Biocombustíveis e a perspectiva de certificação no Brasil1
Francisco Nelson Castro Neves2
Apresentação Institucional
A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) surgiu, em 1998, em um
momento de abertura do mercado interno do Brasil e da flexibilização do monopólio de exploração
do petróleo, como instrumento especial indireto do Estado para regular, conceder e fiscalizar toda
indústria do petróleo com foco no interesse público. Era um momento conflituoso, de certa partici-
pação política da sociedade, grandes debates e de retomada da democracia.
O petróleo foi colocado nesse ambiente com perspectivas de mudanças nas regras de organização
até então vigentes para o segmento. A questão central estava na quebra do monopólio do estado e
na privatização da PETROBRAS. De uma maneira resumida, podemos dizer que o enfrentamento
das idéias se dava entre a corrente governista da época, que defendia a quebra do monopólio do
petróleo e a privatização da PETROBRAS e, do outro, os oposicionistas, que defendiam a manuten-
ção das regras, o monopólio e a estatal.
O fato é que o modelo resultante não era exatamente o que queriam os governistas nem os oposi-
cionistas. Assegurou-se o monopólio da união quanto às reservas de petróleo, flexibilizou-se a ex-
ploração e manteve-se a estatal, abrindo-se fortemente o capital da empresa, mas garantindo o
controle do Estado nas decisões.
Foi criada então a ANP para regular, conceder e fiscalizar o segmento e o Conselho Nacional de
Política Energética (CNPE), para definir a política energética para o setor.
Histórico dos Biocombustíveis no Brasil
No início da atuação da ANP, persistiram a idéia e a prática de que o mercado regula a si próprio e
de que a política de energia do setor também seria definida em função apenas dos interesses do
mercado. Assim, pouco se fiscalizava, e o setor ia se desenvolvendo em função apenas do interesse
do mercado, sem uma orientação e articulação com a política de energia do país. O CNPE não foi
instituído. Viu-se “apagão” energético, oscilação dos preços de acordo com a especulação no mer-
1 Texto apresentado no Simpósio Internacional sobre Biocombustíveis e Segurança Alimentar – Tema
Certificação de Biocombustíveis no Brasil, Organizado pelo Instituto Cultural Brasil Alemanha – Salva-dor-BA. 2 Coordenador Regional do Nordeste da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(ANP). Engenheiro Agrônomo, Pós Graduado em Meio Ambiente e Engenharia de Petróleo.
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cado global, a PETROBRAS evitando participar dos leilões, sendo esvaziada na sua política de pes-
soal, etc.
Quando se mudou o governo federal, em 2003, as regras foram mantidas, mas se fez cumprir a
legislação, fruto do rico processo democrático. Instituiu-se o CNPE, que passou a definir a política
energética do País; a PETROBRAS passou a atuar com força no mercado da indústria de petróleo,
puxando o conjunto da indústria para recordes de crescimento; e a ANP, de fato, fez valer sua mis-
são institucional, especialmente no que diz respeito à fiscalização do setor e ao estabelecimento do
referencial de interesse público como norteador da regulação, contrapondo a idéia de que o merca-
do regula-se.
A instalação do CNPE foi assim um marco temporal que caracterizou uma mudança de rumo na
política do setor, com vistas ao cumprimento da lei e do sentido público da regulação.
Em 2005, é instituída a lei nº 11.097, e os biocombustíveis são incluídos na matriz energética do
Brasil, passando a compor o nome da Agência Nacional do Petróleo. A partir desse momento, os
combustíveis automotivos ganharam componentes de forte feição ambiental e social.
A lei estabeleceu atenção e estímulos formais, focados na formação de mercados consumidores
para bicombustíveis, trazendo consigo o conceito novo de combustível com selo social e combustí-
vel verde.
A matriz de combustíveis veiculares no Brasil passou a ter uma crescente participação dos biocom-
bustíveis, chegando em 2008 ao cenário que podemos observar no quadro 01 abaixo.
