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Volume 1

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  • Volume 1

  • DiretorCesar Cunha Campos

    Diretor TcnicoRicardo Simonsen

    Diretor de ControleAntnio Carlos Kfouri Aidar

    Vice-Diretor de ProjetosFrancisco Eduardo Torres de S

    Vice-Diretor de Estratgia e MercadoSidnei Gonzalez

    CONSELHO DIRETOR

    PresidenteCarlos Ivan Simonsen Leal

    Vice-PresidentesSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque

    VogaisArmando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Corra Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade

    SuplentesAntonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna e Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho

    CONSELHO CURADOR

    PresidenteCarlos Alberto Lenz Csar Protsio

    Vice-PresidenteJoo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)

    VogaisAlexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dante Letti (Souza Cruz S.A.), Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Maurcio Matos Peixoto, Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.), Rodrigo Vaunizio Pires de Azevedo (IRB - Brasil Resseguros S.A.), Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Srgio Ribeiro da Costa Werlang e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul)

    SuplentesAldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Murilo Pinto de Oliveira Ferreira (Vale S.A.), Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.)

    FundadoresGilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco

    Diretora-GeralDalide Barbosa Alves Corra

    Diretora da Escola de DireitoJulia Maurmann Ximenes

    Coordenador do Escola de AdministraoGileno Fernandes Marcelino

    Coordenadora do Seminrio Federao e Guerra FiscalGiovanna Belo

    Assessora JurdicaPolliana Cristina de Oliveira

    Ficha tcnica

    Coordenao, Pesquisa e RedaoSrgio Prado

    ColaboradoresAlessandro Melo SIlva | Rivael Aguiar Pereira | Jos Roberto Afonso

    Coordenao de Comunicao e MarketingMelina Bandeira

    Produo EditorialManuela Fantinato

    RevisoLuciana Ach

    Projeto GrficoCssia DElia | Maria Joo Macedo | Patricia Werner

  • PREFCIO

    Esta publicao resultado de mais uma parceria institucional entre a FGV Projetos e o Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), que vm atuando em conjunto na produo de estudos, pesquisas e seminrios no mbito da Econo-mia, do Direito e da Gesto.

    Ao publicar anlises de especialistas, o objetivo das instituies contribuir para ampliar a agenda nacional de debates, prestando subsdios tcnicos, especial-mente s autoridades de governo, aos parlamentares e queles que decidem as polticas pblicas. As opinies emitidas so de exclusiva responsabilidade dos autores e no necessariamente correspondem s da FGV Projetos e do IDP, que aqui fazem um esforo de divulgao.

    Em 2010, realizamos o Seminrio dos 10 Anos da Lei de Responsabilidade Fis-cal, em Braslia, que contou com a participao de ministros, senadores, prefei-tos, professores e experts, assim como o Seminrio de Administrao Pblica e Gesto do Poder Judicirio, cujo contedo ultrapassou as fronteiras do pas e trouxe ao Brasil ilustres convidados internacionais, para incentivar a troca de experincias nas prticas da boa gesto administrativa e do Poder Judicirio. Em 2011, promovemos o Seminrio Federao e Guerra Fiscal, que abordou uma srie de questes relevantes em torno do chamado pacto federativo, desde o desenvolvimento regional e as mudanas nas transferncias, at os incentivos do ICMS estadual.

    FPE - Equalizao Estadual no Brasil - Alternativas e Simulaes para a Reforma, de Sergio Prado, professor da Universidade Estadual de Campinas (UNI-CAMP), discute alternativas para a fixao dos critrios de rateio dessa transfe-rncia federal. A matria entrou na pauta mais premente da federao brasileira porque deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucio-nal, por omisso, a regra vigente baseada em uma tabela com coeficientes fixos, tendo sua aplicao permitida apenas at o final de 2012. O trabalho aborda as transferncias redistributivas em federaes, apresentando os paradigmas e princpios norteadores de sistemas redistributivos, a situao atual do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e discute as alternativas entre os sistemas de equalizao de receita e os paramtricos.

  • A anlise circunstanciada oferecida por Srgio Prado constitui um importante e til subsdio ao debate parlamentar em torno da nova frmula de rateio do FPE. Desta forma, atende a proposta da FGV Projetos e do IDP de levar ao de-bate nacional as opinies emitidas por especialistas e oferecer mais e melhores elementos tcnicos a quem discutir e decidir as questes.

    Boa leitura!

    Ministro Gilmar MendesMinistro do Supremo Tribunal Federal

    Cesar Cunha CamposDiretor da FGV Projetos

  • APRESENTAO

    Trata-se de estudo que visa discutir as alternativas existentes para o atendi-mento s exigncias decorrentes da deciso do STF, que considerou inconsti-tucionais diversos dispositivos da LC 62/89, que vem regulando nos ltimos vinte anos a distribuio do Fundo de Participao de Estados. A exigncia b-sica do STF que seja recuperada a caracterstica dinmica deste fundo, hoje transformado em um simples compartilhamento esttico de recursos. feita uma discusso terica sobre aspectos pertinentes do federalismo fiscal, con-centrada no problema do equilbrio horizontal e nas tcnicas de equalizao disponveis para seu enfrentamento. Constata-se a existncia de duas alterna-tivas bsicas para a reforma do FPE: o uso do que chamamos de sistemas pa-ramtricos, a forma tradicional que vem sendo utilizada no Brasil h cinquenta anos, e a modalidade de equalizao de receitas, modelo adotado em algumas federaes avanadas. So apresentadas e discutidas as vantagens e desvan-tagens de cada um dos sistemas. O trabalho apresenta hipteses referentes a nove situaes, que vo desde o simples retorno s regras do FPE vigentes antes de 1989 (originadas no Cdigo Tributrio Nacional, de 1965), passa por algumas variantes da utilizao das bases previstas naquele cdigo, outras que incorporam indicadores mais modernos, como a renda mdia e o ndice de Desenvolvimento Humano, at, finalmente, apresentar quatro alternativas da aplicao do mtodo de equalizao de receitas. Como a reforma do sistema levar necessariamente a modificaes na distribuio atual, gerando perdas e danos, mostramos que, qualquer que seja a opo tcnica adotada, ela exi-gir um longo perodo de transio, para evitar impactos imediatos sobre o financiamento das jurisdies perdedoras. O trabalho discute este perodo de transio, apresenta uma alternativa possvel para sua realizao e apresenta simulaes preliminares para avaliar a extenso do perodo de transio.

  • SUMRIO

    Introduo

    Item 1. Transferncias redistributivas em federaes

    O equilbrio vertical

    O equilbrio horizontal sistemas de equalizao

    Paradigmas da experincia internacional com equalizao

    Princpios norteadores de sistemas redistributivos

    Sistemas paramtricos de equalizao SPs

    Sistemas de equalizao de receita

    O problema com os SERs: a receita potencial

    O problema de regular o grau de redistributividade

    Necessidades fiscais versus capacidade de gasto

    Qual exatamente a diferena entre SP e SER?

    Sobre o papel que cumpre um sistema redistributivo

    Concluses: dois (ou trs) sistemas em perspectiva

    Item 2. O caso brasileiro: velhos modelos e novas (velhas) propostas

    A situao atual

    2.1. Olhando para trs: o descongelamento dos critrios

    O mtodo de simulao utilizado

    Situao atual da distribuio: LC 62/89

    O retorno ao modelo do CTN original

    O CTN sujeito reserva 85%-15% - Situao 1989

    Concluses sobre o descongelamento

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  • 2.2. Algumas solues paramtricas alternativas

    CTN sem reservas com base no IDH distncia do maior

    O problema das tabelas de fatores para a populao

    Algumas concluses sobre a volta ao passado

    2.3. As propostas atuais: SPs fatiados e sistemas mistos

    O trabalho da COTEPE de como o rabo pode abanar o cachorro

    Os projetos no Congresso Nacional

    Concluses SPs so uma alternativa?

    Item 3. Sistemas de equalizao de receita: possvel alternativa?

    3.1. Simulaes para o caso brasileiro

    Equalizao e o STF: dificuldades com os VRs

    O modelo com dois VRs

    3.2. As dificuldades envolvidas no uso deste modelo

    Clculo da receita potencial

    A rejeio ao uso da equalizao de receitas: algumas conjecturas

    Concluses: SERs so uma alternativa?

    Item 4. O problema da transio

    Item 5. Concluses finais

    Anexos

    Bibliografia

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  • 13 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Em fevereiro de 2010 o Supremo Tribunal Federal reclamou a ateno da sociedade brasileira para um problema antigo, que vinha sendo protelado h 22 anos: a recomposio dos critrios de distribuio do Fundo de Parti-cipao dos Estados FPE. A manifestao do Supremo respondeu a quatro ADIs - Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta por estados do Cen-tro-Oeste e da regio Sul que se julgavam prejudicados pela situao vigente.

    O foco do problema se situa na Lei complementar 62, de 1989. Naque-la ocasio, atendendo a um requisito contido nas Disposies Transitrias da Constituio de 1988, o Congresso Nacional tentou rever e aperfeioar os critrios de distribuio do FPE. A total impossibilidade de chegar, con-juntamente com os governadores estaduais, a um acordo sobre uma soluo tcnica para o problema, levou a uma opo pragmtica e imediatista, o que ficou depois conhecida como congelamento dos critrios: negociaes ad hoc geraram um conjunto de coeficientes fixos para distribuio dos recursos, que vieram a constituir o chamado anexo da LC 62 /1989. Desde ento, a distribuio dos recursos do fundo feita de forma esttica, conforme estes coeficientes, e assim persiste at o momento1.

    A sentena do STF questiona exatamente este carter fixo, esttico, dos critrios de distribuio, e exige que seja restabelecido o esprito da sistemtica anterior, de um sistema dinmico em que as dotaes (coefi-cientes) estaduais no sejam fixas, mas variem na medida em que as dispa-ridades em desenvolvimento econmico se modifiquem2. O STF admitiu

    *O autor sinceramente agradece a Alessandro Melo Silva e Rivael Aguiar Pereira, da Secretaria de Fazenda de Gois, por comentrios a verses iniciais do trabalho, e a Jos Roberto Afonso pelo decisivo apoio na viabilizao desta publicao.**Sergio Prado professor Doutor do Instituto de economia da Unicamp, especialista em Finanas Pblicas e Federalismo Fiscal1 Naquela ocasio tambm a distribuio do FPM, que anteriormente era um fundo de carter nacional, aplicado igualmente a todos os municpios do pas, passou a ser feita por uma diviso esttica de coeficientes estaduais. Posteriormente, ao longo dos anos 90 e 2000, a distribuio dos recursos, internamente aos estados voltou a ser feita conforme os critrios originais, mas o pr-rateio estadual esttico foi mantido.

