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1 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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AVALIAÇÃO DOS ZONEAMENTOS ECOLÓGICO-ECONÔMICOS COSTEIROS ELABORADOS NO BRASIL
RELATÓRIO FINAL
Ministério do Meio Ambiente - MMA Universidade Federal do Rio Grande - FURG Universidade do Vale do Itajaí - Univali Universidade de São Paulo – USP
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Sumário i. Equipe
ii. Lista de Siglas
iii. Lista de Figuras
iv. Lista de Tabelas
1 – Apresentação
2 – Introdução
2.1 - Objetivos
2.1.1 – Objetivo Geral
2.1.2 – Objetivos Específicos
2. 2 – Justificativa
3 – Histórico do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro
4 – Método
4.1 - O contexto
4.2 - A construção do método
4.2.1 Planejamento
4.2.2. Análise Documental
4.2.3 O Sistema de Indicadores/descritores
4.2.4 As entrevistas semiestruturadas
4.2.5 Escala Lickert
4.2.6 Fichas de avaliação individual
4.2.7 Workshop de validação
5 - Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros no Brasil
5.1 Análise individual dos indicadores.
5.2 – A Escala Lickert
5.3 – Análise Contextual Integrada
6 – Considerações Finais
7 – Referências Bibliográficas
8 - Anexos
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i. EQUIPE
Coordenação Institucional – Ministério do Meio Ambiente
Gerência de Zoneamento Ecológico-Econômico Departamento de Gestão Ambiental Territorial Secretaria de Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental
Bruno Siqueira Abe Saber Miguel
Elaine Cristina de Abreu Coelho
Coordenação Técnica – Universidade Federal de Rio Grande – FURG
Instituto de Oceanografia – IO Programa de Pós-Graduação em Gerenciamento Costeiro - PPGC
João Luiz Nicolodi - Coordenador
Milton L. Asmus
Carlos Alberto Seifert Jr
Bruna Ost Mergen
Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI
Departamento de Oceanografia
Marcus Polette
Alexandre Maimoni Mazzer
Universidade de São Paulo – USP
Instituto Oceanográfico
Alexander Turra
Fernanda Terra Stori
Deborah Campos Shinoda
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ii. LISTA DE SIGLAS
APA – Área de Proteção Ambiental CCZEE - Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico do Território Nacional CNPq – Conselho Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento COI – Comissão Oceanográfica Intergovernamental DGAT - Departamento de Gestão Ambiental Territorial FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations FEPAM - Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler – RS FUNAI – Fundação Nacional do Índio FURG – Universidade Federal de Rio Grande GEF - Global Environmenl Facility GERCO – Gerenciamento Costeiro INEA – Instituto Estadual do Ambiente – RJ KPI - Key Performance Indicators MMA – Ministério do Meio Ambiente MN – Milhas náuticas MQA – Monitoramento da Qualidade das Águas OEMA – Órgãos estaduais de meio ambiente PAF – Plano de Ação Federal para a Zona Costeira PEGC – Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro PEM – Planejamento Estratégico Marinho PNGC – Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente PNRH – Política Nacional de Recursos Hídricos PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA – Plano Pluri-Anual SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente SQA – Secretaria de Qualidade Ambiental SRHQ - Secretaria de Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental UC – Unidade de Conservação UERJ – Universidade Estadual do Rio de Janeiro UFAL – Universidade Federal de Alagoas UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura UNIVALI – Universidade do Vale do Itajai USP – Universidade de São Paulo ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico ZEEC – Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro
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iii. LISTA FIGURAS
Figura 1: Linha do tempo com os principais marcos associados ao Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro.
Figura 2: Fluxograma de fases e processos para a elaboração o Zoneamento Ecológico Econômico. Adaptado de MMA, 2006. Este fluxograma serviu como base de orientação para o desenvolvimento proposto na presente análise.
Figura 3: Proposta de aplicação de critérios para avaliação de zoneamentos ambientais com base na elaboração de “cenários ótimos”. Adaptado de Santos (2010).
Figura 4: Quesitos analisados no âmbito da consultoria PNUD - Kampatec Assessoria e Consultoria Ltda., a qual teve como objetivo apresentar a consolidação dos resultados e da análise dos aspectos legais e do contexto atual do processo de avaliação e revisão de projetos de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) em nível Federal e Estadual. Adaptado de MMA (2010).
Figura 5: Processo de construção da metodologia aplicada na presente avaliação.
Figura 6: Modelo de sistematização do banco online de dados do projeto.
Figura 7: Quadro com a compartimentação lógica dos indicadores/descritores nas fases do ZEEC segundo MMA (2006).
Figura 8: Exemplo da sistematização dos dados obtidos com a aplicação dos questionários.
Figura 9: Categorias utilizadas na aplicação da escala Lickert para o sistema de indicadores.
Figura 10: Representação visual da classificação por estágios de maturidade do processo de elaboração e implementação do ZEE costeiro no Brasil.
Figura 11: Aplicação da escala Lickert aos resultados obtidos. Versão sem os valores e linhas.
Figura 12: Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) dos estados costeiros do Brasil. Considera-se como ZEE parcial, estados onde este zoneamento foi realizado em uma fração do território. O ZEEC (costeiro) não foi considerado.
Figura 13: Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC) dos 17 estados costeiros do Brasil.
Figura 14: Parte do anexo I do Decreto 5300/04, o qual indica orientações básicas para a elaboração de novos ZEECs e adequação dos zoneamentos já existentes.
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iv. LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Síntese de características desejáveis a um conjunto de indicadores.
Tabela 2: Tabela básica, a partir da qual foram estabelecidos os indicadores e descritores
utilizados nesta pesquisa.
Tabela 3: Síntese da situação atual da elaboração e implementação do ZEEC nos estados.
Tabela 4: Classificação por estágios de maturidade dos estados em relação ao processo de
elaboração e implementação do ZEEC.
Tabela 5: Observações de desempenho dos indicadores utilizado na avaliação dos
Zoneamentos Ecológico-Econômicos do Brasil
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1. APRESENTAÇÃO
A Zona Costeira, definida como patrimônio nacional pela Constituição de 1988, é
território de grandes centros urbanos, expressivos contingentes populacionais e importantes
atividades produtivas que tem atraído cada vez mais a atenção do Poder Público em razão de
seu perfil socioeconômico e de incidentes ocasionados pela intensiva exploração dos
ecossistemas e recursos naturais que a caracterizam.
Nesse contexto, o Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC), instrumento
do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, instituído pela Lei nº 7.661/1988 e
regulamentado pelo Decreto nº 5.300/2004, apresenta-se como uma alternativa para fazer
frente a esta situação, orientando de forma estratégica e participativa o processo de
ordenamento territorial, necessário para a obtenção das condições de sustentabilidade do
desenvolvimento da Zona Costeira, e atuando como mecanismo de apoio às ações de
monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão.
Considerando as iniciativas de ZEEC desenvolvidas pelos 17 estados que integram a
Zona Costeira do Brasil, o Ministério do Meio Ambiente, em parceria com a Universidade
Federal do Rio Grande (FURG), a Universidade de São Paulo (USP) e a Universidade do Vale do
Itajaí (Univali), realizou uma avaliação qualitativa e quantitativa da situação atual dos ZEECs
existentes no país como um primeiro passo para uma avaliação mais profunda de sua
efetividade.
O presente documento apresenta, assim, o estado-da-arte do ZEEC no Brasil,
contribuindo para uma maior visibilidade sobre a importância deste instrumento e,
consequentemente, no fortalecimento da própria agenda de planejamento ambiental e
territorial em todo o país.
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2. INTRODUÇÃO
Dentre as tantas características marcantes do Brasil, sua diversidade é, certamente,
uma das que mais se destacam. Do ponto de vista ambiental, se expressa por diferentes
ecossistemas, em distintos estágios de conservação. Sob o aspecto social, apresenta um
complexo de diferentes grupos humanos, com territorialidades próprias e, por vezes,
conflitantes entre si. Do ponto de vista econômico, testemunha processos produtivos em
constante mudança e, em relação ao espectro político, é marcado por um entrelaçamento de
interesses de diferenciados segmentos, que, por vezes, se contrapõem uns aos outros, nas
esferas nacional, regional, estadual e local. Diante dessa realidade, cabe ao Estado um papel
fundamental para dinamizar o território, sem agredir suas identidades e estimulando ações
integradas a partir de uma visão estratégica, evitando-se a intensificação de desigualdades
nacionais indesejadas.
No Brasil, essa visão estratégica tem como elemento central uma preocupação com
a retomada do território como quadro ativo de integração do arcabouço produtivo, social e
ambiental. Esse resgate busca, também, ao se estabelecer o território como base das
demandas sociais, superar a visão setorial e tornar mais fácil a compreensão das causas dos
problemas a serem enfrentados e a priorização das ações a serem implementadas.
Nesse contexto, o zoneamento ecológico-econômico (ZEE), instrumento da Política
Nacional do Meio Ambiente (PNMA), tem sido implementado pelo poder público em diversas
escalas de trabalho e em frações do território nacional, com o objetivo de efetivar ações de
gestão ambiental e territorial integradas.
Por sua vez, o zoneamento ecológico-econômico costeiro (ZEEC) é um instrumento
instituído pelo Decreto 5.300/2004, que regulamenta a Lei 7.661/88 (Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro), com o objetivo de orientar o processo de ordenamento territorial
da costa, garantindo as condições para o desenvolvimento sustentável dessa porção do
território, mediante o apoio às ações de monitoramento, licenciamento ambiental e
elaboração de instrumentos econômicos para a gestão ambiental, dentre outras.
O ZEE (Decreto nº 4.297/2002) e o ZEEC têm trilhado caminhos distintos, contando-
se com zoneamentos elaborados em diferentes feições e escalas, carecendo, no entanto, de
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9 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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uma visão mais integrada do território, que considere, inclusive, o ambiente marítimo como
parte integrante do território nacional.
Com relação ao uso dos espaços naturais continentais e marítimos do país, observa-
se uma histórica deficiência de planejamento e ordenamento territorial. Essa tendência
resultou na disputa por espaços entre diversos setores da sociedade, gerando significativos
impactos sociais e ambientais em diferentes escalas. O gerenciamento destes impactos é de
extrema complexidade e necessita de mecanismos e instrumentos técnicos e políticos que
garantam sua interpretação integrada e soluções compartilhadas entre os entes federativos,
com ampla participação dos atores envolvidos, atuando de forma preventiva (onde ainda for
possível) e corrigindo as distorções onde for necessário.
No caso específico da zona costeira, onde residem, atualmente, cerca de um quarto
da população brasileira, os estuários e a orla constituem áreas particularmente sujeitas a
vetores de desenvolvimento em franco processo de expansão (MMA, 2008). Destacam-se o
turismo, a aquicultura, a implantação de parques eólicos e as grandes estruturas industriais,
portuárias e logísticas, ligadas, de forma crescente, à exploração petrolífera offshore, e seus
efeitos multiplicadores, como os produzidos pela descoberta e exploração da Formação Pré-
Sal. Tais atividades têm contribuído para acelerar a expansão urbana irregular, com todos os
problemas e impactos dela decorrentes, como o lançamento de esgotos e efluentes industriais
costeiros e continentais e a ocupação de áreas públicas e de preservação permanente, em um
ambiente marcado por um complexo mosaico de ecossistemas e uma enorme biodiversidade,
materializados em diversas paisagens.
Ainda neste sentido, nota-se nas últimas décadas a rápida ocupação do espaço
marinho além dos limites do mar territorial, impulsionada principalmente pelos setores do
turismo náutico, portuário e indústria do petróleo e seus derivados (MMA, 2008). Atualmente,
são comuns os conflitos de uso do espaço marinho entre a pesca, industrial e artesanal, e as
atividades de lazer e turismo náutico, assim como as atividades e estruturas voltadas à
extração de petróleo e gás, desde a prospecção sísmica até a produção, armazenamento e
transporte do produto final. Adiciona-se a isso a existência de unidades de conservação e rotas
de migração de cetáceos e aves marinhas, que, em alguns casos, impedem a instalação de
empreendimentos ou impõem a necessidade de alternativas locacionais.
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10 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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De alguma forma, qualquer atividade desenvolvida no ambiente marinho tem
reflexo na ocupação dos espaços costeiros e continentais. Para a indústria do petróleo, por
exemplo, são necessárias bases de apoio em terra tanto para escoar seus produtos como para
a distribuição de insumos (equipamentos, materiais, combustível, provisões, dentre outros)
às unidades operacionais. Além disso, essa atividade requer uma complexa estrutura de
logística com ampla rede hoteleira e bases de apoio ao transporte marítimo, terrestre e aéreo.
No caso da pesca industrial é imprescindível a existência de entrepostos para desembarque
do pescado e estruturas para o beneficiamento do mesmo, além de toda a rede para a logística
de distribuição dos produtos envolvendo diferentes modais de transporte.
Por sua vez, as diversas atividades econômicas concentradas na porção continental
do território afetam direta ou indiretamente os ambientes costeiros e marinhos. Como
exemplo, cita-se o turismo, que gera um fluxo sazonal de pessoas e de capital para as regiões
costeiras na alta temporada, causando impactos significativos na distribuição de água e
energia elétrica, descarte de efluentes e coleta de resíduos. Outros exemplos são as indústrias
de alimento, têxtil, siderúrgica, entre outras que têm, em sua maioria, atividades de extração
de recursos e de produção localizadas em regiões continentais interiores, mas dependem
diretamente das estruturas viárias e portuárias para o escoamento dos produtos e aquisição
de insumos. Elas utilizam os corpos d'água como receptores de seus efluentes que,
dependendo da bacia de drenagem em que estão instaladas, podem prejudicar, limitar ou até
inviabilizar outros usos à jusante, como captação de água para abastecimento público,
agricultura, pesca e atividades de lazer (Coccossis et al, 1999).
Além disso, determinados usos do solo como a agricultura e a instalação de polos
industriais contribuem significativamente para a contaminação dos recursos hídricos e,
consequentemente, do ambiente marinho adjacente, gerando prejuízos econômicos e sociais.
Fontes de poluição difusas e pontuais são responsáveis pelo acúmulo e incremento de
substâncias danosas à saúde humana e ambiental. No caso da agricultura intensiva, além da
redução das matas ciliares e consequente exposição do solo às intempéries, há o carreamento
de carga expressiva de nutrientes para os corpos d'água. Esta carga pode promover a
eutrofização e contaminação permanente de rios, lagos, estuários e mares causando impactos
ambientais e sociais relevantes (Coccossis, 2004).
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O destino final da maior parte das substâncias descartadas em cursos d'água ao
longo das bacias hidrográficas é o ambiente marinho. Este possui elevada capacidade de
depuração principalmente em locais com alta hidrodinâmica, onde a constante troca de água
promove a rápida dispersão e diluição de poluentes. Porém, o que se tem observado em
diversas regiões do país e do mundo é que esta capacidade de depuração parece ter chegado
ao limite, comprometendo o equilíbrio dos ecossistemas, devido ao grande aporte de
contaminantes oriundos de fontes diversas, tanto continentais como costeiras e marinhas.
Adiciona-se a isto o aporte de resíduos sólidos, em especial materiais plásticos, que se
decompõe lentamente no ambiente natural e não são diluídos. Estes materiais possuem
formas e tamanhos diversos e podem facilmente ser confundidos com alimento por diversos
animais. Podem, por tanto, prejudicar atividades como a pesca, a navegação e o turismo
(UNEP, 2016).
De fato, o cenário atual demonstra a necessidade de um planejamento estratégico
do território que considere os novos processos de uso e ocupação da costa, fomentando o
estabelecimento de condições para o seu desenvolvimento sustentável.
Nesse contexto, se fez necessária uma avaliação dos ZEECs executados até o ano de
2016, visando auxiliar no aperfeiçoamento do instrumento que favoreça o entendimento das
potencialidades e vulnerabilidades do território considerando as interrelações dos diferentes
compartimentos continental, costeiro e marítimo. Até o momento, os ZEECs não haviam
passado por uma análise quali-quantitativa sistêmica quanto a sua eficácia e efetividade
(Mergen, 2014). Este fato, somado à ausência de integração do território com a zona costeira
e o ambiente marítimo, promove a fragmentação e a construção de várias políticas setoriais
desconectadas que não se integram ao território de forma sistêmica, não permitindo que
diferentes políticas sejam balizadas por um marco referencial ambiental e de governança que
contemple o país como um todo. Sob esta lógica se torna evidente que os processos de
ocupação e uso continuem ocorrendo movidos, predominantemente, pela lógica
convencional de crescimento econômico, sem a necessária adequação ao ambiente e entre
economias.
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2.1 - OBJETIVOS
2.1.1 – Objetivo Geral
Avaliar de forma qualitativa e quantitativa os processos de elaboração e
implementação dos zoneamentos ecológico-econômico costeiros conduzidos no país,
gerando subsídios para a evolução estratégica e metodológica do zoneamento ecológico-
econômico costeiro do território nacional, em suas feições continental, costeira e marinha.
2.1.2 – Objetivos Específicos
• Inventariar o conjunto de publicações e relatórios técnicos acerca da temática.
• Sistematizar em um repositório online as informações inventariadas.
• Desenvolver sistema de indicadores para avaliação do ZEEC no país.
• Desenvolver e aplicar entrevistas semiestruturadas a atores sociais relevantes
ao processo do ZEEC no país.
• Validar os resultados obtidos junto às instituições estaduais responsáveis pelo
ZEEC.
• Analisar de forma integrada os resultados obtidos pelo Sistema de Indicadores.
• Fornecer subsídios para a evolução estratégica e metodológica do ZEEC no
Brasil.
2. 2 – JUSTIFICATIVA
Ao final da década de 1990, algumas ações estatais de zoneamento em curso no
país – para a Amazônia, o Pantanal e a Mata Atlântica – confirmavam o interesse do poder
público em estabelecer normas para o ordenamento ambiental da ocupação do território,
apesar do simultâneo esvaziamento de órgãos e programas voltados ao planejamento
regional e territorial (Santos et al. 2008). Ainda, com base na orientação à época vigente de
atribuir aos estados a responsabilidade pela execução dos ZEEs de seus territórios, alguns
zoneamentos foram realizados, financiados com recursos do Programa Nacional de Meio
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Ambiente (PNMA) I e II. No entanto, como se pode observar na avaliação que precedeu a
revisão do Plano de Ação Federal da Zona Costeira (PAF) em 2004, foi nesta área – dos projetos
de zoneamento – que se observaram os menores avanços, não tendo sido registrados
resultados efetivos para o ordenamento de usos e harmonização de ações sobre a zona
costeira.
No entanto, em que pese à avaliação citada, a partir de 1990 o Ministério do Meio
Ambiente implementou o subcomponente Gerenciamento Costeiro (GERCO) no Programa
Nacional do Meio Ambiente, por meio do qual, até 2006, foram investidos mais de nove
milhões de reais em apoio a projetos dos estados costeiros, aos quais foram adicionados dois
milhões decorrentes de contrapartidas estaduais, totalizando aproximadamente onze milhões
de reais investidos na formulação e implementação de ações e políticas de gestão para a Zona
Costeira do país.
O apoio do PNMA deu-se em duas fases, objetivando os vários instrumentos
previstos no PNGC. Porém na primeira fase, até 1998, houve forte concentração de recursos
para projetos de ZEE Costeiro.
A dificuldade do próprio Estado em inferir, com relativa precisão, o grau de
desenvolvimento e implementação do ZEEC no país deve-se principalmente à dificuldade de
obtenção de dados sobre o processo em si, muito mais do que sobre esse instrumento de
suporte à gestão. O desencontro de informações diz respeito, dentre outros, ao fato de que o
zoneamento não se encerra na sua elaboração; pode-se considerar de certa forma que é nela
que ele se inicia, sendo crucial a análise do sistema de governança que viabiliza a sua
implementação. Significa que o ZEEC pode ter sido elaborado com todo o rigor e capacidade
técnica, porém não tenha encontrado na estrutura do governo apoio para que fosse, de fato,
implementado, resultando nos benefícios almejados com sua elaboração.
É, portanto, necessária uma avaliação crítica quantitativa e qualitativa 1 sobre os
zoneamentos costeiros elaborados, que reflita seus aspectos de eficiência, eficácia e
efetividade na sua adoção e implementação. A definição de diretrizes e estratégias para o
1 Qualitativo: Que avalia a qualidade ou o padrão de algo, nesse caso, do processo de elaboração e implementação do ZEEC. Quantitativo: Relativo à quantidade ou a sua medição. Que é ou pode ser avaliado ou expresso em quantidades. Aplica-se em determinadas partes deste estudo.
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14 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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zoneamento, focadas em uma visão integrada do território, depende diretamente do
conhecimento do “estado da arte” do ZEEC, para o qual os resultados dessa avaliação se
tornam ponto de partida fundamental.
É necessário pensar o planejamento e a gestão territorial levando em consideração as
interações e a interdependência das atividades socioeconômicas e dos processos naturais nos
ambientes continental, costeiro e marinho. Os documentos da Agenda 21 em seu capítulo 17
e o texto final da Rio+20 (O Futuro que Nós Queremos) destacam a importância de novas
abordagens de gerenciamento e tratamento integrado das questões ambientais,
considerando os ambientes marinho e costeiro como um todo, que se relaciona, diretamente,
com as atividades na área continental. Tais modelos de gerenciamento devem, segundo os
documentos, pautar-se no princípio da precaução e pela antecipação dos possíveis conflitos
de uso do território e impactos decorrentes. Em vista disso, vem sendo discutido, ainda que
de forma incipiente, no âmbito do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, a integração e
articulação entre os planos de bacias hidrográficas e os planos de gerenciamento costeiro.
Trata-se de um primeiro passo para se chegar a um consenso sobre o uso dos espaços e
recursos naturais no território e reforçar a necessidade de internalização das diretrizes
propostas nas diversas políticas nacionais setoriais, como a de Logística e Transporte, a
Marítima, a Industrial, a de Turismo, dentre outras.
O decreto 5.300/04, que regulamenta a lei 7661/88 que institui o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, prevê que o ZEEC deve ser elaborado em consonância com as
diretrizes do ZEE do território nacional. Porém, alguns estados têm avançado na elaboração
dos ZEECs adotando metodologias diversas e não necessariamente em acordo com as
diretrizes do ZEE continental. Além disso, não há uma avaliação qualitativa e quantitativa
destes zoneamentos costeiros estaduais, o que prejudica seu entendimento. Esta realidade
acaba por dificultar a articulação entre os estados no enfrentamento de problemas ou
situações que ultrapassam suas fronteiras. Também por essa razão a integração metodológica
para elaboração dos ZEECs se faz necessária.
De fato, o ZEE pretende ser uma referência para as políticas públicas e ter capacidade
de oferecer soluções alternativas para conflitos de uso dos recursos e da ocupação do
território, subsidiando a elaboração de políticas territoriais e orientando os tomadores de
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15 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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decisão na adoção de políticas convergentes com as diretrizes de planejamento estratégico
do País (MMA, 2006).
Valendo-se de uma abordagem do desenvolvimento que busca garantir a conservação
e recuperação da capacidade dos ecossistemas produzirem os bens e serviços ambientais
essenciais, o ZEE contribui para a retomada do próprio planejamento geral do País, com a
vantagem de trazer consigo um instrumental que permite o conhecimento das
potencialidades e vulnerabilidades dos ecossistemas das diferentes regiões, podendo assim
agregar sustentabilidade e competitividade aos processos de desenvolvimento
socioeconômico. Além disso, os produtos do processo de elaboração do ZEE, como o
diagnóstico socioambiental e as propostas de usos para cada parcela do território, orientam
Governo Federal e Estados quanto às ações a serem implementadas no território, podendo
oferecer maior agilidade ao processo de licenciamento ambiental (MMA, 2006).
Os benefícios inerentes ao zoneamento também se aplicam ao zoneamento do espaço
marítimo. Alguns países como Austrália, Canadá, Estados Unidos, dentre outros, avançaram
na elaboração de zoneamentos para essa porção do território, principalmente por meio do
Planejamento Espacial Marinho (PEM) e, com isso, têm reduzido de forma mais eficiente os
conflitos de uso entre as diversas atividades (MMA, 2014).
O Brasil possui uma das maiores linhas de costa do mundo, o que garante uma Zona
Econômica Exclusiva de grande proporção e de valores econômicos e ambientais intangíveis.
Adiciona-se a isto a importância de ter em conta os efeitos causados pelas mudanças
climáticas aos oceanos como: aumento da temperatura, acidificação, fenômenos
meteorológicos extremos e elevação do nível das águas (Turra et al., 2013).
O estudo e a adaptação a estes eventos são de fundamental importância para
entender os riscos e os possíveis prejuízos sociais, econômicos e ambientais a eles
relacionados. Vale lembrar que, conforme exposto anteriormente, todas as atividades
desenvolvidas no ambiente marinho dependem, em algum nível, de estruturas físicas e
recursos humanos em terra. Por sua vez, impactos ambientais negativos no ambiente marinho
têm reflexos direto e indireto nas atividades e processos continentais (GPA, 2012).
Neste contexto, a presente avaliação insere-se como ferramenta de avaliação do
processo de elaboração e implementação do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro no
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16 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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Brasil, buscando contribuir, por meio de subsídios aqui gerados, com o planejamento
territorial estratégico desta porção do território nacional.
3 – HISTÓRICO DO ZONEAMENTO ECOLÓGICO ECONÔMICO COSTEIRO
Aprovada em maio de 1988, a Lei no 7.661 determinou ao Governo Federal a
elaboração de um Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), destinado a “orientar a
utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade
da vida de sua população e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural”.
Segundo essa lei, o PNGC deve integrar a Política Nacional para os Recursos do Mar e a Política
Nacional do Meio Ambiente e ser implementado com a participação da União, dos Estados e
dos Municípios, através dos órgãos e entidades que compõem o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama).
A relevância da Zona Costeira foi reconhecida, também, pela Constituição Federal de
1988, que a elevou ao status de patrimônio nacional, estabelecendo que “sua utilização far-
se-á na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”.
A primeira versão do PNGC foi aprovada em 1990, tendo sido revisada entre 1995 e
1997 e complementada pelo Decreto no 5.300/2004, que agrega critérios para a gestão da orla
marítima. O Plano Nacional em vigor define um conjunto de instrumentos a serem utilizados
por Estados e Municípios a fim de que executem a gestão das áreas costeiras sob sua jurisdição,
em sintonia com as políticas federais para a região, dentre os quais o ZEEC.
A elaboração do ZEEC parte da identificação das principais problemáticas
relacionadas à ocupação e ao uso do território, do correspondente diagnóstico integrado dos
meios físico-biótico, socioeconômico e jurídico-institucional e do estabelecimento de cenários
prospectivos para a proposição de diretrizes legais e programáticas para cada unidade
territorial identificada, estabelecendo, inclusive, ações voltadas à mitigação ou correção de
impactos ambientais danosos porventura ocorridos. De fato, dadas as especificidades
econômicas, sociais, ambientais e culturais existentes, as vulnerabilidades e as potencialidades
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17 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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também são distintas, e, consequentemente, o padrão de desenvolvimento não pode ser
uniforme.
Para cumprir as atribuições descritas no PNGC, o Ministério do Meio Ambiente criou
o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro, executado sob a supervisão da então
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA), também responsável,
naquele momento, pelas ações relacionadas ao ZEE costeiro. O apoio aos Estados foi
assegurado com a criação, em 1990, do subcomponente Gerenciamento Costeiro (Gerco)
dentro do componente Proteção de Ecossistemas do Programa Nacional do Meio Ambiente
(PNMA). Por meio do Gerco foram destinados recursos provenientes de contrato de
empréstimo, celebrado entre o Governo Federal e o Banco Mundial, às atividades iniciais e aos
primeiros oito projetos estaduais com foco na gestão da Zona Costeira.
Nessa primeira etapa do PNMA, executada entre 1990 e 1998, os investimentos
visaram criar as bases necessárias para que a União e os estados pudessem desenvolver os
instrumentos de gestão da Zona Costeira previstos no PNGC. Especial atenção foi dirigida à
elaboração do ZEE costeiro, como demonstra a publicação do documento “Configuração de
metodologia para o macrozoneamento costeiro” em 1993, com atualização em 1995. Nessa
etapa, oito estados - Bahia, Espírito Santo, Maranhão, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul,
Rio de Janeiro, Santa Catarina e São Paulo – tiveram projetos apoiados no âmbito do PNMA I,
totalizando cerca de R$ 6,5 milhões.
A aprovação do PNMA II – Fase 1, em 2000, assegurou a continuidade do apoio do
subcomponente Gerco aos estados costeiros. Concluída em 2006, essa nova etapa foi
executada segundo duas linhas de ação: instrumentalização dos órgãos estaduais executores
do gerenciamento costeiro e ordenamento do uso e ocupação das áreas de patrimônio da
União localizadas na orla marítima, ou Projeto Orla.
De caráter mais abrangente, a primeira linha ação - instrumentalização dos órgãos
executores da gestão costeira - visou consolidar o apoio aos Estados que já executavam
projetos de gestão da Zona Costeira e, ao mesmo, apoiar projetos de Estados que
demandavam recursos para iniciar ou aprimorar a utilização dos instrumentos previstos no
PNGC. Um conjunto de áreas temáticas - Desenvolvimento Urbano e Turismo, Maricultura,
Atividade Portuária, Recursos Hídricos, Atividades Petrolíferas, Unidades de Conservação,
Gestão de Dunas Móveis e Mineração de Areia - foram identificadas pelo Programa com base
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18 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
18
nos diagnósticos produzidos durante a etapa anterior. Além de focarem esses tópicos, os
projetos contemplados nessa etapa propiciaram iniciar a capacitação dos Municípios para que
incorporassem os instrumentos previstos no PNGC às suas políticas de gestão.
Ao fim do PNMA II – Fase 1, 11 projetos estaduais – Amapá, Bahia, Ceará, Espírito
Santo, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe –
foram apoiados pelo subcomponente Gerco, recebendo investimentos de aproximadamente
R$ 4,8 milhões.
No entanto, conforme consta na avaliação que precedeu a revisão do Plano de Ação
Federal da Zona Costeira (PAF) em 2004, apesar dos investimentos feitos, foi nesta área – dos
projetos de ZEE costeiro – que se observaram os menores avanços, não tendo sido registrados
resultados efetivos para o ordenamento de usos e a harmonização de ações sobre a Zona
Costeira.
Em 2009, reconhecimento à necessidade de se avançar numa abordagem territorial
da Zona Costeira, que privilegiasse a gestão integrada dos recursos e vulnerabilidades
ambientais, sociais e econômicas, ocorreu o reposicionamento institucional do Programa
Nacional de Gerenciamento Costeiro no Ministério do Meio Ambiente, passando a integrar o
atual Departamento de Gestão Ambiental Territorial (DGAT), pertencente à estrutura da
Secretaria de Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental (SRHQ).
Em 2010, foi realizada a Oficina Nacional sobre Metodologia do Zoneamento
Ecológico-Econômico Costeiro, com o objetivo de reunir e debater propostas para a
consolidação de uma metodologia para a elaboração de ZEEC que considere as especificidades
desta porção do território.
Outro marco importante, associado ao ZEEC, é o “novo” Código Florestal (Lei nº
12.651/2012), que em seu artigo 11-A, que trata do uso ecologicamente sustentável de
apicuns e salgados, estabelece que a ampliação da ocupação destes ecossistemas deve
respeitar o ZEE da Zona Costeira, com a individualização das áreas ainda passíveis de uso, em
escala mínima de 1:10.000, devendo o zoneamento ser concluído por cada estado no prazo
máximo de um ano a partir da data de publicação desta lei.
No momento atual, observa-se o movimento de alguns estados, como Bahia, Pará,
Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte, que em diferentes estágios avançam na elaboração de
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19 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
19
seus zoneamentos costeiros, ao mesmo tempo em que Ceará, Pernambuco, Espírito Santo e
Santa Catarina já concluíram seu ZEEC. Em relação às atribuições do Governo Federal sobre
zoneamento, encontra-se atualmente em fase de planejamento uma nova versão do
Macrodiagnóstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil – elaborado inicialmente entre 1994
e 1996 e revisado em 2008 –, colocando a questão de como se dará sua integração com as
diretrizes dos ZEECs estaduais.
Outro aspecto diz respeito ao fato de que o ZEE costeiro não se encerra na sua
elaboração; pode-se considerar de certa forma que é aí que ele se inicia, donde se faz
necessária uma reflexão sobre o sistema de governança para sua implementação.
Figura 1. Linha do tempo com os principais marcos associados ao Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro.
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20 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
20
4. MÉTODO
4.1 O contexto
O método proposto para essa avaliação partiu do pressuposto da insuficiente oferta
de arcabouços metodológicos de avaliação de um instrumento de política pública com
características peculiares como o ZEEC, o qual possui ao mesmo tempo, nuances de
ordenamento territorial e planejamento estratégico, com forte possibilidade de interação
com mecanismos de comando e controle. Além disso, não se buscou analisar os produtos
gerados pelo instrumento apenas em relação à sua qualidade técnica. A presente avaliação
focou também no processo como um todo, tendo como base orientadora o fluxograma de
fases e processos previstos no documento “Diretrizes Metodológicas para o ZEE” (MMA,
2006) (Figura 2), uma vez que o Decreto nº 5.300/2004 determina que os ZEECs sejam
elaborados em consonância com as diretrizes metodológicas do ZEE.
