos de trabalho a preencher em regime de emprego são remunerados comremuneração base idêntica à de categoria equiparável inserida na carreira.

SECÇÃO IIConstituição da relação jurídica de emprego

Artigo 15ºConstituição e qualificação

1. A relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se com base emnomeação ou em contrato administrativo de provimento ou de trabalho.




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2. A nomeação confere ao nomeado a qualidade de funcionário.3. O contrato administrativo de provimento confere ao particular outorgante a

qualidade de agente administrativo.4. O contrato de trabalho confere ao particular outorgante a qualidade de agente

laboral.

5. Os funcionários não perdem tal qualidade pela ocupação temporária de outroslugares a título precário.6. A referência a “agentes” ou “agente” no presente diploma abrange os agentes

administrativos e os agentes laborais.

Artigo 16ºAusência de discriminação na função público

A lei disporá de modo que na função pública não haja discriminação em razão de sexo eidade para fins de ingresso em cargos públicos, excepto, relativamente à idade, quandoo exigir a natureza do serviço.

Artigo 17ºCondições gerais

1. São requisitos para o ingresso na Administração Pública:a) Idade não inferior a 18 anos; b) Aptidão física para o desempenho de funções;c) Ausência de condenação por crime que inabilite definitivamente para o

exercício de funções públicas; ed) Habilitações escolares mínimas legalmente exigidas.

2. Para o exercício de determinadas funções poderão exigir-se requisitos especiais.3. A constituição da relação jurídica de emprego efectuada com preterição do disposto

no nº 1 considera-se nula.1. O decurso de mais de cinco anos de exercício pacífico, contínuo e público de

funções, legitima a situação do agente ou funcionário putativo, com provimentoafectado de nulidade ou inexistência jurídica, considerando-se o mesmo providodefinitivamente no respectivo lugar.

Artigo 18ºExercício de funções públicas por cidadãos estrangeiros e apátridas

1. Funções públicas de carácter predominantemente técnico poderão ser exercidas porcidadãos estrangeiros e apátridas, nas condições definidas na lei.

2. São, para efeitos do nº 1, funções de carácter predominantemente técnico aquelasque exigem habilitação muito especial, desde que não existam, em princípio, cabo-verdianos com semelhantes aptidões.

3. O provimento de cidadãos estrangeiros e apátridas processa-se somente por contratode trabalho.

Artigo 19ºIdade máxima de ingresso e permanência na função pública

1. Os indivíduos que tenham completado 35 anos de idade não podem ser providos noexercício de funções de categoria inferior à do pessoal da careira de técnicos




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superiores ou equiparados, salvo se à data da constituição da relação jurídica deemprego já desempenhavam outras funções no Estado ou outras pessoas colectivasde direito público com direito à aposentação, com idade inferior àquela e desde quea transição se faça sem interrupção de serviço.

2. Não podem continuar a exercer funções públicas os funcionários e agentes que

completem 70 anos de idade.Artigo 20°

(Nomeação)

1. A nomeação é um acto unilateral da Administração, cuja eficácia está condicionadaà aceitação por parte do nomeado e pelo qual se visa o preenchimento de um lugardo quadro.

2. Através da nomeação visa-se assegurar o exercício profissionalizado de funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência.

3. A nomeação produz efeitos com a aceitação, salvo disposição legal em contrário.4. A nomeação em lugar de ingresso é provisória durante o período probatório que tema duração entre 12 a 24 meses e, no seu termo, converte-se automaticamente em

definitiva se o funcionário tiver revelado aptidão para o exercício das funçõesdurante aquele período.

Artigo 21°Contrato de pessoal

1. O contrato de pessoal é um acto bilateral, nos termos do qual se constitui umarelação de trabalho subordinado.

2. As formas de contrato de pessoal admitidas são:a) Contrato administrativo de provimento; e b) Contrato de trabalho em qualquer das suas modalidades.

3. É relevante o tempo de serviço prestado ao abrigo do contrato administrativo de provimento ou de contrato de trabalho para o ingresso nas carreiras ou para oconcurso de acesso.

Artigo 22°Contrato administrativo de provimento

1. Através do contrato administrativo de provimento visa-se assegurar o exercício defunções próprias do serviço público que não possam ser desempenhadas pornomeados ou contratados em regime de direito laboral.

2. O recrutamento de indivíduos em regime de contrato administrativo de provimento éadmitido para situações expressamente definidas em lei, que especificará o processode selecção adequado.

Artigo 23°Contrato de trabalho

1. O exercício de funções de carácter subordinado que não possam ser desempenhadas por nomeados ou contratados em regime de direito administrativo pode ser

assegurado em regime

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