Zonas de Amortecimento de Unidades de Conservacao - Roseli Ganem

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    ESTUDO 

    Câmara dos DeputadosPraça dos Três PoderesConsultoria LegislativaAnexo III - Térreo

    Brasília - D

    ZONAS DE AMORTECIMENTO DE

    UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

    Roseli Senna Ganem

    Consultor Legislativo da !rea "I#eio Am$iente e Direito Am$iental% &rgani'aç(o Territorial% Desenvolvimento )r$ano e *egional

    ESTUDO

    MARÇO/2015

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    SUMÁRIO

    1. Introdução ..................................................................................................................... 3 

    2. Histórico da legislação sobre zonas de amortecimento ................................................ 4 3. A zona de amortecimento na Lei do Snuc ..................................................................... 6 

    4. desen!ol!imento de ati!idades na zona de amortecimento ..................................... 1" 

    #. licenciamento ambiental na zona de amortecimento .............................................. 13 

    6. A a$licação da Lei de %rimes Ambientais na zona de amortecimento ....................... 16 

    &. %onsideraç'es (inais .................................................................................................... 2" 

    )e(er*ncias bibliogr+(icas ................................................................................................ 21 

    © 2015 Câmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntera! desde "ue#itados$as% o$a% autor$a% e a Consultoria &eislativa da Câmara dos Deputados. '(o vedadas a venda! areprodu)(o par#ial e a tradu)(o! sem autoriza)(o pr*via por es#rito da Câmara dos Deputados.

    Este trabalho * de inteira responsabilidade de seu$sua% autor$a%! n(o representando ne#essariamente aopini(o da Câmara dos Deputados.

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    ZONAS DE AMORTECIMENTO DE UNIDADES DE

    CONSERVAÇÃO

    Roseli Senna Ganem

    1. I,-)/0

     + #ria)(o e implanta)(o de unidades de #onserva)(o $,Cs% #onstitui aprin#ipal políti#a de #onserva)(o da diversidade biol-i#a! n(o apenas no rasil! mas em todo omundo. Entretanto! * um rande desa/io erir um sistema de ,Cs de modo a arantir suasustentabilidade a lono prazo. +l*m dos inmeros problemas relativos área da pr-pria unidade!#omo a reulariza)(o /undiária! a /is#aliza)(o e a implanta)(o da in/raestrutura! os estoresen/rentam diversas di/i#uldades de rela#ionamento #om a popula)(o lindeira e de #ontrole dosimpa#tos das atividades so#ioe#onmi#as desenvolvidas no entorno da ,C.

    3 #res#imento urbano irreular e o desenvolvimento de e4trativismo

    predat-rio! a #a)a! a e4plora)(o madeireira! a ari#ultura! a minera)(o! a indstria e o turismopodem erar impa#tos neativos sobre os e#ossistemas "ue se "uer proteer no interior daunidade! #omo polui)(o hídri#a e atmos/*ri#a! redu)(o da vaz(o dos #orpos dáua! eros(o dosolo! desmatamento! altera)6es #limáti#as et#. 7o #aso de e#ossistemas /lorestais! por e4emplo! o#orte raso da veeta)(o nativa at* o limite da ,C e4p6e a área a ventos e luminosidade e4#essivos!"ue deradam as /lorestas situadas na borda da unidade! #omprometendo a perman8n#ia dasesp*#ies mais sensíveis e reduzindo! por #onse"u8n#ia! a área e/etivamente proteida. 9ueimadasrealizadas em áreas pr-4imas podem atinir /a#ilmente a ,C! o "ue a/eta dramati#amente asesp*#ies da /lora e da /auna. 3 mesmo o#orre #om e/luentes industriais e arot-4i#os lan)adosem ambiente #ontíuo unidade.

    :ara minimizar ou mesmo evitar tais impa#tos sobre as ,Cs! s(ode/inidas as zonas de amorte#imento $;+s%! "ue #onstituem áreas

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    3 ob=etivo deste estudo * apresentar um hist-ri#o sobre a inser)(o desseinstrumento no ordenamento =urídi#o na#ional! bem #omo os #rit*rios "ue norteiam a suadelimita)(o.

