Agradecimentos
Recursos naturais na América Latina e no Caribe: além de bonanças e reces-
sões resume o resultado de um grande projeto de pesquisa sobre commodities,
executado no ano passado pelo Banco Mundial na região da América Latina
e do Caribe. O relatório é efetivamente o produto de um esforço coletivo, de-
senvolvido com base em um conjunto extenso de trabalhos anteriores de eco-
nomistas e cientistas políticos de dentro e de fora do Banco Mundial. Somos
muito gratos aos autores desses trabalhos por suas contribuições. Lamentamos
que alguns trabalhos tenham sido usados em demasia, enquanto outros foram
subaproveitados, considerando a grande quantidade de informações e conhe-
cimentos de seu conteúdo. Esperamos que esse projeto continue a orientar
nossos pesquisadores de campo nos próximos anos.
O relatório foi elaborado por três unidades da região da América Latina e
do Caribe do Banco Mundial: Escritório do Economista-Chefe, Departamen-
to de Redução e de Gestão da Pobreza e Departamento de Desenvolvimen-
to Sustentável. Ele foi preparado por uma equipe básica, liderada por Emily
Sinnott e John Nash, composta por Barbara Cunha, Ole Hagen Jorgensen,
Glenn Morgan e Carlos Prada Lombo, sob a direção geral de Augusto de la
Torre. A equipe contou com as diretrizes e os conselhos de Marcelo Giugale
e Laura Tuck.
Agradecemos, em especial, a nossos revisores, Phil Keefer (Banco Mun-
dial), Bill Maloney (Banco Mundial) e John Tilton (Colorado School of Mi-
nes), pela leitura muito cuidadosa das primeiras versões do relatório e por
suas numerosas sugestões construtivas, que contribuíram para a formulação
de nossas ideias sobre muitas questões. A equipe também se beneficiou signi-
ficativamente com as contribuições dos participantes de seminários em que se
reuniram os autores de trabalhos de apoio, realizados em Washington, DC.,
em setembro e outubro de 2009.
Os trabalhos de apoio foram preparados por Richard Auty (Lancaster Uni-
versity), Juan Carlos Beluasteguigoitia (Banco Mundial), Mauro Boianovsky
(Universidade de Brasília), Irene Brambilla (Yale University), Joseph Byrne
(University of Glasgow), Oscar Calvo-Gonzales (Banco Mundial), Máximo
Camacho (University of Murcia), Roberto Chang (Rutgers University), Si-
mon Cueva (Universidade das Américas, Equador), John Dick (consultor,
Banco Mundial), Thad Dunning (Yale University), Eduardo Engel (Yale
University), Giorgio Fazio (University of Glasgow), Norbert Fiess (Banco
Mundial), Jeffrey Frankel (Harvard University), Constantino Hevia (Ban-
co Mundial), Miguel Kiguel (EconViews, Buenos Aires), Daniel Lederman
(Banco Mundial), Daniella Llanos (Harvard University), Norman Loayza
(Banco Mundial), Benjamin Mandel (Federal Reserve Board of Governors),
Patrício Navia (New York University), Christopher Neilson (Yale Universi-
ty), Javier Okseniuk (Universidade de Buenos Aires), Gabriel Pérez (Banco
da Espanha), Guido Porto (Universidade de La pLata), Justin Ram (London
School of Economics), Marcelo Regúnaga (Unviersidade de Buenos Aires),
Michael Ross (UCLA), Giovanni Ruta (Banco Mundial), Rashmi Shankar
(Banco Mundial), Carlos Toranzo (Instituto Latino-Americano de Pesquisa
Social, La Paz), Riccardo Trezzi (Banco Mundial), Rodrfigo Valdes (FMI),
Felix Várdy (Universidade da Califórnia, Berkeley, e FMI), Steven Webb
(Banco Mundial) e Colin Xu (Banco Mundial).
O relatório contou com contribuições específicas ou comentários de John
Baffes (Banco Mundial), Erik Blook (Banco Mundial), César Calderón (Ban-
co Mundial), Ashley Camhi (Banco Mundial), Mauricio Cárdenas (Brookin-
gs Institution), Diego Cordero (Banco Mundial), Rodrigo Chaves (Banco
Mundial), Edith Cortes (Banco Mundial), Adriana de la Huerta (University
of Chicago), Alberto Díaz-Cayeros (University of California, San Diego),
Louise Cord (Banco Mundial), Tito Cordella (Banco Mundial), Francisco
Ferreira (Banco Mundial), Christian Gonzáles (Banco Mundial), Stephen
Haber (Stanford University), Alain Ize (Banco Mundial), Carlos Felipe Jara-
millo (Banco Mundial), Kai Kaiser (Banco Mundial), Kieran Kelleher (Banco
Mundial), Stee Knack (Banco Mundial), Stefan Koeberle (Banco Mundial),
Steve Knack (Banco Mundial), Donald Larson (Banco Mundial), Eduardo
Ley (Banco Mundial), Julio Loayza (Banco Mundial), Nick Manning (Ban-
co Mundial), William Magrath (Banco Mundial), Anil Markandya (Banco
Mundial), Victor Menaldo (University of Washington), Carlos Muñoz (Insti-
tuto Nacional de Ecologia, México), Rolando Ossowski (Independent Public
Policy Professional), Stefano Pagiola (Banco Mundial), Chris Papageorgiou
(FMI), Guillermo Perry (Fedesarrollo, Bogotá, e Center for Global Develo-
pment), Robert Rigobón (MIT), Jamele Rigolini (Banco Mundial), Maurice
Schiff (Banco Mundial), Luis Servén (Banco Mundial), Julio Velasco (Banco
Mundial), Lorena Vinuela (Banco Mundial), Deborah Wetzel (Banco Mun-
dial) e Alonso Zarzar (Banco Mundial).
Erika Bazan Lavanda, Ruth Delgado e Tammy Lynn Pertillar ofereceram
excelente apoio de edição e de produção.
Finalmente, agradecemos pela ajuda prestada por Santiago Pombo Beja-
rano, Patricia Katayama, Andres Meneses e Dina Towbin, do escritório do
Editor do Banco Mundial, em atividades referentes à publicação e à divulga-
ção do relatório.
Prefácio
D urante toda a história da região da América Latina e do Caribe
(ALC), a riqueza em recursos naturais tem sido fundamental para
sua economia. A produção de metais preciosos, açúcar, borracha,
cereais, café, cobre e petróleo, em diferentes períodos da história, transformou
os países da América Latina – e as potências colonizadoras – em alguns dos
Estados mais prósperos do mundo. Sob certos aspectos, essas commodities
mudaram o curso da história do mundo, de modo geral. A América Latina
produzia cerca de 80% da prata do mundo, do século XVI até o século XIX,
impulsionando os sistemas monetários não só da Europa, mas também da
China e da Índia. E, como boa parte da riqueza do Brasil resultante da desco-
berta de ouro em fins do século XVII foi gasta com importações da Inglaterra,
alguns historiadores argumentam que essa transferência de riqueza contribuiu
para os fundamentos da Revolução Industrial. Embora a ALC seja hoje uma
região mais ou menos urbanizada e industrializada entre os países em desen-
volvimento, a produção e a exportação de commodities continuam a ser fun-
damentais para países que respondem por uma proporção muito expressiva da
população e da atividade econômica da região.
No entanto, o fato de a ALC, com todas as suas riquezas naturais, não ter
crescido em paralelo com países que agora atingiram o status de alta renda,
suscita a seguinte questão: “Será que os recursos naturais foram mais maldi-
ção que bênção para a região?” Decerto, o padrão recorrente de bonanças e
recessões nos preços das commodities gerou grande incerteza para a ALC,
envolvendo tanto exportadores quanto importadores. Por outro lado, muitos
dos países que hoje são de alta renda também já foram muito dependentes
de commodities, mas parecem ter usado essa riqueza como trampolim para
o desenvolvimento. E, hoje, entre os países da ALC e de outras regiões em
desenvolvimento, alguns parecem gerenciar esses ciclos melhor que outros.
Tem-se a impressão de que há muito a aprender com essas experiências e com
o amplo projeto de pesquisa econômica sobre o assunto.
Os movimentos drásticos dos mercados de commodities desde o começo
da década de 2000, assim como a crise econômica recente, fornecem novos
dados para análise e também salientam a importância de melhor compreensão
das questões relacionadas com o ciclo bonança-recessão das commodities. Até
agora, o atual padrão de recuperação global favoreceu a ALC. Políticas con-
tracíclicas sustentaram a demanda interna nas maiores economias da ALC, e a
demanda externa de países emergentes, em rápido crescimento, impulsionou
as exportações e as relações de troca dos exportadores líquidos de commodities
da ALC. As perspectivas para a ALC a curto prazo parecem boas.
Além da recuperação cíclica, contudo, o maior desafio a longo prazo para
o avanço da região será elaborar uma agenda ousada de produtividade. Como
a ALC está saindo da crise relativamente bem posicionada, isso é possível,
especialmente quando se considera que a melhoria da resiliência macrofinan-
ceira da região proporciona maiores garantias de que os ganhos futuros com o
crescimento não serão anulados por crises financeiras. Além disso, a ALC tem
feito avanços significativos na agenda da equidade, o que pode contribuir para
a mobilização do consenso em favor de reformas voltadas para o crescimento,
esperadas e devidas há muito tempo. Porém, resta ver se a região conseguirá
aproveitar a oportunidade de impulsionar o crescimento a longo prazo, em es-
pecial considerando as grandes lacunas que a ALC precisaria fechar em áreas-
chave como poupança, acumulação de capital humano, infraestrutura física e
capacidade de adotar e adaptar novas tecnologias.
A riqueza em recursos naturais da ALC pode contribuir para a exploração
das oportunidades de crescimento, não só oferecendo aos governos maior
espaço fiscal, como também atuando diretamente como importante fonte
de expansão, se gerenciada de maneira adequada. Porém, essa oportunidade
só será realmente aproveitada se os ganhos extraordinários oferecidos pelos
recursos naturais forem gerenciados de maneira judiciosa, no horizonte de
longo prazo, para que os países não se tornem vítimas da “maldição dos
recursos naturais”, como, por vezes, aconteceu em ciclos do passado. O
lado negativo da abundância de commodities pode ser evitado se os países
exportadores de commodities conseguirem poupar (por meio de superávits
fiscais primários com ajustes cíclicos) uma parcela substancial das receitas
oriundas das commodities.
Nesse contexto, o principal estudo deste ano segue os passos de vários
outros relatórios do Escritório do Economista-Chefe da América Latina e do
Caribe, sobre vários aspectos da dependência a commodities. Acredito que a
época seja oportuna para um exame mais profundo da questão. Espero que
as novas análises e pesquisas realizadas como parte deste estudo expandam
as fronteiras do conhecimento e sejam de importância prática para ajudar os
países a tirar o máximo de proveito das oportunidades proporcionadas por
seus recursos naturais.
Pamela Cox
Vice-Presidente, América Latina e Caribe, Banco Mundial.
Abreviações
OE Orçamento equilibrado
CARE Cooperation for American Relief Everywhere
CERC Centro de Estúdios de la Realidad Contemporânea
CMI Comitê Ministerial para Inovação
CNIC National Innovation Council for Competitiveness
IPC Índice de Preços ao Consumidor
DRP Doe Run Peru
EITI Extractive Industries Transparency Initiative
FEM Fondo de Estabilización Macroeconômica
FIC Fundo de Competitividade e Inovação
PIB Produto Interno Bruto
FMI Fundo Monetário Internacional
INE Instituto Nacional de Ecologia
TI Tecnologia da Informação
ALC América Latina e Caribe
LIBOR London Interbank Offered Rate
GLP Gás Liquefeito de Petróleo
MUV Índice de valor unitário de manufaturas
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OLADE Organización Latinoamericana de Energia
OPEP Organização dos Países Exportadores de Petróleo
PAMA Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
APE Atrelar o preço de exportação
PAE Pagamento por serviços ambientais
IPP Índice de Preços ao Produtor
SOTE Trans-Ecuadorian Oil Pipeline System
ONU Organização das Nações Unidas
WWF World Wildlife Fund
Sumário
Abreviações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii
1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
2 Fatos convencionais sobre a produção e o comércio de commodities na ALC . . . . 9
3 Recursos naturais e crescimento a longo prazo: explorando as ligações . . . .21
4 Instituições e a maldição ou bênção dos recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
5 Gestão da volatilidade dos preços das commodities. . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
6 Consequências ambientais e sociais da produção de commodities . . . . . . . .89
7 Conclusões e implicações políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101
Apêndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137
Figuras2.1 Na ALC, a maioria das pessoas vive e boa parte do PIB é gerada em
países exportadores líquidos de commodities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.2 A abundância na ALC é modesta em comparação com a dos países
de alta renda, ricos em recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.3 A ALC, contudo, depende mais de commodities, especialmente em termos fiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2.4 As receitas fiscais de recursos naturais aumentaram de importância em muitos exportadores de commodities da ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.5 O declínio na proporção de exportações de commodities tem sido menor na ALC, no Oriente Médio e na África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.6 A concentração por destino declinou ligeiramente desde a década de 1990, enquanto a concentração por produto subiu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.7 As exportações da ALC correspondem à fatia mais que proporcional na maioria dos grupos de commodities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.8 A bonança recente foi a mais ampla, ao menos desde que se passou a dispor de dados detalhados sobre comércio, no começo da década de 1960. . . . . . . . . . . 18
2.9 Na bonança recente, ocorreram os mais elevados preços de petróleo de todos os tempos e os mais altos preços de metais desde a Primeira Guerra Mundial, enquanto os preços reais de produtos agrícolas se mantiveram abaixo dos ápices da década de 1970. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
3.1 O capital natural per capita se correlaciona positivamente com o PIB per capita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3.2 Os preços das commodities e a hipótese de Prebisch-Singer . . . . . . . . . . . . . . 283.3 O comércio intrassetorial de metais é comparável ao de outros produtos. . . . . 333.4 A fatia de mercado da ALC aumentou ao longo do tempo, em consequência
de aprimoramentos nos produtos e de melhorias na qualidade dos produtos . . 333.5 A volatilidade dos preços das commodities é mais alta que a dos preços
das manufaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364.1 Subsídios à energia nos países da ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524.2 Bolívia: Depois da privatização, a participação do governo nas receitas de
hidrocarbonetos declinou, enquanto a desigualdade subiu . . . . . . . . . . . . . . . 605.1 Função de impulso-resposta, no caso de choques nos preços de
commodities na Colômbia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715.2 A volatilidade das receitas de commodities é muito mais alta que a das
receitas de outras fontes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725.3 Em muitos países, os aumentos nos gastos se aproximaram dos – ou
superaram os – aumentos nas receitas durante a bonança recente . . . . . . . . . 745.4 Situação fiscal dos exportadores de commodities da ALC durante a
bonança recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.5 Valorização real e inflação durante a bonança recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 827.1 Recompensa pela gestão econômica? Índices de aprovação do presidente,
na Bolívia, no Chile, no Equador e na a República Bolivariana da Venezuela. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
7.2 Poupança genuína e rendas econômicas de recursos naturais . . . . . . . . . . . . 110
Tabelas3.1 Diferenças entre estoque de capital por estimativas baseadas em dados
de investimentos efetivos e contrafactuais (porcentagem). . . . . . . . . . . . . . . . . 394.1 A América Latina tem evitado conflitos violentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Quadros 4.1 Sem saída? Como um país pode cair na Armadilha da Má Instituição . . . . . . . 455.1 Possíveis âncoras para a política monetária de produtores e consumidores
de commodities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846.1 Subsídios perversos para o meio ambiente: tarifas de eletricidade para
irrigadores no México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 956.2 Exemplos de conflitos sociais no Peru durante a última década . . . . . . . . . . . . 977.1 Elementos básicos do projeto de um fundo de recursos naturais. . . . . . . . . . . 1057.2 Regras fiscais como política social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1077.3 Produtos e serviços de commodities do BIRD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1117.4 Inovação tecnológica como meio de enfrentar a doença holandesa:
a experiência chilena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1157.5 Programa Transparência das Indústrias Extrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1197.6 Reforma de subsídios perversos ao meio ambiente por meio da dissociação:
tarifas de eletricidade para irrigação no México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1237.7 Pagamento por serviços ambientais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
C A P Í T U L O 1
Introdução
O mural da história econômica da América Latina e do Caribe
(ALC) foi pintado com as cores de suas commodities: o ouro e
a prata que atraíram os primeiros exploradores e conquistadores,
o “ouro verde” do açúcar, o marrom escuro do café, o carmim do cobre e o
“ouro preto” do século XX, para citar apenas algumas. As exportações de com-
modities sempre impulsionaram as economias da região, encheram os cofres
do governo e serviram como principal ligação com os mercados globais. Em
alguns períodos, as exportações dessas commodities desempenharam papel
importante na moldagem das economias de outras regiões do mundo. No
entanto, o aparente enigma de muitos países da ALC terem ficado para trás,
em termos de desenvolvimento, apesar de todas as riquezas naturais, chama a
atenção e suscita comentários de muitos economistas desde os primórdios da
profissão.
Essa situação levou alguns estudiosos a concluir que algo inerente à produ-
ção de commodities seria prejudicial às perspectivas de crescimento de uma
economia. Adam Smith afirmou em A riqueza das nações que a mineração
era o setor que “um legislador prudente, desejoso de aumentar o capital de
seu país, escolheria em último lugar para receber qualquer estímulo extraor-
dinário”. A questão de como tratar a produção de commodities continua a
2 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
infernizar “legisladores prudentes”, nos tempos modernos, especialmente na
esteira da recente volatilidade nos mercados globais. A gestão desses ciclos
recorrentes de bonanças e recessões sempre desafiou os formuladores de polí-
ticas em países dependentes de commodities. No âmbito da América Latina e
do Caribe, onde a produção de commodities sempre desempenhou papel vital
na economia, a questão se situa no topo ou quase no topo da agenda política.
O objetivo deste relatório é fornecer apoio aos formuladores de políticas que
precisam enfrentar muitos desafios similares.
Não obstante os muitos exemplos de países ricos em commodities e re-
tardatários em desenvolvimento, ainda não se chegou a um consenso sobre
o impacto dos recursos naturais sobre o crescimento econômico. Entre os
países ricos em recursos naturais, para cada exemplo de país “amaldiçoado”,
encontra-se outro de país “abençoado”, que gerenciou, com eficácia, as pró-
prias dádivas e alcançou altos níveis de crescimento. E as evidências recentes
sugerem que, no cômputo geral, a fartura de recursos naturais de fato pode
influenciar favoravelmente o crescimento. O lado positivo da dependência a
commodities foi salientado pela recente crise financeira. Mesmo com a crise
do subprime se disseminando pelo mundo industrial, as economias da ALC se
mantiveram efetivamente “descoladas” ou dissociadas da realidade mundial,
de agosto de 2007 até meados de 2008, preservando o ritmo de crescimento,
enquanto os preços das commodities se mantiveram altos. Em todo o mun-
do, os países que sofreram os mais graves colapsos de crescimento durante a
recessão foram aqueles com alta participação de manufaturados no total de
exportações. E agora, na fase de recuperação, a retomada das economias da
ALC tem sido muito vigorosa, sob o estímulo da demanda de exportações de
commodities para a China e para outros mercados emergentes. Olhando para
frente, a ALC pode auferir benefícios significativos por ser a mina e o celeiro
dessas economias.
O fato de a abundância de recursos naturais não inibir necessariamente o
crescimento não implica, contudo, que essa fartura leve inevitavelmente ao
crescimento. As disparidades entre os países continuam altas e muitos exem-
plos demonstram que algum tipo de maldição pode converter-se em realida-
de se os recursos forem mal gerenciados. Nos anos recentes, os economistas
identificaram e analisaram maneiras pelas quais a produção de commodities
poderia exercer efeito adverso sobre o bem-estar e sobre as instituições de um
I N T R O D U Ç Ã O 3
país – ou sobre as perspectivas de crescimento a médio e longo prazos.
Neste relatório, analisamos evidências no “panorama geral” da maldição
das commodities, mas boa parte dele se concentra no exame de canais mais
específicos, que poderiam ser denominados “preocupações com commodi-
ties”. De modo geral, agrupamos essas preocupações em quatro conjuntos.
Um trata dos efeitos econômicos diretos da dependência a commodities e
suas implicações para o crescimento a longo prazo (Capítulo 3). Outro versa
sobre as interações entre a produção de commodities e as rendas econômicas
daí resultantes, de um lado, e as instituições do país, de outro (Capítulo
4). Um terceiro aborda os desafios macroeconômicos de gerenciar a vola-
tilidade dos fluxos de receitas, inclusive implicações distributivas no nível
das famílias, impostas por gastos sociais cíclicos (Capítulo 5). E um quarto
conjunto abrange possíveis impactos ambientais e sociais negativos (Capí-
tulo 6). O Capítulo 7 explora as implicações para as políticas públicas das
análises dos capítulos anteriores. No entanto, antes de entrar nas discussões
temáticas, apresentamos no Capítulo 2 os principais fatos convencionais
sobre a produção e o comércio de commodities na ALC. Nesta Introdução,
analisamos sucintamente os atributos das commodities que as tornam espe-
ciais e as implicações daí decorrentes para as questões analisadas no restante
deste relatório.
O que torna as commodities diferentes e por que isso é importante?
Para este estudo, definem-se commodities como produtos comercializados
a granel, sem marca, com pouco processamento, cujas qualidades e caracte-
rísticas podem ser especificadas objetivamente e que são fornecidas sem di-
ferenciação qualitativa em certo mercado. Assim, segundo esse conceito, as
commodities são recursos naturais (minerais, petróleo e gás) ou bens produ-
zidos diretamente pela exploração de recursos naturais (como na agricultura).
Portanto, usamos aqui os dois termos de maneira intercambiável.
Várias características das commodities as distinguem de outras espécies de
produtos ou de atividade econômica, redundando em diferentes efeitos eco-
nômicos, políticos e sociais em países dependentes de sua produção ou venda.
Algumas dessas características são comuns a todas as commodities; outras são
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mais pronunciadas nos setores de hidrocarbonetos e minerais. Entre as espe-
cificidades consideradas comuns a todas as commodities, analisamos, a seguir,
as mais importantes para as questões investigadas neste relatório:
Os setores de commodities – em especial, de minerais e de hidrocarbonetos – produzem altas rendas econômicas. Nos países com recursos naturais abun-
dantes, produzidos com facilidade, a baixo custo, a extração e a venda des-
ses recursos nos mercados mundiais geram altas rendas econômicas – ou
seja, lucros acima dos retornos normais em investimentos.1 Mesmo nos
países em que custos fixos elevados mantêm baixos os retornos a longo
prazo, a extração de recursos tende a proporcionar alta geração de caixa –
às vezes, denominada quase renda – em seguida ao investimento inicial,
pois os custos variáveis (operacionais) quase sempre são baixos.
As altas rendas econômicas acarretam dois possíveis perigos. O pri-
meiro é puro efeito econômico: rendas econômicas elevadas durante um
período de bonança de exportação de commodities tendem a provocar
valorização da taxa de câmbio real e a atrair recursos de outras atividades,
desencorajando a diversificação de exportações que não sejam de com-
modities: a doença holandesa. A especialização em produção de com-
modities não seria considerada problemática se não fossem duas outras
alegações, suscetíveis de questionamento, mas que, mesmo assim, têm
influenciado o debate ao longo dos anos. Uma é a famosa hipótese Pre-
bisch-Singer, segundo a qual os preços internacionais das commodities
têm seguido tendência secular declinante, implicando que países muito
dependentes da exportação de commodities sofrerão com a deterioração
das relações de troca. Esse foi um importante fundamento intelectual
das estratégias de crescimento baseadas na industrialização para substi-
tuição de importações, adotadas por muitos países da região, nas décadas
de 1950 a 1970. A outra é a ideia de que a exploração de recursos natu-
rais tem baixo potencial de conexões, de aprimoramento de produtos e
de externalidades para outros setores.
O segundo perigo das rendas econômicas, que consideramos mui-
to importante para a ALC e ao qual dedicamos um capítulo inteiro, é
institucional. Esse pool de dinheiro fácil, sobretudo quando combinado
com propriedade estatal, cria condições conducentes à busca de renda
I N T R O D U Ç Ã O 5
econômica e à promoção de má governança, impedindo o desenvol-
vimento de boas instituições e, em consequência, retardando o cresci-
mento a longo prazo. Embora a produção agrícola de baixo custo por
vezes efetivamente gere rendas econômicas substanciais – como se vê,
por exemplo, em relação ao café, na Colômbia, no Brasil e na América
Central, em períodos de bonança no passado, e, mais recentemente, no
caso de oleaginosas e cereais, no Brasil e no Cone Sul –, essas situações
quase sempre são passageiras e de difícil aproveitamento pelos governos.
Em consequência, raramente geram o mesmo grau de problemas fiscais e
de efeitos rentistas relacionados com os recursos esgotáveis. No entanto,
os efeitos da doença holandesa podem ser significativos também para
essas commodities.
Os preços internacionais das commodities são altamente voláteis, em ra- zão da oferta e da demanda relativamente inelásticas. Essa afirmação é
verdadeira ao menos a curto prazo. As flutuações dos índices de preços
para cada um dos principais grupos de commodities são muito mais
acentuadas que, por exemplo, as dos índices de valor unitário de ma-
nufatura (manufacturing unit value indexes – ver Figura 3.5). A volati-
lidade das relações de troca é mais alta para os países exportadores de
combustíveis, em seguida, para outros exportadores de commodities e,
por fim, para os países que se especializam em exportações de manufa-
turas (ver, por exemplo, Baxter e Koupartisas, 2006). A volatilidade dos
preços aumenta a incerteza e o risco para toda a economia, o que pode
desestimular os investimentos. Em conjunto com valorizações da taxa
de câmbio real durante as bonanças de commodities, ela também pode
fomentar a formação de cestas de exportações concentradas, as quais,
por seu turno, intensificam os efeitos adversos da volatilidade dos preços
sobre a economia. Combinada com a alta dependência fiscal às receitas
de commodities, também é possível que instabilize as receitas públicas
e dificulte a gestão macroeconômica. Para as famílias, a volatilidade dos
preços produz diferentes efeitos, conforme a renda (ou despesa) familiar
dependa significativamente da produção (ou consumo) de commodities.
Porém, se um choque de preços gerar a necessidade de gastos sociais
mais altos e, ao mesmo tempo, reduzir as receitas públicas, a gestão das
despesas do governo fica difícil. Os ciclos de preços também podem de-
6 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
flagrar uma dinâmica política que redunde em problemas de governança
nos setores de commodities, como ciclos recorrentes de privatização e de
estatização.
A exploração de recursos minerais e hidrocarbonados exige investimentos iniciais altos e prazos de retorno incertos, criando desincentivos para inves-
timentos privados. Incorre-se em altos custos irrecuperáveis iniciais na
prospecção e exploração de petróleo, na construção de oleodutos e na
escavação de minas. Avanços tecnológicos tornaram a exploração muito
menos incerta, mas a produção ainda é tecnicamente arriscada e os riscos
políticos, como controles de preços e estatização, continuam relevantes.
Esses desincentivos a investimentos podem ser superados em ambien-
tes de negócios favoráveis, conforme demonstram muitos exemplos de
grandes investimentos privados. Porém, em geral, os riscos e os custos
irrecuperáveis têm redundado em domínio da produção pelo governo e,
por vezes, em má governança e em excessiva dependência fiscal às recei-
tas oriundas de recursos naturais.
Os recursos minerais e hidrocarbonados não são renováveis . Embora no-
vas descobertas, avanços tecnológicos e movimentos de preços possam
aumentar as reservas comprovadas, o estoque de recursos minerais e hi-
drocarbonados é fixo. (Em contraste, os recursos agrícolas, florestais e
pesqueiros são regeneráveis, ainda que lentamente, no caso da silvicultu-
ra e da piscicultura.) Para promover uma trajetória de crescimento sus-
tentável que beneficie de maneira ótima as gerações presentes e futuras,
a riqueza natural deve ser transformada em outras formas de capital,
imposição que tem sido um grande desafio político, em especial onde
não existem instituições apropriadas.
Os recursos naturais podem ser propriedade comum e a tecnologia de explo- ração pode gerar externalidades negativas. Alguns recursos (pesqueiros,
reservas de petróleo e de gás, florestas públicas) são basicamente proprie-
dade comum: são relativamente não excludentes (depois de descobertos,
é dispendioso impedir que outros os usem) e “subtraíveis” (se alguém
usa parte dos recursos sobra menos para outras pessoas). Sem mecanis-
mos públicos ou privados para regular seu uso, o resultado frequente é
o “excesso de exploração”: a tragédia dos comuns. Além disso, mesmo
quando é bastante fácil evitar que outros extraiam os recursos – como no
I N T R O D U Ç Ã O 7
caso de minerais –, a extração gera resíduos que exigem condições especí-
ficas de descarte, não raro impondo custos a terceiros, em consequência
da poluição de águas, do solo e do ar, o que significa, efetivamente, usar
serviços ambientais como bens públicos e criar grandes externalidades
negativas. Esses custos externos quase sempre são suportados pelas po-
pulações locais, em especial pelos povos indígenas, exatamente as pessoas
menos capazes de lidar com esse ônus, gerando situações que, por vezes,
fomentam conflitos sociais.
A exploração, em geral, ocorre por meio da produção em enclaves, concentra- da em localidades específicas. A produção de commodities é, por natureza,
imóvel: Ela se dá onde estão os recursos naturais. Mesmo no caso de
commodities agrícolas, cujas áreas de cultivo são maiores que as áreas
de extração de minerais e de hidrocarbonetos, o clima, o tipo de solo, a
infraestrutura e outras restrições impõem limites físicos, razão pela qual
a produção agrícola tende à concentração geográfica. Isso, em geral, cria
tensões – e, às vezes, conflitos armados – sobre a propriedade dos re-
cursos e das rendas econômicas, na medida em que os habitantes ou os
governantes locais desafiam as pretensões do governo central. Também
restringe as opções de atenuação dos danos ambientais, por meio da
seleção adequada de sítios de exploração, uma vez que as áreas ótimas
sob o ponto de vista econômico não raro são sensíveis sob a perspectiva
ambiental.
Esses fatores específicos da produção de commodities interagem de maneira
dinâmica e podem afetar o crescimento econômico, as instituições e a estabili-
dade social, através de numerosos canais. Muitas das complexidades da gestão
de recursos naturais resultam da natureza intertemporal das decisões e das
ações políticas necessárias para lidar com essas interações.
Tema recorrente neste relatório é que a volatilidade dos preços das com-
modities e as rendas decorrentes da extração de recursos naturais podem gerar,
em conjunto, círculos viciosos, que afetam estruturas econômicas e institui-
ções públicas. Os choques de preços tendem a provocar grandes flutuações na
taxa de câmbio real, o que desestimula a diversificação e resulta na concentra-
ção das estruturas de produção e exportação, assim como da base de receita do
governo. Essa concentração, por seu turno, aumenta a proporção da atividade
8 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
econômica e das receitas fiscais expostas a choques de preços – o “valor em
risco”, na terminologia da gestão de riscos financeiros –, tornando a economia
e a situação fiscal do governo ainda mais vulneráveis a choques futuros. A rea-
ção a essas condições exige que o governo adote proativamente políticas fiscais
contracíclicas, ao longo dos ciclos de preços de curto prazo, além de poupar
parte da riqueza proveniente dos recursos naturais, em períodos prolongados.
Esse comportamento é, politicamente, difícil de sustentar, a não ser que o
eleitorado confie na capacidade do governo de gerenciar a poupança pública
com sabedoria. No entanto, o pool de rendas econômicas pode exercer efeito
corrosivo sobre as estruturas de governança, abalando a própria confiança, in-
dispensável para que o governo assuma com credibilidade esse compromisso.
Depois de descrever, no Capítulo 2, alguns fatos sobre o mercado de com-
modities, relevantes para o restante deste relatório, analisamos essas interações
nos capítulos subsequentes.
Nota de fim de capítulo
1. A literatura econômica sobre recursos naturais distingue entre rendas ricardianas e
rendas hotellianas. Para os objetivos das questões consideradas neste relatório, a diferen-
ciação não é muito relevante, e apenas observamos aqui que as rendas econômicas aufe-
ridas por produtores de minerais e de hidrocarbonetos contêm elementos de ambos.
C A P Í T U L O 2
Fatos convencionais sobre a produção e o comércio de
commodities na ALC
A produção de recursos naturais se caracteriza por considerável hete-
rogeneidade entre os países da ALC sob numerosos aspectos. Antes
de analisar as implicações dos recursos naturais para o crescimento
e para o desenvolvimento a longo prazo, vejamos o que une e divide os países
da ALC quanto à exploração e à gestão de recursos, comparando esses fatores
com os de outros exportadores de commodities do mundo. Resumimos as
semelhanças e diferenças mais importantes em sete fatos convencionais.
Fato 1: As exportações de commodities são importantes para boa parte
da região, como indicam o porte econômico, a população ou a área geo-
gráfica. Os países mais populosos e maiores da região – México e países
da América do Sul – tendem a ser exportadores de commodities. Os pa-
íses menos populosos e menores da região – principalmente na América
Central e no Caribe – tendem a ser importadores líquidos de commodi-
ties. Os exportadores líquidos de commodities abrigam 93% da população e
contribuem com 97% do PIB dos países da ALC (Figura 2.1). Em números,
contudo, eles são pouco mais que a metade dos países da ALC. Os importa-
dores líquidos de commodities se situam, principalmente, na América Central
e no Caribe. O status de um país como exportador ou importador determina
se ele ganha ou perde quando os preços das commodities apresentam fortes
10 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
movimentos de alta ou de baixa. Portanto, embora a maioria entre as maiores
economias tenha ganhado com a bonança das commodities entre 2001-8, os
países menores da América Central e do Caribe saíram perdendo. Usando
um índice de preços líquidos de comercialização de commodities (quocien-
te ponderado dos índices de preços das exportações e das importações), os
maiores perdedores foram El Salvador (-39%) e Guatemala (-34%), enquan-
to os maiores ganhadores foram Bolívia (261%) e República Bolivariana da
Venezuela (149%).1 As sete maiores economias ganharam, em média, 22%.
Evidentemente, convém lembrar que, sobretudo em regiões intensamente ur-
banizadas, como a ALC, grande parte da população, especialmente os pobres,
perde com o aumento dos preços de commodities essenciais ou de grande
impacto social (como alimentos e combustíveis).
Fato 2: Em comparação com os países de alta renda, ricos em recursos,
os exportadores de commodities da ALC são muito menos dotados de
recursos naturais (conhecidos) per capita, mas dependem muito mais das
receitas de recursos naturais. Essa falta de diversificação de fontes de receita
impõe alguns desafios que analisaremos mais adiante. Talvez surpreendente-
mente, a abundância de recursos naturais na América Latina, quando expressa
F IGURA 2.1
Na ALC, a maioria das pessoas vive e boa parte do PIB é gerada em países exportadores líquidos de commodities.
Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, United Nations Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.
93
7
97
3
15
13
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100
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Proporçãoda populaçãoda ALC, 2008
(eixo esquerdo)
Proporçãodo PIB daALC, 2008
(eixo esquerdo)
númerode países
(eixo direito)
países importadores líquidos de commodities
países exportadores líquidos de commodities
porc
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gem
F A T O S C O N V E N C I O N A I S S O B R E A P R O D U Ç Ã O E O C O M É R C I O . . . 11
em termos per capita, continua bem mais baixa que em países exportadores
de alta renda, ricos em commodities (Figura 2.2). Observe-se, contudo, que
abundância – se equiparada a reservas comprovadas do país – não é algo cons-
tante ao longo do tempo. Conforme argumenta Wright (1990), a abundância
de recursos reflete, principalmente, “mais exploração do potencial geológico”.
As instituições e as políticas de inovação afetam não só a maneira como o país
usa seus recursos naturais, mas também se, para começar, ele explora suas
riquezas naturais. David e Wright (1997) identificaram como fatores que pos-
sibilitaram a prospecção e a exploração rápida de jazidas minerais nos Estados
Unidos o ambiente legal de conciliação, os investimentos em conhecimento
público e a educação em mineração e metalurgia. Uma explicação para o atra-
F IGURA 2.2
A abundância na ALC é modesta em comparação com a dos países de alta renda, ricos em recursos
Fontes: World Bank Natural Capital Database (World Bank 2006), British Petroleum Statistical Yearbook 2009 e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Variáveis de capital correspondem a [soma (capital de cada país (em níveis)) / soma (população de cada país)] / [capital do mundo / população do mundo]. Para todas as variáveis, à exceção das reservas de hidrocarbonetos, ALC corresponde aos países ALC-7, mais Bolívia, Equador e Trinidad e Tobago. No caso das reservas de hidrocarbonetos, exclui-se o Chile. Os países desenvolvidos são Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Noruega, para variáveis de capital natural. Na categoria de reservas de hidro-carbonetos, exclui-se a Nova Zelândia. Os valores referentes às variáveis de capital natural são de 2000; os referentes às reservas comprovadas de hidrocarbonetos são de 2008.
