O PNAE no Cariri Oriental, Paraíba, Brasil: um novo mercado potencial para agricultura familiar.

 

Resumo Os estudos rurais contemporâneos, no Brasil, evocam com significativa força o enfoque territorial, como espaço de mobilização social de atores, unidade de análise conceitual e referência normativa para se pensar o desenvolvimento no Nordeste semiárido brasileiro. Nosso artigo aborda o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no contexto das dinâmicas territoriais no Estado da Paraíba (Brasil), como mercado potencial para agricultura familiar. A unidade de análise é o Cariri Oriental (PB): suas características físicas, culturais e socioeconômicas e, particularmente, a construção de um mercado institucional para a agricultura familiar. O estudo realizado oferece-nos um repertório de possibilidades analíticas, dentre elas, a de prover elementos explicativos para a compreensão das potencialidades e vulnerabilidades das dinâmicas territoriais no semiárido brasileiro; atualizar os limites e as possibilidades relacionadas à aplicabilidade das políticas públicas, entre elas, o PNAE, e, consequentemente, uma revisão da política territorial; além de oferecer dados quantitativos e qualitativos para avaliar os indicadores socioeconômicos, ambientais e culturais do Cariri Oriental.

Palavras-chave: Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); Território do Cariri Oriental (PB); Mercado Institucional.

The PNAE in the Eastern Cariri, Paraíba, Brazil: a new potential market for family farmers.

Abstract

Contemporary rural studies in Brazil evoke a territorial approach with significant force as social mobilization space agents, conceptual units of analysis, and normative reference for thinking about development in the Northeastern Brazilian semi-arid region. Our article discusses the National School Food Programme (PNAE) in the context of territorial dynamics in the state of Paraiba (Brazil) as a potential market for family farmers. The unit of analysis is the Eastern Cariri region (PB): its physical, cultural and socioeconomic characteristics, and particularly the construction of an institutional market for family farmers. This study offers us a repertoire of analytical possibilities, providing explanatory material to understand the strengths and vulnerabilities of territorial dynamics in the Brazilian semiarid region; updating the limits and possibilities related to the applicability of public policies including PNAE; presenting a review of regional policy; providing quantitative and qualitative data to assess the socio-economic, environmental and cultural indicators in the Eastern Cariri.

Key-words: National School Food Programme (PNAE); Eastern Cariri region (PB); Institutional market.

2

Introdução

Nosso artigo discute a interlocução entre as dinâmicas territoriais, o Programa Nacional

de Alimentação Escolar (PNAE) e as potencialidades e vulnerabilidades dos pequenos

municípios do semiárido brasileiro. Consideramos que embora em um cenário de incertezas e,

ainda, contradições quanto ao termo “território” - perspectiva compartilhada por muitos teóricos

- as discussões territoriais têm sido pautadas, cada vez mais, como uma nova estratégia de

desenvolvimento local/regional, especialmente, quando consideramos os aspectos sociais,

econômicos, políticos, ambientais e culturais de uma determinada espacialidade1.

Considerando estes aspectos como “referência estratégica” na busca por novos

paradigmas de planejamento territorial no Brasil, foi pensada, a partir de 2003, e instituída em

2007, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Aqui, reconhecemos que as

desigualdades regionais brasileiras configuram-se como desafios ao desenvolvimento nas suas

várias dimensões/representações: Município, Território, Estado, etc. Assim, essa política

deveria promover ações articuladas entre governo e atores sociais, numa abordagem das

múltiplas escalas do desenvolvimento, considerando-se a heterogeneidade e a diversidade das

situações existentes (GUIMARÃES NETO, 2011).

No âmbito da multiplicidade de experiências acumuladas, as potencialidades locais são

constituídas dos aspectos sociais, culturais e históricos, do “capital social” – a ação articulada

dos atores sociais - da identidade e/ou pertencimento dos que nasceram na região; além do

acervo cultural que caracteriza uma determinada localidade.

A forma e a composição do desenvolvimento local endógeno devem variar de região

para região dependendo das estruturas socioeconômicas e culturais, institucionais e políticas.

Assim, embora o universo de valores da região ou do município busque sintonia com as novas

tendências e com os novos “paradigmas do desenvolvimento”, esse mesmo universo não deve

ser copiado nem imitado de modelos de outras regiões que possuem características diferentes

das encontradas na região semiárida.

Desse modo, utilizando-se do raciocínio exposto em Ramalho, Guimarães e Silva

(2012), quando dissertam sobre Economia Solidária, entende-se que as potencialidades locais

são apreendidas como um elemento medular na composição de mecanismos estratégicos que

contribui para o processo de desenvolvimento nos territórios ao viabilizar a economia da região

e gerar localmente ocupação e renda, bem-estar socioeconômico, inclusão social e redução

das desigualdades sociais. Compreende-se, portanto, que os territórios localizados no

1 “Entendamos por espacialidade as percepções espaciais que habitam o campo da linguagem e se relacionam diretamente com o campo de forças que a institui” (ALBUQUERQUE JÚNIOR, 1994, p. 4).