    2. HIS-)I% A LISLA0 S5) ,AS A7)-%I7,-

     + primeira norma a men#ionar a ne#essidade de proteer o entorno das,Cs /oi a &ei n? @.A02! de 2B de abril de 1A1! "ue disp6e sobre a #ria)(o de Esta)6es

    E#ol-i#as! reas de :rote)(o +mbiental e dá outras provid8n#iasF. + &ei a/irmaG +rt. H? 7as áreas vizinhas s Esta)6es E#ol-i#as ser(o observados! paraa prote)(o da biota lo#al! os #uidados a serem estabele#idos emreulamento! e na /orma prevista nas &eis n?s I.BB1! de 15 de setembrode 1A@5! e 5.1AB! de H de =aneiro de 1A@B. (Grifo nosso)

    :osteriormente! o De#reto n? AA.2BI! de @ de =unho de 1AA0! "uereulamenta a &ei n? @.A02! de 2B de abril de 1A1! e a &ei n? @.AH! de H1 de aosto de 1A1! "uedisp6em! respe#tivamente sobre a #ria)(o de Esta)6es E#ol-i#as e reas de :rote)(o +mbientale sobre a :olíti#a 7a#ional do >eio +mbiente! e dá outras provid8n#iasF! determinouG

    C+:JT,&3 K

    Das Esta)6es E#ol-i#as

    ......................................................................................................................

     +rt. 2B. 7as áreas #ir#undantes das ,nidades de Conserva)(o! num raiode dez "uilmetros! "ual"uer atividade "ue possa a/etar a biota /i#arásubordinada s normas editadas pelo Conama. (Grifo nosso) 

     Leri/i#aeio +mbiente $Conama%! numraio de 10 Nm no entorno das unidades de #onserva)(oF. Embora esse dispositivo este=amen#ionado no Capítulo das Esta)6es E#ol-i#as! sua apli#a)(o /oi estendida s demais#ateorias de ,Cs.

     + &ei n? A.A5! de 1 de =ulho de 2000! "ue reulamenta o art. 225! O 1?!in#isos K! KK! KKK e LKK da Constitui)(o Pederal! institui o 'istema 7a#ional de ,nidades deConserva)(o da 7atureza e dá outras provid8n#iasF $&ei do 'nu#%! estendeu #laramente aprote)(o do entorno das ,Cs a todas as #ateorias! e4#eto a rea de :rote)(o +mbiental $+:+% ea Qeserva :arti#ular do :atrimnio 7atural $Q::7%. Essa área proteida ao redor das ,Cs passou

    ent(o a ser denominada zona de amorte#imento! de/inida #omoG

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     +rt. 2? :ara os /ins previstos nesta &ei! entende

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     +s ;+s est(o presentes tamb*m no entorno das áreas

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    hierar"uia do "ue #riou a ,C $eralmente de#reto% ou por delea)(o e4pressa #ontida no ato de#ria)(o da ,C. 'ilva 7eto $2012% a/irma "ue tal #ontrov*rsia suriu #om a de/ini)(o dos limites da;+ do :ar"ue 7a#ional >arinho de +brolhos! por meio da :ortaria Kbama n? HAM200@. Qessalta!por*m! "ue a &ei do 'nu# em nenhum momento aponta essa e4i8n#ia! a "ual! em nome daseuran)a =urídi#a! pare#e #riar mais um empe#ilho buro#ráti#o est(o das ,Cs.

    Deve

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    mais #omple4o de neo#ia)6es! anteriormente #ria)(o da unidade! mas! por outro lado! trarámaior seuran)a =urídi#a est(o /utura da área.

    3utro aspe#to a #onsiderar na delimita)(o da ;+ * "ue a &ei do 'nu#n(o de/ine #rit*rios espe#í/i#os para esse pro#edimento. Entretanto! n(o há #omo de/inir! em lei!#rit*rios erais para delimita)(o da ;+! nem mesmo para de/ini)(o das pr-prias ,Cs. Esseslimites devem ser analisados #aso a #aso! sempre baseados em estudos t*#ni#os "ue orientem o-r(o estor sobre os aspe#tos e#ol-i#os e as atividades so#ioe#onmi#as presentes na área.