0,9
1
1,4
0,7
1,1
0,8
Terras para pasto3,3
Terras para plantações1,6
capital natural4,1
recursosdo subsolo
5,5
6,3recursos de madeira
1,2reservas de hidrocarbonetos
(barris per capita)
desenvolvidosALC
12 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
so na exploração de recursos na América Latina é a “falta de conhecimento
exato sobre a extensão e a distribuição das jazidas minerais” (Wright, 2001).
Mesmo assim, os exportadores de commodities da América Latina depen-
dem muito mais das receitas fiscais da produção de commodities: embora, nesses
países, a proporção do PIB representada por receitas fiscais sejam oriundas da
produção de commodities (cerca de 6% versus 5% para os produtores avançados
ricos em recursos), os países produtores da ALC extraem das commodities, em
média, 24% das receitas fiscais totais, em comparação com 9% das economias
avançadas, ricas em recursos (Figura 2.3). Boa parte do PIB da ALC também é
gerada em países que dependem intensamente das receitas fiscais provenientes da
produção de commodities. Das sete economias (ALC-7) que representam aproxi-
F IGURA 2.3
A ALC, contudo, depende mais de commodities, especialmente em termos fiscais
Fonte: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, United Nations Commodity Trade Statistics Database, autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Para as variáveis fi scais, os grupos consideraram apenas os produtores de hidrocarbonetos e minerais, porque a receita oriunda da produção de outras commodities, em geral, não é reportada separadamente de outras fontes de receitas. Assim, os países de cada grupo são Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru, Trinidad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela, para ALC, e Canadá e Noruega, na categoria de alta renda. Para as outras variáveis, usamos os países da ALC-7, mais Bolívia, Equador e Trinidad e Tobago, como ALC, e Austrália, Canadá, Noruega e Nova Zelândia, na categoria de alta renda. Esses eram os países de cada grupo que se incluíam entre os 50 maiores do mundo entre os exportadores de com-modities (como proporção de suas exportações totais) e tinham população superior a meio milhão.
Setor primário comoproporção do PIB (%)
exportações de commodities comoproporção das exportações totais (%)
exportações decommodities como
proporçãodo PIB (%)
receitas de commodities comoproporção do PIB (%)
receitas de commodities comoproporção das eceitas fiscais totais (%)
Índice de concentraçãoHerfindahl-Hirschman,
exportações decommodities
ALC desenvolvido
16,3
15,60,15
0,08
66,861,6
6,2
9,4
23,8
4,7
4,7
16,5
F A T O S C O N V E N C I O N A I S S O B R E A P R O D U Ç Ã O E O C O M É R C I O . . . 13
madamente 85% do PIB regional, em seis a proporção da receita total correspon-
dente à receita de commodities é substancial, variando de 10% a 49%, de 2004
a 2008. Os seis são Argentina (commodities agrícolas), Chile (cobre), Colômbia
(petróleo), México (hidrocarbonetos), Peru (minérios) e República Bolivariana
da Venezuela (hidrocarbonetos). As reservas de petróleo do restante da ALC-7,
o Brasil, também estão crescendo com as descobertas recentes. Além dos países
da ALC-7, algumas economias menores da região são altamente dependentes de
receitas de commodities, em especial os produtores de hidrocarbonetos: Bolívia
(gás natural), Equador (petróleo) e Trinidad e Tobago (hidrocarbonetos).
A proporção de recursos naturais nas receitas totais cresceu na última dé-
cada em todos os países exportadores de commodities da ALC, com exceção
do México (Figura 2.4), impulsionada, em grande parte, pelo aumento dos
preços do petróleo e das commodities não petrolíferas, embora a produção
mais alta também tenha contribuído, assim como alíquotas tributárias mais
elevadas no Chile, Peru e Bolívia. Em muitos países, a dependência crescente
de commodities como fonte de receita fiscal tem sido acompanhada por um
aumento na dependência de receitas de commodities para financiar grandes
aumentos nas despesas fiscais. O Chile é exceção notável: embora suas recei-
tas fiscais tenham aumentado todos os anos, de 1999 a 2009, o país poupou
grande parte dos ganhos oriundos da bonança do cobre.
Fato 3: A proporção de recursos naturais nas exportações totais tem
declinado ao longo do tempo, mas muito menos do que em algumas ou-
tras regiões emergentes, e continua relativamente grande. Portanto, a ALC
ainda é mais vulnerável a choques nas relações de troca do que seria com uma
cesta de exportações mais diversificada. Desde a década de 1970, a proporção
das commodities nas exportações caiu em todo o mundo. Porém, a importân-
cia das commodities na cesta de exportações da ALC declinou muito menos
que em outras regiões de renda média, como Oriente Médio, sul da Ásia, Eu-
ropa Oriental e Ásia Central (Figura 2.5). As commodities ainda respondem
por metade do valor das exportações totais. Embora essa proporção ainda seja
bem mais baixa que a do Oriente Médio ou a da África Subsaariana, mostra
que a diversificação das exportações na América Latina foi bem inferior à que
ocorreu no leste da Ásia ou na Europa Oriental e Ásia Central, onde, em 30
anos, a proporção de commodities nas exportações totais foi reduzida de cerca
de 90% para 30% ou até para 15%.
14 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
F IGURA 2.4
As receitas fiscais de recursos naturais aumentaram de importância em muitos exportadores de commodities da ALC
F IGURA 2.5
O declínio na proporção de exportações de commodities tem sido menor na ALC, no Oriente Médio e na África
Fontes: Autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: No caso da Argentina, os dados se referem apenas a impostos de exportação e não abrangem quaisquer outras recei-tas fi scais oriundas da produção de petróleo e de gás. No caso da Colômbia, os dados refl etem a média das receitas fi scais provenientes de hidrocarbonetos, no período 2000-05.
10
0
20
30
40
50
60
1998 2008
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Fonte: Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.
28,4
88,085,5
51,0
17,8
29,9
14,7
51,6
77,1
18,8
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93,9
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96,8
0
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20
30
40
50
60
70
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1970–79 2000–09
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economiasdesenvolvidas
Leste da Ásiae Pacífico
Europa eÁsia Central
América Latinae Caribe
Oriente Médioe norte
da África
Sul da Ásia ÁfricaSubsaariana
F A T O S C O N V E N C I O N A I S S O B R E A P R O D U Ç Ã O E O C O M É R C I O . . . 15
No entanto, constata-se grande heterogeneidade entre os países da ALC,
com a dependência mantendo-se alta em alguns países (no Chile, Peru e Re-
pública Bolivariana da Venezuela, as exportações de commodities ainda são
superiores a 75% das exportações) e caindo de maneira muito mais drástica
em outros países (como Brasil e México). Também têm ocorrido mudanças
significativas na composição das exportações em muitos países. À exceção do
cobre, no Chile, e do petróleo, na Colômbia e na República Bolivariana da
Venezuela, os dois principais itens de exportação em 2006 e em 1962 são
muito diferentes em todos os países da ALC-7. E, embora as exportações de
commodities tenham perdido a importância na cesta de mercadorias da ALC,
ainda se expandiram em valores absolutos ao longo do tempo.
Fato 4: Desde a década de 1990, os países exportadores de commo-
dities da ALC se concentraram mais, em termos de valor, em torno de
menos commodities, enquanto ocorreu alguma reversão no aumento da
concentração dos mercados de destino, do começo da década de 1980 a
meados da década de 1990. A concentração de produtos nas exportações de
commodities na ALC (em termos de valor) declinou até meados da década de
1980, estabilizando-se, em seguida, durante mais de uma década, para voltar
a subir mais ou menos na virada do século XXI (Figura 2.6). A concentração
dos mercados de destino caiu até meados da década de 1980 e depois subiu até
F IGURA 2.6
A concentração por destino declinou ligeiramente desde a década de 1990, enquanto a concentração por produto subiu
Fontes: UN Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: O índice de concentração é mostrado com e sem fl utuações de curto prazo, por meio da aplicação do fi ltro Hodrick-Prescott (Filtro HP). As exportações estão expressas em valor.
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35a. b.
196219
6419
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0220
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080,00
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erfin
dahl
-Hirs
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produtos de exportação de commodities, ALC-7 produtos de exportação de commodities, ALC-7produtos de exportação de commodities, ALC-7, com filtro HP (Hodrick-Prescott)
produtos de exportação de commodities, ALC-7, com filtro HP (Hodrick-Prescott)
16 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
fins da década de 1990, antes de se nivelar e depois cair ligeiramente. Ambas
as medidas de concentração agora estão próximas dos níveis de concentração
vigentes no começo da década de 1960. Observe que, mesmo com maior
concentração dos mercados de destino, ocorreu um deslocamento substancial
das exportações de commodities, destinadas, de início, a economias avançadas
e que agora são comercializadas com economias emergentes. Por exemplo, a
participação dos Estados Unidos como mercado de destino declinou de 44%,
na década de 1990, para 37%, em 2008, enquanto a participação da China
subiu de 0,8% para 10%, no mesmo período.
Constata-se, contudo, certo grau de heterogeneidade na concentração das
exportações. Quanto à concentração por produtos, Equador e República Bo-
livariana da Venezuela são as economias menos diversificadas. A concentração
de exportações nesses dois países era alta mesmo na década de 1990, quando
os preços do petróleo caíram muito. Em contraste, a Argentina apresenta um
dos índices de concentração mais baixos durante todo o período analisado.
A Colômbia parece ser o país mais eficaz na diversificação bem-sucedida de
sua cesta de exportações, tendo alcançado enorme redução na concentração,
em parte como consequência do aumento substancial na abertura comercial
durante a década de 1990. Nos anos recentes, a Colômbia alcançou o mesmo
grau de concentração do Brasil, do México e do Peru, países com concentra-
ção de exportações relativamente baixa em toda a região.
Fato 5: A fatia da ALC na exportação global da maioria das commodi-
ties é muito mais alta que seu peso econômico no PIB mundial. A impor-
tância dos recursos naturais para a ALC e a significância da ALC nos mercados
mundiais de commodities se refletem em sua participação desproporcional
nas exportações mundiais de commodities em comparação com seu peso eco-
nômico, medido por sua contribuição para o PIB mundial (Figura 2.7). Em
todas as categorias de commodities, à exceção de uma – produtos florestais –,
a fatia da ALC nas exportações mundiais continua mais significativa que seu
peso econômico. A desproporção é especialmente acentuada em petróleo, ce-
reais e produtos tropicais, casos em que a fatia de exportação da ALC é quase
o dobro de sua participação no PIB global.
Fato 6: A mais recente bonança global no mercado de commodities
(dezembro de 2001 a junho de 2008) foi para a ALC a mais duradoura
e mais abrangente quanto ao número de commodities afetadas e quanto
F A T O S C O N V E N C I O N A I S S O B R E A P R O D U Ç Ã O E O C O M É R C I O . . . 17
aos países beneficiários. Os efeitos dessa bonança e o subsequente declínio
nos preços aumentaram o interesse pelos assuntos abordados neste relatório.
Com base em amostra de 57 commodities ao longo do tempo, 80% estavam
em fase de bonança em janeiro de 2006, a mais alta proporção desde os 85%
de dezembro de 1973. Metais, alimentos e matérias-primas agrícolas se man-
tiveram em surto de prosperidade desde o começo de 2002, com os preços do
petróleo iniciando a virada para cima em dezembro de 2001. A bonança mais
recente também contrasta com a de fins da década de 1970, quando os preços
das commodities eram dominados por espigões de preços de curta duração,
em especial quanto ao café, em 1976, e ao petróleo, em 1979. Em relação
às commodities mais importantes para os países da ALC-7, a proporção das
que se beneficiaram de bonanças foi mais alta, chegando a 100% na recente
virada para cima – mais elevada do que qualquer outra já vista anteriormente
nos dados. Além disso, essa bonança ampla durou bem mais que as do passa-
do (Figura 2.8). Apesar das divergências quanto à duração das bonanças em
cada país, na década de 1970 (com o México passando 75% do período entre
junho de 1972 a junho de 1975 em surto de prosperidade, comparados com
36% da República Bolivariana da Venezuela), todas as economias da ALC-7
passaram quase 90% do período de dezembro de 2001 a junho de 2008 em
bonança.
Fato 7: Apesar da bonança recente, os preços das commodities agrícolas
se mantiveram bem abaixo do pico da década de 1970. Em contraste, os pre-
ços do petróleo alcançaram ápices históricos, enquanto os preços dos metais
estiveram mais altos que em qualquer outra época desde 1916 (Figura 2.9).
Portanto, para os países produtores de commodities como um todo, esse episódio
salienta a volatilidade dos mercados. E para os produtores de hidrocarbonetos e
de metais, forçou os governos a responder aos desafios impostos pelas entradas de
moeda estrangeira, que, na segunda metade da bonança, eram comparáveis às da
década de 1970. Quanto às exportações de commodities da ALC-7, os preços re-
ais médios na bonança recente se mantiveram em nível correspondente à metade
dos praticados no surto de prosperidade da década de 1970, principalmente como
resultado da importância de bens agrícolas na cesta de commodities da ALC-7.2
Observe, contudo, que esses preços crescentes não implicam tendência de longo
prazo no futuro, seja para cima, seja para baixo. Análises econométricas mostram
que houve anos de “quebra estrutural”, em que os preços caíram; porém, além
18 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
F IGURA 2.7
As exportações da ALC correspondem à fatia mais que proporcional na maioria dos grupos de commodities.
F IGURA 2.8
A bonança recente foi a mais ampla, ao menos desde que se passou a dispor de dados detalhados sobre comércio, no começo da década de 1960.
exportações de matérias-primas brutas
0
2
4
6
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10
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14
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PIB regional como proporção do PIB mundial (%)
Oriente Médioe Norte da África
ÁfricaSubsaariana
Sul daÁsia
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AméricaLatina
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Ásia e Pacífico
exportações de petróleo
exportações de produtos animais
exportações de produtos florestais
exportações de cereais
exportações de produtos tropicais
Fontes: UN Commodity Trade Statistics Database, World Bank World Development Indicators e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: O eixo x mostra a participação do PIB de cada região no PIB mundial. O eixo y mostra a participação da região indicada nas exportações mundiais de cada grupo de commodity. Ao longo da linha tracejada, x = y. Adota-se, aqui, a classifi cação de Leamer (1984), em seis categorias.
Fonte: Cálculos do staff do Banco Mundial, com base em dados sobre preços das exportações de commodities, de Cunha, Prada e Sinnott (2009a, 2009b).Nota: O gráfi co representa a proporção de commodities que experimentaram “bonança” de preços em cada período de tempo. O gráfi co foi construído pela agregação de períodos de bonança de preços, nas 16 principais exportações de commodities nas economias da ALC-7, abrangendo alumínio, carne de boi, café, algodão, cobre, petróleo bruto, peixes, refeições a base de peixes, ouro, minério de ferro, milho, óleo de palma (azeite de dendê), soja, grãos de soja, açúcar e trigo. As bonanças e recessões nos preços das commodities foram defi nidas com base na metodologia de datação de ciclos de Bry-Borchan.
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20
Jan.
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Jan.
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001
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Mai.
200
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Jan.
1969
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porc
enta
gem
F A T O S C O N V E N C I O N A I S S O B R E A P R O D U Ç Ã O E O C O M É R C I O . . . 19
F IGURA 2.9
Na bonança recente, ocorreram os mais elevados preços de petróleo de todos os tempos e os mais altos preços de metais desde a Primeira Guerra Mundial, enquanto os preços reais de produtos agrícolas se mantiveram abaixo dos ápices da década de 1970.
Fonte: Cálculos do staff do Banco Mundial, com base nos pesos de commodities para bens agrícolas e metais de Pfaffen-zeller, Newbold e Rayner (2007).Nota: os índices de preços de bens agrícolas e de metais foram calculados usando os pesos de commodities de Grilli e Yang (1988), conforme Pfaffenzeller, Newbold e Rayner (2007). Bens “agrícolas” são bananas, carne de boi, cacau, café, carne de cordeiro, milho, óleo de palma (azeite de dendê), arroz, açúcar, chá e trigo. Metais industriais são alumínio, cobre, chumbo, estanho e zinco. Não incluem prata. O índice de valor unitário de manufaturas foi usado para defl acionar os índices de preços de commodities.
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1944
1948
1952
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1968
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1992
1996
2000
2004
2008
índi
ce
petróleo bruto produtos agrícolasmetais industriais
desses intervalos, os preços pareceram seguir caminho aleatório de difícil previsão,
sem tendência nítida. As atuais previsões são de que os preços, em geral, provavel-
mente se manterão em níveis acima dos históricos, porém bem abaixo dos picos
recentes.
Notas
1. Os cálculos se baseiam no índice de preços líquidos de commodities, proposto em
Cunha, Prada e Sinnott (2009a). Os valores entre parênteses representam a variação percen-
tual nos preços durante a bonança, em relação aos preços médios “pré-bonança”. O valor do
índice médio durante a bonança (dezembro de 2001-junho de 2008) é comparado com a
média nos três anos anteriores à bonança (novembro 1998-novembro 2001).
2. Considera-se que a bonança recente abrange o período de dezembro de 2001 a
junho de 2008, e que os períodos de bonança da década de 1970 se estendem de junho
de 1972 a junho de 1979.
C A P Í T U L O 3
Recursos naturais e crescimento a longo prazo:
explorando as ligações
Mensagens principais: Como se poderia esperar intuitivamente, associam-
se riquezas naturais maiores a taxas de crescimento do PIB mais altas, em
amostras de vários países. Apesar dessa suposição simplista, evidências casu-
ísticas e algumas pesquisas econômicas levantaram a questão de os recursos
naturais serem bons ou maus para o desenvolvimento: ou seja, se existe uma
“maldição dos recursos naturais”. Embora o peso das evidências pareça indi-
car que, em média, não existe maldição, é bom considerar alguns dos canais
específicos pelos quais a dependência a commodities alegadamente exerceria
influência negativa. Algumas parecem ser meras dispersões ou distrações em
relação às questões essenciais. Encontramos pouco apoio nas evidências que
reforce a hipótese de que as commodities, em geral, em relação às manu-
faturas, apresentem tendências de preços declinantes, taxas mais baixas de
crescimento da produtividade ou menor potencial de ligações ou externali-
dades para o restante da economia. Porém, sem dúvida, as grandes rendas
econômicas decorrentes da produção de commodities podem gerar efeitos
de “doença holandesa”, com concentração das estruturas de produção e de
exportação e com alta dependência das receitas fiscais. Os preços das com-
modities também são mais voláteis que os de produtos industrializados. As
evidências de que a instabilidade de preços exerce efeitos negativos signifi-
cativos sobre os níveis de bem-estar ou de investimento e, até diretamente,
22 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
sobre o crescimento econômico não são convincentes. Porém, se não geren-
ciadas de maneira adequada, essas flutuações podem produzir choques na
economia real, ampliados por despesas públicas pró-cíclicas, e até podem ser
exacerbadas pela concentração das estruturas de produção, de exportação e
de receitas fiscais. Esses fatores, por sua vez, podem comprometer as pers-
pectivas de crescimento econômico. Outra preocupação legítima referente à
extração de recursos é a de que, se as rendas econômicas não forem reinves-
tidas em capital humano e em outros capitais produtivos, o estoque real de
riqueza do país diminuirá com o passar do tempo.
Neste capítulo, consideramos como a produção de commodities é – e não
é – especial, em virtude de seu potencial para promover (e de suas ligações
mais diretas com) o crescimento de longo prazo. (Os efeitos indiretos, por
meio de canais institucionais, são analisados no Capítulo 4.) Também ana-
lisamos as preocupações legítimas que essas características especiais podem
acarretar. Começamos com uma visão geral das evidências empíricas sobre as
relações entre dependência de commodities e crescimento econômico, para,
em seguida, explorar uma série de possíveis canais causais específicos. Este
capítulo atribui alguma ênfase à doença holandesa – a apreciação da taxa de
câmbio real que pode ser causada pelas exportações de commodities, em es-
pecial durante as bonanças. Mas também explora outros canais pelos quais,
segundo se alega, a dependência de commodities influencia o crescimento e o
desenvolvimento econômico, como a escassez de externalidades oriundas das
commodities para outras atividades econômicas e o suposto declínio secular
dos preços das commodities em relação aos dos produtos industrializados.
Uma correlação simples entre capital natural e PIB, ambos expressos em
termos per capita, parece confirmar a intuição de que os recursos naturais
contribuem para a geração de renda (Figura 3.1). Com efeito, entre os países
mais ricos do mundo, estão os três maiores em capital natural: Noruega, Nova
Zelândia e Canadá. Essas correlações positivas também se estendem aos países
da América Latina (Figura 3.1).
Apesar dessa correlação simples e intuitiva, um longo segmento da lite-
ratura econômica sugere que a dependência de commodities pode compro-
meter as perspectivas de crescimento econômico de um país. Alguns estudos
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 23
empíricos, especialmente dois trabalhos influentes de Sachs e Warner (1995,
1997), examinaram as relações entre crescimento econômico e exportações
de commodities como proporção das exportações totais ou do PIB e pare-
cem constatar impacto negativo dos recursos naturais sobre o crescimento
econômico. Essa ligação negativa foi apelidada de “maldição dos recursos
naturais”. Os muitos exemplos de países ricos em recursos, mas pobres em
renda, parecem confirmar essas conclusões, e essa hipótese se tornou uma
aceitação mais ou menos geral nos círculos jornalísticos e políticos. Juan Pa-
blo Perez Alfonzo, ministro de energia da Venezuela e fundador da OPEP,
é autor da declaração famosa de que o “petróleo é o excremento do diabo...
estamos afogados no excremento do diabo”. E Moises Naim, editor-chefe
da Foreign Policy, declarou sem meias palavras, em editorial recente (2009):
“Petróleo é maldição. Gás natural, cobre e diamantes também são ruins para
a saúde do país.”
F IGURA 3.1
O capital natural per capita se correlaciona positivamente com o PIB per capita.
Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, World Bank Natural Capital Database e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: A abundância de recursos é medida pelo capital natural total per capita em 2000. O log do PIB per capita se baseia em valores em dólares constantes de 2000. Os países da ALC são representados por quadrados verdes. ARG = Argentina; BOL = Bolívia; BRA = Brasil; COL = Colômbia; CRI = Costa Rica; CHL = Chile; DOM = República Dominicana; ECU = Equador; GUY = Guiana; GTM = Guatemala; HTI = Haiti; HND = Honduras; JAM = Jamaica; MEX = México; NIC = Nicarágua, PER = Peru, PRY = Paraguai; SLV = El Salvador; TTO = Trinidad e Tobago; URY = Uruguai; VEN = República Bolivariana da Venezuela.
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11
12
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capi
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PIB per capita (log
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TTO
URY
VEN
24 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
A literatura econômica recente, contudo, questiona essas afirmações, em
especial o uso em trabalhos empíricos da participação das exportações de
commodities nas exportações totais ou no PIB como indicador de dependên-
cia, em regressões que explicam o crescimento econômico. Esses indicadores
acarretam problemas de endogeneidade nos exercícios econométricos: não há
como dizer se os países não cresceram porque são tão dependentes de commo-
dities, ou se são tão dependentes de commodities porque não cresceram em
outros setores. E ocorre que – com o uso de indicadores que refletem o grau
de “abundância” de commodities, determinado de maneira exógena, incluin-
do variáveis como reservas minerais – a relação negativa entre abundância
de commodities e crescimento econômico desaparece ou até desponta como
relação positiva significativa. (Ver, por exemplo, Lederman e Maloney, 2006,
2008;1 Stijns, 2005; Alexeev e Conrad, 2009; Brunnschweiler e Bulte, 2008;
Sala-i-Martin, Dopelhofer e Miller, 2004.)
Além disso, talvez seja excesso de generalização grosseira falar em “maldi-
ção dos recursos naturais” se os resultados negativos em países fartos em re-
cursos naturais se restringem àqueles com má governança (fator que também
exerce impacto expressivo sobre o crescimento econômico) ou principalmente
àqueles com “fontes pontuais” (point-source) de recursos, como petróleo e mi-
nerais (Collier e Goderis, 2007). Outros encontraram evidências de um elo
entre dependência a commodities e crescimento econômico, mas que atua
por meio de canais indiretos (van der Ploeg e Poelhekke, 2009). Embora seja
seguro afirmar que ainda não existe consenso total sobre a questão, parece que
se dispõe de fortes argumentos segundo os quais a riqueza em commodities
não compromete necessariamente o crescimento econômico do país, pelo me-
nos diretamente.
Porém, alguns tipos de riscos podem ser problemáticos em certos países
ou sob certas condições, envolvendo o perigo de abalar o crescimento econô-
mico, se os recursos naturais forem mal gerenciados.2 Como os economistas
observaram há séculos, países ricos em recursos naturais não tendem a desen-
volver economias altamente diversificadas (ver Quadro 3.1).
O que não fica tão claro é se isso é doença a ser curada ou manifestação das
vantagens comparativas que, no final das contas, é benéfica. Em suas descrições
dos efeitos da doença holandesa na Austrália, Cairnes (1873) salientou que essas
mudanças não eram acompanhadas de redução na renda agregada, permitindo
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 25
QUADRO 3.1
Breve história do pensamento econômico sobre a doença holandesa.
Em lugares em que os recursos naturais são abundantes – ou seja, onde
podem ser produzidos a custo baixo, em comparação com os custos mar-
ginais de produção em outros lugares –, eles geram grandes lucros (rendas
econômicas) para os donos. Essa situação exerce dois importantes efeitos
sobre a estrutura de incentivos relativos na economia. Primeiro, na medida
em que os recursos são exportados, a entrada de moeda estrangeira valoriza
a taxa de câmbio real, isto é, aumenta o preço dos bens “nontradable” (não
comercializáveis) em relação aos bens “tradable” (comercializáveis). Segun-
do, aumentam os retornos para a produção dos recursos em relação a outros
bens “tradable”. Ambos os efeitos reduzem os incentivos para investir na
produção de outros bens “tradable”, resultando em estrutura de produção
e de exportação concentrada no recurso natural. Em geral, essa dinâmica é
denominada “doença holandesa”, termo relativamente recente, cunhado em
resposta aos efeitos da descoberta de petróleo no Mar do Norte, na década
de 1970, sobre a economia holandesa. No entanto, o conceito, definido em
termos amplos, foi desenvolvido muito mais cedo e acabou contribuindo
para a evolução da teoria moderna sobre comércio exterior.
O filósofo francês Montesquieu, em 1748, afirmou que, nos países em
que a natureza é generosa na outorga de seus dotes, há poucos incentivos
para se dedicar a outras atividades produtivas mais onerosas, e que essa
“indolência” redunda na incapacidade do país de se desenvolver. Cairnes
(1873) atribuiu o subdesenvolvimento generalizado da agricultura na Amé-
rica Latina à riqueza mineral da região. Para racionalizar essa observação, ele
recorreu à teoria convencional da vantagem comparativa, argumentando,
basicamente, que a posse de riqueza excepcional torna mais lucrativo para
o país satisfazer suas necessidades de outros bens por meio do intercâmbio
internacional do que mediante a produção interna direta. Ele também exa-
minou os efeitos da descoberta de ouro na Austrália, em meados do século
XIX, quando os altos salários em dinheiro resultantes dessa descoberta tor-
naram difícil para os empregadores australianos competir com fornecedores
de bens agrícolas e industriais. Considerando que o trabalho é fator de pro-
dução básico, relativamente “nontradable”, a situação efetivamente descre-
veu o fenômeno da valorização da taxa de câmbio real.
Mais tarde, Wicksell (1916-1958) examinou os efeitos de um aumen-
to súbito no preço de uma commodity primária sobre o preço dos fatores
26 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
que o país desfrutasse de renda mais alta ao intensificar sua participação no
comércio exterior, de acordo com os princípios da vantagem comparativa. E a
história demonstra que a Austrália se tornou um país de alta renda, com base
principalmente na profusão de seus recursos naturais.
Sob uma perspectiva econômica, a especialização acarretada pela doença
holandesa é patológica apenas na medida em que dedicar os recursos reais do
país à produção de commodities for, de alguma maneira, inferior a concentrá-
los na produção de algo mais, o que levanta a seguinte questão: Será que
as commodities são diferentes na maneira como reduzem o crescimento
econômico agregado potencial? Sob vários aspectos importantes, a resposta
provavelmente é negativa.
Os movimentos de preços das commodities não acompanharam as tendências de longo prazo relativas às manufaturas.
Um dos argumentos sob a alegação da inferioridade da produção de com-
modities é o de Prebisch e Singer, segundo o qual os preços das commodities
seguem tendência declinante duradoura em relação às manufaturas, com taxas
baixas de aumento da produtividade. Portanto, com a queda das relações de
de produção na Suécia. Wicksell adotou uma perspectiva neoclássica, com
diferença na dotação dos fatores entre os países e nas proporções dos fato-
res entre os setores. Um aumento no preço internacional das commodities
primárias, intensivas em terra, exportadas pela Suécia (como minério de
ferro e madeira), aumentava a demanda e o preço do fator abundante e de
baixo preço (terra) e reduzia a demanda e o preço do fator escasso e de alto
preço (trabalho). Esse aumento acentuado no preço relativo da commodity
intensiva em terra suprimia a produção de outros “tradables”, que a usavam
com relativa intensidade. Essa observação a respeito dos efeitos da mudança
nos preços relativos dos produtos sobre os retornos relativos dos fatores de
produção foi, de fato, precursora do teorema Stolper-Samuelson, depois
desenvolvida por Heckscher (1919-1991) e incorporada ao que se tornou
conhecido como modelo Heckscher-Ohlin, fundamento da teoria moderna
sobre comércio internacional.
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 27
troca, os países que se especializam na produção de commodities ficariam cada
vez mais para trás, em comparação com as economias que se baseiam com
maior intensidade na industrialização como motor de crescimento econômi-
co. Essa hipótese de Prebisch-Singer foi importante na história da América
Latina, pois forneceu justificação intelectual para a estratégia de substituição
de importações, adotada por muitos países da ALC até a crise da década de
1980, que os levou a abandoná-la, com a adoção de políticas de maior aber-
tura comercial.
A simples inspeção visual dos dados do índice de preços de commodities
analisados por Prebish e Singer (a linha sólida da Figura 3.2, índice de preços
de commodities não petrolíferas em relação ao índice de valor unitário de
manufaturas) parece demonstrar a tendência declinante. A série temporal
mais longa de Grilli e Yang também pode dar a impressão de exibir tendência
declinante (muito mais fraca). Porém, como Cuddington, Ludema e
Jayasuriya (2007) demonstraram, as aparências podem ser enganadoras;
simulações baseadas em processo estocástico sem vieses por vezes apresentam
tendência declinante. Técnicas econômicas sofisticadas, quando aplicadas a
séries de índices de preços de commodities reais, mais longas que as usadas por
Prebisch e Singer, geralmente não indicam essa tendência. A mesma situação se
repete com a maioria das séries de preços de cada commodity em si. (Ver, por
exemplo, Balagras e Holt, 2009; Lederman e Maloney, 2006; Cuddington,
Ludema e Jayasuriya, 2007; e Byrne et al. 2010, que oferecem resenhas da
literatura sobre análise econométrica dessas questões, além de algumas análises
originais.) E, empiricamente, é difícil considerar integralmente as melhorias
de qualidade ao longo do tempo nos produtos industrializados, implicando
que, quando se comparam os preços destes com os de commodities, em
grande parte homogêneas, a comparação tende a ser distorcida no sentido de
apresentar declínio relativo nestes últimos.
O peso das evidências empíricas parece indicar que os preços são mais bem
caracterizados por processo não estacionário (caminho aleatório) com uma
ou mais quebras estruturais, sem tendência de longo prazo. Em consonância,
depois de duas décadas de declínio, os preços parecem ter retornado aos níveis
dos anos 1960. Se é verdade que os preços seguem um caminho aleatório, nem
a direção nem a intensidade dos choques de preços futuros são previsíveis,
razão pela qual não podem ser usados como base para a formulação de
28 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
políticas públicas. Além disso, conforme salientaram outros observadores,
mesmo que haja uma tendência, ela seria muito débil em relação à variância,
tornando-a de interesse duvidoso como fator na tomada de decisões (Cashin
e McDermott, 2002).
As tendências da produtividade têm sido tão boas para as commodities quanto para outros setores da atividade econômica
O que importa (para os produtores e para a sociedade em geral) são lucros,
não preços. Mesmo que houvesse tendência declinante nos preços, desde que
consigam manter-se à frente na curva da tecnologia, os produtores conseguem
reduzir seus custos com mais rapidez que a queda dos preços e manter ou até
aumentar os lucros. E parece haver pouca ou nenhuma evidência sistemática
de que a produção de commodities geralmente proporciona oportunidades
mais limitadas que as de outras atividades, no intuito de aproveitar o cresci-
mento da produtividade. Em conformidade com a asserção anterior de Viner
(1952), várias investigações empíricas (Martin e Mitra, 2001; Coelli e Rao,
F IGURA 3.2
Os preços das commodities e a hipótese de Prebisch-Singer
Fontes: Spraos (1980) para dados usados por Prebisch (1949), Grilli e Yang (1988), além de estimativas do staff do Banco Mundial.
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Grilli e Yang (1988) e Banco Mundial (eixo direito)
Prehisch (1950) (eixo esquerdo)
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 29
2005; Banco Mundial, 2009) chegaram à conclusão de que o crescimento da
produtividade total dos fatores é tão alto ou mais alto na produção de com-
modities que na de manufaturas, numa grande amostra de países avançados e
em desenvolvimento.
A produção de commodities gera externalidades e ligações para outros setores, semelhantes à produção de manufaturas
Outra crítica à produção de commodities é a de que ela, pela própria nature-
za, gera menos externalidades positivas para o restante da economia, ao criar
menos potencial que outras categorias de produtos, em termos de desenvolvi-
mento de ligações ou de aprimoramentos para produtos mais diferenciados,
de qualidade mais elevada e com maior valor agregado. No entanto, argumen-
taremos que não se dispõe de evidências convincentes de que a produção de
commodities é, em geral, “inferior” à de outros tipos de bens em termos de
ligações e de externalidades.
Desde há muito, se reconhece que setores com ligações para frente (upstream
linkage) e para trás (downstream linkage) tendem a ser bons na promoção do
crescimento econômico. Em linha recente do pensamento econômico, o
conceito evoluiu para a ideia de que os países que se especializam em produtos
que podem atuar como “plataformas de lançamento” de outros setores
tendem a apresentar melhores perspectivas de crescimento. Hausmann,
Hwang e Rodrik (2005) argumentam que as economias crescem quando
suas empresas ou setores avançam para produtos com maior valor agregado,
por meio de um processo de descoberta de novas atividades econômicas
a que possam dedicar-se com lucro. Portanto, as empresas desfrutam de
melhores condições quando fazem produtos estreitamente relacionados com
muitos outros produtos de alto valor agregado, em áreas densas do “espaço
de produtos”, em que é mais fácil mover-se de um para outro produto.3
Produtos que desfrutam de alta produtividade nessas áreas densas do espaço
do produto podem ser identificados empiricamente como aqueles que, com
mais frequência, são exportados por países de alta renda. Com base nessa
constatação, classificam os produtos com um escore (“PRODY”). Países
que exportam muitos produtos de alto PRODY devem crescer com mais
30 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
rapidez. Além disso, criaram um índice (“EXPY”), que mostra como a cesta
de exportações de um país se situa nessa contagem, e constataram que esse
fator realmente se correlaciona com o crescimento econômico em ampla
amostra de países.
Decerto, Hausmann, Hwang e Rodrick (2005) não alegam com base teórica
ou empírica que países dependentes de recursos naturais se situam em posição de
desvantagem intrínseca nesse tipo de modelo.4 E, efetivamente, observam que,
entre os países da ALC de sua amostra (Argentina, Brasil, Chile e México), apenas
o México desfruta de escore EXPY comparável aos dos países do Leste Asiático.
