OUTROS TÍTULOS DA COLEÇÃO E PRÓXIMOS LANÇAMENTOS v. l D1re1to Penal
PMte Geral v.2 D11e1to Penal Parte Espernl Dos rnnies contra a
pt'11oa
aos rnmes contra a familia vJ D1re1to Penal Parte Elpernl Dos rnnws
contra ,1
1ncolum1dade publica aos mmes contra a adm1n11tr,11,10
publica
v.4 leis Espern1s Penais Tomo 1
v.5 leis Espern1s Penais Tomo li
v.6 lei de Execu\ao Penal v.7 Processo Penal Parte Geral v.8
Processo Penal Procedimentos, Nulidades e Recursos
v.9 D11e1to Adm1n11trat1vo
v. l O D1re1to Civil P dite Gerai v.11 D1re1to Civil D1re1to das
Obngacoes e Responsab1l1dade
Civil v.12 Direito C1v1I D1re1to das C011as
v.13 D1re1to Civil Contratos v.14 D11e1to Civil familias e
Sucessoes
v.15 D1re1to Agrano v.16 Direito Const1tuc1onal Tomo 1
v.17 D1re1to Const1tuc1onal Tomo li v.18 Processo C1v1I Teoria
Geral do Processo Civil
v.19 Processo Civil Recursos v.20 Processo Civil Processo de
Execucao e Cautelar
v.21 Processo C1v1I Procedimentos Espeoa1s
v.22 Le1s Trabalh1stas Espec1a1s
v.23 D11e1to do Trabalho
v.26 D1re1to Penal M1l1tar
v.27 D1re1to Prev1denc1ano
v.28 D1re1to Tnbutano Volume Un1co v.29 D1re1to Processual M1l1tar
vJO D1re1to Ambiental vJ 1 Direito Económico v.32 Interesses
D1fuso1 e Coletivos vll D1re1to do Consumidor
v.34 Juizados Espeoa1s v35 D1re1to Internacional v36 Estatuto da
Cnanca e do Adolescente
v.37 Direito f1nance1ro
v.40 · D1re1to Eleitoral
COLEÇÃO SINOPSES PARA CONCURSOS
Fernando Ferreira Baltar Neto Advogado da União. Coordenador Geral
da Consultoria Jurídica da União na Paraíba. Professor
universitário. Professor de cursos preparatórios para concurso.
Palestrante. Ex-Coordenador
da Escola da Advocacia-Geral da União na Paraíba. Pós-graduado pela
UNlPÊ. Co-autor do livro Direito Administrativo (Coleção OAB - Ed.
Jus Podivm].
Ronny Charles Lopes de Torres Advogado da União.
Professor/palestrante. Mestre em Direito Econômico. Pós-graduado
em
Direito tributário. Pós-graduado em Ciências Jurídicas. Autor de
diversos livros jurídicos, entre eles: Leis de licitações públicas
comentadas (6ª Edição. Ed. JusPodivm); Licitações públicas: Lei n°
B.666/93 (6ª Edição. Coleção Leis para concursos públicos: Ed. Jus
Podivm] e Terceiro Setor:
entre a liberdade e o controle (Ed. Jus Podivm).
COLEÇÃO SINOPSES PARA CONCURSOS
Revisada e atualizada, de acordo com as recentes questões, decisões
jurisprudências, além de alterações normativas,
entre elas a recente Medida Provisória 664/2014.
5ª edição
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Jr., Leonardo de
Medeiros Garcia, Fredie Didier Jr. , José Henrique Mouta, José
Marcelo Vigliar, Mar cos Ebrhardt Júnior, Nestor Távora, Robrio
Nunes Filho, Roberval Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho,
Rodrigo Reis Mazzei e Rogério Sanches Cunha.
Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (www.buenojardim.com.br)
Diagramação: Cendi Coelho (cendicoe/
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É terminantemente proibida a reprodução total ou parcial desta
obra, por qualquer meio ou processo, sem a expressa autorização do
autor e da Edições JusPODNM. A violação dos direitos autorais
caracteriza crime descrito na legislação em vigor, sem prejuízo das
sanções civis cabíveis.
li Sumário
COLEÇÃO SINOPSES PARA
CONCURSOS.........................................................
29 GUIA DE LEITURA DA
COLEÇÃO.....................................................................
21
Capítulo 1 ~ NOÇÕES PRELIMINARES
.......................................................... 23 Ronny
Charles i. Breve histórico sobre o Estado -
do modelo liberal aos tempos atuais...
............................................. 23 2. O Estado e suas
funções................................. .....................
............... 28
2.i. Funções estatais clássicas
...................................................... .. 28 2.2 .
Funções essenciais à Justiça...
................................................... 30 2.3. A
função administrativa. Critérios
de identificação e espécies..........................
............................. 31 3. Administração pública e direito
administrativo ....................... ....... .. 32
3.i. Fontes do direito
administrativo............................................... 35 4.
Reforma Administrativa
..............................................
........................ 36
4.2.i. Servidor
público.............................................................
38 4.2.2. Contratos de gestão..........................
............................. 38 4.2.3. Agências executivas
..................................... ............... .... 39
4.2.4. Agências
reguladoras........................................... ..........
39 4.2.5. Terceiro setor................... ...
........................................... 39 4.2.6. Gestão
pública e serviços públicos ...............................
41
4.3. Formas de administração pública
............................................. 43 5. Tendências no
direito administrativo brasileiro ...............................
46
5.i. Princípio da
legalidade..........................................
.................... 46 5.2. Controle social e democracia
participativa............................... 47 5.3. Supremacia do
interesse público sobre o privado................... 48 5.4.
Processualização do direito administrativo...... ...
..................... 48 5.5. Crise da noção de serviço
público....... ...................... ............... 48 5.6.
"Agencificação", com outorga de função regulatória........... ...
.. 49 5.7. Princípio da
subsidiariedade.....................................................
49 5.8. Relativização das regras de direito público em
algumas contratações
administrativas...................................... 51 5.9.
Formas consensuais como instrumento de
resolução de problemas da Administração
.............................. 52 5.10. Administração dialógica
.............................................................
53
5
Capítulo 2 ~ O REGIME JURÍDICO--ADMINISTRATIVO
..................................... 55 Ronny Charles 1.
Introdução.................. ......
........................................ ......... ... ..... .....
..... 55 2. Conteúdo do regime jurídico-administrativo
..................................... 57
2. i. Interesse público primário e interesse público
secundário..... 58 3. Princípios da administração pública
........................ ............ ...... ....... 59
3.i. Princípios constitucionais expressos... .....................
................. 59 3.1.1. Princípio da legalidade .. ...... ..
.... .. ..... ............................ 60 3.1.2. Princípio da
impessoalidade ........... .................. .... ... ...... 62
3.i.3. Princípio da moralidade........... ..................
.................. .. 65 3.i.4. Princípio da publicidade
................................................ 67 3.i.5.
Princípio da eficiência ....... ................... .. ...
..................... 70
3.2. Outros princípios... ... ..... ... ... ..
.......................... ... ........................ 71 3.2.i.
Razoabilidade e proporcionalidade ......... ....... ..............
72 3.2.2. Autotutela ...... ......... .. ....
......................... ........ ..... ........... . 72
3.2.3. Presunção de legitimidade....... .. ................ ..
...... ............ 73 3.2.4. Motivação ...... ...... .... .. ..