3

semiárido brasileiro necessitam dinamizar sua economia baseando-se em “processos de

desenvolvimento endógeno”, entendidos como um método de transformação, fortalecimento e

qualificação das estruturas internas da região.

Nesta perspectiva, apresentamos analiticamente o PNAE como experiência que articula

a formação de um mercado local e institucional para a agricultura familiar e a concertação de

atores sociais – públicos, governamentais, privados.

1. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) 2

A preocupação com as condições nutricionais e a alimentação escolar no Brasil, data do

início do século XX, com um importante papel do estudioso Josué de Castro na década de 1930

(TRICHES, 2010). Em 1954, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) surge com a

denominação de “Programa Nacional de Merenda Escolar”. A emergência do Programa deu-se

no marco da formação da Comissão Nacional de Alimentação (CNA), vinculada ao setor de

Saúde Pública do Ministério da Saúde, com o objetivo de reduzir a deficiência nutricional de

estudantes carentes. Com este caráter e, associado ao oferecimento de melhores condições

nutricionais aos estudantes, o programa buscou, também, reduzir índices de reprovação e baixa

frequência escolar (BELIK; CHAIM, 2009). Na década de 1950 também se institui a Campanha

da Merenda Escolar, a partir do Decreto nº 37.106, de 31 de Março de 1955 (BRASIL, 1955).

No transcurso da experiência, nas décadas subsequentes (1960, 1970 e 1980) surgiram

impasses relacionados à distribuição centralizada dos alimentos, que, por vezes, comprometiam

a integridade e distribuição dos produtos ofertados, bem como a concentração de

atribuições/responsabilidades no âmbito federal. Neste contexto, ocorreu o debate da

descentralização do processo de aquisição e distribuição de alimentos, com o propósito de

garantir a melhoria na qualidade dos produtos ofertados, evitar o desperdício,

incentivar/promover os hábitos locais de alimentação, potencializar a produção local e aumentar

o teor nutritivo dos alimentos.

Com a descentralização do programa, Lei n. 8.913, de 12 de julho de 1994 (BRASIL,

1994), a execução e a gestão financeira foram transferidas para os municípios, bem como, a

responsabilidade com a compra dos alimentos, a contratação de nutricionistas para a

elaboração de cardápios e o controle do processo de operacionalização. A partir de 1998, o 2 Estudos e reflexões articulados aos Projetos de Pesquisa e Extensão: “Projeto de Pesquisa Científica e Tecnológica. Construção de Mercados e Políticas Alimentares no Brasil: atores, práticas e processos. Chamada Universal MCTI/CNPq N º 14/2013 – Universal” e o “Projeto Ciclo II: Propriedades agroecológicas sustentáveis no Semiárido de Pernambuco, a partir de seguranças hídricas, energéticas, alimentar e de nutrientes”. Chamada MCTI/MAPA/MDA/MEC/MPA/CNPq Nº 81/2013”.

4

processo de descentralização avança visando a participação cidadã através dos conselhos

regionais e em 2003, no âmbito das políticas alimentares e do Programa Fome Zero, o governo

institui uma revisão dos Programas Alimentares (TRICHES, 2010).

Nos aspectos normativos, com a Resolução FNDE/CD nº. 32, de 10/08/2006 (BRASIL,

2006), passou-se a enfatizar a segurança alimentar e nutricional dos escolares na medida em

que se estabeleceu como função social do PNAE: atender às necessidades nutricionais diárias

dos alunos durante sua permanência em sala de aula, contribuindo para o seu crescimento,

desenvolvimento, aprendizado e rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares

saudáveis. Consta, também, nas suas diretrizes, o apoio ao “desenvolvimento sustentável”, com

incentivos para aquisição de gêneros alimentícios diversificados, preferencialmente, produzidos

e comercializados em âmbito local (BRASIL, 2006).

Estudiosos vêm acompanhando, nesta última década, a ampliação do atendimento da

alimentação escolar para o ensino médio e para os programas de alfabetização de jovens, bem

como a criação de um elo institucional entre a alimentação oferecida nas escolas públicas, e a

agricultura familiar local ou regional (MALUF, 2009). Este elo institucional se institui a partir da

Lei nº. 11.947 de 16 de junho de 2009, ao estabelecer que, no mínimo, 30% dos recursos totais

repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) sejam investidos

na compra direta de produtos da agricultura familiar e/ou “[...] do empreendedor familiar rural ou

de suas organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades

tradicionais indígenas e comunidades quilombolas” (BRASIL, 2009, Art. 14). Na atualidade, o PNAE se efetiva com as transferências do Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educação (FNDE), do Ministério da Educação, órgão responsável pelo

repasse dos recursos financeiros para os municípios. As Entidades Executoras (EE)3 -

responsáveis pela execução do Programa, inclusive pela utilização dos recursos do FNDE,

responsabilizam-se pela garantia de oferta da alimentação escolar aos alunos matriculados na

educação básica da rede pública4.