Poderíamos considerar esse argumento evidência de que os países dependentes de
recursos naturais não padecem de desvantagem, pois o México já foi intensamente
dependente de commodities (na década de 1980, 65% de suas exportações eram
de hidrocarbonetos), e, evidentemente, conseguiu diversificar-se para produtos de
alto PRODY. O trabalho também observa que a variação nos escores EXPY entre
países exportadores de recursos naturais é muito ampla.
O fato de o Chile – um dos países da América Latina com melhor desem-
penho nas várias décadas recentes – apresentar EXPY muito baixo e cadente
também pode suscitar questões sobre o valor prático desse índice. Com efeito,
Lederman e Maloney (2006) descobriram que, se a metodologia economé-
trica controla os investimentos (como proporção do PIB) e acrescenta um
indicador da concentração das exportações, a correlação entre as medidas de
qualidade do portfólio de exportações, usadas por Hausmann, Hwang e Ro-
drik, e o crescimento geral desaparece, sugerindo que a diversificação, não a
especialização em setores específicos, é que atua como fator positivo para o
crescimento econômico.
Embora Hausmann, Hwang e Rodrik (2005) nunca tenham abordado
essa questão, seria possível inferir-se desse modelo que os setores baseados em
recursos naturais não seriam bons para a geração de ligações, pois continuam
longe dos setores inovadores, de alto valor agregado. Geralmente, considera-se
que esses setores são aqueles nos quais os produtos são altamente diferenciados
e tecnologicamente sofisticados, características não associadas, na percepção
popular, à produção de commodities.
Contudo, a percepção popular pode não ser muito exata. De Ferranti et al.
(2002) descreveram muitos casos em que mineração, silvicultura e agricultura
demonstraram alto grau de inovação e de crescimento da produtividade. Essa
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 31
afirmação pode ser ilustrada pelo fato de a quantidade de reservas economica-
mente úteis tenderem a aumentar ao longo do tempo, por meio de inovações
tecnológicas na prospecção e na exploração.
Além disso, estudo detalhado do comércio internacional de metais, desenvol-
vido para este relatório, revela que esses produtos são, de fato, diferenciados, com
comércio intersetorial comparado aos de outros setores (inclusive os de alto valor
agregado) e com bom potencial para avançar, de produtos de baixo valor para
produtos de alto valor (Mandel, 2009). Os produtos metalúrgicos se caracterizam
por dispersão de preço – indicador de heterogeneidade – comparável com o de
calçados e chapéus ou de plásticos. O comércio de metais também apresenta alto
grau de intercâmbio entre setores, implicando a troca de diferentes variedades
(Figura 3.3). Essa grande heterogeneidade em metais gera potencial para especia-
lização em (ou aprimoramento para) variedades mais desejáveis, de alta qualidade
e com valor agregado mais alto dentro das categorias de produtos, assim como im-
pulsiona a escalada na cadeia de valor, rumo a produtos mais processados. Mandel
também descobriu que a fatia de mercado de novos produtos importados se corre-
laciona de maneira positiva e significativa com o preço dos novos bens, implican-
do grandes aumentos na qualidade relativa dessas variedades. Essa “elasticidade
ampliada” é mais ou menos igual para produtos metalúrgicos e para a exportação
de manufaturas com maior valor agregado.
No todo, a ALC parece ter aproveitado esse potencial para aprimoramento:
sua participação nos mercados globais de metais aumentou em 175% entre 1975
e 2004, com taxa anual composta de 1,9% (Figura 3.4). Quando se decompõe
esse aumento por fases do processo de produção, constata-se que grande parte
ocorreu nas categorias intermediárias e de alto valor agregado. A participação
de minérios e de produtos não elaborados mais ou menos dobrou em 30 anos.
Porém, a fatia de produtos elaborados aumentou em oito vezes. Estimativas
baseadas em classificações de cadeia de valor também mostram que muito do
crescimento econômico pode ser atribuído ao avanço da ALC para a fabricação
de produtos metalúrgicos mais sofisticados e com maior valor agregado: a fração
do aumento do comércio de minérios atribuída a aprimoramentos é de 0,5; a de
produtos não elaborados é 0,64; e a de produtos elaborados é de 0,43.
Estudos sobre países também mostram grandes aumentos no valor agre-
gado, nos efeitos de arranjos produtivos locais (clustering) e de ligações com
outros setores na agricultura chilena (Valdés e Foster, 2003) e na Argentina
32 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
(Regunaga, 2010) e na piscicultura de salmão chilena (O’Ryan et al., 2010).
Além disso, o conceito popular de minas como enclaves, com poucas liga-
ções com outras áreas, decerto não é inequívoco. Estudo em profundidade de
uma mina de ouro peruana descobriu ligações um tanto amplas, por meio de
compras de mão de obra local e de outros insumos. Cada aumento de 10%
nas compras da mina se associava a aumento de 1,7% na renda local, com
impacto significativo sobre a pobreza (Aragon e Rud, 2009).
A produção de commodities, por vezes, também é considerada de baixa
tecnologia, oferecendo poucas recompensas pela acumulação de capital hu-
mano. A expectativa seria a de que economias especializadas em commodities
não se beneficiariam de externalidades positivas decorrentes do aumento do
nível de escolaridade da população. Porém, evidências de estudo recente sobre
adicionais salariais por qualificação na ALC sugerem que seus setores de recur-
sos naturais não pagam sistematicamente menos (Brambilla e Porto, 2009).
As diferenças foram acentuadas na escolaridade média e nos índices de pessoal
qualificado e não qualificado. O salário médio de um trabalhador qualificado,
em toda a economia, é 53% mais alto que o de um trabalhador não qualifi-
cado, mas esse número varia entre os países, de 38% a 98%. Como seria de
se esperar, porcentagem mais alta de trabalhadores qualificados na população
tende a reduzir o adicional salarial por qualificação. Constatam-se diferenças
nos adicionais salariais por qualificação, não só entre países, mas também den-
tro de um mesmo país, entre setores. E a correlação entre exportações e adicio-
nal salarial por setor é positiva. Embora a origem setorial das exportações seja
fator importante no prêmio por qualificação, não existem evidências de que
as commodities se classifiquem em nível mais baixo que o de outros setores,
sob esse critério. Evidentemente, isso não diz nada a respeito do número de
trabalhadores altamente qualificados nos setores de commodities, em compa-
ração com outros. Além disso, os setores de commodities diferem muito entre
si quanto à intensidade do trabalho. Mas, efetivamente, isso mostra que os
trabalhadores na produção de commodities são igualmente recompensados.
Considerando a vasta gama de produtos em “commodities”, não se pode alegar
que todos os produtos oferecem as mesmas oportunidades que a manufatura para
ligações para frente e para trás, para aprimoramentos de qualidade ou para exter-
nalidades tecnológicas. Até certo ponto, as oportunidades podem não ser tanto
função do tipo de commodity quanto do ambiente econômico e institucional.
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 33
F IGURA 3.3
O comércio intrassetorial de metais é comparável ao de outros produtos
F IGURA 3.4
A fatia de mercado da ALC aumentou ao longo do tempo, em consequência de aprimoramentos nos produtos e de melhorias na qualidade dos produtos
Fonte: Mandel (2009)Nota: O índice foi calculado usando a metodologia de Grubel-Lloyd (1975).
Fonte: O índice é calculado usando-se a metodologia Grubel-Lloyd (1975).
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qualidade dos elaborados
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participação dos elaborados
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participação dos não elaborados
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qualidade dos minérios
34 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Em ambientes inadequados, os incentivos podem favorecer a produção em en-
claves, com poucas ligações, enquanto o oposto talvez seja verdade em ambientes
adequados. A mesma afirmação também se aplica aos setores de manufaturados,
explicando por que zonas de processamento de exportações, do tipo enclave, por
vezes podem ser bem-sucedidas em países com ambientes de negócios inadequa-
dos. A maneira exata como o ambiente institucional influencia o tipo de estrutura
de produção que se desenvolve para a exploração da riqueza em recursos naturais é
objeto de outra pesquisa. Porém, a discussão aqui mostra que a produção de com-
modities, em média, não é intrinsecamente inferior à de outros setores. Mesmo
assim, as commodities diferem de outros tipos de produção de várias maneiras, e
algumas geram riscos especiais.
A produção de commodities gera grandes rendas econômicas, deixando os países suscetíveis à doença holandesa.
A produção de commodities (em especial, de minerais e de hidrocarbonetos)
geralmente se associa a grandes rendas econômicas, que geram grandes entradas
de moeda estrangeira, as quais tendem a desestimular a diversificação para não
commodities exportáveis ou que competem com importações. Na medida em
que a produção de commodities não acarreta, intrinsecamente, níveis de cresci-
mento econômico mais baixo, através dos canais já mencionados, a especialização
da economia nesses produtos não parece ser fonte de preocupação. Porém, outras
evidências indicam que a própria concentração das exportações – em commo-
dities ou em outros produtos – pode reduzir o crescimento econômico a longo
prazo (Lederman e Maloney, 2009). Uma das razões para isso talvez seja a de que
a concentração das exportações em menos produtos implique relações de troca
mais voláteis (tópico a ser analisado com mais detalhes na seção seguinte), aumen-
tando a variabilidade da produção e reduzindo o crescimento econômico (Jansen,
2004). Lederman e Xu (2009) usam uma amostra de 158 países com dados de
1980 a 2005 para testar individualmente cada elo da cadeia de causalidade – da
concentração de commodities à concentração de exportações, da concentração de
exportações à volatilidade das relações de troca e da volatilidade das relações de
troca à volatilidade da produção. Eles concluem que cada um desses elos parece
sustentar-se.
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 35
Se a doença holandesa provoca concentração, e a concentração reduz o
crescimento econômico por meio da sequência que acabamos de descrever,
pode-se concluir com razoabilidade que talvez haja relação negativa entre de-
pendência de commodities e crescimento econômico. Porém, a evidência em-
pírica já citada dessa relação é ambígua. Estudos recentes constataram que a
abundância de commodities ou exerce efeito positivo ou não exerce nenhum
efeito sobre o crescimento econômico. (O vínculo causal de vários estágios
não tem sido muito investigado, exceto por Lederman e Xu, que não estabele-
cem a conexão final com o crescimento econômico.) Uma explicação possível
para esse paradoxo aparente talvez seja de que, embora a conexão em cada es-
tágio seja significativa no sentido estatístico, há tanto “ruído” em cada elo que
a conexão geral é muito fraca para ser detectada com exatidão. Esse pode ser
um tópico para futuras investigações. Talvez os benefícios diretos da riqueza
em commodities superem os efeito da concentração.
Os preços são menos estáveis
Embora as comparações sejam difíceis, parece que as commodities são diferen-
tes das manufaturas, uma vez que seus preços são mais voláteis (Figura 3.5).
E como já afirmou Angus Deaton (1999, p. 27), “o que falta às commodities
em tendência é compensado pela variância”. Ao menos desde os tempos de
Keynes, os economistas têm demonstrado preocupação com essa instabilidade
dos preços das commodities e com seus efeitos sobre o investimento e sobre as
perspectivas de crescimento econômico dos países em desenvolvimento, em
razão do risco e da incerteza.
Em consequência, Keynes propôs uma terceira instituição (além do
Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial) – “Controle de
Commod”(Commod Control) – para estabilizar os mercados de commodi-
ties. A essa proposta, seguiu-se outra da Secretaria Geral das Nações Unidas,
de um Programa Integrado para Commodities (Integrated Program for Com-
modities), abrangendo esquemas de estocagem das principais commodities,
sustentação de preços e uma linha de crédito para ajudar os países a compen-
sar choques de preços temporários. Nem a Commod Control nem o Inte-
grated Program for Commodities tornaram-se operacionais, embora alguns
36 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
elementos dessas propostas tenham sido incorporados ao Fundo Comum para
Commodities (Common Fund for Commodities),5 das Nações Unidas, e à
Linha de Crédito Compensatória (Compensatory Finance Facility), do FMI.
Uma longa linha de modelos e de investigações empíricas sobre as relações
entre volatilidade de preços, de um lado, e investimento, bem-estar e crescimento
econômico, de outro, produziram resultados ambíguos. Os primeiros modelos,
começando com o desbravador, de Waugh (1944), se concentraram em indica-
dores de equilíbrio parcial de bem-estar de consumidores e produtores, sob condi-
ções de preços estáveis e de preços instáveis. Newbery e Stiglitz (1981) revisaram
essa literatura e analisaram os custos e benefícios de esquemas internacionais de
estabilização de preços, do tipo recomendado por Keynes, e ampliaram os mode-
los anteriores, para incluir os benefícios à estabilização decorrentes da aversão ao
risco – com foco no fato de que o risco de renda, não o risco de preço, é o mais
importante para os produtores. E concluíram que estudos anteriores haviam su-
perestimado os benefícios, que supunham situar-se (dependendo da commodity
e do grau de aversão ao risco) entre 1% e 6% das receitas, no caso de algumas
F IGURA 3.5
A volatilidade dos preços das commodities é mais alta que a dos preços das manufaturas
Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, IMF International FInancial Statistics e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Os gráfi cos mostram as mudanças anuais nos índices de preços reais. O índice de preços ao consumidor dos Estados Unidos (Consumer Price Index – CPI) é usado para defl acionar os índices de preços de commodities e o índice de valor unitário de manufaturas.
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metaisalimentos
bebidas
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 37
commodities agrícolas geralmente exportadas pelos países em desenvolvimento.
No fim das contas, eles “questionam seriamente a desejabilidade de esquemas de
estabilização de preços, sob o ponto de vista tanto dos produtores quanto dos con-
sumidores” (p. 23). Mas eles foram mais agnósticos em suas considerações sobre
possíveis benefícios macroeconômicos.
Pesquisas posteriores se concentraram nos efeitos da volatilidade de preços so-
bre os investimentos. Knudsen e Parnes (1975) apontaram que as incertezas po-
dem aumentar os incentivos à poupança, o que se traduz em mais investimentos
em um modelo sem fluxos de capitais internacionais. Porém, Newbery e Stiglitz
(1981) – usando outro modelo, também sem fluxos de capitais internacionais
– mostraram que a instabilidade pode aumentar ou diminuir os investimentos.
Acemoglu e Zilibotti (1997) argumentaram que o grau de risco dos projetos de
investimento desviava os investimentos para projetos de baixo risco e de baixo
retorno, mas o modelo se baseava em fluxos de investimento entre duas “grandes”
economias, cujos poupadores, em ambas, apresentavam comportamento de aver-
são ao risco. Nash (1990) considerou uma economia pequena e volátil, dependen-
te de commodities, com conta de capital aberta. Ele concluiu que os poupadores
internos desse país podiam investir no exterior, em ativos relativamente de baixo
risco, deixando os investimentos internos arriscados, relacionados com commo-
dities, para investidores externos, com menos aversão ao risco. Portanto, nem as
poupanças nem os investimentos são sempre reduzidos pelo risco. Essa conclusão
foi confirmada por uma amostra de países com contas de capital abertas. Parece
razoável supor, portanto, que esse vínculo entre volatilidade de preços e nível de
investimentos é motivo de menos preocupação no mundo de hoje, de mercados
de capitais integrados, que na época de Keynes.
As flutuações de preços, independentemente de seus efeitos sobre os in-
vestimentos, geram volatilidade nos rendimentos em moeda estrangeira e nas
receitas do governo. De fato, as receitas fiscais oriundas de recursos naturais
são muito mais variáveis que as decorrentes de outras fontes (Figura 5.2), o
que complica a gestão macroeconômica, como analisaremos mais adiante. Re-
ceitas fiscais voláteis e gastos pró-cíclicos correlatos podem impor custos reais
ao crescimento econômico, ao reduzirem a eficiência dos gastos públicos e ao
provocar choques na economia real. Empiricamente, instabilidade se associa
a variabilidade do produto real (di Giovanni e Levchenko, 2009, Rodrik,
1997). E uma longa linha de pesquisa liga a volatilidade do produto ao cres-
38 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
cimento econômico mais baixo em amostras entre países (Ramey e Ramey,
1995; Hausmann e Gavin, 1996; Easterly e Kraay, 2000; Fatás, 2002; Fatás
e Mihov, 2003; Hnatkovska e Loayza, 2005; Loayza et al., 2007). Trabalho
empírico recente, de van der Ploeg e Poelhkke (2009), tenta separar o impacto
direto dos recursos naturais sobre o crescimento econômico – que, para os
autores, pode muito bem ser positivo – do efeito indireto decorrente da vola-
tilidade na produção da economia, o que, para eles, é negativo.
Algumas commodities são esgotáveis
Outra característica especial de algumas commodities – em especial, mine-
rais e hidrocarbonetos – é serem esgotáveis. Portanto, se a riqueza natural de
um país for extraída e não for substituída por algum outro capital durável, a
riqueza total declinará e o crescimento econômico não será sustentável. Há
evidências de que este foi o caso em alguns países da ALC.
Uma diretriz simples e intuitiva para garantir o desenvolvimento sustentá-
vel – no sentido de que o bem-estar real não decline – é a “regra de Hartwick”,
segundo a qual todas as rendas econômicas oriundas da extração de recursos
naturais devem ser reinvestidas em alguma outra forma de capital, humano
ou físico. A Tabela 3.1 mostra as porcentagens pelas quais o capital físico de-
veria ter sido aumentado, se os países da região tivessem seguido duas regras
de sustentabilidade: a regra de Hartwick (coluna 2) e uma versão ampliada da
regra de Hartwick (coluna 3), investindo quantia correspondente à constante
de 5% do PIB. A primeira coluna da Tabela 3.1 mostra os resultados de um
exercício que estima o capital produzido com base nos investimentos efetivos
de séries temporais. As três estimativas do capital acumulado começa com um
estoque de capital inicial comum. Os números positivos mostram que o esto-
que de capital efetivo da região ou do país é inferior ao que teria sido acumu-
lado se a regra da sustentabilidade tivesse sido seguida – em outras palavras,
revelam que a região ou o país está “exaurindo” sua riqueza real.6
As simulações sugerem que, em 2006, o capital da América Latina e do
Caribe, pela regra de Hartwick, seria 13,8% superior ao nível efetivo. Várias
economias da região teriam produzido capital acima do nível vigente – algu-
mas substancialmente mais alto, como República Bolivariana de Venezuela
R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 39
(257%), Suriname (153%) e Bolívia (135%). Se a regra da poupança amplia-
da tivesse sido observada, os investimentos a cada ano teriam sido maiores que
os baseados na regra de Hartwick, resultando em estoque de capital 59,8%
maior para o total da região. Conforme analisamos em mais detalhes adiante,
essa incapacidade de investir o produto da extração de recursos naturais pode
ser atribuída a efeitos rentistas, que induzem os governos a dissipar boa parte
da renda com gastos improdutivos. Também se chega a conclusão semelhante
com base nos exemplos do Oriente Médio e norte da África e da África Sub-
saariana. Em contraste, o leste da Ásia, o Pacífico e o sul da Ásia investiram
ao longo do tempo mais do que sugerem essas regras simples de poupança,
acumulando estoque de capital efetivo superior aos contrafactuais.
No cômputo geral, concluímos que boa parte da literatura sobre as ligações en-
tre dependência a recursos naturais e crescimento econômico tem sido excessiva-
mente pessimista e, até certo ponto, tem demonstrado preocupação com relações
falsas. Embora haja possíveis desvantagens, elas decorrem não do declínio secular
dos preços nem de características da produção de commodities que a tornam infe-
rior à produção de manufaturas como motor de crescimento econômico. Em vez
disso, essas possíveis desvantagens resultam especialmente dos efeitos sobre a es-
tabilidade macroeconômica, exacerbados pela concentração das exportações. Essa
conclusão sugere dois importantes pontos de intervenção para romper o potencial
negativo da cadeia de causalidade entre dependência a commodities e crescimento
econômico: diversificação da produção e gestão das receitas públicas.
TABELA 3.1
Diferenças entre estoque de capital por estimativas baseadas em dados de investimentos efetivos e contrafactuais (porcentagem).
Região
Capital produzido em 2006 (bilhões de US$ de 2005)
Regra de Hartwick
Regra de Hartwick ampliada
1979-2006 Média Renda/PIB
(porcentagem)
Latin América and Caribean 5.428 13,8 59,8 7,2East Asia and Pacifi c 8.144 –638,0 –48,0 5,9Middle East and North Africa 1.375 70,3 102,8 20,6South Asia (???) 2,332 –61,1 –28,7 3,3Sub-Saharan Africa (???) 999 88,5 139,9 12,3High-income: OECD (???) 70.210 –37,0 6,6 1,3World (???) 89.539 –34,6 6,5 2,3
Fonte: Ram e Ruta (2009).
40 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
A viabilidade e o sucesso dessas duas intervenções dependem, contudo,
da capacidade e da disposição dos governos de gerenciar bem a política eco-
nômica. Aqui desponta um fator não mencionado até agora, mas que pode
representar um importante canal através do qual a produção de commodities
pode afetar negativamente o crescimento econômico: qualidade institucional.
Grande preocupação com a dependência a commodities é a possibilidade de
que ela possa corromper as próprias instituições necessárias para aproveitar
plenamente a riqueza em recursos naturais. Esses são os temas para os quais
voltaremos nossa atenção agora.
Notas
1. ederman e Maloney, mesmo usando a mesma medida de abundância de recursos
de Sachs e Warner, também acreditam que a maldição desaparece quando eles ou (1)
tratam duas observações extremas ou aberrantes (outliers), que Sachs e Warner ajustam
de maneira diferente da adotada para o restante dos pontos de dados, de forma consis-
tente com os outros dados, ou (2) modificam todos os dados da maneira como Sachs e
Warner alteram as duas observações extremas ou aberrantes.
2. Entre os trabalhos clássicos sobre doença holandesa, incluem-se Gregory (1976),
Corden e Neary (1983), Corden (1984), Eastwood e Venables (1982) e Enders e Her-
berg (1983).
3. Eles comparam essa situação com a de macacos pulando de árvore em árvore na
floresta. Os macacos se dão melhor em áreas densas, onde as árvores estão mais perto
umas das outras.
4. Tampouco o faz Rodrik, em seu trabalho correlato, imbuído de mais orientação
política (2004).
5. Fundada em 1989, ainda está operacional, principalmente como agência de pro-
moção e financiamento para o desenvolvimento de commodities, com sede em Amster-
dã (www.common-fund.org).
6. Cabe aqui uma advertência. As estimativas de capital produzido efetivo, na Tabela
3.1 (coluna 1), se baseiam na premissa segundo a qual o que não foi deixado de lado
como formação bruta de capital fixo destinou-se ao consumo. Na medida em que o país
poupa rendas econômicas em ativos financeiros, a comparação nas colunas 2 e 3 tende
a superestimar a diferença entre níveis contrafactuais e efetivos. Essa situação seria ver-
dadeira no caso do Chile, por exemplo, que deixou parcela significativa de suas receitas
com cobre em ativos financeiros.
C A P Í T U L O 4
Instituições e a maldição ou bênção dos recursos
Mensagens principais: a variedade de resultados do desenvolvimento eco-
nômico em condições de abundância de recursos em geral se explica como
consequência de diferenças na qualidade institucional. No entanto, estudos
de amostras entre países ainda não produziram evidências empíricas con-
vincentes de que a maldição dos recursos naturais depende da qualidade
das instituições. Avançando além das médias, as experiências de numero-
sos países salientam os riscos para o desenvolvimento social e econômico,
quando, à bonança de recursos, se associam efeitos perversos decorrentes de
debilidades institucionais e de más políticas econômicas.
No cerne da história institucional, encontra-se a possibilidade de rendas
econômicas grandes e voláteis – em geral, oriundas de minerais, em especial
do petróleo – corromperem o processo político, levando à patronagem e ao
compadrio, à busca de rendas econômicas e, em situação extrema, à insta-
bilidade política e a conflitos violentos. Para gerenciar os recursos naturais
e essas rendas econômicas – suscetíveis como são à volatilidade –, o gover-
no deve assumir compromissos confiáveis com os cidadãos de, ao longo
do tempo, explorar com sabedoria e prudência essas dádivas. Quando os
horizontes dos políticos são curtos e os compromissos são difíceis, as con-
sequências da fartura de recursos naturais tendem a se tornar problemática.
Decerto, muitos são os exemplos na história da ALC em que as rendas eco-
42 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
nômicas dos recursos naturais suscitaram comportamentos autocráticos ou
controles institucionais corruptos dos gastos durante a bonança, semeando
desolação nas recessões seguintes. Porém, comparada com outras regiões em
desenvolvimento, a ALC escapou do pior. A busca e a dissipação das rendas
econômicas não foram assim tão graves em muitos países. A estatização dos
recursos foi menos problemática que em outros lugares. E as rendas econô-
micas oriundas do petróleo e dos minérios não sufocaram a democracia nem
deflagraram conflitos violentos. A explicação talvez resida na capacidade das
sociedades da ALC de atuar de maneira coletiva para punir os maus com-
portamentos do governo. Quando os cidadãos são capazes de disciplinar os
políticos, os governos são menos tendentes a renegar seus compromissos
políticos.
Do mesmo modo como ocorreu com a doença holandesa, as explicações ins-
titucionais sobre a hipótese de a abundância de recursos naturais não produzir
crescimento econômico sustentado tem uma longa história na literatura eco-
nômica.1 O argumento básico é o de que os recursos naturais podem enve-
nenar as instituições – talvez ainda mais nas situações em que as descobertas
e as bonanças de recursos naturais ocorrem quando as instituições do país já
são deficientes – e a debilidade institucional pode, por seu turno, abalar o
crescimento.2 A mineração e a agricultura em enclaves nem sempre exigem
muito desenvolvimento institucional e são capazes de se acomodar bem em
ambientes com má governança e com falhas substanciais no império da lei,
situação que pode até agravar a precariedade do equilíbrio e a fragilidade das
instituições.
Em especial, as más instituições podem fomentar formas de exploração
dos recursos naturais que não se baseiam em ambientes contratuais sofistica-
dos. Nessas circunstâncias, as demandas por mudança institucional podem
ser baixas, porque os benefícios de mudanças institucionais marginais seriam
menores que os decorrentes da exploração de recursos em ambientes contra-
tuais complexos e eficientes (por exemplo, quando a exploração dos recursos
se associa à formação de arranjos produtivos locais envolvendo atividades eco-
nômicas correlatas, a ligações substanciais para frente e para trás e a efeitos
vigorosos de rede e de externalidades). Nessas condições, situações de equilí-
brio precário tendem a desenvolver-se: instituições fracas conduzem a padrões
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 43
de exploração de recursos naturais que não exigem melhores instituições, o
que preserva as instituições deficientes e afeta negativamente o crescimento
econômico.3
Sem um grande salto na qualidade institucional, países ricos em recursos
naturais, mas pobres em instituições, talvez não consigam promover o equi-
líbrio adequado, em que riqueza de recursos, boas instituições e crescimento
econômico se reforçam mutuamente (Vardy, 2010; ver Quadro 4.1). Esse
raciocínio é compatível com a teoria dos ciclos de renda econômica, segundo
a qual as condições iniciais determinam se a “maldição” se concretizará, enfa-
tizando a existência de limiares de qualidade institucional, abaixo dos quais a
descoberta de recursos naturais prejudica a trajetória de desenvolvimento do
país (Auty, 1993).4
Trabalhos empíricos ainda não produziram evidências convincentes de que
a maldição dos recursos naturais é pior em contextos institucionais de baixa
qualidade. Sem dúvida, Mehlum, Moene e Torvik (2006) – em trabalho eco-
nométrico que envolve vários países e adota a proporção das exportações de
produtos primários na RNB (Renda Nacional Bruta) como variável “proxy”
de abundância de recursos – efetivamente constataram que a maldição do
baixo crescimento econômico se correlaciona com a abundância de recursos
naturais em países com más instituições, enquanto países com alta qualidade
institucional neutralizam a maldição. Esse resultado, contudo, não é bastan-
te resistente a mudanças nas especificações. Em especial, ele não se sustenta
quando se adotam melhores indicadores de recursos para evitar o problema
da endogeneidade resultante da variável “proxy” – ou seja, a alta participação
de exportações de produtos primários na renda nacional talvez seja, em si,
consequência do baixo crescimento econômico.
Com efeito, alguns estudos fornecem evidências de que os benefícios
oriundos da abundância de recursos naturais são maiores, em média, nos
países com instituições fracas (ver, por exemplo, Alexeev e Conrad, 2009);
Brunnschweiler, 2008). Conforme explicado por Brunnschweiler (2008), a
interação negativa de abundância de recursos e qualidade institucional pode
decorrer de um “efeito de convergência”. Países com desenvolvimento insti-
tucional e econômico mais baixo durante o período da amostra (1970-2000)
se beneficiaram mais, em termos de crescimento, com a abundância de recur-
sos naturais simplesmente porque estavam correndo atrás, partindo de um
44 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
nível de desenvolvimento mais baixo. A dificuldade em estabelecer interação
empírica entre qualidade institucional e recursos naturais é compatível com
resultados mais genéricos de pesquisas recentes, descritas no Capítulo 3: não
se dispõe de apoio empírico consistente em favor da “maldição”, ao contrário
da famosa alegação de Sachs e Warner (1955, 1997).
Além dos resultados inconsistentes de trabalhos empíricos envolven-
do muitos países, que captam as conexões entre qualidade institucional
e riqueza em recursos naturais, ainda depara com o fato inalterado de
que países fartos em recursos podem enlear-se numa teia de efeitos per-
versos, afetando a qualidade institucional e a política econômica, capazes
de truncar o progresso sustentável social, político e econômico. Esses ris-
cos são exemplificados por muitas situações históricas na América Latina,
onde bonanças de commodities (cacau, borracha, banana, prata) em países
com instituições subdesenvolvidas promoveram expansões febris, às quais
se seguiram longos períodos de estagnação econômica e até de desolação
quando os preços das commodities, até então em surto de prosperidade,
mergulharam de cabeça.
Com esse lado negativo em mente, o restante deste capítulo se concentra
no principal meio pelo qual a abundância de commodities afeta as institui-
ções: os efeitos rentistas. Começamos definindo as características dos recur-
sos naturais que acarretam problemas rentistas e discutindo os principais
mecanismos pelos quais os recursos naturais influenciam o desempenho
econômico e político. Em seguida, concentramos a atenção em evidências
da ALC sobre a dissipação das rendas econômicas extraordinárias oriundas
dos recursos naturais. Depois, analisamos algumas das dinâmicas por trás do
ciclo, observado com frequência, de estatização-privatização dos setores de
recursos naturais. Por fim, examinamos evidências da ALC sobre as maneiras
como a dependência a commodities afeta negativamente o desenvolvimento
de instituições políticas democráticas ou redunda em conflitos sociais. Não
se trata aqui, exaustivamente, dos aspectos institucionais da maldição dos
recursos naturais. Porém, ao limitar nossa análise a um conjunto distinto
de questões, esperamos iluminar alguns canais críticos pelos quais rendas
econômicas oriundas de recursos naturais abundantes e voláteis afetaram
e podem continuar a afetar as instituições e o processo de formulação de
políticas públicas na ALC.
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 45
QUADRO 4.1
Sem saída? Como um país pode cair na Armadilha da Má Instituição
Num modelo teórico de desenvolvimento institucional endógeno preparado
para este relatório, os países podem enlear-se em armadilhas de baixo nível
institucional inescapáveis (Vardy, 2010). Segundo esse modelo, a qualidade
institucional é representada pela garantia de execução dos contratos. Se a
qualidade institucional for alta, é fácil executar os contratos. O aprimora-
mento da qualidade institucional é dispendioso e as instituições melhorarão
se, e apenas se, os benefícios de fazê-lo superarem seus custos. A produção
de determinado produto industrializado envolve muitas fases e a especiali-
zação redunda em ganhos. Portanto, o processo de produção mais eficiente
envolve muitas empresas, cada uma especializada em determinada fase.
Essa será a situação num país que, como ponto de partida, conta com
instituições razoavelmente boas. Como os benefícios do aprimoramento
institucional são mais ou menos proporcionais ao número de transações,
os benefícios serão altos nesse país, razão pela qual haverá pressões por mais
aprimoramento. Assim, esse país entra num círculo virtuoso, no qual as
instituições melhoram continuamente ao longo do tempo.
Não é assim, contudo, num país que começa com más instituições. Nesse
caso, os produtos industrializados são produzidos por apenas poucas empresas
na cadeia de produção. Aqui, com menos transações, os benefícios de melhorias
marginais na qualidade institucional são pequenos, talvez pequenos demais para
superar os custos. Portanto, na ausência de alguma espécie de “empurrão”, o
país atolará em equilíbrio de baixo nível. É possível relacionar-se essa situação
com a produção de commodities em enclaves, na qual, por exemplo, uma em-
presa de mineração fornece os próprios serviços, trazendo boa parte do pessoal
de fora do país.
Nesse modelo, não há força suficiente para um empurrão endógeno, porém,
no mundo real, as coisas nem sempre são tão desesperadoras. Muitas forças exó-
genas podem superar as barreiras à reforma institucional, inclusive pressões por
mudança, oriundas dos que não se beneficiam com os esquemas institucionais
vigentes. Qualquer fator que reduza os custos de aprimoramento das institui-
ções (avanços tecnológicos, ajuda externa, contestabilidade) ou que acentue as
percepções do valor de melhorar as instituições (adoção de horizontes temporais
mais longos, de modo que a valorização dos benefícios futuros seja compensada
com o custo de entrada a ser incorrido para superar as barreiras) também pode
contribuir para promover a mudança. Finalmente, a própria volatilidade dos
preços das commodities por vezes provoca uma crise econômica, situação pro-
pícia para reformas institucionais.
46 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Dependência a commodities e efeitos rentistas
O conceito de “Estado rentista” foi popularizado por Mahdavy (1970), para
descrever a situação no Irã pré-revolucionário de Pahlavi. Segundo o autor,
os governos que auferem receitas significativas com a exportação de petróleo
tendem a tornar-se autocráticos e irresponsáveis perante os próprios cida-
dãos. Portanto, os efeitos rentistas se relacionam com a alta proporção de
receitas do governo provenientes de rendas econômicas de recursos naturais.
As rendas econômicas de recursos naturais tendem a ser grandes, voláteis,
concentradas em áreas geográficas e controladas pelo governo. A volatilida-
de fiscal daí resultante pode gerar dinâmica política perniciosa, que, durante
as bonanças, eleva as despesas para níveis insustentáveis a longo prazo, com
um padrão “stop-go” (para-anda) de despesas públicas que reduz a qualida-
de dos investimentos e dos serviços públicos e, portanto, limita o potencial
de crescimento.
Além disso, a concentração geográfica dos sítios de recursos naturais tende
a gerar pressões no sentido da descentralização das receitas, para os governos
locais dessas áreas. Essa situação não é necessariamente ruim, pois a extração
de recursos pode produzir consequências ambientais e sociais indesejáveis,
pelas quais as jurisdições locais devem ser compensadas. Porém, na medida
em que as instituições locais são menos capazes que o governo central e não
internalizam o interesse nacional com a mesma intensidade, a descentraliza-
ção das receitas, com o favorecimento indevido dos sítios de recursos naturais,
pode degradar a qualidade dos gastos. Além disso, grandes rendas econômi-
cas criam um “prêmio valioso”, estabelecendo incentivos à competição pelo
poder político, talvez até com violência. É esse o conjunto de questões que
exploramos aqui.
Nem todos os recursos naturais se associam igualmente a efeitos rentistas.
O que importa é o tamanho das rendas e a facilidade com que o governo se
apropria delas. Recursos naturais de hidrocarbonetos e de minerais são os que
se relacionam mais de perto com grandes rendas – o petróleo, mais do que
gás ou metais. Em geral, agricultura, pesca e silvicultura não produzem rendas
econômicas, com raras exceções decorrentes de perturbações temporárias na
oferta. Outra característica que diferencia os recursos naturais é a facilidade de
tributação. Recursos naturais com fontes pontuais – como hidrocarbonetos
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 47
e grandes minas – são tributados com mais facilidade. A produção de outras
commodities, inclusive a maioria dos produtos agrícolas, é mais geografica-
mente difusa, o que gera margens de lucro mais baixas e envolve maior varie-
dade de atores privados.5 Portanto, a tributação desses recursos naturais pode
assemelhar-se à tributação de outras atividades produtivas, que, quando não
incorporam rendas, envolvem distorções econômicas e custos políticos.
O problema central das rendas econômicas é a capacidade – ou inca-
pacidade – dos atores políticos de se comprometer, de maneira confiável,
com a aplicação ótima das receitas dos recursos naturais, para o bem-estar
do público ao longo do tempo. Por exemplo, a volatilidade das rendas eco-
nômicas suscita dúvidas quanto a se o governo pode comprometer-se com
credibilidade a poupar hoje para gastar amanhã. Quando o compromisso
confiável é difícil e os horizontes políticos são curtos, os detentores do po-
der político atribuem pouco valor a segregar receitas de recursos naturais
para consumo futuro, aumentando a probabilidade de dissipação da renda.