...................... ................... ......... . 73 3.2.5.
Segurança
jurídica..........................................................
74 3.2.6. Contraditório e ampla defesa
................................... ..... 75 3.2.7. Igualdade
............ ..... .... ... ..... .. .. .......
............................. .. . 76 p .8. Finalidade pública
.............. .......... ..................................
78
Capítulo 3 ~ ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÕBLICA............................ 81 Fernando Baltar i.
Introdução. ... ..... .................. ... .. ...................
.. ............. ... ...................... 81 2. Órgãos públicos
.. .. ....................... .................... .. ............
..................... 82 3. Autarquias
..........................................................................................
85
3.i. Conceito
........................................................ ...... ..
.................... 85 3.2. Características ...... ....... ......
... ...... .. ......... ... ............... .. .... ............ 85
3.3. Criação ....... ...
................................................. ..... ...
.................... 86 3.4. Prerrogativas
...................................... .. ........ ....... ..... ..
.... ............ 87 3.5. Capacidade de auto-administração
............................ ....... ....... 88 3.6. Controle
finalístico, tutela ou vinculação ......................
........... . 89
3.7. Regime jurídico dos servidores.. ..... ..................
...................... .. 91 3.8. Autarquias coorporativas .. .. ..
......... ......... .... ...... ...... .. ... ............ . 91
3.9. Foro das autarquias....... ...............
............................... ...... ........ 92
4. Agências reguladoras
.........................................................................
92 4.i. Origem ...... ........... ..... ...... .......... ... ..
..... .................... ......... ....... .. .. 92 4.2.
Características ........ .............................. ... ......
............................. 94 4.3. Regime de pessoal.. .... ..
....................... .. ........ .... ... .... .................
96
4.4. Função regulatória ........... ..... .......
.............................................. 96 5. Fundação
pública .. .......... .. ..... ........... .......
......................................... 98
5.1 . Conceito........ ................... .. ..... ...... ........
......... .............. ............... 98
p . Personalidade jurídica das fundações públicas....... ... .. ..
..... ..... 98 5.3. Prerrogativas ... ... ........ .... ..........
......... ...... ..... .......... .. ...... ... ... ... .. . 99
5.4. Fiscalização pelo Ministério Público ....... .... ..... ..
..... ... .... .... ... .... . l OO
6. Agências 'executivas.......... ........... ..... ....... .... ..
.... ...... ....... ... ... ...... ...... .. 101 6.1. Conceito ....
......... ...... .... ....... .... .... .... ... ... .. .....
......... .... .... ... ... .. ...... 101 6.2. Requisitos para
qualificação .. ............ .. .......... ..... ... ...... ......
...... .. 101 6.3. Contratação direta em razão do pequeno valor ..
.. .... ...... .. ...... 103
7. Empresas estatais ... ............. ............ .... .... ....
....... ...... ..... .... ... ... ....... .. 104 7.i. Conceito ..
..... ... .. ..... .. ... .. .... ... ......... .... ...... ....
..... ... ... ... ............ ...... 104 7 .2. Criação ... ...
...... ... .. ....... ..... ....... ......... .... .... ........
... ...... .. ...... ......... 104 7.3. Regime jurídico .. .....
.... ... ..... .................. ....... ...... ........... .....
.. ... .. 105 7.4. Nomeação dos dirigentes .. ... ....... ....
....... ... ... ...... ..... ............ ...... 111 7.5. Falência
das empresas públicas e sociedades de
economia mista. ... .. ..... ........ .. .... ..... ... .. .. .. ..
... ... ......... ... .. ....... .... .. 111 7.6. Em presa
pública... .... ... .... ........ ... .. ....... .... ..... ......
..... ............ ..... .. 113 7.7. Sociedade de economia mista ..
.. ....... .... ...... ..... ..... .... .... ... ... ... ...
114
8. Consórcio público .... .. .. ..... .... ........ ... ...... ...
.. ..... ... .. ... .... ... .... .......... ... .. . 115 8.1.
Introdução ......... .... .... .... ............ ..............
.... ... ....... ... .... ... .... ....... 115 8.2. Requisitos.
.......... .. ....... .. ........ .. ...... .. ......... ...... ...
........ ... .............. 116 8.3. Prerrogativas. ...........
..... .. ..... .... .. ..... ............ ............. .....
........... .. 117 8.4. Retirada do consórcio público ... ....
...... ..... .. ..... .... ... .. .... .... .. ..... .. 118 8.5.
Contrato de programa. ..... .... ... ..... ... ..... ........ ....
......... ................ 119 8.6. Co ntrato de rateio..
........... ..... .. ... ............ .. ... ..... .. .....
........ ......... 119
9. Súmulas do STF .. ... ... ... ...... ............ .. .......
......... .... ....... ......... ...... ... ....... 120 10. Súm
ulas do STJ.. .. .. .... ........... ........ ... .... ..... ...
................... ....... ... .... ..... .. 121
Capítulo 4 ~ ENTES DE COOPERAÇÃO...........
............................................... 123
Ronny Charles 1. Introdução... ....... ..... ... .... ....
........... ..... ... ................... ...... ...... ...........
... . 123 2. Serviços Sociais Autônomos. ............... ...
......... .................. .... ..... ......... 125 3. Entidades
de apoio.. ...... ........... ..... .... .. ............... ..
........... .. ................ 128
3.L Entidades de apoio e contratações com recursos públicos .. ...
131 4. O Terceiro Setor ............... ... .. ...... ..........
................. .......... .. .. ............... 132
4.i. Terceiro Setor e enti dades fechadas............. ... ......
...... ... .......... 136 4.2. O marco legal do Te rcei ro Setor no
Brasil ...... ........ .. .... ..... .. ...... 138
4. 2.i. Certificado de Utilidade Pública Federa l (UPF) ...........
... 141 4.2.2. Certificado Entidade Beneficente
de Assistência Social (CEBAS) ......... ..... ..... .... .....
..... .... .. .. 141 4.2.3. Organização Socia l (OS)
.................... ........ .............. ..... ... 144 4.2.4.
Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público (OSCIP).................. .... .........
...... ... ... 150
7
LEONARDO GARCIA, FERNAN DO BALTAR E RONNY CHARLES
4.2.5. Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES). ..
..... ............ ....... .. .... .. .... ... 157
5. A prestação de serviços não-exclusivos pelo terceiro setor
............ 160 6. Cadastramento do terceiro setor parceiro
....... ..... ..... ........ ... ........ ... 162 7. O quarto seto
r............. .. .. .............. ..... ... .......
...................................... 163
Capítulo 5 ~ ATOS
ADMINISTRATIVOS..........................................................
165 Fernando Saltar l . Introdução... .... ............ .........
..... ...... .. .... ..............................................
165 2. Conceito .. ..... ... ..... .. ... .... .... ... .......
......... ....... ............ .. ........ .......... ..... .. 166
3. Requisitos do ato administrativo... ..... ... ..... ... .... ..
.. .... ....................... . 168
3.i. Competência ............ ....... ...... ...... ....... ..
..... ..... .. ..... ... ... .. .... ...... .. 169 3.2. Finalidade.
... .. ....... ..... ..... .. ..... ... ... .. ...... .........
.......... ... .... ......... .... 171 3.3. Forma .... .. ...... ..