Figura 2. Fluxograma de fases e processos para a elaboração o Zoneamento Ecológico Econômico. Adaptado de MMA, 2006. Este fluxograma serviu como base de orientação para o desenvolvimento proposto na presente análise.
Do ponto de vista de experiências em avaliações qualitativas e quantitativas aplicadas
ao ZEE no país, destacam-se principalmente as consultorias encomendadas pelo poder público
e alguns trabalhos acadêmicos específicos.
Embora exista um considerável conjunto de documentos e artigos científicos que
propuseram algum tipo de análise ao processo do Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE
(Ab’Saber, 1989; Schubart, 2000; Gandra, 2008; Oliveira, 2004; Lima, 2006; Montaño et al.
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21 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
21
2007, Ranieri, 2000) o recorte territorial da zona costeira se faz presente apenas em uma
minoria destes estudos.
Santos (2010) propôs critérios para avaliação de zoneamentos ambientais como
instrumento de planejamento e ordenamento territorial. Em seu trabalho, a autora define
cenários considerados ótimos para algumas especificidades do processo de Zoneamento e os
enquadra frente a estudos de caso específicos. A autora utilizou três zoneamentos específicos:
Zoneamento Ambiental de Brotas (SP), Zoneamento Ecológico Econômico do Litoral Norte de
SP e o Zoneamento Agroambiental do setor sucroalcooleiro de SP. A seguir, observa-se um
exemplo de aplicação de tais critérios (Figura 3).
Figura 3. Proposta de aplicação de critérios para avaliação de zoneamentos ambientais com base na elaboração de “cenários ótimos”. Adaptado de Santos (2010).
Outros exemplos de pesquisas acadêmicas que abordaram aspectos específicos do ZEE
são os trabalhos de Leite (2001), que abordou o processo de implementação do Zoneamento
Ecológico-Econômico, enquanto instrumento de Gestão Ambiental para fins de ordenamento
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22 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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do território, mas especificamente da Amazônia Legal; Bastos e Silva (2010) os quais
analisaram o ZEE como subsídio aos procedimentos de licenciamento ambiental na Zona
Costeira do Estado do Ceará; Ferreira (2011) que fez uma avaliação do zoneamento ecológico
econômico no município do Rio de Janeiro como ferramenta para a gestão territorial integrada
e desenvolvimento sustentável; Araújo et al. (2011) que analisaram o zoneamento ecológico
econômico enquanto instrumento de planejamento ambiental que antecede o planejamento
urbano; Vasconcelos et al. (2013), onde os autores discutem as finalidades e utilidades do
Zoneamento Ecológico-Econômico, sob a ótica dos fundamentos de interação entre as áreas
de Economia e Ecologia, e o contexto dos planejamentos ambientais de uso do solo. Talvez a
publicação de Ogata (2015) seja a que discute mais especificamente o zoneamento como um
instrumento de regulação do território no Brasil, ressaltando o “peso” deste instrumento
frente às políticas de ordenamento territorial.
Já no âmbito do poder público, algumas iniciativas são relevantes. Destaca-se o
trabalho de Del Prette e Matteo (2006) onde é discutida a situação do Zoneamento Ecológico-
Econômico no Brasil. Essa publicação encontra-se no “Caderno de Referência: subsídios ao
debate, do Ministério do Meio Ambiente”. Outra iniciativa que produziu um denso material
de referencia foi a publicação da transcrição dos debates da consolidação da metodologia do
ZEE para o Brasil MMA, (2002).
Também é de relevância o consistente esforço de avaliação do Zoneamento Ecológico
Econômico no Brasil realizado em 2010, vinculado ao edital BRA10-11204/2010 e firmado
entre PNUD e a empresa Kampatec Assessoria e Consultoria Ltda.
Essa avaliação2 aplicou metodologia semelhante àquela aqui utilizada, com definição
de quesitos e critérios para a avaliação do ZEE com base em entrevistas a atores sociais com
papel preponderante no processo. Um exemplo das relações entre as fases dos projetos de
ZEE analisados e os quesitos instituídos na análise citada pode ser visualizado na Figura 4.
2 Os resultados e conclusões dessa avaliação serão retomados e discutidos nos capítulos posteriores.
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23 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
23
Figura 4. Quesitos analisados no âmbito da consultoria PNUD - Kampatec Assessoria e Consultoria Ltda., a qual teve como objetivo apresentar a consolidação dos resultados e da análise dos aspectos legais e do contexto atual do processo de avaliação e revisão de projetos de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) em nível Federal e Estadual. Adaptado de MMA (2010).
4.2 A construção do método
De acordo com Gil (1987) pode-se enquadrar a presente análise na categoria das
“pesquisas exploratório-descritivas”, a qual prescinde de algumas etapas básicas:
Levantamento bibliográfico, consulta a especialistas sobre o objeto da pesquisa, análise de
casos e aplicação de técnicas padronizadas de coletas de dados (entrevistas e questionários
semiestruturados).
Agregou-se a esse arcabouço a definição de um conjunto de indicadores e descritores,
tendo como base conceitual e metodológica o documento “A Handbook for Measuring the
Progress and Outcomes of Integrated Coastal and Ocean Management.” publicado pela
Comissão Oceanográfica Intergovernamental (COI) da UNESCO (IOC, 2006). Deve-se ressaltar
que a proposição metodológica constante no referido documento diz respeito,
especificamente, à avaliação do processo de Gerenciamento Costeiro Integrado, sendo
portando adaptada e modificada visando os objetivos da presente pesquisa.
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24 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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O fluxograma da figura 5 ilustra o processo de construção da metodologia aplicada na
presente avaliação, a qual será descrita a seguir.
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25 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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Figura 5. Processo de construção da metodologia aplicada na presente avaliação.
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26 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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4.2.1 Planejamento
Foram realizadas duas reuniões de planejamento entre as equipes das Universidades
envolvidas nessa avaliação com os técnicos do Ministério do Meio Ambiente, especificamente
da Gerencia Costeira e de Zoneamento Ecológico-Econômico, com objetivo de definir seu
escopo conceitual e metodológico, os quais serão brevemente explicitados a seguir.
4.2.2. Análise Documental
A pesquisa documental aqui realizada é análoga a um levantamento bibliográfico
tradicional, porém, com notável destaque para a busca de materiais que não foram
elaborados com fins puramente científicos e publicados em revistas específicas. São
exemplos: documentos oficiais, relatórios técnicos, material cartográfico e jurídico (Marconi
e Lakatos, 1985).
Todo o material levantado e analisado foi sistematizado em uma plataforma de
armazenamento de dados online, na qual o acesso pode ser disponibilizado publicamente
(Figura 6). Os documentos foram classificados em: Publicações oriundas da Academia,
Avaliações nacionais já realizadas, Banco de entrevistas, Diretrizes Metodológicas,
Informações por estados e Legislação.
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27 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
27
Figura 6. Modelo de sistematização online de dados do projeto.
4.2.3 O Sistema de Indicadores/descritores
Como base conceitual para a construção de um Sistema de Indicadores a ser utilizado
na presente pesquisa, partiu-se de referências abrangentemente utilizadas na literatura
científica específica (Baker, 1998; Berger, 1997; Coltrinari McCall, 1995; Jannuzzi, 2005; Kerr,
1994; Magalhães Júnior, 2011; Mannis, 1996; Mitchell et al. 1995; Oliveira & Souza, 2007;
Rechden Filho, 2005; Tavares, & Lollo, 2007) e, com maior destaque, IOC (2006). Como síntese
das características gerias dos indicadores, elaborou-se a Tabela 1.
Tabela 1. Síntese de características desejáveis a um conjunto de indicadores.
Características Básicas de Indicadores
Facilmente mensuráveis
Considerar a escala de tempo necessária para dar suporte ao gerenciamento, usando instrumentos existentes, programas de monitoramento e ferramentas analíticas disponíveis.
Concretos Indicadores que são observáveis e mensuráveis de forma direta são desejáveis por que eles são mais facilmente interpretáveis e são aceitos por diversos grupos de tomadores de decisão.
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28 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
28
Interpretáveis Indicadores devem refletir propriedades que interessem aos tomadores de decisão; os seus significados devem ser compreendidos pela maior parte destes.
Sensíveis Indicadores devem ser sensíveis a mudanças nas propriedades sendo monitoradas.
Responsivos Indicadores devem ser capazes de medir os efeitos das ações do gerenciamento para que seja capaz de fornecer um feedback (respostas) confiável com relação às consequências destas ações.
Específicos Indicadores devem responder às propriedades que eles pretendem medir e não a outros fatores.
Fundado em teorias científicas
Indicadores devem ser fundamentados em teorias científicas de boa aceitação, ao invés de outras definidas inadequadamente ou ligadas a teorias pobremente validadas.
Rentáveis Indicadores devem ser rentáveis, uma vez que os recursos para o monitoramento são, geralmente, limitados.
Deve-se estabelecer uma redução necessária à compreensão dos resultados aqui
apresentados: embora existam diferenças claras na definição de indicadores e descritores, a
presente análise irá padronizar a terminologia “indicadores” para todos os 35 conjuntos de
critérios analisados.
Como descritores, são considerados aqueles conjunto de critérios que podem ser
descritos de forma padronizada, sendo definidos por especialistas e que servem para definir
assuntos e recuperar informações. Já a conceituação de indicadores passa pela definição de
métricas que quantificam sua performance de acordo com objetivos organizacionais pré
definidos.
A construção do Sistema de Indicadores consistiu em três etapas básicas: a) Formular
uma lista de perguntas referentes ao objeto da avaliação; b) construir uma tabela básica,
seguindo os critérios da Tabela 1; c) Elaborar os indicadores e descritores.
A formulação da lista de perguntas referentes ao objeto da avaliação partiu da
concepção do que se buscava com as mesmas, chegando a três grupos de perguntas:
• Perguntas de natureza Descritiva, as quais buscam descrever os processos
envolvidos na construção do ZEEC.
• Perguntas de natureza Explicativa, as quais buscam explicar os processos e
fenômenos envolvidos na construção do ZEEC.
• Perguntas de natureza Interpretativa, as quais buscam interpretar como os
fenômenos ocorrem na elaboração e implementação do ZEEC.
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29 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
29
Cabe destacar que, nesse primeiro momento, não houve a preocupação se as
perguntas eram “possíveis de serem respondidas” ou, ainda, se havia conexão clara entre as
mesmas. O exercício em questão contou com um ”brain storm” por parte da equipe do
projeto. Além disso, aproveitaram-se reuniões e encontros com os coordenadores estaduais
do GERCO3 para ampliar e qualificar esse conjunto de perguntas, uma vez serem os mesmos
relevantes atores sociais do processo em análise.
Outra característica é que tais perguntas têm um caráter meramente orientador, não
se configurando, necessariamente, em questionamentos feitos durante o processo de
obtenção dos dados que alimentaram o sistema de indicadores.
A lista completa das perguntas formuladas encontra-se nos anexos deste documento.
Já a elaboração de uma tabela básica (Tabela 2), onde os indicadores e descritores
foram construídos, partiu do estabelecimento de um conjunto de metadados responsáveis
por caracterizar cada um dos indicadores. Entre os elementos importantes foram
considerados: Contexto, objetivo, relação com outros indicadores, indicadores
suplementares, definições e metodologia, área geográfica, unidade de medida, afinidade com
o ZEE, metas a alcançar 4 , periodicidade, fontes de dados, limitações do Indicador e
referências.
Tabela 2. Tabela básica, a partir da qual foram estabelecidos os indicadores e descritores utilizados nesta pesquisa.
Nome Indicador / Descritor
Descrição breve Explicação sucinta do indicador e contexto.
Finalidade / Relevância Por que deve ser monitorado? Como está relacionado com
processos analisados?
Natureza do indicador
Técnico: aqueles que fazem menção a informações de
caráter material, operacional, etc.
Governança: aqueles que fazem menção a informações de
caráter institucional, político, de planejamento, etc.
3 A lista de perguntas foi apresentada aos Coordenadores dos GERCOs estaduais durante a Jornada do Gerenciamento Costeiro, promovida pelo MMA em outubro de 2014, sendo que as contribuições das equipes estaduais do GERCO foram incorporadas ao presente documento. 4 Aqui considerados como valores de referência a serem atingidos pelos indicadores enquanto ferramenta de gestão pública.
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30 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
30
Em caso de escala estadual, enquadra-se nos macro grupos
de indicadores?
- Planejamento
- Diagnóstico
- Prognóstico
- Subsídio à implementação
Esfera Governamental Em que nível se deve dar o monitoramento? Estadual ou
Nacional?
Método de medição
Quantitativo ou Qualitativo? Qual a unidade mensurável
(%, número de pessoas, recursos financeiros, existência ou
ausência, etc.)?
Frequência de medição Periodicidade do monitoramento
Limitações de
monitoramento e dados Dificuldades em reunir dados e usar os resultados
Referências essenciais Análise de relatórios técnicos, bibliografias, entrevistas e
banco de dados.
Fontes de informação Instituições públicas e privadas, organizações não
governamentais e Universidades.
Observações Outros processos e produtos relacionados ao assunto (i.e
instrumentos correlatos)
Com base nessa tabela, a construção dos indicadores e descritores obedeceu a seguinte
lógica: em oficinas e workshops realizados ao longo do processo de avaliação 5 , foram
identificadas, no conjunto de perguntas, quais aquelas que tinham encadeamento lógico a fim
de buscar respostas a determinadas questões. Após essa identificação, as sequencias de
perguntas foram adaptadas à Tabela 2, formando, ao final desta etapa, um conjunto de 35
indicadores, conforme pode ser observado nos anexos deste documento.
A concepção dos indicadores seguiu uma sequencia lógica que buscou compatibilizá-los
às fases e processos para a elaboração o Zoneamento Ecológico Econômico (MMA,
2006)(Figura 2). Essa sequencia pode ser observada na Figura 7.
5 Foram realizadas duas reuniões de planejamento na sede do MMA em Brasília, mais 4 workshops, sendo dois deles na sede da Univali em Itajaí, outro na sede do MMA e o workshop final de validação dos resultados na sede do Instituto Estadual do Ambiente (INEA), Rio de Janeiro.
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31 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
31
Figura 7. Quadro com a compartimentação lógica dos indicadores/descritores nas fases do ZEEC segundo MMA (2006).
4.2.4 As entrevistas semiestruturadas
Para a consecução das metas da presente avaliação foram realizadas entrevistas
semiestruturadas com atores-chaves que atuam na governança do planejamento territorial
nos estados. Cabe destacar que os entrevistados foram selecionados tendo em vista a
competência institucional do órgão em que atuam, associando-a a atribuição do entrevistado
na instituição. Ou seja, optou-se por atores que atuam diretamente na temática, em funções
que articulam o processo decisório à atuação técnica. Também foram entrevistados atores
que possuem domínio sobre o processo histórico do ZEE, ainda que hoje não estivessem
atuando diretamente na pasta. Para selecionar os atores estratégicos, além da análise
institucional pretérita, foi utilizada a técnica “bola-de-neve” em que um ator-chave indica
outros, e assim por diante.
Para todas as entrevistas foram estabelecidos, preteritamente, roteiros
semiestruturados (questionários) com questões específicas, de acordo com os indicadores
estabelecidos previamente. Posteriormente à etapa de execução das entrevistas, foi realizada
sua transcrição, seguida de uma categorização analítica e criteriosa (Figura 8). Ressalta-se que
tais categorias de análise, por sua vez, foram relacionadas à organização estrutural do
presente trabalho, facilitando, assim, a separação e uso das informações das entrevistas.
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32 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
32
Figura 8. Exemplo da sistematização dos dados obtidos com a aplicação dos questionários.
A análise dos resultados fez uso da técnica de triangulação da informação e coleta de
dados, ou seja, foi utilizada mais de uma fonte para análise e compreensão do fenômeno, de
forma a validar as informações qualitativas. Tais fontes derivam tanto das entrevistas quanto
da análise documental realizada, a fim de observar a compatibilidade das informações
(Triviños, 1987).
4.2.5 Escala Lickert
Como forma de sistematização das informações obtidas nessa avaliação, buscou-se
uma representação “semi-quantitativa” gráfica por meio da aplicação da escala Lickert,
caracterizada como uma escala de resposta psicométrica utilizada em pesquisas de opinião
de clientes, no caso da iniciativa privada, ou em atores sociais, como foi o caso desta avaliação.
Sendo uma das principais KPI’s (Key Performance Indicators) de pesquisas do mundo, a escala
é um dos indicadores mais antigos e tradicionais para fins de atendimento de determinadas
condições em situações específicas.
Procurou-se aqui classificar os dados obtidos na aplicação do sistema de indicadores
em três categorias, conforme a Figura 9.
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33 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
33
Figura 9: Categorias utilizadas na aplicação da escala Lickert para o sistema de indicadores.
A leitura dos resultados dessa escala deve ser feita com algumas ressalvas:
• Os critérios para definição das três categorias carregam certo grau de subjetividade,
uma vez que foram concebidos em função de um “ótimo” teórico em relação a cada
indicador.
• Não se trata, em momento nenhum, da elaboração de um “ranking” dos estados
enquanto suas responsabilidades e atribuições perante o ZEEC.
• Os valores numéricos aqui obtidos são apenas formas de representação da situação
analisada nos indicadores. Não há uma relação direta algébrica entre estes valores.
Por exemplo, se o somatório de determinado indicador foi ‘16’ e outro ‘32’, não
significa necessariamente que os critérios analisados pelo segundo indicador
apresentam o dobro da eficiência ou de qualidade em relação ao primeiro.
4.2.6 Fichas de avaliação individual
Como forma de proceder à avaliação dos indicadores propostos criou-se uma ficha de
avaliação individual a ser aplicada para cada um dos 35 indicadores propostos.
Tal ficha foi composta por: a) representação gráfica dos resultados obtidos para
determinado indicador; b) descrição do resultado (meramente descritivo, como uma leitura
simples do gráfico); c) análise específica dos resultados; d) análise da aplicação do indicador
(visando futuros aperfeiçoamentos); e e) enquadramento do resultado em uma escala
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34 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
34
Lickert6, onde o resultado do indicador foi classificado como “atende”, “atende parcialmente”
e “não atende” determinado critério. Essa classificação foi feita por estado.
Cabe destaque o fato de que essa classificação na escala Likert buscou identificar se o
aspecto analisado pelo indicador pode ser classificado nas categorias supracitadas (atende
plenamente, atende parcialmente ou não atende), não se tratando de avaliar o indicador em
si, e sim avaliar o aspecto do ZEEC do qual o mesmo diz respeito.
4.2.7 Workshop de validação
Depois de cumpridas todas as etapas de obtenção, sistematização e análise dos
resultados, foi realizado um workshop de validação dos mesmos. Tal evento foi organizado
em parceira com o Ministério do Meio Ambiente na cidade do Rio de Janeiro, auditório do
INEA, no mês de novembro de 2016 e contou com a participação de 15 estados costeiros
(representados por técnicos diretamente ligados à instituição responsável pelo ZEEC),
técnicos da Gerência de Zoneamento Ecológico-Econômico e da Gerência Costeira do MMA,
bem como por pesquisadores das três Universidades envolvidas.
O objetivo central de tal evento era aproximar os gestores dos resultados obtidos, bem
como da análise realizada. Tal foco mostrou-se muito pertinente, uma vez que após
apropriarem-se do arcabouço total da pesquisa, 12 dos 16 estados que compõem o universo
amostral desta avaliação solicitaram revisar as informações que haviam sido cedidas. Embora
tal situação tenha acarretado na reestruturação de praticamente toda a análise, o reenvio
destas informações permitiu obter um cenário muito mais realístico do contexto do ZEEC no
país.
6 Escala Likert: tipo de escala de resposta psicométrica usada habitualmente em questionários, sendo a mais utilizada em pesquisas de opinião.
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35 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
35
5 - AVALIAÇÃO DOS ZONEAMENTOS ECOLÓGICO-ECONÔMICOS COSTEIROS NO BRASIL
O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro tem sido o instrumento do Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro mais difundido no Brasil, no entanto existe um imenso
desafio para sua implementação e avaliação.
No Brasil o grande desafio deste momento está em resgatar o conhecimento do
passado e da realidade atual, e desta forma potencializar as riquezas inerentes do território
costeiro sob o ponto de vista ambiental, econômico, social e cultural. Buscar estabelecer
espaços adequados para os diversos setores econômicos exige antes de tudo responsabilidade
para compatibilizar melhoria da qualidade de vida para a população e conservação dos
espaços naturais.
Apesar de ser um instrumento de planejamento, o Zoneamento Ecológico Econômico
Costeiro cumpre esta função, pois é a medida mais lógica e sábia para auxiliar nas tomadas de
decisões baseada em premissas de cunho técnico, legal, institucional e administrativa.
Interessante destacar que o ZEEC também é um instrumento que se integra aos mais
diferentes instrumentos dos PNGC tanto nas escalas nacional, regional e local. Neste sentido,
na consecução do instrumento fica evidente que o ZEEC se integra ao processo de gestão por
meio de relações institucionais, legais e administrativas específicas, mas complexas, pois exige
um amplo processo de participação além de mediação política.
É nesse contexto que se insere a presente avaliação. Para tanto, serão descritos a
seguir os resultados obtidos com cada ficha de avaliação individual, finalizando esta análise
com uma visão geral e integrada de todas as fases do processo de elaboração e
implementação do ZEEC nos estados costeiros do Brasil.
Como parte da compreensão do panorama atual de elaboração e implementação do
ZEEC no país, é apresentada uma síntese da situação em cada estado costeiro7 da Federação.
7 A única exceção é o estado do Piauí, onde não foi possível aplicar as entrevistas e a disponibilidade de material para pesquisa é muito baixo.
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36 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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Cabe ressaltar que o único estado que não participou deste estudo foi o Piauí, uma vez que
não foi possível estabelecer os contatos necessários.
Esta primeira síntese não expressa a análise conjuntural do processo do ZEEC no Brasil,
visto que somente é possível fazê-lo sob o prisma da análise integrada de todos os dados aqui
obtidos, mas considera-se fundamental traçar esse panorama, ainda sem buscar conexões
definitivas, para que se possa conhecer as diferentes realidades no âmbito da governança da
temática em tela (Tabela 3).
Tabela 3. Síntese da situação atual da elaboração e implementação do ZEEC nos estados. Situação em dezembro de 2017.
Panorama atual de elaboração e implementação do ZEEC nos estados
Estado Resumo da situação do ZEEC
RS Um dos pioneiros no processo de ZEEC no país, dando inicio aos trabalhos referentes ao ZEE do Litoral Norte ainda em 1988. Este ZEEC é vigente, embora não tenha respaldo normativo específico. Em 2000 o mesmo foi publicado e amplamente divulgado. Atualmente está em processo de elaboração o ZEE do Estado, o qual já tem sua proposta técnica finalizada e o prognóstico em fase de execução. Não possui nenhuma iniciativa de ZEEC na faixa marinha.
SC Possui o ZEEC em fase de implementação (em diferentes estágios) para os seus 5 setores costeiros.
PR Existem dois zoneamentos propostos. Em 2006 foi lançada, pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente, a publicação “Paraná Mar e Costa” com uma proposta de zoneamento costeiro e marinho. Este zoneamento não foi instituído formalmente e, a partir de 2011 foi elaborado o ZEE PR – Litoral, o qual foi instituído pelo Decreto 4996/2016.
SP Estado com a situação de ZEEC mais avançada. Discute experiências de zoneamento ambiental desde final da década de 1970. O ZEE do Litoral Norte foi regulamentado pelo Decreto Estadual nº 49.215/04 e encontra-se vigente. Já o ZEE da Baixada Santista foi regulamentado pelo Decreto Estadual nº 58.996, de 2013. Nos demais setores (Vale da Ribeira e Cananéia-Iguape) o processo encontra-se em fases distintas: planejamento/diagnóstico e diagnóstico/prognóstico respectivamente.
RJ Atualmente desenvolve o ZEEC para o setor costeiro da Ilha Grande, com apoio da FAO via Projeto Gestão Integrada do Ecossistema da Baía da Ilha Grande (Projeto BIG). Encontra-se em fase de prognóstico.
ES O estado possui ZEE elaborado com base no ZEE de Minas Gerais, feito pela Universidade Federal de Lavras. Tentou-se aplicar a mesma metodologia para a zona costeira, não obtendo resultados positivos. Buscou-se desenvolver metodologia própria para a zona costeira e marinha. O processo não foi concluído, parando na fase de diagnóstico.
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37 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
37
BA Possui ZEE estadual que abrange a zona costeira. Teve sua definição territorial com base em territórios de identidade. Embora a zona costeira esteja representada no ZEE, não se trata especificamente de um ZEEC. Não há zoneamento marinho.
SE Não tem o Gerenciamento Costeiro institucionalizado e reconhecido como agenda política. Não existem iniciativas para a elaboração do ZEEC.
AL Vem realizando estudos prévios que poderão subsidiar um futuro ZEEC. Atualmente o PEGC encontra-se em discussão.
PE Constitui-se em um dos estados com estágio mais avançado de implementação do ZEEC, embora ainda de forma parcial no território. As discussões acerca do ZEE Litoral Sul começaram ainda na década de 1990 e culminou com sua publicação no Decreto 21972/99. Já o Litoral Norte tem seu ZEE publicado no Decreto 24017/2002, com alterações no Decreto 28822/2006. Em 2010 a Política Estadual de Gerenciamento Costeiro –PEGC foi instituída pela Lei 14258/2010.
PB Possui ZEEC estabelecido para seus dois setores costeiros (Lei 7507/2003). Também se enquadra nos estados pioneiros na elaboração do instrumento no Brasil. Não há zoneamento marinho.
RN Possui o ZEE para o Litoral Oriental desde 2000(Lei 7871/00) e encontra-se em planejamento para a realização do ZEE Litoral Norte. O estado possui Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro desde 1996. Não há zoneamento marinho.
CE Possui Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro desde 2006 (Lei 13796/06). Possui ZEEC para os seus 4 setores costeiros. Não possui ZEE marinho.
MA Possui um Zoneamento Ambiental estabelecido em 2003 voltado à atividade de Aquicultura que abrange a zona costeira do estado. Atualmente encontra-se em fase de pré-planejamento para a elaboração do ZEEC.
PA Possui ZEE da Zona Leste e Calha Norte do estado, abrangendo parte da região costeira. Foi elaborado em 2010, pelo Programa Pará Rural do governo do estado. Esse zoneamento não comtempla importantes especificidades da zona costeira, já que três setores costeiros e as 12 milhas náuticas não foram zoneadas. Encontra-se em fase preliminar de pré-planejamento para a realização do ZEEC.
AP O ZEEC encontra-se em fase de prognóstico para o Setor Costeiro Atlântico. Não há ZEE marinho.
Como forma de classificar os estados em relação ao ZEEC, buscou-se um agrupamento
dos mesmos em clusters que venham a expressar estágios de maturidade em relação à
governança estabelecida para a elaboração e implementação do ZEEC nas suas respectivas
zonas costeiras.
A tabela 4 descreve os estágios de maturidade do processo em si, bem como aponta
os parâmetros de aproximação utilizados nesta classificação. A figura 10 é uma representação
visual desta classificação.
Tabela 4. Classificação por estágios de maturidade dos estados em relação ao processo de elaboração e implementação do ZEEC (situação em 2016).
Grupo Critérios Estados
_____________________________________________________________________________________________________
38 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
38
Maduro - Ampla experiência com ZEEC. - Agenda do GERCO institucionalizada e atuante. - Pelo menos um setor costeiro com processo em implementação.
RS, SC, PR, SP, PE,
PB, RN, CE
Intermediário - Agenda do GERCO institucionalizada ou atuante. - Possui experiência com ZEE (costeiro ou não). - Possui ZEE em fase de diagnóstico ou prognóstico em pelo menos um setor costeiro.
RJ, ES, BA, AP
Incipiente - Apenas manifestações de interesse em elaborar o ZEEC (pré-planejamento). - Agenda do GERCO não institucionalizada ou sem agenda própria. - Possui algum tipo de zoneamento ambiental na ZC.
AL, MA, PA
Inexistente - Nenhuma iniciativa prática para elaboração de ZEEC. - Nenhum tipo de zoneamento ambiental na ZC.
SE
_____________________________________________________________________________________________________
39 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
39
Figura 10. Representação visual da classificação por estágios de maturidade do processo de elaboração e implementação do ZEE costeiro no Brasil.
Percebe-se existir clara relação entre a situação institucional do Gerenciamento
Costeiro no estado com o grau de maturidade do processo do ZEEC, embora essa relação seja
de difícil mensuração, estando expressa aqui apenas de forma qualitativa. Tal classificação
buscou ancorar um contexto mais amplo do que o atual, uma vez que a priorização das
agendas de gerenciamento costeiro varia conforme as conjunturas políticas e econômicas dos
estados. Como exemplo cita-se o caso do Rio Grande do Sul, que desde 1988 teve o GERCO
institucionalizado e atuante no âmbito da Fundação de Proteção Ambiental (FEPAM), mas que
desde 2016 teve sua estrutura desarticulada, com o reposicionamento das agendas em outros
setores.
Cabe ressaltar que não há, necessariamente, relação direta entre o nível de
maturidade proposto na Tabela 4 com eficiência prática do instrumento no planejamento
territorial e tomada de decisão, embora seja o mesmo um forte indicativo de maior ou menor
grau de sucesso do ZEEC.
Como parte do detalhamento das análises propostas nesta avaliação, o próximo item
irá apresentar os resultados obtidos com as fichas de avaliação individual, bem como traçar
um espectro da situação nacional partindo da integração da análise dos indicadores.
5.1 Análise individual dos indicadores.
Serão descritas a seguir, as análises individuais de cada indicador, as quais seguem a
lógica descrita nos métodos dessa avaliação: a) visualização gráfica do resultado; b) descrição;
c) análise do resultado; d) escala Likert. Ao final da análise dos 35 indicadores foi realizada
análise de desempenho dos mesmos, com base em sua experiência de utilização. A Tabela 5
ilustra os resultados desta avaliação.
Uma ressalva deve ser feita na leitura e análise destes resultados. Trata-se do caso do
estado da Bahia, onde a situação do ZEEC se confunde com o ZEE. Neste estado foi realizado
o zoneamento ecológico econômico tendo como base territorial os “territórios de
identidade”. O governo deste estado passou a reconhecer a existência de 27 Territórios de
_____________________________________________________________________________________________________
40 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
40
Identidade, constituídos a partir da especificidade de cada região. O território é conceituado
como um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, caracterizado por
critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a
política e as instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se
relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode
distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coesão social, cultural e territorial.
Na zona costeira baiana foram identificados 6 destes territórios, os quais fazem parte
do ZEE estadual e tiveram suas peculiaridades e especificidades típicas de zonas costeiras
consideradas. Ou seja, não se trata do instrumento ZEEC, conforme estabelecido no Decreto
5.300/04, mas para fins de análise optou-se por considerar essa porção do território nacional
como contemplada com o zoneamento, como se pode observar na descrição de todos os
indicadores.
A mesma abordagem é feita ao estado do ES, onde existe um ZEE em todo o território
capixaba, na escala de 1:250.000 e com detalhamento na escala de 1:100.000 na zona
costeira. Ainda que não se trate especificamente do ZEEC, para fins de análise a zona costeira
do ES foi considerada como “zoneada”.
INDICADOR 1 – BASE NORMATIVA ESTADUAL DO ZEEC
12
9
0
2
4
6
8
10
12
14
16
ZEEC previsto em ato normativoestadual
Estados que possuem PEGC
Base normativa estadual do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
41 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
41
ESTADO PREVISÃO DO ZEEC EM ATO
NORMATIVO
ESTADO
PLANO ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO
- PEGC
RS Código estadual do Meio Ambiente, cap. 16 Art. 236
SC
Lei 13.553/2005 e Decreto 5.010/2006
SC Lei 13.553/2005 e Decreto 5.010/2006 PR
Lei 5995 de 28 de Maio de 2001
PR Decreto Estadual 4996/2016 SP Lei 10019/1998
SP Lei 10019/1998 ES Lei 5816/1998
ES Lei 5816/1998 PE Lei 14258/2010
BA Lei 10431/06 e Decreto 14530/2013 PB Lei 7507/2003
PE
Lei 14258/2010 Decreto Estadual 21.135/98 Litoral Sul – Decreto Estadual 21.972/99 Litoral Norte – Decreto Estadual 24.017/2002, com alterações no Decreto 28.822/2006 RN Lei 6950/1996
PB Lei 7507/2003 CE Lei nº 13.796, de 30 de junho de 2006
RN Lei 6950/1996 AP
Lei 0188/94, que instituiu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro; Decreto Estadual 4112/96, que regulamenta a Lei 0188/94;
CE
Lei nº 13.796, de 30 de junho de
2006 (DOE - 30.06.06)
MA Dec. 20189/2003
AP
Código de Proteção ao Meio Ambiente do Estado do Amapá (Lei Complementar 0005/94, Título V); Lei de Ordenamento Territorial do Estado do Amapá, Lei 0919/05.