    TRANSFERNCIAS REDISTRIBUTIVAS EM FEDERAES: O PROBLEMA DA REFORMA DO FPE*

    INTRODUO

    2 Mais precisamente, o STF declara a inconstitucionalidade, sem a pronncia da nulidade, do art. 2., incisos I e II 1. 2 e 3, e do Anexo nico, da LC no. 62/1989, assegurada sua aplicao at 31/12/2012. O contedo questionado refere-se a dois dispositivos: a fixao de reserva 85% 15% por macrorregies (incisos I e II) e a fixao de coeficientes individuais pelo anexo (s 1. a 3).

  • 14

    a vigncia dos atuais dispositivos at dezembro de 2012, quando uma soluo dever ser aplicada.

    Decorridos mais de vinte anos, possvel dizer que o sentido origi-nal da criao dos fundos de participao se perdeu na memria poltica e institucional do pas.

    As geraes mais jovens de tcnicos, na sua grande maioria, entendem tais fundos como um mero compartilhamento esttico, pelo qual os governos subnacionais se apropriam de parcelas fixas dos impostos federais. No exis-te, em geral, conscincia tecnicamente fundamentada do carter particular que este tipo de transferncias assume nas federaes modernas.

    Este trabalho tem o objetivo de esclarecer a natureza peculiar de tais transferncias, discutindo-as no contexto dos modernos sistemas de equa-lizao existentes em outras federaes do mundo, e avaliar as alternativas existentes para que se cumpra aquilo que, com absoluta preciso e correo, exigiu o STF.

    O item 1 discute a questo geral de equilbrio financeiro em federaes, destacando as diversas alternativas tcnicas existentes para que se resolva o problema das desigualdades regionais, o tambm chamado equilbrio hori-zontal. So identificadas as diversas abordagens metodolgicas existentes para construo de sistemas de equalizao, e criada uma tipologia destes sistemas orientada para a discusso do caso brasileiro. Na continuidade, so discutidos aspectos tericos e metodolgicos especificamente relevantes para o caso brasileiro. indicada a opo fundamental que se coloca para o pas hoje, entre continuar a usar sistemas tradicionais e adotar alternativas aqui consideradas mais eficientes. O item 2 avalia as possibilidades de reforma do sistema brasileiro pela manuteno do modelo paramtrico que tem sido uti-lizado no pas, o que abrange tanto a possibilidade do retorno ao sistema vi-gente antes de 1989, criado pelo Cdigo Tributrio Nacional, como propostas da mesma natureza hoje em andamento no Congresso. O item 3 apresenta simulaes que ilustram como seria o funcionamento do modelo alternativo, sistemas de equalizao de receitas, indicando suas vantagens e as dificuldades de sua implementao. O item 4 discute o problema da transio do atual sis-tema rgido para um novo sistema dinmico que decorra da reforma. O item 5 alinha as principais concluses.

  • 15 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Em rigorosamente todas as federaes do mundo, h dois problemas fundamentais a resolver no que se refere ao financiamento conjunto dos nveis de governo. Podemos trat-los como os problemas do equilbrio vertical e do equilbrio horizontal 4.

    O equilbrio vertical

    O problema do equilbrio vertical decorre do conflito entre dois traos bsicos das federaes contemporneas. Por um lado, do ponto de vista da tcnica e teoria tributrias, mais eficiente atribuir os principais impostos aos governos de nvel superior (federal, principalmente, e estados, doravante re-feridos como Governos de Nvel Superior - GNS), tanto por motivos de efici-ncia na arrecadao como, principalmente, para evitar que impostos sobre fatores econmicos no fixos sejam utilizados como instrumento de polticas regionais, gerando a chamada guerra fiscal. Na maioria das grandes federa-es do mundo, os trs impostos mais importantes sobre a renda, sobre a folha de salrios e sobre valor adicionado so impostos nacionais uniformes, legislados e arrecadados pelo governo central. O Brasil a nica federao em que o IVA atribudo aos governos intermedirios 5.

    Por outro lado, tambm em todas as federaes os encargos responsa-bilidade pela execuo das funes pblicas principais tendem a se concen-trar nos governos regionais e locais. Nas ltimas dcadas do sculo 20 isto se acentuou, com o abandono da participao direta do Estado nas atividades produtivas empresas estatais e a ampliao das funes do Estado na rea

    3 Iremos utilizar, no que se segue, as seguintes siglas com seus respectivos significados: GI = governo intermedirio (estados provncias, etc.); GL= governo local (municpios, comunidades, vilas, etc.); GNS = governos de nvel superior (conjunto do governo central e governos intermedirios); GSN= governos subnacionais (conjunto dos nveis de governo, exceto o governo central).4 A anlise contida neste item bastante resumida. Para um tratamento extensivo do tema, ver. PRADO, SC. (2006), Cap.1. 5 A rigor, existe IVA provincial no Canad, onde Quebec tem IVA prprio e cinco provncias menores tm IVA no independente, mas harmonizado como o IVA federal. Mas, quando tratamos de IVA nacional, existente em todo o territrio do pas, todos os casos existentes so de impostos uniformes, controlados por legislao federal. Em nenhum destes casos os estados/provncias tm autonomia plena para definir alquotas e base tributria.

    ITEM 1 TRANSFERNCIAS REDISTRIBUTIVAS EM FEDERAES3

  • 16

    social, assim como em funo da ampla preferncia mundial pelos processos de descentralizao destes encargos.

    A conjuno destes dois determinantes receitas concentradas acima, e encargos concentrados abaixo - leva ao fenmeno chamado de vertical gap, que est na base do problema do equilbrio vertical. Os GNSs (governos de nvel superior: federal e intermedirios) arrecadam recursos maiores do que aqueles exigidos para financiar seus gastos diretos, existindo, portanto, um supervit estrutural a seu favor. Por outro lado, os governos de nvel in-ferior (GNI), ou seja, intermedirios6 e locais, arrecadam com seus impostos prprios recursos muito inferiores sua necessidade de financiamento. A si-tuao assim gerada ilustrada pela figura abaixo.

    A existncia estrutural do vertical gap exige a existncia, tambm estrutu-ral, de amplos sistemas de transferncias verticais em todas as federaes.7 Os GNSs, principalmente o governo federal, tm que repassar continuamente, atravs destes sistemas, recursos para o financiamento dos gastos dos gover-nos subnacionais no cobertos com seus prprios recursos.

    A definio da parcela da arrecadao federal que deve ser repassada para os GSNs conflituosa em qualquer federao. Mas, em federaes

    6 Utilizamos aqui a expresso governos intermedirios para referir a estados, provncias, lnders e outras designaes adotadas nas diversas federaes. 7 Algumas poucas federaes so excees que confirmam a regra. Nestas, basicamente por dispositivos de participao dos governos intermedirios e locais no imposto de renda, estes nveis de governo tm grau elevado de autofinanciamento: no Canad, na Sua e nos pases nrdicos, os governos locais so autofinanciados em percentuais que se situam entre 70 e 80% dos seus gastos. Nas demais federaes, contudo, elevada a dimenso das transferncias verticais.

    auto - financiamento

    vertical gap

    gasto direto subnacional

    gasto direto federal

    arrecadao

    subnacional

    arrecadao

    federal

    vertical gaptransf.

    verticais

  • 17 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    como o Brasil, em que os encargos so, na sua maioria, concorrentes, e os trs nveis de governo podem executar praticamente todos os servios. E esta defi-nio se torna um dos problemas polticos centrais da federao8 . A literatura cunhou a vaga expresso pacto federativo para designar um determinado padro de distribuio dos recursos entre os nveis de governo, viabilizado pelo sistema de transferncias verticais.

    Nas federaes mais desenvolvidas, como o Canad, Alemanha e Aus-trlia, e mesmo na ndia, existe sempre algum arranjo institucional para rever periodicamente a distribuio vertical de recursos, tendo em vista adequ-la constante modificao da atribuio de encargos. A intervalos regulares (p.ex. cinco anos), algum tipo de comisso ou colegiado analisa o perfil de encargos e determina modificaes na distribuio vertical, em geral atravs do compartilhamento de algum imposto federal, mais frequentemente o IVA.

    Em pases onde tais arranjos institucionais ainda no esto desenvolvi-dos, a distribuio vertical determinada pela fora poltica dos diferentes nveis de governo em momentos histricos especficos. Isto pode levar a pro-cessos sucessivos do tipo sstole-distole, com alternncia de concentrao de recursos nos nveis superiores de governo e nos governos subnacionais.

    Ainda que haja muito que discutir sobre o equilbrio vertical, este no o tema deste trabalho. Iremos nos concentrar no problema principal do ponto de vista das desigualdades regionais, que o do equilbrio horizontal.

    O equilbrio horizontal Sistema de equalizao

    O problema do equilbrio horizontal de natureza totalmente distinta. Ele se origina no fato de que as diferentes regies do pas, mesmo nas mais desenvolvidas federaes, tm nveis diferenciados de desenvolvimento eco-nmico. A maior ou menor riqueza da base econmica de cada jurisdio se reflete na maior ou menor capacidade fiscal de seus governos, quando con-sideramos apenas as receitas que podem ser arrecadadas a partir desta base com impostos prprios.

    8 Em algumas federaes, como o Canad, os encargos relativos a servios sociais so exclusivos das provncias, sendo vedado ao governo federal executar estes servios. Assim, o governo federal, para implementar projetos prprios nestas reas, tem que atuar atravs dos GSNs, repassando recursos e financiando aes que so executadas pelos GSNs.

  • 18

    Por outro lado, fundamental que todos os cidados da federao rece-bam quantidade e qualidade de servios pblicos aproximadamente seme-lhantes, sob pena de efeitos perversos sobre a coeso social. Assim, governos mais pobres teriam que manter um nvel possivelmente exorbitante de tribu-tao sobre seus cidados para prover a mesma qualidade de servios dispo-nveis em regies mais ricas.

    Este grave e fundamental problema das federaes sempre foi resolvido atravs da utilizao de transferncias redistributivas, ou seja: regies mais po-bres recebem transferncias de recursos que elas mesmas no podem arreca-dar, dadas as suas bases tributrias. Evidentemente, este processo opera, de fato, uma transferncia de recursos fiscais arrecadados nas regies ricas para as regies pobres, em geral atravs do papel do Governo Federal como arreca-dador dos principais impostos, embora existam sistemas em que o principal se origina de transferncias diretas de jurisdies ricas para pobres.