O domínio de partidos políticos ou até de governos por agrupamentos de
classe ou por interesses setoriais relativamente estreitos poderia ser evitado
se o governo pudesse assumir compromisso confiável com um grupo mais
amplo de apoiadores potenciais. As pressões sociais que estendem o hori-
zonte de planejamento dos políticos e punem o mal uso das rendas – uma
espécie de pacto social para usar as rendas de forma a melhor atender aos
interesses da sociedade – tornariam mais provável o surgimento desse com-
promisso confiável. Os governos se mostram mais propensos a assumir esses
compromissos confiáveis quando rejeitá-los é custoso. Do contrário, a falta
de confiança em que os líderes apliquem bem as rendas dos recursos pode
criar maiores incentivos para que os cidadãos se empenhem na busca de
rendas ou tentem intermediar poder político para patronagem, na tentativa
de conquistar sua fatia “justa”.
Efeitos rentistas sobre a gestão econômica
Cofres públicos repletos de rendas econômicas de recursos naturais são alvos
tentadores, com numerosos efeitos corrosivos possíveis sobre as instituições
públicas.
48 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Patronagem
O controle das rendas dos recursos gera recompensas significativas para os
detentores de poder político, mas também aumenta as recompensas para a
oposição. Em situações extremas, a incidência de golpes ou de guerras civis
pode aumentar se as rendas econômicas elevarem as recompensas de um gol-
pe para além dos custos do fracasso do golpe (Dunning, 2009; Ross, 2010).
Porém, de forma mais calculada, a patronagem pode redundar em alocação
ineficiente dos recursos, comprometendo o crescimento econômico. O au-
mento das recompensas para se manter no poder, decorrente da renda econô-
mica das commodities, pode induzir os governos a gastar mais recursos para
aumentar as chances de preservar o poder ou de ser reeleito, situação que,
facilmente, pode envolver patronagem, por meio do direcionamento das des-
pesas do governo para constituintes relevantes, seja pela expansão do emprego
público, seja mediante investimentos em projetos populistas. O aumento do
valor dos cargos políticos também pode exercer efeitos benéficos, ao estender
o horizonte de planejamento dos políticos, resultando em uso mais produtivo
das rendas econômica dos recursos naturais e em melhores métodos para a
extração dos recursos (Kolstad e Wiig, 2009).
Busca de renda econômica
O pote de rendas econômicas também exerce efeitos no lado da demanda dos
beneficiários potenciais das bondades do governo, redundando em comporta-
mentos de busca de renda econômica. A busca de renda econômica resulta em
desperdício de recursos reais, na medida em que os agentes despendem tempo
e outros recursos em atividades não produtivas “para conquistar prêmios con-
testáveis” (Drazen, 2000) e para captar as rendas econômicas (Lane e Tornell,
1996; Tornell e Lane, 1999; Baland e François, 2000; Torvik, 2002).
Os modelos de busca de renda econômica se concentram em pessoas fí-
sicas, no âmbito privado, fora do governo, que podem optar por se envolver
em atividades produtivas ou rentistas. As atividades rentistas podem ser legais
– por exemplo, por meio de lobby – ou ilegais e corruptas, como mediante
suborno ou extorsão. Nas bonanças, os ganhos extraordinários podem impul-
sionar a demanda por recursos fiscais por grupos poderosos. Nas situações em
que existem muitos grupos poderosos, e a infraestrutura legal e política é fraca,
pode ocorrer o que Tornell e Lane (1999) denominam “efeito voracidade” –
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 49
aumento mais que proporcional nos gastos fiscais discricionários, em resposta
a choques de receita positivos, como receitas extraordinárias decorrentes do
petróleo. Tipicamente, o governo nacional é o receptor de receitas extraordi-
nárias oriundas de hidrocarbonetos e de minerais, razão pela qual a maneira
mais eficaz de grupos poderosos se apropriarem do benefício inesperado é a
manipulação do processo orçamentário. Porém, a ampliação das transferên-
cias fiscais para vários grupos poderosos pode acarretar aumentos nas despesas
públicas, superiores às receitas extraordinárias. Despesas fiscais não produtivas
podem exercer impacto negativo sobre o crescimento econômico.
Os incentivos à patronagem e à busca de renda podem manifestar-se mes-
mo quando as receitas oriundas dos recursos são estáveis. Porém, a natureza
cíclica dessas receitas por vezes coincide com as pressões para o aumento das
despesas e exacerbam o problema, fomentando tendências pró-cíclicas na po-
lítica fiscal, com a consequente elevação das despesas públicas.
Essa análise deve ter deixado claro que a mitigação dos efeitos rentistas
corrosivos, produzidos pela abundância de recursos naturais, constitui-se em
grande desafio para as políticas públicas, para as instituições e para os proces-
sos políticos. Certos atributos dos arranjos institucionais e dos processos de
formulação de políticas públicas podem ajudar a enfrentar esse desafio, inclu-
sive sistemas bem concebidos de pesos e contrapesos, alto grau de transparên-
cia e de prestação de contas e capacidade da sociedade de desenvolver uma
“política de Estado” que assegure a gestão sustentável da riqueza dos recursos
naturais, independentemente das mudanças eleitorais. Esses atributos aumen-
tam a probabilidade de que os atores políticos se comprometam, de maneira
confiável, com o uso intertemporal ótimo dos recursos naturais.
Os países que gastam com prudência as receitas extraordinárias oriundas
de commodities também tendem a ser mais resistentes às atividades de patro-
nagem e de busca de renda econômica. Nesses países, os políticos são capazes
de se comprometer, de maneira confiável, com a gestão adequada das rendas
econômicas oriundas de recursos naturais ao longo do tempo. Embora certas
características das instituições e da política econômica aumentem a probabi-
lidade de ocorrência desses pactos sociais, outros fatores também contribuem
para esse resultado, tais como os efeitos de aprendizado associados à obtenção
de recompensas resultantes da disponibilidade de recursos fiscais contracícli-
cos nos maus tempos (ver Capítulo 7).
50 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Na ALC, o Chile é o país que demonstra menos propensão ao desregra-
mento no gasto das rendas econômicas, o que pode ser explicado, em boa
parte, por características institucionais. As rendas econômicas do cobre, con-
troladas pelo governo nacional, são gerenciadas de maneira transparente, com
a observância de normas técnicas que regulam a identificação e os gastos das
receitas extraordinárias. A competição excessiva entre os partidos políticos e
suas clientelas a respeito das rendas econômicas tem sido limitada no Chile
por um amplo consenso entre a moderna coalizão de esquerda (Concertación)
e os partidos de oposição, sobre a necessidade de manter uma política fiscal
contracíclica e de gerar poupanças de longo prazo oriundas da bonança do
cobre. Do mesmo modo, a Noruega tem sido bem-sucedida na gestão das
implicações das receitas do petróleo para a política fiscal. Davis, Ossowski e
Fedelino (2003) identificam sua maturidade democrática e suas fortes insti-
tuições parlamentares, orientadas para o consenso, como principais fatores
por trás desses resultados. O país se beneficia de ampla compreensão pela
sociedade da necessidade de conter as despesas públicas e de evitar volatilidade
nos gastos. Processos políticos e burocráticos transparentes e políticas públicas
estáveis, que incorporam considerações de longo prazo, contribuem para o
desempenho fiscal prudente.
Prudência e horizontes de longo prazo na gestão das rendas econômicas
extraordinárias das commodities são, em tese, qualidades alcançadas com
mais facilidade em ambientes nos quais prosperam empresas privadas. Um
setor privado vigoroso e eficiente, capaz de identificar amplas oportunidades
para participar de empreendimentos produtivos, é menos propenso a se en-
volver em atividades de busca de renda econômica. Baland e François (2000)
propõem um modelo de múltiplo equilíbrio em que a bonança de recursos
naturais pode aumentar ou diminuir a proporção da população dedicada ao
empreendedorismo (atividades produtivas), dependendo das condições ini-
ciais.6 Quando ocorre a bonança de recursos, o custo de oportunidade para as
pessoas que se envolvem com a busca de renda econômica é o de abandonar as
atividades produtivas (empreendedorismo). No arcabouço dos autores, quan-
to maior for a proporção de empreendedores num país, quando ocorre a des-
coberta ou começa a bonança de recursos naturais, maiores serão os retornos
iniciais para o empreendedorismo. Portanto, a existência de uma base indus-
trial forte, de início, diminui a busca de renda, por torná-la menos lucrativa.
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 51
Dissipação da renda econômica na ALC
A resposta da política fiscal pró-cíclica aos movimentos do ciclo econômico
foi analisada em estudos empíricos sobre a América Latina (Gavin e Perotti,
1997; Alesina, Campante e Tabellini, 2008). O principal réu pode ser a res-
posta pró-cíclica dos gastos públicos, geralmente relacionada com bonanças e
recessões nos preços das commodities. Esta seção examina as evidências sobre
dissipação de renda na ALC e as possíveis contribuições da patronagem e da
busca de renda econômica.7 As evidências apontam para a existência de efei-
tos como os examinados por Cuddington (1989), segundo o qual, embora as
bonanças tendam a ser seguidas por aumentos insustentáveis nos gastos do
setor público, quando o surto de prosperidade termina, os governos são lentos
em reduzir os gastos, quanto mais não seja por causa das inflexibilidades e
dos custos da reversão. Além de fornecer ao Estado recursos abundantes, que
podem ser usados para mobilizar apoio político, as rendas econômicas extra-
ordinárias, por vezes, incitam numerosos interesses privados a clamarem por
gastos públicos, que podem tomar a forma de subsídios para o consumo de
energia, aumento das aposentadorias e pensões, contratos para a construção
de infraestrutura e assim por diante (Webb, 2010).
Há uma sobreposição necessária entre esta análise e a da próxima seção,
que trata com mais detalhes da resposta fiscal ao recente ciclo de preços de
commodities. Aqui, o tratamento é seletivo e, de maneira alguma, tenta ofere-
cer um relato completo das experiências dos países durante a bonança recente
nos PAL. Os estudos sobre países, elaborados para esse relatório, oferecem de-
talhes sobre aspectos da política econômica da bonança recente na Bolívia, no
Chile, no Equador e em Trinidad e Tobago.8 Esta seção resume as evidências
oriundas dos estudos sobre esses países, sem procurar classificar nem avaliar
com exatidão as consequências quantitativas, para a economia, da patronagem
e dos comportamentos de busca de renda econômica em cada um dos países.
Aqui, a análise é meramente ilustrativa e as conclusões não devem ser genera-
lizadas para toda a região.
Os subsídios à energia são importante escoadouro pelo qual os países da
ALC dissipam as rendas econômicas dos recursos naturais com consumidores
domésticos. Porém, o esquema não é exclusivo de países exportadores de com-
modities da América Latina. Os governos de muitas economias pequenas, de-
pendentes da importação de commodities, também subsidiam o consumo de
52 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
energia. No entanto, os grandes exportadores de commodities figuram com
destaque entre os países que oferecem grandes subsídios à energia, principal-
mente aos preços de consumo de combustíveis, mas também aos preços da
eletricidade (Figura 4.1). Em 2005, os subsídios à energia na ALC equivaliam,
em média, a 2,1% do PIB, variando de 0,1% no Chile a 8,7% na Repúbli-
ca Bolivariana da Venezuela (OLADE, 2007). Os exportadores de petróleo,
Equador e República Bolivariana da Venezuela, eram os que mais subsidia-
vam os preços da energia como porcentagem do PIB, na faixa de 7% a 8%.
Subsídios não discriminatórios aos preços da energia são muito regressivos:
favorecem os que consomem mais energia em termos absolutos, tipicamente
indivíduos e organizações mais afluentes. O caso dos subsídios aos combustí-
veis e ao gás liquefeito de petróleo (GLP) no Equador é exemplo típico. Cerca
de 85% dos subsídios à gasolina no Equador beneficiam o quintil mais rico da
população (SUSE-STFS, 2003; Banco Mundial – IADB, 2004). Em 2007, o
benefício era de US$1.053, em média, por família do quintil mais rico, mas
F IGURA 4.1
Subsídios à energia nos países da ALC
Fonte: Organización Latinamericana de Energía – OLADE (2007).
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Suriname
Venezuela, R. B. de
Equador
Haiti
Cuba
Granada
República Dominicana
Barbados
Bolívia
Argentina
El Salvador
Colômbia
Guiana
Nicarágua
Paraguai
Trinidad e Tobago
México
Guatemala
Panamá
Costa Rica
Subsídios à energia como proporção do PIB, 2005 (%)
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 53
de apenas US$173 por família do quintil mais pobre. Além disso, os subsídios
no Equador criam incentivos para o excesso de consumo perdulário; exemplo
bem conhecido é o de famílias ricas que constroem piscinas aquecidas a gás,
muito maiores do que construiriam se os preços refletissem mais de perto o
custo de oportunidade social do gás e de outros combustíveis.
Em média, os subsídios à energia no Equador custam o dobro do que o
país gasta com educação. Com efeito, Ram e Ruta (2009) observam que, em
numerosos países da ALC, o custo fiscal dos subsídios aos preços da energia
é maior que o dos recursos destinados à educação: as despesas com educa-
ção na ALC variam de 2% a 5% do PIB, enquanto os subsídios à energia
chegam a nada menos que 8,7% (no Suriname). Além disso, os subsídios à
energia não são transparentes, obscurecendo as opções excludentes (trade-offs)
no orçamento. Em geral, o custo fiscal dos subsídios não é explicitado nos
orçamentos. Mais uma vez, veja o exemplo do Equador. As contas públicas
não fornecem registro direto dos subsídios aos combustíveis; em vez disso, o
custo está apenas implícito na diferença entre as receitas e despesas da empre-
sa petrolífera estatal Petroequador. O subsídio oculto reflete, de um lado, a
renúncia fiscal, referente ao petróleo bruto destinado às refinarias locais, que
poderia ter sido exportado a preços internacionais, e, de outro, as perdas de-
correntes da venda no mercado interno de produtos refinados, a preços muito
mais baixos que o custo de importá-los ou de produzi-los no país.
A captação de rendas econômicas também ocorre no setor público
Organizações do setor público – na ALC, principalmente empresas estatais,
trabalhadores do setor público, governos subnacionais e, por vezes, os mili-
tares – podem beneficiar-se da renda econômica dos recursos naturais. Com
efeito, o setor público é composto de um conjunto de grupos organizados,
alguns dos quais pressionam pela conquista de alocações maiores das rendas
econômicas (Buchanan e Tullock, 1962; North et al., 2007). Medas e Zakha-
rova (2008) documentam como alguns países da América Latina usaram as re-
centes receitas extraordinárias oriundas do petróleo para promover aumentos
desproporcionais nos salários do setor público. Esse foi o caso, por exemplo,
da Bolívia e de Trinidad e Tobago, com rendas oriundas de hidrocarbonetos,
e da Argentina, com a bonança de commodities agrícolas. Em Trinidad e To-
bago, rendas econômicas extraordinárias continuaram a fluir para sindicatos
54 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
urbanos, em especial de servidores públicos, que receberam grandes aumentos
de salários em 2003, depois de uma mudança de governo.
Há evidências de que os militares, em alguns países, também auferiram
ganhos desproporcionais durante a recente bonança de preços de commodi-
ties. Assim, no caso do México, Webb (2010) registra que as exportações de
petróleo foram importante fonte de receita para os militares, assim como de
benefícios consideráveis distribuídos aos empregados da PEMEX. No Chile,
os militares recebem o equivalente a 10% das vendas da CODELCO, parti-
cipando, de forma significativa, das rendas extraordinárias, de maneira que
amplia sua independência em relação ao jogo orçamentário.9
Rendas econômicas substanciais vão para governos subnacionais na ALC
Governos subnacionais da América Latina recebem e gastam fatia vultosa das
rendas econômicas dos recursos naturais. Argentina, Bolívia, Brasil, Colôm-
bia, Equador, México e República Bolivariana da Venezuela destinam grande
parcela das receitas de recursos naturais a regiões, estados e municípios. As
pressões para conseguir esquemas mais vantajosos de divisão das receitas pelas
localidades em que se exploram recursos naturais podem ser muito fortes – o
que é compreensível – em regiões habitadas por grupos étnicos minoritários,
socialmente marginalizados, que foram vítimas de longa história de exclusão.
Mas, em geral, a pura patronagem política também desempenha importante
papel. Diaz-Cayeros (2009), por exemplo, chama a atenção para as redes de
patronagem no México, financiadas pelas receitas do petróleo (excedentes pe-
troleros), angariadas por governadores.
A divisão das receitas extraordinárias de commodities com governos subna-
cionais, das áreas em que se produzem ou donde se extraem as commodities,
não é em si o problema. Essa despesa pode ser necessária para mitigar danos
infligidos à população local ou ao meio ambiente pelas atividades de produ-
ção de recursos ou para corrigir desigualdades enraizadas que afetam grupos
étnicos ou populações excluídas. Porém, levado ao extremo, o argumento de
que o governo da localidade que gera a receita deve recebê-la de volta, propor-
cionalmente às quantias geradas, eliminaria os ganhos sociais decorrentes da
produção coordenada de bens e serviços públicos de interesse nacional.
Além disso, quando os governos subnacionais carecem de capacidade ins-
titucional para gastar suas alocações das rendas econômicas dos recursos na-
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 55
turais com eficiência, é muito provável que os fundos sejam desperdiçados.
A qualidade institucional dos governos nacional e subnacionais pode variar
e, portanto, também os retornos sociais dos gastos das receitas dos recursos
naturais em cada nível de governo. Há evidências de que as rendas econômicas
dos recursos naturais no nível subnacional geralmente se associam a gastos de
má qualidade e ao agravamento da busca de renda econômica. Essa constata-
ção sugere que a descentralização das rendas econômicas dos recursos naturais
é arriscada e deve ser acompanhada pelo desenvolvimento de capacidades no
nível subnacional.
Com efeito, as rendas extraordinárias podem exacerbar a qualidade das
instituições subnacionais, conforme demonstram dois trabalhos recentes so-
bre o Brasil. Caselli e Michaels (2009) constataram que aumentos nas receitas
municipais, oriundas da exploração de petróleo, e o crescimento das despesas
não foram acompanhados por melhoria correspondente no fornecimento de
bens e serviços públicos, conforme indicadores baseados em pesquisas de do-
micílios. Os aumentos observados na renda familiar relacionados com recei-
tas públicas decorrentes de royalties foram considerados desprezíveis. Então,
qual foi o destino das receitas do petróleo? Os autores descobriram evidências
de que foram distribuídas, desproporcionalmente, para funcionários públicos
municipais e foram responsáveis, em parte, por algum grau de busca de renda
econômica e de corrupção. Brollo, Nannicini, Perotti e Tabellini (2010) tam-
bém encontraram evidências empíricas de que as grandes transferências extra-
ordinárias para os municípios brasileiros parecem ter acarretado mais corrup-
ção política (conforme averiguações de programas de auditoria aleatórios).
No entanto, esses efeitos locais negativos não são inevitáveis. Os resultados
dependem de interações complexas de qualidade institucional, capacidade ad-
ministrativa e políticas públicas. Assim, Perry e Olivera (2009), com base em
dados de 32 departamentos e de 1.098 municípios na Colômbia, constataram
que a melhoria da qualidade das instituições – em especial as relacionadas com
direitos de propriedade – ajuda a atenuar a maldição dos recursos naturais e a re-
forçar os efeitos positivos da produção de recursos naturais e da distribuição de
royalties no nível regional. Os mesmos efeitos também se manifestam, embora
com menos intensidade, nos departamentos em que as instituições administrati-
vas são mais transparentes (principalmente as auditorias) e nas municipalidades
em que prosperam e amadurecem organizações da sociedade civil.
56 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Quem dirige o espetáculo? Gestão dos setores de recursos naturais
É importante garantir que o setor de recursos naturais contribua com todo
o seu potencial para o crescimento econômico. Os historiadores econômicos
mostraram a importância crítica do papel das indústrias e das receitas de re-
cursos naturais nos primeiros estágios de desenvolvimento de países hoje de
alta renda, inclusive os Estados Unidos. Em contribuição pioneira, Wright
(1990) argumenta que a exploração de recursos naturais foi fundamental para
a ascensão dos Estados Unidos como destacada potência industrial no período
1879-1940, para o que muito contribuíram as instituições e as políticas pú-
blicas. O autor descobriu que a abundância de recursos se refletiu em maior
prospecção e exploração do potencial geológico, sem se limitar às dádivas ge-
ológicas conhecidas de início. David e Wright (1997) argumentam que os
fatores propiciadores da rápida exploração de jazidas minerais nos Estados
Unidos se relacionaram, principalmente, com instituições e políticas públicas
sustentadoras, inclusive contexto legal e judicial conciliatório, investimentos
em conhecimento público (como pesquisas geológicas) e avanços na formação
educacional em mineração e em metalurgia.
O fator crítico é a propriedade. No desenvolvimento de recursos naturais,
a necessidade de grandes investimentos iniciais, entre outras exigências, gera
pressões por propriedade pública. De fato, em muitos países, os setores de mi-
neração e de petróleo são de propriedade do governo e, em alguns, essas em-
presas estatais são dirigidas com eficiência. Aí se incluem Statoil, na Noruega;
Petronas, na Malásia; Petrobras, no Brasil; e PDVSA, na República Bolivaria-
na da Venezuela, nas décadas de 1980 e 1990. Entretanto, estudos de amos-
tra diversificada entre países demonstraram que a produtividade geralmente
apresenta aumentos significativos depois da privatização (Schmitz e Teixeira,
2008; La Porta e Lopez de Silanes, 1999; Chong e Lopez de Silanes, 2005).10
Ao mesmo tempo, a propriedade privada de empresas mineradoras e petrolí-
feras tende a limitar o escopo das políticas redistributivas, pois a propriedade
privada geralmente se associa a uma apropriação fiscal mais baixa (a partici-
pação do governo nos lucros do setor). Por conseguinte, os países costumam
deparar com uma opção excludente (trade-off). Em geral, as empresas privadas
são mais produtivas que as empresas estatais, mas a privatização geralmente se
relaciona com o aumento da desigualdade. Essa opção excludente se associa a
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 57
mudanças pendulares na propriedade da indústria de recursos naturais entre
os setores público e privado.
Em geral, as estatizações e privatizações dos setores de recursos naturais
são fenômenos cíclicos e tendem a se manifestar em ondas que envolvem
vários países de uma vez. Os países da ALC não são exceção. Chua (1995),
em estudo histórico abrangente sobre o ciclo de privatização-estatização na
América Latina e no Sudeste da Ásia, constatou que, apesar das diferenças, as
duas regiões compartilham a tendência de avançar e recuar entre estatização
e privatização. Em comparação com o sudeste da Ásia (em especial, Malásia,
Paquistão e Tailândia), o ciclo começou mais cedo na América Latina, com
sua longa história pós-independência. Na América Latina (principalmente na
Argentina, Brasil, Chile, México, Peru e República Bolivariana de Venezue-
la), a primeira onda de privatização se estendeu da década de 1870 à de 1920,
período de integração global crescente. Em parte como reação à Grande De-
pressão, as estatizações se tornaram mais frequentes e mais amplas na década
de 1930. Uma segunda maré de privatizações avançou depois da Segunda
Guerra Mundial e só recuou sob os regimes populistas das décadas de 1960 e
1970. Duas décadas depois, no começo dos anos 1990, as privatizações volta-
ram a aumentar em escala maciça.11 Manzano e Monaldi (2008) identificam
tendência de reestatização, nos últimos anos, em pequeno grupo de países,
principalmente na América Latina. As estatizações na América Latina envol-
veram, principalmente, extração de recursos e serviços de utilidade pública.
Vários fatores parecem afetar a probabilidade de estatização
Altos preços de commodities
Duncan (2006), ao analisar os oito maiores países em desenvolvimento, ex-
portadores de sete importantes minerais, no período 1960-2002, concluiu
que o aumento dos preços dos minerais como previsor de desapropriação es-
tatizante é mais forte que crises políticas ou econômicas. Guriev, Kolotilin e
Sonin (2008), com base em dados referentes a 1960-2002, chegam à mesma
conclusão para o setor petrolífero. Manzano e Monaldi (2008) argumentam
que grandes rendas econômicas e custos irrecuperáveis tornam a indústria do
petróleo muito atraente para desapropriações pelo governo, quando preços
58 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
em alta coincidem com sistemas tributários inadequados, no sentido de serem
regressivos e de carecerem de cláusulas de contingências de preços. A implica-
ção geral desses estudos é que esquemas de contratação que proporcionem às
empresas privadas capacidade quase irrestrita de captar receitas extraordinárias
criam incentivos para a nacionalização, quando os preços de commodities
estão em alta.
Esquemas mais flexíveis podem reduzir os incentivos à estatização, o que,
por vezes, ocorre por meio de arranjos que permitam ao governo também
aproveitar, ao menos em parte, as bonanças de preços ou, como é mais co-
mum, por meio de renegociações dos termos contratuais.
Caso em destaque é o Chile, onde o setor privado é hoje (2008) respon-
sável por 74% da produção de cobre. O país instituiu royalties sobre o lucro
total das empresas de mineração, em 2005. As mineradoras de cobre reagiram
vigorosamente contra o primeiro projeto de lei do governo a esse respeito,
mas a oposição recuou, quando um segundo projeto foi aprovado em 2005
(Navia, 2010).12 A nova proposta legislativa contou com muito apoio po-
pular. Pesquisa realizada pela CERC indicou que 67% dos adultos chilenos
apoiavam imposto específico sobre a atividade de mineração. A incidência
desse royalty reconhecidamente modesto não parece ter piorado o clima de
investimentos. Em estudo mundial de 2008-09 sobre investidores em minera-
ção, o Chile se incluiu entre os cinco maiores no índice de potencial mineral,
que mede o clima político para a exploração mineira.13 Uma explicação é que
o royalty moderado pode ter reduzido o risco político para o setor privado, ao
atenuar as pressões por uma reforma drástica do regime tributário ou até pela
reversão do controle privado do setor. Embora os preços do cobre tenham
atingido altas sem precedentes durante a última bonança, o setor é cada vez
mais controlado por atores privados e estrangeiros. Além disso, essa experi-
ência sobressai em agudo contraste com a forte alta dos preços na década de
1970, quando o cobre foi nacionalizado.
Desigualdade arraigada – especialmente quando as rendas econômicas
dos recursos nacionais são vistas como benefícios apenas para uma mi-
noria, não raro para uns poucos estrangeiros. Chua (1995) mostrou que
as estatizações na América Latina foram promovidas contra estrangeiros e re-
sidentes no país, considerados detentores de privilégios injustos. E esse foi
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 59
o caso especialmente quando prevalecia a percepção de que a propriedade
e a gestão privada de empresas de recursos naturais agravavam ainda mais a
desigualdade. Essa situação é bem ilustrada pela Bolívia, onde a participa-
ção do governo nas receitas decorrentes da produção de hidrocarbonetos caiu
acentuadamente com a privatização da década de 1990, ao mesmo tempo em
que a desigualdade total aumentava substancialmente (Figura 4.2). Essa con-
juntura, agravada pela proposta de construção de um gasoduto até o Chile,
para futuras exportações de gás destinadas aos Estados Unidos, redundou em
oposição crescente ao que era visto como exploração de recursos naturais da
Bolívia por empresas estrangeiras, à custa do povo boliviano. Esse movimento
antielitista desempenhou papel fundamental na recente rodada de estatizações
na América Latina.
Qualidade das instituições e grau de dependência econômica
ao setor de commodities
A nacionalização é mais provável em países com baixo capital humano, com
produção não diversificada e com instituições públicas frágeis. Guriev, Ko-
lotilin e Sonin (2008) constataram que os governos são mais propensos a
estatizar quando a qualidade das instituições (medida por indicadores de de-
mocracia institucionalizada e de restrições ao poder executivo) e o capital hu-
mano (medido pelo nível de alfabetização de adultos) são deficientes. Segun-
do Kobrin (1984) e Minor (1994), os países que passam por experiências de
desapropriação em massa tendem a depender intensamente de umas poucas
commodities, para o que podem contribuir vários mecanismos. Quando as
instituições públicas são deficientes, os governos se mostram mais propensos
a violar contratos e a ignorar o império da lei, na medida em que os custos de
reputação, a desaprovação interna e as sanções externas são mínimos. Além
disso, quando o capital humano é baixo e a economia é pouco diversificada, a
renda e o consumo tendem a ser mais voláteis sob sistemas privatizados. Ade-
mais, nas situações em que a estrutura de produção é muito concentrada em
poucos setores, como recursos naturais, as opções externas para os trabalhado-
res que não são bem remunerados nessas indústrias são muito limitadas.
Essa análise sugere que a natureza cíclica das estatizações e privatizações
dos setores de recursos naturais parece seguir a mesma dinâmica autorrefor-
çadora. As estatizações são mais prováveis quando os preços das commodities
60 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
estão em alta, a desigualdade é ampla e a qualidade institucional é baixa. Além
disso, os incentivos para a estatização aumentam quando os esquemas de con-
tratação e de tributação são inflexíveis, impedindo que os governos usufruam
os benefícios das bonanças de preços de commodities. As reprivatizações, em
contraste, são mais prováveis quando os preços das commodities estão em
baixa, em razão da maior eficiência da exploração de recursos naturais sob
regimes de propriedade e gestão privadas. No entanto, os baixos preços das
commodities e a perda de credibilidade durante o surto de nacionalização
anterior se conjugam para enfraquecer o poder de barganha do governo nas
negociações sobre reprivatização. Em vez disso, o governo pode ser induzido
a fazer maiores concessões para atrair os operadores privados de volta ao setor
de recursos naturais. Em consequência, os arranjos contratuais para a priva-
tização talvez tenham de ser bastante inflexíveis, manietando excessivamente
os governos e os impedindo de participar dos benefícios. Essas restrições, por
sua vez, aumentam a probabilidade de reestatização durante futura bonança
F IGURA 4.2
Bolívia: Depois da privatização, a participação do governo nas receitas de hidrocarbonetos declinou, enquanto a desigualdade subiu.
Fonte: Chang, Hevia e Loayza (2009).
42,04
51,68
58,46
57,79
60,05
0
10
20
30
40
50
60
70
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Índice de Gini
privatização estatização
ano
Índi
ce d
e G
ini e
con
trib
uiçã
o fis
cal
(% d
o va
lor
da p
rodu
ção)
contribuição fiscal
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 61
de commodities, reforçando o ciclo. Mas o ciclo pode ser rompido se o gover-
no assumir o compromisso confiável de não voltar a estatizar, o que, por seu
turno, lhe permitiria negociar melhores condições contratuais.
Rendas econômicas de recursos naturais, democracia e conflito
Estudos sobre países ricos em minérios, do Oriente Médio, da África e de
outras regiões, sugerem que a disponibilidade de petróleo e de outros recur-
sos minerais em abundância inibe a democracia. Ross (2010) identificou três
canais possíveis: primeiro, a receita dos recursos naturais pode aumentar a
capacidade repressiva do Estado. Segundo, ao desestimular a tributação, as
receitas dos recursos naturais podem diminuir as pressões dos cidadãos por
maior responsabilidade e prestação de contas pelo Estado, por meio do de-
senvolvimento de instituições representativas. Finalmente, a natureza de en-
clave das operações de extração de muitos recursos naturais pode desencorajar
amplas mudanças modernizadoras, como diversidade ocupacional, que, se-
gundo acreditam alguns acadêmicos, promovem a democracia. Ross (2010)
encontrou apoio econométrico para o segundo mecanismo, mas não para o
primeiro nem para o terceiro.
No entanto, as alegações de que os recursos inibem o desenvolvimento ou a
democracia não explicam importantes anomalias. Para começar, não explicam a
coexistência de riqueza em recursos naturais e democracia em muitos dos países
hoje de alta renda e mesmo em muitos países em desenvolvimento ricos em
recursos naturais. Além disso, alguns países podem ser democracias, não apesar
do petróleo, mas, sim, em parte, por causa dele. Karl (1987, 1997) argumenta
que as receitas do petróleo foram cruciais para o surgimento da democracia na
República Boliviariana da Venezuela (ver também Dunning, 2008).
A teoria das rendas econômicas dos recursos naturais postula a atuação de
dois efeitos conflitantes sobre o regime político, implicando que a “maldição
política” como consequência da abundância de recursos naturais é questão
empírica incerta. De um lado, a bonança de commodities pode reforçar os
incentivos para o controle da distribuição das rendas econômicas, diminuindo
a atratividade da democracia para as elites. Esse é o efeito “direto”, autoritário,
das rendas econômicas dos recursos naturais. De outro, a bonança de recursos
62 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
pode ampliar em muito a disponibilidade de meios para a implementação de
políticas sociais, reduzindo, assim, a ameaça de redistribuição não democrática
das rendas privadas e aumentando a atratividade (ou reduzindo a desutilida-
de) da democracia para as elites. Esse é o efeito “indireto”, democrático, das
rendas econômicas – indireto porque atua através do efeito das rendas econô-
micas dos recursos naturais sobre a ameaça de redistribuição. Não é óbvio, a
priori, que um dos dois efeitos sempre predomine.
Mesmo considerando que, em média, a riqueza dos recursos naturais tenha
comprometido a democracia em todo o mundo, estudos recentes concluíram
que esse parece não ter sido o caso na ALC (Dunning, 2008; Ross, 2010; Ha-
ber e Menaldo, 2009).14 As evidências de países da ALC sugerem que a riqueza
em recursos naturais não prejudicou – e pode até ter ajudado – a democracia.
Os exemplos do Equador e da República Bolivariana da Venezuela – dois
países que se tornaram democracias em períodos de altas rendas oriundas do
petróleo – são consistentes com esses estudos.
Por que a ALC seria anomalia em relação à maldição política dos recursos
naturais? Uma das razões pode ser a alta desigualdade da ALC, o que tornaria
a ameaça de redistribuição não democrática mais preocupante para as elites. A
maior desigualdade que caracteriza as rendas ou riquezas não oriundas de re-
cursos naturais poderia aumentar a importância do efeito das rendas econômi-
cas dos recursos naturais como moderadoras de conflitos de redistribuição.
Segundo, o controle estatal do setor de recursos naturais também pode
ajudar. Embora o controle estatal possa estar associado a baixa produtivida-
de, também pode aumentar a capacidade do Estado de redistribuir as rendas
econômicas dos recursos naturais. Se a influência democratizante dos recur-
sos naturais se manifesta através da distribuição das rendas econômicas, o
controle estatal das indústrias minerais pode gerar consequências positivas
para a democracia. Por exemplo, nos países da ALC em que os recursos eram
controlados por uma pequena elite privada (por exemplo, na Bolívia, antes da
revolução de 1952; ver Dunning, 2008), os efeitos democratizantes das rique-
zas minerais parecem ter sido especialmente tênues ou não existentes.
Terceiro, em comparação com sociedades em que a redistribuição da renda
não derivada de recursos não é tão importante, o apoio político em massa para
a redistribuição – consequência da alta desigualdade – pode aumentar as pres-
sões sobre as elites, inclinando a balança em favor dos efeitos democratizantes
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 63
das rendas dos recursos naturais. Finalmente, a extensão da dependência aos
recursos naturais também é importante. Dunning (2009) sugere que países
em que a economia total (em vez de apenas o governo) depende intensamente
de recursos naturais são mais propensos ao autoritarismo que países menos
dependentes da produção de recursos naturais. Os países da ALC são muito
menos dependentes de recursos naturais que muitos Estados do Oriente Mé-
dio ou da África.
Evidentemente, a questão vai bem além de uma simples dicotomia entre
democracia e autoritarismo. Recentemente, algumas bonanças de recursos
naturais foram acompanhadas por enfraquecimento da democracia na região
(menos liberdade de imprensa e menos influência do império da lei). Essa é
uma área fecunda para novas pesquisas.
Em âmbito global, o petróleo é a commodity mais relacionada com con-
flitos violentos. Porém, mais uma vez, os países da América Latina parecem
mais resistentes a esses efeitos, com menos incidência de conflitos separa-
tistas ou nacionalistas violentos que o resto do mundo (ver Tabela 4.1).