........ .. ........ ....... ..... ........... .... .... ..
......... .. ............. 173 3.4. Motivo .. .. ..... ..
........... .. ..... .. .... ...... ..... ............... ...... ..
........... .. ..... 174 3.5. Objeto ou conteúdo ....... .. .. ..
.. ..... ................... .. ..... ... .......... ...... .
178
4. Mérito administrativo .... .......... .. ...... ... ..........
...... ..... ....... .. ............ ..... . 178 5. Atributos do
ato administrativo ................... ...... ..... ....... ...
.... ............ . 179
5.i. Presunção de legitimidade
....................................................... . 179 5.2.
Imperatividade .... ..... ........ ... .. ....... .......... ......
......................... ..... 180 5.3. Exigibilidade
....................... ........... ....... ... ... ...... .. ..
... .. ........... ...... 180 5.4. Auto-executoriedade........ ..
.. ... ..................... ...... .... ....... ............. 180
5.4. Tipicidade ...... ........ ................... ......
................. ........ .. .... ....... ...... 181
6. Classificação dos atos administrativos ..... ..... ...........
..... .... ... ............. 181
8
6.i. Atos gerais e individuais .. .. ............ .. ..........
..... .... .. ........ .. .... ..... . 181 6.i.i. Atos
gerais....... ............. ......................... .. .....
...... .. ...... .... 181 6.1.2. Atos ind ividuais. ... .... .....
..... ... ..................................... .... 181
6.2. Atos De Império, de Gestão e de Expediente .. .. ...... ..
..... ..... .. ... 182 6.2.l. Atos de Império .............. .....
.. ......................... ..... ....... .... 182 6.2.2. Atos de
Gestão ....... ............ ... ......... .....................
..... .. .. .. 183 6.2.3. Atos de Expediente ............. .. .....
...... ........ ..... ....... .... ... ... 183
6.3. Atos Vinculados e Discricionários .................. ... ..
..... ....... ........... 183 6.3.i. Atos Vinculados......... .....
... .... ............ ............ ... ............... 183 6.3.2.
Atos Discricionários .. ... .. ........ ...... ........... ...
................ .. ... 183
6.4. Atos Simples, Complexos e Compostos ... .. ...........
..................... 185 6.4.i. Atos Simples ......... .........
........ ........ ....... ....................... .. . 185 6.4.2.
Atos Complexos .......... ...... ....... ............ ......
................. .. .. 186 6.4.3. Atos Compostos .......... .
.,......... .. ............................... ....... 186
6.5 . Ato perfeito, válido, eficaz e exequível .......... ...... ..
........ ... ...... . 187 6.5.1. Ato Perfeito .. ... ... .......
......... .... .... .. .... ...... ....... ................. . 187
6.5.2. Ato válido ... ....... ... ... .......... ...... .....
.............. ................... 187 6.5.3. Ato eficaz ... ...
.... .................. .. .. .... ..........
.......................... 187
6.6. Atos constitutivos, declaratórios e
ablatórios........................... 189
SUMÁRIO
6.6.i. Atos constitutivos. .. ..... ... .. .. ....... .......
............ ............. ... .. 189 6.6.2. Atos declaratórios...
......... .... .... ........ ...... .... ... ... ... ... ...... ..
189 6.6.3. Atos ablatórios ou ablativos.... ...... ..........
........... ........... 189
6.7. Ato nulo, ato anulável. e inexistente .. .. .... .........
........ ....... ......... . 190 6.7.i. Ato nulo ... ..
.................. .... ... ....... ... .... .... .. ... ... .....
...... .. ... .. 190 6.7.2. Ato anulável ..... ...... ........ ...
... ............ .. ..... ............ .. .... .... .. 190 6.7.3.
Ato Inexistente..... ..... ........... .... ........ ......
.......... ..... .......... 192
7. Espécies de atos administrativos ............ ................
...... ........ ...... ..... .. 193 7.i. Atos normativos ...
......... .... .. ... ... .... ... .... ....... .. ... ........
......... ......... 193 7.2. Atos ordinatórios .... ....
............... ....... ............... .. ..... ...... .........
.. .. 195 7.3. Atos negociais ....... ............. ... ...... ....
........... ...... ... ......... .. .. .......... 196 7 .4. Atos
enunciativos. ... .......... ...... ..... .. ... ......... .......
... ....... .. ..... ....... 197 7.5. Atos punitivos ........ ...
.... .... .......... ... ... ..... ... .... ....... ............
...... ... 198
8. Invalidação dos atos administrativos... ..... .... ... ... ....
...... .... ........... .. .. . 200
8.1. Revogação ........ ... .... ...................... ... ...
...... ... ......... .... .. ........ .. .. ... 200 8.2.
Anulação....... ................ .. ......... .... ..... ... ....
..... .... .... .. ... ... ... .... .. .. .. . 203
8.2.1. Cassação ......... ............. .......... ... ....... ..
.. .. .... ........ ............ . 207 9. Súmulas do STF .......
.... ... ......... ...... ....... ......... .... ..... ... ... ...
..... ... .. ... ... .. .. 207
Capítulo 6 ~ PODERES
ADMINISTRATIVOS....................................................
209
Fernando Saltar i. Introdução............ ......... ............
... ... ... ... ... .... .... ......... .. ...... ... .........
...... 209 2. Poder regulamentar ...... .................. ........
.. ........ .... ......... .... ... .... .. ... ... 211 3. Poder
hierárquico....... ............. .... .. ..... .. ... ...... ..
.... ..... ..... ... ... .......... ..... 217 4. Poder disciplinar
..... .... .................. ...... ...... ... ... ... .... ....
....... ..... ..... .. .. .. . 220 5. Poder de polícia ..........
......... ...... .......... ..................................
...... ..... 222
5.1. Atributos .............. .............. ........
............................ ... ... .... ... ..... .. 226 5.i.i.
Discricionariedade ......... ... .... ....... ............ .... ...
............... 226 5.i.2. Auto-executoriedade .......... .........
.... ..... ........... ............ .. 227 5.i.3.
Coercibilidade....................................
............................ . 229
5.2. Condições de validade ou limites ao Poder De Polícia ........
... . 229 6. Súmulas do STF ........ ...........................
....... ..... ... .... ... .. .. ..... ... ... ........ ... 231 7.
Súmulas do STJ .... .... ......... .. ....... .. .... ...........
......... ............ ... ... ......... .... . 231
Capítulo 7 ~ AGENTES
PÚBLICOS.................................................................
233 Fernando Saltar i. Conceito .... ...... ................ ......
.. ...... .... ..... ...... ... ..... ....... .................
....... 233 2. Classificação .......... ... ... ..... ..... ...
..... ............... ...... ..... ....... .... ........ .........
234
2.2.i. Servidores estatutários.....................................
..... ........ 236 2.2.2. Empregados
públicos........................ .. ... ...... ........... ...... .
236 2.2.3. Servidores temporários. ..... .......... .......... ...
................... 237
9
2.3. Militares............... .... ........... ....
.................................................... 239
2.4.i. Por delegação do Poder Público ............. ......... ..
... ... ...... 240
2.4.2. Por requisição, nomeação ou designação .....................
240
2.4.3. Gestores de negócios
................................................ ........ 240
3. Cargos, empregos e funções públicas ................... .. .....
..... ...... ... ...... . 241
4. Regime jurídico do servidor .. ...... ..... ...... ....... ..
..... ...... ...... ..... .. ........... 242
5. Condições de ingresso ..
.....................................................................