    A soluo deste problema exige, nas federaes9, a existncia do que va-mos chamar genericamente de sistemas redistributivos ou de equalizao. Tais sistemas combinam, em diferentes modalidades, elementos bsicos:

    Uma dotao de recursos, que pode ser fixa ou varivel. As dotaes fixas so, em geral, percentagens da receita de grandes impostos, ou percen-tagem da receita total do governo federal. As dotaes variveis so sempre recursos oramentrios do governo federal, definidas a cada ciclo oramen-trio anual.

    Um conjunto de critrios de distribuio, que permita alocar os re-cursos da dotao de forma que as jurisdies mais pobres recebam mais recursos.

    Eventualmente, pode existir uma corpo institucional independente que realiza os procedimentos tcnicos e opera o sistema. Isto acontece, por exemplo, na Austrlia e na ndia. Nos demais pases, as autoridades fiscais do GF operam o sistema.

    No prximo item, vamos aprofundar, numa perspectiva comparada, ele-mentos tericos e prticos dos sistemas de equalizao mais utilizados hoje no mundo, visando estabelecer uma tipologia que nos auxilie a analisar o caso brasileiro. Para os leitores no interessados em aprofundamentos tcnicos e tericos, sugerimos que passem diretamente ao item seguinte, o qual faz um resumo da tipologia e contm o essencial para a continuidade da leitura.

    9 E, para este aspecto, tambm nos estados unitrios, quando eles concedem alguma autonomia para governos locais.

  • 19 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Paradigmas da experincia internacional com equalizao

    Sistemas de equalizao envolvem, basicamente, a definio de trs as-pectos: de onde se originam as transferncias que o alimentam, qual o pa-dro de funding do sistema e, principalmente, quais so os critrios de equi-dade adotados.

    Em ltima instncia, todos os sistemas de equalizao (SEs) realizam transferncia de recursos fiscais de regies ricas para regies pobres. Tal me-canismo pode ser explcito, funcionando no que corresponde constituio de um fundo para o qual jurisdies ricas aportam recursos e do qual regies pobres retiram recursos. So inmeras as alternativas operacionais. Nestes casos, o governo federal, em geral, participa apenas como coordenador do processo. Tais sistemas exigem que as competncias tributrias sejam descen-tralizadas e que o GF no controle grande parte da carga.

    O mecanismo pode ser, tambm, implcito quando as transferncias para as jurisdies pobres (ou para todas elas, mas beneficiando as mais pobres) so financiadas a partir de impostos federais. O processo, em essncia, o mes-mo, j que os impostos federais so recolhidos predominantemente nas juris-dies ricas. Por exemplo, poderiam existir dois sistemas igualmente equali-zadores e equivalentes, sendo um alimentado por um IVA federal como na Austrlia , operado por transferncias verticais, e outro operado por trans-ferncias horizontais a partir de um IVA controlado pelas jurisdies subna-cionais. Os sistemas explcitos so comumente chamados de sistemas Robin Hood, ou modelos solidrios. No caso dos sistemas implcitos ou verticais, o vertical gap maior, pois o governo federal deve contar com um supervit adequado em seu oramento.

    No h, at onde sabemos, casos de sistemas Robin Hood puros. Nos pases onde adotado, ele sempre aparece combinado com algum volume de transferncias verticais tambm equalizadoras. Na Sucia e Dinamarca, tal combinao utilizada para equalizao dos governos locais: transferncias verticais equalizam as diferenas em capacidade tributria, e trocas horizontais ajustam recursos a necessidades10. Na Sua, a partir de 2007, o GF financia 59% do programa de equalizao, cabendo o restante aos cantes mais ricos11.

    10 LOTZ, J. R. (1997).11 SHAH, (2007:35).

  • 20

    No mais destacado modelo deste tipo, o alemo, a parte principaldos recursos vem de trocas horizontais, cabendo ao GF uma pequena complementao.

    Por um lado, sistemas solidrios exigem, evidentemente, postura polti-ca altamente cooperativa entre jurisdies. Em federaes onde os governos subnacionais tm pouca identificao com objetivos nacionais e a equida-de no um valor proeminente, dificilmente eles so viveis. Por outro, tais sistemas tm uma grande vantagem perante os sistemas verticais puros ou implcitos: permitem obter mais facilmente uma situao de estabilidade no equilbrio fiscal, pois ele alinha explicitamente ricos contra pobres sem a inter-mediao da poltica fiscal federal. Nos sistemas verticais, mais provvel que surjam presses recorrentes do conjunto dos GSNs sobre o governo federal por mais recursos.

    De forma geral, no h casos de sistemas solidrios em pases em de-senvolvimento, em boa medida porque a receita fiscal nestes pases tende a ser muito mais concentrada no governo central. No entanto, o Brasil ofere-ce uma curiosa exceo: o nosso FUNDEB12 um tpico sistema solidrio de equalizao, redistribuindo recursos entre municpios e governos estaduais dentro de cada estado, ainda que restrito a uma nica funo oramentria e redistribuindo recursos vinculados. No que tange a sistemas de equalizao abrangentes, o Brasil se enquadra no caso mais comum dos sistemas verticais.

    2. Um segundo aspecto relevante na configurao de sistemas redistri-butivos refere-se forma de determinao da parcela dos recursos fiscais to-tais que vai ser destinado ao funding do sistema. H dois padres bsicos para esta definio, que chamaremos de sistemas de conta aberta e sistemas de conta fechada. A diferenciao bsica refere-se precedncia entre critrio de equa-lizao e definio da dotao oramentria. Num sistema de conta aberta, tem precedncia um determinado critrio de equidade - por exemplo, todas as jurisdies com receita prpria abaixo da mdia nacional devem receber esta mdia (Canad) ou ento todas as jurisdies sem exceo devem ter a mesma capacidade de gasto como resultado final (Alemanha) - com o que a dotao de recursos necessria, seja do oramento federal (Canad) seja dos

    12 Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Bsico.

  • 21 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    oramentos dos estados ricos e federal (Alemanha) varivel dependente, endogenamente determinada pelo nvel das disparidades entre regies pe-rante o critrio adotado. Da mesma forma, no sistema hbrido escandinavo, o aporte do oramento federal e dos municpios ricos varivel subordinada.

    Num modelo de conta fechada, h precedncia da definio oramen-tria do montante a ser distribudo, com o que o grau de reduo das dispa-ridades se torna varivel subordinada. Quanto maiores os recursos, maior a equalizao lograda, e vice-versa. ndia e Austrlia so dois casos relevantes. Na ndia, durante muito tempo, o funding da equalizao foi composto por compartilhamento de impostos federais especficos, em percentuais fixos por quinqunios. A partir de 2002, a dotao passou a ser definida como uma percentagem da receita federal total, definida a cada cinco anos por um r-go assessor independente, a Finance Comission13. Na Austrlia, o funding da equalizao composto pela totalidade da receita do IVA federal, General Sa-les Tax-GST. Modelos de conta fechada no mundo real so, todos, sistemas verticais, onde o GF responde pelas transferncias.

    A principal vantagem do modelo de conta fechada que ele isola, em al-guma medida, o oramento federal dos subnacionais. Um exemplo histrico dado pelo Canad, que sempre adotou um sistema de conta aberta finan-ciado por recursos gerais do oramento federal. Em determinados momentos, a ampliao das disparidades levou a forte elevao da dotao de recursos exigida pela equalizao, gerando impactos sobre um oramento federal em desequilbrio. Isto levou ao estabelecimento de limites (caps) dotao glo-bal, o que acabou transformando o sistema em um hbrido aberto-fechado (limites foram posteriormente removidos)14. A recproca que, em situaes nas quais as disparidades regionais aumentam, o conjunto dos GSNs tem per-das perante o governo federal na distribuio vertical de recursos. Quando o sistema solidrio, como na Alemanha ou Escandinvia, o impacto sobre o oramento federal restringido e pouco relevante, uma vez que a carga prin-cipal do sistema incide sobre os estados mais ricos. Esta parece ser a razo pela qual, em geral, os sistemas verticais de equalizao (no solidrios) tendem a ser de conta fechada, sendo o Canad uma notvel exceo.

    13 Ver PRADO, S. (cap. 5. Em geral, este percentual tem girado em torno a 32% nos ltimos perodos. 14 Detalhes deste processo histrico em PRADO, S. (2006), cap. 3.

  • 22

    No caso brasileiro, a tradio de equalizao herdada dos anos 60,e ain-da intocada, de sistema de conta fechada, apoiada no compartilhamento vertical da receita de dois impostos federais. Neste sentido, se assemelha ao sistema australiano, tambm financiado pela receita de um imposto especfi-co. Em perodo recente, surgiram propostas no Brasil para implementao do modelo indiano, definindo a base da equalizao com percentagem de toda a receita federal, mas a questo no avanou. A principal implicao do dispo-sitivo atual que a distribuio vertical de recursos se torna mais rgida. Sendo fixada a parcela a ser atribuda equalizao, o processo de ajuste dinmico da distribuio vertical, necessrio devido a mudanas nos encargos ao longo do tempo, passa a depender de transferncias voluntrias do governo federal, a menos que exista - o que no a regra - algum mecanismo institucional de reviso daquela parcela. Na ndia, isto resulta da prtica de reviso do arranjo fiscal a cada cinco anos, pela escolha de nova Finance Comission. Na Alema-nha, mesmo o sistema sendo de dotao relativamente varivel, a distribuio do IVA e do Imposto sobre a Renda entre governos pode ser revista periodica-mente, com o IVA fazendo as vezes de instrumento de ajuste de curto prazo (lei ordinria) e o IR sendo revisto a prazo mais longo, por emenda constitu-cional. No Brasil, no h qualquer dispositivo institucional para isto, com o agravante de que estes coeficientes so firmados na Constituio.

    3. A mais importante caracterstica dos sistemas de equalizao, contu-do, reside no critrio de equidade adotado. ele que vai determinar, em lti-ma instncia, at que ponto as diversas jurisdies sero trazidas pelo sistema para um nvel ideal de igualdade. A definio mais completa deste nvel ideal pode ser obtida da regra bsica do sistema australiano:

    Cada estado deve ser dotado da capacidade financeira para prover um padro mdio de servios, assumindo que o faa a nvel mdio de eficincia e fazendo um esforo mdio para obter recursos de suas prprias fontes. 15

    Esta definio contm proposies que abrangem simultaneamente dois aspectos centrais das disparidades fiscal-federativas. Ela implica que cada ci-dado ter acesso mesma cesta de servios em termos reais (independente do seu custo) e que, para isto, este cidado ser submetido mesma presso

    15 RYE, C./ SEARLE, B. (1997:43)

  • 23 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    tributria mdia que os demais em outras jurisdies. O problema pode, por-tanto, ser desdobrado em trs componentes bsicos:

    Receitas - dado o perfil do sistema tributrio, a capacidade de arre-cadar impostos diferente em termos per capita entre jurisdies, devido diferente capacidade econmica.