Uma vez que, historicamente, a América Latina tem sido imune a conflitos
separatistas – sem guerras de secessão desde o século XIX –, a incidência de
conflitos violentos também tem sido mais baixa em países produtores de
hidrocarbonetos que em outros lugares. Isso não significa dizer que os recur-
TABELA 4.1
A América Latina tem evitado conflitos violentosTaxas de eclosão de confl itos por tipo, América Latina e resto do mundo
Resto do mundo América Latina
1960-1990
Guerras governamentais 1,49* 2,39* Guerras separatistas 1,15*** 0,00*** Todas as guerras 2,64 2,39*1991-2006
Guerras governamentais 1,97* 0,69* Guerras separatistas 2,53*** 0,00*** Todas as guerras 4,65*** 0,69***
Fonte: Ross (2010)Nota: A taxa de eclosão de confl itos representa a taxa de surgimento de novas guerras civis na amostra entre países, por ano. Na tabela, os asteriscos assinalam as diferenças estatisticamente signifi cativas entre taxas de eclosão na América Latina e no resto do mundo.*** p < .01, ** p < .05, * p < .10, no teste do qui-quadrado de Pearson (fi leiras 1 e 3) ou teste exato unilateral de Fisher (fi leiras 2, 4, 5, 6). Os testes se referem a valores nas fi leiras (ou seja, resto do mundo versus América Latina).
64 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
sos naturais – em especial, hidrocarbonetos e minerais – não se relacionem
com conflitos na região. Hoje, encontram-se em andamento cerca de 120
conflitos locais referentes à mineração. Porém, em geral, são disputas não
violentas, concernentes a direitos territoriais, práticas trabalhistas e proteção
do meio ambiente.
Há, pelo menos, duas explicações possíveis para essa anomalia: a longa
história de Estados soberanos da região, o que pode ter solidificado as fron-
teiras nacionais, e a ausência (até recentemente) de clivagens étnicas altamen-
te politizadas. Talvez o separatismo seja um fenômeno que esmaece com o
passar do tempo, como resultado ou de causação (aceitação mais ampla das
fronteiras nacionais), ou de seleção (os Estados menos coesos se fraturam, até
que as unidades remanescentes sejam mais coesas). Talvez os conflitos sepa-
ratistas tenham sido resolvidos mais cedo na história dos países da América
Latina. (Houve numerosas guerras separatistas na América Latina no século
XIX). Decerto, a extração de petróleo parece provocar a mesma espécie de
frustrações e de protestos, tanto na América Latina quanto em outros lugares,
a deflagrar as mesmas demandas por justiça distributiva e a contribuir para as
mesmas modalidades de sabotagem e extorsão – mais visivelmente em Bolívia,
Colômbia, Equador e México. Todavia, nem as riquezas minerais nem outras
circunstâncias levaram comunidades étnicas marginalizadas, em nenhum país
da ALC, a lutar pela secessão ou pela independência. No todo, os países da
ALC parecem ter desenvolvido arranjos e acordos políticos que, apesar da alta
desigualdade, conseguiram evitar os tipos de lutas separatistas e de conflitos
violentos em torno da riqueza em recursos naturais observados com frequên-
cia em outras regiões em desenvolvimento.
Notas de fim de capítulo
1. Adotamos aqui a ampla definição de instituições sugerida por North (1990, p. 3):
“Instituições são as regras do jogo de uma sociedade ou, mais formalmente, são as restrições
concebidas por seres humanos que amoldam as interações humanas. Em consequência,
estruturam incentivos nos intercâmbios humanos, sejam políticos, sociais ou econômi-
cos.” As instituições podem ser formais, consistindo em regras, ou informais, consistindo
em convenções ou códigos de comportamento. Portanto, as instituições, como conceito,
abrangem ampla gama de arranjos políticos, econômicos, legais e sociais.
I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 65
2. Sobre evidências históricas e econométricas de que as instituições exercem efeitos
independentes, de primeira ordem, sobre o crescimento, ver, por exemplo, Engerman
e Sokoloff (1997, 2003); Hall e Jones (1999); Acemoglu, Johnson e Robinson (2001,
2002, 2005); e Rodrik (2004). Para uma análise do papel das instituições no desenvolvi-
mento da América Latina e do Caribe, ver Beyond the Washington Consensus: Institutions
Matter, nau capitânia regional do Banco Mundial para a América Latina, de 1998.
3. As instituições latino-americanas que emergiram da exploração colonial de recur-
sos naturais têm servido de base para explicar as diferenças de renda entre países da Amé-
rica Latina e da América do Norte. Essas divergências, por sua vez, têm sido associadas
a diferenças na dotação de recursos que afetaram os incentivos das potências coloniais
na moldagem das instituições (Engerman e Sokoloff, 1997, 2003). Portanto, o surgi-
mento de pequenas propriedades como forma predominante da agricultura no norte dos
Estados Unidos e no Canadá, devido, em parte, à escassez de mão de obra, redundou
em aumento da igualdade e em instituições mais democráticas, em comparação com
sociedades da América do Sul e do sul dos Estados Unidos, onde plantações em grande
escala levaram à desigualdade e a instituições frágeis.
4. Essa tese ecoa a intuição oriunda do modelo “ordem de acesso limitada”, de North
et al. (2007). Segundo a conjectura do autor, ao se mover de um sistema de acesso limi-
tado (por exemplo, baseado em rendas econômicas de recursos naturais controladas por
e para elites poderosas) para outro de acesso aberto, a sociedade precisa transpor certos
limiares de qualidade institucional.
5. Essa distinção entre recursos que produzem rendas econômicas e que não produ-
zem rendas econômicas não se confunde na literatura sobre recursos naturais e conflitos
com a distinção entre recursos concentrados, saqueáveis ou de “fontes pontuais” e recur-
sos geograficamente “difusos”, que são “não saqueáveis” por atores privados (Le Billon,
2001; Snyder, 2001; Snyder e Bhavnani, 2005; Isham et al., 2003).
6. Em vez de emanar diretamente da competição por rendas econômicas de recursos
naturais, o resultado do trabalho de Baland e François (2000) decorre de cotas de impor-
tações. Uma economia pode importar ou produzir internamente bens industrializados.
O direito de importar bens industrializados é fonte de renda econômica para os atores
internos que buscam rendas econômicas. Quanto mais numerosos forem os produtores
de determinado bem, mais barato será o bem, significando que, a partir de certo ponto, a
licença de importação se torna inútil, pois é mais barato produzir o bem internamente.
7. A resposta fiscal pró-cíclica à bonança de commodities não exige como precon-
dição um processo orçamentário especialmente corrupto nem um conjunto fraco de
instituições. Conforme observam Talvi e Vegh (2005), as políticas fiscais pró-cíclicas
tendem a ser regra, não exceção, em todo o mundo. Em seu modelo de política fiscal,
Talvi e Vegh introduzem uma distorção política que torna custosos os superávits fiscais
para o governo, em razão das pressões para aumentar as despesas. Quanto maiores forem
as flutuações nas receitas do governo, mais importantes serão as pressões políticas para
gastar, na medida em que o superávit orçamentário se afasta mais do valor médio. Os
66 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
autores sugerem, então, que as políticas fiscais pró-cíclicas vistas nos países em desen-
volvimento são consequências da maior variabilidade da base tributária em comparação
com a dos países do G-7. Neste modelo, a dependência fiscal a receitas de commodities
voláteis aumentaria a variabilidade da base tributária.
8. Os estudos básicos sobre países estão disponíveis no site do projeto, em http://
go.worldbank.org/5503dom6n0.
9. No caso do Chile, há uma proposta para substituir La Ley Reservada del Cobre, que
dá 10% das receitas da CODELCO aos militares, com uma transferência de recursos
do governo geral, que concede aos militares horizonte de planejamento de médio prazo
para suas despesas.
10. Andres et al. (2008), em estudo sobre as privatizações de infraestrutura na ALC
(concessionárias de serviços públicos de água, eletricidade e telecomunicações), também
encontrou “melhorias gerais significativas no desempenho do setor, relacionadas com
a participação do setor privado; com aprimoramentos consistentes na eficiência e na
qualidade, além de reduções na força de trabalho”. Eles observam, contudo, que, tanto
no setor privado quanto no setor público, constatou-se alto grau de variância, com os
melhores órgãos públicos apresentando desempenho tão bom quanto o de algumas em-
presas privadas.
11. Em consonância com as descobertas de Chua, estão as de Kobrin (1984). Kobrin
analisou desapropriações em 79 países em desenvolvimento, no período 1960-1979.
Ele constatou que as desapropriações aumentaram na década de 1960, culminaram no
começo da década de 1970 e declinaram em seguida. Minor (1994) e Shafik (1996)
ampliaram o estudo de Kobrin para incluir o período até 1993. Eles descobriram que,
em fins da década de 1980 e começo da década de 1990, nada menos que 95 países em
todo o mundo passaram por amplos processos de privatização.
12. O projeto de 2005, sem dúvida, também foi mais bem recebido pelas empresas
de mineração, por permitir depreciação acelerada, concessão do governo Lagos às empre-
sas privadas, o que significava deferir o pagamento de impostos.
13. Fonte: Annual Survey of Mining Companies, 2008-2009, do Fraser Institute.
14. Em especial, Haber e Menaldo (2009) encontram correlação positiva entre recur-
sos naturais e democracia em série temporal mais longa para a América Latina, quando
esta última variável é medida em níveis. Contudo, quando a democracia é diferenciada
primeiro por ano e quando se consideram possíveis não estacionaridades, os autores não
descobrem relações, em média, entre recursos naturais e regime político. Nos PAL, en-
tão, esse estudo não sustenta a alegação de que o petróleo comprometeu a democracia.
C A P Í T U L O 5
Gestão da volatilidade dos preços das commodities
Mensagens principais: os choques de preços de commodities geram fortes
ondas de efeitos sobre a atividade econômica em geral e sobre as receitas
fiscais. Essa situação é exacerbada pela dependência do governo a receitas
oriundas de commodities, em consequência tanto dos efeitos da doença ho-
landesa quanto da negligência em relação a outras formas menos voláteis de
tributação. A dependência de receitas de commodities tem aumentado na
ALC. O rápido crescimento das receitas de commodities durante as bonan-
ças impulsiona expansões fiscais, com os gastos, em alguns casos, subindo
mais que as receitas. Esse padrão se manteve durante a última bonança na
ALC, com as exceções notáveis da Bolívia e do Chile.
Para lidar com a instabilidade da receita – e com a preservação da riqueza
a longo prazo –, os países recorrem a fundos soberanos e de estabilização,
às normas fiscais e a leis de responsabilidade fiscal, com diferentes graus de
sucesso. Essas medidas, não raro, são abandonadas quando se acumulam
pressões públicas para gastar os produtos do período de bonança, conforme
ocorreu no Equador e na República Bolivariana de Venezuela, no ciclo re-
cente. Os choques de preços de commodities se transmitem para a taxa de
câmbio. O ajuste da taxa de câmbio real é mais lento sob um regime cambial
menos flexível, pois o ajuste ocorre por meio de mudança no nível geral de
preços, e não mediante rápida mudança na taxa de câmbio nominal. Evi-
68 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
dentemente, regimes mais flexíveis podem estar sujeitos a maior volatilidade
da taxa de câmbio real. É possível atenuar o ônus dessa volatilidade por in-
termédio de um bem concebido fundo de estabilização de recursos naturais
ou de um fundo de poupança a longo prazo.
A má gestão da volatilidade a curto prazo, associada à dependência de com-
modities, pode retardar o crescimento a longo prazo, através de vários canais
(ver Capítulo 3). Três canais são sobremodo importantes para os países da
ALC: volatilidade da renda das exportações (acentuada pela concentração das
exportações), instabilidade do gasto fiscal (especialmente os investimentos
públicos em saúde, educação e infraestrutura) ou sistemática insuficiência de
poupança (ou excesso de consumo) das receitas dos recursos naturais. Esses
canais de transmissão podem resultar em volatilidade de curto prazo na de-
manda agregada e no produto, assim como na depleção de riquezas, desace-
lerando o crescimento a longo prazo. Portanto, esses efeitos adversos sobre o
crescimento, em grande parte, se materializam na medida em que os governos
não poupam o suficiente da renda de commodities ou não atenuam a trans-
missão da volatilidade inerente às commodities para a economia interna.
Esta seção se concentra nos desafios que a volatilidade dos preços das com-
modities impõe à política macroeconômica, em especial à política de estabi-
lização fiscal, mas também à política cambial. A insuficiência de poupança
da renda oriunda de recursos naturais é abordada sucintamente na análise
das implicações fiscais. Começamos nossa discussão considerando as relações
entre choques de exportação e choques ao produto da economia real.
Volatilidade dos preços das commodities, concentração de exportações e volatilidade do produto são fatores interligados
Os países exportadores de commodities, ricos, de renda média ou pobres,
estão expostos à volatilidade dos preços das commodities. Porém, seu impac-
to sobre a demanda agregada, sobre os níveis de poupança e investimento e
sobre o produto aumenta com o grau de concentração das exportações. Esse
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 69
é um aspecto básico que diferencia os países de alta renda, ricos em recursos
naturais, dos países da ALC exportadores de commodities: nos países de alta
renda, a concentração na exportação de commodities é muito mais baixa (ver
Figura 2.3.). Embora o “risco” (a probabilidade de mudanças nos preços das
commodities) seja o mesmo para ambas as classes de países, o “valor em risco”
(o grau de dependência do total da renda de exportações à exportação de com-
modities) é substancialmente mais baixo para os exportadores de commodities
de alta renda.
Por meio de fortes efeitos do tipo doença holandesa, produzidos pelas des-
cobertas de recursos naturais e por bonanças de exportações, a abundância
de commodities pode redundar em cestas de exportações concentradas (ou
diversificadas). Sem volatilidade de preços, a concentração das exportações
pode não ser incompatível com a maximização do bem-estar social, pois pode
refletir forte vantagem comparativa. Mas a volatilidade pode reduzir o bem-
estar, truncando o crescimento econômico a longo prazo. Embora seja difícil
estabelecer empiricamente as ligações diretas entre volatilidade dos preços das
commodities e crescimento econômico a longo prazo, trabalhos econométri-
cos constataram forte associação positiva entre concentração de exportações
e volatilidade de preços nas relações de troca e no crescimento do produ-
to (Lederman e Xu, 2009). Além disso, a ligação positiva entre volatilidade
dos preços das commodities e variabilidade do produto parece ser não linear:
grandes choques de preços resultam em flutuações de curto prazo no produto,
desproporcionalmente maiores que as decorrentes de choques menos intensos
(Camacho e Pérez, 2010).
Além disso, os efeitos das flutuações dos preços das commodities sobre a
estabilidade da taxa de crescimento parecem ser assimétricos e variar com a
situação cíclica da economia (Camacho e Pérez, 2010). Choques de preços
positivos exercem efeitos mais intensos durante as recessões que durante as
bonanças, enquanto os choques negativos produzem efeitos mais intensos nos
bons tempos que nos maus tempos. Evidentemente, o efeito sobre a volatili-
dade do produto, decorrente de um choque de preços único, se extingue com
o tempo, como mostra a Figura 5.1, referente à Colômbia.
Essas descobertas salientam a importância da diversificação das expor-
tações para imunizar os países fartos em recursos naturais contra os efeitos
adversos da volatilidade dos preços das commodities. No entanto, os países
70 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
ricos em commodities tendem a experimentar efeitos da doença holandesa,
que desestimulam a diversificação para exportações de não commodities.
Esses efeitos podem ser atenuados por meio da blindagem da economia
interna contra choques às exportações. Boa parte do ônus de criar esses
amortecedores de choques recai sobre a política macroeconômica, para a
qual nos voltaremos agora.
Hidrocarbonetos e mineração fornecem fatia substancial – e crescente – das receitas fiscais na região
A forte dependência a commodities como fonte de receitas fiscais contribui
para a volatilidade das receitas e para a adoção de políticas pró-cíclicas na exe-
cução orçamentária na ALC. Conforme se verifica na literatura sobre a proci-
clicalidade da política fiscal na região (Gavin e Perotti, 1997), daí resultaram
níveis de endividamento crescentes e gastos públicos ineficientes durante as
bonanças, com efeitos econômicos deletérios. Os países expandem os gastos
durante as bonanças de preços de commodities, desencadeando grande apre-
ciação da taxa de câmbio real, para, em seguida, durante a recessão, ser obriga-
dos a reduzir gastos e a permitir fortes desvalorizações da taxa de câmbio real.
Em seguida, discutimos a reação da receita à recente bonança dos preços das
commodities e examinamos seu impacto sobre os gastos fiscais em economias
latino-americanas dependentes de commodities.
A grande proporção das receitas fiscais derivadas de commodities em países
da ALC ricos em commodities exacerba a volatilidade das receitas fiscais. Pior,
a fatia das receitas decorrente de commodities parece estar aumentando em
países da ALC ricos em minerais e em hidrocarbonetos. As receitas de recursos
naturais são muito mais voláteis que outras receitas (Figura 5.2). Os países da
ALC dependem mais dessa fonte de receitas voláteis em sua base tributária
que os produtores de commodities de alta renda. Embora as receitas fiscais da
LC, oriundas de commodities, como proporção do PIB, fossem semelhantes
às do Canadá e da Noruega, em 2004, um quarto dessa receita, no caso da
ALC, provinha da produção e exportação de commodities, em comparação
com 2,5%, no Canadá, e 14,6% na Noruega, pois os produtores de com-
modities de alta renda arrecadavam mais receitas tributárias provenientes de
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 71
outras fontes. O excesso de dependência às receitas de commodities lança
grandes desafios para os governos da ALC, em termos de moderação do im-
pacto dos ciclos de receitas de commodities sobre a economia.
Altas rendas econômicas oriundas de hidrocarbonetos podem reduzir outras formas de tributação
Para piorar a situação, a dependência a recursos naturais pode refrear os esfor-
ços para a geração de novas receitas e exacerbar a concentração e a volatilidade
das receitas fiscais. A tributação dos recursos naturais facilita a vida para os
F IGURA 5.1
Função de impulso-resposta, no caso de choques nos preços de commodities na Colômbia
Fonte: Camacho e Pérez (2010).Nota: Os gráfi cos plotam a função impulso-resposta do crescimento do PIB a diferentes choques de preços de commodities para a Colômbia. Usa-se aqui o índice de preços de commodities específi co para as exportações do país, de Cunha, Prada e Sinnott (2009a). Os choques que atingem o país são estabelecidos em d vezes o desvio-padrão dos resíduos de preços de commodities, com d sendo ± 1, ± 3 e ± 6. Os gráfi cos mostram respostas não lineares avaliadas no período t, onde t é a probabilidade mais alta (esquerda) e a probabilidade mais baixa (direita) de recessão. A primeira fi leira representa choques positivos e a segunda fi leira representa choques negativos.
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d = –6 d = –1d = –3d = –6 d = –1d = –3
Probabilidade de recessão com a filtragem mais alta
Probabilidade de recessão com a filtragem mais alta
Probabilidade de recessão com a filtragem mais baixa
Probabilidade de recessão com a filtragem mais baixa
Horizonte depois do choque hHorizonte depois do choque h
Horizonte depois do choque hHorizonte depois do choque h
72 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
políticos – eles podem distribuir recursos sem tributar a maioria dos residen-
tes e das empresas. Como a pronta disponibilidade de rendas fiscais oriundas
de commodities pode aumentar os custos políticos de arrecadar os tributos
tradicionais, os políticos também contam com a opção de reduzir as alíquotas
tributárias vigentes, como maneira de distribuir rendas econômicas (Dun-
ning, 2009). Assim, a alta dependência a commodities pode constituir-se em
equilíbrio autorreforçador.
Há evidências empíricas desse efeito e da maior volatilidade por ele provo-
cada nas receitas gerais. Bornhorst, Gupta e Thornton (2009), em estudo de
30 países produtores de hidrocarbonetos – inclusive Equador, México, Trini-
dad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela –, no período de 1992-
2005, constataram que países beneficiários de grandes receitas produzidas
por hidrocarbonetos geram menos receitas provenientes de outros tributos.
Análise de uma amostra diversificada entre países, de Knack (2008), fornece
evidências de que o esforço de tributação – medido por classificação do grau
de eficiência da mobilização da receita, pelo Country Policy and Institutional
F IGURA 5.2
A volatilidade das receitas de commodities é muito mais alta que a das receitas de outras fontes
Fontes: Autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco MundialNota: A fi gura compara o desvio padrão (percentual) das mudanças anuais nas receitas, referentes aos anos para os quais se dispõe de dados sobre receitas de commodities nos respectivos países. As receitas de commodities estão disponíveis para os seguintes países e anos: Argentina 1996-2008 (exclui-se a volatilidade em 2001-2002, como excrescência ou ati-picidade, pois o país registrou aumento de 9.498% nas receitas de commodities nesse período); Bolívia 2004-08; Colômbia 2005-08; Chile 1990-2008; Equador 1990-2008; México 1990-2008; Peru 1998-2008; Trinidad e Tobago 1991-2008; e República Bolivariana da Venezuela 1998-2008.
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Bolívia
receitas de recursos naturais receitas de não recursos naturais
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 73
Assessments, do Banco Mundial – é mais baixo no caso de grandes exporta-
dores de hidrocarbonetos. E evidências proporcionadas por estudos de casos
sugerem enfaticamente que as bonanças de recursos erodem a base tributária
não oriunda de recursos na América Latina e em outros lugares (Soifer, 2006;
Dunning, 2008).
A resposta fiscal à bonança recente foi desuniforme
As posições fiscais reagiram com mais intensidade a choques positivos de com-
modities na ALC que em exportadores de alta renda (Medina, 2010). E assim
continuou sendo durante a recente bonança de preços de commodities para
muitos produtores de commodities da ALC, à exceção do Chile, que se com-
portou de maneira semelhante aos países de alta renda. As despesas primárias
reais aumentaram em todos os países com dependência fiscal às commodities
durante a bonança.1 O uso do aumento das receitas fiscais para financiar des-
pesas primárias cresceu aos poucos, com resposta mais lenta nos primeiros
anos da bonança (Figura 5.3). Contudo, a variabilidade foi considerável. A
poupança dos ganhos extraordinários com commodities foi maior na Bolívia
e no Chile, onde o crescimento das despesas primárias foi muito mais lento
que o das receitas totais, equivalendo mais ou menos à contribuição das não
commodities para o crescimento da receita total. Em contraste, Colômbia,
Equador, Peru, Trinidad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela re-
gistraram crescimento das despesas primárias mais acelerado que o da receita
total, em especial na segunda metade da bonança.2 No caso desses produtores
de petróleo, os gastos cresceram com muito mais rapidez que a contribuição
das receitas de não commodities para o aumento das receitas gerais.
O FMI (2009a) encontra padrão semelhante entre os países, ao comparar
o crescimento das despesas primárias com o do PIB tendencial. As despesas
primárias cresceram muito mais que o PIB tendencial no auge dos anos de bo-
nança no grupo dos países da ALC, classificados como “outros países expor-
tadores de commodities” (Argentina, Bolívia, Equador, Paraguai, Suriname,
Trinidad e Tobago e República Bolivariana de Venezuela). Para esses países, a
implicação daí resultante é uma vigorosa resposta fiscal nos anos de bonança.
Boa parte dos gastos favoreceu os investimentos públicos. Portanto, o pa-
74 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
drão Gelb (1990), observado durante o choque de preços do petróleo de 1974-
78 – crescimento mais acelerado dos investimentos públicos que o de outros
gastos, no caso de seis exportadores de petróleo –, manifestou-se de novo na
bonança recente, na medida em que o crescimento das receitas de capital su-
perou o das despesas correntes. Os orçamentos de capital da ALC cresceram
com mais rapidez, mas em consequência da base mais baixa. E o crescimento
das despesas correntes se inclinou em favor de grandes aumentos nos subsí-
dios e nas transferências. Alguns países, como Chile e República Bolivariana
da Venezuela, usaram parte dos produtos para financiar aumentos em saúde,
habitação, educação social e programas de proteção social, embora com estilos
muito diferentes de gestão fiscal e de prudência fiscal intertemporal.
Muitos países produtores de commodities da ALC enfrentaram a crise glo-
bal – em especial, a recessão que precipitou o colapso do Lehman Brothers em
setembro de 2008 – em condições fiscais muito mais vigorosas e com dívida
pública muito mais baixa que durante as crises anteriores. A situação do se-
F IGURA 5.3
Em muitos países, os aumentos nos gastos se aproximaram dos – ou superaram os – aumentos nas receitas durante a bonança recente
Fontes: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database, e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Os dados se referem ao governo geral.
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tor público vinha melhorando na ALC mais ou menos nos últimos 10 anos.
Calderon e Fajnzylber (2009) fornecem evidências econométricas de que os
processos fiscais na ALC se tornaram mais viáveis, ainda que se mantenham
pró-cíclicos. A bonança de preços de commodities anterior à crise não se asso-
ciou a grandes aumentos no endividamento, como no passado. Em vez disso,
muitos países usaram os ganhos extraordinários para reduzir a dívida pública
e aumentar as reservas internacionais.
Contudo, a vulnerabilidade à queda nos preços das commodities aumen-
tou entre os países produtores de minerais e de petróleo da ALC, exceto Chile
e Peru, como demonstram suas posições fiscais, com exclusão das receitas de
commodities. Em média, o saldo primário, sem commodities, de grandes ex-
portadores de petróleo (em relação às exportações totais) piorou significativa-
mente a cada ano, no período 2005-08, enquanto o de países dependentes de
commodities melhorou. As economias dependentes de commodities, como
Equador, México, Trinidad e Tobago e República Bolivariana de Venezuela
acumularam grandes déficits fiscais, fora o petróleo, enquanto os produtores
de minerais – Chile e Peru – conseguiram gerar superávits primários, fora
commodities, no fim do período (Figura 5.4).
Ao emergirem da bonança de commodities, os exportadores de commo-
dities demonstraram grandes diferenças no espaço fiscal para políticas fiscais
contracíclicas. O Chile havia acumulado vastos recursos fiscais em seu fundo
de estabilização, o Fondo de Estabilizacion Economica y Social, durante a
bonança do cobre anterior à crise, que possibilitou ao país seguir ambiciosa
agenda contracíclica, depois do início da recessão. O Chile mantinha US$20
bilhões, equivalente a cerca de 12% do PIB, em seu fundo de estabilização,
em fins de 2008. Cerca de metade das reservas foi usada para financiar parcela
substancial de um aumento de 14,5% nos gastos públicos em termos reais
(FMI, 2009b). Bolívia, Peru e, em menor extensão, o México também acu-
mularam poupanças fiscais, com base nos ganhos extraordinários anteriores à
crise, e as usaram – em diferentes graus – para financiar gastos contracíclicos.
Em contraste, Equador e República Bolivariana da Venezuela não consegui-
ram juntar grandes poupanças com os ganhos extraordinários anteriores à cri-
se e tiveram de reduzir as despesas primárias em 2009, por causa da queda das
receitas das commodities na segunda metade de 2008 e no primeiro trimestre
de 2009 (FMI, 2009a).
76 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Os países passaram por experiências mistas, usando diferentes instrumentos fiscais para gerenciar a volatilidade
Muitos países dependentes de commodities, sob o ponto de vista fiscal, da
América Latina e de todo o mundo, adotaram políticas fiscais, constituíram
fundos de estabilização de recursos naturais e promulgaram leis de respon-
sabilidade fiscal para lidar com receitas fiscais voláteis, oriundas de rendas
econômicas de recursos naturais.3 A situação se aplica principalmente a hidro-
carbonetos e a minerais, em virtude da tendência de extinção dos impostos de
exportação sobre commodities agrícolas, com a consequente redução de sua
importância como receita fiscal. Alguns governos de países da ALC ricos em
recursos (por exemplo, Bolívia e Peru) promoveram o autosseguro, simples-
mente acumulando depósitos regulares em seus bancos centrais. Para con-
verter em realidade esse tipo de prudência, alguns países também adotaram
premissas conservadoras – ou seja, abaixo do esperado – quanto aos preços
das commodities, na elaboração dos orçamentos. Evidentemente, os mecanis-
mos menos formais de poupança fiscal para a estabilização enfrentam grandes
F IGURA 5.4
Situação fiscal dos exportadores de commodities da ALC durante a bonança recente
Fonte: autoridades nacionais, World Economic Outlook Database (FMI) e Article IV Staff Reports (FMI).Nota: Os números mostram o saldo primário anual e o saldo fora commodities como proporção do PIB, de 2005 a 2008, para países da ALC que extraem de impostos sobre a produção de commodities proporção signifi cativa de suas receitas fi scais. Os dados referentes à Argentina não incluem as receitas fi scais oriundas de hidrocarbonetos e de minerais, que não estão disponíveis para esse período.
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G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 77
riscos de transgressões e inobservâncias. Muitos são os exemplos em que as
receitas fiscais oriundas de commodities, acima das previstas no orçamento,
foram absorvidas por gastos extraorçamentários, induzidos por considerações
clientelistas.
Outros países adotaram soluções mais formais. O Chile e o México, por
exemplo, recorreram a fundos de estabilização para reduzir o impacto da vo-
latilidade dos preços sobre os gastos fiscais. Na prática, as políticas fiscais e os
fundos de estabilização almejam vários objetivos, além do de ajustar os gastos
fiscais em face da volatilidade e imprevisibilidade das receitas de recursos na-
turais, ao longo do ciclo (propósito básico, por exemplo, do Fondo de Esta-
bilizacion Economica y Social – FEES – do Chile). Outros objetivos, alguns
dos quais analisaremos a seguir, incluem a distribuição equitativa da renda
econômica dos recursos naturais ao longo de gerações (objetivo central, por
exemplo, do Fundo de Pensão Governamental da Noruega); a proteção dos
pobres e de outros grupos vulneráveis em tempos de recessões cíclicas (ver En-
gel, Nielsen e Valdés, 2010, para quem os ganhos decorrentes dessa política
fiscal com propósitos sociais são sobremodo altos onde é maior a desigualdade
de renda); a atenuação da apreciação da taxa de câmbio real (uma das razões
para o fato de os dos fundos soberanos do Chile investirem no exterior); e
a diversificação de ativos (motivação explícita do Heritage and Stabilization
Fund – HSF – de Trinidad e Tobago). Além disso, as políticas fiscais e os
fundos dedicados tipicamente almejam o aumento da transparência e da pres-
tação de contas no gasto das receitas de recursos naturais, em consonância,
por exemplo, com a Extractive Industries Transparency Iniciative (EITI).
A decisão sobre o uso ótimo das rendas econômicas de recursos naturais é,
portanto, muito complexa4, e os mecanismos institucionais para poupar re-
cursos refletem essa complexidade, frequentemente combinando numerosos
objetivos diversos. A maioria dos fundos de recursos naturais se baseia em dois
objetivos políticos conjugados, de estabilização e poupança. Por exemplo, os
juros e dividendos do fundo soberano da Noruega são usados para equilibrar
o déficit estrutural, sem petróleo, nos maus tempos, enquanto o principal
se destina, exclusivamente, a cobrir passivos futuros das pensões. O ponto
mais relevante é que a inclusão de poupança de longo prazo na política fiscal
é essencial para enfrentar os desafios impostos por recursos naturais não re-
nováveis. Para tanto, o instrumento político típico são os chamados fundos
78 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
soberanos. Em geral, a acumulação de poupanças de longo prazo oriundas
de rendas econômicas extraordinárias nesse tipo de fundo se sujeita a regras
e esquemas especiais de governança, assim como a diferentes critérios de in-
vestimentos, em comparação com os fundos de estabilização. Estes últimos
tendem a investir em títulos mobiliários estrangeiros, que atendam aos requi-
sitos de segurança e de alta liquidez, enquanto aqueles são mais propensos a
investir em portfólios diversificados, sob uma abordagem de longo prazo, com
participação não desprezível de ativos menos líquidos e mais arriscados.
Dos cinco países que entraram na bonança recente, em 2002, com fundo
de estabilização ou com outros arranjos fiscais, para gerenciar ganhos extraor-
dinários oriundos de hidrocarbonetos ou de minerais, apenas dois alcançaram
resultados expressivos em termos de poupanças extraordinárias significativas
no fim da bonança: o Chile, com o FEES, e Trinidad e Tobago, com o HSF.
Ambos os fundos resistiram, com cada país acumulando poupanças equiva-
lentes a 12% do PIB, em fins de 2008. Equador e República Bolivariana da
Venezuela abandonaram seus arranjos. O Equador transgrediu suas normas
sobre déficits e despesas fiscais, que não conseguiram sobreviver às pressões
políticas e sociais, levando, em última instância, à revisão da lei de responsa-
bilidade fiscal, em 2005, em prol de gastos mais elevados, e à sua revogação,
em 2008. A República Bolivariana da Venezuela deixou de contribuir para
seu Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM), pouco depois de sua
criação, em 2003. De fato, a República Bolivariana de Venezuela optou por
gastar boa parte do aumento de suas receitas de petróleo fora do orçamento.
Embora, no caso do México, o arcabouço de responsabilidade fiscal tenha
sido duradouro, gerando superávits primários consistentes durante o período
de bonança, ele não gerou poupanças suficientes para financiar vigoroso paco-
te contracíclico. A acumulação de fundos decorrentes de poupanças relaciona-
das com o petróleo foi limitada a 1,5% do PIB (FMI, 2010a).
A volatilidade de preços também é problema no nível das famílias, principalmente em relação a alimentos e combustíveis
Embora o foco desta sessão se concentre mais nos efeitos agregados sobre a
economia, sobre o governo e sobre a sociedade como um todo, a volatilidade
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 79
dos preços das commodities também é problema no nível das famílias, no
qual parcela significativa da renda se destina à compra de commodities ou
deriva da produção de commodities, seja por meio da produção e venda, seja
mediante o mercado de trabalho. Os choques de preços de commodities tam-
bém podem impactar os pobres e os vulneráveis, em consequência da redução
do espaço fiscal que limita os gastos sociais em tempos de necessidade. Para
enfrentar os riscos de preços, sob as restrições a que estão sujeitas, as famílias
podem adotar estratégias ex ante (por exemplo, diversificação de safras, diver-
sificação de atividades geradoras de renda, poupanças preventivas para ajustar
o consumo)5 e estratégias ex post (crédito de curto prazo para o consumo
ou esquemas de remuneração entre membros de um grupo ou vilarejo) (ver
Deaton, 1991; Alderman e Paxxon, 1992; Dercon, 2004). Evidentemente, a
escolha de atividades de baixo risco para enfrentar choques de preços pode en-
volver opções excludentes (trade-offs), na forma de retorno médio mais baixo.
As evidências sugerem que, não obstante todas as estratégias de ajuste adota-
das voluntariamente pelas famílias, ainda restam riscos de consumo residuais
substanciais (Jalan e Ravallion, 1999).
Embora os gastos sociais devam ser contracíclicos, sob uma perspectiva
histórica, eles tendem a ser acíclicos ou pró-cíclicos (embora, possivelmente,
tenha ocorrido reversão dessa tendência na atual recessão global). Em geral,
essa situação resulta da incapacidade dos países de contrair empréstimos a
custos razoáveis nos maus tempos, razão pela qual, quando o espaço fiscal se
contrai, também os gastos sociais se encolhem. Na última crise global, contu-
do, os países da ALC se mostraram mais capazes de reagir aos choques exter-
nos (que também incluíram queda temporária, mas acentuada, nos preços das
commodities), e os gastos sociais foram mantidos e até aumentados em vários
países. A capacidade do processo fiscal de contribuir para o amortecimento do
choque na última crise é sinal claro de que a região fez avanços significativos
rumo ao aprimoramento de seus fundamentos macroeconômicos, conforme
enfatizado em recentes relatórios semestrais do Banco Mundial para a região
da América Latina. A necessidade de ajustar os gastos sociais ao longo do
tempo e, tanto quanto possível, torná-los contracíclicos requer a postergação
de parte dessas despesas, até os “maus tempos”. Essa providência, por seu
turno, demandará a inclusão de algumas cláusulas especiais nos fundos de
macroestabilização relacionados com commodities, complementadas por uma
80 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
estrutura de redes sociais eficazes, que possibilitem a expansão da assistência
social durante as crises.
Os choques de preços de commodities, especialmente os que afetam bens
com maior potencial de impacto social, como alimentos e combustíveis co-
mercializáveis em âmbito internacional, tendem a ter implicações distributi-
vas complexas, não apenas nos países importadores dessas commodities, mas
também até nos que são exportadores líquidos. Neste último caso, embora um
aumento nos preços internacionais da commodity beneficie o país como um
todo, o repasse do aumento dos preços internacionais para os preços no merca-
do interno pode agravar as tensões sociais, pois alguns grupos sociais perdem,
enquanto outros ganham. Essa situação foi ilustrada com clareza na Argentina,
durante o recente espigão (2007-09) nos preços internacionais de alimentos e
combustíveis, quando, ao se defrontar com protestos dos pobres urbanos e da
classe média, as autoridades introduziram controles de preços internos e im-
puseram limites às exportações de commodities, cujo consumo pelas famílias
também é significativo. Uma das lições é que, na ausência de estrutura de redes
de segurança social eficazes, a política ótima (permitir que os preços domésticos
reflitam os preços internacionais e usar transferências fiscais para compensar os
prejudicados) é, politicamente, de difícil implementação.
