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Welles Matias de Abreu e Ricardo Corrêa Gomes

Revista do Serviço Público Brasília 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010 269

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Orçamento público:análise da formulação de

estratégias sob a perspectiva doplanejamento emancipatório

e desenvolvimentista


Nas últimas décadas, a gestão governamental brasileira passou por diversas

mudanças, que tinham como finalidade aumentar a eficiência dos fatores de

produção e da qualidade dos serviços prestados, principalmente com o incenti-

vo à inovação e por meio da revisão de paradigmas associados aos modelos

patrimonial e burocrático de administração pública. Tais mudanças resultaram

em reformas gerenciais dos estados (BRESSER-PEREIRA, 1996), de forma a buscar

maior participação e controle social (ABRUCIO E COSTA, 1998).

No processo orçamentário brasileiro, isso não foi diferente. A busca pela

melhoria das funções orçamentárias (alocativa, distributiva e estabilizadora)

promoveu diversas inovações nesse processo. Como exemplo, destacam-se as

inovações provenientes da reforma orçamentária, implantada em 2000, que

possibilitou a elaboração do programa orçamentário conforme as prioridades

de governo (problemas que o governo planeja combater), com forte influência

do método Planejamento Estratégico Situacional – PES (GARCIA, 2000).

Orçamento público: análise da formulação de estratégias sob a perspectiva do planejamento emancipatório e desenvolvimentista

Revista do Serviço Público Brasília 61 (3): 269-286 Jul/Set 2010270

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Os instrumentos de planejamentodefinidos como objetivos, metas, desafiose riscos, são relevantes para compor umaestratégia de desenvolvimento. Porém, éa política macroeconômica o alicercedesse processo, com as definições mone-tária, cambial e fiscal. Cabe ressaltar quea política fiscal foi potencializada, estra-tegicamente, no processo decisório deelaboração dos projetos de lei doPlano Plurianual (PPA), da Leide Diretrizes Orçamentárias (LDO) eda Lei Orçamentária Anual (LOA),visando estabilizar a economia do paísapós a publicação da Lei Complementarnº 101, de 4 de maio de 2000, tambémconhecida como Lei de ResponsabilidadeFiscal (LRF).

A partir do início do presente século, adimensão estratégica no processo orçamen-tário, com a influência do PES e após aedição da LRF, passa a estar mais presentena formulação das políticas públicas e,consequentemente, nas definições de prio-ridades governamentais, que deveriamdirecionar o país para o desenvolvimento.No entanto, observa-se que as decisõesmacroeconômicas estão desassociadas deuma estratégia de longo prazo (SICSÚ, 2008).Portanto, considerando a relevância do tema,é fundamental conhecer melhor a relaçãoentre o desenvolvimento e a gestão estraté-gica orçamentária – no caso do governofederal brasileiro – e suas possíveis implica-ções para o desenvolvimento do país.

Nesse sentido, a análise começa como entendimento de como a administraçãopública brasileira, inclusive na sua dimen-são estratégica, configura-se no âmbito doprocesso orçamentário, com vistas aresponder à seguinte questão: como oorçamento público contribui para a for-mulação de estratégias tendo como pano

de fundo a visão do planejamentoemancipatório e desenvolvimentista?

Para tanto, o presente trabalho temcomo objetivo geral analisar a formulaçãode estratégia na esfera do orçamentopúblico, sob a perspectiva do planejamentoemancipatório e desenvolvimentista, eespecificamente descrever a reformagerencial da administração pública fede-ral, identificando quais as respectivascontribuições para o aprimoramento dagestão estratégica do orçamento público.

O presente artigo justifica-se pelaimportância de se proceder à análise dareferida formulação, possibilitandocompreender melhor como as estratégiasorçamentárias podem associar-se com avisão desenvolvimentista brasileirade longo prazo. Também busca-se com-preender como o neoliberalismo, querecentemente predominou comoreferencial de análise, não conseguiuresponder à expectativa de desenvolvimen-to prometida, partindo da premissa deretirar o Estado da economia, estimulandoa desestruturação desse e da sociedade, semapresentar uma conjuntura econômica edesenvolvimentista bem articulada BRESSER-PEREIRA, 1996; SICSÚ, 2008).

A realização deste estudo visa contri-buir para uma diferente perspectiva dateoria do planejamento, considerando arecente revisão com o conceitoemancipatório, em especial relacionadacom a possibilidade de inferir o orçamentopúblico como instrumento de formulaçãode estratégia do Estado, referente à visãodesenvolvimentista. Para isso, o artigo estádividido em três partes.

Na primeira, consta o referencial teóricosobre administração pública, formulaçãoestratégica, planejamento emancipatório,orçamento público e desenvolvimentismo.