244
6. Provimento e Vacância ..... .........
......................................................... 252
6.1. Provimento ..... ..... ....... ...... .. .........
............................................ .. 252
6.i.2. Formas de provimento ................ ...........
..................... ... 252
6.2. Vacância ....... ..... ... ..............................
........... ........ ..... ........... .. .. 255
8.i. Responsabilidade civil............ .......................
...... ............ .......... 257
8.2. Responsabilidade administrativa ...........................
............ ...... . 259 8.3. Responsabilidade pena l.
..................... ........................... ..... ......
261
9. Acumulação de cargos, empregos e funções públicas
...................... 261 10. Estabilidade, vitali ci edade e
estágio probatório .................. ............ 264
l0.1. Estab ilidade ............. ..... ......... .....
....................... .. ..... ...... ............ 264
11.1. Beneficiários do regime especial ................
................ .............. 269
11.2. Requisitos para aposentadoria voluntária.............
................. .. 269
11.3. Aposentadoria por invalidez ...... .......... ... ...... ...
... ...... ................ 270
11.4. Pensão por morte.. .... .................... ...... ... ....
...................... ......... 270
11.5. Contribuição do aposentado e pensionista. .... ......
................... 273
11.6. Abono de permanência .. ....... .......
............................................. 273
11.7. Apose ntadoria proporcional e compulsória ............... ..
.......... .. 273 11.8. Regime complementar oficial de previdência
............. .. .......... .. 273 11.9. Regras de transição .....
......... ....................... ........ ......................
277
12. Súmulas do STF ............. .. .. ... .. ..... .. .. ...
........... ..... ....... .. ........................ 278
13. Súmulas do STJ......... .....
......................................................................
280 14. Súmu las do TCU... .. ......... .... .......
................................................... .... ...
281
Capítulo 8 ~ LICITAÇÕES PÚBLICAS....... ............
...................... .................. .. 283 Ronny Charles i.
Conceito e fundamentos consti tucionais ............. ......
........................ 284
2. Objeto e fi na lidade
.........................................................
.................... 286
3. Destinatá rios das regras licitatórias ........... ...... .....
..................... ...... 292
10
SUMÁRIO
4. Princípios gerais da licitação.. ...... ... .......... .....
.................................... 296 5. Contratação direta -
exceções legais ao dever de licitar. .. .......... .... 300
5.i. Dispensa de licitação. ........... .......................
.......... .................... 301 5.i.i. Licitação
dispensada......... .... .................. ...... ..... .... ...
.. .. . 301 5.1.2. Licitação dispensável..... .............. ......
..... .. ....... ............... 303
5.2. lnexigibilidade de licitação.... ....... .........
.................................... 316 5.2.i. Hipóteses de
inexigibilidade ........................ .... .. .... ..... ...
317
5.3. Condicionantes da eficácia e elementos de in- strução da
contratação direta. .. ... .. .. .... ....
.......................... .. .. ... 321
6. Modalidades de licitação... .......... ...
....................... .. ... ... ... ... .. ... .. ....... 322
6.1. Concorrência .................................. ......
........... ........................... 323 6.2. Tomada de preços
.....................................................................
323 6.3. Convite .... .. .. ... .... .... ... ..
............................ ...... ... .. .......... .. .... ..
... ... 324 6.4. Concurso ...................... ... ....... ....
............ ... ..... .... ..... .. ................ .. 325 6.5.
Leilão. .. .. .......... ......... ... ... ...
......................... ...... .. .... ............ .. ... ...
326 6.6. Pregão ...................... ... ... ...... .... .......
... .. .. .. ... .................... .... ... .... 327 6.7.
Modalidades anômalas de seleção .........
.............................. ... . 330
7. Sistema de registro de preços ............ ...............
............. .. .. ..... .. ..... .. . 330 p . Características do
SRP ..... ...... ........ ...................................
.......... 331 p. Ata de registro de preços.. ... .. ........
...... ... ... ... .. ...... ... .... .. ... ...... .. 333 7 .3.
Órgão gerenciador, órgão participante
e órgão não participante
(carona)............................................ 334 7.4.
Compra nacional e órgão participante de compra nacional.. .. 337 7
.5. Intenção de Registro de Preços (IRP) ... ..... .. ..... ...
..... .... ..... ..... ... 338
8. Tipos de licitação .....
........................................................ .. ....
.... ......... 338 9. Procedimento da licitação ............... ...
.. ... .. ..... .............. .............. ........ 339
9.i. Fase interna .................... ..... .. ......... .. ....
.. ... ....... ............ ............. 340 9.i.i. Análise
jurídica do edital e do contrato ........... ...... ..... .. 340
9.i.2. Manifestações jurídicas referenciais.. ... ..... ... ....
... ....... ... 341 9.i.3. Responsabilização do parecerista
jurídico .................... 341
9.2. Fase externa ..... ... ... ........ ... .. .... ..... .. .....
.. .......... ................... .... ... . 345 9.2.i. Publicação
do instrumento convocatório ... ................... 345 9.2.2.
Habilitação. ........ ... .. ... .......................... .. ...
.... ...... ............ 347 9.2.3. Classificação das propostas
.... .... ....... ........... .... .......... ... 351 9.2.4.
Homologação e adjudicação ...... .... ...................... ...
....... 352 9.2.5. Recursos ................... .. .. ...
............. .................. ...... .......... 352
io. Anulação e revogação da licitação ........ ...
.................. .. .. ................... 355 ii. Licitação e
contratação de serviço de publicidade. ... .. ... .... ...
........... 355 12. Sistema de cotação eletrônica
........................ ........................ ..... ...... 358
i3 . Licitações para microempresas e empresas de pequeno porte
...... 359 14. Resumo das alterações decorrentes da Lei n°
12.349/2010............... 365 is . Regime diferenciado de
contratações .......... ......... ......... .... .. .............
366
17
15.i. Regras aplicáveis às licitações do RDC ..
............................... .... 369 15.i.i. Caráter sigiloso
do orçamento.............. .. ....... .......... ...... 369 15.i.2.
Inovações para a aquisição ............. ........................
.. .... 370 15.i.3. Regime de contratação integrada. ........ ....
............. ........ 371 15.1.4. Remuneração
variável.................................................... 373
15.i.5. Contratações
simultâneas.......................................... ... . 373
15.1.6. Das
fases.........................................................................
373 15.i.7. Da publicidade ..... ...... ........
............................................. 373 15.i.8. Modos de
disputa ................................................ .......
... 374 15.i.9. Critérios de julgamento
.................................................. 375 15.uo.
Critérios de desempate ..................... .... .......... ..
........... 377 15.1.11. Dos
recursos..................................................................
378
15.2. Procedimentos auxiliares às licitações, no âmbito do RDC
...... 379 15.3. Regras aplicáveis aos contratos do
RDC...................... .. ............ 379
15.p. Convocação de licitante remanescente.........................
380 15.3.2. Contratação de remanescente por dispensa.. ..........
.... 380 15.3.3. Prazos contratuais
........................................................ ..
381
15.4. Sanções administrativas ... ....................... ... .....
.... ... .... .. .......... .. . 381 16. Súmulas do STJ. ........