    Necessidades - em razo de diferenas sociais e econmicas, pode ha-ver, para cada funo de gasto pblico, diferentes graus de necessidades por um padro mdio de servios em diferentes jurisdies.

    Custos - em razo de diferenas em caractersticas fsicas, no perfil da fora de trabalho e outros motivos, pode haver diferenas nos custo mdios de proviso de cada unidade do padro mdio de servios.

    Por exemplo, um estado de grande dimenso territorial e pouco desen-volvimento econmico provavelmente ter deficincias nos trs aspectos, en-contrando enormes dificuldades para oferecer aos seus cidados um padro de servios semelhante quele que estados mais ricos alcanam.

    Um sistema ideal de equalizao, portanto, seria aquele que levasse em considerao, simultaneamente, os trs aspectos: capacidade fiscal, necessi-dades fiscais e custos16. Cada um destes componentes envolve, por si mesmo, grande quantidade de problemas conceituais e operacionais. A construo de um sistema que atenda adequadamente as trs questes s foi realizada, at agora, na federao australiana, e resultou de um demorado processo de evo-luo ao longo de mais de meio sculo17. Uma grande quantidade de sistemas no mundo contm, em maior ou menor nvel de sofisticao, elementos que atendem pelo menos aos aspectos de capacidade fiscal e, em boa parte dos casos, necessidades. At onde sabemos, a incluso da avaliao dos custos no processo s foi realizada adequadamente na Austrlia.

    Existe uma grande variedade de mtodos e procedimentos nos pa-ses que utilizam equalizao, ainda que todos eles lidem com os problemas apontados acima. Vamos propor aqui uma tipologia que nos permitir, mais frente neste trabalho, situar adequadamente o problema do sistema brasileiro num contexto internacional mais amplo.

    16 H muitos autores que pe em dvida a validade do terceiro componente, os custos. O argumento que custos diferenciais que decorrem de fatores independentes da poltica governamental no devem ser anulados por transferncias, e devem se expressar plenamente nos oramentos, caso contrrio seria gerado um efeito de ineficincia alocativa. No entanto, em geral aceita a validade da considerao dos custos, em bases de equidade. 17 Uma reconstituio histrica da evoluo do sistema australiano pode ser vista em PRADO, S. (2006), cap. 4. Ver tambm RYE, C./ SEARLE, B. (1997).

  • 24

    Os sistemas de equalizao pela tica da capacidade de gasto

    Uma primeira abordagem possvel pode ser referida como princpio da ca-pacidade fiscal (PCF). Aqui, o critrio de equalizao olha essencialmente para as disparidades existentes na capacidade de gasto das jurisdies (o primeiro problema acima), e distribui os recursos de forma a reduzir somente estas dis-paridades. Segundo esta lgica, um resultado ideal (que s atingido, no mun-do real, na federao alem) seria que todas as jurisdies contassem, no final, com a mesma capacidade de gasto per capita. Esta abordagem, num formato tpico ideal, no contempla diretamente nos critrios as necessidades e custos. Na realidade, ela se apoia numa suposio de que, em alguma medida, as prin-cipais diferenas em necessidades estaro expressas na capacidade prpria de financiamento das jurisdies: aquelas economicamente menos desenvolvidas, e, portanto, com menor receita, provavelmente tero maiores necessidades, e vice-versa. Ela supe, adicionalmente, que as eventuais diferenas no nvel de necessidades entre jurisdies com a mesma capacidade fiscal no so relevan-tes. Os pases representativos desta abordagem so Canad e Alemanha18. Va-mos chamar estes modelos de sistemas de equalizao de receita (SER) .

    Tais sistemas evitam as enormes dificuldades envolvidas em estimar cus-tos e necessidades. A literatura consensual em registrar que tais estimativas so fortemente contaminadas por subjetividade e arbitrariedade, porque, mesmo nos pases mais avanados, no h informaes estatsticas suficientes para prover uma base precisa e segura para obt-las. Uma possvel racionali-zao subjacente aos sistemas SER reside em que os provveis erros derivados da considerao exclusiva da capacidade de gasto sero, em grande parte, compensados pela ausncia dos erros derivados de estimativas imperfeitas de necessidades.

    No entanto, os SERs no so isentos de dificuldades. O calcanhar de Aquiles destes sistemas reside no fato de que no se pode utilizar a arreca-dao efetiva das jurisdies como base para operar o sistema de distribuio. As razes so simples e precisas. No caso em que se utilize a receita efetiva como referncia, se um governo adota uma postura fiscal frouxa, deixando de ex-plorar suas bases tributrias, o sistema ir compens-lo pela preguia fiscal,

    18 A rigor, a Alemanha utiliza algumas formas rsticas de insero de parmetros de necessidades para ponderar a distribuio, tais como dimenso geogrfica. No essencial, porm, seu sistema equaliza capacidade de gasto.

  • 25 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    aumentando sua dotao. No sentido contrrio, se um governo e sua popu-lao decidem ampliar o esforo fiscal, aumentando alquotas de um impos-to para financiar uma obra vista como necessria, o sistema vai puni-lo com a reduo da sua dotao, quando sua deciso s afetou aos seus prprios cidados.

    necessrio, portanto, que o sistema de equalizao tome como refe-rncia a receita potencial da jurisdio, ou seja, aquela que ela seria capaz de obter explorando adequadamente a base tributria existente e impondo al-quotas mdias vigentes no pas. Assim, poderia ocorrer frequentemente que a receita potencial venha a ser maior que a efetiva (quando a jurisdio concede muitos benefcios ou afrouxa a arrecadao) ou menor que a efetiva (no caso de esforo fiscal extraordinrio). Em suma, se a distribuio dos recursos for feita com base na receita potencial, ela se torna independente do desenvolvimen-to da poltica fiscal de cada jurisdio.

    Esta grande dificuldade dos SERs pode ser enfrentada de trs maneiras. Primeiro, pode ser ignorada, e o sistema utiliza a receita efetiva. Isto tornaria o sistema um dos mais simples e baratos a serem utilizados, pois no demanda nenhuma sofisticao metodolgica ou informacional, dependendo apenas de estatsticas que necessariamente so produzidas em qualquer pas. A con-sequncia bvia: o sistema pode gerar incentivos perversos, principalmente nas jurisdies altamente dependentes de transferncias do sistema, no senti-do de baixo esforo fiscal.

    A segunda forma estimar a receita potencial de maneira indireta, atra-vs de indicadores macroeconmicos, tais como produto ou renda. Embora igualmente simples, esta alternativa vista como altamente insatisfatria, sen-do imprecisa a correlao entre tais medidas e a capacidade de cada jurisdio para obter receita 19.

    O Sistema Tributrio Representativo

    A melhor e talvez nica soluo adequada do problema reside, portanto, na utilizao do que chamado na literatura de Sistema Tributrio Repre-sentativo. Esta uma tcnica onde se busca estimar, para cada jurisdio, a

    19 A heterogeneidade de bases tributrias entre jurisdies apenas um aspecto. H outras objees de ordem terica. SHAH, A. (2007); BOADWAY, R. (2002).

  • 26

    20 Para um tratamento sistemtico dos problemas operacionais do mtodo, ver CLARK, D. C. (1997).

    dimenso das bases tributrias principais (ou de todas elas), e, aplicando base tributria de cada um dos impostos alquotas mdias praticadas no pas, calcular qual seria a receita potencial disponvel para aquele governo naquele imposto, supondo condies mdias de tributao. Ao estimar as bases tribu-trias diversos ajustes devem ser feitos, para considerar os efeitos de decises de poltica fiscal das jurisdies individuais. Em princpio, se uma jurisdio concede um abatimento de imposto, com finalidades de desenvolvimento econmico, este no deve ser reconhecido na receita potencial, a menos que todas as outras jurisdies concedam o mesmo benefcio. Da mesma forma, se uma jurisdio utiliza alquotas maiores que a mdia do pas, esta uma deciso da sociedade local que no deve ser refletida no sistema: a receita potencial estimada deve refletir qual seria a arrecadao se fosse utilizada a alquota mdia. No essencial, tal processo permite estimar qual seria a receita que a jurisdio arrecadaria caso utilizasse uma definio mdia de base tributria impondo alquotas mdias praticadas no pas.

    Vale destacar que algumas referncias do sistema so essencialmente re-lativas: a principal delas a alquota mdia praticada no pas para cada uma das fontes. Isto evita o problema de definir qual seria a alquota ideal ou ti-ma, e, em ltima instncia, qual a carga tributria tima. Da mesma forma, a referncia implcita no sistema deve ser a postura mdia das jurisdies no que se refere definio da base tributria, ou seja, da concesso de subsdios e abatimentos. Qualquer acordo entre todas as jurisdies para conceder uma dada reduo em um imposto ser, em princpio, neutra do ponto de vista do sistema de equalizao.

    No difcil notar que a maior ou menor complexidade na estimativa da receita potencial dos GSNs depende da estrutura do sistema tributrio. Quando a federao se caracteriza por elevada harmonizao de tributos subnacionais (como o caso, por exemplo, no Canad), as estimativas so relativamente seguras e de pouco custo. Nos casos e o Brasil exemplo des-tacado, com o ICMS em que os GSNs tm ampla autonomia para definir a base tributria, no h forma simples e barata de avaliar a sua dimenso e, a partir da, avaliar a receita potencial20 .

  • 27 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Infelizmente, um dos mais difceis casos de estimativa de bases tribu-trias subnacionais o dos impostos sobre valor adicionado. Mesmo que a definio de base tributria seja uniforme entre jurisdies, resta o problema da alocao das transaes interjurisdicionais, que geram dificuldades para o rastreamento dos pagamentos lquidos. Quando, adicionalmente, as juris-dies tm autonomia para definir a base tributria, o problema se converte em pesadelo. Deste ponto de vista, o Brasil um caso emblemtico: o nico pas no mundo onde um IVA abrangente de competncia estadual, que tem sistemas hbridos de tributao das transaes interestaduais, com alquotas inter-regionais diferenciadas, em que a definio de bases tributrias espec-fica para cada um dos 27 estados.