Quadro 01 – matriz de combustível veicular no Brasil, no primeiro semestre de 2008
Diesel51,2%
B1001,0%
Gasolina A26,1%
Álcool Anidro6,0%
Álcool Hidratado
11,5%
GNV4,1%
1º sem 2008 - Veicular
Álcool Total17,5%
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.Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
O etanol (álcool) produzido da cana de açúcar vem sendo estudado no Brasil, como combustível,
desde 1925. Ganhou força como programa de governo em 1975, com o PROALCOOL, criado em
14/11/1975 pelo Decreto nº 76.593. Pesa, no entanto, na cultura da cana, um passado longo e
complexo, marcado na sua origem pela mão-de-obra escrava, por áreas gigantescas de monocultu-
ras, forte concentração de renda, desprezo pelas questões ambientais e por grandes subsídios go-
vernamentais e aplicações indevidas de recursos públicos. Esse histórico contrasta-se com a reali-
dade de hoje, pois a indústria desenvolveu-se e transformou-se em unidades de produção auto-
sustentável em termos de energia; na sua grande maioria, respeita a legislação trabalhista e absor-
ve milhões de trabalhadores rurais. Em grande parte, a relação de trabalho nas usinas é baseada
na mão de obra assalariada. É muito comum também a relação de arrendamento de terras, na qual
a usina paga um aluguel pela terra e cultiva cana. Em outras situações, agricultores são integrados
à usina, que financia o cultivo de cana, com o compromisso de compra da produção.
Há exemplos interessantes, como o da usina de Catenda no Estado de Pernambuco, onde os traba-
lhadores, diante de dificuldades financeiras da usina, assumiram a administração da empresa, num
modelo inovador de co-gestão e depois de autogestão do empreendimento resultando em grandes
ganhos econômicos.
Recentemente o Governo do Estado de São Paulo assinou com os usineiros um protocolo ambiental,
prevendo o fim das queimadas para 2014 e completa mecanização da colheita de cana. Mesmo com
perdas significativas de postos de trabalho, do ponto de vista do balanço das emissões de gases do
efeito estufa, é um grande salto.
Com a lei que estabelece a obrigatoriedade da mistura de álcool anidro à gasolina (proporção que
varia de 20 a 25%), ocorrida em 1993, assegurou-se um mercado cativo que certamente contribui
para todo esse avanço do setor. A produção de álcool vem crescendo extraordinariamente: passou
de 10 bilhões de litros na safra 2000/2001, para a estimativa de 24 bilhões de litros na safra
2007/2008. Toda essa crescente oferta coincide com uma crescente demanda, decorrente especi-
almente do surgimento dos motores flex fluel.
Os carros flex representaram uma revolução no consumo de combustíveis, porque permitem ao
consumidor escolher o produto de sua maior conveniência e atuar fortemente no equilíbrio de pre-
ço, nos momentos em que houver grandes oscilações. À medida em que aumenta a frota de carros
flex, esse papel do consumidor tende a ter maior impacto. Os quadros 02 e 03 abaixo demonstram
essa realidade.
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Quadro 02 – consumo de etanol combustível no Brasil e a venda de carros flex fuel.
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
Quadro 03 – consumo de gasolina com a mistura de álcool anidro.
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
Nesse cenário dinâmico da indústria sucoalcooleira, o grande desafio é o mercado externo, e o go-
verno não tem poupado esforços para contribuir com conquistas do mercado internacional. Dentre
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outros, há forte empenho governamental com uniformização da especificação do etanol, a logística
de transporte e de armazenamento e a segurança do abastecimento do mercado internacional.
O biodiesel (B100), desde o início, surgiu tendo como vetor público de fomento à formação do mer-
cado, estabelecida a partir da obrigatoriedade da mistura no diesel, inicialmente de 2%, o que ge-
rou uma demanda por aproximadamente 800 milhões de litros; e, logo em seguida, de 3%, com
uma demanda de 1,2 bilhão de litros de B100. Esse é o diferencial em relação ao PROALCOOL, que
fomentou a produção de cana, sem ter um mercado assegurado.
O biodiesel tem como matéria prima uma ampla e diversificada matriz oleaginosa. São culturas que
vão da soja à mamona, passando pela palma, pinhão manso, algodão, girassol, entre outras. Há
um grande potencial para se utilizarem as gorduras animais e os resíduos oleosos da indústria ali-
mentícia como matéria prima do biodiesel. Esse cenário é enriquecido com as diversidades agronô-
micas existentes no país; em cada região há uma ou mais culturas que podem ser exploradas e
terão aplicação na indústria de biodiesel.
Esse mercado, portanto, tende a estimular a agricultura em todas as regiões com destaque para o
semi-árido brasileiro, com a cultura da mamona, ainda limitada, mas de grande potencial.