Dessa forma, o PNAE se institui como uma política pública de caráter suplementar;

vinculada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar (FNDE), cujos pressupostos são: o

incentivo à produção local de alimentos da agricultura familiar, o aumento do rendimento

3 As EE equivalem às “Secretarias de Educação dos estados e do Distrito Federal, prefeituras municipais e escolas federais, que são responsáveis pelo recebimento, pela execução e pela prestação de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE.” Disponível em: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar/alimentacao-escolar-funcionamento/parceiros-e-compet%C3%AAncias-alimentacao Acesso em 15/07/2014.4 Disponível em: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar/alimentacao-escolar-funcionamento/execu%C3%A7%C3%A3o-alimentacao. Acesso em 15/07/2014.

5

escolar, a formação de novos hábitos alimentares e a segurança alimentar e nutricional de

crianças, jovens e adultos inseridos na educação básica de escolas públicas e filantrópicas.

Nos aspectos relacionados à segurança alimentar e nutricional na escola, o PNAE

atualmente incorpora a produção e o comércio da agricultura familiar, através da possibilidade

de geração de uma renda extra para o agricultor familiar, ao se priorizar os alimentos e hábitos

locais como parte essencial do cardápio escolar.

Segundo Belik e Souza (2009) a execução do Programa de Alimentação Escolar no

Brasil é uma referência importante, embora ainda existam ajustes a serem feitos. Diferente da

maioria dos países da América, que recebem ajudas esporádicas destinadas a determinadas

escolas em certas épocas do ano ou têm uma quantidade mínima de alimentos, o Brasil dispõe

de um serviço universal de frequência anual. De acordo com a LA-RAE5, o Brasil é o único que

possui um programa universal mantido exclusivamente com recursos públicos. O PNAE é

também o programa social mais antigo do Governo Federal na área da educação e, também, o

maior programa de alimentação em atividade no Brasil.

A previsão orçamentária do PNAE para 2014 foi de R$ 3,5 bilhões, para beneficiar 43

milhões de estudantes da educação básica e de jovens e adultos. Considerando que a Lei nº

11.947 de 16/6/2009 estabelece que 30% desse valor (no caso, R$ 1,05 bilhão) deveriam ser

investidos na compra direta da agricultura familiar em 2014, cria-se possibilidades para um novo

mercado potencial para produção agrícola local6.

Alguns estudos já demonstraram (TRICHES; SCHNEIDER, 2010; CUNHA; BELIK,

2012; BELIK, 2012) que as compras governamentais para a alimentação escolar criaram uma

alternativa de inserção econômica da produção dos agricultores familiares e promoveram

dinâmicas locais de desenvolvimento. Outros efeitos já identificados referem-se à valorização

dos circuitos curtos de produção e consumo e o fortalecimento de estratégias mais autônomas

de reprodução social das unidades familiares de produção.

Vale destacar que o PNAE articula duas dimensões importantes no debate atual sobre

o rural brasileiro: o alargamento do debate sobre a “questão agrária e agrícola” com a

introdução da “questão alimentar”; e uma releitura do papel do Estado e das políticas públicas

em relação à construção de mercados para o abastecimento alimentar e o desenvolvimento

rural (JACOUD; HADJAB; CHAIBUB, 2009). Dessa forma, o PNAE se constitui como espaço de

diálogo e concertação de atores sociais: resultado da interação entre agentes privados

(agricultores, empresas, fornecedores), públicos estatais (as três esferas do poder executivo) e

5 Rede de pesquisadores, empresas e gestores envolvidos na alimentação escolar na América Latina. 6 Disponível em: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar/alimentacao-escolar-apresentacao. Acesso em 15/07/2014.

6

não estatais (empresas públicas como a extensão rural, ONGs); e sua operacionalização se

submete ao crivo da regulação do Estado (legislação sanitária) e da Sociedade Civil (Conselhos

Municipais de Alimentação).

A concertação de atores sociais no debate das políticas públicas tem sido pautada

como uma nova estratégia de se pensar o desenvolvimento local e/ou regional, especialmente

quando se consideram os aspectos sociais, econômicos, políticos, ambientais e culturais de

uma determinada área específica: o município inserido nestas novas configurações territoriais/

regionais – o semiárido brasileiro.