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Em seguida, são analisadas as teorias com afinalidade de explorar as relações entre oselementos da teoria do planejamento:orçamento e estratégia, com baseemancipatória. A descrição da reformagerencial da administração pública e suasconsequências para a dimensão estratégicado orçamento público. Por fim, são expos-tas as considerações sob a perspectivaemancipatória do orçamento público, comrelação à formulação estratégica e à visãodesenvolvimentista.

Referencial teórico

Administração públicaA respeito da administração pública,

registra-se, inicialmente, que o Estado não éapenas um sistema constitucional legal, masé também aparelho, organização ou admi-nistração pública (BRESSER-PEREIRA, 2009).Sendo assim, tomando como base a Ingla-terra, um dos países que primeiro se desen-volveu, apresenta-se a seguir (Quadro 1),

de forma sintética, o histórico entresociedade, Estado e administração pública.

A evolução da administração públicapatrimonialista para a burocrática foium grande progresso, conformedemonstram os estudos de Weber(KALBERG, 1980) a respeito da superiori-dade da burocracia sobre o modeloantecessor (patrimonialista). A primeira temcomo principal característica a incapacidadeou a relutância da autoridade absolutistaem separar os bens públicos dos seusbens privados, enquanto que a segundasurge com a premência de proteger osbens públicos da privatização (BRESSER-PEREIRA, 1996).

No século XX, com a ampliação dopapel do Estado sobre as questões sociaise econômicas, a estratégia básica adotadapela administração pública burocrática –controle hierárquico e formalista ou legalsobre os procedimentos – tornou-seinadequada, pois, apesar de ser capaz deevitar a corrupção ou o nepotismo, era lenta,cara e ineficiente, fazendo sentido para um

Quadro 1: Histórico das relações entre sociedade, Estado eadministração pública

Sociedade1 Estado(Sistema constitucional-legal)

Administração Pública(Aparelho do Estado)

Aristocrática e mercantil(Séculos XVI – XVIII)

Capitalista clássica(Século XIX)

Capitalista moderna(1ª metade do século XX)

Capitalista profissional(Desde meados do século XX)

Absoluto

Liberal

Democrático liberal

Democrático social

Patrimonialista

Burocrática

Burocrática

Gerencial

Fonte: Bresser-Pereira (2009, p. 17).



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Estado pequeno, mas não para um novomodelo muito mais complexo (BRESSER-PEREIRA, 1996).

Após a II Guerra Mundial, a influênciada administração de empresas começou ase fazer sentir na administração pública,ainda que, ao mesmo tempo, houvesse umareafirmação dos valores burocráticos. Asideias de descentralização e de flexibi-lização administrativa ganharam espaço emtodos os governos. No entanto, a refor-ma da administração pública para omodelo gerencial só recebeu força a partirdos anos 1970, quando teve início a crisedo Estado democrático legal de sociedadecapitalista moderna, que levou a crise tam-bém à sua forma de aparelho de Estadoburocrático. Em consequência, na décadade 1980 iniciou-se uma grande revoluçãona administração pública dos países}centrais – Inglaterra, França e EstadosUnidos, entre outros desenvolvidos – emdireção a uma administração públicagerencial (OSBORNE E GAEBLER, 1994). Aadministração pública gerencial tem comoprincipais premissas (BRESSER-PEREIRA,1996):

• descentralização do ponto de vistapolítico, transferindo recursos e atribuiçõespara os níveis políticos regionais e locais;

• descentralização administrativa, pormeio da delegação de autoridade para osadministradores públicos transformadosem gerentes crescentemente autônomos;

• organizações com poucos níveishierárquicos, ao invés de piramidal;

• pressuposto da confiança limitada enão da desconfiança total;

• controle por resultados, a posteriori,ao invés do controle rígido, passo a passo,dos processos administrativos;

• administração voltada para o atendi-mento do cidadão, ao invés de autorreferida.

A lógica brasileira não foi diferente: aideia de uma administração pública gerencialé antiga, começando a ser delineada nos anos1930 – primeira reforma administrativa –,com a criação do Departamento Adminis-trativo do Serviço Público (Dasp), em 1936,e a introdução dos princípios centralizadorese hierárquicos da burocracia clássica. Em1938, ocorreu o primeiro sinal de adminis-tração pública gerencial com a criação daprimeira autarquia. Mas foi em 1967, coma edição do Decreto-lei nº 200,de 25 de fevereiro de 1967 – segundareforma –, que se tentou introduzircaracterísticas gerenciais na administraçãopública brasileira, destacando a instituiçãodos princípios da descentralização e dadelegação de competência. Entretanto, essaúltima tentativa foi parcialmente frustrada,principalmente devido ao retrocesso buro-crático da Constituição Federal de 1988,provocando a necessidade de promovernovo esforço para outra reforma adminis-trativa – a terceira –, capitaneada pelo PlanoDiretor da Reforma do Estado de 1995(BRESSER-PEREIRA, 1996; 2007).