INDICADOR 1 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Observa-se que o ZEEC está previsto em ato normativo estadual em doze estados (RS;
SC; PR; SP; ES; BA; PB; PE; RN; CE; MA; AP). Destes, oito estados possuem o Plano Estadual de
Gerenciamento Costeiro (PEGC). Apenas Rio Grande do Sul, Bahia e Maranhão não
desenvolveram seus PEGCs. No caso do RS, o ZEEC é abordado no Código Estadual de Meio
_____________________________________________________________________________________________________
42 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
42
Ambiente, que institui o Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro. No caso do
Maranhão, o Decreto 20.189/2003 institui o Zoneamento Estadual Costeiro.
No PA, foi elaborado em 2009/2010, o ZEE da Zona Leste e Calha Norte, o qual abrange
parte da região costeira. O instrumento foi elaborado pelo Programa Pará Rural do governo
do estado, na escala 1:250.000, mas, o mesmo não comtempla importantes especificidades
da zona costeira, embora parte dela tenha sido zoneada.
INDICADOR 1 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos com o indicador 1 revelam que praticamente todos os estados
que possuem o ZEEC (independente do estágio de desenvolvimento) o tem explicitado em
algum instrumento normativo. Uma exceção é o Rio de Janeiro, cujo ZEEC encontra-se em
elaboração, mas que não tem o instrumento previsto na legislação.
Tal cenário reforça a relevância do instrumento em constar na legislação estadual, o
que, embora não garanta a concepção do ZEEC no estado (caso do Maranhão), serve como
catalisador do processo.
O fato de nove estados atrelarem a base normativa do ZEEC ao Plano Estadual de
Gerenciamento Costeiro é um bom indicativo de permanência do ciclo de gestão costeira no
estado, embora essa informação não permita inferir a qualidade do mesmo.
INDICADOR 1 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não possui base normativa do ZEEC
2 = Possui base normativa do ZEEC
3 = Possui base normativa do ZEEC inserida no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro
_____________________________________________________________________________________________________
43 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
43
INDICADOR 2 – NATUREZA DA INSTITUIÇÃO RESPONSÁVEL PELO ZEEC
Autarquia
Secretaria
Fundação
SC PR SP AL SE RN AP
RJ ES BA PE PB CE MA PA
RS
INDICADOR 2 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos resultados obtidos neste indicador depreende-se que todos os 16 estados
localizaram facilmente a natureza da Instituição responsável pelo ZEEC, sendo que sete deles
possuem alguma autarquia com essa prerrogativa (SC; PR; SP; AL; SE; RN; AP). Em oito dos
estados, Secretarias vinculadas à estrutura do executivo estadual são responsáveis pela
elaboração e implementação do ZEEC (RJ; ES; BA; PE; PB; CE; MA; PA). O Rio Grande do Sul é
o único estado que tem uma Fundação de Direito Misto à frente do processo (no caso, a
FEPAM), embora desde 2016 sem uma coordenação específica ao tema.
INDICADOR 2 - ANÁLISE DO RESULTADO
7 8
10
2
4
6
8
10
12
14
16
Autarquia Secretaria Fundação
Natureza da Instituição responsável pelo ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
44 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
44
Os resultados obtidos com o indicador 2 mostram um cenário ideal, com todos os
estados analisados conseguindo identificar facilmente a prerrogativa de responsabilidade
sobre o ZEEC, fato este que ocorre até mesmo nos estados onde não se identificou nenhuma
iniciativa em curso para construção do instrumento. Essa situação pode ser explicada pelo
fato do Sistema GERCO nacional ser amparado por uma legislação específica e que coloca
claramente o ZEEC como um de seus instrumentos de gestão.
No mesmo indicador foram elencados aqueles estados onde o próprio Gerenciamento
Costeiro (GERCO) está atualmente institucionalizado. São doze: RS8; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE;
RN; CE; PA; AP, sendo basicamente os mesmos estados onde o ZEEC atingiu seus estágios mais
maduros (em menor grau, ES; PA). Uma exceção é a PB, que não tem o GERCO
institucionalizado, mas possui o ZEEC.
Tal fato evidencia correlação positiva entre a institucionalização definida do GERCO,
com êxitos na implementação do instrumento, embora esse indicador não permita análises
de qualidade sobre essa temática.
INDICADOR 2 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não possui base normativa do ZEEC
2 = Possui base normativa do ZEEC
3 = Possui base normativa do ZEEC inserida no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro
INDICADOR 3 – PRIORIDADE INSTITUCIONAL DO ZEEC
8 O RS teve sua estrutura de Gerenciamento Costeiro desmantelada ao final de 2016.
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45 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
45
ALTO MODERADO A BAIXO VARIÁVEL
PR RS RJ
SP SC
BA ES
PE SE
RN AL
CE PB
PA MA
AP
SIM NÃO
SC RS
PR ES
SP SE
RJ AL
BA PE
8 7
10
2
4
6
8
10
12
14
16
Alto Moderado a baixo Variável
Prioridade Institucional do ZEEC
79
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Sim Não
ZEEC inserido no PPA
_____________________________________________________________________________________________________
46 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
46
RN PB
CE MA
PA
AP
INDICADOR 3 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Do primeiro gráfico que compõe o resultado deste indicador, observa-se que sete
estados afirmam que o grau de prioridade atribuído ao ZEEC frente às outras agendas da
instituição responsável pelo instrumento é de moderado a baixo. São eles: RS; SC; ES; SE; AL;
PB e MA. Em outros oito estados a prioridade atribuída à agenda é alta, sendo nesta categoria
considerados os seguintes estados: PR; SP; BA; PE; RN; CE; PA e AP. O Rio de Janeiro definiu o
grau de prioridade variável de acordo com as fases políticas e econômicas vividas pelo estado
e pelo país.
Já em relação à existência de ações específicas nos Planos Plurianuais (PPA) ou em
algum outro eventual instrumento orçamentário do estado, RS; ES; SE; AL; PE; PB; MA; PA e
AP (52%) não as possuem. Já em outros sete estados o ZEEC está presente nos respectivos
PPAs. São eles: SC; PR; SP; RJ; BA; RN e CE.
INDICADOR 3: ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos com o indicador 3 buscam elucidar o grau de prioridade
estabelecida pelo órgão ao longo do tempo para elaboração do ZEEC, demonstrando dessa
forma, a inserção e priorização do ZEEC na agenda política estadual.
O fato de quase 50% dos estados indicarem que o grau de prioridade para o ZEEC é de
moderado a baixo reflete a falta de efetividade do planejamento territorial em todo o país.
Cabe destaque que é possível identificar neste grupo, estados com processos de ZEEC mais
maduros (RS; SC; PB), estados com processos de ZEEC incompletos (ES), estados sem ZEEC (SE;
AL) e situações onde antigos zoneamentos estaduais se confundem com o conceito de ZEEC
(MA). Tal fato não recomenda o estabelecimento de uma relação direta entre grau de
prioridade e avanços nos processos de elaboração e implementação do ZEEC.
A análise de inserção do ZEEC nos orçamentos estaduais demonstra um cenário menos
promissor: apenas sete estados (SC; PR; SP; RJ; BA; RN e CE) previram gastos específicos com
_____________________________________________________________________________________________________
47 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
47
o ZEEC em seus Planos Plurianuais vigentes. Tal cenário é complementar para análise da baixa
prioridade a um instrumento que possui tamanho potencial para a tomada de decisão.
INDICADOR 3 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC. 1 = Baixo grau de prioridade do ZEEC 2 = Alto grau de prioridade do ZEEC 3 = Alto grau de prioridade do ZEEC e inserção no PPA
INDICADOR 4 - COMPOSIÇÃO DE COMISSÃO FORMALMENTE ESTABELECIDA PARA A
ELABORAÇÃO DO ZEEC EM CADA SETOR
8 8
0
5
10
15
Sim Não
Composição de Comissão (ou similar) formalmente estabelecido para a elaboração do
ZEEC em cada setor
SIM NÃO
SC RS
_____________________________________________________________________________________________________
48 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
48
INDICADOR 4: DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Pode-se observar que oito estados não apresentaram formação de Comissão, Grupo,
Comitê ou similar formalmente estabelecido para a elaboração do ZEEC. São eles: RS; SE; AL;
PE; PB; RN; MA e AP. Já outros oito estados apresentaram tais espaços formais: SC; PR; SP;
RJ; ES; BA; CE; PA.
INDICADOR 4: ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos com o indicador 4 permitem aferir a existência de espaços
institucionais formalmente atrelados aos ZEEC (Comissão, Grupo, Comitê ou similar),
buscando analisar o arranjo institucional quanto à participação dos setores nas tomadas de
decisões relativas ao ZEEC.
Em 50 % do universo amostral desta avaliação, ou seja, oito estados instituíram estes
espaços (SC; PR; SP; RJ; ES; BA; CE e PA). Tal cenário denota relativa falta de prioridade por
parte das agendas políticas estaduais, ou ainda a falta de robustez do próprio processo e de
seus atores governamentais frente às demais pautas.
Cabe destacar que a simples existência destes espaços institucionais não é garantia de
eficácia em termos de elaboração e implementação do ZEEC, mas se caracteriza como um
facilitador do processo.
INDICADOR 4 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não existem espaços institucionais formais atrelados ao ZEEC
2 = Não se aplica
3 = Existem espaços institucionais formais atrelados ao ZEEC
PR SE
SP AL
RJ PE
ES PB
BA RN
CE MA
PA AP
_____________________________________________________________________________________________________
49 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
49
INDICADOR 5 – QUANTIDADE DE PROFISSIONAIS ENVOLVIDOS NA ELABORAÇÃO DO ZEEC
Poder público
Universidades Misto: poder pulico/setor privado
Misto: poder público\universidades
RS ES SC PR
SP MA PB AL
RJ RN PE
BA PA
CE
AP
62 3 4
0
5
10
15
Poder público Universidades Misto poderpulico/setor privado
Misto poderpúblico\universidades
Natureza da equipe responsável pelo ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
50 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
50
< 5 5 A 15 >15 SEM RESPOSTA
SC SP RS RJ
PB AL PR ES
RN PE BA SE
CE PE
PA MA
AP
INDICADOR 5 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Em relação à equipe responsável, seis estados afirmaram que esta foi composta pelo
poder público, são eles: RS; SP; RJ; BA; CE; AP. Três estados afirmaram que a equipe teve
composição mista entre os setores público e privado (SC; PB; RN). Já quatro estados afirmaram
que a composição mista envolveu o poder público e as universidades (PR; AL; PE; PB). Outros
2 estados afirmaram que a equipe foi composta apenas por membros de universidades (ES;
MA).
Já em relação aos profissionais envolvidos (gráfico 2) observa-se que 3 estados
apresentaram equipe técnica envolvida com um número menor do que 5 integrantes (SC: PB;
RN). Outros cinco estados apresentaram equipes de 5 a 15 integrantes (SP; AL; PE; CE; PA).
Equipes com mais de 15 integrantes forem identificados em três estados (RS; PR; BA).
Dos questionários aplicados, identificou-se ainda que o perfil das equipes envolvia,
principalmente, profissionais com as seguintes formações: biólogos, geógrafos, geólogos,
35
2
6
0
2
4
6
8
10
12
14
16
< 5 5 A 15 >15 SEM RESPOSTA
Quantidade de profissionais envolvidos na elaboração do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
51 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
51
arquitetos e engenheiros. Seis estados não conseguiram obter essa resposta: RJ; ES; SE; PE;
MA; AP.
INDICADOR 5 - ANÁLISE DO RESULTADO
A análise do indicador 5 “Equipe técnica diretamente envolvida na condução e
elaboração do ZEEC” buscou determinar a natureza da equipe responsável pela condução e
elaboração do ZEEC (poder público, terceiro setor, mercado). Buscou-se obter o número,
origem e formação dos profissionais envolvidos no processo.
Os resultados sobre a natureza das equipes envolvidas mostrou-se bastante
diversificado com variados cenários de estrutura da equipe de coordenação do ZEEC e meio
de atuação dos responsáveis técnicos na elaboração do ZEEC. Tais cenários tiveram o poder
público atuante em praticamente todos os estados, sendo que em 6 deles toda a equipe era
composta por técnicos ligados ao executivo estadual (Secretarias, autarquias e Fundações).
São os casos do RS; SP; RJ; BA; CE; AP. Já em 3 estados (SC; PB; RN) houve parceria com o setor
privado e em outros 4 estados a parceria foi com Universidades (PR; AL; PE; PA).
Nos cenários em que o poder público não participou como membro efetivo da
elaboração do ZEEC (o que não suprime o seu papel de coordenação), o processo foi
desenvolvido apenas pelas Universidades, como foi o caso do Espirito Santo e Maranhão.
Estes cenários podem ser relacionados à priorização/negligência de determinados
critérios à elaboração do instrumento, evidenciando a perspectiva e intenção dos
gestores/tomadores de decisão no tocante a ele. Além disso, pode-se inferir o papel crucial
das instituições governamentais no escopo destas equipes, uma vez que os estados em que o
processo do ZEEC encontra-se mais maduro (RS, SC, SP, PE, PB e RN) o poder público sempre
teve papel preponderante.
Cabe salientar que alguns estados que não possuem o processo de elaboração e
implementação do ZEEC aportaram informações sobre este indicador, como é o caso de
Alagoas (realização de diagnósticos visando uma futura construção do instrumento em
parceria com a UFAL), Pará (que aponta a intenção de realizar o ZEEC) e o Maranhão, onde as
respostas se deram em função do Zoneamento setorial existente.
Já a segunda parte do indicador, que buscava informações sobre a quantidade e o
perfil dos técnicos envolvidos não aportou informações de maior significância para a análise,
_____________________________________________________________________________________________________
52 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
52
uma vez que maioria dos estados não possuía essa informação, e aqueles que aportaram o
dado não identificaram relevância no fato de a equipe ser maior ou menor.
INDICADOR 5 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Natureza da equipe sem participação do poder público
2 = Não se aplica
3 = Natureza da equipe com participação do poder público
INDICADOR 6 – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS EXTERNOS PARA A ELABORAÇÃO DO ZEEC
Total Parcial Sem contratação
SC RS AP
ES PR
BA SP
CE RJ
MA AL
5
9
10
2
4
6
8
10
12
14
16
Total Parcial Sem contratação
Contratação de serviços externos para elaboração do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
53 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
53
PE
PB
RN
PA
Planejamento
Diagnóstico
Prognóstico
Implementação
Avaliação
Sem contrataçã
o
Sem respost
a
PR RS SC BA AP SE
RJ SC PR PB
ES PR SP MA
BA SP RJ
PE RJ BA
CE ES PE
MA BA PB
AL RN
PE CE
PB MA
RN
CE
MA
INDICADOR 6 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Depreende-se do gráfico 1 deste indicador que em nove estados a contratação de
serviços externos para elaboração do ZEEC é parcial (RS; PR; SP; RJ; AL; PE; PB; RN; PA). No
7
129
3 1 10
2
4
6
8
10
12
14
16
Contratação externa por fase de elaboração
_____________________________________________________________________________________________________
54 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
54
caso de Alagoas, foi informado que houve contratação externa para a realização de estudos
prévios que serão utilizados na fase de diagnóstico de um futuro ZEEC.
Cinco estados afirmam haver contratação total (SC; ES; BA; CE; MA). Já no Amapá não
houve contratação externa em seu respectivo ZEEC. Em relação às fases onde houve
contratação externa, diagnóstico e prognóstico são as que mais demandam tal serviço. Na
fase de planejamento os seguintes estados afirmaram haver contratação: PR; RJ; ES; BA; PE;
CE; MA. Já na fase de diagnóstico foram os seguintes estados: RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; AL;
PE; PB; RN; CE; MA. Na fase de prognóstico, efetuaram contratações externas os estados de
SC; PR; SP; RJ; BA; PE; PB; RN; CE e MA. Na fase de implementação apenas BA; PB e MA
informaram terem efetivado contratação externa.
INDICADOR 6 - ANÁLISE DO RESULTADO
O cenário identificado a partir da aplicação do indicador 6 “Dependência de recursos
humanos externos por fase do ZEEC” permite identificar se houve contratação de serviços
externos para elaboração do ZEEC nas suas diversas fases, buscando avaliar a capacidade
institucional para elaboração do instrumento.
O panorama traçado indica que quase todos estados realizaram diferentes
contratações externas para a elaboração e implementação do ZEEC, sendo que, apenas o
Amapá não necessitou tais contratações.
Nos casos específicos de SC; ES; BA; CE; MA a contratação se deu de forma integral, ou
seja, as instituições responsáveis pelo ZEEC no estado desempenharam, prioritariamente, um
papel gerencial no processo. Tal quadro não é, via de regra, indicativo de qualidade na
elaboração do instrumento, mas pode induzir à criação de “caixas pretas”, onde a instituição
apenas recebe um produto finalizado, sem maiores possibilidades de discussão e correção de
rumos.
Toda a situação explicitada por esse indicador reflete uma potencial carência de
quadro técnico nas instituições, ou ainda, quadros técnicos sem capacitação específica no
instrumento, ou ainda um assoberbamento de funções e atividades por parte dos gestores.
Tal fato fica ainda mais evidenciado quando se analisa os dados obtidos a partir do
questionamento sobre em que fase essas contratações foram feitas: majoritariamente no
diagnóstico e prognóstico. Estes dois momentos configuram-se como as etapas do processo
_____________________________________________________________________________________________________
55 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
55
onde se requer um maior número de profissionais envolvidos, dado o grande conjunto de
dados a serem tratados e analisados, bem como em função da realização de análises
complexas e específicas necessárias para a geração de cenários.
INDICADOR 6 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Contratação de serviços externos em todas as etapas do processo
2 = Contratação de serviços em algumas etapas
3 = Sem contratação de serviços externos
INDICADOR 7 – FONTE DO RECURSO
Governo Federal
Governo Estadual
Fomento à pesquisa
Fontes internacionais
PNMA
6 7
14 3
0
2
4
6
8
10
12
14
16
GovernoFederal
GovernoEstadual
Fomento àpesquisa
Fontesinternacionais
PNMA
Fonte do Recurso
_____________________________________________________________________________________________________
56 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
56
SP SC PE RS RS
PE PR RJ PR
PB SP AL AP
RN ES PA
MA BA
AP RN
CE
INDICADOR 7 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Pode-se observar que sete estados utilizaram como fonte de recursos para a
elaboração do ZEEC o orçamento do governo estadual. São eles: SC; PR; SP; ES; BA; RN; CE.
Seis estados afirmaram ter fonte de recursos oriunda do governo federal, sendo citados o
MMA, SUDENE e SECIRM. Os seguintes estados citaram fonte de recursos federais: SC; PR; SP;
ES; BA; RN e CE. Quatro estados (RS; RJ; AL - no caso de Al, apenas para estudos referentes ao
diagnóstico - e PA) afirmaram ter fontes internacionais, sendo citados PNUD, BIG-FAO e GEF-
PNUMA. Os estados de RS, PR e AP obtiveram ainda financiamento oriundo do Programa
Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Já o estado de Pernambuco afirmou que a fonte de seus
recursos veio principalmente de bolsas de pesquisa do CNPq uma vez que implementou o
ZEEC em parceria com universidades.
INDICADOR 7 - ANÁLISE DO RESULTADO
O cenário identificado a partir da aplicação do indicador 7 “Fonte dos Recursos” busca
identificar o potencial de articulação dos órgãos responsáveis pela elaboração e
implementação do ZEEC, apontando as principais fontes de recurso disponíveis e utilizadas.
O panorama aqui identificado aponta para uma pluralidade de fontes de recursos, com
destaque (já esperado) para os próprios orçamentos estaduais (ou ainda, Programas estaduais
que alocaram recursos específicos para o ZEEC) e para fontes de financiamento na esfera
federal, com destaque claro para o Ministério do Meio Ambiente. Fontes alternativas foram
utilizadas por Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Alagoas (mesmo que somente para estudos
prévios), buscadas junto a organismos internacionais, como por exemplo, PNUD, FAO e GEF-
PNUMA.
Essa variação de fontes de recursos pode ser interpretada como um conjunto de
oportunidades que estão disponíveis para os estados em determinados momentos históricos
(destaque para o PNMA, que teve grande interação com a Gerência Costeira do MMA durante
_____________________________________________________________________________________________________
57 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
57
mais de uma década no final dos anos 80, 90 e começo de 2000). Durante este período, houve
grande incentivo por parte da esfera federal para que os estados desenvolvessem seus
zoneamentos. Boa parte do conjunto de análise deste estudo é oriunda dessas ações
fomentadas pelo PNMA, via MMA.
Ao mesmo tempo em que se configura como conjunto de oportunidades, essa
pluralidade de fontes utilizadas também aponta para uma debilidade: a falta de linhas de
financiamento contínuas e específicas para o desenvolvimento deste instrumento de gestão.
INDICADOR 7 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Fontes de recurso externa ao governo do estado
2 = Utilização de fonte de recurso própria e fontes externas
3 = Utilização exclusivamente de fonte de recurso própria
INDICADOR 8 – LIMITE TERRITORIAL DO ZEEC
4 52 3 2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Municipal PNGC Municipal ebacia
hidrográfica
Outros Não definido
Limite territorial do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
58 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
58
Municipal PNGC Municipal e bacia hidrográfica Outros Não definido
RS AL PR RS PA
SC PE SP ES AP
RJ RN BA
PB CE
MA
INDICADOR 8 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Do gráfico obtido com a aplicação do indicador 8 observa-se que quatro estados
adotaram unicamente os limites municipais como área de abrangência do ZEEC (RS; SC; RJ;
PB). Cinco estados (AL; PE; RN; CE; MA) utilizaram como base para a definição territorial um
conceito embasado na delimitação do PNGC: municípios com influência marinha,
defrontantes ou não com a linha de costa. Já Paraná e São Paulo utilizaram os limites
municipais inter-relacionados às bacias hidrográficas. O Pará está buscando a adoção de uma
delimitação com base na dinâmica estuarina e o Amapá não forneceu essa informação. O Rio
Grande do Sul, em seu setor costeiro com zoneamento mais antigo (Litoral Norte) adotou o
sistema de drenagem com destaque para características de paisagem. No estado da BA
utilizou-se o conceito de “territórios de identidade”, com a ressalva de que se trata do ZEE
estadual, o qual abrangeu parte da Zona Costeira baiana.
Em relação aos limites marinhos do ZEEC, os estados de RJ, ES e PE definiram para tal
o mar territorial. Em SP o limite marinho se dá na isóbata de 23,6 metros.
INDICADOR 8 - ANÁLISE DO RESULTADO
O cenário identificado a partir da aplicação do indicador “Recorte(s) territorial(ais) do
ZEEC” buscou identificar a base territorial utilizada para a definição da área de abrangência
do ZEEC (limites municipais, bacias hidrográficas, isóbatas, etc.). Com base nessa informação
procurou-se avaliar se o recorte territorial corresponde à legislação federal do Gerenciamento
Costeiro.
A análise aponta para uma predominância da utilização do limite municipal como
delimitação para a elaboração do ZEEC. Essa delimitação não necessariamente coincide com
aquela prevista na legislação federal sobre o GERCO, sendo em alguns casos simplificada. Este
fato pode ser apontado como negativo, uma vez que se perde a padronização e
homogeneidade de critérios. As causas dessa discrepância podem estar relacionadas à própria
_____________________________________________________________________________________________________
59 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
59
complexidade do conceito de zona costeira e a certo grau de subjetividade na definição da
mesma na legislação, principalmente no que tange à “influência direta dos fenômenos
ocorrentes na zona costeira”.
AL; PE; RN; CE; MA consideram critérios mais aproximados àqueles previstos na
legislação específica do Gerenciamento Costeiro (Lei7661/88 e Decreto 5.300/04) na
delimitação de seus ZEECs (no caso do Maranhão o Zoneamento costeiro para atividades de
Carcinicultura realizado em 2003). Já São Paulo e Paraná consideram os limites das bacias
hidrográficas como parte de sua base territorial para o ZEEC. Tal conceito, embora díspar do
preconizado na legislação de gerenciamento costeiro, possui elementos de integração com a
gestão de recursos hídricos, ponto que pode ser considerado positivo e de avanço no conceito
de gestão integrada.
Em sua primeira experiência com o ZEEC, o Rio Grande do Sul utilizou critérios mistos
para a delimitação da base territorial no Litoral Norte, com a observação do conceito de
paisagem associado à bacia hidrográfica. Tal utilização trouxe ganhos em relação à utilização
do instrumento em processos de licenciamento ambiental (por ex.) e também dificuldades,
uma vez que alguns municípios sem nenhuma vocação litorânea foram “recortados” nessa
delimitação (ex. São Francisco de Paula).
Já ES e BA utilizaram critérios próprios para essa definição. No caso da Bahia, foram
utilizados os denominados “Territórios de Identidade” na elaboração do ZEE estadual que
englobou a zona costeira. No caso do ES, foram utilizados critérios de similaridade geológica
e geomorfológica para essa definição.
O Pará, embora possua ZEE estadual que engloba determinados setores de sua zona
costeira, vem discutindo a delimitação territorial para uma futura implementação do
instrumento tendo como base a dinâmica estuarina, tão marcante em seu território.
INDICADOR 8 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não se aplica
2 = Utilizou critérios diversos
3 = Utilizou critérios com base na legislação do GERCO.
_____________________________________________________________________________________________________
60 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
60
INDICADOR 9 - PERCENTUAL DA LINHA DE COSTA COM ZEEC
0% 1 a 50% 51 a 75%
76 a 100%
SE RJ RS SC
AL RN PR
PA SP
ES
BA
PE
PB
CE
MA
AP
3 2 1
10
0
2
4
6
8
10
12
14
16
0% 1 a 50% 51 a 75% 76 a 100%
Percentual de linha de costa (LC) com ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
61 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
61
INDICADOR 9 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Os dados obtidos com esse indicador foram classificados por intervalos percentuais,
uma vez serem informações imprecisas e de difícil obtenção. Do gráfico obtido com a
aplicação do indicador 9 observa-se grande parte do universo de análise desse projeto
possuem o ZEEC (nos mais diversos estágios de desenvolvimento) em mais de ¾ de sua zona
costeira (SC; PR; SP; ES; BA; PE; PB; CE; MA; AP). Por outro lado, em três estados (SE; AL; PA)
o ZEEC não avançou em nenhuma das fases de elaboração do instrumento. O Rio Grande do
Sul, se considerado também o ZEEC do Litoral médio ainda em fase de planejamento e
diagnóstico9) atinge um percentual de mais de 50% de sua zona costeira com ZEEC. Se for
considerado apenas o ZEEC do Litoral Norte, este percentual cai para 25%. Rio Grande do
Norte também atinge esse mesmo percentual (mais de 50%). O Rio de Janeiro, com o seu
processo de elaboração do ZEEC na região da Baia da Ilha Grande, atinge aproximadamente
20% de sua zona costeira. O Rio Grande do Norte possui o ZEEC em aproximadamente 41% de
sua zona costeira.
INDICADOR 9 - ANÁLISE DO RESULTADO
O cenário identificado a partir da aplicação do indicador “Percentual da linha de costa
e da Zona Costeira com ZEEC” descreve o percentual aproximado de cobertura de linha de
costa e da Zona Costeira com ZEEC no território nacional, corroborando na avaliação da
institucionalização do instrumento em território nacional, uma vez que indica uma primeira
aproximação de um diagnóstico de situação.
A análise fria dos números aponta um resultado interessante, uma vez que metade dos
estados analisados tem cobertura de 100% de sua zona costeira com ZEEC. Mas, ao se analisar
detalhadamente o resultado, percebe-se que essa informação não possui relação direta com
a qualidade do ZEEC e nem com grau de eficácia do mesmo. Nessa categoria foram inseridos
os estados do Paraná e Espírito Santo, nos quais o ZEEC não atingiu a fase de implementação,
parando na fase de Diagnóstico no caso do ES e na fase de prognóstico no caso do PR. O
9 Desde 2016 o Rio Grande do Sul vem elaborando o seu ZEE estadual e, desde então, as atividades do ZEEC Litoral Médio estão suspensas.
_____________________________________________________________________________________________________
62 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
62
Maranhão também está nesta categoria, embora seu ZEEC tenha sido elaborado com
finalidade setorial, visando o planejamento da atividade de carcinicultura.
Embora os resultados obtidos nesse indicador não possam ser utilizados diretamente
como diagnostico da situação do ZEEC no Brasil, eles constituem-se na primeira aproximação
para tal análise, sendo ainda, informação importante para que a esfera federal possa traçar
metas e ações concretas para a evolução do instrumento.
INDICADOR 9 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica
1 = Não possui ZEEC
2 = Possui ZEEC parcialmente em sua zona costeira
3 = Possui ZEEC em 100% de sua zona costeira
INDICADOR 10 – SETORES COSTEIROS COM ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
63 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
63
Estados Nº de setores
costeiros Nº de setores com
ZEEC Contempla faixa
marinha
RS 3 2 NÃO
SC 5 5 SIM
PR 1 1 SIM
SP 4 2 SIM
RJ 6 1 Em discussão
ES 5 5 SIM
BA 6 6 Em discussão
SE 1 0 -
AL 3 0 Em discussão
PE 3 2 SIM
PB 2 2 NÃO
RN 2 1 NÃO
CE 4 4 NÃO
MA 3 3 NÃO
PA 3 0 Em discussão
AP 2 2 NÃO
INDICADOR 10 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Das informações obtidas para esse indicador pode-se observar que os números de
setores variaram de um setor único até 6, sendo que no estado do MA não houve a
classificação em setores, mas sim em regiões ecológicas. Em relação aos setores com ZEEC, os
estados RS; SC; PR; SP; PE; PB; RN apresentaram setores com ZEEC em fase de implementação,
sendo que destes, os estados SC; PR; PB possuem 100% de seus setores com ZEEC em fase de
0
1
2
3
4
5
6
7
8
RS SC PR SP RJ ES BA SE AL PE PB RN CE MA PA AP
Setores costeiros com ZEEC
Setores Costeiros
Setores com ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
64 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
64
implementação. O estado de ES possui um ZEEC único para todos os setores. Em relação à da
faixa marítima, os seguintes estados a contemplaram: SC; PR; SP; ES; PE. Atualmente os
estados RJ; BA; AL; PA discutem a inclusão da faixa marítima em seus respectivos ZEECs.
INDICADOR 10 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Número de setores costeiros
(território) com ZEEC” busca identificar a relação entre o número de setores costeiros
definidos pelos estados com a existência do ZEEC (nos mais variados níveis de elaboração). O
resultado busca complementar a avaliação da institucionalização do instrumento em
território nacional, uma vez que indica uma aproximação inicial de um diagnóstico de
situação.
Os resultados são, como poderia se esperar, semelhantes ao indicador 9, que avaliou
o percentual de linha de costa com ZEEC.
Uma aproximação estatística, ainda que generalista, é interessante: existem 52 setores
costeiros no país (não computados os dados do Piauí). Destes, em 36 há a presença do
Zoneamento Ecológico Econômico, ainda que em diferentes fases, graus de maturidade, ou
ainda, como recortes de um zoneamento estadual mais amplo. Esse universo representa 69%
da zona costeira brasileira.
Tal dado é significativo em termos de análise do alcance do instrumento no
planejamento territorial brasileiro. Por outro lado, ao se fazer uma leitura conjunta desta
informação meramente estatística com os demais indicadores desta pesquisa pode-se
depreender diferentes graus de ineficiência do mesmo, bem como a baixa relevância das
zonas e diretrizes por ele apontadas no processo de tomada de decisão.
INDICADOR 10 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica
1 = Não possui ZEEC em nenhum setor costeiro
2 = Possui ZEEC em pelo menos um setor costeiro
3 = Possui ZEEC em 100% de seus setores costeiros
_____________________________________________________________________________________________________
65 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
65
INDICADOR 11 – ESCALA UTILIZADA NO ZEEC
1:25.000 1:50.000 1:100.000 1:125.000 1.000.000 Multi-escalar
RJ SC RS ES MA BA
CE PR PB PE
SP AP PA
AL
RN
2
5
3
1 1
3
0
1
2
3
4
5
6
7
8
1:25.000 1:50.000 1:100.000 1:125.000 1.000.000 Multi-escalar
Escala utilizada no ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
66 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
66
1:50. 000 1:100.000 1:125.000 Em discussão
SC PE ES RJ
PR BA
SP AL
PA
INDICADOR 11 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Das informações obtidas para esse indicador pode-se observar que houve significativa
variação de uso de escalas pelos diferentes estados. Em relação à elaboração da porção
continental do ZEEC, os estados de RJ e CE utilizaram a escala 1:25.000. Os estados SC; PR; SP;
AL10; RN utilizaram a escala 1:50.000. Já os estados RS; PB; AP utilizaram a escala 1:100.000.
O Espírito Santo utilizou 1:125.000 e o Maranhão 1:1.000.000. Já em três estados (BA; PE; PA)
foram utilizadas mais de uma escala na elaboração do ZEEC de seus diferentes setores.
Já em relação à escala da faixa marítima, SC; PR; SP utilizaram a escala de 1:50.000, PE
utilizou a escala de 1:100.000 e o ES utilizou a de 1:125.000. Destaca-se o fato de quatro
estados estarem em processo de discussão sobre a escala a ser utilizada para a porção
marinha de seus territórios (RJ; BA; AL; MA).