Política Cambial
A natureza volátil dos fluxos de receita oriundos de commodities também tem
implicações para a política cambial. Evidentemente, o ônus dessa volatilidade
da taxa de câmbio será maior na ausência dos tipos de fundos bem concebi-
dos, para a promoção da estabilização e da poupança a longo prazo, já analisa-
dos. O regime cambial mais capaz de lidar com essa volatilidade residual não
independe das condições específicas do país.
No entanto, seja qual for o regime cambial, qualquer choque nas relações
de troca exigirá, em condições de equilíbrio, alguma mudança na taxa de
câmbio real (definida como o preço relativo dos “tradables” [comercializá-
veis] e “nontradables” [não comercializáveis]) – desvalorização real, no caso de
choque negativo, ou valorização real, no caso de choque positivo. Em regimes
de taxa de câmbio flutuante, o ajuste ocorrerá por meio de mudança na taxa
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 81
nominal, o que pode acontecer com muita rapidez. Quando a taxa de câmbio
é fixa, o ajuste se realizará por intermédio de variações nos preços internos:
inflação, no caso de depreciação real, e deflação, no caso de apreciação real.
Esse processo pode ser muito mais longo que os ajustes na taxa de câmbio
flexível. Evidentemente, entre os extremos de taxa de câmbio flutuante e de
taxa de câmbio fixo, existe ampla gama de regimes intermediários, tanto “de
jure” como “de facto”. Poucos países mantêm flutuação pura; mesmo entre os
países da ALC com os regimes cambiais mais flexíveis, as intervenções foram
comuns durante o recente ciclo de preços de commodities (Kiguel e Okse-
niuk, 2010).
Embora se trate de questão controversa, sujeita a debates calorosos, pode-
se sustentar o argumento vigoroso de que o regime de taxa de câmbio flexível
é mais adequado para lidar com a volatilidade dos preços de commodities em
países com setor de “nontradables” relativamente grandes, que experimentem
choques reais assimétricos em relação aos de seus principais parceiros comer-
ciais e que estejam bem integrados nos mercados financeiros internacionais.
Importante razão por trás desse argumento é que, nesses países, a própria taxa
de câmbio real de equilíbrio tenderá a ser volátil, em razão da volatilidade das
relações de troca. Em contraste, o regime de taxa de câmbio fixa poderá ser
melhor opção para os países exportadores de commodities, que sejam muito
abertos, que apresentem setor de “nontradables” relativamente pequenos e
que experimentem choques simétricos em relação aos de seus principais par-
ceiros comerciais (ou seja, países que atendem às condições de “área cambial
ótima”). Mais uma vez, isso ocorre porque, em parte, neste último tipo de
países, a taxa de câmbio real de equilíbrio não precisa de grandes ajustes em
resposta aos choques nas relações de troca. Consequência importante dessa
distinção é que países que se incluem no primeiro grupo e que, no entan-
to, adotam âncoras cambiais ou regimes cambiais menos flexíveis precisam
compensar essa rigidez com maior flexibilidade nos salários nominais e nas
políticas fiscais, para promover ajustes na taxa de câmbio real, sem mudanças
excessivas nas quantidades (produto, emprego), em especial durante períodos
de deterioração nas relações de troca.
Sem dúvida, ao escolherem seus regimes cambiais, os países, em geral, não
consideram apenas se são exportadores de commodities ou não, levando em
conta, também, muitos outros fatores, como volume de comércio, abertura
82 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
financeira, além de considerações institucionais. Com efeito, nos últimos 30
anos, na ALC, até se constata certa tendência ampla para o aumento da flexi-
bilidade na taxa de câmbio. Esse processo se intensificou desde a crise cambial
que atingiu muitos países de mercados emergentes em fins da década de 1990
e depois do colapso do regime de “currency board” na Argentina, em 2002.
As vantagens e desvantagens de diferentes regimes cambiais no contexto do
mais recente ciclo de preços de commodities (com foco no período 2004-09)
foram avaliadas empiricamente por Kiguel e Okseniuk (2010), em trabalho
preparado para este relatório. Os autores comparam os caminhos de ajuste
das taxas de câmbio reais para três grupos de países da ALC, confirmando
que aqueles com regimes cambiais flexíveis se ajustaram com mais rapidez,
enquanto aqueles com taxas de câmbio fixas se adaptaram com mais lentidão,
com os regimes intermediários se situando no meio-termo (Figura 5.5).
De um lado, a maior flexibilidade da taxa de câmbio implica menos infla-
ção durante os anos de bonança dos preços das commodities e maior capaci-
dade de aplicar políticas monetárias contracíclicas na recessão. Os países com
sistemas de taxa de câmbio flutuante, portanto, alcançaram maior sucesso na
limitação do impacto do fenômeno “agflação” em 2007 e 2008. A principal
F IGURA 5.5
Valorização real e inflação durante a bonança recente
Fonte: Kiguel e Okseniuk (2010)Nota: A taxa de câmbio real é bilateral com os Estados Unidos, defl acionada pelos preços ao consumidor. Uma redução indica apreciação em relação ao dólar americano. Ancoradas são as economias dos PAC que se dolarizaram: Equador, El Salvador e Panamá. Os seguintes países foram classifi cados como adotantes de regimes intermediários: Argentina, Bolívia, Costa Rica, Honduras, Jamaica, Nicarágua, Paraguai, Peru, Uruguai e República Bolivariana da Venezuela. Os fl utuantes são Brasil, Chile, Colômbia, República Dominicana, Guatemala e México.
0,65
0,70
0,75
0,80
0,85
0,90
0,95
1,00
1,05
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Jan.
2004
Jun.
2004
Set. 2
005
Nov. 2
004
Jul. 2
006
Dez. 2
006
Mai.
200
7
Out. 2
007
Mar
. 200
8
Ago. 2
008
Jan.
2009
Jul. 2
009
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2006
Abr. 2
005
Jan.
2004
Mai.
200
4
Mai.
200
5
Set. 2
004
Jan.
2006
Mai.
200
6
Set. 2
006
Jan.
2007
Mai.
200
7
Set. 2
007
Jan.
2008
Mai.
200
8
Set. 2
008
Jan.
2009
Set. 2
005
Jan.
2005
Taxa de câmbio real
Núm
ero
índi
ce, j
an 2
004
= 1
00
flutuantes ancoradosregimes intermediáriosflutuantes ancoradosregimes intermediários
Var
iaçã
o an
ual d
o IP
C
Inflação
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 83
razão desse êxito é terem compensado, em parte, o aumento nos preços in-
ternacionais de alimentos e energia por meio da apreciação nominal de suas
moedas. Durante a recessão nos preços, que começou em meados de 2008, os
flutuantes ajustaram com mais rapidez na taxa de câmbio real (embora tenha
ocorrido algum grau de sobrevalorização) e reduziram substancialmente as
taxas de juros nominais, como parte dos pacotes de estímulo para compensar
os choques externos adversos. Além disso, os países com regimes cambiais
menos flexíveis (inclusive aqueles com regimes formais de dolarização ou com
outras formas de ancoragem ou atrelagem) precisaram aumentar as taxas de
juros para defender a paridade e limitar as saídas de capital. Nos casos em que
houve necessidade de depreciação cambial real, promoveu-se difícil redução,
sob o ponto de vista político, nos preços e nos salários internos.
Por outro lado, a desvantagem dos regimes cambiais flexíveis é a maior
volatilidade da taxa de câmbio real (como se vê com clareza na Figura 5.5).
Daí decorrem dificuldades em casos de intervenção para atenuar o impacto da
volatilidade cambial temporária sobre os setores de exportação de não com-
modities. Nos países maiores, com setores “nontradable” mais substanciais, é
possível que daí resulte um problema muito controverso. Intervenções ina-
dequadas podem acarretar forte sobrevalorização cambial no curto prazo, em
relação aos fundamentos. A intervenção também se associa a problemas de
gestão da liquidez interna das reservas internacionais crescentes, em virtude da
esterilização, quando os preços das commmodities estão em alta.
Nos países com regimes cambiais flutuantes, o desempenho daqueles que
adotam metas de inflação demonstrou vantagem em comparação com os re-
gimes cambiais fixos para os produtores de commodities. A adoção de uma
âncora de inflação em muitos dos países da região proporcionou credibilidade
e transparência aos arcabouços de política monetária. O regime mais comum
é o de adotar como meta o índice de preços ao consumidor (IPC). Contudo,
Frankel (2009), em trabalho preparado para este relatório, argumenta que
os acontecimentos dos últimos anos, em especial a crise financeira global de
2007-09, podem ter, de alguma maneira, deformado os regimes de metas de
inflação. Em especial, durante esse período, o choque de preços foi de oferta,
ao passo que a adoção de metas de inflação é, em tese, mais adequada para
controlar pressões inflacionárias decorrentes de demanda agregada excessiva
(em relação ao produto potencial). Assim, a autoridade monetária de países da
84 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
ALC com metas de inflação teve de focar não só o IPC, mas também a taxa de
câmbio e os preços dos produtos agrícolas e minerais, assim como os efeitos de
segundo nível sobre as expectativas de inflação.6 Essa questão é problemática
não só por causa de questões referentes à credibilidade do regime, mas tam-
bém em razão do fato de que os preços das commodities não são ponderados
no IPC de maneira compatível com sua volatilidade. No entanto, a solução
para esse problema não é simples, sobretudo no caso de países dependentes
de commodities. Frankel (2009) argumenta que, com esse tipo de metas de
inflação, os países alcançariam volatilidade mais baixa nos preços internos,
adotando como meta de inflação o índice de preços ao produtor, em vez do
IPC, porquanto o primeiro reflete muito melhor os preços mais voláteis das
exportações do país ou de uma categoria mais ampla das exportações do país
(Quadro 5.1).
QUADRO 5.1
Possíveis âncoras para a política monetária de produtores e consumidores de commodities
As taxas de câmbio fixas e flutuantes apresentam, cada qual, suas van-
tagens. No entanto, tentativas econométricas de identificar o regime
cambial que proporciona melhor desempenho econômico em diferentes
países – fixo, flutuante ou intermediário – não foram bem-sucedidas. A
resposta depende das circunstâncias do país em questão. O IPC é a esco-
lha mais comum entre possíveis índices de preços que os bancos centrais
podem adotar como indicador de meta de inflação. Com efeito, o IPC é
o candidato natural a ser a medida do objetivo de inflação para o longo
prazo. Porém, talvez não seja a melhor escolha para metas intermediá-
rias, em bases anuais. Pode-se argumentar em favor de adotar como meta
seja o índice de preços ao produtor (IPP), seja um índice de preços de
exportações. Essa última ideia é versão moderada de regime monetário
mais exótico, proposto por Frankel e Saiki (2002) e Frankel (2003),
denominado “Peg the Export Price (PEP)” (Atrelagem ao Preço de Ex-
portação). Frankel (2009) examina possíveis variáveis nominais como
âncoras de política monetária. Três hipóteses são atrelagens cambiais,
ao dólar, ao euro e a DES; outro candidato é o regime de metas de in-
flação ortodoxo; e mais duas alternativas representam propostas em que
os preços de exportação recebem pesos substanciais, ao contrário dos
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 85
preços de importação: PEP e IPP. O argumento de venda desses índices
baseados em produção é que cada um é capaz de acomodar choques nas
relações de troca.
O regime PEP adota como meta a principal commodity do país em
questão. A proposta consiste em fixar o preço dessa commodity, na moeda
interna. Por exemplo, a Bolívia atrelaria a moeda ao gás natural; o Chile, ao
cobre; Equador, Trinidad e Tobago e a República Bolivariana da Venezue-
la, ao petróleo; Jamaica, ao alumínio; a República Dominicana, ao açúcar;
produtores de café da América Central, ao café; e a Argentina, à soja. Uma
vantagem da âncora PEP é proporcionar ajustes automáticos às flutuações
nos preços das exportações do país nos mercados mundiais. Quando os pre-
ços em dólar das exportações aumentam (ou diminuem), a moeda se valo-
riza (ou desvaloriza) em relação ao dólar. Essa acomodação aos choques nas
relações de troca é exatamente o que se pretende. O efeito colateral da ado-
ção do PEP é a desestabilização dos preços de outros bens comercializáveis
(tradables). Se commodities agrícolas ou minerais constituem praticamente
o total das exportações, a questão não é relevante. Contudo, na maioria dos
países da ALC, nenhuma commodity isoladamente representa mais da me-
tade das exportações. As exportações são dominadas por commodities agrí-
colas e minerais, mas trata-se de uma cesta diversificada de commodities.
Variável mais flexível e abrangente da atrelagem ao preço da commodity le-
varia em conta a diversificação das exportações, com o objetivo de estabilizar
índice mais amplo dos preços das exportações em termos da moeda local.
Finalmente, versão mais moderada é adotar como meta o índice de preços
ao produtor (IPP), que inclui componente substancial de commodities.
Frankel (2009) apresenta análise contrafactual de regimes monetários
alternativos, usando metas nominais diferentes, para simular sua capaci-
dade de minimizar a variabilidade tanto do preço real das exportações de
commodities quanto do preço real de outros bens comercializados. Frankel
segue a lógica de que a estabilização do preço relativo das exportações de
commodities não é proeza tão notável, se for feita à custa da correspondente
desestabilização do preço relativo de outros bens comercializados. O estudo
se concentra num conjunto de países da ALC e compara os caminhos histó-
ricos dos preços sob o regime monetário vigente com o que aconteceria sob
outros regimes monetários. A análise presume que, no caso de países pro-
dutores de commodities, como os da ALC, um regime de relações de troca
altamente voláteis seja, talvez, a questão mais importante a ser enfrentada
pela política cambial.
86 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Desvio padrão do nível de preços reais
regime histórico
atrelagem ao dólar
Atrelagem a DES
Atrelagem ao euro
Atrelagem a comm.
IPC como meta
IPP como meta
ARG 0,661 0,491 0,503 0,486 0,241 0,756 0,679BOL 0,538 0,443 0,457 0,486 0,138 0,488 0,448BRA 0,522 0,456 0,442 0,426 0,187 – –CHL 0,510 0,485 0,489 0,470 0,298 0,840 0,696COl 0,456 0,485 0,482 0,490 0,000 1,123 0,974CRI 0,420 0,368 0,383 0,385 0,242 – –ECU 0,456 0,485 0,482 0,490 0,000 – –GTM 0,510 0,588 0,600 0,585 0,383 – –GUY 0,922 0,581 0,579 0,557 0,383 – –HND 0,533 0,588 0,600 0,585 0,383 – –JAM 0,338 0,383 0,401 0,403 0,212 0,870 0,483MEX 0,479 0,485 0,482 0,490 0,000 0,975 1,030NIC 0,511 0,588 0,600 0,585 0,339 – –PAN 0,312 0,368 0,383 0,385 0,206 – –PER 0,444 0,485 0,489 0,470 0,171 0,420 0,429PRY 0,413 0,455 0,475 0,466 0,312 0,743 0,716SlV 0,750 0,588 0,600 0,585 0,383 – –TTO 0,383 0,443 0,457 0,486 0,179 – –URY 0,504 0,455 0,475 0,466 0,312 0,793 0,525VEN 0,429 0,485 0,482 0,490 0,000 –
Fonte: Frankel (2009).Nota: os números mostram a média dos desvios padrão dos preços das exportações e dos desvios padrão dos preços das importações
Com base nas simulações de Frankel, todas as âncoras nominais (pegs ou
atrelagens) proporcionam maior estabilidade total dos preços nominais que
as políticas monetárias antiinflacionárias tradicionais efetivamente adotadas
pelos países da ALC. Considera-se a proposta PEP (coluna “atrelagem a
comm”) a melhor âncora para reduzir a variabilidade dos preços relativos.
Além disso, as âncoras alternativas PEP e IPP de metas de inflação predomi-
nam em políticas monetárias que almejam o IPC nos choques nas relações
de troca. O PEP e o IPP têm a propriedade desejável de que a moeda valo-
riza (ou desvaloriza) quando os preços das exportações sobem (ou descem)
nos mercados mundiais; o IPC não tem essa propriedade. Além disso, se a
meta de inflação for interpretada estritamente como compromisso com o
IPC, ela se caracterizará pela propriedade indesejável de que a moeda valo-
riza (ou desvaloriza) quando os preços das importações sobem (ou descem)
G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 87
nos mercados mundiais; a adoção do PEP ou do IPP como meta não apre-
senta essa propriedade indesejável.
Descoberta interessante é a comparação da meta de IPC com a meta de
IPP como interpretações alternativas das metas de inflação. Os resultados
mostram que a meta de IPP geralmente produz mais estabilidade nos preços
dos bens comercializados, sobretudo no caso da commodity de exportação,
o que é consequência natural do maior peso atribuído às exportações de
commodities no IPP que no IPC. Talvez surpreendentemente, tanto a meta
de IPC quanto a meta de PPI geram mais variabilidade dos preços relativos
que qualquer uma das três atrelagens da taxa de câmbio (dólar, euro e DES).
Frankel sugere que se precisa de mais pesquisa para esclarecer essa questão.
Estimam-se os pesos que o IPC e o IPP dos países atribuem a cada um dos
três setores seguintes: bens não comercializáveis (nontradables), a principal
commodity de exportação e outros bens comercializáveis (tradables). Por-
tanto, talvez seja necessário verificar se a adoção de uma faixa de variação
do IPC e do IPP, em vez de exigir que o banco central atinja a meta com
exatidão, possibilitaria o aprimoramento da estimativa desses pesos e das
séries de preços e tornaria a comparação mais realista.
No entanto, essa proposta provavelmente será inaceitável para os bancos
centrais, em parte porque a inflação de manchete (headline inflation), medida
pelo IPC, em oposição à inflação básica ou núcleo da inflação (core inflation),
ainda é a variação de preços mais visível e mais relevante para as sociedades.
Notas de fim de capítulo
1. Adota-se o período 2005-07 para examinar a resposta à bonança, considerando
que só se dispõe de dados fiscais confiáveis de vários países em bases anuais e que os pre-
ços das commodities mergulharam de cabeça na segunda metade de 2008.
2. Os dados sobre receitas da República Bolivariana da Venezuela, apresentados na
Figura 5.3, não refletem a verdadeira magnitude dos gastos durante a bonança recente.
Boa parte dos gastos foi realizada por meio de mecanismos extraorçamentários. Como
exemplo, Manzano et al. (2010) estimam o custo dos programas de despesas sociais e de
infraestrutura da PVDSA em US$66,2 bilhões no período 2003-8.
3. Os trabalhos de Davis, Ossowski e Fedelino (2003) e de Ossowski et al. (2008)
proporcionam visão geral útil da literatura e das experiências de diferentes países sobre
88 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
instituições fiscais especiais para gerenciar receitas de commodities e de petróleo e foram
muito usados como fundamentos para esta seção. Uma análise das normas fiscais pelo
FMI (2009c) também fornece análise abrangente de sua evolução, concepção, imple-
mentação e impacto sobre o desempenho fiscal.
4. Para uma visão geral e para algumas ideias a respeito das escolhas difíceis com
que se defrontam as instituições oficiais na gestão de sua riqueza soberana, ver Johnson-
Calari e Rietveld (2007).
5. Há evidências conflitantes sobre se essas estratégias são eficazes no ajuste do con-
sumo (ver, por exemplo, Rosenzweig e Binswanger, 1993; Fafchamps, Udry e Czukas,
1998; Dercon, 2004).
6. Cada um dos adotantes de metas de inflação na região apresentou correlações
positivas entre os preços de importação em dólar e o valor em dólar de suas moedas no
período 2000-08. Com efeito, essas correlações foram mais estreitas que as anteriores à
adoção de metas de inflação. A implicação parece ser de que a meta de IPC, na prática,
não exclui totalmente os choques de preços de petróleo.
C A P Í T U L O 6
Consequências ambientais e sociais da produção
de commodities
Mensagens principais: os setores baseados em recursos naturais geralmente
impõem custos ao meio ambiente e às populações circunvizinhas. As cau-
sas dessa situação são variáveis, dependendo da natureza da atividade e do
contexto político em que são desenvolvidas. Alguns recursos – inclusive pes-
queiros e florestas em terras públicas – são propriedade comum e, portanto,
sujeitos ao excesso de exploração além dos níveis de produção sustentáveis.
Em outros casos, como minerais e hidrocarbonetos, os processos de produ-
ção geram resíduos que são descartados no meio ambiente, degradando-o e
impondo custos às populações que dependem de serviços ambientais como
meio de vida. Daí resultaram conflitos sociais significativos ao longo dos
anos em numerosos países. No caso da produção de algumas commodities
– na agricultura, em especial –, os problemas ambientais são exacerbados
por subsídios que estimulam o uso excessivo de produtos químicos ou a
exploração abusiva de recursos hídricos escassos.
A produção de commodities difere de outras atividades econômicas sob dois
aspectos importantes: primeiro, depende tipicamente de recursos de proprie-
dade pública ou comum (por exemplo, florestas públicas, estoques pesquei-
ros, jazidas de hidrocarbonetos), em que se outorgam direitos de exploração e
90 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
de desenvolvimento por meio de acordos de concessão ou de licença, os quais,
por sua vez, se destinam a gerar recursos públicos por meio de royalties e de
diferentes formas de tributação. Segundo, na presença de instituições públicas
fracas, de tecnologias inadequadas ou de garantia de observância regulatória
ineficaz, os processos de produção de commodities podem gerar significativas
externalidades negativas, ambientais ou sociais, cujo verdadeiro custo econô-
mico não se reflete nos preços das commodities. Nessas condições, as taxas de
exploração de recursos naturais podem tanto ser insustentáveis quanto gerar
altos custos ambientais e sociais – não raro, envolvendo sucessivas gerações –
para a sociedade, como tem sido o caso em muitos países da ALC.
A compreensão abrangente dos riscos e consequências da produção de
commodities deve incluir a análise de todas as fases da produção e extração,
do processamento, da fabricação, do transporte, do descarte de resíduos e,
onde necessário, da desativação. Embora essa análise detalhada se situe além
do escopo e dos meios deste relatório, para ilustrar o tipo e a extensão dos
desafios ambientais e sociais com que se defronta a produção de commodities,
focamos aqui na exploração de recursos naturais em quatro setores: mineração,
petróleo, agricultura e pesca.
Mineração
É útil comparar e contrastar dois tipos básicos de atividades de mineração,
que se associam a diferentes riscos ambientais e sociais: mineração industrial
de grande escala, como de cobre, prata, ouro, chumbo ou zinco; e mineração
artesanal de pequena escala, em especial a de ouro artesanal, que é comum na
Bacia do Amazonas.
Mineração em grande escala
Todos os métodos de mineração em grande escala acarretam alguns trans-
tornos para a superfície do solo e para as camadas subjacentes, assim como
algum grau de degradação dos recursos hídricos da superfície e do subsolo. Os
impactos da prospecção e do pré-desenvolvimento são, em geral, moderados
C O N S E Q U Ê N C I A S A M B I E N T A I S E S O C I A I S D A P R O D U Ç Ã O . . . 91
e de curto prazo, e incluem um conjunto diversificado de efeitos potenciais,
como transtornos na superfície, provocados por estradas de acesso, perfura-
ções de sondagem, escavações para teste e preparação do local; poeira atmosfé-
rica oriunda do tráfego em estradas, perfuração, escavação e limpeza do local;
ruídos e emissões decorrentes de equipamentos a diesel, explosões e tráfego;
distúrbios do solo e da vegetação, cursos d’água, drenagem, pântanos, lençóis
freáticos, aquíferos, recursos culturais, recursos religiosos e recursos históricos;
e conflitos com outros usuários de terra.
Os impactos se tornam maiores durante as fases de lavra e extração. A
mineração de superfície envolve, entre outras atividades, a drenagem da
área e a descarga de águas, a remoção e o armazenamento ou a disposição
de grandes volumes de resíduos sólidos e a remoção e o processamento
do minério. A variedade de preocupações ambientais na mineração de
superfície inclui particulados aerotransportados oriundos do tráfego em
estradas, de explosões, de escavações e de transporte de materiais; emissões
gasosas de várias fontes pontuais; e ruídos e vibrações de equipamentos
pesados e de explosões. Outras preocupações se referem a danos de prazos
mais longos, oriundos de descargas de águas contaminadas que impactam
os usuários de águas a jusante (corrente abaixo), falhas na contenção e
descarga de resíduos (escombreiras), uso de aquíferos escassos de superfície
e de subsolo, ruptura e contaminação de lençóis freáticos e remoção do
solo e da vegetação.
Nos últimos anos, numerosas empresas de mineração de grande porte
concluíram que era de seu interesse de longo prazo comportar-se de maneira
responsável, em termos ambientais e sociais. No Chile, na década de 1990,
por exemplo, enquanto o país desenvolvia sua estrutura legal e institucional,
grandes empresas de mineração se comprometeram, voluntariamente, em
acordos ambientais substantivos (IFC, 2002). Também há algumas evidências
empíricas de que esses compromissos não impactaram negativamente os
resultados das empresas. Um estudo descobriu que as empresas de mineração
com melhor desempenho ambiental registraram retornos, em período de três
anos, 60% mais altos que os das consideradas com mau desempenho ambiental
(IFC, 2002). No entanto, ainda há numerosos exemplos de consequências
negativas das atividades de mineração a serem enfrentados por meio de ação
governamental.
92 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Mineração em pequena escala
Ao contrário dos produtores em grande escala, os produtores artesanais em
pequena escala quase sempre estão além do alcance das políticas públicas e
da regulação estatal. Estima-se em 400 mil os mineradores de ouro artesanais
na Bacia do Amazonas. Em geral, são exploradores sazonais extremamente
nômades, que não dispõem de segurança em relação às suas atividades de
mineração e que estão sujeitos a serem desalojados por mineradoras “formais”
de maior envergadura. Na mineração em pequena escala, o vazamento de
mercúrio para o meio ambiente, em consequência de tecnologias inadequadas
e de práticas deficientes durante a recuperação do ouro, é a principal causa
dos maiores danos ambientais. Estima-se que 200 toneladas de mercúrio por
ano ainda contaminem o meio ambiente na América Latina e que nada menos
que 10.500 toneladas de mercúrio tenham sido, de alguma forma, lançadas
no meio ambiente de 1980 a 2007. Outros impactos ambientais da mineração
artesanal (e da mineração de aluvião em geral) são degradação do solo, des-
florestamento, desestabilização dos cursos d’água, assoreamento do leito dos
rios, com perda significativa de produtividade.
A falta de direitos de propriedade contribui para os danos ambientais, pois
os mineiros têm fortes incentivos para explorar suas “posses” com o máximo
de rapidez possível e não podem usar a terra como garantia para financiar
investimentos na melhoria de sua tecnologia de produção. No Peru, quinto
maior produtor de ouro do mundo, estima-se que cerca de 40% da produção
seja informal ou ilegal, e poucos mineiros têm direitos sobre suas áreas, que
podem ser expropriadas por mineradoras de maior porte, sem indenização. A
natureza informal e ilegal da mineração artesanal também significa perda de
receitas públicas expressivas, na forma de royalties e impostos.
Produção de petróleo
Os problemas ambientais relacionados com a produção de hidrocarbonetos
são, em geral, resultado do descarte de subprodutos do processo produtivo. A
produção de petróleo também pode fomentar o surgimento de novos proble-
mas sociais, em consequência da vasta migração para as áreas produtoras, não
C O N S E Q U Ê N C I A S A M B I E N T A I S E S O C I A I S D A P R O D U Ç Ã O . . . 93
só de trabalhadores que participam de maneira direta ou indireta da produção
de petróleo, mas também de muitos pobres sem-terra, em busca de novas ter-
ras, agora acessíveis por estradas e meios de transporte até então inexistentes.
Os altos custos de prevenir, reparar ou minorar os danos ambientais provocados
pela extração inadequada de petróleo também envolvem investimentos em novas
tecnologias mais apropriadas em termos ambientais. Um estudo de caso do
Equador enfatiza os principais desafios ambientais e suas implicações de custos:
Aterros de resíduos contaminados com petróleo ou lama de perfuração . No
Equador, há 346 aterros de resíduos confirmados e outros 254 ainda
potenciais na Região Amazônica. Até julho de 2006, 60 haviam sido
limpados, a custo inferior a US$90 mil cada um, implicando possível
custo total de US$54 milhões.
Derramamentos não reparados . De 542 vazamentos registrados no distrito
amazônico entre janeiro de 2003 e agosto de 2006, 44% foram provoca-
dos por corrosão, 44% por sabotagem, 11% por falhas em equipamentos e
8% por erro humano. A Petroecuador gastou US$54 milhões nos últimos
três anos para controlar vazamentos e promover a limpeza e a reparação de
áreas afetadas, inclusive o pagamento de indenizações às pessoas afetadas
pelos vazamentos. Não se dispõe de evidências sistemáticas quanto aos cus-
tos de limpeza, mas os custos de reparação de dois vazamentos analisados
foram superiores a US$900 mil e US$2,5 milhões. Portanto, conta-se com
forte argumento para investir em tecnologias que evitem esses vazamentos
ou limitem os danos ambientais em estágio inicial, o que exigiria sistemas
de monitoramento por pressão para detectar rupturas e vazamentos. Com
base em extrapolação de projeto anterior, a implementação de sistemas de
monitoramento automático, de alarmes avançados e de resposta rápida em
todos os campos da Petroecuador no Distrito Amazónico custaria cerca de
US$60,8 milhões. Atualmente, apenas o Sistema de Oleodutos Transequa-
toriano (SOTE) conta com essa tecnologia, embora outros se encontrem em
diferentes estágios de implementação.
Descarga de águas produzidas não tratadas . Embora se esteja progredindo
na reinjeção no solo de boa parte das águas residuais, há evidências de
que, na Petroecuador, a diferença entre geração e reinjeção de águas
produzidas é de 29 mil galões.
94 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Instalações desativadas ou abandonadas sem planejamento adequado . Não
se dispõe de inventário sistemático, mas alguns dos sítios de exploração
na Península de Santa Elena, por exemplo, continuarão a impor sérios
riscos durante algum tempo.
Queima de gás . Cerca de 52% do gás relacionado com a extração é lan-
çado ou queimado na atmosfera, provocando problemas ambientais e
graves perdas econômicas: o volume de gás perdido por ano nos campos
de petróleo da região amazônica é maior que o produzido pelo campo de
Amistad para a geração de eletricidade.
Agricultura
Os impactos ambientais relacionados com commodities agrícolas são muito
diversificados, mas tipicamente abrangem poluição do ar e da água, resultante
da produção e do processamento, além dos decorrentes da utilização insus-
tentável de recursos do solo e dos oriundos de perdas de habitats naturais. Os
danos associados à conversão do uso da terra (por exemplo, de florestas para
agricultura) ou mudanças de um setor para outro (por exemplo, de pastagem
para plantação de soja) geralmente são provocados ou muito exacerbados por
políticas públicas mal concebidas e executadas, que podem reforçar os incen-
tivos perversos resultantes da natureza da propriedade comum dos recursos ou
levar a consequências não intencionais, por meio de subsídios inadequados.
Por exemplo, embora as causas do desflorestamento na Região Amazônica
sejam complexas, a inexistência ou insegurança da propriedade da terra tem
sido importante fator de agravamento. Além disso, os subsídios induzem a
algumas das práticas mais destrutivas em termos ambientais. Um exemplo é o
subsídio à eletricidade na extração de água no México (Quadro 6.1).
Pesca
A América Latina e o Caribe têm alguns dos maiores pesqueiros do mundo,
assim como um setor de aquicultura de importância crescente. A pesca de an-
chova no Peru é a maior do mundo, quando se considera uma única espécie.
C O N S E Q U Ê N C I A S A M B I E N T A I S E S O C I A I S D A P R O D U Ç Ã O . . . 95
E o setor de aquicultura no Chile também tem recebido grandes investimen-
tos estrangeiros e vem ampliando seus mercados. Porém, o uso sustentável
desses importantes recursos naturais enfrenta vários desafios que exigem boas
políticas públicas, aprimoramento da governança e cooperação regional. A
pesca oceânica é caso clássico de recurso de propriedade comum e tende ao
excesso de exploração. No caso das anchovas do Peru, a situação é exacerbada
pelo ciclo do El Niño, que pode mudar o rendimento de 2 milhões para 8
milhões de toneladas. A alta variabilidade tem acarretado excesso de extração
e, no passado, provocou o declínio do estoque de peixes, que levou anos para
se recuperar, mergulhando a indústria em dívidas. Recentemente, a cultura de
salmão no Chile também experimentou grandes perdas, decorrentes, em par-
te, do mau monitoramento ambiental, que levou à rápida difusão de doenças
entre os salmões. Fragilidades semelhantes na governança já haviam provoca-
do situações anteriores de prejuízos econômicos e ambientais na aquicultura
de camarão no Equador. Como no caso da agricultura, problemas de excesso
de exploração em pesqueiros de águas profundas são agravados pelos subsídios
oferecidos por muitos países às suas frotas, principalmente nos de alta renda.
QUADRO 6.1
Subsídios perversos para o meio ambiente: tarifas de eletricidade para irrigadores no México
Um dos maiores desafios ambientais para o México é o uso insustentável
da água, em especial dos lençóis freáticos. Em 2008, o México tinha 104
aquíferos sob regime de exploração insustentável, com a extração excedendo
a reposição natural, problema agravado pelo crescimento da população e
pelo aumento da atividade econômica. Estima-se que o volume de água
extraído desses aquíferos seja equivalente a quase 200% da reposição mé-
dia, diminuindo rapidamente o nível do lençol freático, o que resulta, em
alguns casos, na intrusão salina e na presença de metais pesados. A situação
é ainda mais preocupante porque quase todas as cidades do México explo-
ram lençóis freáticos como principal fonte de abastecimento das famílias e
das indústrias, ao mesmo tempo em que quase metade de toda a produção
agrícola irrigada usa lençóis freáticos como principal fonte de abastecimento
ou como complemento da água de represas.
A agricultura consome mais de 70% da água doce disponível no México.
O excesso de demanda de água nesse setor é provocado por vários fatores,
96 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
como a fixação de tarifas de eletricidade com altos níveis de subsídio, o que
intensifica a exploração dos lençóis freáticos pelos agricultores. Os agricul-
tores com concessões pagam apenas algo entre US$0,02 e US$0,03 por qui-
lowatt-hora, em comparação com o custo médio de geração e transmissão
de US$1,13 por quilowatt-hora. Em 2008, esse subsídio implícito custou
para o governo mais de US$640 milhões.
Uma série de estudos realizados pelo Instituto Nacional de Ecología (INE),
órgão de pesquisa do Ministério do Meio Ambiente do México, identifica os
subsídios à eletricidade como causa não só de níveis de extração de água muito
mais elevados, considerando determinada distribuição de tecnologias agrícolas,
mas também de grande redução nas taxas de adoção de tecnologias de irrigação
que economizam água (INE, 2005). Essa situação explica, em parte, por que,
no México, quase 755 dos agricultores recorrem a canais de terra, a tecnologia
de irrigação menos eficiente, mesmo em regiões que sofrem de grande escassez
de água. Os canais de terra perdem um terço da água bombeada, por evapora-
ção ou por infiltração, antes da chegada às plantações. O INE estima que, se o
subsídio à eletricidade fosse completamente eliminado, a extração dos lençóis
freáticos seria reduzida em 2.988 milhões de litros por ano, o suficiente para
recuperar um em cada quatro aquíferos explorados em excesso, criando condi-
ções para sua exploração sustentável. Outro aspecto do subsídio à eletricidade é
a alta desigualdade de sua distribuição. Cerca de 51% de todos os recursos vão
para os 10% mais ricos dos agricultores (INE, 2005). Essa enorme iniquidade,
na melhor das hipóteses, seria politicamente controversa, se não fosse o fato
de se ocultar na justiça ilusória de permitir que todos os agricultores paguem a
mesma tarifa baixa.
Fonte: Carlos Munõz, do INE, México, com o staff do Banco Mundial.