O quadro 2, demonstra a relação entreos períodos históricos e os tipos de socie-dade, Estado, regime político, classedirigente e administração pública queocorreram no Brasil.

A mudança do modelo burocrático deadministração pública para o gerencial foipotencializada com a recente intensificaçãoda crise do tipo de Estado democrático li-beral e da sociedade capitalista moderna.O Brasil, assim como outros países, nãoatingiu o resultado esperado de desenvol-vimento que o neoliberalismo prometeu(SICSÚ, 2008). Vive-se um vácuo histórico,que precisa ser discutido e preenchido comvistas a um estado democrático social deuma sociedade capitalista profissional e umaadministração pública gerencial.



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Quadro 2: Histórico das relações entre sociedade e administraçãopública brasileira

Formulação estratégicaDefine-se estratégia como plano,

padrão, posição e perspectiva, e aformulação de estratégia como umprocesso de planejamento, idealizado ouapoiado por planejadores, a fim de pro-duzir planos; ou seja, pode-se planejar(considerar seu futuro) sem se engajar emplanejamento (procedimento formal),mesmo sem produzir planos (intençõesexplícitas). Alternativamente, existe a pos-sibilidade de se engajar em planejamento(procedimento formalizado), apesar denão planejar (MINTZBERG, 2004; 2008).

Os planejadores podem fazer tudo issoou apenas parte, e às vezes nada disso; mes-mo assim, ainda seriam úteis. Planejamentoé pensar no futuro, é controlar o futuro, é atomada de decisão integrada e um proce-dimento formal para produzir um resultadoarticulado, na forma de um sistema inte-grado de decisões. Planejar, por sua vez, écoordenar suas atividades, assegurar que ofuturo seja levado em consideração, ser

racional e controlar (KAPLAN E NORTON,2004; MINTZBERG, 2004; 2008).

Segundo Mintzberg (2000, p. 22),“para cada vantagem associada àestratégia, há uma desvantagem associa-da”. As vantagens e desvantagens doprocesso de formulação de estratégias sãoapresentadas no quadro a seguir, reme-tendo-nos aos cuidados necessáriosdurante a sua concepção.

Sicsú (2008) menciona que o Brasilprecisa de um projeto de futuro para quese possa sonhar e também estabelecervínculos entre as ações presentes e as dofuturo que se deseja, rumo ao desenvol-vimento pleno. Para isso, os planejadores,os planos e o planejamento são vitais eestão no contexto da formulação deestratégia, que é apresentada na figura 1.

Partindo do pressuposto de que o pro-cesso orçamentário corresponde à própriaformulação de estratégia para o desenvol-vimento, apresentam-se, a seguir, as teoriasque colaboram com doutrinas a respeitodos seus componentes – planejadores,planos e planejamento.

Sociedade

Estado

Regime político

Classe dirigente

Administração

Patriarcal-dependente

Oligárquico

Oligárquico

Latifundiários eBurocracia Patrimonial

Patrimonial

Nacional-dependente

Desenvolvimentista

Autoritário(Democrático: 1945 – 1964)

Industriais eburocracia pública

Burocrática

Nacional-dependente

Liberal-dependente

Democrático

Agentesfinanceiros e rentistas

Gerencial

1821 – 1930 1930 – 1985 A Partir de 1990

Fonte: Bresser-Pereira (2007, p. 11).



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Quadro 3: Vantagens e desvantagens para cada estratégia formulada

Figura 1: Formulação de estratégia2 (planejadores, planos e planejamento)

Fonte: Mintzberg (2004, p. 263)

Açãoestratégica

Fixar a direção

Focalizar oesforço

Definir aorganização

Proverconsistência

Vantagem

Mapear o curso de umaorganização para que elanavegue coesa através do

seu ambiente

Promover a coordenaçãodas atividades

Entender sua organizaçãoe distingui-la das outras

Reduzir a desigualdade eprover a ordem

Desvantagem

Pode propiciar uma compreensão limitadados perigos em potencial, ou seja, as vezes émelhor se movimentar devagar, com algumcuidado, para se adaptar às novas realidades

que surgem a qualquer momento.

O excesso de foco pode ofuscar a visãoperiférica, acarretando dificuldade para abrir

novas possibilidades.

Pode ter excesso em simplificações, surgin-do estereótipos, perdendo assim a rica

complexidade do sistema.

Perda de criatividade, uma vez que estra-tégias e teorias são apenas representações

(abstrações) da realidade; nesse sentido, cadaestratégia pode ter um efeito e informação

falsa ou distorcida.

Fonte: Mintzberg (2000, p. 22).