O selo social é um conceito inovador aplicado à indústria dos combustíveis, pois vincula a venda do
biodiesel no leilão da ANP ao fato de a indústria adquirir pelo menos 50% do seu produto na agri-
cultura familiar. Além de participar do leilão, que é um compromisso de compra antecipada com
garantia de preço e quantidade, o empreendedor tem benefícios fiscais interessantes. No caso do
biodiesel, o incentivo governamental vem da garantia do mercado, com benefícios para a indústria
que aderir ao programa do selo social do Ministério de Desenvolvimento Agrário. Esses estímulos
indiretos, especificamente para a produção da agricultura familiar do Nordeste, têm sido insuficien-
tes e, no quadro positivo e dinâmico em que vive a agricultura industrial, os pequenos no Nordeste
têm tido pouca expressão do setor de biodiesel. Essa situação sinaliza a necessidade de medidas
complementares diretas do governo para esse segmento pontualmente. Há de se registrar que, do
ponto de vista específico da produção do Biodiesel (B100), o quadro é de absoluta segurança do
abastecimento, como podemos observar no quadro 04 que segue abaixo.
Quadro 04 – volume de biodiesel comercializado no primeiro semestre de 2008.
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Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP.
O Mercado de Combustíveis no Brasil
O mercado dos combustíveis no Brasil cresceu, no ano de 2007 em relação a 2006, 7,57%, passan-
do de 90.673 mil m3 para 97.536 mil m3; enquanto que o PIB desse período cresceu 5,7%. O cres-
cimento do setor em relação ao PIB foi 32,8% a mais no mesmo período. Foi um resultado extre-
mamente positivo e acima da expectativa do setor de distribuição, que previa um crescimento de
metade do PIB. A comparação do consumo de combustíveis do primeiro semestre de 2007 com o
de 2008 mostra que há uma tendência de crescimento ainda maior em 2008, como demonstra o
quadro 05 abaixo.
Quadro 05 – consumo de combustível veicular no Brasil, no primeiro semestre em 2007 e 2008.
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v ariaç ão
1º sem 2007 1º sem 2008 08/07 %Diese l 19.767 21.712 9,84
Biodiese l * 93 434 368,78Gaso lina C 11.928 12.051 1,03
Gas ol ina A 9.185 9.038 -1,59Álcool An idro 2.743 3.013 9,82
Á lcool Hidra tado 3.939 6.024 52,94Álcool Tota l 6.683 9.037 35 ,24GLP 5.884 5.976 1,56Ó leo Com bustíve l 2.609 2.617 0,31QAV 2.358 2.610 10,68GAV 25 26 6,41Querosene Iluminante 16 13 -16,40
TOTAL 46.526 51.030 9,68
GNV (m il m 3/dia) 6.881 6.785 -1,38
m il m 3
Combustível
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
Esse cenário de crescimento da demanda, aliado a um correspondente crescimento da oferta de
todos os combustíveis, é extremamente positivo para a economia brasileira e demonstra o dina-
mismo do setor, a capacidade de respostas aos desafios que estão relacionados com a atividade
econômica e a melhoria de renda dos brasileiros.
No caso dos biocombustíveis, é surpreendente o aumento da capacidade instalada de produção e o
volume de combustível disponibilizado ao mercado, em tempo relativamente curto, na fase inicial
do programa e ainda com muitos desafios sendo enfrentados, no que diz respeito à produção indus-
trial e a qualidade, à logística de transporte, armazenamento e distribuição do produto.
O mercado de biocombustíveis, no momento, é formado por dois ambientes: o primeiro e mais im-
portante é o mercado do biodiesel para a mistura B3 (diesel 97% e biodiesel 03%). Os leilões de
compras são anunciados através de editais públicos e precedidos também de audiência pública e
ocorrem a cada trimestre e têm por objetivo adquirir os produtos do trimestre seguinte e alimentar
um estoque de reserva do produto. A ANP apresenta um preço máximo, construído a partir do custo
de produção (preço dos bioóleos, custo industrial, transporte, etc) e, no leilão, realizado por lotes,
as empresas habilitadas previamente na ANP (selo social) ofertam quantidades a preços determina-
dos. Ganha quem oferecer menor preço para uma determinada quantidade de produto apresentada.