2. O Nordeste Semiárido brasileiro

O semiárido brasileiro diferencia-se pelos parcos indicadores sociais e econômicos,

quando comparados às demais regiões do país. Enfraquecida pelos altos níveis de

analfabetismo, concentração de terras e desigualdades extremas, esta região concentra a

maioria dos brasileiros em situação de miséria. Segundo os dados da FIDA (2011), 35% da

população rural do semiárido vive em extrema pobreza, e, apesar de abrigar 11% da

população, o produto da região só corresponde a 3% do PIB nacional (ARAÚJO; LIMA; 2009).

A definição do semiárido firmou-se com a Lei n 7.827, de 27 de dezembro de 1989,

que criou e estabeleceu as condições de aplicação dos recursos dos Fundos Constitucionais de

Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), relacionando a

região com a área de atuação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste –

SUDENE (BRASIL, 1989). À época, estabeleceu-se como critério definidor a precipitação

pluviométrica média anual igual ou inferior a 800 mm (oitocentos milímetros).

Recentemente, sua delimitação foi revista. A Portaria Interministerial Nº 1, de 09 de

março de 20057, atualizou os critérios de delimitação do Semiárido do Nordeste, baseado no

Relatório final do Grupo de Trabalho Interministerial. Neste, sugeriu-se acrescentar ao “critério

da isoieta de 800mm, os critérios de Índice de Aridez de Thorntwaite, de 1941, (considerando-

se semiárido o município com índice de até 0,50) e Risco de Seca (desde que superior a 60%)”

(MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2005, p. 21).

Esses três critérios foram aplicados consistentemente a todos os municípios que

pertencem à área da antiga SUDENE, incluindo municípios do norte de Minas e do Espírito

Santo. Além dos 1.031 municípios já incorporados, passam a fazer parte do semiárido outros

7 Disponível em: http://www.sudene.gov.br/conteudo/download/Portaria_inter_01.pdf. Acesso em 15 de julho de 2014.

7

102 novos municípios enquadrados pelo menos em um dos três critérios utilizados. Com essa

atualização, a área, classificada oficialmente como semiárido brasileiro aumentou de 892.309,4

km² para 969.589,4 km², um acréscimo de 8,66% (BRASIL, 2005).

A economista Tânia Bacelar Araújo (2005), uma das principais referências atuais no

debate do desenvolvimento regional, defende que no Brasil existe uma fragmentação espacial,

resultado de uma herança extremamente heterogênea; isso se traduz em inaceitáveis

desigualdades regionais, o que requer a presença ativa e articulada do Estado. Assim, uma

política de desenvolvimento regional e/ou territorial deveria tratar cada região de modo

específico, a partir de suas potencialidades e vulnerabilidades, de forma a contemplar,

devidamente, a heterogeneidade que caracteriza a realidade espacial brasileira.

3. Caracterização da área de estudo: o Território do Cariri Oriental

As diferentes perspectivas analíticas que trabalham com o tema do desenvolvimento

rural parecem atribuir um significado cada vez mais relevante ao enfoque territorial, que figura

como uma importante unidade de análise conceitual e de referência normativa para os

estudiosos do tema.

As transformações incorridas no final do século XX, especialmente em países ditos

como de capitalismo avançado, levaram a uma revisão em termos de políticas de

desenvolvimento. Em meio a um processo de homogeneização potencializada pela

globalização, paradoxalmente, o local aparece com potencialidades capazes de favorecer o

desenvolvimento considerando as especificidades. Assim, reascende-se o foco no

desenvolvimento territorial, e regional, no contexto das agendas políticas, nos debates

acadêmicos e nas mobilizações da sociedade civil. Ao passo que a globalização surge como

um processo de “encurtamento dos espaços” e de homogeneização, também é valorizado o

potencial endógeno de desenvolvimento com base em características mais localizadas. Não se

trata de desvalorizar a compreensão das mudanças globais em sua escala macro e de suas

repercussões, mas de tomar como relevantes os elementos presentes nos dois escopos. Em

meio a esse contexto, as políticas de desenvolvimento, e, mais especificamente, as políticas

agrícolas que vinham adotando perfis eminentemente setoriais foram perdendo espaço para o

debate em torno de políticas de cunho territorial (GUIMARÃES NETO; ARAÚJO, 2011).

A partir da criação da Secretaria de Desensenvolvimento Territorial (SDT), em 2004,

vinculada ao Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), institucionalizam-se as políticas de

8

apoio ao desenvolvimento de territórios rurais no Brasil. Nesta perspectiva, um Território passa

a ser compreendido como:

[...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais, tais como: o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições e a população formada por grupos sociais relativamente distintos que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (STD/MDA, 2005, p. 7).