    SERs so imprescindveis para uma equalizao eficiente

    Qualquer sistema de equalizao visa, de alguma forma, interferir com a capacidade final de gasto das jurisdies envolvidas no processo. Uma vez que, por diversos motivos, as capacidades prprias de gerar recursos fiscais podem ser muito diversa entre elas, s h garantia de uma boa equalizao se o sistema levar em conta, explicitamente, estas receitas prprias. Assim, SERs podem ser considerados uma condio mnima necessria para a eficincia do sistema. Para alguns pases, como Alemanha e Canad, eles so tambm sufi-cientes. No entanto, embora os SERs envolvam, indiretamente, sensibilidade s diferenas de necessidades (na medida em que elas estejam expressas nas diferenas de receita prpria das jurisdies), eles so limitados para levar em conta elevadas diferenas em necessidades e custos. So, em geral, sistemas adequados para pases onde exista uma relativa homogeneidade de custos e necessidades, ou seja, pases sem diferenas regionais radicais e que tenham j atingido um nvel de desenvolvimento socioeconmico elevado, como o caso de Canad e Alemanha21.

    Nos casos onde as diferenas em necessidades/custos so elevadas, um resultado adequado da equalizao exige que se considerem tambm estes fatores no processo. Isto o torna muito mais complexo, devido s dificuldades inerentes estimativa daquelas diferenas entre jurisdies.

    21 Vale registrar que o sistema alemo pr-unificao tinha estas caractersticas. Fato notvel e impressionante que a federao alem manteve as caractersticas altamente redistributivas do sistema, incluindo o requisito de igualdade das receitas finais per capita, mesmo aps a unificao, que ampliou drasticamente as disparidades regionais.

  • 28

    Sistemas de equalizao pela tica das necessidades

    Na equalizao de capacidade fiscal ou de receitas, o suposto do siste-ma que deve ser equalizado o montante monetrio per capita disposio dos governos. Quando incorporamos necessidades e custos, o suposto que deve ser equalizada a cesta bsica de bens pblicos oferecidos a cada cidado pelos governos, ou seja, devem ser consideradas diferenas de necessidades e custos entre as jurisdies, e, portanto, as dotaes monetrias resultantes po-dem ser diferentes em termos per capita quando for atingida a distribuio tima. Pases representativos desta abordagem so os estados unitrios escandinavos (Dinamarca e Sucia) e destacadamente a Austrlia. Sistemas de equalizao com base em alguma estimativa de necessidades so tambm amplamente utilizados em pases unitrios no relacionamento com governos locais (Fran-a, Japo) e tambm por provncias e estados de federaes com o mesmo objetivo (Canad e Austrlia, por exemplo).

    Ponto essencial a notar que no possvel lograr uma equalizao efi-ciente de necessidades e custos sem que seja considerada tambm a capacidade prpria de gasto das jurisdies. Idealmente, o sistema deve avaliar o volume de recursos per capita de que cada jurisdio necessita pra prover um nvel mdio de servios, e ajustar sua receita final disponvel para viabilizar este resultado. Isto s pode ser feito com preciso se o sistema atuar simultaneamente nas duas frentes, considerando receitas e dispndios. Nas palavras de SHAH, a adequada eliminao ou reduo das disparidades fiscais entre jurisdies

    ...requer um sistema de equalizao abrangente que equalize capacida-de fiscal (a habilidade para obter receitas de bases prprias utilizando alquotas mdias nacionais) para um standard mdio nacional e prov compensao para necessidades diferenciais de dispndio decorrentes de deficincias [disabilities, no original] em necessidades e custos que no aquelas derivadas de escolha de polticas SHAH, A. (2007:19)

    Todos os pases avanados que incluem necessidades na equalizao, operam algum tipo de equalizao de receitas simultaneamente. Este o caso de Sucia e Dinamarca, assim como Sua.

  • 29 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Modelos avanados de equalizao pela tica das necessidades / custos

    A incorporao de necessidades na equalizao pode ser feita em dife-rentes graus de preciso e complexidade. Alguns pases se limitam a utilizar poucos indicadores fsicos (extenso territorial) macroeconmicos (renda ou produto) e sociais (IDH, pobreza) como fator de ponderao aplicado equalizao de receitas. Outros ampliam a quantidade e sofisticao dos fa-tores, buscando maior sensibilidade do sistema s diferenas em demandas. No limite, um sistema abrangente de avaliao de necessidades/custos deve assumir o formato que chamado na literatura de Sistema de Despesas Re-presentativo (SDR)que seria o correspondente, do lado da despesa, do STR, Sistema Tributrio Representativo, analisado acima. Um SDR:

    .... obtido dividindo os gastos subnacionais em vrias funes, determi-nando o gasto total de cada jurisdio para cada funo, identificando fatores relativos de custo/necessidades, assinalando pesos relativos utilizando imputa-o direta ou anlise de regresso, e alocando o gasto total de todas as jurisdi-es em uma dada funo entre as jurisdies com base em seus custos e neces-sidades relativas.SHAH. A.(2007:25).

    Nesta forma ideal, que s operada na Austrlia, o SDR deve incluir de forma destacada cada uma das funes de gasto executadas pelas jurisdies em questo, e identificar para cada uma delas, os fatores que geram diferenas entre jurisdies.

    Pontos relevantes neste procedimento:

    O sistema no postula arbitrariamente o nvel total de gasto ne-cessrio: ele toma como dado o volume de gasto praticado pelo conjunto das jurisdies em cada funo, que entendido como o gasto necessrio. Isto evita o complexo problema de estabelecer nveis ideais de dispndio. Por outro lado, tal procedimento pode gerar efeitos perversos, quando algumas jurisdies estabelecem nveis demasiado elevados de gasto em certas fun-es, o que se reflete em distores na distribuio22. Isto pode ser controlado pela utilizao de algum critrio de despesa mdia bsica por funo, elimi-nando os casos extremos.

    Para cada funo, so definidos fatores relevantes determinantes de custos ou necessidades. Grande parte destes demogrfica, tomando a segmentao da populao das jurisdies por grupos que determinam

    22 Para uma viso crtica do modelo australiano, ver SHAH, A. (2007:30).

  • 30

    diferentes demandas sobre os oramentos (idosos, crianas, pobres, etc.). Quando h mais que um fator, necessrio estabelecer pesos para cada um deles. Para os custos, fatores geogrficos, economias de escala e nveis sala-riais regionais so importantes.

    Para cada funo, calculado um valor de referncia, que o gasto per capita daquela funo no pas, do qual resulta uma dotao de referncia individual para cada jurisdio. Este valor ser submetido ponderao dos fatores especficos da funo para cada jurisdio, o que pode aumentar ou diminuir a dotao de referncia individual, dependendo da situao da juris-dio perante os fatores.

    Resulta deste processo uma diviso final do gasto subnacional, em que os valores de gasto per capita so maiores para as jurisdies cujo balano lquido dos fatores de custos e necessidades positivo. Em outras palavras, o mesmo gasto pblico total redistribudo entre jurisdies.

    A Austrlia o nico pas no mundo a desenvolver de forma plena tal sistema. O pas conta com uma instituio independente permanente Com-monwealth Grants Comission - CGC com cerca de cinquenta tcnicos, respon-svel pelo desenvolvimento dos mtodos e pela execuo da distribuio. A CGC estima regularmente 41 rubricas de despesa das provncias em termos de fatores de necessidades e custos23. Nos demais pases que combinam ne-cessidades e receitas, ou se utiliza uma verso simplificada do STR ou so uti-lizados parmetros como indicadores indiretos de necessidades.

    Incluir necessidades entre os critrios de equalizao um procedimen-to que pode ser realizado com diferentes graus de preciso e complexidade. Avanar no sentido de um SDR completo envolve dificuldades e custos que crescem exponencialmente medida que o sistema refinado. Isto coloca uma questo prtica relevante para a escolha poltica: at onde compensa-dor avanar? No h uma resposta simples para isto. Trata-se, principalmen-te, de uma escolha poltica, que decorre da importncia que a sociedade em questo atribui s diferenas.

    Esta questo assume particular importncia se reconhecer que, em geral, os pases onde mais se faz necessria a considerao explcita de necessidades so aqueles onde existem mais restries para a utilizao de sistemas sofisticados,

    23 Uma descrio sucinta e muito acessvel dos procedimentos da CGC pode ser encontrada no stio da Comisso, no item The Comissions methods (http://www.cgc.gov.au/fiscal_equalisation/navigation/3)

  • 31 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    seja pela inexistncia de informaes pertinentes, seja pela reduzida capacidade tcnica dos quadros de governo. Em geral, estas dificuldades so contornadas via opo por verses mais simples do sistema, que abordamos agora.

    Sistemas rsticos da tica de necessidades: modelos paramtricos

    A forma mais simples e barata de incorporar necessidades na equaliza-o utilizar parmetros (indicadores estatsticos) com referncia para estas necessidades.

    Um modelo genrico destes sistemas conteria os seguintes passos:

    1. Definem-se um ou mais parmetros a serem utilizados na pondera-o da distribuio, que estes podem ser:

    Macroeconmicos - renda per capita, PIB per capita, etc.

    Macrosociais - taxa de pobreza, ndice de Desenvolvimento Humano, participao de populaes indignas, etc.

    Setoriais - ndices que meam condies de infraestrutura econmica e social, requisitos ambientais, etc.

    2. Atribui-se um peso a cada parmetro, ou seja, a dotao total do fun-do fatiada em diversos subfundos.

    3. Aplica-se cada parmetro sua respectiva fatia, gerando uma dis-tribuio especfica para cada parmetro.

    4. As diversas dotaes especficas de cada jurisdio so somadas para obter a sua participao na dotao total.

    SHAH, um dos mais atualizados especialistas na rea, define estes mode-los pela sua caracterstica mais forte: a arbitrariedade. Ele intitula a prtica ad hoc determination of expenditure needs 24. pertinente, pois sua construo sempre envolve uma escolha que, no essencial, no tem bases concretas, uma vez que no se conhece detalhadamente o perfil de necessidades e custos. Alguns indicadores so includos e outros no, assim como um determinado peso atribudo a cada indicador, em geral com base apenas em ponderaes subjetivas sem maior base tcnica.

    24 SHAH, (2007:24).

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    As verses mais simples em geral utilizam apenas um ou dois parmetros, necessariamente macroeconmicos ou sociais. Por exemplo, o sistema brasi-leiro original, concebido nos anos 60, utilizava apenas a distribuio per capi-ta ponderada pelo inverso da renda per capita (ver detalhes frente, item 2). O sistema pode ser sofisticado com a incluso de mais parmetros, incluindo alguns setoriais. A frica do Sul utiliza um sistema em que a dotao pr-defi-nida distribuda em seis fatias 25 :

    14% em termos per capita.

    51% proporcional populao em idade escolar.

    26% baseado na proporo da populao com e sem acesso a aten-dimento mdico.

    5% chamado de componente institucional, dividido igualmente entre provncias, visa dar apoio s funes administrativas.