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Planejamento emancipatórioSobre os planejadores, destaca-se o

estudo das interações entre as teorias doregime, da ação comunicativa e do planeja-mento emancipatório, como maneira deexplicar as relações entre os planejadores ea governança (ver Quadro 4), utilizando asperspectivas do poder da criação de redesde relacionamentos, o conhecimentoemancipatório, o empoderamento subje-tivo e o espaço de solidariedade existente(IRAZÁBAL, 2009).

Especificamente quanto ao planeja-mento emancipatório, destacam-se ascaracterísticas políticas, de espécies, deprocesso, os objetivos e os conflitos dosplanejadores para cada tipo: tradicional,democrático, equitativo e incremental, quesão apresentados no Quadro 5.

Orçamento públicoCom relação aos planos, segundo

Sanches (2007), a Constituição de 1988

introduziu várias mudanças significativasno orçamento público, salientando aobrigatoriedade de elaboração do PPA(planejamento de médio prazo – quatroanos), e da LOA (considerada como decurto prazo – anual), com base nas metas eprioridades estabelecidas na LDO. O PPAé caracterizado pelo descompasso entre ospreceitos constitucionais e as normas legaisvigentes; a LOA, por ter avançado pouconos procedimentos orientados para aalocação de recursos com a finalidadede reduzir as desigualdades interregionais;e a LDO, pela dificuldade de observardispositivos constitucionais, a exemplo docaput do art. 204 in verbis:

Art. 204. As ações governamentais naárea da assistência social serão realizadascom recursos do orçamento da seguridadesocial, previstos no art. 195, além de outrasfontes, e organizadas com base nasseguintes diretrizes:

Quadro 4: Poder, conhecimento, subjetividade e espaços

Poder

Conhecimento

Subjetividade

Espaço

Ação comunicativa

Poder de rede derelacionamentos,

capital social

Aprendizadosocial

Ensaiada,em evolução

Sem restrição específicade espaço

Teoria do regime

Poder preventivo,sistemático de ação

recíproca

Defesa de conhecimentosituacional

Escolha racional, estratégiade interesse pessoal

Manipulação do espaço pelacomodidade

Fonte: Irazábal (2009, p. 129) – tradução livre

Planejamento Emancipatório

Poder de rede derelacionamentos

Conhecimentoemancipatório

Empoderamento, aplicarsubjetivamente, respeito

das diferenças

Espaços de solidariedade,promoção do espaço

de justiça



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I – descentralização político-administra-tiva, cabendo a coordenação e as normasgerais à esfera federal e a coordenação e aexecução dos respectivos programas àsesferas estadual e municipal, bem como aentidades beneficentes e de assistência social;

II – participação da população, pormeio de organizações representativas, naformulação das políticas e no controle dasações em todos os níveis.

Os citados planos têm as finalidadesapresentadas no Quadro 6.

Quadro 5: Características dos planejadores por tipo

Fonte: Irazábal (2009, p. 131) – tradução livre.

Incremental

Liberal

Formadores depolíticas (vantagensmarginais no curto

prazo)

Decisões marginais

Pouco planejamentoou incremento por

mudança de políticas

Os fins e os meiosnão são formulados,então os tomadoresde decisão podemnão trabalhar os

meios para atingir asmetas sociaisdesejáveis.

Estratégias parasuportar, mas nãopara resolver os

problemas.

Características

Teoriapolítica

Espécies deplanejadores

Tipo de processo

Objetivos

Conflitos

Tradicional

Tecnocracia

Planejadoresespecialistas

De cimapara baixo

Racional eplanejamento

científico

Os planejadoresbuscam resultadosde interesse geralrespaldados pelas

classes altas

Democrático

Democracia

A sociedade

Participativo

O processo é maisimportante que os

resultados

Dificuldade de teruma democraciagenuína sem a

representação dosinteresses dos gru-

pos de minoria

Equitativo

Socialista

Planejadores ecomunidade das

minorias

De baixo paracima ou represen-

tativo

Os resultados sãomais importantesque o processo

O planejamentoequitativo nem

sempre édemocrático

Tipos de planejadores



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Quadro 6: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO

Plano

PPA

LOA

LDO

Finalidade

Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos emetas da administração pública federal para as despesas de capitale outras delas decorrentes e para as relativas aos programas denatureza continuada.

Compreender o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; oorçamento de investimento das empresas em que a União, diretaou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito avoto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas asentidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou in-direta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidospelo poder público.

Compreender as metas e prioridades da administração púbicafederal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeirosubsequente, orientar a elaboração da LOA, dispor sobre as altera-ções na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação dasagências financeiras oficiais de fomento.

Fonte: Core (2007, p. 220 - 221).