Para Wanderley (2009, p. 231), o Território é uma unidade de intervenção reconhecida

pelos poderes públicos, através de um programa de desenvolvimento que busca convergir, no

plano local, as demandas e iniciativas locais e os grandes projetos nacionais e supranacionais.

Ainda, define que a configuração do Território é construída a partir do espaço de vida de uma

sociedade local, que tem uma história, uma dinâmica social e redes de integração com o

conjunto da sociedade na qual está inserida.

O Cariri Oriental classifica-se atualmente como um Território Rural ou Território de

Identidade, com o apoio do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) somente para

políticas de desenvolvimento rural, voltadas para a agricultura familiar. Alguns Territórios Rurais

do Estado da Paraíba foram convertidos em Territórios da Cidadania e recebem recursos

oriundos de outros programas e políticas articuladas no plano territorial (SILVA, 2013).

Constituído por quatorze municípios (Figura 1), e situado na região semiárida do

Nordeste, fortemente marcada pelos longos períodos de estiagens, o Território enfrenta os

desafios concernentes à convivência com o semiárido. Souza (2008) assevera que, desde sua

ocupação, o Cariri vem sofrendo com a degradação da Caatinga, sua vegetação predominante,

e consequente exposição dos solos. Assim, além da aridez da área, o autor constatou um

crescente processo de desertificação no Cariri paraibano; embora tal degradação não tenha

promovido um desgaste irreversível na fertilidade dos solos, existindo possibilidade de se

reverter o processo de desertificação em andamento na região.

A principal bacia hidrográfica do Território do Cariri Oriental é a do Rio Paraíba, e a sub-

bacia do Rio Taperoá (MDA, 2010). O açude do Boqueirão represa as águas do Rio Paraíba

abastecendo vários municípios. O Território do Cariri Oriental corresponde à área mais seca

do Estado com precipitações médias anuais muito baixas (de 500 mm) e uma estação seca

que pode atingir onze meses. O município com menor índice pluviométrico do país situa-se

no Cariri Oriental, Cabaceiras, que apresenta índices pluviométricos anuais inferiores a 300

mm. A esta limitação climática associam-se fortes limitações edáficas (solos salinos, rasos

9

e pedregosos) que influenciam substancialmente a atividade agrícola e repercutem na

ocupação do território.

Figura 1 – Território Cariri Oriental

Fonte: http://mapasblog.blogspot.com.br/2011/12/mapas-da-paraiba.htmlAcesso em: Janeiro/2013.

Pelos dados das tabelas 1 e 2 (p. 11), é possível perceber que todos os municípios

apresentam densidade demográfica abaixo de 50 hab/km2, bem como menos de 20.000

habitantes em sua totalidade. Neste ponto, cabe-nos fazer um paralelo com as contribuições

analíticas de Veiga (2002). Este autor propõe uma abordagem para delimitação do Brasil rural

em que utiliza a combinação de critérios como tamanho populacional e densidade demográfica

para a indicação do efetivo grau de urbanização dos municípios brasileiros. A ideia é que

poderiam ser considerados como municípios de pequeno porte ou eminentemente rural,

aqueles cujo quantitativo populacional fosse menor do que 50.000 habitantes e a densidade

demográfica menor do que 80 hab/km2. Tomando como referência essa abordagem, podemos

classificar a totalidade dos municípios do Cariri Oriental paraibano como de pequeno porte,

independente da classificação dada pelo Censo Demográfico (IBGE, 2010) quanto ao local de

residência da população (tabela 2), caracterizando, portanto, a região como essencialmente

rural e justificando políticas públicas que levem em conta essa especificidade.

10

Além disso, como demonstra a tabela 1, todos os municípios que compõem o Território

do Cariri Oriental encontram-se em um estágio de “médio desenvolvimento humano”

(aqueles cujo IDH-M situa-se entre 0,5 e 0,8).

Tabela 1 – Caracterização do Território Cariri Oriental

Municípios Área (km2)Densidade

demográfica (hab/ km2)

IDHM 2010

Alcantil 305.394 17,15 0,578Barra de Santana 376.912 21,77 0,567Barra de São Miguel 595.211 09,43 0,572Boa Vista 476.541 13,07 0,649Boqueirão 371.984 45,40 0,607Cabaceiras 452.922 11,12 0,611Caraúbas 497.204 07,84 0,585Caturité 118.081 38,47 0,623Gurjão 3.311 09,20 0,625Riacho de S. Antônio 91.324 18,86 0,594Santo André 225.169 11,72 0,600S. Domingos do Cariri 218.801 11,06 0,589S. João do Cariri 653.602 06,65 0,622Soledade 560.042 24,53 0,616

Fonte: IBGE Cidades@. Elaboração própria.