    3% proporcional incidncia de pobreza.

    1% em proporo inversa ao PNB das regies.

    A ndia um caso destacado do uso destes modelos. At o ano 2000, a cada cinco anos, a Finance Comission definia qual era o percentual do Imposto sobre a Renda, e eventualmente, das Excise Duties a serem partilhados com estados26, e estabelecia, tambm para o quinqunio, quais as parcelas destes impostos que seriam distribudas segundo diferentes parmetros econmicos ou sociais. Ao longo de dez quinqunios, foram utilizados diversos parme-tros, tais como populao, pobreza, infraestrutura, distncia para a maior ren-da per capita, e diversos outros, cada um deles aplicado a um percentual das dotaes daqueles dois impostos 27.

    Tais sistemas tm um nico grande mrito: nas suas verses mais sim-ples so extremamente fceis de implementar, requerendo apenas que o pas tenha desenvolvidas as estatsticas mais elementares. Isto explica porque eles so frequentemente utilizados em pases em desenvolvimento, como indica-do nos exemplos acima.

    25 SHAH, A. (2007).26 Naquele pas, a Constituio estabelece que obrigatoriamente um percentual a ser definido do imposto sobre a renda e opcionalmente (a critrio da FC) um percentual das excise taxes devem ser partilhados com estados, sob critrios tambm definidos pela FC.27 PRADO, S. (2006:352).

  • 33 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Por outro lado, um trao fundamental dos SPs que eles no levam em considerao, sob nenhuma forma, a receita prpria das diferentes jurisdies. A distribuio feita apenas com base nos parmetros, em geral atribuindo ele-vado peso para a populao. A lgica do sistema tem uma suposio implcita de que onde existam maiores necessidades, tais como medidas pelos parme-tros, as receitas fiscais sero menores, e vice-versa. Esta discutvel suposio pode valer para casos extremos do espectro, mas, em geral, fracassa quando se considera jurisdies intermedirias em desenvolvimento econmico e so-cial. Outra forma de colocar o problema afirmar que os SPs estabelecem mais uma fonte de receitas sob forma de transferncias, que vai se somar s demais receitas prprias das jurisdies, de forma autnoma, sem qualquer relao com elas, podendo gerar um resultado final em capacidade de gasto das jurisdies inconsistente com os objetivos da equalizao.

    No claro a razo desta cegueira dos sistemas paramtricos em rela-o s receitas prprias, e no encontramos qualquer referncia a isto na lite-ratura. O fato que pases como Brasil e ndia vm mantendo, h meio sculo, sistemas de equalizao que ignoram totalmente as demais receitas obtidas pelas jurisdies, tanto na arrecadao prpria como em outras transferncias recebidas do governo federal. Se, ao longo do tempo, emergem fortes dispari-dades nas capacidades fiscais prprias das jurisdies, ou na sua eficincia em explor-las, a receita disponvel final se torna altamente distorcida, comprome-tendo os objetivos da equalizao. Damos destaque ao fato aqui porque esta questo se tornar crucial nos debates recentes provocados pela deciso do STF no Brasil.

    Concluses uma sntese esquemtica das opes e o dilema brasileiro

    Nossa argumentao construiu um esquema bastante simplificado para tipificar os sistemas de equalizao. Ele pode ser visualizado na figura abaixo. Seu objetivo destacar alguns aspectos comparativos das solues adotadas nos pases desenvolvidos e naqueles mais atrasados. Primeiro (ramo esquerdo da figura), os modelos mais desenvolvidos, sem exceo relevante, incluem, de alguma forma, verses mais ou menos sofisticadas de STR, com o que dife-renas em capacidade prpria de gasto se tornam uma referncia importante no processo. Segundo, para alguns pases, suficiente operar apenas a equa-lizao de receitas, sendo feita a opo poltica por ignorar ou tratar de forma

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    muito limitada as diferenas em necessidades. Nas verses mais sofisticadas (parte inferior da figura), agrega-se equalizao de receitas a avaliao das necessidades e, eventualmente, dos custos. Em muitos casos, a opo por acrescentar ao sistema um conjunto de indicadores econmicos e sociais, que funcionam como fatores de ponderao da equalizao de receitas. Na ver-so mais completa, a australiana, plenamente desenvolvido um sistema de gastos representativo, que trata exaustivamente todas as funes de servios pblicos das jurisdies envolvidas.

    Nos pases em desenvolvimento (lado direito da figura), e em particular no Brasil, ndia e frica do Sul, por motivos evidentes dada a elevada hetero-geneidade, a opo primria sempre foi por sistemas que contemplassem ne-cessidades. No entanto, as dificuldades intrnsecas a estes modelos limitaram os sistemas s formas mais rsticas, que chamamos de sistemas paramtricos. O ponto ressaltado na figura que tais sistemas, por razes que ainda nos escapam, sempre ignoraram nos critrios de equalizao as receitas prprias, o que impe severos limites preciso da equalizao realizada.

    FIGURA 1

  • 35 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    No momento atual, o Brasil, que tem uma longa tradio de uso exclu-sivo de sistemas paramtricos tais como descritos, se defronta com a necessi-dade de rever e reformar seus sistemas. Estas reformas tm que ser logradas no curtssimo prazo, o que exclui, de partida, qualquer opo tecnicamente mais complexa.

    A nosso ver, poucos discordariam de que o Brasil, pela dimenso con-tinental e pelas elevadas disparidades sociais, econmicas e inter-regionais que apresenta, seria um candidato razovel ao uso de sistemas completos de equalizao. No entanto, a qualidade dos sistemas de informaes sobre de-mandas e custos dos servios pblicos , no mnimo, precria, embora acre-ditemos que exista informao bsica que pode ser organizada para gerar es-tatsticas razoveis. De qualquer forma, no curto prazo, isto invivel.

    Consequentemente, entendemos que a opo realista e vivel no curto prazo, para o pas, avanar no sentido de incorporar imediatamente a equa-lizao de receitas, sanando, com isto, este vcio gentico dos sistemas paramtri-cos. Este seria um objetivo razovel para o curto prazo, principalmente porque, como demonstrado acima, equalizao de receitas a condio necessria para uma boa equalizao, embora nem sempre seja suficiente.

    Como j discutimos, limitar-se equalizao de receitas pode no ser a soluo tima. Portanto, a mdio e longo prazo, entendemos ser pertinente um esforo de avaliao da viabilidade de utilizao de um sistema completo. Que fique claro que no entendemos ser necessariamente o caso de adoo do modelo australiano, em todos os seus detalhes e sofisticao, embora com certeza o grau de disparidades no Brasil seja muito superior ao australiano. O que nos parece essencial avanar no sentido da incorporao das necessida-des, para, num prazo de cinco anos, acrescentar ao sistema de equalizao de receitas elementos que ampliem sua sensibilidade para custos e demandas.

    Princpios norteadores de sistemas redistributivos

    Neste item, retomamos o contedo do item anterior, de forma resumida, para benefcio dos leitores que evitaram a discusso mais aprofundada. Os leitores que enfrentaram aquele item podem dispensar a leitura deste.

    H dois princpios gerais norteadores dos sistemas de equalizao, aqui apresentados em termos de tipos ideais, e que podem ser combinados:

  • 36

    1. Princpio da capacidade fiscal (PCF) - o sistema toma como referncia as receitas prprias per capita das jurisdies 28 e distribui os recursos de for-ma a que a receita per capita de cada jurisdio seja igualada ou tenha sua disparidade reduzida. Este o princpio dos sistemas alemo e canadense.

    2. Princpio das necessidades fiscais (PNF) - o sistema faz uma avaliao das diferenas em necessidades fiscais (demandas por servios pblicos) e dos custos de proviso entre as jurisdies, gerando indicadores que ser-vem para ponderar a distribuio per capita dos recursos, alocando maio-res recursos aos que tm maiores necessidades e custos. Neste caso, o sis-tema busca igualar ou aproximar uma cesta real de bens oferecidos a cada cidado, o que pode implicar diferentes capacidades de gasto per capita.

    A literatura terica de Federalismo Fiscal consensual no entendimen-to de que o segundo modelo superior ao primeiro, mas tambm entende que a soluo ainda mais eficiente dada pela combinao dos dois sistemas (SHAH, A. (1996); BOADWAY, R. (1991)). Isto porque no apenas as neces-sidades e custos podem ser muito distintos entre jurisdies, situao em que a simples equalizao de receitas pode no ser adequada, como tambm a capacidade prpria de financiamento pode divergir muito. Assim, o sistema ideal consideraria necessidades e custos e utilizaria estes indicadores para dis-tribuir recursos tomando em considerao tambm a diferente capacidade de autofinanciamento das jurisdies.

    Entretanto, sistemas eficientes e precisos de avaliao de necessidades so complexos e custosos, envolvendo detalhada produo de dados e tra-tamentos estatsticos. A nica federao que desenvolveu plenamente tal sis-tema a Austrlia, que faz, em bases permanentes, a avaliao de cerca de quarenta rubricas de despesas sociais, estabelecendo para cada uma delas uma medida da demanda pelo servio em cada jurisdio e do seu custo de proviso. O sistema australiano o que mais se aproxima da perfeio tcnica, uma vez que ele de fato combina os dois princpios. O procedimento bsico, neste caso, fazer a equalizao simples da capacidade de gasto per capita, referida receita prpria, e depois aplicar a ponderao em funo dos indi-cadores de necessidades fiscais e custos. Desta forma, a dotao de provncias que tm maiores custos ou maiores problemas ampliada, reduzindo os re-cursos entregues s demais provncias.

    28 Em geral, tomam-se todas as receitas livres, incluindo a arrecadao prpria e as transferncias livres recebidas de GNS, excludo, obviamente, o prprio fundo equalizador.

  • 37 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    J os sistemas que adotam somente o PCF demandam menor volume de dados, embora, quando aplicados devidamente, tambm envolvam algumas estatsticas problemticas, porque no pode ser utilizada a receita efetiva das jurisdies, mas apenas a receita potencial. Esta foi a opo adotada por Ca-nad e Alemanha. Seus sistemas no consideram diferenas em necessidades e custos, limitando-se a eliminar (Alemanha) ou reduzir (Canad) a diferen-a das capacidades de gasto per capita. Um fator essencial nesta escolha o grau de disparidades inter-regionais dos pases. Canad e Alemanha so mais homogneos, e o PCF atende satisfatoriamente. J a Austrlia tem dis-paridades mais elevadas, o que levou o pas a enfrentar a tarefa de calcular necessidades fiscais.