10 Alagoas utilizou tal escala na confecção de estudos prévios, os quais se espera venham a subsidiar o processo de elaboração do ZEEC.
3
1 1
4
0
1
2
3
4
5
1:50.000 1:100.000 1:125.000 Em discussão
Escala utilizada na porção marinha do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
67 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
67
INDICADOR 11 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Escala Cartográfica” busca
identificar, a priori, a escala cartográfica do mapa final do ZEEC, sendo um importante insumo
para interface com planos diretores, planos setoriais e possível utilização em licenciamento
ambiental.
O panorama avaliado aponta para um predomínio das escalas 1:50.000 e 1:100.000 na
elaboração do zoneamento em sua porção continental. Tais escalas são compatíveis com a
maioria dos bancos de dados existentes e permitem abranger grandes porções do território
com considerável grau de detalhamento das informações. Tais escalas permitem, ainda, a
integração de bancos de dados e mapas de outros planos setoriais, bem como gera potenciais
subsídios aos processos de licenciamento ambiental. Já para a integração com os Planos
Diretores, estas escalas são de difícil compatibilização, mas ainda assim, podem servir como
orientação macro para a tomada de decisão.
No caso dos zoneamentos do Rio de Janeiro e Pernambuco, a escala utilizada foi de
1:25.000, favorecendo a interface com os demais instrumentos e possibilitando uma melhor
leitura da dinâmica do território.
O estado do Espírito Santo optou por fazer um único zoneamento para todos os
setores costeiros de seu território e, para tanto, optou pela escala de 1:250.000. Não foi
possível identificar se o mesmo tem potencial de integração com demais instrumentos, pois o
processo de ZEEC foi interrompido na fase de prognóstico. Já o Maranhão, por ter realizado
zoneamento específico para a atividade de carcinicultura e por ter uma zona costeira muito
ampla, utilizou a escala (regional) de 1:1.000.000, a qual fornece subsídios para um
planejamento regional, mas sendo de difícil compatibilização com instrumentos locais para a
tomada de decisão.
Em relação ao zoneamento da porção marítima, os estados utilizaram escalas iguais ou
menores do que a porção continental, o que era esperado dado ao grau de complexidade da
gestão dessa porção do território.
INDICADOR 11 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica
1 = Utilização de escalas pequenas (1:100.000 ou menor) no ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
68 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
68
2 = Utilização de escalas médias (1:50.000 ou maior) no ZEEC
3 = Utilização de escalas médias no ZEEC, incluindo sua porção marinha
INDICADOR 12 – PARCERIAS COM O GOVERNO FEDERAL
Convênio Apoio Institucional Apoio técnico
SP RS PR
PR CE RJ
PE AP PB
PB PA
MA
5
34
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Convênio Apoio Institucional Apoio técnico
Parcerias com o governo federal
_____________________________________________________________________________________________________
69 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
69
Apoio institucional Apoio técnico Não formais Capacitações
PB PB SP RS
PA CE RJ
AP PA PE
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação
Federal RS; PR; SP; RJ;
PE; CE; MA; PA
PR; SP; RJ; PE;
PB; CE; PA; AP
PR; SP; PE; PB;
CE; AP
SP; PE
Estadual SP; RJ
3 3
4
1
0
1
2
3
4
5
Apoio institucional Apoio técnico Não formais Capacitações
Parcerias com municípios
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação
Fase em que ocorreu parceria
Federal
Estadual
Municipal
_____________________________________________________________________________________________________
70 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
70
Municipal SC; SP; RJ; CE;
PA;
SC; SP; PB; CE;
AP
SC; CE; AP RS; SC
INDICADOR 12 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Das informações obtidas para esse indicador pode-se observar que houve diferentes
tipos de parcerias com os diferentes níveis de governo. No nível federal foram listados
convênios (SP; PR; PE; PB; MA), apoio institucional (RS; CE: AP) e apoio técnico/metodológico
(PR; RJ; PB; PA). Em nível estadual (parceria entre estados) foram citados apenas apoio
institucional e apoio técnico/metodológico, ambas na fase de Planejamento (SP; RJ). Já no
nível municipal foram citados apoio institucional, apoio técnico/metodológico e outros tipos
de apoio, que incluem parcerias não formais para os estados de SP, PE e RJ e capacitações no
RS.
Em relação às fases do ZEEC observa-se que a parceria com o nível federal ocorre em
todas as fases, porém em diferentes níveis de intensidade. Na fase de Planejamento os
estados de RS; PR; SP; RJ; PE; CE; MA; PA apresentaram parcerias com a esfera federal. Já na
fase de Diagnóstico foram os estados de PR; SP; RJ; PE; PB; CE; PA; AP. Em relação à fase de
Prognóstico, os estados que fizeram parcerias com o governo federal foram PR; SP; PE; PB; CE;
AP. Já na fase de Implementação, apenas SP e PE tiveram algum tipo de parceria com a esfera
federal.
Já em relação à parcerias entre estados, apenas SP e RJ relataram parcerias na fase de
Planejamento. Já em relação à esfera municipal, SC; SP; RJ; CE; PA apresentaram parcerias na
fase de Planejamento. SC; SP; PB; CE; AP as apresentaram na fase de Diagnóstico. Em relação
à fase de Prognóstico, SC; CE; AP fizeram algum tipo de parceria com os municípios. Já na fase
de Implementação, apenas RS; SC apresentaram inciativas junto aos municípios costeiros para
a implementação do ZEEC em seu território.
INDICADOR 12 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Articulação governamental
no processo do ZEEC” buscam identificar a existência e tipologia de parcerias com o governo
federal, com os estados fronteiriços e/ou municípios nas diferentes fases de elaboração e
implementação do ZEEC. Dessa forma, pode-se inferir o grau de integração com as esferas de
_____________________________________________________________________________________________________
71 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
71
governo, relação com o governo federal, incentivo à implementação de ZEEC municipais e a
importância da troca de informação com outros estados.
O panorama traçado aponta para um significativo número e formas de parcerias com
o governo federal. Tal situação é condizente com o fato de que o ZEEC é coordenado
nacionalmente pelo MMA e teve historicamente seu escopo estratégico e metodológico
desenvolvido por essa esfera federal. Neste interim, deve-se ressaltar o Programa Nacional
do Meio Ambiente (PNMA), que durante mais de uma década aportou recursos e apoio
técnico aos estados para o desenvolvimento de seus zoneamentos.
Também são relevantes as parcerias com os municípios, que são em última análise o
lócus de grande parte das ações que influenciam a dinâmica territorial na zona costeira,
mesmo que este apoio se dê de maneira informal, sem a aplicação de convênios ou outros
instrumentos da mesma tipologia. Um exemplo representativo foi a parceria do
Gerenciamento Costeiro do Rio Grande do Sul (GERCO-FEPAM) com 23 municípios do Litoral
Norte, os quais foram capacitados para construírem ou atualizarem seus Planos Diretores em
consonância com as diretrizes do ZEEC.
Em relação às fases do processo onde se deram tais parcerias, há certa equivalência
entre elas: prioritariamente nas fases de Planejamento e Diagnóstico e, em segundo plano,
Prognóstico e Implementação. Este cenário é condizente com o papel da esfera federal no
planejamento e na definição metodológica, bem como é condizente com o papel dos
municípios na fase de implementação do ZEEC.
INDICADOR 12 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica
1 = Sem parcerias
2 = Existência de parcerias em um nível governamental
3 = Existência de parcerias em mais de um nível governamental
_____________________________________________________________________________________________________
72 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
72
INDICADOR 13 – PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Formal Informal
RS PE
SC
PR
SP
RJ
ES
BA
PB
RN
CE
PA
AP
12
10
2
4
6
8
10
12
14
Formal Informal
Participação social
_____________________________________________________________________________________________________
73 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
73
Deliberativa Consultiva
PB RS
SC
PR
SP
RJ
ES
BA
PE
RN
CE
AP
INDICADOR 13 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos 13 estados em que existe algum mecanismo de participação social no processo de
elaboração e implementação do ZEEC, 12 deles os tem como formal (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA;
PB; RN; CE; PA; AP). Apenas o estado de Pernambuco demonstrou uma participação de caráter
informal. Dentre os que apresentam algum mecanismo de participação social formalizada,
quase todos orientaram a concepção do instrumento a partir de uma participação social com
caráter consultivo. A única exceção é o estado da Paraíba, o qual possui esses espaços de
participação formal em caráter deliberativo, ou seja, tendo os atores sociais como
protagonistas do processo decisório.
INDICADOR 13 - ANÁLISE DO RESULTADO
Um dos grandes avanços na Constituição Federal foi a incorporação da participação
dos cidadãos nas decisões de interesse público. Há, contudo, muito ainda a caminhar neste
1
11
0
2
4
6
8
10
12
Deliberativa Consultiva
Tipo de participação social formal
_____________________________________________________________________________________________________
74 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
74
universo de conflitos entre os diversificados interesses presentes no jogo do planejamento
territorial.
Em geral, faz-se existente um espaço de participação formal estabelecido (12 estados),
embora ocorra majoritariamente com caráter consultivo (a única exceção é a Paraíba). Tal fato
evidencia um estágio inicial de amadurecimento da efetiva participação social no processo de
construção do ZEEC ao longo do território nacional. Contudo, a existência de um espaço
participativo, ainda que consultivo, aponta a um importante avanço ao estabelecimento de
protagonismo dos atores sociais que relacionam suas atividades e interesses no contexto
territorial da zona costeira e marinha.
Para o estado de Pernambuco, foi considerado um espaço de participação informal,
uma vez que foram realizados levantamentos junto a determinados setores da sociedade civil
organizada (por exemplo, colônia de pescadores), voltados ao estabelecimento de diretrizes
para o ZEEC.
INDICADOR 13 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica, ou seja, não tem ZEEC, ou o mesmo encontra-se em fase inicial de discussão.
1 = Possui apenas espaço de participação informal.
2 = Possui espaço de participação formal, com caráter consultivo.
3 = Possui espaço de participação formal, com caráter deliberativo.
INDICADOR 14 – TIPO DE REPRESENTAÇÃO SOCIAL NO ESPAÇO DE PARTICIPAÇÃO
_____________________________________________________________________________________________________
75 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
75
Instituições trabalhistas
Associação de moradores
Comunidades tradicionais
Pastoral
Universidades
Setores econômicos
Instituições ambientalistas
RS RS SP PE RS RS RS
SC ES RJ MA SP SC SC
ES PB RN RN SP SP
PE RN CE RJ RJ
MA MA MA ES ES
BA PB
PE RN
RN
MA
INDICADOR 14 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Em apenas 10 estados (RS, SC, SP, RJ, ES; BA; PE, PB, RN; MA) se mostrou possível a
obtenção da informação referente a composição da participação formal, determinando,
portanto, a abrangência da análise. Para os demais estados não se mostrou possível o resgate
desta informação. Dentre os setores de maior representatividade à construção do
instrumento, verifica-se que os setores econômicos são elencados em 9 estados (RS; SC; SP;
RJ; ES; BA; PE; RN; MA), instituições ambientalistas em 5 (RS; SC; SP; RJ; ES; PB; RN),
instituições trabalhistas em 5 (RS; SC; ES; PE; MA), associação de moradores em 5 (RS; ES; PB;
RN; MA), comunidades tradicionais em 3 (SP; RJ; RN), pastorais em 2 (PE; MA) e universidades
em 5 (RS; SP; RN; CE; MA). Nesse contexto, é importante sinalizar que o número de setores
não indica, necessariamente, o número de atores e/ou instituições envolvidas, uma vez que
5
5
3
2
5
9
6
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Instituições trabalhistas
Associação de moradores
Comunidades tradicionais
Pastoral
Universidades
Setores econômicos
Instituições ambientalistas
Tipo de representação social no espaço de participação
_____________________________________________________________________________________________________
76 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
76
podem participar múltiplos atores em um mesmo setor. (ex. duas universidades diferentes
são traduzidas como uma única representação do setor acadêmico).
INDICADOR 14 - ANÁLISE DO RESULTADO
A composição da participação social no ZEEC é um dos grandes desafios para o sucesso
pleno deste instrumento de gestão. Em seis estados já existe uma representação integrada e
participativa, com destaque para os estados de São Paulo e Santa Catarina. O número de
participantes no processo de formulação e condução do ZEEC deve ser uma prioridade a ser
estabelecida pelos governos estaduais a fim de que o processo de participação seja coerente
com a agenda para o desenvolvimento da população.
A participação de setores sociais por estado no processo do ZEEC variou
significativamente. Por exemplo, na Paraíba foi relatado o envolvimento de apenas dois
setores, embora o número de instituições tenha sido amplo. Nesse sentido, todos os 13
municípios costeiros do estado estão representados, além da FUNAI, ONG Gaujiru, APAN e
Associação de moradores. Já no caso do RJ, cabe destaque a participação do setor ambiental
(ONGs Ambientalistas) econômico (Associação de pescadores e Associação de maricultura) e
representações de comunidades tradicionais. No RS, por sua vez, houve destaque para a
participação das Prefeituras, setor econômico (construção civil, mineração, agricultura), ONGs
e Academia.
Dessa forma, demonstra-se que a expressiva representação do setor econômico e
ambientalista reflete a diversidade de atividades na zona costeira e o consequente interesse
dos setores frente ao ordenamento de usos do ZEEC, indo ao encontro do conceito do
instrumento (Ecológico-Econômico). Igualmente, pode-se observar uma relativamente baixa
representação das Universidades nos espaços formais de participação, ocorrendo apenas nos
estados do RS; SP; RN; CE; MA, o que se configura em uma deficiência do processo, uma vez
que o tipo de trabalho desenvolvido principalmente nas etapas de diagnóstico e prognóstico
se encaixa perfeitamente às atribuições de pesquisa e desenvolvimento atribuídas às
Instituições de Ensino.
Por fim, cumpre destacar que distintos espaços para representação formal foram
estabelecidos ao longo do território nacional. A título de exemplo, no Rio Grande do Sul,
ocorreram oficinas participativas nos municípios, contudo a participação dos setores foi
_____________________________________________________________________________________________________
77 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
77
determinada por aderência a partir de divulgação das oficinas. Neste caso não houve, por
parte do Governo estadual, a identificação de atores sociais relevantes, e por consequência
um direcionamento dos setores participantes.
Já no estado do Rio de Janeiro, foram realizadas oficinas comunitárias, mesas de
diálogo, assim como, reuniões devolutivas. Por sua vez, no estado de São Paulo, a participação
se deu pelo Grupo de Coordenação Estadual, composto por vinte e quatro membros
integrantes dos quatro Grupos Setoriais com representação igualitária dos órgãos e
instituições do Governo Estadual, Municípios e Sociedade Civil Organizada.
Tais características permitem inferir duas características básicas à composição da
participação social formal no processo de elaboração e implementação do ZEEC: 1) a forma
como se dá a realização das reuniões destes espaços formais é preponderante. As instituições
estaduais responsáveis pelo ZEEC podem direcionar esforços visando à participação maior ou
menor de determinados setores, sem obviamente, excluir nenhum deles da discussão. 2) Há
forte correlação das características básicas do território, seus recursos, comunidades, atores
sociais e seus níveis de organização com a composição desta participação formal.
INDICADOR 14 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = 1 e 2 setores
2 = 3 e 4 setores
3 = 5 ou mais setores
INDICADOR 15 - PARTICIPAÇÃO SOCIAL POR FASE DE ELABORAÇÃO DO ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
78 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
78
Participação social por fase de elaboração do ZEEC
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Avaliação
RS
SC
PR
SP
RJ
ES
BA
PE
PB
RN
CE
MA
PA
AP
Existente
Não informado
Não existente
Mecanismos de participação por fase de elaboração do ZEEC
INDICADOR 15 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
_____________________________________________________________________________________________________
79 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
79
Dos 16 estados analisados, 14 deles aportaram informações suficientes para análise
deste indicador, sendo que SC; RJ; ES e CE apresentaram mecanismos de participação na fase
de planejamento.
Na fase de Diagnóstico os estados de SC; PR; SP; RJ; ES; PE; RN; CE e AP apresentaram
mecanismos de participação.
Já na fase de Prognóstico os estados de RS; SC; PR; SP; RJ; BA; PE; PB; RN; CE e AP
utilizaram mecanismos de participação.
Na fase de implementação os estados de RS; SC; SP; BA; PB; RN e CE apresentaram
mecanismos de participação.
Por fim, apenas BA e CE manifestaram algum tipo de mecanismos de participação na
fase de Monitoramento e avaliação.
INDICADOR 15 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados demonstram que as fases com maior participação social formal são
Prognóstico e Diagnóstico respectivamente. Tais resultados são condizentes com o caráter
mais plural destas etapas. É na fase de Prognóstico que são construídos os cenários utilizados
na elaboração das zonas e suas diretrizes, fazendo com que essa participação tenha uma
demanda mais específica (pelo menos teoricamente). Além disso, a probabilidade de que o
instrumento seja mais bem aceito pela sociedade é indubitavelmente maior quando estas
duas etapas são construídas de maneira mais participativa e democrática. Já em relação à
etapa de planejamento, apenas quatro estados fizeram uso dessa participação (SC; RJ; ES; CE),
o que, embora salutar, não seja preponderante à consecução das etapas posteriores. Em
relação à etapa de Implementação, percebe-se que aqueles estados onde o processo do ZEEC
está em estágios mais maduros (RS; SC; SP; BA; PB; RN; CE), houve algum tipo de participação
popular em sua discussão.
No que se refere às estratégias de participação utilizadas, “técnicas participativas” foi
amplamente utilizada, notadamente nas fases de planejamento, diagnóstico e prognóstico. Já
“entrevistas” e “consulta pública” foram utilizadas especialmente nas fases de diagnostico e
prognóstico. O mecanismo de participação mais utilizado (considerando todas as etapas)
foram as “reuniões devolutivas”, as quais têm por característica a apresentação, validação e
inclusão de contribuições dos participantes à proposta preliminar de zoneamento.
_____________________________________________________________________________________________________
80 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
80
A seguir, segue detalhamento:
Planejamento: Utilização pouco abrangente das técnicas. Fase é muito vinculada às agendas
políticas. As decisões de diretrizes para elaboração de ZEEC são, na maioria dos casos, decisão
estritamente governamental. Por ex: definição de Termo de Referência para contratação de
estudos e etc.
Diagnóstico: Sub utilização das técnicas. Em muitos casos os diagnósticos traçam uma
realidade já posta. Por exemplo: estudos contratados para Universidades e empresas são
tradicionalmente inventários destituídos de participação social. A existência desta
participação se dá mais notadamente nos diagnósticos socioeconômicos em função de um
levantamento mais detalhado de atores sociais. Em alguns casos este tipo de participação é
garantido em função da previsão em edital de contração (termo de referência).
Prognóstico: É notadamente a etapa onde os mecanismos de participação são mais evidentes.
Como é a etapa pela qual o instrumento se projeta no tempo e no espaço, se faz necessário o
protagonismo de atores sociais na definição de diretrizes e metas das zonas-tipo.
Implementação: Baixa aplicação de mecanismos de participação social nessa fase. Sua
utilização busca legitimar o instrumento junto à sociedade visando uma maior aderência dos
setores sociais relacionado.
Avaliação e Monitoramento: A quase ausência de participação social nesta fase do ZEEC
apenas corrobora o estágio atual de consolidação do instrumento no país, que ainda não se
encontra plenamente institucionalizado. Pouco estados avançaram para a fase de avaliação,
com destaque para o ZEEC do Litoral Norte de SP e algumas iniciativas na BA e CE
INDICADOR 15 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = Participação inexistente ou incipiente (em apenas uma fase)
2 = Participação moderada (em duas fases)
3 = Ampla Participação (3 ou mais fases)
_____________________________________________________________________________________________________
81 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
81
INDICADOR 16 – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS REALIZADAS
Uma por setor 2 a 5 por setor Mais de 5 por setor Demais tipo de reuniões
PB SP RS SC
RJ ES PR
BA RN PE
CE AP
INDICADOR 16 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Em doze estados foi possível quantificar, por setor costeiro, as audiências públicas
realizadas durante o processo de construção do ZEEC. No estados de RS; ES; RN foram
realizadas mais de cinco audiências públicas durante o processo de construção e
implementação do ZEEC. Já SP; RJ; BA; CE foram executadas entre 2 a 5 audiências públicas
por setor. Já a Paraíba realizou uma audiência pública durante a elaboração de seu ZEEC Litoral
Oriental.
1
43
4
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Uma por setor 2 a 5 por setor Mais de 5 por setor Demais tipo dereuniões
Audiências públicas realizadas
_____________________________________________________________________________________________________
82 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
82
SC; PR; PE; AP realizaram reuniões e/ou atividades específicas com participação
pública, mas que não são consideradas audiências públicas.
INDICADOR 16 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados revelam que as audiências públicas são instrumentos de participação já
amplamente utilizados entre os diferentes estados costeiros como forma de participação. No
entanto, não existe um procedimento metodológico padrão para que, em todos os estados
possam ser estabelecidas a estrutura e o funcionamento das mesmas.
Todos os estados que possuem o ZEEC em algum grau de execução realizaram reuniões
públicas para a discussão/apresentação de seus produtos, estratégias e diretrizes.
Tal cenário era esperado, uma vez que a validação de um instrumento como este
carece de participação da sociedade envolvida (ou afeada) pelos processos decisórios dele
derivados. Mostrou-se extremamente complexo derivar análises sobre a qualidade da
audiência em si, ou então ainda sobre o conjunto de oportunidades para participação social
de forma amplamente distribuída no território.
A falta de maior clareza sobre a definição consensual do conceito de “audiência
pública” traz certo grau de incerteza tanto para o gestor (entrevistado) quanto para o
pesquisador (entrevistador e analista). Alguns formatos de reuniões participativas não se
encaixam no caráter, no mínimo consultivo, que se espera de uma audiência pública. No PR,
por exemplo, foram realizadas duas oficinas denominadas “oficinas institucionais de caráter
consultivo”.
INDICADOR 16 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não realizou audiências públicas.
2 = Realizou reuniões participativas, mas não audiências públicas.
3 = Realizou audiências públicas.
_____________________________________________________________________________________________________
83 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
83
INDICADOR 17 – PRINCIPAIS CONFLITOS
Setor econômico
Territórios especiais/Uc's
Planejamento urbano
Insegurança jurídica
RS RS RS SC
SC PR SC
PR SP PR
SP RJ SP
RJ BA BA
BA PB PE
PE AP PB
PB RN
RN
CE
AP
11
78
10
2
4
6
8
10
Setor econômico Territóriosespeciais/Uc's
Planejamento urbano Insegurança jurídica
Principais conflitos
_____________________________________________________________________________________________________
84 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
84
Energia
Aquicultura
Mineração
Turismo
Indústria
Pesca
Porto
Áreas especiais
Expansão Urbana
BA PR RS SC SP PR PR SP RS
RN RN PB SP RJ SP SP PR SP
CE RN RJ BA RJ BA BA
PE PE AP PE
RN RN RN
CE AP
23 3
6
2
6
34
5
0
2
4
6
8
10
Conflitos: Setor Econômico
_____________________________________________________________________________________________________
85 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
85
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Monitoramento
RS PR SC RS
SP SP SP SP
PE RJ PE
BA RN
PE AP
RN
CE
AP
INDICADOR 17 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
O tipo de conflito aqui analisado considerou os seguintes aspectos:
1 – Classificação em uma tipologia de conflitos: com os setores econômicos
(exploração de petróleo, mineração, indústria, atividade portuária, aquicultura, salinas,
turismo, sobrepesca, pesca de isca), com territórios especiais (UC’s, terras indígenas, etc.),
com o planejamento urbano (condomínios, expansão urbana, saneamento básico, etc.) e com
a questão da insegurança jurídica.
2 – Dentro da tipologia “Setor Econômico”, detalhou-se as atividades que estavam em
conflito com o processo de elaboração e implementação do ZEEC.
3 – Definição das fases de elaboração e implementação do ZEEC em que tais conflitos
se manifestaram.
3
8
5
20
0
2
4
6
8
10
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Monitoramento
Conflitos por fases
_____________________________________________________________________________________________________
86 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
86
INDICADOR 17 - ANÁLISE DO RESULTADO
Embora a análise não tenha sido padronizada quanto ao mapeamento de conflitos,
observa-se tal procedimento não é usual no processo de elaboração do ZEEC, o que pode ser
entendido como fragilidade do processo de construção do instrumento, visto que o
mapeamento de conflitos faz parte do arcabouço metodológico do ZEEC, com destaque para
o decreto 4297/2002 e para as Diretrizes Metodológicas do MMA.
O conflito é inerente ao processo do ZEEC, com destaque para as fases de diagnóstico
e prognóstico. Tais conflitos se manifestam de duas maneiras preponderantes: a) o conflito
da proposta de zoneamento com pelo menos uma atividade econômica e/ou b) o conflito com
os instrumentos de planejamento urbano.
Como exemplo pode-se citar o conflito com a atividade de mineração no RS (areia); PB
(salinas) e RN ou com o setor de turismo nos estados de SC; SP; RJ; PE; RN; CE, onde a atividade
é muito presente.
Como exemplo de conflito com os instrumentos de planejamento urbano pode-se
referir àqueles com os Planos Diretores dos municípios costeiros, conforme citado por 8 dos
estados analisados (RS; SC; PR; SP; BA; PE; PB; RN).
Além desses fatores, o conflito com as áreas de gestão especial, especificamente as
Unidades de Conservação e Terras Indígenas, também são importantes, uma vez que sete
estados identificaram esse tipo de conflito, como é o caso de RS; PR; SP; RJ; BA; PB; AP.
O estado de SC foi o único a abordar a questão da insegurança jurídica, considerada
aqui como a dificuldade em lidar com interpretações diversas da legislação ambiental.
Em relação às fases em que estes conflitos se manifestaram, há amplo predomínio nas
etapas de diagnóstico e prognóstico. Tal situação era esperada, em função das características
básicas destas fases, onde a identificação dos conflitos já existentes (diagnostico) e esperados
(prognóstico) é inerente ao método. Destaca-se o fato de que apenas dois estados aportaram
informações sobre conflitos na etapa de Implementação do instrumento. Reforça este dado
o fato de que o conjunto de estados analisados não é homogêneo enquanto seu grau de
cumprimento das fases do ZEEC.
INDICADOR 17 - ESCALA LICKERT
_____________________________________________________________________________________________________
87 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
87
0 = Não se aplica, ou seja, não tem ZEEC.
1 = O estado não identificou conflitos.
2 = O estado identifica o conflito, mas não relaciona com a fase.
3 = O estado identifica o conflito e relaciona com a fase.
INDICADOR 18 – METODOLOGIAS PARA ELABORAÇÃO DO ZEEC
Metodologia própria
Dec. 5300
Diretrizes metodológicas ZEE/Dec. 4.297
Ogata 1996
UERJ 1984
SC SP PR PE RS
ES RJ CE PB RN
BA MA
PA
AP
32
5
2 2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Metodologiaprópria
Dec 5300 DiretrizesmetodológicasZEE/Dec 4.297
Ogata 1996 UERJ 1984
Metodologias para Elaboração do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
88 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
88
INDICADOR 18 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Todos os estados que possuem o ZEEC ou ZEE que englobe porções de sua zona
costeira aportaram informações sobre os métodos utilizados. As únicas exceções são: SE; AL;
PI, estados sem nenhum tipo de iniciativa em andamento.
As metodologias foram classificadas em:
• Metodologia da UERJ (1984): RS; RN.
• Metodologia de Ogata (1996): PE; PB.
• Metodologias próprias: SC; ES; BA.
• Metodologia do Decreto 5300/04: SP; RJ.
• Diretrizes Metodológicas do ZEE (2006) e/ou Decreto 4297/02: PR, CE; MA; PA; AP.
Cabe aqui informar que não foi feita distinção entre os estados que informaram a
utilização do Decreto 4297/2002 daqueles que informaram que utilizaram as Diretrizes
Metodológicas do MMA, mesmo cientes de que, embora sejam norteadores do mesmo
instrumento, existam algumas pequenas variações no escopo de ambos.
INDICADOR 18 - ANÁLISE DO RESULTADO
Há um claro indicativo de evolução do arcabouço metodológico ao longo do tempo,
onde estados que realizaram seu ZEEC nas décadas de 1980 e 1990 tenderam a utilizar os
métodos desenvolvidos pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), a qual era
pioneira no estabelecimento de tais conceitos e ferramentas de análise territorial, bem como,
em um segundo momento, o método desenvolvido e publicado na forma de cartilha pelo
MMA por Ogata (1996). Ambos os métodos primavam pela execução de levantamentos do
meio físico em temas separados para posterior integração e composição de diagnóstico. Havia
uma clara predominância dessa base física e biológica sobre os demais temas, sem
necessariamente culminar em uma visão integrada e estratégica do território que pudesse
subsidiar a geração de cenários para as fases de prognóstico e de implementação.
Essa evolução do arcabouço metodológico do ZEEC deve ser compreendida à luz das
seguintes questões:
_____________________________________________________________________________________________________
89 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
89
• Dinâmica socioambiental da zona costeira: a discrepância temporal entre as variações
na dinâmica populacional, ocupação de áreas para urbanização, variações na
hidrodinâmica e morfodinâmica costeira (seja causada por ação antrópica ou de cunho
natural) são elementos que se constituíram catalizadores para a evolução dos
métodos. Pode-se citar como exemplo, a inserção de variáveis como “vulnerabilidade”
dos espaços costeiros em ZEEC, a qual já denota a preocupação com uma visão não
estanque do processo.
• Flutuações políticas e macroeconômicas: São cruciais na definição das matrizes
energéticas e industriais, que no caso do Brasil, continuaram com forte tendência de
deslocamento para zonas costeiras e estuarinas ao longo das décadas de 1990 e 2000.
• Avanços no campo científico-tecnológico: O aprimoramento de ferramentas de
geoinformação, tanto do ponto de vista analítico quanto de obtenção de dados, bem
como de plataformas de disponibilização de bancos de dados online, entre outros,
tornaram as atividades de levantamento e organização de informações da etapa de
diagnóstico mais precisas, rápidas e detalhadas.
Tal contexto culminou com a geração de cinco bases metodológicas distintas, embora
não totalmente contrastantes, gerando, em diversos casos, tensão conceitual e metodológica.
Esta realidade pode vir a comprometer o entendimento do ordenamento territorial da zona
costeira e marinha do Brasil, prejudicando a eficácia de ações e iniciativas oriundas de políticas
de governo na esfera federal.
Talvez a informação mais importante deste indicador seja a de que nenhum estado aplicou
qualquer metodologia sem algum tipo de adaptação a sua realidade local, seja do ponto de
vista da dinâmica territorial ou mesmo institucional.
Um exemplo do exposto acima é o ES, o qual utilizou a metodologia preconizada pelas
Diretrizes ZEE - MMA, porém, como na costa não há uma definição explícita de território (toda
a zona costeira é um “território”), foi realizada uma adaptação para a utilização dos usos. Há
definição de uma área por uso, mas não por ocupação.
O PA, embora possua ZEE estadual que abrange parte da zona costeira, encontra-se
em fase de pré-planejamento de seu ZEEC, onde uma consultoria foi contratada para a
elaboração da metodologia a ser utilizada, de acordo também com a metodologia do ZEE
Brasil (Decreto 4297/2002 + Diretrizes Metodológicas ZEE – MMA), porém levando em
_____________________________________________________________________________________________________
90 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
90
consideração especificidades do litoral paraense. A metodologia ainda encontra-se em
discussão.
O caso de Santa Catarina merece destaque, uma vez que foi utilizada uma metodologia
própria para a elaboração do ZEEC. A experiência teve forte influência do planejamento
urbano (elaboração de planos diretores municipais) que essencialmente define: - Zonas de
preservação permanente, Zonas de uso restrito, Zonas de uso rural, Zonas de uso urbano e
Zonas de usos especiais.
O caso de São Paulo é peculiar, uma vez ser o estado com o processo de ZEEC mais
estabelecido. O processo em SP sofreu adaptações em função do instrumento normativo da
Lei estadual, mas de uma forma geral o roteiro do Decreto 5.300/04 foi seguido,
principalmente nos setores onde o instrumento é mais recente (ex. Baixada Santista).
No zoneamento do Litoral Norte (mais antigo), a metodologia foi adaptativa, sendo
importada dos modelos feitos no sul da Espanha, onde eram utilizadas definições de zonas
semelhantes às estabelecidas pelo GERCO – SP. Foi estabelecido um programa de metas,
considerado uma inovação. A metodologia adotada priorizava a questão da preservação da
cobertura vegetal. Tal fato é relevante, pois denota o forte caráter preservacionista dos
primeiros ZEECs elaborados no Brasil. Da mesma forma que o de São Paulo, o Zoneamento do
litoral norte do Rio Grande do Sul também apresenta características semelhantes neste ponto.
Foram estabelecidos critérios que permitissem adotar o foco do ZEEC, que era
conservação/Proteção Ambiental, com forte predominância do conceito de paisagem.
INDICADOR 18 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = Indica ausência de metodologia oficial.
2 = Indica aplicação parcial de metodologia oficial.
3 = Indica aplicação total de metodologia oficial.