Tabela 2 – População residente (rural e urbana) e Produto Interno Bruto (total e per capita), por município do Cariri Oriental paraibano (2010)

Municípios Cariri Oriental – PB

População residente*(Pessoas)

População residente*

(Percentual)PIB**(R$)2010

PIB*** per

Capita (R$) 2010Total Urbana Rural Urbana Rural

Alcantil 5.239 2.064 3.175 39,4 60,6 25.173 4.805

Barra de Santana 8.206 731 7.475 8,91 91,09 35.683 4.348

Barra de São Miguel 5.611 2.364 3.247 42,13 57,87 26.737 4.765

Boa Vista 6.227 3.208 3.019 51,52 48,48 89.904 14.438

Boqueirão 16.888 12.006 4.882 71,09 28,91 105.103 6.224

Cabaceiras 5.035 2.217 2.818 44,03 55,97 25.094 4.984

Caraúbas 3.899 1.517 2.382 38,91 61,09 20.110 5.158

Caturité 4.543 1.024 3.519 22,54 77,46 35.923 7.907

Gurjão 3.159 2.128 1.031 67,36 32,64 17.070 5.404

Riacho de Santo Antônio 1.722 1.186 536 68,87 31,13 10.809 6.277

Santo André 2.638 865 1.773 32,79 67,21 13.547 5.135

São Domingos do Cariri 2.420 1.034 1.386 42,73 57,27 12.317 5.090

São João do Cariri 4.344 2.347 1.997 54,03 45,97 22.844 5.259

Soledade 13.739 10.231 3.508 74,47 25,53 75.367 5.486

11

Fonte: * Censo Demográfico de 2010 (IBGE, 2010). ** Conforme informações coletadas da Base de dados Agregados – SIDRA (http://www.sidra.ibge.gov.br/). Dados do IBGE, em parceria com os Órgãos Estaduais de Estatística, Secretarias Estaduais de Governo e Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA. *** Calculados com base na população total residente de cada município para o ano de 2010.

Importa ainda destacar os dados divulgados pelo Sistema de Gestão Estratégica (SGE),

do MDA, quanto aos indicadores de desenvolvimento calculados, visando contribuir para a

caracterização dos Territórios Rurais. Para o Território do Cariri Oriental – PB, foi possível

visualizar apenas o Índice de Desenvolvimento Sustentável (IDS) (Tabela 3). Apoiando

considerações acerca do entendimento da multidimensionalidade do desenvolvimento, para o

cálculo deste índice foram consideradas seis dimensões: Político-Institucional, Cultural, Social,

Econômico, Ambiental e Demográfico. Individualmente, estas dimensões funcionam como um

sub-índice composto por variáveis selecionadas de acordo com as características e importância

para aferição de cada uma8. Variando entre zero e um, o IDS apresenta a situação do Território

Rural em termos de desempenho de desenvolvimento e sustentabilidade, considerando 1 (um),

o melhor desempenho. Os dados coletados por esse canal de informação para o Terrritório em

questão, mostram um resultado preocupante, justificando a ampliação do acesso dos

municípios às políticas públicas. Nenhum dos sub-índices mostram-se acima do Nível Instável,

com dois deles figurando como de Nível Crítico, o que termina caracterizando desta forma

também o IDS para o Território.

Tabela 3 – IDS do Território Cariri Oriental - PB

IDS 0,365Político-Institucional 0,520Cultural 0,283Social 0,466Econômico 0,224Ambiental 0,477Demográfico 0,440Fonte: Disponível em: http://sge.mda.gov.br/ind/ind_re/. Acesso em: 13/06/2014.

Partimos da demonstração que o Território é constuído de pequenos municípios,

predominantemente rurais. As características climáticas e de solo expostas anteriormente são

comumente citadas como um agravante para a produção agrícola. Em termos ocupacionais, a

Tabela 4 (p.13) demonstra a predominância da atividade agropecuária nos municípios do

Território, sendo responsável por 70% do total de pessoas ocupadas na região. Ao todo, são

municípios fortemente dependentes de transferências governamentais (Tabela 5, p.14).

8 Todos os dados expostos, bem como as variáveis que compõem cada sub-índice, não detalhadas aqui, podem ser encontrados em: http://sge.mda.gov.br/ind/ind_re/. Acesso em: 13/06/2014.

Legenda IDS: 0,00 – 0,20 = Alta Possibilidade de Colapso;0,20 – 0,40 = Nível crítico; 0,40 – 0,60 = Nível Instável; 0,60 – 0,80 = Nível estável; 0,80 – 1,00 = Nível Ótimo.