Quanto ao planejamento, este sofreuforte influência internacional – em virtudeda crise financeira por volta dos anos 1980– com vistas a, sobretudo, conferir aosgovernos uma administração públicaenxuta, mais efetiva e eficiente, comoforma de garantir mínima gover-nabilidade e proceder a uma amplareforma do aparelho do Estado para omodelo gerencial, em substituição aoburocrático (CORE, 2004). No Brasil, areforma orçamentária de 2000 – tambémdenominada como terceira reformaorçamentária – teve como pontos-chave

para sua implementação mudançascom fins gerenciais no processo orça-mentário (GARCIA, 2000), em especial noprocesso de elaboração do PPA e daLOA, a saber:

• estabelecimento de objetivosestratégicos;

• identificação de problemas a enfren-tar ou de oportunidades a aproveitar, paraalcançar os objetivos estratégicos;

• concepção de programas a seremimplementados, com vistas ao atingimentodos objetivos, que implicarão a solução dosproblemas;



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• especificação das diferentes ações doprograma, com identificação dos produtosque darão origem, quando couber, aosprojetos e atividades;

• atribuição de indicadores aos objetivos(e programas) e de metas aos produtos (pro-jetos, atividades e outras ações);

• designação de gerentes por programas;• avaliação da execução e dos resultados; e• cobrança e prestação de contas por

desempenho.

DesenvolvimentismoAs promoções do desenvolvimento e

da democracia social no Brasil interessamnão apenas ao governo nacional, mas tam-bém às elites econômicas e empresariaismundiais, coadjuvantes e beneficiárias dosprocessos de desenvolvimento econômicoe de democratização. Políticas atualmenteprescritas por essas instituições aos paísesem desenvolvimento como boas – comcaracterísticas neoliberais – contrariam aslições do passado, impedindo esses paísesde “subirem a escada” em direção aomundo desenvolvido. Uma colaboraçãopara resolver esse dilema é saber como cons-truir uma “escada” (estratégia), ou seja,como definir quais são os passos ou cami-nhos a serem adotados para que se possaalcançar o desenvolvimento.

É necessário que se conheça os meiosutilizados por outros países para atingirseus objetivos estratégicos, de modo avislumbrar uma alternativa possível. Dessemodo, o país conseguirá superarobstáculos impostos pelas instituições in-ternacionais, bem como as condiçõeshistóricas diversas e a conjuntura políticae institucional. Cabe lembrar que muitasdas alternativas adotadas no passado pelospaíses que hoje são considerados comodesenvolvidos não estão mais disponíveis

para os países em desenvolvimento(OLIVIERI, 2005).

Rumo ao desenvolvimento social, éfundamental saber que qualquer estratégiaorçamentária escolhida tem inevitáveisconsequências econômicas e sociais,esperadas ou não, que devem estar em umcontexto de análise de vulnerabilidade econfiabilidade do plano, de forma aaumentar a capacidade de governo. Segun-do Sicsú (2009), para desenvolver-se, oEstado deve prover uma política fiscal queestimule o aumento da receita tributáriacomo consequência da sua atuação, utilizan-do o critério da progressividade. Deveexecutar obras de infraestrutura para apromoção do desenvolvimento industriale, consequentemente, produção de bens eserviços sociais, capaz de gerar empregos eredistribuição da renda nacional.

Nesse sentido, o desenvolvimento deveser proveniente do incremento imediato –em despesas geradoras de emprego e emáreas sociais – e discriminado – quepromova a distribuição de renda – dosgastos na ampliação da capacidade produ-tiva, o qual exige estímulos não só fiscais,mas também monetários e cambiais, com-pondo uma proposta de políticamacroeconômica desenvolvimentista(GENTIL E MICHEL, 2009).

De forma semelhante, Bresser-Pereira e Nakano (2002) afirmam que aestabilidade macroeconômica é compatí-vel com o desenvolvimento econômicodesde que com a adoção de uma políticamonetária de juros favorável à ativação daspolíticas comerciais e industriais (geradorasde emprego), de política cambial realista(flutuante) para estabilizar nossas contasexternas e de política fiscal que possibilitea distribuição por meio do aporte derecursos em políticas públicas sociais (aexemplo da educação básica, saúde e



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reforma agrária), além de ter o critério daprogressividade da tributação.

Sicsú (2008) expõe que essas estratégiassó são efetivas se houver envolvimento detoda a sociedade. Portanto, a formulaçãoda estratégia orçamentária para o desen-volvimento não pode ser um plano degabinete, mas sim um processo deconstrução conjunta com a sociedade,um sonho da grande maioria da popula-ção, com ampla participação políticado Estado-Nação Brasil.