    Embora a adoo plena e eficiente do PNF envolva sistemas complexos e custosos de estatsticas, possvel fazer uma aplicao aproximada deste princpio de forma bem mais simples e econmica. Trata-se da utilizao de parmetros macroeconmicos e macrosociais como indicadores indiretos das necessidades fiscais. Os mais tpicos so o PIB per capita e o ndice de Desen-volvimento Humano IDH. tambm possvel utilizar parmetros setoriais especficos relativos a habitao, saneamento, infraestrutura social e econ-mica. Indicadores sintticos ou um conjunto de indicadores setoriais consti-tuem uma aproximao na avaliao de necessidades.

    No entanto, o conjunto de necessidades fiscais a que os GSN atendem peculiar a cada federao. Depende dos encargos atribudos a estes gover-nos, e dos padres mdios de servios numa dada etapa de desenvolvimen-to, assim como da eventual participao do setor privado. Nenhum indicador sinttico as apreende adequadamente. Por exemplo, no h indicador sint-tico que reflita adequadamente as necessidades fiscais correspondentes ao conjunto dos encargos estaduais no Brasil. Somente quando levamos a ava-liao de necessidades a abranger todos os setores e funes podemos obter bons resultados.

    Com base em tudo isto, podemos postular esquematicamente a existn-cia de trs modelos possveis de equalizao, que apresentamos como tipos ideais, os quais abrangem grande parte dos sistemas existentes:

  • 38

    1. Modelos rsticos orientados por necessidades utilizam parmetros macro ou setoriais para obter aproximao s necessidades fiscais. O FPE bra-sileiro (na concepo original, pr 1989) pertence a esta categoria, utili-zando a rea territorial e o inverso da renda per capita como parmetros. Vamos cham-los doravante de sistemas paramtricos SPs .

    2. Modelos orientados pelo PCF - no levam em considerao as diferenas em necessidades, atuam sobre a receita prpria disponvel de cada juris-dio, reduzindo diferenas em capacidade de gasto per capita. Passamos a cham-los de sistemas de equalizao de receitas - SERs.

    3. Modelo de equalizao plena (australiano)

    realiza avaliao detalhada e abrangente de necessidades fiscais e custos, utilizando esta avaliao como fator de ponderao na distribuio.

    leva em considerao a receita prpria dos governos.

    O modelo de equalizao plena seria, a nosso ver, o caminho para um pas como o Brasil, com elevadas disparidades regionais em necessidades, custos e receita. Mas isto no vivel no curto prazo (entendido aqui como aquele estabelecido pelo STF para ajuste do FPE), e, portanto, no vamos aqui nos estender sobre ele29. Deveria, contudo, entrar, com certeza, no planejamento de mdio/longo prazo de uma reforma fiscal-federativa ampla to necessria no Brasil.

    Consequentemente, no curto prazo, o pas dever escolher entre os dois outros modelos: continuar utilizando SPs, como vem fazendo desde o sculo passado, ou adotar SERs, centrados na capacidade de gasto. H vantagens e problemas nesta mudana. Vamos analisar estas duas opes, primeiro do ponto de vista terico, e depois atravs de simulaes para a situao brasi-leira atual.

    Tentaremos justificar, no que se segue, nossa opinio de que na atual con-juntura, haveria vantagens tcnicas, polticas e operacionais que recomendariam a adoo do SER, como um passo intermedirio para o futuro desenvolvimento de um sistema pleno de equalizao, conforme o modelo australiano.

    29 Um tratamento exaustivo deste tema foi feito, em anlise comparativa das federaes australiana, canadense, alem e indiana em PRADO, S. (2003).

  • 39 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Sistemas paramtricos de equalizao sps

    Estes sistemas tm uma caracterstica comum: so todos do tipo dotao fixa de recursos30. Seu trao distintivo que utilizam como critrio de equali-zao indicadores (parmetros) macroeconmicos e/ou sociais. Tais parme-tros so utilizados como fatores de ponderao incidente sobre as dotaes per capita de recursos.

    Os parmetros mais comumente utilizados so:

    renda per capita ou produto bruto per capita das jurisdies

    IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) das jurisdies

    indicadores diversos de pobreza e carncias sociais

    indicadores de carncia em infraestrutura econmica.

    O procedimento padro nestes sistemas :

    1. Definir um ou mais parmetros que devam afetar a distribuio, assim como o peso que cada parmetro deve ter no processo. Se forem adotados mais que um parmetro, o que ocorre de fato a diviso da dotao de recursos em sub-fundos, cada um deles com uma dotao especfica que distribuda pelo parmetro especfico. Por exemplo, o sistema brasileiro do CTN, na sua verso original, uti-lizava trs parmetros: rea, populao e inverso da renda per capita, com pesos 5%, 47,5% e 47,5% respectivamente.

    2. Aplicar os parmetros s diversas subdotaes, obtendo um coefi-ciente final de participao de cada jurisdio na dotao total.

    A lgica fundamental destes sistemas uma aplicao rstica e simpli-ficada do princpio das necessidades fiscais, tal como discutido acima. Os parmetros fazem as vezes de uma medida alternativa ou indicador das neces-sidades sociais, na ausncia de uma mensurao precisa destas necessidades.

    30 Dotao fixa aqui significa que o montante de recursos definido exogenamente, independente dos critrios de equalizao. Exemplos comuns: percentagem dada da receita federal total (ndia); a totalidade da receita do IVA (Austrlia); cerca de metade da arrecadao de imposto de renda e IPI (Brasil). evidente que estes montantes variam ano a ano, mas seu montante depende de outros fatores que no os prprios critrios de distribuio. Quando a dotao varivel, o seu montante resulta da aplicao dos critrios, sendo, portanto, subordinado.

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    Estes modelos podem ser vistos em duas sub-categorias, diferenciao que muito til na observao da discusso recente no Brasil. Podemos con-ceber um SP simples, apoiado em um nico parmetro, neste caso um par-metro macroeconmico ou social abrangente, como renda ou PIB per capita, ndice de Desenvolvimento Humano, ou mesmo taxa de Pobreza. Neste caso, entende-se que o indicador sinttico das deficincias principais que se pre-tende adotar como critrio de distribuio. A alternativa utilizar um coque-tel de parmetros, que podem ser tanto macro como setoriais, visando, em tese, obter um ajuste fino da distribuio. Neste caso, na prtica, como se subdividssemos o fundo em n sub-fundos, cada um deles recebendo um per-centual da dotao geral, e sendo distribudo segundo um critrio especfico.

    Aspectos crticos dos SPs

    Trs caractersticas deste modelo so de enorme importncia para a discusso que realizamos neste texto:

    1. A rigidez do sistema. Qualquer um dos possveis parmetros que podem ser utilizados so relativamente rgidos no curto prazo, al-guns deles sendo gerados a intervalos longos (por ex. PIB, IDH), fa-zendo com o que, durante este intervalo, a distribuio seja rgida e esttica. O uso muito comum do PIB per capita significa que, na me-lhor das hipteses, a distribuio ficar esttica por um ano inteiro.

    2. Carter seletivo e limitado dos parmetros. evidente que qual-quer indicador sinttico macroeconmico ou social do tipo daqueles citados ser sempre uma medida altamente imperfeita das diferen-as em necessidades fiscais. Por outro lado, a utilizao de grande quantidade de parmetros, visando tornar o sistema mais sensvel, padece de dois graves problemas: a complexidade se torna crescen-te, e, principalmente, a escolha de quais parmetros utilizar em, grande medida, arbitrria. Tais sistemas so utilizados sempre como uma alternativa mensurao precisa de necessidades e custos, o que significa que no as conhecemos quando selecionamos par-metros. Nesta tentativa de aproximao s necessidades, o processo poltico de escolha de parmetros pode se tornar foco de conflitos e at de enormes obstculos polticos formatao de boas solues, como veremos frente no caso brasileiro atual.

  • 41 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    3. A considerao da capacidade prpria de gasto. As transferncias verticais, neste mtodo em que o critrio se apoia num parmetro exgeno, macroeconmico ou social, se tornam apenas mais uma receita dos governos subnacionais beneficiados, e so totalmente independentes das demais receitas recebidas por eles. No caso bra-sileiro, por exemplo, o FPE uma dentre diversas transferncias e receitas prprias recebidas pelos estados. Isto tem duas consequn-cias. Primeiro, se alguma destas receitas tem um comportamento at-pico em uma dada jurisdio, por exemplo, um crescimento inespe-rado e diferenciado num certo perodo (ou uma queda importante), o sistema de equalizao no reage a esta modificao, continuar remetendo para esta jurisdio o mesmo montante de recursos que resulta do parmetro, que estvel no curto prazo. Com isso, a ju-risdio receber um montante total de recursos muito mais elevado (ou muito menor), relativamente, que as demais. Em segundo lugar, uma jurisdio que, perante o critrio adotado (por ex. o IDH), te-ria necessidades maiores de recursos, pode ter receita prpria mais elevada31, com o que transferncias maiores vo gerar uma receita final muito elevada para esta jurisdio, o que no reflete necessa-riamente sua necessidade de recursos, mas, muito mais, a inefici-ncia do seu processo oramentrio para atender s necessidades da sua populao.

    Solicitamos ao leitor que confronte estas trs caractersticas com a anlise emprica, que faremos mais a frente, das diversas alternativas novas e velhas de sistemas paramtricos, e depois as compare com os atributos do sistema alternativo de redistribuio, que passamos a analisar agora.

    Sistemas de equalizao de receita

    A alternativa mais imediata aos sistemas paramtricos dada pelos siste-mas que no utilizam parmetros exgenos como critrio, mas partem dire-tamente da receita prpria disponvel de cada jurisdio.

    31 O que pode indicar um estado que, mesmo sendo relativamente rico, no dedica adequadamente seus recursos para atenuar os problemas sociais que enfrenta.

  • 42

    Em toda federao, os governos subnacionais tm, constitucionalmente, o poder de arrecadar determinados impostos. Este poder lhes permite obter, autonomamente, com base apenas em sua economia domstica, um determi-nado montante de receita. Evidentemente, esta receita ser, em mdia, pro-porcional ao nvel de desenvolvimento econmico de cada jurisdio. Se uma jurisdio tem baixa capacidade econmica, em mdia conseguir arrecadar menor montante de recursos fiscais per capita que outra jurisdio mais rica. Assim, a receita prpria per capita que pode ser obtida por cada jurisdio pode ser tida como um indicador adequado para orientar a distribuio de recursos que visem reduzir as disparidades inter-regionais.

    Os sistemas que utilizam esta abordagem tm os seguintes componentes:

    1. So feitas estimativas regulares da capacidade prpria de financia-mento de todas as jurisdies (arrecadao prpria per capita, da-dos os impostos prprios e a dimenso das bases tributrias de cada uma).