.... ........... ... .......... .. ......... ......
..................... ......... 382 17. Súmulas do
TCU...................................................................................
382
Capítulo 9 ~ CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS................................................ 387
1. Introdução............................... ............ .....
....... .. ....... ........ ............. ...... 387 2. Espécies.
.. .................
..................................................... .. .... ...
... ......... 388 3. Características ..................
............... ...... ... .. .. ... .................
.............. .... 390
3.1. Formalismo ..............................
................................................... 390 3.2.
Publicidade .. .. .... .......................... ..
............................................. 391 3.3. Natureza de
contrato de adesão...................... ........ ................
392 3.4. Mutabilidade ...................................... ..
...... .......... .... ... ............... 392 3.5. Cláusulas de
privilégio (exorbitantes) .......................................
394
4. Vigência dos contratos
......................................................................
395 4.i. Prorrogação contratual ........... ... ..
.......................... .. ....... .......... . 399
5. Alterações contratuais ............. .........
............................. .................... 400 5.i. Aditivo
e apostila...... ...................... ............ ... ........
............. ...... . 403 5.2. Correção monetária
............................................ ..
..................... 403 5.3. Revisão econômica do contrato ......
............................ ............ . 404
6. Execução do contrato.. .. ...... .. ....... ..... ............
.. ................................... 408 6.i. Fiscalização do
contrato ........ ........ ... ....................... .. .....
..... ...... 409 6.2. Responsabilidade do contratado...............
... .... .. ..... ................. 410 6.3. Encargos trabalhistas
............... .. ................. .....
......................... 411 6.4. Encargos previdenciários
.......... .... ...................... ... ... .. ...............
413 6.5. Subcontratação
..........................................................................
414 6.6. Recebimento provisório e recebimento definitivo
................. .. 414
12
SUMÁRIO
7. Da inexecução e da rescisão dos contratos. ...................
.. .............. .. 415
7.i. Exceptio non adimpleti contractus em face da administração ...
417 8. Convênios e instrumentos congêneres. ..................
...... ..................... 418
8.1. Convênio (em sentido estrito), Termo de execução
descentralizada e Contrato de repasse .... .. .... ......... ....
..... ........ 421
8.2. Convênios e execução de recursos transferidos ..
.................... 423
9. Consórcios públicos ...............
................................... ......... ..... ............
424
10. Sanções administrativas...... ............ ....... .... ....
..... .. ... ........ ............ ...... 425
10.2. Sanções previstas na Lei do pregão .......... ...
............... ............. 427
l0.3. TCU e sanção de inidoneidade .. ...... .. .... ..... ......
.. ............... ..... ... 430
11. Súmulas do STF ....... ........................ ... ....... ..
......... .... ....... ... ... .... .......... 430
12. Súmulas do TCU...... .......... ....... ..... .............
.................. ....... ......... .. .. .... 430
Capítulo 10 ~ SERVIÇOS
PÚBLICOS..............................................................
431 Ronny Charles L Introdução..... ... .......
...................... ........ ..... ... .................
......... ............ 431
3. Princípios ........... ..............................
................. ................... ............... 434
4. Classificação.... ............. ..... ...............
............. ....................... ......... .... .. 439
5. Remuneração ............ .... .. ... .... ......... .. ....
......... ......... .......... ......... ..... .... 441
7. Delegação do serviço público .... ... ........................
..... .. ....... .. ... .... ...... 444
p . Concessão de serviço público ..... ......... ..... ... ....
.... ...... ............. .. 447
p . Permissão de serviço público .. ... ... ...............
................. ...... ...... 450
7.3. Autorização de serviço público
..................................... ............ 450
8. Dos contratos de concessão de serviço público .......
........................ 451
8.1. Dos contratos de concessões comuns ... ..................
.................. 452
8.2. Dos contratos de concessões especiáis (parceria
público-privada).... ....... .....................................
... ..... . 460
9. Súmulas do STF ............. ...... .. ..... ...................
....... ... ...... ...................... 467 10. Súmulas do STJ
............ ...... ....... ................... ... ........
........ .. ..... .............. 468
Capítulo 11 ~ RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
.................................... 469 Fernando Baltar 1.
Conceito.. ... ..... ... ...... ... ..... ..... ....... ....... ...
...... .... ........ ............. .......... .... 469
2. Evolução do tema ............. .. .. .................
......................... .................... 470
2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado
.................................. 470
2.2. Teoria da responsabilidade com culpa ...... ....... .......
................. 471
2.3. Teoria da culpa administrativa ......... ..... ..... .......
.. ............. ......... 472
2.4. Teoria do risco administrativo .......... .... .. .....
................. ............ 472
2.5. Teoria da responsabilidade integral .. .. .. ................
.... .. ... ... ...... 473 3. A responsabilidade civil do estado no
direito brasileiro..... ...... ... .... 473
13
3.i. Responsabilidade das concessionárias e permissionárias de
serviço público ........ .... ............ ... ......... ...
474
3.2. Responsabilidade dos notários... ...... .........
............................... 475 3.3. Responsabilidade por danos
decorrentes
de atividades nucleares .... .. ..... ..... ........ ....
.............. ....... ... ..... ... 476 4. Requisitos para
demonstração da responsabilidade estatal ........... 477 5.
Posicionamento do STF acerca do nexo de
causalidade................... 478 6. Causas excludentes e
atenuantes da responsabilidade.. ... .......... .. .. 479
6.1. Força maior .......... ........... ..... ........ .. ........
.......................... .. ..... ... 480 6.2. Caso fortuito
................. ............................................. ..
.... ... ........ 480 6.3. Atos de terceiros ..................
...................................... .. .......... .... 481 6.4.
Culpa exclusiva da vítima ........... ............
................................... 481
7. Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de sua omissão
............................................ 482
8. Responsabilidade primária e
subsidiária.......................................... 484 9.
Responsabilidade do estado por atos legislativos .. ... .... ......
............ 486 10. Responsabilidade do estado por atos judiciais
....... .. .... .. ............. .... 488 11. Prescrição. ...... ..
.... .... ...
.......................................................................
489 12. Sujeito passivo da
lide.......................................................................
490 13. Responsabilidade do estado por danos causados por
atos
terroristas...................................................................................
492 14. Responsabilidade da União perante a FIFA
............................. ......... 493 15. Responsabilidade do
Estado pela "perda de uma chance" ............ . 493
Capítulo 12 ~ BENS
PÚBLICOS....................................................................
495 Fernando Baltar 1.
Introdução...........................................................................................
495
i.i. Bens das empresas públicas e sociedades de economia
mista.............................................. 497
2. Classificação ................................. ..... ..
............................. ... .... ........... 498 2.i. Bens de
uso comum do povo ..............................................
...... 498 2.2. Bens de uso especial .. .... .... ...... ..
............................................... 499
2 .2 .i. Afetação e desafetação dos bens de uso comum e especial
....... .......................... ............ 500
2.3 . Bens dominiais .................
................................................... .. .. .. 501 3.
Uso de bem público por administrado ........... .............. ....
........... ... ... 503
3.i. Instrumentos esta tais de outorga de títulos jurídicos para
uso de bens públicos por particulares.............. 504 3.Ll.
Autorização de uso ......................... .....................
........ . 504 3.1.2. Permissão de uso ......................... ..