_____________________________________________________________________________________________________
91 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
91
INDICADOR 19 – ESTADOS COM PROPOSTA DE ZEEC MARINHO
SIM NÃO EM DISCUSSÃO
SC RS PA
PR ES
SP SE
RJ AL
BA PE
PB
PI
RN
CE
MA
AP
INDICADOR 19 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
5
11
10
2
4
6
8
10
SIM NÃO EM DISCUSSÃO
Estados com proposta de ZEE marinho
_____________________________________________________________________________________________________
92 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
92
Dos 17 estados costeiros do Brasil, apenas 5 possuem, em qualquer estágio de
evolução, o ZEEC Marinho (SC; PR; SP, RJ; BA). O Pará indicou estar em discussão para a
elaboração do mesmo e os demais não possuem nenhuma iniciativa nesse sentido.
INDICADOR 19 - ANÁLISE DO RESULTADO
Dos estados analisados apenas SC e SP possuem efetivamente um zoneamento voltado
para a zona marinha. No caso de SP, o zoneamento do Litoral Norte encontra-se estabelecido
desde 2004 e sofre atualmente processo de revisão. Já para a Baixada Santista o zoneamento
é de 2013, sendo que o Litoral Sul aguarda aprovação de proposta metodológica. A base
técnica utilizada teve como suporte institucional o Instituto de Pesca e a Universidade de São
Paulo. O ZEE marinho destacou prioritariamente atividades da pesca e estruturas náuticas,
definindo critérios que tomaram em conta o porte das estruturas consideradas.
Em SC, observa-se o desenvolvimento de uma metodologia própria aplicado ao ZEE
marinho, que considera, entre outros aspectos, conflitos de uso e gerou uma proposta de
enquadramento de classes para o Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro e Marinho. Tal
proposta busca integração com os demais instrumentos no processo de implantação do
GERCO/SC.
No PR, embora a faixa marinha não fosse aborda no documento ZEE PR – Litoral, houve
uma tentativa de elaboração de ZEE Marinho publicada no documento “Paraná, mar e costa”,
na qual foram definidas zonas específicas com restrições e potencialidades de uso até as 12
MN, bem como para uma zona para além das 12 MN. Já a Bahia tem embutida em seu ZEE
estadual a discussão acerca do procedimento de elaboração do ZEE marinho.
No RJ, atualmente há um esforço concentrado na região da Baia da Ilha Grande, onde
o ZEEC está sendo elaborado. Neste processo, cabe ressaltar a questão de aplicação de
metodologia integrada com Bacias Hidrográficas costeiras (Programa IX do PNRH). Para a
parte marinha do ZEEC, têm-se como base metodologias oriundas de iniciativas de
Planejamento Espacial Marinho, como por exemplo, “Marine spatial planning: A step-by-step
approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic
Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides”.
_____________________________________________________________________________________________________
93 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
93
No caso do ES, embora não exista ZEE marinho, a metodologia utilizada para
elaboração do diagnóstico do ZEEC gerou um conjunto de informações secundárias que, a
partir de adaptação metodológica, tem potencial de evoluir para um zoneamento marinho.
Conclui-se que o ZEE da parte marinha ainda é incipiente no Brasil e toma como base
uma considerável diversidade de metodologias.
INDICADOR 19 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = Indica ausência de metodologia para ZEEC marinho.
2 = Indica o processo de discussão para o ZEEC marinho.
3 = Indica existência de ZEEC marinho.
INDICADOR 20 – CARTOGRAFIA TEMÁTICA
Características naturais
Vulnerabilidade natural: ES
Ecossistemas: PE
Proteção ambiental: RS; SP
Importância Biológica: BA
Qualidade Ambiental: AP
Recursos Hídricos: RS
Características sociais/territoriais
Socioeconômico: PR; BA; MA
Uso e ocupação do solo: PR; SP; RJ; PE; MA; AP
Legislação: PR
Características físicas/geológicas
_____________________________________________________________________________________________________
94 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
94
Altimetria: PE
Geomorfologia: BA; RN
Cartas geotécnicas: SP; PB
Unidades Geoambientais: CE
Outras: SC
INDICADOR 20 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Os temas identificados pelos entrevistados como predominantes em seus respectivos
ZEEC foram categorizados em três grupos afim de facilitar a interpretação dos resultados: 1)
Características naturais; 2) Características sociais/territoriais; 3) Características
físicas/geológicas
Os temas agrupados em “Características naturais” predominaram nos ZEECs de quatro
estados (RS; SP; ES; PE), com destaque para o tema “Proteção Ambiental”. “Uso e ocupação
do solo” foi o tema mais identificado pelos gestores como predominante nos estados do PR;
SP; RJ; PE; MA. Além disso, “geomorfologia” foi predominante no ZEEC do Rio Grande do Norte
e “cartas geotécnicas” em São Paulo e Paraíba.
Considerou-se ‘predominante’ não aqueles temas que se sobrepuseram nos mapas
finais dos ZEECs, mas sim àqueles que foram ponderados de forma mais contundente no
processo de elaboração do instrumento.
INDICADOR 20 - ANÁLISE DO RESULTADO
Por se tratar de um conjunto de dados muito diverso, as informações serão analisadas
do ponto de vista dos temas predominantemente utilizados na elaboração dos ZEECs, e não
por estados como nos demais indicadores.
Deve-se entender ser este um indicador que não buscou uma lista de temas ou
camadas que foram utilizadas no ZEEC, mas sim identificar os temas que predominaram no
processo de construção do instrumento. Tal análise dá relevância à percepção dos gestores e
a visão daqueles que estão à frente do processo nas instituições estaduais.
Ao se tentar identificar o tipo de mapeamento temático utilizado para a elaboração do
ZEEC, buscou-se analisar quais mapas temáticos integraram o processo do ZEEC com maior
peso.
_____________________________________________________________________________________________________
95 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
95
A predominância de temas como “uso e ocupação do solo”, “proteção ambiental” e
dos temas ligados às características físicas do território permite inferir certo grau de
magnitude dado à temática ambiental do ZEEC, ou seja, seu viés mais ecológico. Tal fato é
notório nos zoneamentos mais antigos, fato perfeitamente compreensível no âmbito do
contexto histórico à época.
INDICADOR 20 - ESCALA LICKERT
OBS: No caso do indicador 20, não houve aplicação da escala Lickert pelas razões já expostas
análise do indicador.
INDICADOR 21 – NATUREZA DOS DADOS PARA ELABORAÇÃO DO ZEEC
Dados primários Dados secundários
RS RS
SP SC
RJ PR
AL SP
PE RJ
PB ES
1115
0
5
10
15
Dados primários Dados secundários
Natureza dos dados para elaboração do ZEEC
_____________________________________________________________________________________________________
96 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
96
RN BA
CE AL
MA PE
PA PB
AP RN
CE
MA
PA
AP
INDICADOR 21 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos 17 estados costeiros, 15 apresentaram informações sobre este indicador.
Todos os 15 estados utilizaram dados secundários e onze produziram dados primários
para a elaboração do ZEEC. Cabe a ressalva de que Alagoas entrou no universo de análise
deste indicador em função de estudos já realizados visando uma futura fase de diagnóstico.
INDICADOR 21 - ANÁLISE DO RESULTADO
O predomínio da informação utilizada tem caráter de dado secundário, o que é
naturalmente esperado de um processo de ordenamento territorial que parte da compilação
deste tipo de dado.
No entanto, em 11 estados identificaram a necessidade de geração de dados
primários, refletindo a deficiência da disponibilidade de informações cruciais ao
desenvolvimento do instrumento. Alguns temas se destacaram em relação a essa
necessidade, notadamente àqueles onde a dinâmica social e seus impactos no ambiente são
muito intensos, como por exemplo, mapeamento da vegetação e cobertura vegetal (PB, RS e
SP), ocupação urbana e uso do solo (SP, RS), fauna (RS) e pesca (RJ).
Pode-se concluir que o ZEEC é baseado amplamente em dados secundários e que a
utilização de dados primários se deu em função da necessidade de suprir alguma lacuna
específica ou então, para validar em campo informações oriundas de dados secundários.
Estados que elaboram o ZEEC há mais tempo apresentaram uma maior dependência de dados
primários, tanto em função da sua indisponibilidade quanto da existência de bancos de dados
sistematizados.
INDICADOR 21 - ESCALA LICKERT
_____________________________________________________________________________________________________
97 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
97
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = Indica ausência de dados secundários.
2 = Indica ocorrência de dados secundários, mas com necessidade de produção de novos
dados (primários).
3 = Indica a totalidade de dados secundários necessários.
INDICADOR 22 - CRITÉRIOS- CHAVE NA DELIMITAÇÃO DAS ZONAS-TIPO E SUAS DIRETRIZES
Cruzamento de mapas temáticos
Metodologias específicas
Diagnóstico e prognóstico
PR RJ RS
SP PB SC
RJ SP
10
25
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Cruzamento de mapastemáticos
Metodologias específicas Diagnóstico e prognóstico
CRITÉRIOS- CHAVE NA DELIMITAÇÃO DAS ZONAS-TIPO E SUAS DIRETRIZES
_____________________________________________________________________________________________________
98 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
98
ES PE
BA CE
PE
PB
RN
CE
AP
INDICADOR 22 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Doze estados aportaram informações sobre este indicador.
Em 10 deles, os critérios para a definição das zonas tipo surgiram do cruzamento das
informações oriundas de mapeamentos temáticos, especificamente para os estados de PR;
SP, RJ, ES; BA; PE; PB; RN; CE; AP.
Em cinco estados as zonas tipo foram delimitadas tendo como base os produtos
obtidos nas etapas de diagnóstico e prognóstico do processo de elaboração do ZEEC, como
nos casos do RS; SC; SP; PE; CE.
E, em dois estados, casos do RJ e PB, as zonas tipo foram definidas em função dos
critérios estabelecidos nas metodologias específicas de ZEEC adotadas com base em Ogata
(1996) e no Decerto 5300/2004.
INDICADOR 22 - ANÁLISE DO RESULTADO
Três foram as categorias utilizadas para apontar os principais critério de suporte para
delimitação das zonas do ZEEC: a partir do cruzamento das informações oriundas de
mapeamentos temáticos, dos produtos obtidos nas etapas de diagnóstico e prognóstico e dos
critérios estabelecidos nas metodologias específicas de ZEEC.
Tal categorização reflete o grau de evolução do processo de zoneamento nos estados,
uma vez que se considera a maturidade do processo técnico e institucional de elaboração do
instrumento, mais notadamente quando os critérios utilizados nas zonas foram embasados
nos produtos originados nas etapas de diagnóstico e prognóstico, por serem os mesmos
teoricamente mais discutidos e refinados, tanto do ponto de vista técnico quanto de
participação social.
Considera-se como em um estágio intermediário de maturidade do processo de
elaboração do ZEEC, aqueles estados que extraíram seus critérios para definição das zonas
_____________________________________________________________________________________________________
99 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
99
apenas do cruzamento de planos temáticos, cujo conteúdo é notoriamente mais técnico e
com tendência a uma menor discussão entre setores da sociedade.
A utilização de critérios estabelecidos nas metodologias específicas de ZEEC, como o
anexo 1 do Decreto 5300/04 é um componente complementar a essa definição de
maturidade, podendo agregar valor ao resultado final do instrumento.
INDICADOR 22 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = Não se aplica
2 = Critérios definidos a partir do cruzamento das informações oriundas de mapeamentos
temáticos.
3 = Critérios definidos a partir dos produtos obtidos nas etapas de diagnóstico e prognóstico
INDICADOR 23 - SOBREPOSIÇÃO COM OUTROS ZONEAMENTOS SETORIAIS
_____________________________________________________________________________________________________
100 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
100
UC's Zoneamentos municipais
Silvicultura Agrícola Aquicultura Energia eólica
Porto ZEE Brasil
SC SC RS SP SC RS SP AP
RJ RJ MA PE
BA
INDICADOR 23 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Oito estados aportaram este tipo de informação, atestando algum tipo de
sobreposição do ZEEC com zoneamentos setoriais diversos.
Em três deles tal sobreposição deu-se com zoneamentos específicos de Unidades de
Conservação, casos específicos de SC; RJ; BA.
Em dois estados, SC e RJ, a sobreposição foi verificada em relação aos zoneamentos
municipais, sejam ele de caráter meramente urbano ou de abrangência de toda a área do
município.
São Paulo destaca-se com sobreposição de zoneamentos em dois setores: agrícola e
portuário (que também é o caso de PE), bem como o Rio Grande do Sul que apresenta
sobreposição em relação aos zoneamentos de energia eólica e silvicultura.
No AP a sobreposição deu-se em relação ao zoneamento efetuado pelo ZEE- Brasil.
INDICADOR 23 - ANÁLISE DO RESULTADO
3
2
1
1
2
1
2
1
0 1 2 3 4
UC's
Zoneamentos municipais
Silvicultura
Agrícola
Aquicultura
Energia eólica
Porto
ZEE Brasil
SOBREPOSIÇÃO COM OUTROS ZONEAMENTOS SETORIAIS
_____________________________________________________________________________________________________
101 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
101
A maior incidência de sobreposição do ZEEC com zoneamentos inseridos em
instrumentos de planejamento das Unidades de Conservação é um resultado, até certa forma
esperado, em função do contexto de implementação destas Unidades, onde o Plano de
Manejo é o instrumento principal no fornecimento de diretrizes para sua gestão. Além disso,
o fato de serem as UC’s áreas de gestão especiais, com potencial desconexão entre a gestão
territorial estratégica, as torna mais suscetíveis a conflitos entre cenários desejados.
Dentre as categorias de UC’s, as Áreas de Proteção Ambiental (APA) são aquelas que
possuem maior potencial de conflitos entre usuários e entre metas e objetivos estabelecidos
por seus instrumentos de gestão. Em função da extensão territorial de algumas delas, é
praticamente impossível não haver sobreposição entre um ZEEC e uma APA. Esse é o caso de
PE, que embora não tenha identificado a existência de outros zoneamentos de setores
específicos, apresenta sobreposição entre o ZEEC e as APAs existentes na zona costeira do
estado.
Uma maior sobreposição entre o ZEEC e demais zoneamentos foi identificada nos dois
estados com maior complexidade do ponto de vista de ocupação humana no país: RJ e SP.
Além dessa ocupação intensa e não uniforme em suas zonas costeiras, RJ e SP apresentam
conjuntos de instrumentos de gestão ambiental em estágio avançado, quando comparado a
outras realidades brasileiras. Tais fatores levam a uma incidência maior de sobreposição, que
podem ter a mesma área, mas com zoneamentos realizados em escalas distintas e de forma
totalmente independente.
Este cenário agrega complexidade quando da intenção de compatibilização entre os
produtos e, principalmente, entre as zonas propostas, levando a conflitos de interesse e
redução da eficiência dos zoneamentos.
Em linhas gerais, pode-se afirmar que os zoneamentos específicos aportados pelos
estados tendem a serem convergentes em relação a seus objetivos, mas apresentam
variações significativas em sua elaboração. Embora não sejam necessariamente
incompatíveis, podem apresentar discrepâncias no resultado final em função de
características do setor produtivo e por eventuais problemas de escala. Um bom exemplo
disso pode ser observado no Rio Grande do Sul onde a existência de zoneamentos específicos
do setor de silvicultura e energia eólica tem gerado interpretações variadas acerca das
potencialidades e restrições da região.
_____________________________________________________________________________________________________
102 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
102
INDICADOR 23 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = Há sobreposição
2 = Não se aplica
3 = Não há sobreposição
INDICADOR 24 - NÚMERO DE SETORES COSTEIROS COM ZEEC INSTITUÍDO POR ATO
NORMATIVO
Sem normatização Com normatização
RS PR
SC SP
RJ PE
ES RN
BA
PB
11
4
0
2
4
6
8
10
12
Sem normatização Com normatização
Número de setores costeiros com ZEEC instituído por ato normativo
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103 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
103
RN
CE
MA
PA
AP
INDICADOR 24 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos 15 estados que aportaram informações sobre este indicador, apenas 4 possuem
ZEEC com instrumento normativo definido (PR; SP: PE; RN), sendo que SP e PE possuem cada
um 2 setores territoriais com ZEEC normativo, sendo no total 5 setores com ZEEC,
representados por 3 estados. A saber:
PR: O ZEE PR – Litoral foi instituído como um único marco legal, o Decreto Governamental
4996/2016.
SP: Litoral Norte - Decreto 49.215/2004 e Litoral Centro - Decreto 58.996/2013
PE: Litoral Norte - Decreto Estadual 24.017/2002, com alterações no Decreto 28.822/2006 e
Litoral Sul - Decreto Estadual 21.972/99 e Decreto Estadual 21.135/98 (APA de Guadalupe)
RN: Litoral Oriental - Lei 7.871/2000
INDICADOR 24 - ANÁLISE DO RESULTADO
O baixo percentual de Zoneamentos Ecológico Econômicos normatizados por algum
tipo de instrumento jurídico é um reflexo incontestável das dificuldades encontradas pela
sociedade de completar o ciclo básico de um ZEEC: Planejamento, Diagnóstico, Prognóstico,
Implementação e Normatização.
Tal situação reveste-se de certa contradição teórica, uma vez que o ato jurídico que
normatiza a aplicação de um ZEEC é o seu principal indutor de implementação, sustentando,
na prática, suas propostas diretivas e restrições de uso do solo. Pode-se afirmar que um ZEEC
que tem seu conjunto de resultados, metas e diretrizes amparados por uma legislação tem
maiores chances de ser efetivo na gestão do território.
O fato de apenas quatro estados apresentarem a dita normatização pode indicar não
apenas um contexto político e institucional local com baixa capacidade de articulação (no
_____________________________________________________________________________________________________
104 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
104
sentido da elaboração do ato jurídico), mas também o próprio grau de prioridade dado ao
planejamento das zonas costeiras dos estados brasileiros.
INDICADOR 24 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica.
1 = Não existe ZEEC (em nenhuma fase)
2 = O ZEEC não possui legislação específica sobre sua normatização.
3 = O ZEEC possui legislação específica sobre sua normatização.
INDICADOR 25 - FASE EM QUE SE ENCONTRA O ZEEC NOS ESTADOS/ POR SETOR
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Avaliação
RS RJ RJ RS SP
SP ES AP SC RN
6
2 2
9
3
0
2
4
6
8
10
12
Planejamento Diagnóstico Prognóstico Implementação Avaliação
Fase em que se encontra o ZEEC nos estados/ por setor
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105 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
105
AL PR CE
PE SP
RN BA
PA PE
PB
RN
CE
INDICADOR 25 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Treze estados aportaram informações sobre este indicador, sendo que alguns deles
apresentam um cenário heterogêneo em relação aos setores costeiros. Isto é, as fases do
instrumento podem variar seu grau de desenvolvimento em um estado de acordo com as
diferentes realidades locais.
Situação dos estados:
• Fase de planejamento: RS (médio-leste); SP (Complexo-Estuarino e Vale do Ribeira);
AL; PE (núcleo metropolitano); RN(setentrional); e PA.
• Fase de Diagnóstico: RJ; ES
• Fase de Prognóstico: RJ; AP
• Fase de Implementação: RS (norte); SC; PR; SP(baixada e norte); BA; PE (norte e sul);
RN(oriental); CE.
• Fase de Avaliação: SP (norte); RN; CE.
INDICADOR 25 - ANÁLISE DO RESULTADO
O representativo número (9) de estados com Zoneamentos Ecológico Econômico em
fase de implementação representa um significativo grau de apropriação do instrumento no
Estado brasileiro, mesmo que o presente descritor não indique a qualidade dos produtos
gerados. É interessante notar que em alguns estados (RS, SP, PE e RN) esse processo de
implementação perdura por mais de uma década, o que, a despeito de problemas de ordem
operacional, denota a efetiva utilização do instrumento.
Ao se analisar de forma conjunta os estados que apresentam ZEEC em fase de
implementação (9) e planejamento (6), verifica-se que, dos seis estados com ZEEC em fase de
planejamento (RS; SP; AL; PE; RN; PA), quatro já possuem setores costeiros com o instrumento
em fase de implementação (RS; SP; PE; RN). Tal fato reitera a apropriação, em diferentes
graus, do ZEEC como política pública, uma vez que teoricamente, não se aplicariam novos
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106 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
106
recursos públicos em um instrumento que não apresentasse capacidade de utilização. Da
mesma forma, a referida análise evidencia que há uma governança melhor estabelecida no
que tange à institucionalização do instrumento.
O estado do ES exemplifica uma situação de fragilidade do ZEEC, com as fases de
planejamento e diagnóstico concluídas, sendo que a partir disso, o processo foi
desmobilizado.
O fato é que instrumento demanda um longo (e variável) período da etapa de
planejamento até sua plena implementação, onde um momento inicial de significativo
investimento de recursos (financeiros e humanos) não é sustentado até o final do ciclo,
levando a uma interrupção do desencadeamento desejado ao processo, como foi o caso do
ES.
INDICADOR 25 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou não informou.
1 = O ZEEC não passou da fase de planejamento
2 = O ZEEC está em fases intermediárias (ex., diagnóstico e prognóstico)
3 = O ZEEC encontra-se em fase de implementação ou avaliação.
INDICADOR 26 - NÍVEL DE IMPLEMENTAÇÃO DO ZEE-MARINHO
_____________________________________________________________________________________________________
107 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
107
Pré-Planejamento Planejamento Diagnóstico e Prognóstico Implementação
SP RJ PR SC
AL RN RJ SP
PA ES PE
BA
INDICADOR 26 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos estados analisados, 10 apresentam o ZEEC marinho em alguma fase de
desenvolvimento. Cabe salientar que, para este indicador, foi considerada, além das fases
estabelecidas na metodologia, uma fase adicional denominada “pré-planejamento”. Tal
denominação caracteriza uma intenção expressa pelos estados da realização do ZEEC
marinho, sem contudo haver uma ação efetiva de planejamento. Encontram-se nesta fase o
estado do SP; AL; PA. Em SP esta situação refere-se especificamente ao setor costeiro do Vale
da Ribeira.
Em dois estados (RJ e RN) o planejamento para a elaboração do ZEEC marinho está em
curso.
No ES o processo avançou para até fase de diagnóstico, não havendo sequencia ao
processo. Já no PR, RJ e BA, o ZEEC marinho do setor costeiro encontra-se na fase de
Prognóstico. prognóstico.
32
43
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Pré-Planejamento Planejamento Diagnóstico ePrognóstico
Implementação
NÍVEL DE IMPLEMENTAÇÃO DO ZEE-MARINHO
_____________________________________________________________________________________________________
108 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
108
Quatro estados (SC, SP; e PE) concluíram as fases iniciais do ZEEC marinho, avançando
até a implementação do instrumento. Cabe ressaltar que não há nenhum caso de avaliação e
monitoramento de ZEEC marinho no país.
INDICADOR 26 - ANÁLISE DO RESULTADO
Percebe-se uma heterogeneidade de fases entre os estados que avançaram de alguma
maneira no processo do ZEEC marinho.
Os quatro estados que conseguiram avançar no processo de elaboração e
implementação do ZEEC marinho (SC; SP; BA; PE) apresentam três características destacadas:
a) demanda por usos marinhos significativos; b) estados com experiências exitosas em ZEEC
continental (exceção feita à BA); c) continuidade institucional em gerenciamento costeiro.
Um bom exemplo é o RS, que embora demonstre experiência na implementação do
ZEEC continental e possuía um Gerenciamento Costeiro institucionalmente estável até 2016,
quando foi desarticulado, não avançou no ZEEC marinho, uma vez que, praticamente, a única
demanda significativa de uso é aquela representada pela pesca industrial.
Em uma comparação direta com o indicador 25, que define a fase em que se encontra
o ZEEC na sua porção continental, fica claro que o estágio de desenvolvimento do ZEEC
marinho é significativamente inferior, embora caiba salientar que cinco estados encontram-
se em fase de pré-planejamento ou planejamento do instrumento para determinados setores
de suas zonas costeiras.
Observa-se uma relação direta entre estados que avançaram significativamente no
processo de elaboração e implementação do ZEEC marinho (SC, SP, PE e RJ) com o fato de
possuírem legislação que prevê a elaboração deste instrumento.
INDICADOR 26 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC marinho ou não informou.
1 = O ZEEC marinho não passou da fase de planejamento
2 = O ZEEC marinho está em fases intermediárias (ex., diagnóstico e prognóstico)
3 = O ZEEC marinho encontra-se em fase de implementação.
_____________________________________________________________________________________________________
109 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
109
INDICADOR 27 - PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS
Relatório Mapas Mapas interativos
Metodologia Banners/Cartilhas Livro/Boletins informativos
RS RS SP PB RS RS
SC SC PE RJ
PR PR MA AP
SP SP AP
RJ RJ
ES ES
BA BA
PE PE
PB PB
RN RN
CE CE
MA MA
AP PA
AP
13
14
1
1
4
3
0 2 4 6 8 10 12 14
Relatório
Mapas
Mapas interativos
Metodologia
Banners/Cartilhas
Livro/Boletins informativos
PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS
_____________________________________________________________________________________________________
110 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
110
INDICADOR 27 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Do universo de análise deste projeto (16 estados costeiros), 14 tem o ZEEC (ou ZEE
abrangendo a zona costeira) em alguma fase de elaboração. Todos (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA;
PE; PB; RN; CE; MA; PA; AP) aportaram a existência de mapas como produto do processo. Da
mesma forma, os mesmos estados indicaram a existência de Relatórios sobre o processo (a
única exceção foi o PA, onde não foi possível regatar essa informação). Os mesmos
constituem-se em produtos básicos do processo de elaboração do ZEEC.
Além disso, há uma variedade de produtos adicionais que se caracterizam como
elementos de comunicação e divulgação do ZEEC junto à sociedade. Destacaram-se os mais
significativos:
• Banners e Cartilhas: RS; PE; MA; AP
• Livro e boletins informativos: RS; RJ; AP
• Mapas interativos a disposição na web: SP
• Metodologia utilizada: PB
INDICADOR 27 - ANÁLISE DO RESULTADO
Embora exista diversidade de produtos derivados do ZEEC quando analisado o
conjunto dos estados, observa-se que não houve uma padronização, do ponto de vista
qualitativo e quantitativo, destes produtos.
O fato de praticamente todos estados apresentarem como produtos gerados relatórios
e mapas, os quais são básicos ao processo de elaboração do ZEEC, é um indicativo de que
estes produtos possuem caráter predominantemente técnico, não demonstrando a
preocupação dos estados em produzir informações de divulgação / comunicação para a
sociedade.
Produtos como banners, cartilhas, boletins informativos, entre outros, atingiram baixo
percentual de utilização. Este tipo de informação derivada do ZEEC entende-se como
relevante aos múltiplos usuários da zona costeira e crucial para validação do instrumento
junto à sociedade.
INDICADOR 27 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC marinho ou não informou.
_____________________________________________________________________________________________________
111 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
111
1 = Gerou apenas mapas e/ou relatórios (produtos inerentes ao processo do ZEEC)
2 = Gerou um produto de comunicação/divulgação do ZEEC.
3 = Gerou mais de um produto de comunicação/divulgação do ZEEC.
INDICADOR 28 - CLAREZA DOS PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS
Fácil compreensão para gestores
Fácil compreensão para técnicos
Fácil compreensão para público geral
RS RS RS
SC SC SC
PR PR PR
SP SP SP
RJ RJ RJ
ES ES PE
BA BA RN
PE PE CE
PB PB AP
12 13
9
0
2
4
6
8
10
12
14
Fácil compreensão paragestores
Fácil compreensão paratécnicos
Fácil compreensão parapúblico geral
CLAREZA DOS PRODUTOS GERADOS PELO ZEEC NOS ESTADOS
_____________________________________________________________________________________________________
112 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
112
RN RN
CE CE
AP MA
AP
INDICADOR 28 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Do universo de estados analisados, 13 demonstraram ter uma visão da qualidade de
seus produtos relacionados ao ZEEC quanto à clareza das informações neles contidas.
A análise foi direcionada aos públicos-alvo dos produtos: gestores, técnicos e
sociedade, conceituando-se da seguinte forma:
Gestores: agentes efetivos da gestão pública, podendo ter ou não o conhecimento técnico
específico. (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE; PB; RN; CE; AP)
Técnicos: profissionais das áreas afins à gestão costeira, que podem ou não fazer parte da
gestão pública. (RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE; PB; RN; CE; MA; AP)
Sociedade: considerada aqui como público em geral. (RS; SC; PR; SP; RJ; PE; RN; CE; AP)
INDICADOR 28 - ANÁLISE DO RESULTADO
A capacidade de entendimento das informações derivadas do ZEEC foi satisfatória
quando analisada sob o ponto de vista dos estados, uma vez que os três tipos de público-alvo
foram contemplados quando da elaboração dos ZEEC, mesmo que em graus distintos.
Praticamente todos os estados indicaram que estes produtos são de fácil interpretação tanto
para gestores quanto para técnicos. O Maranhão foi a exceção, uma vez que seus produtos
foram considerados de relativa complexidade para a compreensão de gestores.
Já os produtos gerados foram considerados acessíveis ao público em geral por 9
estados, o que leva a uma condição positiva, uma vez que o instrumento comunica de forma
clara os públicos-alvo em questão, embora se reconheça a primazia do instrumento em
embasar as tomadas de decisão por parte dos gestores.
Por outro lado, a clareza das informações prestadas pelo instrumento permite utilizá-
lo como via de integração entre diversos setores da sociedade e a gestão pública, contribuindo
assim para sua maior eficácia.
_____________________________________________________________________________________________________
113 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
113
Cabe ressaltar que esta informação reflete a percepção dos próprios gestores e
técnicos envolvidos na pesquisa, não tendo sido aplicada nenhuma técnica de análise destes
produtos quanto à sua clareza ao repassar as informações neles contidas.
INDICADOR 28 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC marinho ou não informou.
1 = Os produtos são claros apenas para os técnicos.
2 = Os produtos são claros apenas para os técnicos e gestores.
3 = Os produtos são claros para os técnicos, gestores e sociedade.
INDICADOR 29 - ACESSO À INFORMAÇÃO
Produtos disponíveis à sociedade
Produtos disponíveis na internet
Suporte à ferramentas de análise
RS RS SP
109
20
2
4
6
8
10
12
14
Produtos disponíveis àsociedade
Produtos disponíveis nainternet
Suporte à ferramentas deanálise
Acesso à informação
_____________________________________________________________________________________________________
114 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
114
SC SC BA
PR PR
SP SP
RJ RJ
BA BA
PE PE
RN RN
CE AP
AP
INDICADOR 29 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Do universo de análise deste indicador, 10 estados (RS, SC, SP, RJ, BA; PE, RN; CE; AP)
informaram a existência de produtos disponibilizados em formato analógico e digital, com
evidente destaque à internet. A única exceção é o CE, onde os materiais estão disponíveis
apenas na Instituição. São Paulo e Bahia possuem mapas interativos disponíveis na internet.
Cabe ressaltar que alguns estados informaram que dados de sistemas de informação
geográfica (SIG) podem ser solicitados às Secretarias. Este tipo de informação não foi
considerado na classe “estados com suporte a ferramentas de análise”.
INDICADOR 29 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Acesso à informação”
permitem inferir certa relação direta entre o grau de maturidade do processo de
implementação do ZEEC em determinados estados com o grau de acesso às informações e
dados por parte da sociedade em geral.
Há uma distinção crucial entre os produtos estarem disponíveis para consulta nas
instituições (o que nem sempre é garantia de acesso) e estarem disponíveis na internet. Dez
estados informaram essa disponibilidade na instituição. Destes, apenas o Ceará não os tem na
web. Além disso, não foi possível inferir se os produtos disponíveis na internet são completos
ou apenas sínteses do conjunto de material produzido quando do processo de elaboração e
implementação do ZEEC.
Como categoria “estados com suporte à ferramentas de análise” enquadram-se os
estados de São Paulo e Bahia, que inseriram dados georreferenciados de seus ZEECs em
ferramentas de Websig (ou semelhante), as quais permitem, em maior ou menor grau, a
interação entre diferentes planos de informação. Um exemplo pode ser acessado no seguinte
link: SP: http://s.ambiente.sp.gov.br/cpla/kmz-baixadasantista/gerco.html
_____________________________________________________________________________________________________
115 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
115
No caso da Bahia, há farta divulgação de material (zee.ba.gov.br) relacionado ao ZEE
estadual, sendo necessário buscar os recortes específicos da zona costeira.
INDICADOR 29 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC ou a informação não está disponível.
1 = Há acesso para dados analógicos ou digitais apenas na Instituição
2 = Há acesso para dados analógicos ou digitais na internet
3 = Há acesso para dados analógicos ou digitais, bem como suporte a ferramentas de análise.
INDICADOR 30 - METAS E/OU PLANO DE AÇÃO
Preveem diretrizes para as zonas
Preveem ações para as zonas
Preveem metas para as zonas
RS SC SP
SC PR RJ
PR RJ BA
13
5 4
0
2
4
6
8
10
12
14
Preveem diretrizes para aszonas
Preveem ações para aszonas
Preveem metas para aszonas
Metas e/ou plano de ação
_____________________________________________________________________________________________________
116 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
116
SP BA PB
RJ PB
ES
BA
PE
PB
RN
CE
PA
AP
INDICADOR 30 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos estados analisados, 13 deles (todos que possuem o ZEEC ou ZEE englobando a zona
costeira em alguma fase, à exceção do MA) preveem a definição de diretrizes para as zonas
definidas no ZEEC: RS; SC; PR; SP; RJ; ES; BA; PE; PB; RN; CE; PA; AP
Apenas cinco estados possuem ações definidas para as zonas estabelecidas no
instrumento (SC, PR, RJ; BA; PB) e também quatro estados preveem metas para tais zonas (SP,
RJ, BA; PB).