O segundo mercado é aberto e diz respeito à formação do mercado de outras misturas tipo B5, B10
e B20. As empresas que desejarem utilizar essas misturas devem solicitar autorização prévia e com
propósitos experimentais, assumindo responsabilidades quanto aos impactos mecânicos da sua
frota, ao tempo em que devem registrar dados técnicos que venham a formar uma base de infor-
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mações referente à utilização desses produtos. Nesse caso, cada consumidor pode adquirir direta-
mente a mistura autorizada de uma distribuidora ou transportador, retalhista e revendedor (TRR).
No caso do etanol da cana, o cenário também é de forte expansão numa concorrência, no mercado
interno, cada vez mais direta com a gasolina.
O grande desafio para o etanol brasileiro é conquistar grandes mercados internacionais para que o
setor possa continuar crescendo. Apesar de as exportações estarem crescendo muito, variando
positivamente em 27,2%, como demonstra o quadro 06 abaixo, há uma necessidade de ampliar-
mos fortemente o mercado externo.
Quadro 06 – exportação de etanol.
Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP
A Qualidade dos Combustíveis Comercializados no Brasil
A qualidade dos combustíveis comercializados no país tem um histórico recente de grandes proble-
mas. Os principais estavam relacionados à presença de solvente na gasolina e de água no etanol
comercializado. Os índices de não conformidade, parâmetro utilizado para mensurar a variação da
qualidade dos combustíveis comercializados no Brasil, têm sofrido reduções extraordinárias nos
últimos anos. Certos produtos, em determinados estados, chegavam a 20% de não conformidade
para uma realidade atual média de 2,5%. Os quadros 07, 08, 09 e 10 abaixo atestam a evolução da
qualidade dos combustíveis comercializados no Brasil.
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Quadro 07 – evolução da qualidade dos combustíveis no Brasil.
Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Quadro 08 – evolução da qualidade do óleo diesel por estado.
Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Quadro 09 – evolução da qualidade do etanol por estado.
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Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Quadro 10 – evolução da qualidade da gasolina por estado.
Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP
Em grande parte, esses problemas foram reduzidos pelo amplo e intenso trabalho de fiscalização da
ANP, usando regras rigorosas de controle e recursos tecnológicos que permitissem aos consumido-
res atuar de forma ativa no processo de fiscalização. Assim passou a controlar fortemente os produ-
tores e consumidores de solvente, marcar o produto na fonte com um elemento químico genético
que facilita o processo de identificação do solvente na gasolina. No caso do etanol também se pas-
sou a marcar quimicamente o produto anidro com um corante, permitindo ao consumidor identificar
quando se coloca água nesse tipo de combustível. Também se estabeleceu a obrigatoriedade de se
instalar o termodecímetro nas bombas, o que permite ao cidadão verificar a densidade do produto.
O fato é que hoje a qualidade é controlada dentro dos limites tolerados em países mais avançados.
O processo de fiscalização continua intenso e agora é reforçado por novos instrumentos instituídos,
como o recolhimento de parte dos tributos nas usinas (PIS e CONFINS), bem como a instalação de
relógios medidores da produção nas indústrias.
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A qualidade e a produção do biodiesel têm controle na indústria, sendo assegurada a qualidade do
produto. Nas distribuidoras também há controle de qualidade e do volume do produto comercializa-
do.
É válido de registrar algumas características do programa de monitoramento de qualidade dos
combustíveis desenvolvido pela ANP. Primeiro, a metodologia científica com rigoroso controle esta-
tístico na coleta de amostras, considerando diversas regiões de todos os estados brasileiros, volume
de combustíveis comercializado em cada uma delas e impacto proporcional no conjunto mercado.
Segundo, o caráter universal do programa, ou seja, atinge todo o território nacional. Terceiro, é
realizado por vinte e três universidades em todos os estados e de maneira continuada, sendo que, a
cada ano, todos os postos revendedores do país têm amostras coletadas. São mais de 200.000
amostras coletadas e analisadas ao longo do ano; todos os dias, há trabalho dessa natureza sendo
realizado nos estados. Esses dados são sistematizados nacionalmente e publicados graficamente
para orientar o cidadão quanto à variação dos índices de não conformidade. As anormalidades são
organizadas por unidades regionais e seguem para o planejamento da fiscalização organizar ações
fiscais de campo.