.... .................. .. ....... 504 3.i.3. Concessão de uso
......................................................... 505
3.i.4. Concessão de direito real de uso
............................. .. ... 506
14
SUMÁRIO
p . Instrumentos privados de outorga de títulos jurídicos para uso
exclusivo de bens públicos por particulares ............. 507
3.2.i. Locação.... .... .............................. ... ... ...
....... .... .......... ....... 507 3.2.2. Enfiteuse dos terrenos
de marinha............................... 509
4. Transferência de bens públicos entre entidades e órgãos públicos
..... ..... ... ........... ........ ........... .............
...... 510 4.i. Cessão de uso
............................................. .......
....................... 510
5. Bens públicos em espécie.......... ........
........................... ...... ............... 510 5.i. Terras
devolutas ...... .... ........ ................ .. ... ...
.......... .. ... ............. . 510 5.2. Terrenos de marinha ..
............ .................. ............. .. ............ .....
511 5.3. Terrenos reservados ... ..... ...... .... ......... ..
..... .......... ...................... 512 5.4. Terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios ................... ... 512
5.5. Plataforma continental.... ... .............................
............... .. .... ...... 512 5.6. Rios.. ...........
............ ..... ...... ..... .............. ....... ...... ....
....... .. ......... ... 513 5.7. Faixa de fronteira ... ........
............. ... ........ ............ .... ....................
513 5.8. Ilhas... .... .. ......... ............ .. ......
........................ ... ..... .. .............. ......
514
6. Súmulas do STF .......... .. ..... ............ ... ..... ..
...................... ........... .. ... ...... 514 7. Súmula do
STJ. ... ........ ... ............ ..... ....... .................
.............................. 514
Capítulo 13 ~ INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE..... ...... ... ..
.... .......... . 515 Ronny Charles L Introdução................ ..
..... .... .... .... ......................... ...... ..... ....
.... ...... ..... . 515 2. Modalidades ..........................
.................................... .................. .......
516
2.i. Limitação administrativa .. ..... ................. ...
............... .. .... .. .......... 516 2.2. Servidão
administrativa ......... ...... ..... .. ....... .... ....
..................... ... 518 2.3. Ocupação temporária...
............ ........... .. .... .. ... ......... .....
............. 519 2.4. Requisição administrativa ..... ..........
.... ........ ............... ......... ... ... . 521 2.5.
Tombamento. ....... .... ...... .......... .. ...... ...... .. ....
......... .... ..... ...... ....... 522
2.5.i. Objeto ....... ....... ............... ................ ..
..... ........ .. ........ ....... 522 2.5.2. Espécies ........
..................... ... .. ............... .........
............... . 523 2.5.3. Efeitos ............. ...... .. ....
... .... ... ...... .... .... ... ... ............. ........ .
524
2.6. Desapropriação ....... ..............
............................ ... ......... ... .... ..... . 525
2.6.1 . Introdução ..................... ... ...
........................... ... .. ........... 525 2.6.2.
Elementos.... ... ......... .. ......... .... ........ ......
.................. .... .... 526 2.6.3. Competência ...........
...... ............... ... ...... ...... .................. .. 528
2.6.4. Modalidades. .......................................... ....
.. ....... ........... 529 2.6.5. Desapropriação indireta e
desapropriação por zona ....... 534 2.6.6. Procedimento
.............. ...... .... .......................... ......
......... 535 2.6.7. !missão provisória na posse ...............
................... ....... 538 2.6.8. Direitos do
desapropriado...... ...... ....... ................... .......
541
3. Súmulas do STF ...................... ..... ...... .... ..
....... ... ........ ...... ..... ............... 543 4. Súmulas do
STJ ....... ...... ...................... .........
..................... .......... ... .... .. 544
15
Capítulo 14 ~ PROCESSO ADMINISTRATIVO
.................................................. 547 Ronny
Charles l.
Introdução...........................................................................................
547
2. Princípios .... ........... .. ... ............. ..............
........... ...... .. ................... ....... 549
2.1. Motivação .................................. ......... ......
.... ..... .... .. ...... ......... .... 549
2.3. Oficialidade
.................................................................................
552
2.4. Gratuidade ............... .................. .......... ...
............... .... .............. .. 552
2.6. Segurança jurídica ............ .............................
.. ...................... ..... 554
3.1. Dos interessados.... ...................... ..... ...... ..
....... .......................... 557
4. Da competência...... ................ ...... .. ........... ..
.......... .. ................ ........... 559
5. Peculiaridades do processo administrativo .............. ..
..... ... .... .......... 561
5.L Dos atos processuais... ........ .. ..
.................................................. 562
5.2. Das intimações ... ............. .......................
........................ ........ .... 563
5.3. Das provas .. .. ................ ............ ......
............... .. .............. ... .. ....... 564
5.5 . Da tramitação prioritária
.......................................... ..... ... .........
565
6. Do recurso administrativo, da coisa julgada administra- tiva e
da revisão .... ........................................... ...
................ .............. 566
7. Prescrição administrativa.. ......................... ....
......... .... ....................... 568
8. Processo administrativo e súmula vinculante .................
... ............... 572
9. Do processo administrativo disciplinar ... ..... ........
......... .................... 573
9.i. Espécies de processo disciplinar
.............................................. 574
9.2. Penalidades disciplinares..... ..... ... .... ....... ...
......... ....... ...... ....... .. 576
10. Súmulas do STF .................. .................. .......
....... .............................. ... 582
ll. Súmulas do STJ.. ...... .................. ... .........
.......... ... ......... ....... ................ . 582
Capítulo 15 ~ IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.......
..................... ... .............. 583 Ronny Charles 1.
Introdução..... ................ ......... .................... ...
.............. ..................... ... 583
2. Competência legislativa .... ................ .... ...........
... .......... .... ....... ...... .. ... 584
16
SUMÁRIO
3.2. Sujeito ativo ........ .... ....... ..... ..
.............................. ....................... 585 3.3.
Atos de improbidade. ......... ................... ..........
............ ....... .. ..... 587 3.4. Elemento subjetivo..........
... .......................... .. ....... .....................
589
4. Das sanções........ ..... ........ ..... ...... ......
................ ..... ... .... ........ ...... ... ..... 590 4.i.
Da gradação das sanções
......................................................... 593
5. Da declaração de bens..........................................
... .................. ..... ... 595 6. Dos processos
administrativo e
judicial............................................ 595 7. Da
responsabilização objetiva administrativa e civil de
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a adminis- tração
pública (Lei n°
12.846/2013).....................................................
600 7.i. Introdução
..................................................................................
600 7.2. Dos atos lesivos à administração pública .........
........................ 601 7.4. Da responsabilização judicial ...
......... ....................................... 604 7.5. Do
acordo de leniência .....
.......................................... ............... 606 7.6.
Da prescrição
............................................................................
608
Capítulo 16 • CONlROLE DA ADMINISlRAÇÃO
PÚBLICA............................... 609 Fernando Baltar 1.
Introdução... .. ..... .. ..... ..... .... .... .... .... ........
.................................. .. ... .... .. 609 2.
Classificação...............................................................................
... .. .... 610
2.i. Conforme o momento a ser exercido ............. ...