Impactos sociais da produção de commodities
As atividades de produção de commodities, como mineração e exploração de
petróleo, envolvem alto risco de gerar tensões e conflitos sociais. Em geral, es-
sas ocorrências são subprodutos dos impactos ambientais adversos. A minera-
ção padece de reputação especialmente negativa, decorrente, em parte, de suas
raízes históricas na região. A mineração em grande escala nos Andes começou
depois do saque dos tesouros incas e se caracterizou como um dos tratamentos
C O N S E Q U Ê N C I A S A M B I E N T A I S E S O C I A I S D A P R O D U Ç Ã O . . . 97
mais espoliadores já dispensados a povos indígenas, o “mita”, trabalho com-
pulsório nas minas de ouro e prata. O folclore, a mitologia e a poesia andinas
mostram que o ressentimento ainda corre fundo. Em numerosos casos, confli-
tos relacionados com a mineração se tornaram violentos (Quadro 6.2).
QUADRO 6.2
Exemplos de conflitos sociais no Peru durante a última década
Região do Arequipa. O governo peruano está promovendo a regulariza- ção de numerosos mineiros em situação informal, que produzem recei-
tas anuais em torno de US$800 milhões, afirmando que as atividades
mineiras informais poluem rios, destroem o meio ambiente e provocam
desastres naturais, em consequência da falta de tecnologias adequadas.
Os mineiros também apoiam a formalização, mas com regras que pro-
movam suas pequenas empresas. Em vez de abrir o diálogo em busca
de denominadores comuns, esse desacordo desembocou em conflitos.
Em abril de 2010, os mineiros bloquearam a rodovia Pan-Americana,
na região do Arequipa. Em choques com as forças policiais, seis pessoas
morreram, 29 ficaram feridas, dezenas foram detidas e milhares foram
abandonadas nas rodovias. O conflito continua sem solução. Há a possi-
bilidade de greve por tempo indeterminado, que pode mobilizar milha-
res de mineiros informais em todo o país.
Região Amazônica. Desde 2008, as comunidades indígenas têm protestado contra novas leis que, segundo sua interpretação, permitiriam que as empre-
sas petrolíferas e mineradoras entrassem em seus territórios sem consulta e
autorização prévias. Em junho de 2009, os protestos culminaram com grave
choque em Bagua, com mortos e feridos. Depois desse confronto, o governo
cancelou alguns decretos, mas muitos continuaram em vigor. As comunida-
des locais ainda exigem que o governo revogue as leis remanescentes e retire
as acusações contra os líderes indígenas, acusados de serem os responsáveis
pelos acontecimentos violentos. Em geral, o sentimento é de que esses pro-
jetos interferiram em seus costumes e contaminaram o meio ambiente, sem
contribuir para a melhoria de seu padrão de vida.
Huancabamba (Rio Branco). Este projeto de mineração se situa numa região que depende da pecuária e da agricultura para exportação. Des-
de o início do projeto, as comunidades se preocuparam com a possível
destruição do ecossistema local e com os efeitos daí decorrentes sobre a
saúde das pessoas, dos rebanhos e das plantações. Além disso, afirmavam
98 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
que a empresa de mineração não cumpria as leis que exigiam o consenti-
mento das populações locais para iniciar a exploração em seus territórios.
Em 2005, durante manifestações pacíficas, duas pessoas foram mortas e
muitas outras feridas. Em 2007, os governos das comunidades afetadas
realizaram um referendo para que os cidadãos opinassem sobre o tema.
A grande maioria votou contra o projeto, mas o referendo foi declarado
ilegal. Mais uma vez, os ânimos se acirraram quando, em 2009, a polí-
cia foi acusada de manter presos, ilegalmente, ativistas dos protestos de
2005. Em dezembro de 2009, duas pessoas foram mortas e várias foram
feridas, em confrontos entre residentes locais e a polícia.
La Oroya. É uma cidade industrial de fundição e refino de metais, de- clarada pelo Blacksmith Institute um dos 10 lugares mais poluídos do
mundo. Quando a Doe Run Peru (DRP) comprou a empresa, a nova
controladora concordou em implementar um programa de gestão am-
biental. Em 2004, a DRP informou que não poderia cumprir as metas
da iniciativa. Os cidadãos, receando perder o emprego, reivindicaram
a continuidade das operações da fundição. Em consequência, a DRP
obteve prorrogação do prazo de implementação, o que enfatiza a tensão
entre proteção do meio ambiente e proteção do ganha-pão.
Cajamarca (Yanacocha). A mina de ouro de Yanacocha se envolveu em vários conflitos sociais relacionados com a poluição das fontes de abas-
tecimento de água. Em 2000, por exemplo, uma carga de mercúrio se
derramou por acidente, contaminando algumas cidades da região. De
acordo com estimativas do governo, mais de 900 pessoas foram enve-
nenadas. Em 2004, a exploração de Cerro Quilish teve de ser suspensa,
quando os habitantes locais protestaram contra o risco de danificação
dos mananciais. Do mesmo modo, em 2006, deflagrou-se um conflito
envolvendo a construção de uma represa num rio próximo. Os habitan-
tes protestaram contra a possível contaminação da água e contra a distri-
buição injusta dos benefícios sociais e econômicos do projeto. Os pro-
testos terminaram com choques entre a polícia e os agricultores locais,
em que, conforme relatos, uma pessoa morreu e muitas foram feridas.O
governo enviou uma comissão para promover conversações entre as par-
tes interessadas; por fim, chegou-se a um acordo.
Fontes: Anaya (2001): Borum (2009); CATAPA (2009); Janssens (2009); London Mining
Network (2009); Peruanista (2009); Salazar (2007); Th e View from Peru (2010); Vasquez
(2010); Banco Mundial (2005).
C O N S E Q U Ê N C I A S A M B I E N T A I S E S O C I A I S D A P R O D U Ç Ã O . . . 99
O denominador comum dos conflitos sociais é a falta de confiança entre
as partes interessadas, o que, em geral, se explica por uma história de más
práticas ambientais e sociais na exploração de recursos naturais, dificultando
o diálogo. Entre as questões sociais mais comuns, destacam-se a frustração
de expectativas referentes a emprego e benefícios; a aquisição de terras e o
impacto dos reassentamentos; a falta de comunicação adequada nos processos
de licenciamento; as deficiências na garantia de observância da legislação ou
a ausência de governo; a falta de capacidade de gestão e negociação pelas
autoridades locais; e a percepção social negativa da produção de commodities
como atividade poluidora que afeta negativamente a saúde pública.
A aquisição de terras, em especial, acaba gerando tensões, mal-entendidos
e conflitos sociais. Quando se compra a terra de camponeses, mesmo a preços
indenizatórios razoáveis, eles, em geral, não conseguem estabelecer-se em
novas atividades de sustento e se transformam em trabalhadores rurais sem-
terra, que, quase sempre, se incluem entre os mais pobres dos pobres. Vários
outros fatores podem complicar ainda mais os processos de aquisição de
terras, como conflitos fronteiriços não resolvidos, inexistência de direitos de
posse, dificuldades em estimar o preço de mercado, dificuldades em definir os
princípios de reciprocidade e de compartilhamento de terras entre diferentes
comunidades e manejo de terras comunitárias versus terras individuais. Para
piorar ainda mais as coisas, a lei pode adotar mecanismos de pressão sobre
as comunidades que não concordam com os termos dos acordos de compra
ou uso da terra. Por exemplo, a Lei Peruana nº 26.570, sobre servidumbre
minera, é vista com hostilidade pelas comunidades, pois gera a percepção de
que, se as negociações entre investidores e comunidades fracassarem, estas
últimas sairão derrotadas (Banco Mundial, 2005). Dificuldade correlata para
as comunidades afetadas é a falta de apoio (se não a hostilidade aberta) ao
governo no nível local.
Não se pode esperar, contudo, que as atividades relacionadas com
commodities, sozinhas, resolvam a questão complexa da sustentabilidade
dos bens e serviços que oferecem às comunidades locais. As operações de
produção de commodities, como mineração e extração de petróleo, em geral
se desenvolvem em locais distantes e economicamente deprimidos, onde a
presença do governo é esporádica, as taxas de desemprego são altas e a educação
é de má qualidade. Esses fatores explicam as altas expectativas das populações
100 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
locais quanto aos investimentos relacionados com commodities. Em especial,
esses investimentos são considerados fontes de criação de emprego e meio
de obter acesso a serviços públicos essenciais. Às vezes, essas expectativas
se realizam por meio de programas comunitários; contudo, as atividades
relacionadas com commodities não podem, sozinhas, resolver os problemas
locais, como o desemprego. Em geral, depois da fase de investimentos, essas
atividades exigem pessoal especializado, enquanto a mão de obra local carece
de formação e treinamento para se transformar em trabalhadores qualificados.
Para resolver os problemas de sustentabilidade com que se defrontam as
comunidades locais, a intervenção e o comprometimento dos governos são
fundamentais.
C A P Í T U L O 7
Conclusões e implicações políticas
Maldição das commodities?
Importante constatação desse relatório é que o peso das evidências econo-
métricas e dos estudos de casos dos registros históricos indica que a “mal-
dição das commodities” (ou seja, que a abundância de recursos naturais
trunca o crescimento a longo prazo), se existir, não é forte nem inevitável.
As evidências preponderantes indicam que a riqueza em recursos naturais,
em média, não prejudica nem promove desproporcionalmente o cresci-
mento econômico. Do mesmo modo, ao que parece, não há nenhuma
“maldição política” (ou seja, a abundância de recursos naturais, em si,
não enfraquece as instituições democráticas e nem fomenta conflitos em
grande escala), ao menos não na América Latina. Porém, mesmo que não
haja “maldição das commodities”, muitas são as preocupações em relação
às commodities, que geram riscos significativos. Se não forem gerenciados
de maneira adequada, esses riscos podem afetar, de maneira adversa, as
perspectivas de desenvolvimento econômico e institucional do país. O
manejo desses riscos exige decisões políticas em várias frentes.
102 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Colocando em perspectiva a doença holandesa
As forças econômicas tendem a reduzir os incentivos para se envolver em
atividades fora do setor de recursos: a “doença holandesa”. Essa situação pode
ser considerada manifestação natural do princípio da vantagem comparativa
e, nesse sentido, não é necessariamente ruim. A produção de commodities não
é intrinsecamente inferior à de outros setores de atividade quanto ao potencial
de aumento do valor agregado, à medida que a produção avança na escalada
da qualidade, nem quanto aos efeitos de transbordamento positivos, e nem
quanto ao impacto de externalidades sociais e em relação ao desenvolvimento
de ligações para frente e para trás. Porém, a fraca diversificação das exporta-
ções – principalmente em sua forma extrema – exacerba os efeitos econômicos
adversos da volatilidade, inclusive o impacto negativo sobre as perspectivas de
crescimento. Por essa razão, pode ser prudente adotar medidas para atenuar,
de alguma maneira, os efeitos da doença holandesa e para diversificar a estru-
tura de produção da economia.
Em termos amplos, conta-se com dois tipos de alavancas políticas, que de-
vem atuar de maneira complementar para a consecução desse objetivo. Uma
é o uso de instrumentos de política macroeconômica, como fundos de esta-
bilização e de riqueza soberana, para atenuar apreciações excessivas da taxa de
câmbio, por meio da gestão da volatilidade fiscal (analisada, abaixo, em pri-
meiro lugar) e de ativos de longo prazo. A liberalização do comércio também
pode contrapor-se à apreciação da taxa de câmbio. Outro tipo de alavanca
política são medidas não relacionadas com a taxa câmbio, para melhorar a
produtividade e aumentar a competitividade.
Gestão da política fiscal
Sob uma perspectiva estratégica, os dois principais objetivos da política fis-
cal em economias dependentes de commodities são, a curto prazo, ajustar
as despesas públicas à volatilidade das receitas oriundas de commodities e a
longo prazo, gerenciar de maneira ótima a riqueza. Embora os instrumentos
de política macroeconômica geralmente misturem esses dois objetivos, eles
são conceitos distintos e podem ser gerenciados com diferentes ferramentas.
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 103
Um terceiro objetivo importante é reduzir a volatilidade da receita, por meio
da diversificação da base tributária e, quando possível, usando instrumentos
de seguro. Em consonância com os princípios gerais de comportamento em
resposta ao risco (Becker e Ehrlich, 1972), a estratégia ótima provavelmente
envolve uma abordagem diversificada, combinando elementos desses três
objetivos.
Gestão dos ciclos de curto prazo
A blindagem das despesas contra ciclos de bonança e recessão nas receitas de
commodities requer, idealmente, o uso de uma meta fiscal com ajustamento
cíclico, combinada com um fundo de estabilização que force a acumulação de
poupanças nas fases de ganhos extraordinários com commodities, as quais, en-
tão, podem ser usadas para os gastos em tempos de recessão de commodities.
Portanto, o fundo de estabilização pode exercer a função de estabilização das
despesas e contribuir para uma política fiscal contracíclica mais eficaz.
As regras dos fundos de estabilização que regem a acumulação e a desacu-
mulação devem levar em conta o objetivo de melhorar a competitividade, ou
ao menos de evitar perdas excessivas da competitividade da taxa de câmbio
para os setores de não commodities “tradables”. Aí se incluem regras e de-
cisões ex ante sobre quanto gastar. Quanto mais se poupam e se investem no
exterior os ganhos extraordinários, menores serão as pressões pela apreciação
da taxa de câmbio, simplificando a política monetária e a política fiscal. Tam-
bém envolve decisões sobre quanto gastar. Os governos dos países em desen-
volvimento terão muitas áreas prioritárias, com alto potencial de retornos,
como, por exemplo, projetos de infraestrutura, educação, saúde e assistência
social. Porém, grandes aumentos nos gastos internos aquecerão a economia e,
mais uma vez, valorizarão a taxa de câmbio real. Os gastos com projetos em
que é alta a proporção de insumos “nontradables” exacerbarão esse efeito. Por
exemplo, a construção de mais escolas no país valorizará mais a taxa de câmbio
que um programa de financiamento de bolsas de estudos para estudantes no
exterior. As decisões sobre o que fazer com os produtos das bonanças também
podem ser moldadas pela necessidade de preservar o apoio político para o
fundo ou para a política fiscal.
104 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Em geral, os fundos de estabilização dependem dos preços ou das recei-
tas das commodities (por exemplo, no México, Rússia, Trinidad Tobago e
República Bolivariana de Venezuela). O fundo acumula recursos quando o
preço da commodity é mais alto que o valor de referência e contribui para os
recursos orçamentários quando os preços são mais baixos. O principal desafio
consiste em escolher o preço de referência de commodities. Quase sempre, o
valor de referência é divulgado antecipadamente para garantir transparência.
Ele pode ser fixo em termos nominais ou mutável em bases discricionárias e,
em geral, se fundamenta em observações dos preços no passado, combinadas
com projeções dos preços no futuro. Se fundos de estabilização contingentes
forem regidos por normas inflexíveis concernentes ao preço de referência a
ser adotado, sua operação pode tornar-se difícil, em virtude da complexidade
de prever os preços e volumes dos recursos extraíveis. Na elaboração das nor-
mas sobre acumulação e desacumulação, também se devem levar em conta os
níveis efetivo e almejado do fundo. Isso forçaria acumulação mais rápida (ou
desacumulação mais vagarosa), se o nível do fundo estiver baixo e retardaria
a acumulação necessária (ou aceleraria a desacumulação) se o nível do fundo
estiver perto do desejado.
Em geral, é aconselhável manter certo grau de discricionariedade ao longo
do tempo quanto à escolha do preço de referência (ou do nível almejado do
fundo). Se o preço de referência do fundo for estimado de maneira inflexível,
com base nos dados históricos, a situação real dos preços das commodities
pode tornar o fundo insustentável. Com efeito, a natureza do processo esto-
cástico que os preços das commodities parecem seguir (passeio aleatório) pra-
ticamente garante que qualquer preço de referência inflexível acabaria levando
o fundo a acumular indefinidamente ou a exaurir seus recursos. O Quadro
7.1 apresenta algumas sugestões de boas práticas para incorporar esses princí-
pios na elaboração desses esquemas.
As decisões de poupar muito durante as bonanças se mostraram politica-
mente desafiadoras na ALC, resultando em numerosos exemplos de fundos
de estabilização ou de políticas fiscais que foram abandonadas em virtude das
pressões por aumento das despesas. Essas pressões se intensificam quando os
regimes políticos carecem de credibilidade e, em consequência, se orientam
por horizontes temporais curtos. Os cidadãos, às vezes, não confiam em que
seus governos cumpram as promessas de gastos futuros para atender a seus
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 105
interesses e podem até temer o desaparecimento do dinheiro dos fundos de
estabilização. Daí a importância da governança, em especial, para garantir
transparência e prestação de contas na gestão da receita – assunto que será
analisado a seguir.
Quando os governos desfrutam de certo grau de credibilidade, as medidas
de estabilização podem receber apoio mais amplo, se os eleitores souberem
que os resultados serão vinculados a algo importante em suas vidas – por
exemplo, aumento dos gastos sociais durante a fase de recessão inevitável do
ciclo ou reforço do sistema de pensão. A experiência do Chile no recente ciclo
de preços ilustra os benefícios políticos de poupar durante os bons tempos
para financiar programas sociais durante a reversão inevitável (ver Quadro
7.2). Depois do crash, a taxa de aprovação do presidente disparou no Chile,
ao mesmo tempo em que desabava em outros países produtores de commo-
dities (Figura 7.1).
QUADRO 7.1
Elementos básicos do projeto de um fundo de recursos naturais.
Garantir que o fundo esteja bem integrado com o orçamento. O fundo deve funcionar como conta do governo, não como instituição segregada.
Deve-se evitar a operação de dois orçamentos diferentes – com recur-
sos naturais e sem recursos naturais –, pois isso poderia comprometer
a transparência e redundar em problemas de gestão fiscal. Portanto, o
objetivo deve ser uma estrutura fiscal unificada. Quanto mais o fundo
estiver integrado no orçamento, mais coordenados serão os usos de re-
cursos e de não recursos.
Incluir o fundo na estrutura de gestão de ativos e passivos do governo. A estratégia de gestão de ativos do fundo deve estar bem integrada com a
correspondente estratégia de dívida do setor público.
Alinhar a estratégia de investimentos do fundo com seus objetivos. A estratégia de investimentos do fundo deve mirar os níveis desejados de
risco e de liquidez. Os perfis de risco dos investimentos são importantes;
no caso de um fundo de recursos naturais focado na estabilização, suas
reservas devem estar disponíveis para saque com o mínimo de antece-
dência, e mesmo ações de empresas relativamente de baixo risco e de
longo prazo talvez não sejam compatíveis com os objetivos do fundo.
106 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Em contraste, os fundos de poupança que envolvam mais de uma gera-
ção podem adotar estratégia de investimento de mais longo prazo.
Assegurar que o fundo não tenha autoridade para gastar. Para evitar a fragmentação das políticas públicas e a perda do controle fiscal, é preferí-
vel que o fundo não tenha mandato para gastar. Se tiver, qualquer gasto
extraorçamentário deve depender de prévia consideração parlamentar.
Zelar pela transparência das atividades do fundo. As normas devem ga- rantir a transparência, a boa governança e a prestação de contas para
evitar o uso impróprio dos recursos. Deve promover-se a divulgação fre-
quente das atividades do fundo, das entradas e saídas de recursos, da
alocação dos ativos e dos perfis dos investimentos.
Fontes: DAvis, Ossowski e Fedelino (2003): Ossowski et al. (2008); Das et al. (2009). (Esta
fonte oferece boa análise de questões referentes a projeto e operação.)
Sem dúvida, ocorrerão inevitáveis opções excludentes (trade-offs) entre gas-
tos com objetivos concorrentes e entre o bem-estar de diferentes gerações. A
solução socialmente ótima dependerá, até certo ponto, da estrutura da eco-
nomia. Decerto, não existe uma solução capaz de resolver todos os males ao
mesmo tempo, mas o processo de decidir entre as opções excludentes deve ser
isolado tanto quanto possível das pressões políticas de curto prazo. O uso de
conselhos consultivos independentes, compostos de especialistas, a exemplo
dos conselhos fiscais, pode ser útil a esse respeito.
Os conselhos fiscais, ou agências fiscais independentes, podem aumen-
tar o custo político da gestão inadequada das receitas dos recursos naturais.
Conforme descrito por Debrun, Hauner e Kumar (2007), os conselhos fiscais
são órgãos não partidários que oferecem inputs independentes ao processo
orçamentário. Em economias dependentes de commodities, uma área crítica
em que os conselhos fiscais podem contribuir é o fornecimento de estimativas
imparciais dos preços das commodities para uso no processo orçamentário.
Essa solução contornaria o problema da manipulação do preço de referência
das commodities, a ser usado na elaboração do orçamento, para conciliar de-
mandas políticas. Exemplo típico é o Chile, onde dois grupos independentes
de especialistas desenvolvem estimativas do PIB tendencial e do preço de refe-
rência do cobre a longo prazo, para adoção como input no cálculo da meta de
balanço estrutural para o orçamento.
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 107
Sustentação da riqueza real ao longo prazo
As perspectivas dos países quanto ao crescimento sustentável a longo prazo
são prejudicadas pela extração de recursos, na medida em que o valor dos re-
cursos extraídos não é compensado pelo acúmulo de outros ativos, como por
capital humano, físico e financeiro ou pelo pagamento de passivos onerosos.
Importante mensagem política para os países dependentes de commodities
que extraem recursos valiosos é que as despesas públicas e outras políticas
fiscais precisam encorajar altas taxas de poupança e investimentos para evitar
a exaustão do estoque de riqueza real ao longo do tempo. Uma regra para
promover o uso intertemporal “ótimo” (sob certas premissas) é investir toda a
receita da extração de recursos exauríveis em capital humano ou físico. Essa é
a regra de Hartwick, analisada no Capítulo 3.
QUADRO 7.2
Regras fiscais como política social
Engel, Nielsen e Valdés (2010) examinam o papel da política fiscal ao longo
do ciclo, quando ocorrem despesas fiscais voláteis e exógenas (por exemplo,
oriundas de commodities). Os autores apresentam um modelo teórico em
que se alcançam ganhos de bem-estar substanciais, relacionados com a adoção
de políticas fiscais contracíclicas, que miram o aumento de despesas com os
pobres. Esse modelo se baseia em poupanças fiscais do Chile durante a recente
bonança de receitas com o cobre, que permitiu ao governo implementar paco-
te fiscal substancial e bem direcionado, no começo de 2008. Como parte do
estímulo fiscal, o governo chileno fez transferências únicas para os 40% mais
pobres do país em março e em agosto de 2009. Para o decil mais pobre, essas
transferências equivaleram a cerca de dois meses de renda.
No modelo, as rendas das famílias flutuam ao longo do ciclo de commo-
dities. O planejamento do governo se concentra na gestão das transferências
fiscais, a fim de maximizar a utilidade das famílias ao longo do tempo. Em
razão da incerteza da receita, acumulam-se poupanças preventivas nos bons
tempos, para financiar transferências às famílias nos maus tempos. A desi-
gualdade da renda familiar é fundamental no modelo. Igualdade de renda
implica a existência de um agente representativo que recebe a renda média,
enquanto desigualdade de renda (heterogeneidade) introduz uma popula-
ção mais pobre com utilidade marginal menos estável ao longo do tempo.
108 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
A consideração da heterogeneidade na renda familiar aumenta a importân-
cia da fixação de metas no contexto da política fiscal. Sem a fixação de metas,
a regra ótima de política fiscal seria mais dispendiosa nos maus tempos, pois
precisaria incorrer em gastos fiscais mais elevados para alcançar o mesmo nível
de bem-estar, em comparação com a situação em que as transferências podem
ser direcionadas para os necessitados. No sentido oposto, quanto maior for a
possibilidade de mirar os pobres nos maus tempos, menor será o volume dos
gastos públicos necessários. Quanto maiores e mais voláteis forem as receitas
de commodities, maiores serão os ganhos em bem-estar associados à adoção de
regra ótima de “necessidades sociais” em relação às despesas orçamentárias equi-
libradas. Os ganhos em bem-estar serão maiores quanto melhor for a fixação de
metas nos maus tempos, mas serão menores quando não houver heterogeneida-
de entre os níveis de renda das famílias.
A calibração do modelo para o Chile sugere que o governo deve gastar
100% das receitas em Estados com receitas muito baixas, mas menos de
100% mesmo em Estados com receitas ligeiramente abaixo da média (por
causa dos motivos de poupança preventiva). Cerca de 80% devem ser pou-
pados nos Estados em condições mais favoráveis.
Fonte: Engel, Nielsen e Valdés (2010).
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Lehman Brothers
Venezuela, R. B. da Equador Chile Bolívia
F IGURA 7.1
Recompensa pela gestão econômica? Índices de aprovação do presidente, na Bolívia, no Chile, no Equador e na a República Bolivariana da Venezuela.
Fontes: Engel, Nielsen e Valdés (2010); para a Bolívia: agências Mori, Gallup e Apoyo (incluídos meses disponíveis); para a República Bolivariana da Venezuela e para Equador: CEDATOS, Estudios & Datos, Quito, Enero 2010.
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 109
Evidentemente, as decisões ótimas sobre como distribuir a riqueza no tem-
po são complexas e dependem das circunstâncias específicas de cada país. Nos
países pobres, a taxa de desconto, ou o retorno dos gastos presentes em com-
paração com o dos gastos futuros, pode ser muito alta, tornando difícil justi-
ficar a poupança do grosso dos recursos em benefício das próximas gerações,
se as receitas puderem ser usadas com eficácia agora para aumentar o padrão
de vida no presente. Além disso, quando os níveis de dívida pública ou os pas-
sivos contingentes do país forem altos, pode ser que o pagamento de dívidas
onerosas ou a constituição de provisões para obrigações previdenciárias futu-
ras, por exemplo, ofereçam retornos sociais mais elevados. Porém, no caso de
outros países, mormente os que padecem de síndromes de alta desigualdade e
de exclusão social, a dívida social pode ser prioritária, aumentando o prêmio
de usar as rendas econômicas dos recursos sociais para enfrentar explicitamen-
te os problemas de injustiça social e para estreitar a lacuna entre os “desafor-
tunados” e os “afortunados”. Os recentes acontecimentos políticos na Bolívia,
no Equador e na República Bolivariana da Venezuela refletem, em parte, a
luta para usar as rendas econômicas dos recursos naturais com o propósito
de atender às necessidades sociais, mesmo sob o risco de criar desequilíbrios
macroeconômicos ou comprometer o clima de investimentos.
No entanto, mesmo considerando todas as complexidades, será do interes-
se de longo prazo dos países poupar parcela substancial das rendas econômicas
das commodities. Muitos países recorrem a fundos de riqueza soberanos para
manter altas poupanças, não raro em conjunto com fundos de estabilização,
ainda que não necessariamente. Além disso, como a composição dos ativos e
as estratégias de gestão para a acumulação de riqueza a longo prazo tendem
a ser diferentes daquelas com objetivos de curto prazo, a segregação pode ser
vantajosa.1 Políticas públicas que estimulem a poupança privada também po-
dem ajudar a preservar o estoque de riqueza real do país.
Contudo, muitas vezes, por causa, ao menos em parte, das escolhas impro-
dutivas em relação aos gastos públicos, os países com altas rendas econômicas
oriundas de recursos naturais tendem a terminar com “taxas de poupança
genuínas” mais baixas – ou seja, eles consomem mais que o valor dos recursos
que estão extraindo, destruindo, assim, seu estoque de capital total. Infeliz-
mente, as relações nos países da ALC (Figura 7.2) parecem muito semelhantes
às de outros países.
110 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Ao fazer escolhas referentes a despesas públicas com o propósito de manter
a riqueza real, preocupação especial na ALC é o uso intenso de subsídios para
reduzir os preços da energia. Conforme observamos, os subsídios aos preços
da energia são grandes (mais de 2% do PIB, em média, na ALC), regressivos,
não transparentes e improdutivos. Em vários países, são mais altos que as
despesas com educação. A eliminação ou o aprimoramento dos subsídios aos
preços da energia pode liberar recursos fiscais para investimentos em capital
físico e humano, que substituam a perda de riqueza real decorrente da extra-
ção de recursos naturais não renováveis.
A reforma dessas políticas de subsídios tem sido politicamente difícil, e a supe-
ração do impasse exige a adoção de abordagens inovadoras. O México está explo-
rando novo método para desativar gradualmente os subsídios à energia, com base
no princípio dos pagamentos dissociados, usado na reforma dos subsídios agríco-
las em muitos países, que talvez tenham aplicabilidade mais ampla (Quadro 7.6).
Como no caso dos fundos de estabilização e das políticas fiscais, a melhoria das
despesas públicas exige credibilidade do governo. Os cidadãos que não confiam
nas promessas do governo talvez prefiram, compreensivelmente, que as rendas
econômicas sejam gastas de imediato, mesmo com subsídios ineficientes, em vez
de correr o risco de que o dinheiro não seja bem gerenciado no futuro.
F IGURA 7.2
Poupança genuína e rendas econômicas de recursos naturais
Fonte: Ram e Ruta (2009)Notas: Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, República Dominicana, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicará-gua, Peru, Trinidad e Tobago, República Bolivariana de Venezuela.
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Renda econômica de recursos não renováveis (% da RNB)
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QUADRO 7.3
Produtos e serviços de commodities do BIRD
Swaps de Commodities: Atualmente, o BIRD oferece aos tomadores acesso
a produtos financeiros para gerenciar riscos relacionados com a volatilidade
dos preços das commodities. Esse produto cria condições para que os toma-
dores se protejam da exposição à volatilidade dos preços das commodities,
ao efetivamente vincular o pagamento dos empréstimos concedidos pelo
BIRD a um preço ou a um índice de commodities. Para um país ou to-
mador que esteja exposto ao risco de aumento dos preços das commodities
(ou seja, o consumidor), o empréstimo pode ser estruturado de modo que
o pagamento do principal ou dos juros diminua se os preços das commodi-
ties aumentarem. Para um país ou tomador que esteja exposto ao risco de
redução dos preços das commodities (ou seja, o produtor), o empréstimo
pode ser estruturado de modo que o pagamento do principal ou dos juros
diminua se os preços da commodity cair.
Um empréstimo do BIRD estruturado dessa maneira teria dois compo-
nentes:
Um empréstimo comum, com especificações de taxa de juros baseada no LIBOR, de vencimento e prazos de pagamento.
Um contrato de swap de commodity, que troca os fluxos de caixa do em- préstimo original do BIRD por novo conjunto de fluxos de caixa, com
base em taxa de juros e em cronograma de pagamento que incorpore os
custos e a remuneração de um swap de commodity. O swap de commo-
dity estabelece a proteção de preço desejável.
Ao avaliar o instrumento, os tomadores devem considerar (1) o quanto
cobrir da exposição à volatilidade dos preços das commodities, (2) quais
níveis de preços devem ser protegidos e (3) o período ou cronograma da
cobertura. Como regra geral, os custos são mais altos para proteção por
períodos mais longos (ou seja, mais de 10 anos) do que para períodos mais
curtos (ou seja, um a cinco anos).
Serviços de consultoria: Primeiro passo importante na implementação
de uma estratégia de gestão de riscos de commodities é o processo de ava-
liação dos riscos, que quantifica a intensidade com que a volatilidade dos
preços das commodities afeta, de maneira direta ou indireta, o orçamento
do governo. Sob uma perspectiva fiscal, os movimentos de preços das com-
112 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Redução da volatilidade das receitas
Além da blindagem das despesas contra a volatilidade dos fluxos de receitas, os
governos podem reduzir diretamente a volatilidade das receitas. Instrumentos
de hedge fornecidos pelo mercado podem ajudar a estabilizar as receitas fiscais.
Sem dúvida, o mercado de hedge dos preços do petróleo e de outros minerais
está relativamente bem desenvolvido, embora os prazos de vencimento tendam
a ser mais curtos que os mais compatíveis com as necessidades dos países. Os pa-
modities podem afetar a receita de impostos ou de royalties, os passivos
contingentes relacionados com programas de subsídios, os fundos de es-
tabilização, as redes de segurança ou os mecanismos de apoio e, em alguns
casos, o suporte a respostas de emergência, como, por exemplo, no caso
de insegurança alimentar ou energética. Como essas questões podem ser
complexas, a Tesouraria do Banco Mundial oferece serviços de consultoria
em gestão de riscos de commodities. O contrato de consultoria abrange os
seguintes serviços:
Avaliação de riscos, para identificar e quantificar os impactos diretos ou indiretos da volatilidade dos preços sobre o orçamento.
Análise da estrutura institucional existente. Apoio técnico para projetar um arcabouço de seleção de estratégias de hedge.
Treinamento das partes interessadas e dos formuladores de políticas. Apoio técnico para construir infraestrutura robusta para o hedge do ris- co, em consonância com estrutura legal sólida; gestão de risco de crédi-
to apropriada; sistema adequado de registro, contabilização e avaliação;
capacidade de supervisão necessária para o monitoramento e gestão dos
riscos.
Estruturação e execução de transações com o mercado.
A Tesouraria do Banco Mundial pode prestar assistência aos países
membros interessados em hedge de commodities e trabalhará com os países
no desenvolvimento de estratégias sob medida que atendam às suas neces-
sidades específicas.
Fonte: Tesouraria do Banco Mundial.
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 113
íses têm feito o hedge do risco dos preços das commodities em mercados futuros
internacionais com resultados mistos. Em alguns casos, o uso de derivativos, de
modo geral, foi considerado “bem-sucedido”. Por exemplo, o uso pelo México
de opções de venda para fazer o hedge de receitas de petróleo em 2009 acabou
gerando lucro em torno de US$5 bilhões, ou 0,9% do PIB.
Os erros de compreensão e de percepção do hedge pelo público não raro
acarretam problemas políticos. O hedge é visto, erroneamente, mais como
oportunidade de ganhos financeiros do que como forma de seguro, razão pela
qual o governo pode ser responsabilizado pela opinião pública se algo não
der certo. Em contraste, caso não se faça seguro e os preços das commodities
acabem caindo, é fácil atribuir a culpa a condições exógenas do mercado. Esse
perigo seria minimizado por maior esclarecimento do público e por proteção
legal para os funcionários do governo que tenham agido de boa-fé. O México,
depois do lucro de US$5 bilhões, em 2009, com operações de hedge, mais
uma vez protegeu sua produção de 2010, pela qual pagou antecipadamente
cerca de US$1 bilhão. Agustin Carstens, presidente do banco central e ex-
ministro das finanças do México, explicou em público: “Fazemos isso como
uma espécie de seguro. Se não arrecadarmos mais recursos com essa transa-
ção, tudo bem.”2 No entanto, a utilidade desses instrumentos é limitada por
sua natureza relativamente de curto prazo. As decisões referentes a se e como
usar esses instrumentos são complexas. O Banco Mundial oferece serviços
de consultoria a governos interessados em explorar essas opções, assim como
um instrumento específico de gestão de riscos baseado no uso de “swaps”, o
empréstimo vinculado a commodities (Quadro 7.3).
Melhorando a produtividade em economias dependentes de commodities
O prêmio por empreender ações específicas para fomentar o crescimento da
produtividade é em tese maior em países ricos em commodities, com o obje-
tivo de compensar o risco de que uma bonança temporária de commodities
(e seus efeitos correlatos de doença holandesa) possa comprometer, de forma
permanente, atividades “tradable” (exportações e competição com importa-
ções) que, do contrário, seriam viáveis. Evidentemente, os tipos de políticas
que melhoram a produtividade e a competitividade de maneira direta ou indi-
114 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
reta são muito variados. Em tese, quase todas as políticas de desenvolvimento
econômico se enquadram nessa categoria. De Ferranti et al. (2002) oferecem
ampla análise dessas políticas, inclusive medidas para ampliar a abertura ao
comércio exterior e a investimentos estrangeiros diretos e para promover in-
vestimentos em capital humano, em geração de conhecimento, em aprimora-
mento das instituições e em infraestrutura pública.
No entanto, algumas políticas e investimentos em bens públicos focam
diretamente esse objetivo. O Fundo de Inovação para a Competitividade, do
Chile, foi constituído por meio de imposição sobre as receitas de mineração,
e pode servir como modelo para outros países dependentes de commodities
(Quadro 7.4). Além disso, vale frisar que os investimentos estrangeiros dire-
tos geralmente trazem para o país receptor mais que apenas o financiamento
de projetos. Ao introduzir novas tecnologias e práticas de gestão modernas,
também impulsionam a produtividade. E ainda podem ser úteis na escalada
para a qualidade, como mostra, por exemplo, o desenvolvimento dos setores
de frutas e legumes e de salmões do Chile.