Importante salientar os conceitos aqui aplicados:
Diretrizes = orientações gerais com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Melhorar a
conservação dos ecossistemas de uma zona.
Ações = medidas concretas com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Realizar curso
de capacitação em planejamento e gestão territorial para os membros dos comitês de bacia
hidrográfica existentes na Zona Costeira.
Meta = valor total ou relativo de um resultado desejado em um determinado tempo, p.ex:
Instituição de 20% de áreas protegidas em determinada zona até 2020.
INDICADOR 30 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Metas e/ou plano de ação”
trazem em seu escopo um claro indicativo de que os produtos finais dos ZEECs existentes no
Brasil dão ênfase à elaboração de diretrizes, aqui caracterizadas como “orientações gerais
com vistas ao uso e ocupação de uma zona”. Tal fator pode ser entendido como uma
debilidade no processo de implementação do instrumento, uma vez que o mesmo tem amplo
_____________________________________________________________________________________________________
117 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
117
potencial para ser utilizado, de forma consultiva ou deliberativa, em processos decisórios, com
destaque para o Licenciamento Ambiental. O fato das zonas de um ZEEC possuírem apenas
diretrizes gerais (sem metas e ações específicas) torna sua aplicação menos eficiente e mais
subjetiva.
Apenas os estados de RJ; BA; PB definiram zonas (ou estão em processo de definição,
como é o caso específico do RJ) com metas específicas que contemplem essas diretrizes e com
ações concretas para a execução destas metas.
Os ZEECs de Santa Catarina e Paraná apresentam, além das diretrizes gerais, ações
concretas para as zonas definidas, embora não estipulem metas.
Já São Paulo estipula metas a serem atingidas para as zonas, embora não tenham
especificado as ações necessárias ou desejáveis para cada uma delas.
INDICADOR 30 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = São indicadas apenas diretrizes para as zonas do ZEEC
2 = São indicadas diretrizes e ações ou metas para as zonas do ZEEC
3 = São indicadas diretrizes, ações e metas para as zonas do ZEEC
INDICADOR 31 - CONSIDERAÇÃO DO ZEEC NAS POLÍTICAS SETORIAIS (SETOR PRODUTIVO)
DO ESTADO
_____________________________________________________________________________________________________
118 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
118
Formalmente Informalmente
PR RS
CE SP
MA PE
AP
Turismo Pesca/Aquicultura Saneamento básico Não informado
PE CE RS PR
RN MA SP
CE
3
5
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Formalmente Informalmente
Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado
3 2 1 20
2
4
6
8
10
12
14
Turismo Pesca/Aquicultura Saneamento básico Não informado
Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado
_____________________________________________________________________________________________________
119 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
119
INDICADOR 31 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Oito estados (RS; PR; SP; PE, RN, CE; MA; AP) indicaram a utilização do ZEEC na
formulação de políticas setoriais do estado. Destes, 3 formalmente (PR; CE; MA) e cinco
informalmente (RS; SP; PE; RN; AP).
PE, RN e CE referem-se à inserção do ZEEC em políticas do setor de turismo. Já o
Maranhão e Ceará referem-se à inserção do ZEEC em políticas do setor pesqueiro e de
aquicultura. O RS identificou a consideração do ZEEC na formulação de políticas de
saneamento básico.
Paraná e São Paulo não identificaram os setores produtivos, embora tenham aportado
a informação sobre a consideração do ZEEC nas políticas setoriais de seus estados.
INDICADOR 31 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Consideração do ZEEC nas
políticas setoriais (setor produtivo) do estado” constituem-se de relevante indicativo da baixa
permeabilidade do ZEEC na formulação de Políticas, Planos e Projetos por parte dos setores
produtivos. Tal fato é dissonante aos objetivos de um ZEEC: Orientar o processo de
ordenamento territorial, necessário para a obtenção das condições de sustentabilidade do
desenvolvimento da zona costeira, como mecanismo de apoio às ações de monitoramento,
licenciamento, fiscalização e gestão.
É inviável que um processo de ordenamento territorial seja efetivo sem que os setores
produtivos não apenas participem da construção e implementação do ZEEC, mas o
internalizem em seus próprios instrumentos de gestão.
É esperado que, embora o planejamento desejado tenha um caráter integrado no
ordenamento do território, a efetividade das ações relacionadas a utilização dos recursos e
ocupação do espaço está relacionada à forma de uso dos setores produtivos.
INDICADOR 31 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = O ZEEC não é considerado na formulação de políticas setoriais
_____________________________________________________________________________________________________
120 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
120
2 = O ZEEC é considerado informalmente na formulação de políticas setoriais
3 = O ZEEC é considerado de maneira formal na formulação de políticas setoriais
INDICADOR 32 - CONSIDERAÇÃO DO ZEEC NAS POLÍTICAS TERRITORIAIS E AMBIENTAIS DO
ESTADO
Formalmente Informalmente
PR RS
SP SC
RJ BA
RN PB
CE
AP
INDICADOR 32 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
6
4
0
1
2
3
4
5
6
Formalmente Informalmente
Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado
_____________________________________________________________________________________________________
121 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
121
O ZEEC é considerado, de maneira formal ou informal, em algumas políticas territoriais
e ambientais dos estados. Destacam-se as políticas relacionadas à Planos Diretores, Políticas
Estaduais de Meio Ambiente, Unidades de Conservação. Além dessas foram identificadas
relações do ZEEC com políticas de Recursos Hídricos, Mudanças Climáticas, Licenciamento
Ambiental e com o Projeto ORLA.
Os estados de PR; SP; RJ; RN; CE; AP apresentam essa relação de maneira formal, ou
seja, são citadas de forma explícita na legislação. Já RS; SC; BA; PB tem a utilização do ZEEC na
formulação de políticas territoriais e ambientais de maneira informal, ou seja, quando
consideradas no processo de tomada de decisão, mesmo sem essa referência.
INDICADOR 32 - ANÁLISE DO RESULTADO
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Consideração do ZEEC nas
políticas territoriais e ambientais do estado” demonstram que o nível de consideração entre
o ZEEC e outras políticas territoriais não é desprezível, embora seja heterogêneo.
A informalidade nas relações entre estas políticas identificadas nos estados do RS; SC;
BA; PB indica uma fraqueza do processo na busca da implementação de fato do que propõe o
zoneamento.
Ressalta-se o fato de que, em muitos casos, existe certa similaridade no conjunto dos
atores sociais envolvidos na formulação destas políticas, resultando em certo padrão
endógeno em suas diretrizes (mesmos grupos participam da elaboração de diferentes
políticas).
Tal característica (similaridade do conjunto dos atores) pode comprometer a
abrangência da participação de outros atores e interesses presentes na elaboração de
políticas que deveriam, idealmente, estar consideras no âmbito do ZEEC, gerando dificuldades
na validação/aceitação do mesmo.
Mesmo assim, cabe destacar que em seis estados (PR; SP; RJ; RN; CE; AP) essa relação
entre demais políticas territoriais e o ZEEC se dá de maneira formal, qualificando o processo
de gestão do território e contribuindo para uma implementação mais eficiente do
instrumento.
INDICADOR 32 - ESCALA LICKERT
_____________________________________________________________________________________________________
122 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
122
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = O ZEEC não é considerado na formulação de políticas territoriais e ambientais do estado
2 = O ZEEC é considerado informalmente na formulação de políticas territoriais e ambientais
do estado
3 = O ZEEC é considerado de maneira formal na formulação de políticas territoriais e
ambientais do estado
INDICADOR 33 - UTILIZAÇÃO DO ZEEC NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Formalmente Informalmente
PR RS
SP BA
6
4
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Formalmente Informalmente
Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental
_____________________________________________________________________________________________________
123 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
123
PE PB
RN AP
CE
PA
INDICADOR 33 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Dos estados que possuem ZEEC identifica-se que em seis deles (PR; SP; PE; RN; CE; PA)
o instrumento é utilizado de maneira formal, ou seja, com legislação específica, nas rotinas do
Licenciamento Ambiental. Outros quatro estados o utilizam de maneira informal, sem
legislação específica. São eles: RS; BA; PB; AP.
INDICADOR 33 - ANÁLISE DO RESULTADO
O fato de não ser possível identificar a utilização direta dos produtos gerados pelo
processo de implementação do ZEEC nas rotinas próprias do Licenciamento Ambiental é um
fato negativo na análise deste indicador. Para a obtenção desta informação seria necessário
investigar a fundo cada situação, analisando os processos de licenciamento, o que não foi
possível no âmbito dessa pesquisa.
Mesmo assim, apurou-se que em seis estados (PR; SP; PE; RN; CE; PA) a consideração
do ZEEC nos processos decisórios de licenciamento são formalizados. Como exemplo, cita-se
o caso de São Paulo que, por intermédio das recomendações que constam nos Decretos
específicos, os processos de licenciamento vêm respeitando o ZEEC, já que o mesmo é uma
imposição legal. Já no caso de Pernambuco, o fato do ZEEC ter sido construído dentro do
próprio órgão licenciador, foi um catalisador no processo de integração.
Já nos estados do RS; BA; PB; AP os produtos do ZEEC são considerados durante os
processos do licenciamento ambiental de maneira informal. Tal fato acarreta em oscilações
na frequência e formato dessa utilização, uma vez que a mesma irá variar conforme posturas
técnicas e políticas dos gestores em questão, inserindo certo grau de subjetividade em seu
escopo.
Uma questão a ser resolvida e que está fora do alcance desse indicador é: o fato dos
seis estados que atrelaram a utilização do ZEEC nas rotinas de licenciamento ambiental em
_____________________________________________________________________________________________________
124 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
124
seus estados trouxe ganhos (qualitativos e/ou quantitativos) do ponto de vista da gestão
territorial e ambiental?
Cabe ainda ressaltar que os estados de Santa Catarina, Rio de Janeiro e Espírito Santo
apenas indicaram a intenção de utilização do ZEEC por parte de gestores em processos de
licenciamento, ou ainda apenas apontaram a evidência de utilização das bases de dados
construídas para o ZEEC no Licenciamento Ambiental, mas não especificamente as
ferramentas do ZEEC.
INDICADOR 33 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = O ZEEC não é utilizado nas rotinas de Licenciamento Ambiental do estado
2 = O ZEEC é utilizado de maneira informal nas rotinas de Licenciamento Ambiental do estado
3 = O ZEEC é utilizado de maneira formal nas rotinas de Licenciamento Ambiental do estado
INDICADOR 34 - CAPACITAÇÃO DE GESTORES PARA O ZEE
_____________________________________________________________________________________________________
125 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
125
Com capacitação Sem capacitação
RS PR
SC ES
SP BA
RJ MA
PE PA
PB AP
RN
CE
INDICADOR 34 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Oito dos 16 estados que compõem o universo de análise deste estudo passaram por
algum tipo de capacitação direcionada à gestores envolvidos com o processo de elaboração e
implementação do ZEEC. São eles: RS; SC; SP; RJ; PE; PB; RN; CE. Em outros seis estados (PR;
ES; BA; MA; PA; AP) ou essa capacitação não existiu ou ela está em fase de planejamento,
como é o caso da Bahia.
Cabe ressaltar que os tipos de capacitação oferecidos, bem como o agente capacitador
variaram muito entre os estados, como poderá ser observado na análise do indicador.
INDICADOR 34 - ANÁLISE DO RESULTADO
8
6
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Com capacitação Sem capacitação
CAPACITAÇÃO DE GESTORES PARA O ZEE
_____________________________________________________________________________________________________
126 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
126
Os resultados obtidos a partir da aplicação do indicador “Capacitação para o ZEEC”
indicam a preocupação dos estados com a qualificação dos gestores e/ou técnicos que
participaram do processo de elaboração e implementação do instrumento em seus setores
costeiros.
Oito estados que possuem o ZEEC, independente de seu grau de maturidade,
apresentaram algum tipo de capacitação para gestores, denotando a importância de tal
atividade para a qualidade dos produtos e a melhor compreensão e utilização do ZEEC na
esfera governamental. A Bahia e o Paraná indicaram a intenção de inserir projetos de
capacitação no escopo do instrumento. Pode-se inferir que existe certo consenso em relação
a este tópico.
Dos estados que não possuem nenhum tipo de iniciativa para a efetivação do ZEEC no
âmbito de sua gestão costeira, apenas Sergipe e Alagoas não dispenderam esforços no sentido
de receber ou oferecer algum tipo de capacitação. Já no Pará a capacitação se deu no âmbito
do ZEE estadual, envolvendo também os gestores do GERCO. O Espírito Santo, estado que
avançou até a fase de prognóstico na elaboração de seu ZEEC, também não passou por
nenhum tipo de capacitação.
O indicador também buscou analisar qual o tipo de capacitação ocorrido durante o
processo. Neste aspecto, destaca-se o fato de que a capacitação ocorreu da esfera federal
para a esfera estadual e desta para os gestores envolvidos. Estados que tem seu processo de
ZEEC há mais tempo, foram capacitados diretamente pelo MMA no âmbito do PNMA I e II e
nas metodologias utilizadas na época (descritas no indicador 18: Compatibilidade
metodológica por fases de elaboração do ZEEC).
A utilização de Congressos, Seminários e Workshops para capacitar seus gestores
visando o processo de construção do ZEEC foi o principal mecanismo utilizado pelos estados,
com destaque para São Paulo e Rio Grande do Sul.
INDICADOR 34 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não houve capacitação de gestores para o ZEEC
2 = Há apenas o planejamento para futura capacitação de gestores
_____________________________________________________________________________________________________
127 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
127
3 = Houve capacitação de gestores para o ZEEC
INDICADOR 35 - ESTADOS EM QUE HÁ MONITORAMENTO DE METAS/DIRETRIZES
Com monitoramento Sem monitoramento
RS - SR
PR - SP
RJ - ES
BA - SE
AL - PE
PB - RN
CE - MA
PA - AP
INDICADOR 35 - DESCRIÇÃO DO RESULTADO
Em nenhum estado foi identificado a existência de monitoramento e avaliação das
metas e/ou diretrizes das zonas definidas no ZEEC. Apenas o estado de SP manifestou as
primeiras iniciativas, ainda incipientes, neste sentido.
0
16
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Com moitoramento Sem monitoramento
Estados em que há monitoramento de metas/diretrizes
_____________________________________________________________________________________________________
128 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
128
INDICADOR 35 - ANÁLISE DO RESULTADO
Considerada a última etapa do ciclo de implementação do processo de Zoneamento
Ecológico Econômico Costeiro em um estado, a fase de monitoramento e avaliação das metas
e/ou diretrizes não foi atingida por nenhum estado.
Tal fato reforça o baixo grau de apropriação do instrumento por parte da sociedade e
pode contribuir na explicação de baixos padrões de efetividade do mesmo ao longo da costa
brasileira, uma vez que nem mesmo os estados com maior grau de maturidade na
implementação do ZEEC em seus setores costeiros avançaram no monitoramento e avaliação.
Este cenário reflete e é influenciado por uma questão cultural na gestão ambiental no
Brasil: poucos são os instrumentos de gestão ambiental e territorial que possuem sistemas de
monitoramento e avaliação efetivos e colocados em prática. O próprio Sistema de
Monitoramento da Zona Costeira e seu respectivo Relatório de Qualidade Ambiental, ambos
previstos pela legislação de gerenciamento costeiro no Brasil, nunca foram implementados.
INDICADOR 35 - ESCALA LICKERT
0 = Não se aplica: não tem ZEEC.
1 = Não existe monitoramento e avaliação do ZEEC
2 = Existe monitoramento e avaliação do ZEEC, mas ele não é aplicado
3 = Existe monitoramento e avaliação do ZEEC, e ele é aplicado
Tabela 5: Observações de desempenho dos indicadores utilizado na avaliação dos Zoneamentos
Ecológico-Econômicos do Brasil
Indicador Função Observações de desempenho
_____________________________________________________________________________________________________
129 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
129
1 Base normativa estadual
do ZEEC
Analisar a sustentação
legal do instrumento no
estado.
Demonstra ser de simples aplicação e traz dados de relevância. Um problema observado é a necessidade de especificar (na entrevista) a legislação referente ao ZEEC e ao PEGC para obter homogeneidade no conteúdo das respostas, pois se observou, ao longo das entrevistas, certo grau de confusão entre os entrevistados, em que alguns já se referiram à legislação dos setores e outros não se referiram à legislação de setores em momento nenhum (embora tenham setores com ZEEC instituído). Sugere-se atrelar este indicador ao indicador 10 (Número de setores costeiros (território) com ZEEC).
2 Natureza da Instituição
responsável pelo ZEEC
Identificar se o ZEEC é
atrelado ao órgão
ambiental ou a outro
setor. Espera-se detalhar
seu enfoque e a relação
com a realização de
zoneamentos do setor
produtivo, abrangência e
integração do ZEEC.
Não apresentou dificuldades em sua
aplicação e trouxe resultados
significativos.
3 Prioridade Institucional
do ZEEC
Demonstra a inserção e
priorização do ZEEC na
agenda política estadual.
Houve diferentes abordagens no momento da aplicação da pergunta, que se reflete na forma como as respostas foram construídas, sendo que um estado respondeu à pergunta dentro da lógica dos setores e os outros dentro do estado como um todo. Sugere-se simplificar o indicador, mantendo apenas as perguntas sobre o grau de prioridade (mesmo guardada a subjetividade da questão) e a pergunta sobre a inserção do ZEEC no orçamento estadual.
4 Representatividade
intersetorial no arranjo
institucional do ZEEC
Analisa o arranjo
institucional quanto à
participação dos setores
nas tomadas de decisões
relativas ao ZEEC
Eficiente na obtenção de dados sobre a existência de espaços institucionais. Apresentou dificuldades em obter informações sobre a distribuição dos representantes no grupo setorial, em função da dificuldade em obter tal informação, principalmente dos processos mais antigos.
_____________________________________________________________________________________________________
130 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
130
5 Equipe técnica diretamente envolvida na condução e elaboração do ZEEC
Identifica a estrutura da equipe de coordenação do ZEEC e o meio de atuação dos responsáveis técnicos na elaboração do ZEEC Relaciona-se à priorização/negligência de determinados critérios à elaboração do instrumento, evidenciando a perspectiva e intenção dos gestores/tomadores de decisão no tocante ao instrumento.
Apesar de fornecer dados básicos sobre o tema, mostrou de difícil aplicação, pois envolveu dados técnicos que geralmente os entrevistados não possuíam e que, muitas vezes a memória institucional não era contínua o suficiente para a obtenção do dado. Sugere-se simplificar esse indicador mantendo apenas a questão sobre a natureza da equipe.
6 Dependência de recursos humanos externos por fase do ZEEC
Analisar capacidade institucional para elaboração do instrumento.
Obteve respostas objetivas e claras, obtendo bom desempenho.
7 Fonte do Recurso Demonstra a capacidade
de articulação do órgão
para obtenção do
recurso. Aponta as
principais fontes de
recurso existentes para
elaboração no ZEEC no
país.
Obteve respostas objetivas no que diz respeito à identificação de fontes de recurso. No que diz respeito à capacidade de articulação, o levantamento foi complexo, tanto em relação às respostas dos entrevistados, quanto na busca em referencias bibliográficas e produtos oriundos dos zoneamentos. Quando o indicador buscou definir valores investidos, o aporte dessas informações foi relativamente baixo, uma vez que alguns estados construíram seu ZEEC há muitos anos atrás, fazendo com que os valores se perdessem ou fossem de difícil resgate na instituição.
8 Limites territoriais do
ZEEC
Identificar se a base
territorial do ZEEC
corresponde à legislação
federal do
Gerenciamento Costeiro
Obteve respostas relevantes à análise das bases territoriais utilizadas pelos estados, mas apresentou problemas quanto à classificação de área abrangente compatível ao Decreto 5.300/2004, pois a posição dos estados foi muito abrangente, sendo difícil definir com precisão sua adequação ou não ao decreto. Poucos citaram os limites marinhos. Sugere-se explicitar uma nova pergunta para os limites terrestres e outra para os limites marinhos.
_____________________________________________________________________________________________________
131 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
131
9 Percentual da linha de
costa e da Zona Costeira
com ZEEC
Corrobora na avaliação
da institucionalização do
instrumento em território
nacional, uma vez que
indica uma primeira
aproximação de um
diagnóstico de situação.
Dado básico para a análise proposta. Para se analisar um instrumento de gestão como o ZEEC, uma das primeiras questões a ser identificadas é a existência do mesmo nos estados. Mas, mesmo com essa importância, sugere-se simplificar as perguntas da entrevista, uma vez que as mesmas exigiam um trabalho técnico prévio e que nem sempre já se encontrava disponível, sendo difícil para os entrevistados, bem como para a equipe do projeto, obter essa informação com maior precisão, seja em entrevistas ou na análise bibliográfica.
10 Número de setores
costeiros (território)
com ZEEC
Corrobora na avaliação
da institucionalização do
instrumento em território
nacional, uma vez que
indica uma primeira
aproximação de um
diagnóstico de situação.
Fácil aplicação e de compreensão simples por parte dos entrevistados. Seu maior problema é a interpretação dos resultados, que necessita ser realizada de forma integrada com o indicador nove, uma vez que essa análise pressupõe a relação entre número de setores, extensão das zonas costeiras dos estados e existência do instrumento.
11 Escala cartográfica Importante para interface
com planos diretores,
planos setoriais e possível
utilização em
licenciamento ambiental
Fácil aplicação, uma vez que a informação é direta. A segunda parte do indicador visa identificar a escala da linha de costa utilizada, bem como se houve necessidade de compatibilizar a linha de costa adotada na escala marinha com a adotada na escala terrestre. Estas informações são de difícil acesso, tanto pelas entrevistas quanto pelas análises de documentos, uma vez que o tema tem forte caráter técnico e nem sempre está discutido na literatura.
12 Articulação
governamental no
processo do ZEEC
Integração com as esferas
de governo, relação com
o governo federal,
incentivo à
implementação de ZEEC
municipais e a
importância da troca de
informação com outros
estados.
Aportou resultados interessantes ao relacionar os diferentes níveis governamentais. Não houve maiores dualidades em se obter a informação, mas deve-se atentar para o fato de que, em estados onde a institucionalização do GERCO é instável, a probabilidade do histórico institucional ser descontínuo prejudicando a obtenção desse dado.
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132 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
132
13 Participação social
formal
Entender o nível de
envolvimento da
sociedade no processo. É
relacionado com a
inserção e relevância do
caráter social no ZEEC
Embora tenha sido proposto visando resposta objetiva, identificaram-se interpretações discordantes sobre o mesmo. As dúvidas se deram em razão do mesmo avançar, em termos de análise, para o caráter da participação (consultivo ou deliberativo), e/ou analisar a sua efetividade (operacionalização e abrangência). Para avaliações futuras, sugere-se desmembrar o mesmo em dois indicadores: 1 – Existe participação social formal? Sim ou não. 2 – Com que caráter? Deliberativo ou consultivo.
14 Composição da participação social formal
Entender a abrangência do caráter social no processo.
Embora demonstre ser simples, existem algumas ressalvas entre as instituições em responder sobre as características (cooperativas, sindicatos, associação de bairro, ONGs- ambiental ou social, coletivos, empresas) de cada instituição ou pessoas pelo fato de não existir um padrão a ser seguido na política de gestão costeira.
15 Mecanismos de participação social no processo do ZEEC
Verificar a participação social durante as diferentes fases do ZEEC, afim de identificar quais métodos utilizados
Este indicador, embora tenha aportado dados significativos, é dependente do profundo conhecimento dos técnicos envolvidos, uma vez que, em alguns casos, o processo de elaboração do ZEEC é antigo, dificultando o resgate da informação. A conceituação empregada necessita ser bem definida, ou pode haver confusão na hora do levantamento da informação.
16 Número e distribuição territorial das Audiências Públicas
Identifica a promoção de oportunidades para participação social de forma amplamente distribuída no território
Eficiente na obtenção das informações acerca do número de Audiências Públicas, mas nem tanto em relação à sua distribuição territorial e nem em relação ao número de participantes. Há também necessidade de buscar uma definição consensual sobre “audiência publica”.
17 Consideração dos conflitos na elaboração do ZEEC
Possibilita um panorama dos temas que mais vem apresentando conflitos no cenário nacional.
O indicador permite listar os conflitos existentes, mas foi pouco preciso na definição do caráter do conflito. Outra questão é que houve interpretação dúbia por parte dos entrevistados, que destoou da intenção do
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133 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
133
indicador, uma vez que algumas respostas confundiram-se com os conflitos habituais da zona costeira, mesmo que muitas vezes sejam os próprios conflitos impulsionadores da elaboração do ZEEC.
18 Compatibilidade metodológica por fases de elaboração do ZEEC
Identificar se a metodologia utilizada para a elaboração do ZEEC seguiu as diretrizes básicas do MMA
Falta de clareza entre os entrevistados em relação à abrangência daquilo que se definiu como "metodologia do MMA". Tal confusão é parte do próprio instrumental metodológico disponível no país. Como todos os estados fizeram adaptações em vista das múltiplas realidades locais, define-se que não há um método em si, e sim um conjunto de "bases" metodológicas, fazendo com que as respostas nos diferentes estados fossem de difícil correlação.
19 Metodologia para a faixa marinha do ZEEC
Considera a relevância da faixa marinha para o processo de planejamento e gestão no âmbito estadual
Permite identificar os estados com iniciativas de ZEEC marinho e aponta, de forma descritiva, os diferentes caminhos metodológicos adotados.
20 Cartografia temática Analisar quais mapas temáticos integraram o processo do ZEEC. Demonstra multiplicidade e complexidade de elementos que podem compor um ZEEC.
Apresenta resultados sobre a predominância de determinados temas na configuração dos ZEECs. Sugere-se a retirada da primeira pergunta desse indicador, a qual solicita ao entrevistado uma lista de temas, as quais necessitam atenção posterior à entrevista e não tem relevância na análise.
21 Natureza dos dados para elaboração do ZEEC
Permite analisar a natureza do esforço de levantamento e/ou sistematização da informação, bem como a qualidade dos dados
O indicador mostra de forma satisfatória a dependência de dados primários ou secundários para a elaboração dos zoneamentos, mas não atinge a pretendida relação de predominância entre os dois tipos de dados.
22 Critério(s)-chave(s) na delimitação das zonas-tipo e suas diretrizes
Demonstra a utilização do diagnóstico e prognóstico para estabelecimento das zonas-tipo e diretrizes
Focado na fonte dos critérios utilizados e se houve a utilização dos produtos de diagnóstico e prognóstico como fontes. Sugere-se a reformulação do mesmo para uma lista de opções onde o entrevistado apenas marca a opção que melhor se encaixa no seu caso.
23 Compatibilização com zoneamentos setoriais
Analisar a compatibilidade entre as
O indicador mostrou-se eficiente na identificação de sobreposição entre o
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134 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
134
diretrizes do ZEEC e zoneamentos setoriais.
ZEEC e demais zoneamentos existentes, bem como foi de fácil assimilação por parte dos entrevistados.
24 Número de setores costeiros (território) com ZEEC instituído por ato normativo
Avaliar a sustentação legal para a implementação do instrumento
O indicador mostrou-se simples e eficiente na identificação de leis e normas que indiquem uma sustentação legal para a implementação do instrumento.
25 Fase em que se encontra o ZEEC
Em caso de ZEEC em elaboração ou em revisão, verificar em que fase se encontra.
O indicador foi eficiente para a observação quantitativa da relação do ZEEC com a fase que ele se encontra no que toca à sua concepção. A forma como a informação foi obtida ocasionou certa redundância em relação a um estado ter mais de um setor costeiro com ZEEC em diferentes fases.
26 Nível de elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira
Busca-se retratar um quadro da situação do ZEEC na faixa marinha no país, quanto à sua elaboração.
O indicador foi eficiente para a observação quantitativa da relação do ZEEC marinho com a fase que ele se encontra no que toca à sua concepção, bem como com a relação entre a existência de normas e a elaboração do mesmo. As demais questões inclusas no indicador (relacionadas a licenciamento e políticas setoriais) não aportaram resultados significativos para avaliação do instrumento.
27 Produtos gerados pelo ZEEC
Destaca a abrangência de produtos e a própria concepção do ZEEC no âmbito estadual
O indicador, embora tenha sido eficiente na demonstração da pluralidade dos produtos gerados, mostrou-se pouco eficaz quanto à precisão do caráter dos mesmos, no sentido de diferenciá-los como inerentes ao processo (mapas e relatórios) daqueles que cumprem o papel de comunicação do ZEEC junto à sociedade.
28 Clareza dos produtos gerados pelo ZEEC
Aponta uma maior facilidade para interpretação, divulgação e utilização do instrumento.
O indicador pode apresentar certo grau de dependência à percepção dos gestores envolvidos com a elaboração e a implementação do instrumento. O conceito de “clareza” possui considerável grau de subjetividade podendo dificultar sua aplicação e interpretação. Sugere-se alteração para “facilidade de compreensão para
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135 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
135
a tomada de decisão”, o que poderá reduzir essa subjetividade.
29 Acesso à informação Relacionado aos princípios da transparência, visibilidade e acesso à informação.
Eficiente na identificação do grau de acesso à informação derivada dos processos de ZEEC nos estados, sendo possível ainda inferira relação entre a maturidade do processoXacessibilidade da informação. Não houve maiores dificuldades para a obtenção dos dados referentes a este indicador.
30 Diretrizes, plano de ação e metas do ZEEC
Analisa se os produtos finais do ZEEC indicam diretrizes, plano de ação e/ou metas para cada zona.
Eficiente e direto na obtenção das informações acerca da existência de diretrizes, metas e ações no escopo dos ZEEC. Destaca-se que não houve a intenção de buscar grau de eficiência das mesmas e nem avaliar de forma qualitativa nenhuma dessas iniciativas. Não houve interpretações dúbias por parte dos gestores e nem dos técnicos envolvidos no projeto sobre a conceituação utilizada.
31 Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado
Identificar se as políticas ambientais setoriais consideram o ZEEC
Eficiente e direto na obtenção das informações acerca da inserção e consideração do ZEEC em políticas do setor produtivo. Porém, cabe ressaltar que para uma melhor aferição da qualidade das informações obtidas neste indicador, foi necessária uma profunda pesquisa em diversas instituições dos governos estaduais, uma vez que a informação é pautada, inicialmente, na opinião do entrevistado, o qual é passível de desconhecimento de alguma iniciativa com o caráter almejado neste indicador.
32 Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado
Verificar internalização e relevância do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais estaduais
Eficiente na obtenção das informações acerca da inserção e consideração do ZEEC em políticas territoriais e ambientais do estado. Porém, cabe ressaltar que no âmbito do questionário uma das perguntas “De que forma se dá a integração do ZEE do estado com o ZEEC?” mostrou-se complexa para a obtenção das informações desejadas nesse indicador.
33 Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental
Identificar as formas de utilização do instrumento em relação aos processos
Eficiente na obtenção das informações acerca da utilização do ZEEC no licenciamento ambiental do
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136 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
136
inerentes o Licenciamento Ambiental no estado.
estado. Porém, cabe ressaltar que o indicador tem como uma de suas finalidades “Identificar as formas de utilização do instrumento em relação aos processos inerentes ao Licenciamento Ambiental no estado”. Para que tal meta fosse plenamente atingida seriam necessárias alterações no escopo do indicador, ou ainda alteração nas perguntas formuladas.
34 Capacitação para o ZEEC Influencia a qualidade dos produtos e a melhor compreensão e utilização do ZEEC na esfera governamental.
Eficiente na obtenção das informações acerca da Capacitação de gestores para o ZEEC, uma vez que foi possível identificar os estados que passaram por processos de capacitação. Porém, a forma como o indicador está expresso dificulta a análise do fluxo dessa capacitação: o estado foi capacitado ou oferece capacitação? Ou ambos?
35 Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC
Analisa se as diretrizes gerais ou metas para cada zona foram atingidas.
Eficiente na obtenção das informações acerca do Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC.
5.2 – A Escala LICKERT
As figuras 10 e 11 apresentam os resultados obtidos com a aplicação dos 35
indicadores agrupados na escala Lickert, considerando a ordem lógica explicitada na Figura
6.
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137 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
137
Figura 10. Aplicação das três categorias da escala Lickert para os 35 indicadores utilizados, considerando os estados costeiros de sul (à esquerda) para norte (à direita).
Ainda como forma de facilitar a interpretação desses resultados, a Figura 10 mostra a
mesma escala em uma versão mais “limpa”, sem os valores e sem as linhas. O estado do Piauí,
por não fazer parte da análise foi excluído da figura.
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138 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
138
Figura 11. Aplicação da escala Lickert aos resultados obtidos. Versão sem os valores e linhas.