................. .... .. 610 2.i.i. Controle prévio, preventivo ou
"a priori" ..................... 610 2.i.2. Controle concomitante
ou sucessivo .. ....... ................ .. .. 610 2.i.3. Controle
subsequente, corretivo "a posteriori"........... . 610
2.2. Conforme a amplitude ... .. .......... .......... ... ... ..
.... ..... ... ................. . 611 2.2.i. Controle hierárquico.
........................... ........ ..... ...... ... .... 611
2.2.2. Controle finalístico, tutela ou supervisão ministerial.. ..
611
2.3. Conforme origem
................................................ ....... ........
........ 611 2.3.i. Controle interno .. ... ...... .. ..... ......
............... ... .. .... ............. 611 2.3.2. Controle
externo.. ........ ... ........... .................
.................... 612
3. Controle exercido pela própria administração. ..................
.............. 616 3.i. Recursos administrativos ... .. .........
.. .. ................................... ...... 617
3.Ll. Legitimidade e prazos para impetração dos recursos
administrativos ........... ................... .... ........
...... 617
3.i.2. Efeitos..... ....... ... .. ............ ............
....... ..... ........................ 618 3.1.3. Fundamento
....................................................................
618 3.i.4. Encaminhamento e forma dos recursos
administrativos.................. .... ........ ...........
.................... .. 619 3.i.5. Efeitos da decisão revisora.
...... .... .... ................. ... .... ..... 620 3.i.6. Não
conhecimento do recurso ....... ................................
621 3.i.7. Espécies de recursos administrativos ....... .... ...
... ..... ..... 622
77
LEONARDO GARCIA, FERNANDO BALTAR E RONNY CHARLES
4. Controle legislativo .......................... .......
............. ........ .. ..... ................ 625 4.i. Controle
político ..................... .... .... ......... ... ........
....... ................. 625 4.2. Controle financeiro e
orçamentário ............ ......... .............. ... .... 627
4.3. Controle de constitucionalidade pelos Tribunais de Contas.....
629 4.4. Controle dos atos de concessão
de aposentadoria ou pensão ..... .. .......................
...................... 630 5. Controle judicial ................
...... ... ............... ....... ........... .. .. ....
................ 632
5.i. Súmula vinculante ..... .... ... ................ .......
..... .. ...... ... .... ...... ... ...... 637
Coleção Sinopses para Concursos
A Coleção Sinopses para Concursos tem por finalidade a prepara ção
para concursos públicos de modo prático, sistematizado e
objetivo.
Foram separadas as principais matérias constantes nos editais e
chamados professores especializados em preparação de concursos a
fim de elaborarem, de forma didática, o material necessário para a
aprovação em concursos.
Diferentemente de outras sinopses/resumos, preocupamos em
apresentar ao leitor o entendimento do STF e do STJ sobre os prin
cipais pontos, além de abordar temas tratados em manuais e livros
mais densos. Assim, ao mesmo tempo em que o leitor encontrará um
livro sistematizado e objetivo, também terá acesso a temas atuais e
entendimentos jurisprudenciais.
Dentro da metodologia que entendemos ser a mais apropriada para a
preparação nas provas, demos destaques (em outra cor) às palavras
-chaves, de modo a facilitar não somente a visualização, mas,
sobretu do, à compreensão do que é mais importante dentro de cada
matéria.
Quadros sinóticos, tabelas comparativas, esquemas e gráficos são
uma constante da coleção, aumentando a compreensão e a memo
rização do leitor.
Contemplamos também questões das principais organizadoras de
concursos do país, como forma de mostrar ao leitor como o as sunto
foi cobrado em provas. Atualmente, essa "casadinha" é fun
damental: conhecimento sistematizado da matéria e como foi a suá
abordagem nos concursos.
Esperamos que goste de mais esta inovação que a Editora Juspo divm
apresenta.
Nosso objetivo é sempre o mesmo: otimizar o estudo para que você
consiga a aprovação desejada.
Bons estudos!
Guia de leitura da Coleção
A Coleção foi elaborada com a metodologia que entendemos ser a mais
apropriada para a preparação de concursos.
Neste contexto, a Coleção contempla:
• Doutrina otimizada para concursos
Além de cada autor abordar, de maneira sistematizada, os assun tos
triviais sobre cada matéria, são contemplados temas atuais, de suma
importância para uma boa preparação para as provas.
Muitos dos conceitos do nosso Direito Administrativo foram
concebidos ainda no período do Estado Liberal . Outra parte des se
ramo jurídico foi concebida durante o Estado Social . A con cepção
democrática, hoje pretendida, exige a acomodação dos conceitos e
normas tradicionais ao novo paradigma constitucional (Estado
Democrático de Direito ), impondo uma "outra qualidade de
Estado".
Perceber essa mutação no direito administrativo é um diferen cial
que auxilia no estudo da matéria e no desenvolvimento do ju rista,
sendo importante para a compreensão de algumas questões objetivas,
além de essencial para questões suscitadas em provas subjetivas e
orais, pelas melhores bancas.
• Entendimentos do STF e STJ sobre os principais pontos
Segundo precedente do STF, é compatível com o princípio da im
pessoalidade, dispositivo de Constituição Estadual que vede ao
Esta do e aos Municípios atribuir nome de pessoa viva a avenida,
praça, rua, logradouro, ponte, reservatório de água, viaduto, praça
de es porte, biblioteca, hospital, maternidade, edifício público,
auditórios, cidades e salas de aula (STF, ADI 307/CE, rei. Min.
Eros Grau, ip.2008).
21
• PALAVRAS-CHAVES EM OUTRA COR
As palavras mais importantes (palavras-chaves) são colocadas em
outra cor para que o leitor consiga visualizá-las e memorizá-las
mais facilmente.
Cargo é o local criado por lei dentro do serviço público que possui
atribuições, nomenclatura e remuneração próprias.
O cargo público, por sua vez, subdivide-se em cargo efetivo e em
comissão.
• QUADROS, TABELAS COMPARATIVAS, ESQUEMAS E DESENHOS
Com esta técnica, o leitor sintetiza e memoriza mais facilmente os
principais assuntos tratados no livro.
r Serviços sociais autônomos
• QUESTÕES DE CONCURSOS NO DECORRER DO TEXTO
Através da seção ªComo esse assunto foi cobrado em concurso?" é
apresentado ao leitor corno as principais organizadoras de concurso
do país cobram o assunto nas provas.
22
~ Como esse assunto foi cobrado em concurso?
No concurso para provimento do cargo de Procurador do Estado do
Ceará-2oo8, foi considerada incorreta a seguinte assertiva: Ao
criar uma autarquia, a administração pública apenas transfere a ela
a execução de determinado serviço público, permanecendo com a
titularidade desse ser· viço.
Capítulo i
Noções preliminares Ronny Charles
Sumário • 1. Breve histórico sobre o Estado - do modelo liberal aos
tempos atuais - 2. O Estado e suas funções: 2.1 A função
administrativa. Critérios de identificação e espécies - 3.
Administração pú blica e direito administrativo: 3-1 Fontes do
direito administrativo - 4. Reforma Administrativa: 4.1 In
trodução; 4.2 Principais alterações; 4.2.1 Servidor público; 4.2.2
Contratos de gestão; 4.2.3 Agências executivas; 4.2.4 Agências
reguladoras; 4.2.5 Tercei ro setor; 4.2.6 Gestão pública e
serviços públicos; o Formas de administração pública - 5.