    Essa diretriz está #ontida na Knstru)(o 7ormativa $K7% n? 1! de 1 desetembro de 200B! do Knstituto Chi#o >endes de Conserva)(o da iodiversidade $KC>io%! "uedis#iplina as diretrizes! normas e pro#edimentos para a elabora)(o de :lano de >ane=o:arti#ipativo de ,nidade de Conserva)(o Pederal das #ateorias Qeserva E4trativista e Qeserva deDesenvolvimento 'ustentávelF. 'eundo a K7 KC>io 1M200B! a ;+G

    Deve ser delimitada #onsiderando as #ara#terísti#as so#ioambientaisreionais! as atividades e4istentes e os impa#tos poten#iais na ,nidade.Devem ser estabele#idas normas para o seu uso e o#upa)(o e restri)6espara atividades impa#tantesF $art. @?! L%. (Grifo nosso) 

    Do#umentos t*#ni#os dos -r(os vin#ulados ao >inist*rio do >eio +mbiente $>>+% o/ere#em orienta)(o aos estores sobre in/orma)6es importantes a serem#onsideradas nos estudos de delimita)(o da ;+G o Qoteiro >etodol-i#o para :lane=amento de:ar"ue 7a#ional! Qeserva iol-i#a e Esta)(o E#ol-i#a $Kbama! 2002% e o Qoteiro >etodol-i#opara Elabora)(o de :lanos de >ane=o de Plorestas 7a#ionais $KC>io! 200A%. :ara essas ,Cs!ambos os roteiros men#ionam! #omo possíveis #rit*rios de in#lus(o de uma área na ;+G

    < mi#roba#ias dos rios "ue /luem para a unidade de #onserva)(o! #onsiderando

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    < a#identes eorá/i#os e eol-i#os notáveis! aspe#tos #8ni#os pr-4imos ,C e sítiosar"ueol-i#os.

    7o #aso de par"ue na#ional! reserva biol-i#a ou esta)(o e#ol-i#a "ueabran=am e#ossistemas #osteiros e marinhos! devem ser observadosG a velo#idade! o sentido e asazonalidade das #orrentes marinhas e os ventos "ue a/etem as ,Cs! bem #omo a presen)a desítios de importân#ia e#ol-i#a para esp*#ies marinhas $áreas de reprodu)(o! desova e alimenta)(ode esp*#ies%! de deltas de rios e de manuezais! estuários! restinas! dunas! launas! praias arenosase #ost6es ro#hosos! re#i/es! ban#os de alas! par#*is e /enmenos o#eanorá/i#os "ue tenham

    sini/i#ativa rela)(o "uími#a! /ísi#a ou biol-i#a #om as ,Cs $Kbama! 2002%.

    '(o apontados #omo #rit*rios de a=uste para delimita)(o da ;+ das"uatro #ateorias de ,CG a e4ist8n#ia de limites identi/i#áveis no #ampo! #omo linhas /*rreas!estradas! rios e outros de visibilidade e"uivalente! e a in/lu8n#ia do espa)o a*reo $ventos "ue#onduzam emiss6es asosas! por e4emplo% e do subsolo $"ue possa #omprometer os a"uí/eros eos solos da ,C% $Kbama! 2002S KC>io! 200A%.

    3s re/eridos roteiros men#ionam! ainda! #rit*rios para n(o in#lus(o deum lo#al na ;+! tais #omo a presen)a de área urbana estabele#ida ou a"uelas de/inidas nos planosdiretores #omo de e4pans(o urbana! ou destinadas lealmente para esse /im $Kbama! 2002S

    KC>io! 200A%.E4aminando

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    4. S,8L8I7,- A-I8IAS ,A ,A A7)-%I7,-

    Con/orme =á reiterado! a &ei do 'nu# determina "ue as normas sobre ouso do solo e as atividades e#onmi#as na ;+ se=am dis#iplinadas no ato de #ria)(o da unidade!ou posteriormente! pelo -r(o estor. 3briatoriamente! o plano de mane=o deve abraner apr-pria unidade! a ;+ e os #orredores e#ol-i#os! e deve #onter as normas "ue reem a área.