O conjunto de classificações através da Escala Lickert permite uma visão integrada dos
avanços do ZEEC para o conjunto dos estados. Mesmo que não aponte, numa primeira vista,
nenhum claro padrão, a classificação indica de forma direta aqueles aspectos (indicadores)
atendidos, em algum nível, pela totalidade ou maioria dos estados. Da mesma forma, aponta
aqueles indicadores raramente ou nunca (indicador 35) atendidos pelo conjunto dos estados.
Embora desprovidos de tratamento estatístico de significância, chama a atenção que
a mediana das somas dos indicadores cai de 35 para 29 desde a fase de Planejamento
(indicadores 1-12) para a fase de Diagnóstico (indicadores 13-24) e 24 para a fase de
Implementação (indicadores 24-35). Tal tendência indica uma crescente dificuldade em
cumprir adequadamente os elementos e procedimentos que compõem o ZEEC desde a sua
concepção (Planejamento) até a sua completa realização (Implementação e Avaliação).
A partir da análise individualizada dos indicadores, pôde-se traçar um interessante
panorama da situação de elaboração e implementação do Zoneamento Ecológico Econômico
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139 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
139
Costeiro (ZEEC) no Brasil. Tal panorama aponta se não um cenário favorável, uma situação de
consolidação e maturidade do instrumento de gestão, embora não de forma homogênea, ao
longo da costa brasileira. Além disso, tal cenário diagnosticado não indica, necessariamente,
uma melhor condição socioambiental a determinado território, efeito certamente desejado
em tal contexto.
Em uma ótica meramente quantitativa, vale salientar a percepção de significativos
avanços no processo. Em 1997, apenas um estado apresentava o Zoneamento Ecológico-
Econômico Costeiro (ZEEC). Em avaliação feita durante o workshop nacional “Diretrizes
Técnicas, Políticas e Institucionais para o Gerenciamento Costeiro”, realizado na cidade de
Maceió, AL, em 2006, 59% dos estados possuíam o ZEEC elaborado, mesmo que em algumas
frações de suas Zonas Costeiras. Destes, quatro estados (24%) possuíam o zoneamento
instituído por norma legal.
A atualização destes números, realizada na presente avaliação, indica que apenas os
estados de Sergipe, Alagoas, Maranhão e Pará não possuem o Zoneamento Ecológico
Econômico em algum estágio de desenvolvimento sua zona costeira, elevando o percentual
de estados com ZEEC para mais de 75%. Deve-se ressaltar que tais números dizem respeito
aos estados que elaboraram pelo menos a fase de diagnóstico, não se constituindo como o
ZEEC completo em todas as suas fases.
Os mapas das figuras 12 e 13 ilustram a situação do ZEE e ZEEC respectivamente no
país (situação em dezembro de 2017). Destaca-se que nestas figuras foram apenas
considerados os instrumentos em si, diferentemente da análise individual dos indicadores
(item 5.1), onde se buscou avaliar a abrangência de zoneamentos ecológico-econômicos na
zona costeira do país, considerando tanto o ZEE quanto o ZEEC.
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140 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
140
Figura 12. Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) dos estados costeiros do Brasil. Considera-se como ZEE parcial, estados onde este zoneamento foi realizado em uma fração do território. O ZEEC (costeiro) não foi considerado.
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141 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
141
Figura 13. Situação em dezembro de 2017 do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC) dos 17 estados costeiros do Brasil.
Aqui cabe uma ressalva ao entendimento do processo: a generalização do conceito de
zoneamento ambiental, a partir de sua inserção na Política Nacional do Meio Ambiente (lei
federal nº 6.938/1981), aliado ao contexto histórico e político vigente à época, fez que, ao
longo do tempo, diversas iniciativas de zoneamentos fossem levadas a cabo pelos estados,
sendo até hoje confundidos com o ZEEC. Os casos já descritos no item de avaliação dos
indicadores dos estados da Bahia e Espírito Santo são exemplos dessa ambiguidade, uma vez
que embora não possuam o ZEEC conforme posto na legislação, estes estados fizeram um
zoneamento ecológico econômico estadual com ênfase territorial e metodológica para suas
zonas costeiras.
Chama ainda atenção o fato de que em alguns estados o zoneamento foi feito de forma
setorial, como no caso de zoneamentos focados no uso da carcinicultura no Maranhão, ou
ainda o zoneamento territorial feito pelo Programa Pará Rural do governo do estado do Pará.
Embora tais zoneamentos englobem parte das zonas costeiras de seus estados, os mesmos
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142 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
142
não podem ser considerados ZEEC como proposto no PNGC, pois se distanciam do desejado
enfoque de integração multi-setorial para o planejamento e gestão da zona costeira.
5.3 – Análise Contextual Integrada
A década de 1980 é marcante em termos de gestão ambiental e territorial no país,
principalmente a partir da instituição da Política Nacional do Meio Ambiente (lei federal nº
6.938/1981), que preconiza a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida. Tal política estabeleceu, entre seus instrumentos de execução, o zoneamento
ambiental, posteriormente regulamentado sob a denominação de zoneamento ecológico-
econômico (ZEE). Já em 1988, a Lei 7661 instituiu o Sistema de Gerenciamento Costeiro no
país, determinando como um de seus instrumentos o ZEEC.
O fato de ser um instrumento específico da política nacional de gestão da costa,
inserido no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) desde sua instituição em 1988,
torna a compreensão do ZEEC necessariamente atrelada ao contexto histórico em suas
abrangências políticas, institucionais e econômicas. Da mesma forma, não é possível
estabelecer qualquer tipo de análise sem considera-lo entremeado ao arcabouço jurídico e
institucional do Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) em escala nacional.
Na realidade, a existência dos dois zoneamentos (ZEE e ZEEC), ao mesmo tempo em
que coloca a Zona Costeira em um patamar destacado do ponto de vista da gestão territorial,
o que é perfeitamente compreensível face às suas especificidades e complexidade de
interações sócio ambientais, favorece interpretações dúbias, sobreposições de diretrizes,
duplicidade de esforços ou ainda, perda de significado do zoneamento costeiro em
determinadas situações.
Mesmo do ponto de vista das agendas internas do MMA, os dois instrumentos (ZEE e
ZEEC) nem sempre caminharam juntos: diversas reestruturações do Ministério fizeram com
que o ZEEC ficasse descolado do GERCO em determinados períodos, com destaque para o
período entre meados da década de 1990 até a reestruturação de 2009, quando a Gerência
Costeira passou a integrar o Departamento de Gestão Ambiental Territorial. Tal desintegração
trouxe consequências para o próprio gerenciamento costeiro do país, uma vez que, dos
instrumentos previstos no PNGC, apenas o ZEEC era coordenado por outro setor, com
vinculação ao Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Análises já realizadas sobre tal
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143 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
143
programa apontam para um relativo montante de recursos aplicados na componente
Gerenciamento Costeiro com obtenção de resultados relevantes, mas dispersos, além da
ausência de ferramentas de análise de eficácia dos mesmos.
O Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) foi objeto de Acordo de Empréstimo
entre o Governo Brasileiro e o Banco Mundial, sendo estruturado em diversas componentes
que visaram à melhoria da qualidade ambiental em todo o País, mediante incentivo à gestão
integrada dos recursos naturais e do fortalecimento das instituições que compõem o Sistema
Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. Tanto a sua primeira versão (PNMA 1) quanto a
segunda (PNMA 2) trouxeram componentes específicas para o Gerenciamento Costeiro, e
mais especificamente para “o ordenamento territorial em uma das áreas mais pressionadas
pela atividade antrópica, a Zona Costeira.”
O objetivo principal da componente Gerenciamento Costeiro era a “Melhoria da
capacidade de gestão estadual na zona costeira e realização de estudos estratégicos” Percebe-
se o enfoque direcionado para o fortalecimento das coordenações estaduais do GERCO.
O primeiro PNMA tratou de apoiar a estruturação do Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro – GERCO, com ênfase na capacitação das OEMAS visando a
elaboração dos zoneamentos. Varias iniciativas de ZEEC nos estados foram fomentadas e
apoiadas no âmbito do PNMA I.
Segundo o relatório “Programa Nacional do Meio Ambiente II - Avaliação da Primeira
Fase - Documento Síntese” (MMA, 2004), o PNMA introduziu novidades relevantes no modo
de relacionamento do MMA com os OEMAs e estes se beneficiaram de uma desejável
mudança em seu papel frente a outros organismos de governo e a atores locais. Destaque foi
dado a dois aspectos: a implementação de uma matriz de critérios de elegibilidade e
classificação hierárquica para o enquadramento no programa; e a adoção do conceito de
ativos ambientais como vetor da materialização do componente principal. Isso não reduziu a
importância do componente desenvolvimento institucional – em suas modalidades
licenciamento ambiental, monitoramento da qualidade da água (MQA) e gerenciamento
costeiro (GERCO) – que cumpriu o importante papel de capacitar e apoiar os organismos
participantes em ações de gestão ambiental integrativas e com efeitos perceptivos em nível
local.
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144 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
144
Dentre as ações de maior destaque na execução do PNMA II destacaram-se os pontos
a seguir, onde se percebe a relevância do ZEEC nos resultados obtidos durante o programa.
• Planos Diretores como estratégia para a implementação de diretrizes ambientais
com a articulação com ZEEC e Plano de Bacia (RS);
• Licenciamento passou a ter critérios baseados no zoneamento e mudou sua
imagem (RS);
• Multiplicação das prefeituras atingidas com o mesmo volume de recursos (RS);
• Promoção de uma visão regional e trocas entre as prefeituras para problemas
comuns (RS);
• Sistematização e disponibilização de informação;
• Parcerias interinstitucionais (BA, PR, RS, CE);
• Realização de diagnósticos, criação de uma APA marinha, proposta de zoneamento
e planos de ação (BA);
• Desenvolvimento de modelo de zoneamento marinho (PR);
• Capacitação em gestão ambiental dos municípios (BA e CE).
Tal cenário indica, ao mesmo tempo, a relevância da temática junto a um dos maiores
programas de cooperação internacional da área ambiental já realizado no país e a dissociação,
que se revelou contraproducente, das agendas dos setores responsáveis pela componente
Gerenciamento Costeiro do PNMA com a Gerência Costeira do MMA.
Nesta primeira fase de implementação tanto o ZEEC quanto o ZEE eram vistos como
instrumentos conservacionistas, com finalidade meramente de subsidiar políticas de
preservação. Nesta visão, muito contextualizada com a década de 1990, propunha-se o “não
uso” quando na realidade o instrumento propõe o “bom uso” (Moraes 2007).
A visão preponderantemente “naturalista” do ZEEC culminou com a publicação do
anexo 1 do Decreto 5300/04, o qual apresenta um quadro orientador para obtenção do
zoneamento, com a definição de critérios para enquadramento de áreas e as metas
ambientais para as respectivas zonas.
Embora conceitualmente adequado a seus propósitos este quadro é fruto de intensas
discussões até hoje em função do artigo 9º do Decreto 5300/04, o qual preconiza que:
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145 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
145
“Art. 9º - O ZEEC será elaborado de forma participativa, estabelecendo diretrizes quanto aos usos permitidos, proibidos ou estimulados, abrangendo as interações entre as faixas terrestre e marítima da zona costeira, considerando as orientações contidas no Anexo I deste Decreto.
Parágrafo único. Os ZEEC já existentes serão gradualmente compatibilizados com as orientações contidas neste Decreto.”
A leitura deste artigo e de seu parágrafo único deixa margem para discussões, uma vez
que o mesmo aponta para a necessidade de consideração das orientações contidas no anexo
I para a elaboração do ZEEC, bem como prevê que os ZEECs já elaborados sejam adequados à
referida tabela (figura 14).
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146 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
146
Figura 14. Parte do anexo I do Decreto 5300/04, o qual indica orientações básicas para a elaboração de novos ZEECs e adequação dos zoneamentos já existentes.
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147 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
147
Embora exista a indicação, nesta norma, que se trata de uma orientação e não uma
obrigatoriedade de sua utilização, ao mesmo tempo há a necessidade de se considerar tal
quadro na formulação do instrumento. Diversas interpretações já foram dadas a este artigo,
sendo que suas principias características versam em torno de uma situação de
obrigatoriedade de utilização, uma vez constar em Lei federal. Além disso, questiona-se o fato
de tal situação buscar uma padronização, que embora benéfica em uma análise primária,
mostra-se ineficaz em país de dimensões continentais e com tamanha diversidade física,
ecológica, social e cultural em sua zona costeira.
Uma das questões mais prementes em termos metodológicos em relação à elaboração
do ZEEC está relacionada aos métodos de levantamento de sua vertente socioeconômica,
ainda mais complexa do ponto de vista de assimilar a dinâmica socioeconômica de um
território e projetá-la no instrumento. Tal projeção configura-se como um dos pontos centrais
de uma proposta de zoneamento, uma vez que irá subsidiar a etapa de prognóstico, essencial
para a definição de zonas e suas respectivas diretrizes, metas e ações.
Moraes (2007), em sua análise do processo de ZEEC à época, destacou o fato de que
um zoneamento pode, em um determinado território, obstaculizar ou estimular tendências já
existentes. Um dos erros de interpretação cometidos em iniciativas de ZEEC é buscar alterar
profundamente ou criar novas tendências no espaço de gestão.
Outra nuance do processo do ZEEC que precisa ser compreendida é a relação entre as
equipes envolvidas na elaboração de uma proposta de ZEEC e a natureza do Instrumento: O
ZEEC (assim como o ZEE) é a expressão de um pacto político – institucional, que necessita
expressar certo consenso local ou regional. Ou seja, não se trata de um instrumento
meramente técnico. De nada adianta um ZEEC perfeito tecnicamente se o mesmo não estiver
acompanhado da necessária legitimidade política.
Em muitos casos, contratam-se empresas ou Universidades para a realização das
etapas de diagnóstico e prognóstico sem que as mesmas tenham a real dimensão (e
experiência) dessa característica do zoneamento. O resultado desse tipo de ação geralmente
resulta em documentos técnicos de alta qualidade, mas deslocados da realidade política e
institucional local. Um bom exemplo disso são reuniões e audiências públicas onde se
investem tempo e energia na discussão de filigranas técnicas em detrimento às questões mais
relevantes visando à consecução de um pacto político – institucional, uma vez que em última
análise, o ZEEC é uma poderosa ferramenta de negociação.
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148 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
148
Ainda que se possa assumir o juízo de que o ZEEC é uma ferramenta de negociação a
ser utilizada no processo de tomada de decisão no âmbito da gestão territorial, um
componente aparentemente simples não pode ser negligenciado: o tempo.
Procurou-se avaliar essa componente sob a ótica das fases de um ZEEC, já expostas na
figura 1 desse documento.
É notório que as zonas costeiras são porções do território que apresentam uma das
maiores (se não a maior) dinâmicas espaciais, sociais e culturais de um determinado país.
Facilidades logísticas, belezas cênicas, contato com o mar, dentre outros vários argumentos,
corroboram essa afirmação.
Tal cenário faz com que, muitas vezes, o tempo dispendido para as etapas de
planejamento e diagnóstico sejam tão dilatados que, ao se avançar na etapa de prognóstico
(principalmente na definição de cenários), a realidade detectada se mostre defasada,
implicando em descolamento da realidade local, o que, evidentemente, irá prejudicar não
somente a definição das zonas e suas diretrizes, mas principalmente, a implementação do
instrumento.
No mesmo prisma de análise da componente “tempo”, a definição do fórum de
legitimação e institucionalização do ZEEC, ou seja, a sua etapa de implementação, é uma
variável crucial. Um ZEEC adequadamente elaborado do ponto de vista técnico e com boa
participação e aceitação por parte da sociedade tenderá a se tornar debilitado caso o tempo
gasto com essa normatização seja elevado. Moraes (2007) cita situações em que as
Assembleias Legislativas, fóruns definidos pelo Gerenciamento Costeiro à época para essa
institucionalização, levaram até dez anos para votarem e aprovarem o ZEEC.
O ZEEC pode ser tomado como o instrumento da gestão costeira mais utilizado no
conjunto de instrumentos que prevê a referida Lei. Desde o início da existência do
denominado “Sistema GERCO” o ZEEC vem sendo debatido, elaborado e implementado em
diferentes níveis nos estados costeiros.
Há evidente relação entre o grau de implementação e priorização das Políticas
Estaduais de Gerenciamento Costeiro (e suas respectivas agendas) com o ZEEC. Estados que
instituíram e mantiveram o GERCO dentro de suas estruturas organizacionais são, via de regra,
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149 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
149
aqueles que mais avançaram em todos os aspectos de elaboração e implementação do
instrumento.
Uma questão básica que permeia toda a discussão é: Como fazer um instrumento de
planejamento territorial ter êxito em um país onde o planejamento é essencialmente setorial?
Possivelmente uma abordagem a essa questão seja, mais uma vez, imputar
significância aos processos de negociação e comprometimento entre os setores ditos
“usuários” da zona costeira com as comunidades e as entidades públicas responsáveis pelo
ordenamento territorial.
É evidente que, à medida que são os responsáveis pela elaboração e implementação
do ZEEC nos estados, as instituições e seus respectivos técnicos devem ter a prerrogativa de
liderança do processo, o que necessita de priorização claramente estabelecida durante todo
o processo, demonstrando, assim, a inserção adequada do ZEEC na agenda política estadual.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Sistema de Gerenciamento Costeiro no país completou 30 anos em 2018,
configurando-se como uma política profundamente arraigada no âmbito da gestão ambiental
e territorial, mesmo que essa posição não represente, necessariamente, efetividade nas ações
implementadas no período.
A Política Nacional de Gerenciamento Costeiro parte do pressuposto de um modelo
de gestão descentralizada, na qual os dezessete estados litorâneos devem elaborar seus
instrumentos de gestão a partir de diretrizes metodológicas propostas pela coordenação do
Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro. Porém, esta proposta se fundamenta, ainda
hoje, na pressuposta adoção de práticas voluntárias e continuadas pelos estados costeiros, o
que vem se constituindo em um dos principais gargalos para a implementação destes
instrumentos de gestão e, em última instância, para a efetividade das ações de gestão costeira
no Brasil (MMA, 2015).
O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) enquadra-se no hall destes
instrumentos supracitados, com a particularidade de não ser um instrumento específico da
política de gerenciamento costeiro, tendo seu próprio arcabouço jurídico, institucional e
técnico vinculado ao Programa ZEE Brasil, o qual foi Inicialmente planejado para a Amazônia
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150 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
150
Legal, tornando-se, posteriormente, um Programa do Plano Plurianual – PPA – para todo o
país.
Tal conjuntura adita características muito peculiares ao ZEEC, principalmente quando
considerados os contextos históricos e políticos que perpassaram estes quase 30 anos de sua
elaboração e implementação.
O início dos esforços de zoneamento costeiro no Brasil ocorreu no contexto de um
conjunto de pressões ao ambiente litorâneo em função, principalmente, do desenvolvimento
econômico sem uma base territorial ordenada, bem como de compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (Eco-92).
De fato, os 17 estados costeiros apresentam diferentes contextos históricos e
motivações que culminaram na elaboração e implementação do ZEEC nos mais variados
estágios, conforme demonstrado na presente análise. Pode-se inferir que a necessidade de
conhecimento das características ambientais e socioeconômicas de cada estado e a
premência de conciliação das diversas visões entre os diferentes níveis de governo acerca da
ocupação e do uso do território costeiro foram preponderantes para que se atingisse o estágio
atual no país. Além disso, cabe destaque também o papel de atendimento prestado pelo ZEEC
ao cumprimento de especificidades legais, como, por exemplo, a Lei nº 12.651/2012 (“novo”
Código Florestal).
Em um primeiro momento, a implantação da agenda do ZEEC nos estados costeiros
contribuiu para a inserção da temática ambiental, em diferentes graus, na dinâmica da gestão
do território, com marcada ênfase à preservação e conservação de ecossistemas. Além disso,
a implementação desta agenda propiciou aproximação entre setores de Universidades e
poder público, reforçando as conexões tão desejadas entre a ciência e a sociedade. Tal
aproximação foi essencial ao desenvolvimento de conjuntos de dados sistematizados e
espacializados que compuseram durante algum tempo a principal base de diagnósticos
temáticos disponíveis.
Dentre as principais valências da existência do ZEEC no âmbito das políticas públicas
de gestão do território podem-se destacar as seguintes:
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151 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
151
• Articulação entre diversos setores da sociedade, uma vez ser o ZEEC um instrumento
de âmago territorial em detrimento à visão meramente setorial.
• Geração de produtos técnicos para a sociedade.
• Orientação, ainda que de forma pouco incisiva, na elaboração dos planos plurianuais
e das leis orçamentárias anuais dos estados.
• Possibilidade de integração com políticas de gestão territorial continental (Planos de
Bacias Hidrográficas) e oceânica (Planejamento Estratégico Marinho – PEM).
• Identificação e mitigação de conflitos entre o território e seus usos, bem como entre
os setores da sociedade que demandam tais usos.
• Possibilidade de participação efetiva da sociedade, por meio de mecanismos
específicos.
• Aproximação entre as equipes técnicas de diferentes instituições e esferas públicas.
• Amparo a processos de identificação, caracterização, delimitação e criação de
unidades de conservação e de corredores de biodiversidade.
• Orientação a processos de licenciamento ambiental nos estados.
Embora todo o cenário aqui avaliado remeta a um interessante panorama da situação
de elaboração e implementação do ZEEC no Brasil, o qual aponta, se não um cenário favorável,
uma situação de consolidação e maturidade do instrumento de gestão, diversos problemas
foram identificados, sendo os mesmos responsáveis pela relativa ineficiência dessa política
pública em relação à gestão equilibrada da zona costeira.
Assim como já foi apontado em avaliação do ZEE da Amazônia (MMA, 2016), existe um
descrédito em muitos setores da sociedade, e principalmente dos gestores e técnicos
governamentais, quanto a real efetividade dos resultados alcançados pelo instrumento, em
especial em relação às diretrizes e estratégias para orientar a ocupação e o uso do território.
Segundo os autores, parte deste descrédito perpassa a relação estabelecida entre os esforços
desenvolvidos pelos diversos atores durante o processo de elaboração e o baixo grau de
implementação das ações previstas no instrumento.
Tal análise é perfeitamente condizente com a vertente costeira do Zoneamento
Ecológico Econômico, principalmente quando considerados a diversidade de setores
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152 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
152
econômicos envolvidos e seus respectivos vetores de pressão sobre os serviços ambientais
prestados pelos ecossistemas em questão.
Outra vertente de problemas comumente associadas às situações não favoráveis ao
desenvolvimento pleno do processo do ZEEC nos estados diz respeito ao conceito
habitualmente difundido de que “quanto mais dados melhor”. Embora, obviamente, um
Zoneamento do porte do ZEEC necessite de conjuntos de dados consistentes, é corriqueira a
situação de reuniões participativas inteiras (audiências públicas, devolutivas, etc.) serem mal
aproveitadas em função da discussão de pormenores diminutos em conjuntos de dados, das
quais os resultados obtidos na referida altercação praticamente nada agregam ao processo
em si.
Ademais, tem-se muitas vezes, como também identificada na avaliação do ZEE da
Amazônia (MMA, 2016), a apresentação de dados pouco úteis à gestão pública, decorrente
da escala de apresentação adotada, do uso de conhecimentos desatualizados após vários anos
decorridos para a elaboração e aprovação do instrumento, ou ainda, de planejamentos mal
estruturados nas fases iniciais do processo, onde, por vezes, o baixo grau de apropriação
metodológica do instrumento por parte dos planejadores remete a uma exigência
desproporcional de dados em detrimento à elaboração de unidades de integração de aspectos
humanos e naturais, que deveria ser percebida e analisada não apenas por sobreposição de
camadas de informações, mas também por interpretações e apreciações de gestores,
cientistas e demais atores sociais envolvidos.
Do ponto de vista metodológico é premente atentar para a necessidade de
incorporação de abordagens correntes, com destaque para a gestão em base ecossistêmica,
conceito fortemente atrelado aos serviços ecossistêmicos, bem como para a inserção da dita
lente climática, que consiste na inserção do paradigma das mudanças do clima na tomada de
decisão, mesmo que de forma indireta.
Por fim, considera-se que em termos específicos do ZEEC, sua elaboração e
implementação de forma condizente com seus objetivos pressupõem algumas
especificidades, sem as quais o processo tende a ser mais intrincado, lento, e muitas vezes
oneroso:
a) Existência de base normativa que preveja a elaboração e implementação do ZEEC.
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153 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
153
b) Existência de Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, tendo como um de seus
instrumentos o ZEEC.
c) Definição clara da Instituição responsável pela agenda política do GERCO, e por
consequência, do ZEEC.
d) Presença de ações específicas do ZEEC em seus planos plurianuais (PPA).
e) Estabelecimento de comissão (ou similar) formal específica para o ZEEC no estado.
f) Estruturação de equipe técnica envolvida permanentemente com a elaboração do
ZEEC, independente de contratações externas (convênios, parcerias, etc.).
g) Inserção do ZEEC como uma prioridade institucional, buscando recursos externos
ao órgão para a execução do mesmo.
h) Viabilização de participação social formal, organizada e efetiva, propiciando
apropriação, validação e legitimidade ao processo por parte dos atores sociais envolvidos.
i) Instituição do produto final do ZEEC por ato normativo, e não apenas como um
instrumento de consulta técnica.
j) Estabelecimento de comunicação como um dos elementos mais importantes no
processo de construção e implementação do ZEEC. Metodologias transparentes e
disponibilidade de dados e produtos na internet desde o início tendem a robustecer o
processo.
k) Compreensão de que o ZEEC, embora seja um instrumento “fim”, é um complexo
processo que envolve inter-relações entre comunidades, interesses e perspectivas. Dessa
forma, o ZEEC não pode ser tratado meramente como um estudo técnico, onde sobreposições
de camadas de dados, por mais detalhadas que sejam, propiciarão subsídios de aplicação
direta no planejamento territorial estratégico.
Estas onze premissas acima elencadas compõem um arcabouço básico para que o
processo de elaboração de um zoneamento ecológico econômico (ZEE) tenha condições
mínimas de ser implementado com relativo êxito, ainda que outros fatores políticos,
institucionais e até mesmo técnicos possam acometer o andamento do processo.
Mas, ainda que o resultado geral da avaliação aqui apresentada seja relativamente
positivo (se não em termos de efetividade, pelo menos em termos de processo) é impossível
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154 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
154
não perceber uma profunda ambiguidade entre o ZEE propriamente dito e sua versão costeira
(Decreto 5.300/04). Como já anteriormente discutido, a gênese de ambos os instrumentos é
a mesma: o conceito de Zoneamento Ambiental existente na Lei 6938/1981. Os caminhos
políticos e institucionais desses instrumentos foram, muitas vezes, divergentes em distintos
momentos da gestão pública ambiental e territorial do Brasil. Tais divergências mereceriam
um aprofundamento de análise que perpassa os objetivos do presente relatório, mas que
certamente aportariam mais elementos para a completa compreensão desse processo de
afastamento contínuo e gradual dos dois instrumentos supracitados (ZEE e ZEEC).
Mas ainda sem essa análise específica, um fato não passa despercebido nos resultados
e merece atenção: há um notório desalinho entre ZEE e ZEEC, conforme demonstrado diversas
vezes ao longo desse relatório.
A generalização do conceito de zoneamento ambiental, a partir de sua inserção na
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/1981), aliado ao contexto histórico e político
vigente à época, fez que, ao longo do tempo, diversas iniciativas de zoneamentos fossem
levadas a cabo pelos estados, sendo até hoje confundidos com o ZEEC. Os resultados já
descritos na avaliação dos indicadores dos estados da Bahia e Espírito Santo (por exemplo)
são indicativos dessa ambiguidade: ainda que não possuam o ZEEC conforme posto na
legislação, estes estados fizeram um zoneamento ecológico econômico estadual com ênfase
territorial e metodológica para suas zonas costeiras. Neste caso, tem-se situada a
ambivalência: o território costeiro possui zoneamento ecológico-econômico (inclusive com
consideração a nuances específicas da zona costeira), mas o mesmo não é o zoneamento
ecológico econômico previsto na legislação do Gerenciamento Costeiro (ZEEC).
Além da questão conceitual acima descrita, deve-se destacar que em situações como
essa há uma discordância não apenas em termos de arcabouço metodológico, mas também
no que tange aos atores sociais e instituições envolvidas no processo, as quais muitas vezes
não são as mesmas e, em situações mais complexas, nem mesmo estão conectadas.
Toda essa conjuntura leva a uma questão irrefutável: Qual é a vantagem, ou ainda a
necessidade, de termos dois instrumentos que almejam objetivos semelhantes, mas que
apresentam potencial de serem discrepantes no que diz respeito às diretrizes, escalas de
análise, arcabouço técnico e metodológico em sua concepção ?
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155 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
155
O planejamento territorial estratégico não se configura como prioridade da gestão
pública no país. Poucas são as iniciativas efetivas nesse sentido que são levadas a cabo até
que resultados concretos sejam atingidos. Se considerarmos o ZEE como uma das iniciativas
mais duradouras neste sentido, podemos questionar a existência de um instrumento
específico para a zona costeira (ZEEC) que, em última análise, possui os mesmos objetivos do
ZEE, ainda que resguardadas as diferenças de método e escala.
Por fim, sugere-se que essa discussão seja avocada entre os atores sociais envolvidos
com a temática do Gerenciamento Costeiro, buscando a otimização de esforços, recursos
materiais e humanos e almejando uma maior efetividade do que realmente importa: a gestão
da zona costeira do Brasil.
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156 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
156
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159 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
159
8. ANEXOS
SISTEMA DE INDICADORES
1: Base normativa estadual do ZEEC
Nome Base normativa estadual do ZEEC
Descrição breve Previsão de elaboração (e/ou diretrizes) do ZEEC em ato normativo estadual.
Finalidade / Relevância Analisar a sustentação legal do instrumento no estado.
Natureza do indicador Técnico
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo. Binário.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Diferenciação entre zoneamentos setoriais (Setor produtivo) e ZEEC.
Referências essenciais Entrevistas e análise de documentos legais e relatórios técnicos.
Fontes de informação Governos estaduais.
Observações Analisar se a sustentação legal do instrumento no estado (ex. se há PEGC e o ZEEC consta como instrumento) traz ganho na implementação do ZEEC.
2: Natureza da instituição responsável pelo ZEEC
Nome Natureza da Instituição responsável pelo ZEEC
Descrição breve Identificar a natureza da instituição estadual responsável pelo processo do ZEEC.
Finalidade / Relevância
A principal questão é identificar se o ZEEC é atrelado ao órgão ambiental ou a outro setor. Espera-se detalhar seu enfoque e a relação com a realização de zoneamentos do setor produtivo, abrangência e integração do ZEEC.
Natureza do indicador
Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Ambiental ou não. Autarquia ou secretaria
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Referências essenciais Contato com os GERCO estaduais, sites das secretarias estaduais.
Fontes de informação Instituições públicas.
Observações
Caso não seja no meio ambiente, qual é a instituição responsável? Secretarias de planejamento e gestão estaduais, desenvolvimento regional? O GERCO estadual é institucionalizado?
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3: Prioridade institucional do ZEEC
Nome Prioridade Institucional do ZEEC
Descrição breve Define a prioridade estabelecida pelo órgão ao longo do tempo para elaboração do ZEEC
Finalidade / Relevância Demonstra a inserção e priorização do ZEEC na agenda política estadual.
Natureza do indicador Governança
Escala Estado
Método de medição Qualitativo: Descritivo. Deve indicar tendências (ao longo do tempo) e não valores absolutos
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Falta do registro histórico institucional.
Referências essenciais Entrevistas, análise documental e legal
Fontes de informação Gestores responsáveis, documentos e leis
Observações
Tentar observar as variações, ainda que de modo indireto, de prioridade ao longo das fases. Embora a informação possa ser subjetiva, pode oferecer bons indícios da prioridade na elaboração do ZEEC. Está no PPA? Foi executado? Qual valor do recurso dispendido no ZEEC relativo ao orçamento geral? Existe equipe especifica? Existe respaldo hierárquico?
4: Representatividade intersetorial no arranjo institucional do ZEEC
Nome Representatividade intersetorial no arranjo institucional do ZEEC
Descrição breve Existência e Composição de Comissão, Grupo, Comitê ou similar, formalmente estabelecida para o ZEEC
Finalidade / Relevância Analisa o arranjo institucional quanto à participação dos setores nas tomadas de decisões relativas ao ZEEC
Natureza do indicador Governança Planejamento Diagnóstico
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Quali-quantitativo: distribuição de assentos na Comissão.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Depende da capacidade da fonte de informação.
Referências essenciais Entrevistas, documentos e atos administrativos e normativos do poder público.
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais
Observações Busca identificar a existência de corresponsabilidade dos demais setores produtivos.
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5: Equipe técnica diretamente envolvida na condução e elaboração do ZEEC
Nome Equipe técnica diretamente envolvida na condução e elaboração do ZEEC.
Descrição breve
Determina a natureza da equipe responsável pela condução e elaboração do ZEEC (poder público, terceiro setor, mercado). Busca-se o número, origem e formação dos profissionais envolvidos no processo.