Certificação de Biocombustíveis
A qualidade hoje é uma característica favorável ao comércio dos combustíveis do Brasil, nos merca-
dos interno e externo. No mercado externo de biocombustíveis, um dos grandes desafios está na
uniformização global das especificações dos produtos. No caso do etanol, o Brasil e os EUA têm
grande experiência e desenvolvimento tecnológico para fomentar esse diálogo internacional que,
aliás, já vem ocorrendo. No caso do biodiesel, a situação ainda requer certo amadurecimento e
consolidação de expertise. Em março deste ano, a ANP publicou uma nova especificação desse pro-
duto, baseada em anotações de qualidade realizadas desde 2005. Inicialmente se estabeleceram
parâmetros mais largos e aspectos químicos e físicos limitados; depois, ampliaram-se as caracterís-
ticas físico-químicas, afunilaram-se os parâmetros, formando uma especificação adequada à mistu-
ra utilizada no Brasil. Esse esforço pela uniformização das especificações dos biocombustíveis a
nível global é estratégico para a política comercial de exportação desses produtos, e o governo fe-
deral tem feito grandes esforços nesse sentido, sobretudo no caso do etanol.
A qualidade dos biocombustíveis, as vertentes ambiental e social e o próprio mercado externo estão
associados à perspectiva de certificação dos biocombustíveis. Do ponto de vista ambiental, o etanol
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reduz em 40% a emissão de CO2, comparando-se com a gasolina, e o biodiesel, 78%, comparando-
se com o diesel.
No debate da certificação, a questão central não é a qualidade propriamente do produto nem mes-
mo as vantagens ambientais da queima do produto como fonte de energia, comparando os biocom-
bustíveis com os combustíveis fósseis, mas o sistema de produção dos biocombustíveis e, em parti-
cular, do etanol da cana.
São três os aspectos a se considerarem no processo de certificação, com certo grau de amadureci-
mento e entendimento nos foros internacionais. O sistema é ambientalmente correto, isto é, tem
desenvolvido práticas de produção em acordo com a legislação ambiental, mitigando o uso de in-
sumos químicos e ampliando práticas de manejo e conservação de solos. Do ponto de vista do a-
quecimento global, ele tem uma relação positiva de emissão de gases que provocam o efeito estu-
fa, levando em conta a cultura e/ou vegetação que existia em períodos anteriores à produção do
biocombustível. E do ponto de vista trabalhista, o setor respeita a legislação em vigor no país, o
qual é signatário da Organização Internacional do Trabalho.
Considerando as regras internacionais de comércio, o sistema de produção de cada país é um as-
pecto que diz respeito a sua autonomia e soberania nacional. Assim, o Brasil respeita e é adepto do
debate global sobre essa temática e está aberto para tratar da realidade nacional do sistema de
produção dos biocombustíveis. Participa de todos os encontros para os quais é convidado a fim de
tratar desse assunto. Todo esse processo de amadurecimento trouxe o Programa Nacional de Certi-
ficação de Biocombustiveis.
O governo brasileiro, através do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, en-
caminhou ao Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (INMETRO) a
responsabilidade de implantar o Programa Nacional de Certificação de Biocombustíveis, que está
em plena execução. Esse programa representa um salto de qualidade nas atitudes do governo fede-
ral, de responsabilidade frente a questões estratégicas desse setor e do amadurecimento dos agen-
tes econômicos produtores de etanol.
As indústrias de etanol que desejarem aderir ao programa serão avaliadas quanto aos três aspectos
citados: emissão de gases, respeito à legislação ambiental e às boas práticas de manejo agrícola e
adesão à legislação trabalhista. As empresas serão monitoradas a partir de parâmetros, objetivos,
técnicos e científicos, tendo como executoras instituições credenciadas pelo INMETRO.
Empresas que aderirem ao programa e obtiverem o certificado do INMETRO de produção terão um
instrumento a mais a ser utilizado comercialmente.
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Conclusão
As iniciativas do Governo Federal demonstram a decisão de buscar cada vez mais excelência na
produção de biocombustíveis e assegurar às companhias brasileiras instrumentos de comprovação
da qualidade do produto e também o sistema de produção desenvolvido no Brasil.
A certificação do etanol no Brasil já é uma realidade, e esse processo tende a consolidar-se como
vantagem competitiva no comércio internacional, trazendo a perspectiva de grande ampliação do
programa e envolvendo o biodiesel.
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