12

Outro elemento de reconhecimento, que são também indicadores de pertencimento e

identidade, é a “ruralidade”: a intersecção do rural com o urbano como marca característica

destes pequenos municípios brasileiros e, especificamente, naqueles localizados na região

semiárida. Não obstante, essa articulação rural/urbano não foi capaz, por si só, de potencializar

a vida da população rural local. Desta forma, as necessidades desta população são supridas a

partir de repasses e transferências federais advindas em grande parte da Previdência Social, do

Programa Bolsa Família (PBF), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e dos

pequenos ingressos das políticas públicas e programas de incentivo à comercialização dos

produtos da agricultura familiar, entre elas, o PNAE. No geral, a produção, quando existe,

majoritariamente, é direcionada para o autoconsumo.

O Território do Cariri Oriental encontra-se na porção centro-sul do Estado. Pela sua

localização, situado mais ao sul, na divisa com o estado de Pernambuco; uma área

significativa do território situa-se na zona de influência dos municípios pernambucanos de

Santa Cruz do Capibaribe, Toritama e Caruraru, economicamente voltados para a atividade

textil. Já para as áreas situadas na porção ao norte do Território, a influência econômica é

do município de Campina Grande - PB (MDA, 2010) .

Tabela 4 - Número de pessoas ocupadas no Cariri Oriental por principais atividades

Município Atividades Agropecuárias1 Indústria2 Administração

Pública Comércio

Alcantil 1.073 377 101 152Barra de Santana 2.123 62 127 142Barra de São Miguel 1.306 219 162 199Boa Vista 1.167 189 154 299Boqueirão 5.402 1.507 352 846Cabaceiras 1.079 284 233 223Caraúbas 1.604 153 151 118Caturité 1.454 228 34 122Gurjão 1.729 26 167 140Riacho de Santo Antônio 449 97 151 63Santo André 1.363 9 106 87São Domingos do Cariri 734 279 91 74São João do Cariri 1.491 46 252 197Soledade 3.360 434 404 947Total 24.334 3.910 2.485 3.609

Fonte: IBGE @Cidades. Elaboração própria. Dados do IBGE referentes ao pessoal ocupado nas seguintes atividades: agricultura, pecuária, pesca e aquicultura. 2 Dados do IBGE referentes à indústria extrativa e de transformação.

4. Políticas públicas, PNAE e o Território do Cariri Oriental.

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Ao se comparar o PIB do Cariri Oriental com o volume das transferências do Governo

Federal, expostas na Tabela 5, percebemos a intensa dependência econômica da região. Os

benefícios da Previdência Social, embora não sejam tipicamente transferências, são apontados

por diversos estudos como relevantes para a economia dos pequenos municípios. Além da

Previdência, demonstram-se as transferências relativas ao Programa Bolsa Família, a

transferência constitucional aos municípios (Art. 159 da Constituição Federal de 1988),

denominada Fundo de Participação dos Municípios, e ainda, as transferências relativas ao

PNAE, objeto deste estudo.

É importante distinguir que as transferências relativas ao PNAE não se assemelham as

transferências do Programa Bolsa Família, que são recursos dirigidos diretamente ao público

alvo. Como visto na seção anterior, os recursos do PNAE são transferidos aos municípios, que

podem ser geridos diretamente pelas entidades executoras, no caso as escolas, ou pela

prefeitura municipal.

Tabela 5 – Transferências do Governo Federal aos municípios do Cariri Oriental 2013 (em Reais)

Município Previdência Social Bolsa Família FPM PNAEAlcantil 3.133.784 1.338.904,00 1.896.628,35 58.992,00Barra de Santana 1.560.699 1.682.990,00 5.136.700,09 151.708,00Barra de São Miguel 6.154.647 1.631.772,00 5.136.700,09 126.888,00Boa Vista 4.288.889 1.333.312,00 5.136.700,09 103.380,00Boqueirão 46.263.635 4.960.648,00 10.273.399,92 270.504,00Cabaceiras 12.202.799 1.172.848,00 5.136.700,09 78.400,00Caraúbas 5.454.811 986.732,00 5.136.700,09 59.392,00Caturité 224.841 1.499.220,00 5.136.700,09 65.780,00Gurjão 3.077.696 734.114,00 5.136.700,09 17.392,00Riacho de Santo Antônio 411.002 533.604,00 5.136.700,09 40.100,00Santo André 312.820 970.174,00 5.136.700,09 46.380,00São Domingos do Cariri 1.043.068 750.868,00 5.136.700,09 29.960,00São João do Cariri 2.487.877 1.299.708,00 5.136.700,09 55.616,00Soledade 26.159.395 3.767.194,00 8.561.166,61 282.212,00Total 30.414.162 22.662.088,00 84.836.216,01 1.386.704,00

FONTE: Portal da Transparência do Governo Federal e Ministério da Previdência Social.

Embora as citadas políticas sejam de abrangência nacional, assumem particularidades

no contexto do semiárido brasileiro, em razão da natureza econômica e vulnerabilidade social

da região, assim, quando comparadas ao PIB do semiárido, tornam-se a maior fonte de renda

da economia local, havendo pouca contrapartida produtiva.