Ao planejar despesas públicas e ao formular políticas para estimular a diver-
sificação das exportações e a inovação tecnológica, o foco deve concentrar-se em
incentivos neutros em relação a produtos, para promover esses objetivos, e não na
escolha e na proteção de “ganhadores” específicos (Lederman e Maloney, 2006).
Pesquisa básica e geração de conhecimento são bens públicos que melhoram a
competitividade e a produtividade e que já demonstraram proporcionar altas taxas
de retorno. Realisticamente, é óbvio que quase qualquer despesa pública ou inova-
ção regulatória beneficiará mais alguns setores que outros, razão pela qual sempre
despontarão alguns “ganhadores”. Porém, a chave não consiste em conceder gran-
des subsídios e alta proteção, como, por vezes, é feito, mas, sim, desenvolver um
ambiente de negócios saudável que facilite a descoberta de oportunidades de in-
vestimento lucrativas e garanta que os mercados continuem abertos e contestáveis.
Embora as despesas com educação não se destinem especificamente a melhorar a
competitividade, as descobertas de Brambilla e Porto (2009) também são relevan-
tes no contexto de políticas de despesas públicas em economias dependentes de
commodities. Esses autores descobriram que os prêmios salariais por qualificação
nem sempre são mais baixos em setores de commodities e que, portanto, os re-
tornos sobre os investimentos em educação são altos, qualquer que seja o grau de
especialização da economia em commodities.
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 115
QUADRO 7.4
Inovação tecnológica como meio de enfrentar a doença holandesa: a experiência chilena.
O Sistema de Inovação Nacional, do Chile, é componente central de uma
estratégia de crescimento lançada pelo governo para promover transfor-
mações produtivas na economia chilena. Esse quadro resume as principais
ações empreendidas pelo Chile para fomentar a inovação, com base em in-
formações do Banco Mundial (2010).
Desde a criação do Fundo de Competitividade e Inovação, em 2005, o
governo chileno aumentou drasticamente seus investimentos em inovação,
a uma taxa anual de 24%, avançando de US$240 milhões, em 2005, para
US$530 milhões, em 2009 (US$ de 2009).3 Esse aumento no orçamento
foi financiado pela cobrança de royalties da indústria de mineração. O ob-
jetivo do fundo é promover seis áreas estratégicas: inovação empreendedora,
formação de capital humano, promoção da ciência e tecnologia, interna-
cionalização das iniciativas inovadoras, conscientização do público quanto
à inovação e inovação de interesse público. Além de aumentar os recursos
destinados à inovação, o governo também promoveu uma série de iniciati-
vas institucionais, como a criação da Comissão Ministerial para a Inovação,
com o objetivo de garantir a implementação da estratégia de inovação na-
cional, em nível ministerial.
A estratégia de inovação nacional compõe-se de quatro principais ini-
ciativas institucionais. A primeira iniciativa almeja identificação de arranjos
produtivos locais (clusters) com áreas de pesquisa estratégica específicas. A
segunda iniciativa foca o aumento da participação do setor privado, por
meio de consórcios de tecnologia. Esses grupos foram constituídos como
entidades privadas, tendo como acionistas empresas privadas, organizações
setoriais, institutos de tecnologia públicos e universidades. Os grupos rece-
bem subsídios iniciais, mas, quando esses recursos se esgotam, os membros
do consórcio devem financiar, por conta própria, todos os seus custos. Em
2009, esses consórcios contribuíram com algo entre 15% e 20% do total
dos investimentos públicos em P&D agrícola. A terceira iniciativa objetiva
o desenvolvimento de capacidade para fortalecer a competitividade de ar-
ranjos produtivos locais em atividades diversas como biotecnologia, meio
ambiente e recursos hídricos, energia renovável, além de tecnologia da in-
formação e da comunicação. O apoio consiste em proporcionar financia-
mento básico para o desenvolvimento de centros de pesquisa de excelência,
gerenciados por empresas privadas durante determinado período. Depois
116 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
dessa fase inicial, os centros devem prover os próprios fundos. Hoje, há
cerca de 50 centros de excelência em operação, a maioria associada a univer-
sidades. Por fim, a quarta iniciativa promove a distribuição de fundos por
meio de processo competitivo.
Para complementar essa estratégia de inovação, o governo também tem
promovido investimentos em capital humano, com o lançamento do Fon-
do Bicentenario de Capital Humano, com US$6 bilhões, que financia o
desenvolvimento de profissionais, no nível de mestrado e doutorado, em
universidades estrangeiras.4 O principal objetivo para 2010 é ter 3.300 pro-
fissionais estudando fora do país, o que representa aumento de 672% em
relação a 2006.
Fonte: Autores, do Banco Mundial (2010).
Em geral, os países buscam a diversificação por meio de políticas que não
são eficazes em relação ao custo. Uma dessas políticas mal orientadas tem sido
a de conceder a alguns setores de não commodities altas taxas de proteção
efetiva. Embora pareça evitar os piores sintomas da doença holandesa, a diver-
sificação daí resultante, de atividades “tradable”, mas sob abrigo, não tende a
ser sustentável se não for capaz de sobreviver, mais cedo ou mais tarde, numa
economia aberta. A experiência com essas políticas demonstrou que setores
protegidos não são os que mais contribuem para a diversificação econômica.
Do mesmo modo, o fornecimento de gás altamente subsidiado à indústria pe-
troquímica local ou a outros setores, como meio de estimular a diversificação,
levou, em alguns casos, ao crescimento, mas a alto custo, em termos de perdas
de oportunidades de ganhos com exportações e de desestímulo aos investi-
mentos estrangeiros – os investidores relutam em comprometer-se, sabendo
que terão de fornecer gás subsidiado a usuários domésticos.
Na realidade, o que Justin Lin, economista-chefe do Banco Mundial, de-
nomina “políticas que desafiam a vantagem comparativa” – como alta prote-
ção ou subsídios excessivos a atividades internas – são iniciativas desnecessá-
rias e talvez contraproducentes, em especial porque, como já se demonstrou,
os setores de commodities podem desenvolver organicamente vínculos para
frente e para trás com outros setores, em ambiente institucional e empresarial
adequado. Essa lição é especialmente contundente na América Latina, onde
muitos países, em décadas passadas, tentaram forçar a industrialização em
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 117
ampla gama de setores, atribuindo pouca importância às verdadeiras vanta-
gens comparativas. Em consequência, muitos países pequenos desenvolveram
estruturas de produção semelhantes à de economias industriais avançadas
(Blomstrom e Meller, 1991). O Chile e o Equador tinham tantos produtores
de automóveis na década de 1960 quanto os Estados Unidos (De Ferranti et
al. 2002)! Essa tendência contribuiu para desastres econômicos espetaculares
nas décadas de 1970 e 1980. Blomstrom e Meller (1991) e De Ferranti et al.
(2002) comparam essa situação com a experiência de muitos dos países de
alta renda de hoje (Austrália, Canadá, países escandinavos e Estados Unidos)
em que a riqueza em recursos naturais proporcionou a base original para o
crescimento das economias, que, em seguida, se diversificou em indústrias
baseadas em recursos e, por fim, avançou para outros setores mais intensivos
em conhecimento. Uma característica das economias que estimularam essa di-
versificação evolucionária foi o alto nível de capital humano, complementado
por densa rede de instituições capazes de gerar e difundir conhecimento.
Embora essas políticas sejam capazes de fomentar o desenvolvimento de
setores viáveis de não commodities, não devem negligenciar os próprios seto-
res de commodities. Conforme já observado, a produção baseada em recursos
naturais pode manter vínculos e externalidades positivas, além de atuar como
fonte de receita, proporcionando espaço fiscal para que o governo estimule
a formação eficiente de capital humano e físico. Maloney (2007) argumenta
que uma das razões pelas quais a América Latina perdeu oportunidades de
crescimento baseadas em recursos se relaciona com deficiências na adoção e
adaptação de tecnologias, em consequência de dois fatores: carências na ca-
pacidade de aprendizado e de inovação do país, decorrentes de baixos investi-
mentos em capital humano, e longo período de industrialização introspectiva,
que afetou negativamente setores intensivos em recursos naturais e efetiva-
mente matou (ou ao menos feriu) a galinha dos ovos de ouro (Lederman e
Maloney, 2009).
Até o crescimento nos setores de commodities pode fomentar a diversi-
ficação. Essa mensagem é consequência da distinção entre os vários canais
pelos quais a concentração pode gerar vieses contra o crescimento. A fonte
dos vieses não é nem a falta de externalidades positivas nem a deterioração
das relações de troca, mas, sim, a volatilidade dos fluxos cambiais e das re-
ceitas fiscais. Essa volatilidade pode ser atenuada pela diversificação da cesta
118 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
de exportações para quaisquer produtos com que seus componentes não se
correlacionem perfeitamente ou que apresentem volatilidade mais baixa que
a da pauta existente. Aí podem incluir-se commodities primárias que hoje
não componham a cesta de exportações ou produtos processados a jusante
(corrente abaixo na cadeia de fornecimento), usando a principal commodity
da atual cesta de exportações, cujos preços, em geral, são menos voláteis que
os das commodities primárias em si.
Aprimoramento da governança em economias dependentes de commodities
Como vimos, muitas das dificuldades da gestão econômica ótima da riqueza
em commodities podem ser atribuídas diretamente a problemas de credibi-
lidade dos governos. Se os cidadãos não confiam nas promessas do governo
de aplicar bem os recursos que são poupados para o futuro, eles não endossa-
rão as decisões que retardam a gratificação imediata. As consequências pro-
vavelmente serão a exploração excessiva dos recursos naturais e ausência de
poupança para o futuro, tanto no longo prazo, para preservar a riqueza real
do país, quanto no curto prazo, para romper o ciclo bonança-recessão. O for-
talecimento da credibilidade vai além da adoção de políticas públicas concer-
nentes ao setor de recursos naturais, mas algumas medidas relacionadas com a
governança dos recursos decerto serão úteis.
Aumento da transparência e da prestação de contas na gestão das rendas econômicas dos recursos naturais (rendimentos e usos)
A falta de transparência solapa a credibilidade do governo perante seus ci-
dadãos e amplia e acentua os efeitos corrosivos que as rendas econômicas
relacionadas com commodities podem exercer sobre as instituições. No caso
da ALC, muitos países não disponibilizam dados sobre o total das rendas
econômicas de recursos naturais (em especial, de hidrocarbonetos e de mi-
nerais), recebidas pelos governos nacionais e subnacionais. O Programa de
Transparência das Indústrias Extrativas (Extractive Industries Transparency
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Initiative – EITI), que promove a publicação regular de prestações de con-
tas auditadas de todos os pagamentos referentes a petróleo, gás e mineração,
feitos por empresas a governos, é um instrumento potencialmente útil para
reforçar a transparência das receitas oriundas de recursos naturais. A disponi-
bilização dessas informações em domínio público fomentará o debate entre
todas as partes interessadas (governo, partidos de oposição e sociedade civil),
sobre os valores e aplicações das receitas. Até agora, o Peru é o único candidato
da América Latina ao ingresso na EITI (ver Quadro 7.5).5
QUADRO 7.5
Programa Transparência das Indústrias Extrativas
O Programa Transparência das Indústrias Extrativas (Extractive Industries
Transparency Initiative – EITI) é uma entidade normativa internacional que
promove a transparência das receitas oriundas de petróleo, gás e mineração),
por meio da definição de normas e padrões referentes à divulgação por empre-
sas e governos do que pagam e recebem a esse título. O programa foi lançado
em 2002 e é supervisionado pelo conselho da EITI, composto de 20 membros
de países (implementação e apoio), de empresas e da sociedade civil. Ele se
baseia em metodologia rigorosa, embora flexível, para monitorar e reconciliar
os pagamentos das empresas e as receitas dos governos no nível de países. O
processo em cada país é supervisionado por participantes do governo, das em-
presas e da sociedade civil nacional. O Conselho e a Secretaria Internacional
da entidade são os guardiões internacionais de sua metodologia.
A implementação da EITI exige a observância (a ser avaliada por proces-
so de verificação externa) dos seguintes critérios:
Divulgação regular de todos os pagamentos significativos referentes a petróleo, gás e mineração feitos pelas empresas aos governos (“pagamen-
tos”) e todas as receitas significativas recebidas pelos governos de empre-
sas de petróleo, gás e mineração (“receitas”) a amplo público, de maneira
acessível, abrangente e compreensível.
Onde já não existem essas auditorias, os pagamentos e as receitas passam por auditoria independente confiável, com base em normas de auditoria
internacionais.
Os pagamentos e as receitas são objeto de reconciliação por administra- dor independente confiável, com base em normas de auditoria tradicio-
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nais, acompanhada da publicação da opinião do administrador sobre a
reconciliação, inclusive com o apontamento das discrepâncias identifi-
cadas.
Essa abordagem se estende a todas as empresas, inclusive às estatais. A sociedade civil se envolve ativamente, como participante do projeto, do monitoramento e da avaliação do processo e contribui para o debate
público.
O governo anfitrião desenvolve um plano de trabalho público, financei- ramente sustentável, com a assistência de instituições financeiras interna-
cionais, quando necessária; o plano inclui metas mensuráveis, cronogra-
ma de implementação e avaliação de possíveis restrições de capacidade.
Fonte: http://eitransparency.org/eiti/principles.
A transparência na arrecadação das receitas deve ser complementada pela
transparência nos regimes de sua distribuição e gestão. Conforme observado
por Dunning (2008), “a transparência na arrecadação das receitas deve con-
jugar-se com a transparência em outras partes da cadeia de valor [de recursos
naturais], em especial pela transparência na distribuição e gestão das recei-
tas”. Para os países da ALC, isso se aplica, sobretudo, aos recursos gastos com
subsídios à energia, que consomem grande parte das verbas orçamentárias de
muitos produtores de commodities da região, os quais, em geral, são implíci-
tos e, portanto, não transparentes. Um relatório sobre custos agregados e so-
bre incidência desses subsídios no orçamento explicitaria a opção excludente
(trade-off) em termos de oportunidades perdidas (por exemplo, de aumento
dos gastos com educação e saúde).
A análise desse relatório também sugere que, para aproveitar ao máximo
as rendas econômicas dos recursos, os países talvez precisem ir além das ferra-
mentas de gestão de recursos naturais e tratar também das instituições básicas
que moldam a forma como se usam as rendas econômicas. Dunning (2008)
observa que a falta de pesos e contrapesos entre as instituições públicas impac-
ta negativamente os produtos das rendas econômicas dos recursos naturais.
Uma maneira de melhorar essa situação seria por meio da separação de pode-
res decisórios sobre tamanho e alocação das rendas econômicas. Por exemplo,
dispor de um grupo de especialistas independentes, como no Chile, que deci-
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 121
de sobre receitas extraordinárias, “acima da tendência”, oriundas de recursos
naturais pode ser dispositivo útil para aumentar a prestação de contas das
decisões do governo. Normas claras que aprimorem a transparência e a presta-
ção de contas poderiam contribuir em muito para reforçar a credibilidade do
governo, propiciando a formulação de promessas confiáveis e enfraquecendo
os incentivos que podem redundar em dissipação das rendas econômicas.
Ruptura do ciclo de reversões da propriedade pública ou privada do setor de recursos naturais
Um padrão cíclico ineficiente de estatização e privatização caracterizou a
história das indústrias extrativa na ALC e é manifestação do problema de
credibilidade. A estatização tende a ocorrer quando o preço da commodity
em questão está alto, enquanto a privatização acontece com mais frequência
quando o preço da commodity está baixo. Porém, os custos da estatização
são elevados, além do enfraquecimento da credibilidade – e da posição de
barganha – do governo perante investidores estrangeiros em futuras negocia-
ções. Em consequência de episódios passados de estatização, muitos países se
encontravam em posição frágil na década de 1990 e foram forçados a fazer
concessões maiores do que estariam dispostos em outras conjunturas. Nessas
condições, firmaram acordos demasiado inflexíveis, cujos termos, depois da
retomada dos preços, pareceram aos cidadãos excessivamente generosos para
o setor privado. Uma lição dessa experiência é que a flexibilidade é fundamen-
tal. Arranjos tributários podem reduzir as pressões para estatizar, na medida
em que são flexíveis a mudanças nos preços das commodities, criando condi-
ções para que os governos participem das vantagens. Da mesma maneira, ar-
ranjos contratuais – talvez por meio de cláusulas contingentes que permitam
ao governo também se beneficiar com a bonança de preços – podem ser úteis
para esse propósito.
Altos níveis de desigualdade ou de marginalização social e ressentimento
quanto aos impactos ambientais da extração de recursos naturais também se
associam a maiores pressões por estatização. Uma agenda que promova igual-
dade de oportunidades e melhore a proteção social e ambiental ajuda a atenu-
ar essas pressões. Esse é o tópico em que nos concentramos agora.
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Promovendo a sensatez social e ambiental na exploração de recursos
Os impactos ambientais potenciais podem ser mitigados e, em alguns casos,
evitados por meio de bom planejamento e desenvolvimento do projeto. Além
da fase de desenvolvimento, as medidas para minimizar os impactos ambien-
tais podem ser agrupadas em quatro grandes categorias: ferramentas baseadas
na regulação e na supervisão estatal, revogação de políticas públicas contra-
producentes, incentivos e garantia de observância via mercado e garantia de
observância via sociedade civil e partes interessadas. A gestão de pesqueiros é
um caso interessante que pode combinar vários desses elementos.
Intervenções baseadas na regulação e na supervisão do Estado
Sob abordagens de comando e controle, os governos podem recorrer a várias
ferramentas políticas e legais. Algumas (critérios, objetivos, diretrizes, proces-
sos e planos) talvez não sejam aplicáveis diretamente, porém, ainda assim, não
raro fornecem o contexto para o cumprimento compulsório e para a garantia
de observância.
Instrumentos como licenças para projetos, alvarás, proscrições e contratos em
geral são compulsórios, desde que se baseiem na legislação vigente ou que o órgão
público emissor tenha autoridade legal. Licenças ambientais, impostas por força
de lei, oferecem a oportunidade de aplicar o princípio “o poluidor paga”, que fun-
damenta a tarifa para a emissão da licença ou da permissão em riscos ambientais
ou na qualidade do desempenho ambiental. A formulação e a aplicação de normas
ambientais em sistemas federais podem exigir o desenvolvimento de qualificações
e de recursos no nível local. A Argentina, com a ajuda do Banco Mundial, em
1997, aprimorou seu conjunto de leis federais e provinciais sobre mineração e
implementou um programa intensivo de desenvolvimento de qualificações para
ajudar cada província no monitoramento de sua própria jurisdição (IFC, 2002).
A gestão de pesqueiros em comunidades locais se concentra em regulações
que especificam equipamentos, áreas e épocas. Raramente permite-se o uso de
explosivos e ainda se regulam as características das redes de pesca. Proíbe-se
permanentemente a pesca de algumas espécies, e as estações de pesca mudam
de acordo com as condições ecológicas e as necessidades sociais.
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Reforma de políticas públicas contraproducentes
Em alguns casos, os danos ambientais são consequência direta dos incenti-
vos do governo. A solução óbvia é remover os subsídios. Esse é o caso, por
exemplo, quando pesticidas ou outros produtos químicos agrícolas são subsi-
diados. O uso desses produtos químicos geralmente produz efeitos externos
negativos – poluição de águas superficiais ou de aquíferos, por exemplo –,
quando existe o risco de uso excessivo, além do socialmente ótimo. Porém,
os subsídios exacerbam o problema. Os subsídios à eletricidade para que os
agricultores bombeiem água de irrigação dos aquíferos para as plantações em
algumas das regiões mais secas do México são outro exemplo de subsídio que
estimula práticas destrutivas do meio ambiente. Como ocorre com outros
subsídios, também a eliminação deste enfrenta obstáculos políticos. Porém,
um programa-piloto inovador talvez proporcione meios de avanço e poderia
ser usado como modelo para a reforma de outros subsídios (Quadro 7.6).
QUADRO 7.6
Reforma de subsídios perversos ao meio ambiente por meio da dissociação: tarifas de eletricidade para irrigação no México
Conforme já descrevemos (Quadro 6.1), o subsídio à eletricidade para o
bombeamento de águas de irrigação em algumas áreas secas do México des-
trói o meio ambiente e é dispendioso. A necessidade de reformar essa políti-
ca pública é evidente há muitos anos, mas, sob o ponto de vista de política
partidária, qualquer iniciativa nesse sentido tem sido difícil. Agora, o gover-
no mexicano está tentando um programa-piloto que, se for bem-sucedido,
oferecerá solução politicamente atraente. Os agricultores participantes do
programa pagarão pela eletricidade um preço não subsidiado, mas receberão
compensação por meio de pagamento único, com base, por exemplo, na
área de terra ou no uso histórico. (Esse tipo de apoio é denominado “subsí-
dio dissociado” pela Organização Mundial de Comércio e pela OCDE.) O
pagamento do preço integral remove o incentivo para a exploração excessiva
do aquífero, e o pagamento dissociado facilita o investimento em tecnolo-
gias poupadoras de água, especialmente para fazendeiros com restrição de
crédito. A estratégia é lançar pequeno projeto piloto voluntário em 2010,
em sete diferentes aquíferos, para verificar a aceitação política do acordo.
124 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Pretende-se realizar o experimento com base em esquema quase experimen-
tal, com um grupo de aquíferos participando do modelo de dissociação,
outro com aumento do rigor contra a extração ilegal de água, um terceiro
com ambos os tipos de intervenções e, por fim, um quarto atuando como
grupo de controle. O programa piloto exigirá que os agricultores invistam
todo o subsídio dissociado em infraestruturas ou em equipamentos poupa-
dores de água. Se for bem-sucedido, o programa piloto pode servir de base
para a elaboração de um programa mais amplo, provavelmente incluindo
aquíferos explorados em excesso.
Programas semelhantes, baseados em pagamentos dissociados, foram fun-
damentais para a reforma de subsídios agrícolas em muitos países, tanto de alta
renda quanto em desenvolvimento. Esse modelo poderia ser útil na reforma de
outras formas de subsídios à energia, tão comuns na América Latina.
Fonte: Carlos Munõz, com o staff do Banco Mundial.
Incentivos e garantia de observância via mercado
Uma alternativa para a abordagem de comando e controle é o uso de instru-
mentos de mercado para internalizar externalidades negativas (ou positivas)
mediante a tributação adequada do poluidor (ou proporcionando vantagens
adequadas a quem gera benefícios ambientais). Se concebidos e aplicados de
maneira adequada, os incentivos estimularão as partes interessadas a se com-
portarem de maneira que redunde no nível “correto” de produção e de impac-
to ambiental. Os mecanismos de incentivos e de garantia de observância via
mercado incluem os seguintes:
Cobranças . Abrangem pedágios especiais pelo uso de rodovias congestio-
nadas no horário de pico, tributação de colheitas e de extração de madei-
ras, tarifação da água para regulação da qualidade e taxação de descarte
de resíduos. Em geral, as receitas de cobranças são usadas para melhorar
os padrões ambientais ou para reparar danos ambientais. As cobranças
também podem representar incentivos para que os poluidores melhorem
a eficiência ambiental das tecnologias de produção.
Pagamentos . Os pagamentos funcionam da mesma maneira e com os
mesmos propósitos das cobranças – ou seja, criar incentivos para a ado-
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ção de tecnologias e procedimentos mais amigáveis ao meio ambiente –,
só que remuneram ou compensam os produtores, em vez de onerá-los.
Caso especial dessa modalidade é o pagamento por serviços ambientais
(ver Quadro 7.7). Os pagamentos apresentam várias vantagens em re-
lação às abordagens tradicionais. Primeiro, alocam dinheiro, até então
indisponível, para iniciativas ambientais. Segundo, são eficientes. Em
abordagens regulatórias de comando e controle, é difícil estabelecer o
grau adequado de redução. Mesmo com a tributação da poluição, o re-
gulador depara com o problema de definir o nível mais adequado em
termos econômicos. Quando o mecanismo de pagamento é negociado
voluntariamente entre o prestador e o usuário dos serviços ambientais,
ambas as partes negociam um preço que reflete o verdadeiro valor do
serviço. Em geral, esse preço deve ser renegociado de tempos em tempos,
tanto quanto possível uma vez por ano, para garantir que deixe de refle-
tir o valor dos serviços, em circunstâncias cambiantes.
Licenças comercializáveis . A emissão de licenças para poluir até deter-
minado nível e a possibilidade de comercialização dessas permissões es-
timula a redução dos níveis de poluição por participantes capazes de
fazê-lo a custo mais baixo. Essa ideia também pode ser aplicada ao uso
de recursos naturais. Por exemplo, recorre-se a quotas comercializáveis
na gestão de pesqueiros. Também se usam direitos à incorporação para
controlar a expansão urbana e o crescimento da infraestrutura de turis-
mo em ecossistemas frágeis. Outros exemplos de direitos transferíveis
na gestão e recursos naturais são direitos à água e direitos à pastagem. O
uso de quotas comercializáveis reduziu significativamente o excesso de
exploração de pesqueiros, aumentando, assim, os lucros e os estoques
(principalmente nos pesqueiros da Islândia e da Nova Zelândia). Contu-
do, a concentração de quotas em poucas mãos tem gerado tensões sociais
em algumas comunidades.
Modelo Institucional . Mudanças no modelo institucional também po-
dem melhorar os incentivos aos produtores para respeitar as normas am-
bientais. As opções são específicas para o contexto local, mas muitos são
os exemplos, como formalização dos títulos de posse da terra ou do re-
curso natural para permitir que a propriedade (ou direitos de mineração)
seja vendida ou oferecida como garantia em contratos de financiamento;
126 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
QUADRO 7.7
Pagamento por serviços ambientais
O pagamento por serviços ambientais (PSA) é o mecanismo usado para
melhorar a prestação de serviços ambientais indiretos (Pagiola, 2006). As
principais características dos PSA são a participação voluntária, a negociação
dos pagamentos entre prestadores e usuários dos serviços e a condicionalida-
de dos pagamentos a ações ou inações (por exemplo, reflorestamento ou não
desflorestamento). Os atuais mecanismos de PSA se referem a quatro tipos
de serviços ambientais: melhoria da qualidade da água, redução das emissões
de carbono, preservação da biodiversidade e preservação de belezas naturais.
A América Latina tem sido líder no desenvolvimento desses esquemas. Até
hoje, já se registraram 122 mecanismos desse tipo em toda a América Lati-
na e no Caribe, que hoje se encontram em algum estágio de planejamento
e implementação ou que já foram concluídos. Uma grave deficiência dos
mecanismos existentes é nem sempre serem monitorados, dispondo-se, em
consequência, de poucas informações concretas sobre seus resultados. As
poucas evidências disponíveis sugerem que os PSA referentes à água alcan-
çaram algum grau de sucesso na mitigação da sedimentação e na redução
do uso de produtos químicos agrícolas. Porém, mesmo assim, é grande a
necessidade de avaliação do impacto, para determinar sua eficácia.
Por enquanto, poucos foram os casos em que se usaram mecanismos do
tipo PSA para atenuar as externalidades ambientais das indústrias extrativas.
No entanto, um exemplo no Peru sugere que talvez haja algum potencial. O
Projeto Jequetepeque foi desenvolvido por comunidades locais, em coorde-
nação com o World Wildlife Fund (WWWF) e CARE para reflorestar uma
área que foi contaminada por efluentes urbanos e mineiros (WWF, 2010).
mobilização (financiamento e apoio técnico) de organizações não gover-
namentais de comunidades de base, para que desenvolvam e executem
programas de educação para os produtores; formação de associações ou
cooperativas de produtores, como elo de ligação entre governos e pro-
dutores pessoas físicas; financiamentos e microcrédito para promover
iniciativas de agregação de valor e a adoção de métodos menos agressivos
ao meio ambiente; e desenvolvimento de códigos de boa prática e de
programas educacionais correlatos para promover processos de produ-
ção sustentáveis e amigáveis ao meio ambiente.
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 127
O que é, até certo ponto, único nesse caso é o fato de os usuários serem co-
munidades pobres, que não têm recursos próprios para pagar seus próprios
serviços ambientais e que, portanto, dependem de fontes de financiamento
externas.
Os PSA também podem ser mecanismos muito atraentes se houver ou-
tras instalações ou usuários a jusante da mina e se esta estiver disposta a
financiar programas para reduzir o assoreamento ou a sedimentação ou a
compensar, de alguma maneira, os impactos ambientais de seus descartes.
Um estudo realizado no sudoeste do Zimbábue sobre o potencial de paga-
mentos por serviços nos ecossistemas, em minerações de ouro de pequena
escala, sugere como esse esquema pode funcionar. O garimpo de ouro é uma
grande fonte de receita para a comunidade de Zhulube, mas pode exercer
impacto negativo sobre outros recursos florestais, sobre poços artesianos e
sobre a qualidade e a quantidade das águas dos rios. Para controlar a sedi-
mentação e para preservar a qualidade da água, o estudo de Nyamukure exa-
minou a possibilidade de oferecer a agricultores e a garimpeiros, a montante
da comunidade de Zhulube, incentivos à conservação.
Fonte: Nyamukure (2008); organização dos Estados Americanos (2010); Pagiola (2006);
World Wildlife fund (2010).
Garantia de observância por meio da sociedade civil, das partes interessadas externas e de campanhas institucionais
A sociedade civil e, cada vez mais, as partes interessadas externas sempre de-
sempenharam importante papel na defesa de normas sociais e ambientais e no
monitoramento de sua implementação – em especial, onde as instituições são
frágeis. As organizações da sociedade civil são especialmente úteis na solução
de problemas de ação coletiva, que podem surgir quando os danos afetam
muitas famílias, embora seja difícil organizar-se para expor seus argumen-
tos. As organizações da sociedade civil podem ser locais (representando os
interesses de cidadãos nacionais) e internacionais (ou seja, representando os
interesses de consumidores que querem comprar bens e serviços produzidos
em condições sociais e ambientais adequadas ou se interessam pelo meio am-
biente como bem público global). O interesse crescente de consumidores es-
trangeiros em comprar produtos amistosos ao ambiente social e natural abriu
128 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
novos mercados e forneceu novos incentivos para que as empresas se subme-
tam a programas de certificação de produtos (sob os pontos de vista orgânico,
de comércio justo, de sustentabilidade ambiental etc.) para manter ou ampliar
a participação no mercado.
Outra iniciativa política que, em geral, não é considerada ambiental, mas
que pode reduzir os danos ambientais é a liberdade institucional garantida
pelas leis sobre difusão de informações e sobre liberdade de expressão, e por
outros meios legais que conferem poderes à sociedade civil para ajudar na
garantia de observância das leis e dos regulamentos vigentes e na responsa-
bilização do governo e das empresas pela prestação de contas de suas ações.
Instrumentos gerenciais baseados na divulgação de informações são, entre ou-
tros, rotulação, classificação e certificação. “Orgânico” é rótulo comum em
alimentos e um dos esquemas mais tradicionais, enquanto “café de sombra”
(shade-grown coffee) é uma novidade que tem alcançado grande sucesso. O
rótulo “seguro para golfinhos” (dolphin safe), concedido pelo Earth Island
Institute, tem exercido grande impacto sobre as práticas de pesca de salmão.
Gestão de pesqueiros
A gestão de recursos de propriedade comum, como pesqueiros, pode combi-
nar cooperação voluntária entre os exploradores de recursos, gestão pública
e influência da sociedade civil. A ALC têm vários exemplos que podem
servir como modelo. Em Honduras e Nicarágua, produtores e compradores
colaboram no desenvolvimento de cadeias de valor sustentáveis na pesca de
lagosta no Caribe. Enquanto isso, os Estados Unidos – principal mercado
para o produto – aprovou legislação sobre o tamanho mínimo de lagostas
importadas, para complementar as regulações locais. Alianças semelhantes
envolvem agricultores da Costa Rica que exportam tilápia para os mercados
americanos. Aprendendo com a exaustão de pesqueiros no passado, pes-
cadores de vieira no Golfo de São Matias, na Argentina, e pescadores de
“loco”, no Chile, constituíram grupos de auto-regulação. No México, as
cooperativas de lagostas da Baja California obtiveram certificação do Mari-
ne Stewardship Council, referente à produção sustentável de frutos do mar,
padrão-ouro para produtores em pequena escala. Com bases científicas sóli-
C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 129
das e com a ajuda do Banco Mundial, constituiu-se recentemente no Chile
um sistema de quotas por embarcação, que está gerando retornos econômi-
cos crescentes na pesca de enchova e facilitando o processo de certificação
pelo Marine Stewardship Council.
Redução dos impactos sociais negativos das indústrias extrativas
Uma das medidas mais importantes para evitar ou minimizar os impactos e
conflitos sociais relacionados com as indústrias extrativas deve ser adotada
bem antes do projeto em si: investir na titulação de terras em áreas destinadas
a projetos no futuro e avaliar quaisquer conflitos potenciais referentes à posse
da terra.
Segundo, para evitar mal-entendidos e expectativas irrealistas, antes de
qualquer contato entre a empresa e o pessoal local, o governo deve estabelecer
um processo formal para treinar os residentes locais sobre os aspectos econô-
micos básicos do projeto (inclusive expectativas realistas quanto à capacidade
de geração de emprego) e sobre seus benefícios potenciais para a comunidade,
por meio de remuneração, criação de serviços locais e distribuição de royal-
ties. A experiência demonstra que o fluxo de informações deve começar tão
cedo quanto possível, para que as pessoas possam pensar sobre as questões,
considerar suas implicações, formular suas opiniões e participar ativamente
do processo de licenciamento.
Terceiro, para reforçar a capacidade de negociação local, o governo, em
parceria com os operadores do projeto, deve avaliar as necessidades de reforço
das capacidades e qualificações e o desenvolvimento de uma série de ativida-
des de treinamento para as partes interessadas locais, inclusive o próprio go-
verno local. No Peru, por exemplo, um componente do Projeto Peru-Canadá
apoiará o reforço das capacidades e qualificações nos escritórios regionais do
Ministério de Minas e Energia, inclusive revigorando a presença do órgão nas
comunidades locais. Na Região Amazônica, o Programa Energia, Ambiente
e População, iniciativa conjunta da OLADE (Organização Latino-Americana
de Energia) e do Banco Mundial, procura apoiar governos, empresas e povos
indígenas no desenvolvimento de critérios comuns para melhorar o manejo
ambiental e os impactos sociais das operações com petróleo.
130 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
Quarto, a transparência pode percorrer longo caminho no sentido de re-
duzir a desconfiança e os conflitos. Relatórios públicos auditados, com indi-
cadores de desempenho e acordos de remuneração, podem promover a trans-
parência, mostrando como as empresas estão gerenciando o meio ambiente e
os impactos sociais de seus projetos.
Quinto, deve-se adotar todas as medidas possíveis para evitar o reassen-
tamento. Mesmo que executado de maneira adequada, o reassentamento
provoca graves rupturas na vida das pessoas e é processo custoso que exige
instituições experientes. Quando o reassentamento for inevitável, as popula-
ções desalojadas devem ser compensadas, ao custo de reposição integral, pelas
perdas de ativos, e ajudadas na restauração dos laços comunitários e no res-
tabelecimento da capacidade de ganhar a vida. Especialmente quando a terra
for o único meio de sobrevivência disponível para as populações locais, o
reassentamento deve seguir o princípio de terra por terra.
E, quando houver legados ambientais, os governos devem avaliar a possibi-
lidade de constituir um fundo para promover as correções e indenizações, de
modo a minorar as consequências para as populações afetadas.
Notas de fim de capítulo
1. Argumento semelhante é sustentado por Aizenman e Glick (2008), que mostram
em modelo formal que o portólio ótimo de fundos soberanos, focados em objetivos de
longo prazo, incluirá ativos mais arriscados que o portfólio de um banco central, que
acumula ativos com propósitos de estabilização.
2. Ver www.ft.com/cms/s/0/6b961aa2-e42c-11de-bed0-00144feab49a.html?SID=
3. O investimento total do Chile em P&D como porcentagem do PIB era de 0,68%,
em 2004, o que é alto em comparação com outros países da região, como Argentina
(0,44%), Peru (0.16%) e Uruguai (0,26%), porém mais baixo que Brasil (0,83%) e
países desenvolvidos, como Estados Unidos (2,72%) e Japão (3,07%).
4. Conforme descrição em Política Nacional de Innovación para la Competitividad:
Orientaciones Y Plan de Acción 2009-10. Ministerio de Economía.
5. O Peru foi admitido como candidato pelo Conselho da EITI, em setembro de
2007 e tem até setembro de 2010 para completar o processo de validação. Uma versão
preliminar de relatório já foi produzida (sobre receitas). Ernst & Young foi selecionada
para reconciliar o primeiro relatório.
Apêndice
132 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A
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