Finalidade / Relevância
Identifica a estrutura da equipe de coordenação do ZEEC e o meio de atuação dos responsáveis técnicos na elaboração do ZEEC Relaciona-se à priorização/negligência de determinados critérios à elaboração do instrumento, evidenciando a perspectiva e intenção dos gestores/tomadores de decisão no tocante ao instrumento. Pode evidenciar uma possível priorização de critérios econômicos, políticos, ambientais ou sociais na elaboração do ZEEC.
Natureza do indicador Técnico Fase de Planejamento
Escala Estadual
Método de medição Quantitativo (Número de pessoas) e Qualitativo (e vinculação profissional, a fim de caracterizar as formações profissionais).
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Dificuldades em se resgatar os contratos e ARTs de profissionais responsáveis pela elaboração do instrumento.
Referências essenciais Contratos, ARTs (e outras declarações) e ZEECs (autoria). Edital para contratação e termos de referência
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais e conselhos de classe.
Observações Informação pode ser complementada com entrevista dos gestores.
Indicadores relacionados
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6: Dependência de recursos humanos externos por fase do ZEEC
Nome Dependência de recursos humanos externos por fase do ZEEC
Descrição breve Identificar se houve contratação de serviços externos para elaboração do ZEEC nas suas diversas fases.
Finalidade / Relevância Analisar capacidade institucional para elaboração do instrumento.
Natureza do indicador
Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Identificar a contratação de serviço externo em cada fase.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Essa informação nem sempre está disponível nos documentos do ZEEC. Falta de continuidade das equipes de órgãos estaduais.
Referências essenciais Entrevistas e análise documental.
Fontes de informação Órgãos estaduais
Observações Se possível, buscar identificar o grau de participação dessas contratações (ex; desenvolver uma pequena parte do diagnóstico ou desenvolver todo o produto).
7: Fonte do recurso
Nome Fonte do Recurso
Descrição breve Aponta a fonte e valor do recurso para elaboração do ZEEC
Finalidade / Relevância Demonstra a capacidade de articulação do órgão para obtenção do recurso. Aponta as principais fontes de recurso existentes para elaboração no ZEEC no país.
Natureza do indicador Governança
Escala Estado
Método de medição Qualitativo. Órgão de financiamento e valor.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Dificuldade de acesso às informações sobre os orçamentos.
Referências essenciais Entrevistas e análise documental.
Fontes de informação Órgãos Estaduais
Observações O que se intenciona é buscar uma ordem de grandeza de valor (não será necessária exatidão). Teoricamente está vinculado a algum programa.
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8: Recorte(s) territorial (ais) do ZEEC
Nome Limites territoriais do ZEEC
Descrição breve Recorte territorial utilizado para a definição da área de abrangência do ZEEC (limites municipais, bacias hidrográficas, isóbatas, etc.)
Finalidade / Relevância Identificar se a base territorial do ZEEC corresponde à legislação federal do Gerenciamento Costeiro
Natureza do indicador Técnico
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Limitação do dado geoespacial disponível.
Referências essenciais Entrevista e análise documental.
Fontes de informação Órgãos estaduais
Observações Em caso negativo, define o método de delimitação utilizado (i.e. bacia hidrográfica).
9: Percentual da linha de costa e da Zona Costeira com ZEEC
Nome Percentual da linha de costa e da Zona Costeira com ZEEC
Descrição breve Descreve o percentual de cobertura de linha de costa e da Zona Costeira com ZEEC no território nacional.
Finalidade / Relevância Corrobora na avaliação da institucionalização do instrumento em território nacional, uma vez que indica uma primeira aproximação de um diagnóstico de situação.
Natureza do indicador Técnico.
Esfera Governamental Nacional
Método de medição Quantitativo. Unidade mensurável: % da linha de costa e da Zona Costeira.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Diferenciação entre zoneamentos setoriais (setor produtivo) e ZEEC.
Referências essenciais Entrevistas com gestores, análise de documentos legais, relatórios técnicos e banco de dados.
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais.
Observações
Não considerar outros zoneamentos e mapeamentos realizados com finalidades e escalas distintas a do ZEEC, bem como processos de licenciamento que abrangem ordenamento territorial (i.e setor de petróleo e gás, portuário, etc.). Busca-se o resultado simples em termos de linha de costa, em km, e em
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164
termos de área da Zona Costeira, em km², com ZEEC. O ideal é ter o indicador absoluto e relativo (%)
10: Número de setores costeiros (território) com ZEEC
Nome Número de setores costeiros com ZEEC
Descrição breve Descreve o número de setores costeiros com ZEEC.
Finalidade / Relevância Corrobora na avaliação da institucionalização do instrumento em território nacional, uma vez que indica uma primeira aproximação de um diagnóstico de situação.
Natureza do indicador Técnico.
Esfera Governamental Nacional
Método de medição Quantitativo. Unidade mensurável: número de setores costeiros.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Diferenciação entre zoneamentos setoriais (setor produtivo) e ZEEC.
Referências essenciais Entrevistas com gestores, análise de documentos legais, relatórios técnicos e banco de dados.
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais.
Observações
Não considerar outros zoneamentos e mapeamentos realizados com finalidades e escalas distintas a do ZEEC, bem como processos de licenciamento que abrangem ordenamento territorial (i.e setor de petróleo e gás, portuário, etc.). Busca-se o resultado simples em termos absolutos de setores costeiros (território) com ZEEC.
11: Escala cartográfica
Nome Escala Cartográfica
Descrição breve Identifica a escala cartográfica do mapa final do ZEEC
Finalidade / Relevância Importante para interface com planos diretores, planos setoriais e possível utilização em licenciamento ambiental
Natureza do indicador Técnico Prognóstico
Escala Estadual
Método de medição Quantitativa
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Dificuldade na compreensão do conceito de escala.
Referências essenciais Entrevista e Documentos do ZEEC.
Fontes de informação Órgãos estaduais
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165 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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Observações Buscar definição de escala cartográfica da informação produzida no mapa final.
12: Articulação governamental no processo do ZEEC
Nome Articulação governamental no processo do ZEEC
Descrição breve Existência e tipologia de parcerias com o governo federal, com os estados fronteiriços e/ou municípios nas diferentes fases
Finalidade / Relevância Integração com as esferas de governo, relação com o governo federal, incentivo à implementação de ZEEC municipais e a importância da troca de informação com outros estados.
Natureza do indicador
Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Quantitativo. Número de atos normativos, convênios, acordos, termos de cooperação técnica
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Perda de memória institucional e documentos
Referências essenciais Análise de relatórios técnicos e entrevistas.
Fontes de informação Instituições públicas.
Observações Parcerias consolidadas por atos normativos, convênios, acordos, termos de cooperação técnica etc.
13: Participação social formal
Nome Participação social formal.
Descrição breve Analisa a existência de espaço de participação social no processo do ZEEC
Finalidade / Relevância Entender o nível de envolvimento da sociedade no processo. É relacionado com a inserção e relevância do caráter social no ZEEC.
Natureza do indicador
Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo. Participação consultiva ou deliberativa.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Este tipo de informação não necessariamente é inserido nos produtos do ZEEC.
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166 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
166
Referências essenciais Análise de relatórios técnicos, entrevistas e banco de dados.
Fontes de informação Instituições públicas e privadas, organizações não governamentais e Universidades.
Observações Verificar se foram utilizadas metodologias de cartografia social e afins no processo participativo.
14: Composição da participação social formal
Nome Composição Participação social formal.
Descrição breve Descreve o tipo de representação social ou os setores sociais que se apresentam neste espaço de participação para o ZEEC e o número de participantes nos mecanismos de participação social.
Finalidade / Relevância Entender a abrangência do caráter social no processo.
Natureza do indicador
Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Quantitativo e Qualitativo.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Este tipo de informação não necessariamente é inserido nos produtos do ZEEC.
Referências essenciais Análise de relatórios técnicos, entrevistas.
Fontes de informação Instituições públicas e privadas, organizações não governamentais e Universidades.
Observações Número e características (cooperativas, sindicatos, associação de bairro, ONGs- ambiental ou social, coletivos, empresas) de instituições ou pessoas.
Indicadores relacionados
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167 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
167
15: Mecanismos de participação social no processo do ZEEC
Nome Mecanismos de participação social no processo do ZEEC.
Descrição breve Identificar o nível e os mecanismos de participação social nas diversas fases de construção do ZEEC
Finalidade / Relevância Verificar a participação social durante as diferentes fases do ZEEC, a fim de identificar quais métodos utilizados
Natureza do indicador
Técnico e Governança - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Relação do nível de participação, bem como os mecanismos utilizados (exemplos de 1-4-OBS) por fase do processo
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Não necessariamente esta informação está disponível na documentação do ZEEC
Referências essenciais Entrevistas e documentos do ZEEC
Fontes de informação Órgãos Públicos Estaduais
Observações
A obtenção da informação seguirá o procedimento: 1 – Entrevista (existência de participação em cada fase) 2 –Consulta pública 3-Reuniões devolutivas 4-Mesas de negociação Qualificação em 3fases de participação para cada fase: Planejamento: Consulta, Concertação, Acordo Diagnóstico: Consulta, Validação, Diagnóstico participativo (inclui monitoramento participativo). Prognóstico: Consulta, Validação, Prognóstico participativo. Subsídio de Implementação: Consulta, Validação e Acordo (votação = não acordo).
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168 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
168
16: Número e distribuição territorial das Audiências Públicas
Nome Número e distribuição territorial das Audiências Públicas
Descrição breve Destaca a quantidade de audiências e sua distribuição espacial.
Finalidade / Relevância Identifica a promoção de oportunidades para participação social de forma amplamente distribuída no território
Natureza do indicador
Governança Planejamento Diagnóstico Prognóstico Subsídios à Implementação
Escala Estado
Método de medição Quantitativo
Frequência de medição 4 anos.
Limitações de monitoramento e dados
Dificuldade de classificação das audiências ao longo das etapas e falta de memória institucional.
Referências essenciais Entrevista e análise documental (atas)
Fontes de informação Órgãos estaduais e Ministério Público Estadual e Federal.
Observações
Por exemplo: Busca estabelecer as diferenças entre a realização de uma única audiência pública com uma centena de pessoas, centralizada em um ponto do território, e a realização de diversas audiências de menor porte em vários pontos do território.
17: Consideração dos conflitos na elaboração do ZEEC
Nome Consideração dos conflitos na elaboração do ZEEC
Descrição breve Aborda como os critérios foram identificados (e mapeados) e quão foram incorporados na proposição de diretrizes e zonas-tipo elaboração do ZEEC
Finalidade / Relevância Possibilita um panorama dos temas que mais vem apresentando conflitos no cenário nacional.
Natureza do indicador
Governança - - Planejamento - Diagnóstico - Prognóstico - Subsídio à implementação
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo e quantitativo. Análise documental. Problemas e temas conflituosos (ex: agropecuária, pesca, indústria, mineração, turismo, unidades de conservação, etc.)
Frequência de medição 4 anos
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169 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
169
Limitações de monitoramento e dados
Em muitos casos, os conflitos podem não ser explícitos, fato que impossibilita o apontamento, com clareza, dos conflitos de maior relevância.
Referências essenciais Entrevistas e análise de atas de audiências
Fontes de informação Órgãos Públicos Estaduais
Observações
Verificar, se possível, quais foram as estratégias para dirimir os conflitos e as fases onde os conflitos se mostraram mais evidentes. Para o método de medição devem ser considerados se foram, quais foram integrados?
18: Compatibilidade metodológica por fases de elaboração do ZEEC
Nome Compatibilidade metodológica por fases de elaboração do ZEEC
Descrição breve Verifica se o ZEEC utilizou a metodologia proposta pelo MMA
Finalidade / Relevância Identificar se a metodologia utilizada para a elaboração do ZEEC seguiu as diretrizes básicas do MMA.
Natureza do indicador Técnico
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo: sim, não, parcialmente.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Desconhecimento das diretrizes metodológicas do MMA.
Referências essenciais Entrevista e análise documental.
Fontes de informação Órgãos estaduais
Observações
Em caso positivo: Integralmente ou Parcialmente, identificar. Em caso negativo: explicar a razão. Diretrizes do MMA: Decreto 5.300\04, Decreto 4297\02, Diretrizes Metodológicas para o ZEE no Brasil.
19: Metodologia para a faixa marinha do ZEEC
Nome Metodologia para a faixa marinha do ZEEC
Descrição breve Aponta a existência de proposta metodológica para elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira.
Finalidade / Relevância Considera a relevância da faixa marinha para o processo de planejamento e gestão no âmbito estadual.
Natureza do indicador Técnico Planejamento.
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Entrevista com gestores.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Indefinição dos limites territoriais para a faixa marinha.
Referências essenciais Entrevistas.
Fontes de informação Órgãos estaduais
Observações Identificar, quando possível: 1) o que impulsionou a formulação/adaptação metodológica para a faixa marinha do
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170 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
170
ZEEC; 2) qual (is) a(s) principal (is) referência(s) para a metodologia.
20: Cartografia temática
Nome Cartografia temática
Descrição breve Identifica o tipo de mapeamento temático utilizado para a elaboração do ZEEC.
Finalidade / Relevância
Analisar quais mapas temáticos integraram o processo do ZEEC. Demonstra multiplicidade e complexidade de elementos que podem compor um ZEEC. Pode ser útil para evidenciar a variabilidade da disponibilidade de informações consideradas nos zoneamentos realizados, além das opções metodológicas que geraram o ZEEC.
Natureza do indicador
Técnico Planejamento Diagnóstico Prognóstico
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Disponibilidade da informação, principalmente em ZEEC mais antigos.
Referências essenciais Entrevistas e produtos do ZEEC
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais
Observações
Levantar uma lista de mapas temáticos (layers) utilizados. Priorizar apenas os mapas que já são produtos sistematizados em detrimento a banco de dados e informações diversas. Muito laborioso para a informação que pode gerar. A metodologia de ZEEC atual não dá base para essa análise. A simples junção dos mapas não permite avaliar a qualidade do zoneamento feito. É importante para entender o processo de construção do ZEEC. Pode mostrar uma evolução metodológica ao longo do tempo.
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171 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
171
21: Natureza dos dados para elaboração do ZEEC
Nome Natureza dos dados para elaboração do ZEEC
Descrição breve Destaca se os dados que constituem o ZEEC são exclusivamente primários, secundários ou ambos.
Finalidade / Relevância Permite analisar a natureza do esforço de levantamento e/ou sistematização da informação, bem como a qualidade dos dados
Natureza do indicador
Técnico Diagnóstico Prognóstico
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo. Primário, secundário ou ambos.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Perda de memória institucional. Este tipo de informação não necessariamente está clara nos documentos derivados do ZEEC.
Referências essenciais Análise dos termos de referência, planos de trabalho e entrevistas.
Fontes de informação Órgãos Públicos Estaduais
Observações
Quando possível, em caso do levantamento ter sido tanto primário, quanto secundário, definir grau de importância para cada levantamento (ex: os dados foram prioritariamente secundários, com casos esporádicos de levantamento primário quando havia uma lacuna representativa de informação)
22: Critério(s)-chave(s) na delimitação das zonas-tipo e suas diretrizes
Nome Critério(s)-chave(s) na delimitação das zonas-tipo e suas diretrizes
Descrição breve Aponta o(s) principal (ais) critério(s) de suporte para delimitação das zonas.
Finalidade / Relevância Demonstra a utilização do diagnóstico e prognóstico para estabelecimento das zonas-tipo e diretrizes
Natureza do indicador Técnico
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Falta do registro histórico institucional.
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172 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
172
Referências essenciais Entrevistas.
Fontes de informação Gestores responsáveis.
Observações Em caso de inexistência de relação entre o diagnóstico e o prognóstico (zonas) apontar os fundamentos para determinação das zonas e diretrizes.
23: Compatibilização com zoneamentos setoriais
Nome Compatibilização com zoneamentos setoriais
Descrição breve Identificação da existência de possíveis sobreposições entre diferentes zoneamentos.
Finalidade / Relevância Analisar a compatibilidade entre as diretrizes do ZEEC e zoneamentos setoriais.
Natureza do indicador Técnico
Esfera Governamental Federal, Estadual e municipal.
Método de medição Qualitativo (comparação entre diretrizes)
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Escala. Limitação do dado geoespacial disponível.
Referências essenciais GERCOs e demais órgãos responsáveis pelos zoneamentos em questão
Fontes de informação Instituições estaduais
Observações Observar se as diretrizes são compatíveis, discrepantes ou independentes
24: Número de setores costeiros (território) com ZEEC instituído por ato normativo
Nome Número de setores costeiros (território) com ZEEC instituídos por ato normativo
Descrição breve Descreve o número de setores costeiros com ZEEC instituídos por ato normativo.
Finalidade / Relevância Avaliar a sustentação legal para a implementação do instrumento.
Natureza do indicador Técnico.
Esfera Governamental Nacional
Método de medição Quantitativo. Unidade mensurável: número de setores costeiros (território).
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Diferenciação entre zoneamentos setoriais (setor produtivo) e ZEEC.
Referências essenciais Entrevistas com gestores, análise de documentos legais, relatórios técnicos e banco de dados.
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais.
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173 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
173
Observações
25: Fase em que se encontra o ZEEC
Nome Fase em que se encontra o ZEEC
Descrição breve Aponta a fase em que o ZEEC se encontra e o tempo necessário tomado em cada fase.
Finalidade / Relevância Em caso de ZEEC em elaboração ou em revisão, verificar em que fase se encontra.
Natureza do indicador Técnico.
Esfera Governamental Nacional
Método de medição Quantitativo. Unidade: fase e tempo.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Dificuldade em localizar o processo nas fases.
Referências essenciais Entrevistas com gestores, análise de relatórios técnicos e banco de dados.
Fontes de informação Órgãos públicos estaduais.
Observações Observar quantas vezes o instrumento passou por processo de revisão.
26: Nível de elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira
Nome Elaboração do ZEE na faixa marinha da Zona Costeira
Descrição breve Identifica, quando existente, o grau de elaboração (qual fase do processo e porção territorial) do ZEEC na faixa marinha da Zona Costeira.
Finalidade / Relevância Busca-se retratar um quadro da situação do ZEEC na faixa marinha no país, quanto à sua elaboração.
Natureza do indicador
Governança Planejamento Diagnóstico Prognóstico Subsídio à implementação.
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Entrevista com gestores.
Frequência de medição 4 anos
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174 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
174
Limitações de monitoramento e dados
Indefinição dos limites territoriais para a faixa marinha.
Referências essenciais Entrevistas.
Fontes de informação Órgãos estaduais setoriais (pesca, óleo e gás, turismo, etc.).
Observações Se possível, buscar informações que complementem o grau de implementação, tais como: presença em ato normativo, subsídio ao licenciamento, presença em planos e políticas setoriais, etc.
27: Produtos gerados pelo ZEEC
Nome Produtos Gerados pelo ZEEC
Descrição breve Aponta quais foram os produtos gerados e/ou publicados no contexto do ZEEC
Finalidade / Relevância Destaca a abrangência de produtos e a própria concepção do ZEEC no âmbito estadual
Natureza do indicador
Técnico Planejamento Diagnóstico Prognóstico Subsídio à implementação
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo. Produtos (relatórios técnicos, atlas analógico, cartilhas, informativos, SIG, SGBD, etc.)
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Perda de memória institucional e documentos
Referências essenciais Entrevistas e análise do ZEEC
Fontes de informação Órgãos Públicos Estaduais
Observações Quando possível, indicar também se houve produção acadêmica derivada do processo de elaboração do ZEEC.
28: Clareza dos produtos gerados pelo ZEEC
Nome Clareza dos produtos gerados pelo ZEEC
Descrição breve Verifica se os produtos gerados são de fácil manipulação/compreensão pelos diferentes grupos.
Finalidade / Relevância Aponta uma maior facilidade para interpretação, divulgação e utilização do instrumento.
Natureza do indicador Técnico Subsídio à implementação
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Análise de documentação de natureza técnica e/ou informativa (linguagem acessível) e entrevistas.
Frequência de medição 4 anos
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175 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
175
Limitações de monitoramento e dados
Documentação não disponível em órgãos públicos
Referências essenciais Produtos finais
Fontes de informação GERCOs
Observações Análogo (para fins de exemplo) à relação EIA (relatório técnico) e RIMA (sumário executivo). Evita diferentes interpretações sobre o (s) produtos(s)?
29: Acesso à informação
Nome Acesso à informação
Descrição breve Aponta se há disponibilização de material atualizado do ZEEC à sociedade.
Finalidade / Relevância Relacionado aos princípios da transparência, visibilidade e acesso à informação.
Natureza do indicador Governança
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Material impresso e digital
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Falta do registro histórico institucional.
Referências essenciais Entrevistas.
Fontes de informação Órgãos estaduais
Observações Inclui programas de divulgação do ZEEC em todas as etapas.
30: Diretrizes, plano de ação e metas do ZEEC
Nome Diretrizes, plano de ação e metas do ZEEC
Descrição breve Identifica se o produto final do ZEEC prevê diretrizes, plano de ação e/ou metas para as zonas definidas.
Finalidade / Relevância Analisa se os produtos finais do ZEEC indicam diretrizes, plano de ação e/ou metas para cada zona.
Natureza do indicador Técnico Prognóstico
Escala Estadual
Método de medição Quantitativo
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Confusão entre os conceitos de meta e diretrizes
Referências essenciais Entrevistas e produtos do ZEEC
Fontes de informação Órgãos estaduais
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176 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
176
Observações
Verificar se o conceito de meta corresponde ao seu significado adequado, diferenciando-se de diretrizes e ações, onde: Meta = valor total ou relativo de um resultado desejado em um determinado tempo, p.ex: Instituição de 20% de áreas protegidas em determinada zona até 2020. Diretrizes = orientações gerais com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Melhorar a conservação dos ecossistemas de uma zona. Ações = medidas concretas com vistas ao uso e ocupação de uma zona, p.ex: Realizar curso de capacitação em planejamento e gestão territorial para os membros dos comitês de bacia hidrográfica existentes na Zona Costeira.
31: Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado
Nome Consideração do ZEEC nas políticas setoriais (setor produtivo) do estado
Descrição breve Demonstra a utilização do ZEEC na formulação de políticas setoriais do estado.
Finalidade / Relevância Identificar se as políticas ambientais setoriais consideram o ZEEC
Natureza do indicador Governança
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Quali-Quantitativo.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Depende da capacidade da fonte de informação.
Referências essenciais Entrevista com gestores e eventual checagem com análise documental.
Fontes de informação Instituições estaduais de meio ambiente e, secundariamente, outras instituições do estado.
Observações Considera-se política no sentido latu-sensu (planos, programas, projetos, etc.).
32: Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado
Nome Consideração do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais do estado
Descrição breve Demonstra a utilização do ZEEC na formulação de políticas territoriais e ambientais do estado.
Finalidade / Relevância Verificar internalização e relevância do ZEEC nas políticas territoriais e ambientais estaduais
Natureza do indicador Governança
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Quali-Quantitativo.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Depende da capacidade da fonte de informação.
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177 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
177
Referências essenciais Entrevista com gestores e eventual checagem com análise documental.
Fontes de informação Instituições estaduais de meio ambiente
Observações Considera-se política no sentido lato-sensu (planos, programas, projetos, etc.). Também ZEECs municipais ou Projetos Orla baseados em ZEECs estaduais.
33: Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental
Nome Utilização do ZEEC no licenciamento ambiental.
Descrição breve Indica o uso do instrumento no dia-a-dia do licenciamento ambiental.
Finalidade / Relevância Identificar as formas de utilização do instrumento em relação aos processos inerentes o Licenciamento Ambiental no estado.
Natureza do indicador Governança Subsídio à implementação
Escala Estadual
Método de medição Qualitativa – entrevista
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Falta do histórico institucional
Referências essenciais Gestores
Fontes de informação OEMAS
Observações Tem contribuído para os licenciamentos ? É possível definir como?
34: Capacitação para o ZEEC
Nome Capacitação para o ZEEC
Descrição breve Indica se houve capacitação de gestores para a elaboração e execução do ZEEC.
Finalidade / Relevância Influencia a qualidade dos produtos e a melhor compreensão e utilização do ZEEC na esfera governamental.
Natureza do indicador Governança - Planejamento - Subsídio à implementação.
Esfera Governamental Estadual
Método de medição Qualitativo.
Frequência de medição 4 em 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Perda de memória institucional e documentos
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178 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
178
Referências essenciais Entrevistas.
Fontes de informação Instituições públicas.
Observações Não se busca avaliar a qualidade e abrangência dessa capacitação neste indicador. Tão somente a iniciativa da ação.
35: Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC
Nome Monitoramento e avaliação de metas e diretrizes do ZEEC
Descrição breve Identifica a existência de monitoramento e avaliação das metas e/ou diretrizes das zonas definidas no ZEEC.
Finalidade / Relevância Analisa se as diretrizes gerais ou metas para cada zona foram atingidas.
Natureza do indicador Governança Planejamento e subsídio à implementação
Escala Estadual
Método de medição Qualitativo. Entrevista com gestores.
Frequência de medição 4 anos
Limitações de monitoramento e dados
Referências essenciais Entrevistas.
Fontes de informação Órgãos estaduais
Observações Em caso de existência de monitoramento. Existem indicadores? Qual a situação? O monitoramento motivou processo de revisão do instrumento?
Perguntas orientadoras
1. Qual é o percentual de linha de costa com ZEEC elaborado?
2. Qual é o percentual de ZEECs instituído por atos normativos?
3. Como é a legislação para o ZEEC nesta escala? Há uma legislação específica? Há
normas para a execução do ZEEC?
4. Nos PEGC há menção ao ZEEC? Sim? Não, nesse caso é previsto por outro ato
normativo? Em que grau? Obrigatoriedade?
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179 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
179
5. O ZEEC está alocado na Secretaria de Meio Ambiente? Em caso negativo, onde?
Durante todas as fases do processo? Há alguma coordenação específica?
6. Há conflitos do ZEEC com outros zoneamentos, tanto setoriais quanto do próprio
ZEE?
7. O ZEEC é utilizado na formulação de políticas e planos do setor ambiental? Quais?
Em que grau (isso é respondível?)
8. O ZEEC é utilizado na formulação de políticas, planos e instrumentos de outros
setores? Quais? Em que grau (isso é respondível?)
9. No processo de construção do ZEEC, houve integração de outros setores? Quais?
Em que grau (isso é respondível?) quanto maior a abrangência de variáveis (tanto
nos dados, quanto número de setores e instituições envolvidos no planejamento,
nas audiências, políticas descritas nas leis.)
10. - Houve envolvimento de atores do terceiro setor, de algum modo, na elaboração e
implementação do ZEEC? Qual o nível?
11. - Houve envolvimento de atores do mercado, de algum modo, na elaboração e
implementação do ZEEC? Qual o nível?
12. Houve envolvimento de outros órgãos Estaduais na elaboração e implementação
do ZEEC? Qual o nível?
13. No processo de construção do ZEEC, houve conflitos de interesse com outros
setores que alteraram significativamente o processo? Quais? Em que grau (isso é
respondível?)
14. O ZEEC Estadual está finalizado? Se não, em que fase está? Houve interrupção em
certos períodos?
15. O ZEEC seguiu os limites de zona costeira previsto na lei 7661? Se não, quais foram
os critérios?
16. O ZEEC seguiu a metodologia proposta pelas diretrizes básicas do MMA (livro
Gravina, decreto 5300)? Sim? Não? Parcial (adaptada)?
17. - O ZEEC reproduz a diversidade socioambiental e institucional no recorte espacial
em que se projeta?
18. Quais os pesos atribuídos na metodologia de construção do ZEEC para os
diagnósticos físico/ambientais, socioeconômicos, políticos/institucionais?
19. Há distribuição equânime entre critérios econômicos, políticos, ambientais ou
sociais na elaboração do ZEEC no estado? Houve dominância de algum?
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180 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
180
20. Quais temas (planos de informação, mapas temáticos, etc.) foram utilizados para
obter o mapa final de ZEE/ZEEC?
21. Qual a escala cartográfica e resolução espacial mínima (em metros quadrados) do
produto final (mapa ZEE/ZEEC)?
22. Quantas metas foram produzidas para cada zona? Quantas metas do ZEE já foram
atingidas (ou em que nível)?
23. A base cartográfica utilizada foi adequada? De fácil aquisição? Quais foram os
problemas enfrentados?
24. O ZEEC foi elaborado a partir de diagnósticos técnicos? Que tipo de informação
subsidiou a elaboração do ZEEC? Levou em consideração o saber local?
25. O ZEEC foi desenvolvido totalmente pela própria instituição, ou teve contratação
externa? Em que grau?
26. Houve alterações significativas em termos de prioridade de agenda institucional
durante a elaboração do ZEEC?
27. Qual foi a fonte de recurso para elaboração do ZEEC? Recurso do orçamento
próprio? Fontes externas? Quais? Esse financiamento estava vinculado a outros
programas? Quais?
28. Os limites municipais foram considerados na definição das zonas do ZEEC? Em que
grau (isso é respondível?)
29. Há disponibilidade e acesso das informações do ZEEC na internet? O material está
atualizado?
30. Houve participação de Universidades no processo? Em que grau?
31. Como foram escolhidos os técnicos/universidades para a elaboração, auxílio e
prestação de serviços para o ZEEC?
32. Em relação a participação social, qual nível de envolvimento da sociedade no
processo? Houve algum tipo de utilização de metodologias utilizadas metodologias
de cartografia social e afins no processo participativo?
33. O ZEEC foi aprovado logo na primeira rodada de audiências públicas? Se não,
quantas AP foram necessárias para aprová-lo?
34. Quanto tempo foi necessário para a elaboração do ZEEC?
35. Qual foi a proporção de participação de cada um dos três setores nas decisões?
36. Qual o formato do produto final do ZEEC (ou mais de um produto), como mapas,
leis, cadernos, revistas? Possui fácil manipulação?
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181 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
181
37. - A consolidação do ZEEC inclui a formulação e disponibilização de algum
mecanismo de organização e sistematização para a comunidade em geral?
38. Tal material está disponível e de livre acesso, como por exemplo disposto na internet
na forma de webmappingou mecanismo semelhante impresso?
39. Quando operacionalizado, qual a maior utilização do ZEEC (a que ele mais vem
sendo direcionado?)
40. O ZEEC é utilizado nos processos de licenciamento ambiental?
41. O ZEEC é utilizado mais a fins de planejamento ou a aspectos operacionais em sua
relação com políticas públicas e instrumentos de gestão?
42. Já passou por processo de revisão? Quantas vezes?
43. Como estão asestruturas como número de pessoas, espaço, ferramentas técnicas
como computadores para o monitoramento do ZEEC? Há uma estrutura específica
ao ZEEC?
44. Há algum desenvolvimento de metodologia e/ou algum grau de implementação de
ZEEC Marinho?
45. Quais os principais motivos (conjuntura política, conflitos no uso e ocupação da
zona costeira, determinação legal, disponibilidade de recursos, etc.) que
influenciaram a decisão de se elaborar o ZEEC?
46. Existe alguma instância estadual de caráter interinstitucional para o planejamento,
coordenação, elaboração, acompanhamento e avaliação do ZEEC? Qual sua
composição e competências? Existe algum ato normativo que disponha sobre a
criação e o funcionamento desta instância? Com que frequência esta instância se
reúne?
47. No processo de elaboração do ZEEC, foi feita articulação com o governo federal
e/ou os governos dos estados fronteiriços? Quais órgãos dessas esferas foram
envolvidos e em que fases (planejamento, diagnóstico, prognóstico,
implementação, monitoramento e avaliação) do ZEEC?
48. Foi formulado um termo de referência e um plano de atividades para a elaboração
do ZEE? A execução das atividades obedeceu os cronogramas físico e financeiro
definidos?
49. No caso da existência de outras iniciativas de ZEE que abrangem a zona costeira
do estado, de que forma se deu sua integração com o ZEEC?
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182 Avaliação dos Zoneamentos Ecológico-Econômicos Costeiros (ZEEC) do Brasil
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50. Foram utilizados cenários prospectivos (tendenciais e alternativos) na definição
das zonas, subzonas e diretrizes do ZEEC? De que forma? Quais foram os
horizontes temporais considerados?
51. Quais foram os principais desafios metodológicos enfrentados durante a
elaboração do ZEE? De que forma eles foram contornados?
52. As diretrizes do ZEEC são de caráter indicativo, normativo ou ambos? Sobre quais
aspectos o ZEEC estabelece vedações?
53. De que forma o ZEEC se articula com os demais instrumentos de planejamento e
gestão territorial, tais como os planos diretores municipais e os planos de gestão
integrada da orla?
54. O ZEEC é observado quando da elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e/ou da Lei Orçamentária Anual? De que forma?
55. Quais são os principais desafios observados para que o ZEEC exerça um papel
efetivo no planejamento e na gestão territorial da zona costeira do estado?
56. Qual o procedimento adotado para o monitoramento e avaliação da
implementação do ZEEC? Foram desenvolvidos indicadores de monitoramento?
Quais?
57. Qual o procedimento adotado para o monitoramento e avaliação da
implementação do ZEEC? Foram desenvolvidos indicadores de monitoramento?
Quais?
58. Foram desenvolvidas ações de sensibilização e capacitação de gestores públicos e
de representantes da sociedade civil após a conclusão do ZEEC? Quantas pessoas
já foram capacitadas e qual o perfil dos participantes dessas ações (governo, setor
produtivo, terceiro setor, academia, etc.)?