    7o #aso de ,C do rupo de prote)(o interal $par"ue na#ional! esta)(oe#ol-i#a! reserva biol-i#a! monumento natural e re/io de vida silvestre%! a ;+! uma vez

    de/inida /ormalmente! n(o poderá ser trans/ormada em zona urbanaG

     +rt. IA. + área de uma unidade de #onserva)(o do Zrupo de :rote)(oKnteral * #onsiderada zona rural! para os e/eitos leais.

    :arára/o ni#o. + zona de amorte#imento das unidades de #onserva)(ode "ue trata este artio! uma vez de/inida /ormalmente! n(o pode sertrans/ormada em zona urbana.

    :ortanto! se a ;+ #onstituir zona rural no ato de sua delimita)(o! n(opoderá ser posteriormente trans/ormada em zona urbana. 3bviamente! se o entorno da ,C de

    prote)(o interal =á #onstituir zona urbana "uando a ;+ /or de/inida! assim permane#erá.'aliente

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    lembrar "ue ambos os instrumentos devem ser periodi#amente revistos!mas n(o resta dvida de "ue a e4pans(o urbana deve ser evitada na zonade amorte#imento.F $p. B5%

    Em síntese! a delimita)(o da ;+ de ,C de prote)(o interal estabiliza opro#esso de e4pans(o urbana! pois! uma vez de/inida a ;+! as áreas rurais! as áreas "ue interamzona urbana e a"uelas destinadas e4pans(o urbana pelo plano diretor =á aprovado permane#er(o#omo tais.

    V pre#iso ressaltar "ue a propriedade! urbana ou rural! deve #umprir sua/un)(o so#ial. + Constitui)(o Pederal $CP%! art. 5?! in#isos RRKK e RRKKK! arante o direito propriedade! mas em seuida determina "ue ela deve atender sua /un)(o so#ial. 3 art. 1B0! caput  e in#iso KKK! da CP estabele#e "ue a ordem e#onmi#a tem por /im asseurar e4ist8n#ia dina atodos! observados diversos prin#ípios! entre os "uais o da /un)(o so#ial da propriedade. +l*mdisso! a Carta >ana! art. 225! caput  e O 1?! in#iso KKK! arante a todos o direito ao meio ambientee#oloi#amente e"uilibrado! por meio! entre outras a)6es! da de/ini)(o de espa)os territoriaisespe#ialmente proteidos pelo :oder :bli#o.

    :ortanto! visando a e"uilibrar os direitos #onstitu#ionalmente arantidos!o e4er#í#io da atividade e#onmi#a nas ;+s! e em espe#ial da"uelas vin#uladas a ,Cs de prote)(o

    interal! deve seuir diretrizes "ue interem o uso das áreas e4ternas prote)(o dos e#ossistemasdo interior da ,C. 3 impa#to das atividades do entorno deve ser minimizado ou evitado! paraarantir a #onserva)(o desses e#ossistemas.

    Entretanto! a ;+ n(o /az parte da ,C e suas terras n(o s(odesapropriadas. Desse modo! as limita)6es impostas aos proprietários n(o podem ser de talmonta "ue impe)am a atividade e#onmi#a lo#al. >ilar* $200B% ressaltaG

    ...a zona de amorte#imento n(o * parte da unidade de #onserva)(o! mas!por /or)a da lei! /i#a su=eita a uma esp*#ie de zoneamento obriat-rio!pelo "ual #ertas atividades e#onmi#as s(o permitidas ou reradas.

     Tratandoilar* $200B% #orrobora a ideia de e"uilíbrio entre desenvolvimento deatividades e#onmi#as e prote)(o dos e#ossistemas na ;+! de /orma a arantir! iualmente! a#onserva)(o da ,C e a seuran)a so#ioe#onmi#a das #omunidades lindeiras.

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    'endo assim! e seuindo as diretrizes para a delimita)(o das ;+s! a &eido 'nu# n(o prev8 medidas espe#í/i#as sobre as normas de uso do solo na área. Essas medidastamb*m devem ser de/inidas #aso a #aso! #om base em estudos t*#ni#os da ,C e seu entorno! noâmbito do plano de mane=o.