Análise teóricaApesar de a reforma orçamentária de

2000 representar um marco histórico comdestaque para os esforços das secretarias dePlanejamento e Investimentos Estratégicos(SPI, na denominação atual) e deOrçamento Federal (SOF), ambas subor-dinadas ao Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão, ainda há um longocaminho para a implantação de um sistemade planejamento pleno e apropriado àcomplexidade do processo de governar emsociedades democráticas, que supere o“economicismo”, incorpore cálculo políticoe disponha de direção estratégica. Todavia,admite-se que a prática orçamentária atualé bem superior ao que se praticava até então.Considerando que a reorganização dosistema está em andamento, esse fato apontapara o rumo do que vem a ser buscadopelos países com governos mais bemorganizados e mais capacitados à condu-ção estratégica dos negócios públicos(GARCIA, 2000).

A construção de um poderoso instru-mento de governo, que utilize o sistema deplanejamento estratégico público, requer,antes de tudo, consciência de sua neces-sidade. Segundo Garcia (2000, p. 39), “nãohá indícios seguros de que essa consciênciaesteja generalizada entre dirigentes públicos,

parlamentares, quadros técnicos superiores,universidades, partidos políticos”. Umexemplo é o atraso da edição de lei com-plementar de que trata o § 9º do art. 165da Constituição Federal, podendo serconclusão de nosso próprio atraso políti-co-institucional (SANCHES, 2007). Ressalta-sea importância dos planejadores para aefetivação das mudanças evolutivas.

Em 2000, com a publicação da LRF,a austeridade fiscal contribui para o pro-cesso de reforma gerencial do Estado, coma instituição de mecanismos de controlefiscal – fortemente vinculados à LOA e àLDO – para todas as esferas (federal,estadual e municipal), que juntamente comos esforços para a integração entre os pla-nos PPA e LOA, buscaram influenciar oEstado, estrategicamente, para a elevaçãode produtividade e qualidade de seusserviços. Contudo, o planejamento, numambiente de forte disciplina fiscal, ocupaespaço considerável, tendendo a ter exces-sivamente perfil incremental, que poderiaser do PPA, uma vez que valorizariaas relações entre a gestão fiscal e o gastopúblico sob a ótica estratégica de médio elongo prazo (PARES E VALLE, 2007).

Independente do formato do plano,percebe-se a necessidade de se associartécnicas de gestão estratégica na adminis-tração pública ao planejamento estratégico.Nesse contexto, o Planejamento Estraté-gico Situacional (PES) colaborou parainfluenciar a reforma orçamentária de2000, aumentando a dimensão estratégicano processo orçamentário (PARES E VALLE,2007). Para Matus (1997), no PES o mo-mento fundamental para o processo deplanejamento significa “instância, ocasião,circunstância ou conjuntura pela qual passaum processo contínuo, ou em cadeia, quenão tem começo nem fim definidos” epode ser tipificado, sem sequência



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predefinida, como explicativo (foi, é, ten-de a ser), normativo (deve ser), estratégico(pode ser) e tático-operacional (fazer).Se essas condições fossem atendidas ple-namente, fariam com que o planejamentotivesse características menos tradicionais.

De acordo com Matus (2007), aurgência que nos leva à preocupação como curto prazo nos distrai da planificaçãodo longo prazo. Sendo assim, a grandeestratégia é pensar grande as estratégias(visão ampla), para evitar a cegueira docurto prazo (visão curta).

Pode-se visualizar na Figura 2, deforma sintética, as propostas do PES, cujofundamento é a teoria de um jogosemicontrolado a serviço da práticaracional da ação humana, contendo arelação denominada “triângulo de gover-no”, composto por “governabilidade,capacidade e projeto de governo”.

A atual administração pública brasileirapassa a ser, a partir de 1990, classificadapredominantemente como gerencial,influenciada pela tendência internacional de

Figura 2: Planejamento Estratégico Situacional – PESFonte: Matus (2007, p. 115 - 131).

incluir características de administração deempresas na administração pública, comona questão colocada por Osborne eGaebler (1994, p. 21): “por que não sepode governar como quem administra umaempresa?”. O perfil empreendedor passaa ser cobrado para o administrador públicocom a finalidade de o governo produzirmais e com melhor qualidade, utilizandomenos recursos. São premissas para essenovo perfil, que estão presentes no PlanoDiretor da Reforma do Estado de 1995.Como acreditar no governo, nas possibili-dades geradas pela equidade – igualdadede oportunidades para todos os cida-dãos –, no funcionamento efetivo dasociedade sem um governo efetivo e queo liberalismo e o conservadorismotradicional não têm muita relevância paraos problemas atuais.

O orçamento público federalbrasileiro seguiu a referida tendência.A reforma orçamentária de 2000 introduziumudanças com características gerenciais noprocesso orçamentário que, entre outros



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objetivos, buscaram aumentar a suadimensão estratégica, principalmente coma influência do método PES, para todos oscomponentes de sua formulação –planejadores, planos e planejamento. Mesmosabendo que o processo ainda está longedo ideal, com certeza representou um gran-de avanço na técnica orçamentária, pelo fatode possibilitar a vinculação da estratégia como planejamento em situações complexascomo vivenciam os atuais governos.