    2. Assume-se o princpio bsico de que a equalizao deve tornar as capacidades finais de gasto per capita das jurisdies os mais seme-lhantes possveis. A ideia que cada jurisdio obtenha, no final do processo, montantes de recursos por cidado em dimenses seme-lhantes, que permitam oferecer servios pblicos semelhantes aos das demais jurisdies, mesmo que ela seja econmica e fiscalmente mais pobre.

    3. As estimativas de receita prpria so utilizadas diretamente como inputs para o clculo das transferncias. Jurisdies que tm menor capacidade prpria de financiamento receberam maiores dotaes, e vice-versa.

    Num sistema paramtrico, tal como exposto no item anterior, o indica-dor macroeconmico ou social funciona, de fato, como uma proxy da receita prpria das jurisdies. Se estas tm IDH baixo, ou renda per capita baixa, resulta que tm menor receita fiscal per capita, e, portanto tm que receber mais recursos. A diferena com o sistema de equalizao de receita que ele no utiliza um indicador indireto, mas toma diretamente a receita prpria de cada jurisdio e determina as transferncias a partir da dimenso relativa des-ta receita prpria.

  • 43 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Gostaramos de voltar s caractersticas que destacamos para os sistemas paramtricos, na pag. 39. Vamos contrast-las com o comportamento corres-pondente dos sistemas de equalizao de receita.

    1. A rigidez do sistema. Evidentemente, a utilizao das receitas fis-cais, ao invs de parmetros macro ou sociais como base da equali-zao, remove totalmente a rigidez do sistema. As receitas prprias podem ser estimadas virtualmente em tempo real, com no mximo dois meses de defasagem. Assim, qualquer modificao em uma recei-ta especfica de uma jurisdio especfica ir se refletir na sua dotao final de transferncias, garantindo, no curto prazo, que todas as juris-dies tenham, em mdia, as capacidades de gasto per capita previs-tas pelo sistema. Se um estado perde receita, por exemplo, devido a uma quebra de safra, a catstrofes naturais, ou mesmo pela fragili-dade de mercados internacionais para seus produtos, em curto pra-zo as transferncias do sistema para este estado sero aumentadas, gerando um efeito compensatrio perda anteriormente verificada.

    2. Carter seletivo de critrios. Pelo fato de no utilizar parmetros, a equalizao de receitas, em comparao aos sistemas paramtricos, evita escolhas conflituosas de conjuntos arbitrrios de recursos. Uma vez aceito o princpio, sua aplicao direta e simples, envolvendo escolhas apenas no que se refere ao grau de redistributividade.

    3. A considerao da capacidade prpria de gasto. Os sistemas de equalizao de receita no so, por definio, mais uma receita, mas um sistema que olha as demais receitas das jurisdies e busca re-duzir as diferenas entre elas. Eles tomam como ponto de partida a totalidade das demais receitas prprias, recebidas pelas jurisdies, e determinam a distribuio dos recursos de forma a equalizar a sua capacidade final per capita. Assim, qualquer oscilao significativa na receita prpria de determinadas jurisdies (para mais ou para menos) ir se refletir num movimento compensatrio das transfern-cias do sistema, trazendo sempre a capacidade de gasto per capita de cada jurisdio a um equilbrio em toda a federao.

    Como j vimos, h duas federaes importantes que utilizam plenamen-te sistemas apoiados no PCF. No Canad, temos um sistema em que o critrio de equalizao comanda, e o montante de recursos destinados s transfern-

  • 44

    cias uma varivel subordinada. O sistema calcula as receitas prprias das provncias. Depois, calcula a receita prpria mdia do conjunto das provn-cias. Todas as provncias que tm receita prpria abaixo da mdia recebem os recursos necessrios para traz-las at receita per capita mdia da federao. As provncias mais ricas, que tm receita prpria superior mdia, nada rece-bem, e, portanto, mantm poder de gasto superior ao das demais provncias.

    J na Alemanha, este sistema aplicado de forma diferente. A receita pr-pria potencial calculada para cada Lnder (estado), etapa similar quela realizada no Canad. Depois, numa primeira rodada, parte da receita do IVA federal utilizada para reduzir as disparidades entre os diversos lnders. Nes-ta etapa, as disparidades em capacidade de gasto per capita j so bastante re-duzidas. Numa etapa final, definem-se transferncias diretas horizontais entre lnders, de forma que as capacidades de gasto per capita de todas as jurisdi-es se tornam virtualmente idnticas. Seria aproximadamente equivalente a que, no Brasil, depois da distribuio do FPE, fossem determinadas transfe-rncias adicionais dos estados ricos para os pobres, a partir da sua arrecada-o prpria, para tornar quase igual a capacidade de gasto entre os estados.

    O sistema alemo muito mais redistributivo do que o canadense. Am-bos, contudo, tm como lgica bsica equalizar a capacidade de gasto per capita das jurisdies. A diferena que a Alemanha fora transferncias adi-cionais que retiram recursos das jurisdies ricas, atingindo uma equalizao quase perfeita. No Canad, as transferncias federais se limitam a ampliar a capacidade de gasto per capita dos mais pobres, enquanto os ricos permane-cem na mesma situao.

    O mtodo da equalizao de receitas32

    Como j exposto, este sistema utiliza como insumo bsico a receita pr-pria per capita que pode ser obtida pelos estados a partir de sua competncia tributria. Vamos supor uma federao com 20 estados hipotticos, cuja re-ceita prpria per capita apresenta o perfil indicado no quadro a seguir.

    32 Esta metodologia especfica para utilizao da equalizao de receitas foi desenvolvida em trabalho realizado por tcnicos do governo do estado de Gois, em sua participao no Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, em 2007, sob coordenao do Autor. Ver, SILVA, A. L. et alii (2007).

  • 45 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    O quadro apresenta os 20 estados ordenados por receita prpria per capita. O estado mais pobre obtm apenas 50 unidades monetrias por ci-dado, enquanto o estado mais rico obtm 500 unidades monetrias por ci-dado. Este grfico resume a essncia do problema da equalizao horizontal: a federao deve encontrar formas de reduzir a disparidade em capacidade de gasto per capita entre as jurisdies.

    Vamos admitir que a opo feita por esta federao seja por uma dotao pr-definida de recursos, que pode ser a arrecadao de um dado imposto, ou pode ser um percentual da receita total do governo federal, ou, como no Brasil, uma percentagem da arrecadao do IR e do IPI. Existe, portanto, um dado montante de recursos que deve ser distribudo entre estes estados.

    A dimenso da dotao total de recursos vai definir, evidentemente, o grau em que as disparidades podero ser reduzidas. Dotaes muito elevadas podem permitir at uma igualao plena da capacidade de gasto, enquanto uma dotao menor poder apenas reduzir parcialmente as disparidades.

    Dada a dotao, possvel escolher diversos graus de redistributividade para a operao do sistema. Isto feito atravs da seleo do que chamamos de Valor de Referncia (VR). Ele define certo nvel de renda per capita tal que todos os estados que esto acima deste nvel no recebem recursos do sistema, e todos os estados que esto abaixo recebem, de forma inversamente proporcional sua receita prpria.

    G1 G2

    550

    500

    450

    400

    350

    300

    250

    200

    150

    100

    50

    0G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9

    receit

    a p

    er

    cap

    ita

    Governos Ordenadoos

    por Receita

    per Capita

    G10 G11 G12 G13 G14 G15 G16 G17 G18 G19 G20

  • 46

    Podemos iniciar pela possibilidade que chamaramos de mxima redis-tributividade: o VR escolhido de forma que os recursos disponveis so es-gotados levando os estados mais pobres para o mais elevado nvel de receita per capita possvel. No nosso caso hipottico, vamos supor que este valor de aproximadamente 245 unidades monetrias (UM).

    Dada a dotao, foi possvel conceder recursos a todos os estados com receita prpria per capita abaixo de 245 UM. Nota-se que quanto mais pobre o estado, maior o volume de recursos per capita ele recebe, de forma a que, ao final, no exista nesta federao estado com capacidade de gasto menor que 245 UM.

    Por outro lado, os estados mais ricos nada recebem. A rea entre a linha horizontal azul e a linha vermelha, ponderada pelas populaes dos estados envolvidos, iguala a dotao total de recursos disponveis para o fundo. Por-tanto, quanto maior a dotao total disponvel, mais elevado poder ser o n-vel ao qual sero levados os estados mais pobres.

    No outro extremo, podemos imaginar uma situao em que todos os es-tados, exceto o mais rico, receberiam algum recurso. Esta seria a opo de m-nima redistributividade, e seria indicada por um VR igual receita prpria do estado mais rico (no caso, 500 UM). A linha bege no grfico a seguir apresen-ta esta situao. Todos os estados, exceto o mais rico, recebem algum recurso, inversamente proporcional sua receita prpria. Como a dotao total passa a ser dividida entre mais estados, piora a situao dos mais pobres.

    G1 G2

    550

    500

    450

    400

    350

    300

    250

    200

    150

    100

    50

    0G3 G4 G5 G6 G7 G8 G9

    receit

    a p

    er

    cap

    ita

    receita prpria Fq 1

    G10 G11 G12 G13 G14 G15 G16 G17 G18 G19 G20

  • 47 FPE Equalizao Estadual no Brasil Alternativas e Simulaes para a Reforma

    Uma opo intermediria, indicada pela linha vinho no grfico, adotaria como VR o valor de 350 UM, com o que somente cinco estados ficariam ex-cludos da distribuio, o que melhoraria a dotao dos estados mais pobres em geral, em relao linha violeta.

    Nos dois casos anteriores, a distribuio feita por um algoritmo que distribui os recursos proporcionalmente diferena entre a receita base da jurisdio e o valor de referncia.

    Neste modelo, o controle do grau de redistributividade se apoia na defi-nio do VR, pela qual se exclui uma dada quantidade de estados mais ricos da distribuio. Fica evidente que possvel estabelecer de forma objetiva e simples, um processo de elevao constante da redistributividade do sistema ao longo do tempo, o que permite a transio de um sistema de baixa redistri-butividade (o que se aproxima do brasileiro atual, onde mesmo o DF, muito rico, recebe recursos do FPE, o que no deixa de ser estranho) para um siste-ma de alta redistributividade, onde os recursos disponveis se concentrem em melhorar a capacidade de gasto dos mais pobres.

    G1 G2

    550

    500

    450

    400

    350

    300

    250

    200

    150

    100

    50

    0G3 G4 G5 G6 G7 G8

    Eq - 3Eq - 2Receita Prpria

    receit

    a p

    er

    cap

    ita

    G10