    Entretanto! a &ei do 'nu# aborda duas atividades em parti#ular!apontadas a seuir. + primeira re/ere

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     + seunda atividade men#ionada na &ei do 'nu# trata da implanta)(o deredes de abaste#imento de áua! esoto! eneria e in/raestrutura urbana em eral. 3 art. I@ da &eido 'nu# determina "ue ela pode o#orrer nas #ateorias de ,Cs "ue admitem taisempreendimentos! bem #omo nas ;+s das unidades do Zrupo de :rote)(o Knteral! mediantepr*via aprova)(o do -r(o responsável por sua administra)(o.

    Qessalte

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    num raio de dez "uilmetros! as atividades "ue pudessem a/etar a biota subordinar

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    previsto no caput ! #om e4#e)(o de Q::7s! reas de :rote)(o +mbiental$+:+s% e reas ,rbanas Consolidadas.

    ...............................................................................................................................

    ...............................................................................................................................

     +rt. B? Esta Qesolu)(o se apli#a s ,Cs #riadas at* a data dere"uerimento da li#en)a ambiental. (Grifos nossos) 

    :ortanto! o Conama atualizou suas disposi)6es &ei do 'nu#!men#ionando e4pli#itamente as ;+s! no #aso de li#en#iamento ambiental de empreendimentossituados em torno de ,Cs. 3 li#en#iamento depende de autoriza)(o do -r(o responsável pelaadministra)(o da ,C. :ara as ,Cs "ue ainda n(o #ontam #om ;+! a Qesolu)(o de/ine o raio de HNm em torno da unidade! em "ue os empreendimentos /i#am su=eitos a essa #ondi#ionante$e4#eto da"ueles situados em torno de +:+ e de Q::7 e ou em reas ,rbanas ConsolidadasSrera válida at* dezembro de 2015%.

     +pesar disso! aluns =uristas interpretam "ue! para /ins de li#en#iamentoambiental! ainda * apli#ável o #on#eito de área #ir#undante e a metraem e4pli#itada no art. 2B doDe#reto AA.2BIM1AA0. Le=a

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    tratava do mesmo assunto! estabele#e "ue os limites da zona deamorte#imento e as normas espe#í/i#as reulando os usos nela admitidosser(o estabele#idos no ato da #ria)(o da unidade ou posteriormente. Emde#orr8n#ia! n(o há /alar mais na zona de amorte#imento de 10 Nm noentorno da unidade! #on/orme previa a re/erida Qesolu)(o Conama!#abendo ao -r(o responsável pela administra)(o da unidade estabele#ernormas espe#í/i#as reulamentando a o#upa)(o e o uso dos re#ursos dazona de amorte#imento e dos #orredores e#ol-i#os.F $p. @BB%

     +pli#ar o #on#eito de áreas #ir#undantesF espe#i/i#amente para oli#en#iamento ambiental pare#e #riar uma dubiedade "ue se #ho#a #om o #on#eito de ;+instituído pela &ei do 'nu# e #om as diretrizes para sua delimita)(o e est(o. 7o luar deestabele#er um limite ríido para a ;+! a &ei do 'nu# dei4ou sua delimita)(o a #aro do -r(oestor! #aso a #aso. Con/orme =á dis#utido neste estudo! a delimita)(o #aso a #aso da ;+ =usti/i#a<se em virtude das espe#i/i#idades e#ol-i#as e so#ioe#onmi#as da rei(o onde a ,C se insere.,m limite en*ri#o! #omo pressupunham o De#reto AA.2BIM1AA0 e a Qesolu)(o Conama1HM1AA0! poderia dei4ar de in#luir áreas importantes para o ,C. :or outro lado! poderia abranerlo#ais =á bastante alterados! áreas urbanas #onsolidadas e áreas sem vín#ulos e#ol-i#os #om aunidade! a#arretando uma obria)(o desne#essária para o -r(o estor! de dis#iplinar o uso do

    solo! autorizar li#en#iamentos ambientais e /is#alizar atividades em rei(o de pou#a in/lu8n#ia ouimportân#ia para a ,C.