Durante a década de 1980, houve um aumento significativo de transferências de renda direta para a região, com o aumento na criação de municípios e, consequentemente, o aumento do emprego público e a regulamentação das aposentadorias rurais estabelecidas pela Constituição Federal de 1988. Estas

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transferências tiveram novo aumento no fim dos anos 1990 com a criação de programas de transferências de renda direta que hoje estão agrupados no que chamamos de Programa Bolsa Família (PBF). A região semiárida recebe quantia significativa em forma de transferências de renda direta se comparada com o tamanho do seu produto interno bruto (PIB); porém, ainda é a região com os piores indicadores sociais do país (ARAÚJO; LIMA, 2009, p. 47).

Na Paraíba a totalidade da região semiárida produz 40,2% das riquezas do estado,

muito embora 59,8% do PIB sejam gerados em uma área correspondente a apenas 13,5% do

território paraibano (IBGE, 2005 apud ARAÚJO; LIMA, 2009).

Ao refletir especificamente o peso das transferências governamentais e empregos

públicos na economia do semiárido nordestino, Araújo e Lima (2009) denominaram este

fenômeno como uma “economia sem produção”. Paradoxalmente, outros estudos (CALDAS;

ANJOS, 2007; ALMEIDA, 2012) tratam da resistência do agricultor familiar em permanecer no

campo e continuar produzindo. Nestes estudos demonstrou-se que os recursos da Previdência

Social são utilizados, também, para fins produtivos, ou seja, para financiar a atividade agrícola

na propriedade, ao invés de servirem exclusivamente para alimentação e sustento dos

aposentados e, por desdobramento, favorecem a permanência das famílias no campo. Outro

aspecto importante da reprodução social da agricultura familiar é a produção para o

autoconsumo, nem sempre mensurada e/ou quantificada em termos monetários.

No que se refere à política previdenciária, França (2011) revela que em 2010, 3.875

cidades contaram com pagamentos da Previdência superiores ao do Fundo de Participação dos

Municípios (FPM9), ou seja, quase 70% do total.

Apesar das dinâmicas positivas geradas por essas políticas públicas, essa repercussão

se deve às próprias características da região, a falta de geração de renda dessas populações

rurais, a precariedade das condições de vida e a vulnerabilidade a qual estas populações estão

sujeitas.

É diante desse contexto de restrições produtivas, econômicas e ambientais, que os

recursos do PNAE destinados à agricultura familiar, embora pouco expressivos, estimulam a

economia local, a produção de bens agrícolas e a comercialização dos produtos da agricultura

familiar no Cariri Oriental, representando uma “alternativa” (potencialidade) ao assistencialismo

presente historicamente nas políticas destinadas às populações rurais.

9 O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) corresponde às transferências constitucionais (CF, Art. 159, I, b), compostas de 23,5% (22,5% distribuídos ao longo do ano e 1% em dezembro – EC 55/2007) da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos municípios é feita de acordo com o número de habitantes. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para Municípios com até 10.188 habitantes, e o máximo é de 4,0 para aqueles acima de 156 mil (FRANÇA, 2011).

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os entraves históricos em termos econômicos, culturais, políticos e climáticos

contribuem para a existência de vulnerabilidades nestes municípios/território, impactando de

forma adversa nas potencialidades regionais.

Os limites climáticos e ambientais dificultam o desenvolvimento de uma produção

regular para o mercado local. A falta de políticas públicas estruturantes e a ineficiência das

políticas já existentes são na verdade, a principal causa da não superação destes limites e

vulnerabilidades.

O PNAE é um programa de grande extensão que possui uma gestão descentralizada e

um atendimento universal aos escolares. Isso lhe permite desenvolver um sistema flexível de

compras e vendas, nos âmbitos municipal e estadual, favorecendo os agricultores familiares,

escolares e incentivando o aprendizado de novos hábitos alimentares.

A forma abrangente de atuação do programa possibilita, entre outras interlocuções,

diversas articulações com as políticas locais: educação, agricultura, saúde, indústria e comércio

e a promoção do trabalho familiar nas propriedades rurais.

O desenho institucional do PNAE com suas características de descentralização,

universalização, participação de vários atores sociais e a sua atenção em adquirir produtos da

agricultura familiar, insere-se na discussão sobre desenvolvimento rural como um elemento

importante que viabiliza a articulação de várias atividades sejam elas produtivas, organizativas,

econômicas, técnicas, ambientais.

Quanto mais ampla a atuação do programa no território, maior possibilidade real de

inserção desta política na promoção do desenvolvimento local, na formação de um mercado

local e regional de produtos derivados da agricultura familiar e na reprodução social da

agricultura familiar.

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