A baixa efetividade estratégica(macroeconômica, orçamentária e de políticaspúblicas) para a promoção do desenvolvi-mento pode ser explicada pelos seguintesfatores: o pouco tempo da implantação dasmudanças propostas no processo orçamen-tário e a apatia de uma administração públicaburocrática, presente em um Estado demo-crático liberal estagnado.

Nesse sentido, para se desenvolver,tornar-se uma democracia social, é impor-tante que o planejamento evolua com osplanos – observando o planejamentoemancipatório – para obter característicasequitativas e democráticas, conforme figura

a seguir, com as interações para promoçãodo desenvolvimento do país.

Para o Estado se consolidar comodesenvolvido, a estratégia orçamentáriadeve considerar a perspectiva social. Osdesenvolvimentistas consideram quea tributação tem de ser progressiva e justa;que os juros devem ser baixos e menoscustosos; que precisa haver investimentosprivados e câmbio que estimule a expor-tação; além da geração de empregos porintermédio de investimentos públicos eminfraestrutura e políticas sociais de longoprazo, como forma de estimular a pro-dução e distribuição de renda. Nessecontexto, os planejadores têm papel fun-damental para a realização dessas ações,uma vez que o processo emancipatórioestá relacionado com o comportamentodo componente (planejadores) da formu-lação de estratégia.

Considerações finaisPara que a formulação da estratégia

orçamentária seja efetiva, com base nateoria de Mintzberg (2000), observa-se anecessidade de:

Figura 3: Interações entre planejamento e planos para o desenvolvimentoFonte: Autores.



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• fixação da direção sem ocultarperigos em potencial, ou seja, estar abertaa adaptar-se às novas realidades;

• focalização dos esforços preocu-pando-se em não ofuscar a visão periférica,considerando, portanto, novas possibilidades;

• definição da organização obser-vando as complexidades, porém evitandoexcessos de padronizações; e

• prevenção da consistência – igual-dade e ordem – com criatividade.

A gestão estratégica contribui para odesenvolvimento, garantindo a estabi-lidade econômica mediante políticas fiscal,monetária e cambial, além da condiçãoresponsável pelo incremento de receitas edespesas públicas, gerando empregos pormeio da implantação de infraestrutura queestimule a produção agropecuária, indus-trial e de serviços, e distribuindo rendapor intermédio de tributação progressivae priorização de políticas públicas sociais.

Para isso, a estratégia e o orçamento pú-blico se aproximam, com o propósito deestimular o processo participativo, de cons-trução conjunta do governo com a socieda-de, representativo de fato e com ampla par-ticipação política. Essa aproximação se dirigeà forma de administração pública gerencial,orientada para resultados sem desconsiderara importância dos processos, flexível para assituações complexas não previsíveis, comopreconiza o método PES, e justa para con-duzir o Estado ao tipo democrático social.Entretanto, para ser eficaz, esta estratégianecessita prever que os planejadores busquemum modelo de gestão mais equitativo edemocrático (Quadro 7), deixando de serexcessivamente tradicional e incremental.

O desenvolvimento orçamentáriobrasileiro depende, consideravelmente,da ruptura do imediatismo incrementalliberalista (buscar uma visão ampla) eda diminuição da influência da elite nas

Quadro 7: Planejador desenvolvimentista (equitativo e democrático)

Fonte: Autores.

Planejamento emancipatório

Poder de rede de relacionamentos

Conhecimento emancipatório

Empoderamento, aplicarsubjetivamente, respeito às diferenças

Espaços de solidariedade e promoçãodo espaço de justiça

Planejadores desenvolvimentistas comfoco no perfil equitativo

e democrático

Com mobilização da sociedade, dosplanejadores e da comunidade das

minorias

Provimento do saber considerandoprocesso participativo e representativo

autogerido

Consideração da relevância entre oprocesso e os resultados para a

coletividade

Busca pela democracia social comequidade



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decisões estratégicas (realizar concessõesàs minorias), de maneira a permitir aconstrução de um novo paradigma, emque a sociedade esteja mais presente naformação da estratégia macroeconômica(planejadores, planos e planejamento) e doprocesso decisório das políticas públicasrelacionado ao orçamento públicobrasileiro, com perfil representativo,participativo e mobilizador.