     +ssim! há "ue #onsolidar o #on#eito de ;+ e promover a suaimplanta)(o nos termos da &ei do 'nu#! evitando

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    :ena < re#lus(o! de um a #in#o anos.

    O 1? Entende

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    O 2? + o#orr8n#ia de dano a/etando esp*#ies amea)adas de e4tin)(o nointerior das ,nidades de Conserva)(o de ,so 'ustentável será#onsiderada #ir#unstân#ia aravante para a /i4a)(o da pena.

    O H? 'e o #rime /or #ulposo! a pena será reduzida metade. $ri/o nosso%

    3#orre "ue as altera)6es propostas pela &ei do 'nu# &ei de Crimes +mbientais /oram ent(o par#ialmente vetadas pelo :residente da Qepbli#a! /i#ando os arts. I0 eI0onumentos 7aturais e os Qe/ios de Lida 'ilvestre.

    O 2? + o#orr8n#ia de dano a/etando esp*#ies amea)adas de e4tin)(o nointerior das ,nidades de Conserva)(o de :rote)(o Knteral será

    #onsiderada #ir#unstân#ia aravante para a /i4a)(o da pena.

    O H? 'e o #rime /or #ulposo! a pena será reduzida metade.

     +rt. I0

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    #onstituem normas erais e os detalhamentos "ue n(o possam #ompor o seu #on=unto de#omandos! mas "ue s(o dela de#orrentes! devem ser remetidos ao reulamentoF! de /ormaen*ri#a. Dessa /orma! o :oder E4e#utivo! por meio de de#reto reulamentador da norma!estabele#e os #rit*rios espe#í/i#os "ue orientar(o a apli#a)(o da lei.

    Poi nesse sentido "ue a &ei do 'nu# instituiu e de/iniu as ;+s! sem! noentanto! estipular uma larura /i4a para elas.

    :or*m! interpreta)6es diversas de/endem "ue o art. 2B do De#reto

    AA.2BIM1AA0 #ontinua em vior e "ue há! em de#orr8n#ia! duas /ai4as de prote)(o das ,Cs U as;+s e as áreas #ir#undantesF. Le=a

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    ,nidade de Conserva)(o poderá ser ob=eto material do #rime.F $pás.1AA

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     +s ;+s de/inidas #om base no art. 2B do De#reto AA.2BIM2002! "ue#onstituem uma /ai4a en*ri#a de 10 Nm em torno da ,C! deveriam ser revistas #om base emestudos t*#ni#os espe#í/i#os para #ada ,C. Desse modo! evitarK3 $K7'TKT,T3 CKC3 >E7DE' DE C37'EQL+_`3 D+ K3DKLEQ'KD+DE%.Qoteiro metodol-i#o para elabora)(o de planos de mane=o de /lorestas na#ionais. Qoteirometodol-i#o para elabora)(o de planos de mane=o de /lorestas na#ionais. rasíliaG KC>io! 200A.

    KX+>3T3! :atri#ia ]idri#Ni Y Q3DQKZ,E'! >anoel Zon)alves. ,ma proposta dedelimita)(o da zona de amorte#imento do :ar"ue 7a#ional do Ktatiaia! Qio de Waneiro! rasil.Qevista 7ordestina de E#oturismo! +"uidau(! v. I! n? 2! out. 2011.

    >K&+QV! Vdis. Direito do ambienteG a est(o ambiental em /o#o. '(o :auloG Editora Qevista dos Tribunais! 200B.

    'K&L+ 7ET3! Qen* da Ponse#a e. Considera)6es sobre a zona de amorte#imento em unidadesde #onserva)(o /ederaisG da problemáti#a a#er#a da sua /i4a)(o. Wus 7aveandi! out. 2012.Disponível em httpGMM=us.#om.brMartiosM22B25M#onsidera#oes

  • 8/18/2019 Zonas de Amortecimento de Unidades de Conservacao - Roseli Ganem

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     LKT+&&K! :atrí#ia de &u#aS ;+]K+! >aria Wos* rito &  D,QKZ+7! Ziselda. Considera)6essobre a leisla)(o #orrelata zona