As ideias provenientes dos debates dareforma orçamentária de 2000, com basenas orientações contidas no Plano Diretorda Reforma do Aparelho Estado de 1995,ainda estão em processo de implementação

Notas

1 Periodização e tipologia tomando como base a Inglaterra.2 Escola do Design.

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e precisam ser constantemente reforçadasou revistas, tendo em vista as novas conjun-turas políticas e econômicas. Para tanto, osplanejadores são os agentes eman-cipatóriosda formulação de estratégia com caracte-rísticas mais equitativas e democráticas, vistoserem eles os responsáveis pelas açõesdesenvolvimentistas nos planos eno planejamento. O intuito é de que aspropostas deixem de ser tradicionais eincrementais, conforme se observa nasdecisões do atual processo orçamentáriobrasileiro.

(Artigo recebido em janeiro de 2010. Versãofinal em setembro de 2010.)



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Resumo – Resumen – Abstract

Orçamento público: análise da formulação de estratégias sob a perspectiva do planeja-mento emancipatório e desenvolvimentista.Welles Matias de Abreu e Ricardo Corrêa GomesEste artigo tem como finalidade analisar a formulação de estratégia no orçamento público sob

a perspectiva do planejamento emancipatório e desenvolvimentista. Além disso, busca-se descrevera reforma gerencial da administração pública federal e identificar quais as respectivas contribuiçõespara o aprimoramento da gestão estratégica do orçamento público. Apresenta-se como referencial ateoria do planejamento, abordando temas relacionados com administração pública, formulaçãoestratégica, planejamento emancipatório, orçamento público e desenvolvimentismo. A análise dateoria foca as relações entre os elementos do planejamento: orçamento e estratégia, com baseemancipatória. Descreve-se a reforma gerencial da administração pública e suas consequências para agestão estratégica orçamentária. Emite-se considerações sob a perspectiva emancipatória do orça-mento público, com relação à formulação estratégica e à visão desenvolvimentista.

Palavras-chaves: Orçamento Público – Formulação de estratégia – Desenvolvimentismoemancipatório.

Presupuesto público: análisis de la formulación de estrategias bajo la perspectiva delplaneamiento emancipatório y desarrollista.Welles Matias de Abreu y Ricardo Corrêa GomesEste artículo tiene como propósito analizar la formulación de la estrategia en el alcance del

presupuesto público bajo perspectiva del planeamiento emancipatorio y desarrollista. Por otra parte,se busca describir la reforma gerencial de la administración pública federal y identificar cuáles son lasrespectivas contribuciones para la mejora de la gerencia estratégica del presupuesto público. La teoríadel planeamiento se presenta como el tema referencial, abordando temas relacionados con laadministración pública, la formulación estratégica, el planeamiento emancipatorio, el presupuestopúblico y desarrollista. El análisis de las teorías enfoca las relaciones entre los elementos delplaneamiento: presupuesto y estrategia, con la base emancipatoria. Se describe la reforma gerencial dela administración pública y sus consecuencias para la gerencia estratégica presupuestaria. Se emiteconsideraciones bajo perspectiva emancipatoria del presupuesto público, con respecto a la formulaciónestratégica y a la visión desarrollista.

Palabras-claves: Presupuesto público – Formulación estratégica – Desarrollismoemancipatorio.

Public budget: analysis of the strategies’ formulation under the perspective of theemancipatory and developmentist planning.Welles Matias de Abreu and Ricardo Corrêa GomesThis article is aimed to analyse the formulation of strategies in the scope of public budget

under the emancipatory and developmental planning perspective. Besides, it tries to describe themanagement reform of the federal public administration and to identify which are the respectivecontributions for the improvement of the strategic management of the public budget. It presentsas reference the planning theory, broaching related subjects with public administration, strategicformulation, emancipatory planning, public budget and development. The analysis of the theoryfocuses the relations between the planning elements: budget and strategy, with emancipatory basis.It describes the management reform of the public administration and its consequences for the



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budgetary strategic management. It emit considerations under the emancipatory perspective of thepublic budget, with regards to the strategic formulation and to the developmental view.

Keywords: public budget – strategy formulation – developmentist emancipator.

Welles Matias de AbreuPós-Graduado em Planejamento e Orçamento pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-Brasília) e em Gestão Públicapela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). Mestrando em Administração pela Universidade deBrasília (UnB). É servidor da carreira de Analista de Planejamento e Orçamento do governo federal, ocupandoatualmente o cargo de coordenador-geral de Desenvolvimento Institucional da Secretaria de Orçamento Federal.Contato: [email protected] Corrêa GomesDoutor em Administração Pública pela Universidade de Aston no Reino Unido. É Professor Adjunto da UnB,vice-presidente para a América do Sul e Central da International Research Society for Public Management (IRSPM) erepresentante da América do Sul no Conselho Editorial da revista científica International Journal of Public SectorManagement (IJPSM). Contato: [email protected]

Welles Matias de Abreu e Ricardo Corrêa Gomes RSP ...§amento públic… · beral e da sociedade...

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