Tendências no direito administrativo brasileiro: 5.1 Princípio da
legalidade; 5.2 Controle social e democracia parti cipativa; 5.3
Supremacia do interesse público sobre o privado; 5.4
Processualização do direito adminis trativo; 5.5 Crise da noção de
serviço público; 5.6 "Agencificação", com outorga de função
regulatória; 5.7 Princípio da subsidiariedade; 5.8 Relativização
das regras de direito público em algumas contrata ções
administrativas; 5.9 Formas consensuais como instrumento de
resolução de problemas da admi nistração.
1. BREVE HISTÓRICO SOBRE O ESTADO - DO MODELO LIBERAL AOS TEMPOS
ATUAIS
Nesse capítulo introdutório, traçaremos um breve esboço sobre a
evolução do Estado Moderno, partindo de sua compleição liberal e
chegando ao momento mais recente, notadamente em sua faceta
econômica e jurídica. Tal narrativa permite uma visão ampla sobre
vários ramos do Direito Público, inclusive o Administrativo,
ajudando a entender e a perceber as mudanças ocorridas, suas
características e suas tendências.
Com o Estado Moderno, foi erigido um ordenamento legal fun dado,
inicialmente, no poder unitário, totalitário e absoluto, concen
trado na pessoa do príncipe, em período que ficou marcado pelo
absolutismo monárquico- Contudo, conforme ensina Dirley da
Cunha
23
RONNY CHARLES
Júnior, se o início da organização do Estado indica a existência de
uma Administração Pública, pode-se dizer que apenas com a submis
são do Estado ao Direito ( Estado de Direito) foi provocada a
constru ção de um verdadeiro Direito Administrativo, ramo que "
regula as relações entre Administração Pública e administrados,
assegurando a correta e legítima gestão do interesse público e
garantindo os di reitos dos administrados".
A passagem do Estado Absolutista para o Estado Liberal de Di reito
representou a mudança de um modelo baseado na autorida de do
príncipe e sua infalibilidade, para uma realidade que tratava com
primazia a autonomia da pessoa humana e a liberdade civil e
econômica do indivíduo. Essas eram aspirações seculares da classe
burguesa, que consolidaram uma concepção de Estado com poderes
limitados.
A limitação dos poderes estatais impunha a obediência às nor mas
jurídicas, estabelecidas por parlamentares (representantes do
povo), que estipulavam as diretrizes de sua atuação. A concepção
liberal clássica de Estado de Direito teve por base um pilar
institu cional de freios e contrapesos (checks and balances) entre
as três facetas do Poder constituído (Executivo, Legislativo e
Judiciário). No Estado Liberal a Administração Pública tinha
atuação reduzida e ex cepcional, como reflexo das aspirações
burguesas e da repulsa aos excessos praticados pelo Estado
Absolutista Vale frisar, as Constitui ções, naquele momento,
resguardavam, apenas, a primeira geração (ou dimensão) de direitos
fundamentais, reconhecidos como afirma ção do indivíduo frente ao
Estado.
Percebe-se, então, que esse período foi marcado por uma abs tenção
estatal na área econômica e na prestação de serviços públi cos.
Esta atuação equidistante permitiu o incremento de problemas
sociais e econômicos não resolvidos pela insuficiente
autorregulação do sistema mercadológico. Os graves problemas
causados pela atua ção desregrada do mercado indicavam certa
exaustão do modelo liberal e a necessidade de uma reformulação no
papel do Estado na conjuntura social.
Com a grande depressão vivida pelo capitalismo do início do século
XX, que culminou com a quebra da Bolsa de Nova Iorque,
24
NOÇÕES PRELIMINARES
em i929, o modelo de Estado liberal foi pressionado a se renovar,
passando a invocar a maior presença estatal na economia e na ma
terialização de direitos sociais.
Uma nova proposta de Estado, conhecida como Estado Social (do
Bem-Estar Social ou welfare state), agregou outros objetivos à
atua ção/intervenção estatal, passando a ter como meta o
atendimento das necessidades da coletividade. Não por coincidência,
as constitui ções nacionais começaram a registrar direitos e
garantias fundamen tais de segunda geração (ou dimensão) que
reclamavam prestações materiais pelo Estado, em favor dos
indivíduos, como instrumento para efetivar liberdades
públicas.
o Estado Social surgiu com a incumbência de dar resposta a ques
tões sociais que clamavam por uma intervenção estatal, de modo a
assegurar condições mínimas para aqueles incapazes de prover o seu
próprio sustento. Nesse contexto, a proteção da liberdade e a
presunção da igualdade entre os homens deixaram de ser o foco
único, crescendo a importância da atuação pública na amenização das
desigualdades sociais.
Diante do novo paradigma, a Administração Pública teve que am
pliar suas atribuições e deveres perante a sociedade, buscando su
prir anseios coletivos como saúde, assistência e educação.
Canotilho lembra que, se o Estado, em sua configuração moderna, foi
concebi do em razão de um Estado de Direito, justificado pela
necessidade de oferecer proteção contra violências públicas e
privadas, garantin do liberdade e segurança; da mesma forma, o
Estado Social surgiu para dar solução a outro tipo de violência, a
pobreza.
No novo ambiente, impôs-se a necessidade de realização de de
terminadas prestações públicas, agora entendidas como ônus esta
tal, que assumiu a dupla função de suprir as deficiências do
sistema de mercado e implementar objetivos definidos de políticas
públicas.
Esse novo paradigma, certamente, afetou materialmente a Ad
ministração Pública e, por consequência, o Direito Administrativo.
Não apenas pela revisitação de alguns de seus princípios de atua
ção (como a igualdade), mas também pela repercussão da grande
expansão de suas atividades (com a criação de novos órgãos e
o
25
RONNY CHARLES
estabelecimento de novas com petências), que precisaram ser regu
ladas por normas jurídicas.
Contudo, no decorrer do século XX, diante da sobrecarga das
prestações sociais, falta de autonomia, complexidade das institui
ções políticas, crises administrativas e carência de apoio pelos
ci dadãos, configurou-se um quadro de ingovernabilidade que levou
à crise do Estado Social. À medida que ela era aprofundada, eviden
ciavam-se os problemas relativos à estrutura estatal e as
dificulda des para atender à cobertura de novas demandas sociais,
como o desemprego, a proteção ao meio ambiente e o desenvolvimento
de políticas públicas.
Ademais, o crescimento desmesurado do Estado, que passou a ser
prestador de serviços públicos, investidor e empresário, além de
impor um crescente aumento da dívida pública, permitiu um fortale
cimento exagerado do Poder Executivo, desequilibrando o tradicio
nal sistema de controle e gerando inúmeras fragilidades
estruturais, identificadas (até hoje) na origem de escândalos
políticos.
Na verdade, a chamada crise do Estado Social (ou de Bem -Estar)
parecia relacionada, grosso modo, a fatores como as di ficuldades
de fomento do desenvolvimento e manutenção da es tabilidade
econômica, através da intervenção maciça do Estado, a crise de
legitimidade dos representantes políticos, o excesso de demandas e
o consequente aumento da carga fiscal para dar conta de seu
custeio. Todos esses elementos foram potencializa dos por
variáveis externas ou exógenas, como o fim do desen volvimento
pós-guerra, o rompimento do sistema de equilíbrio cambial firmado
pelo acordo de Bretton-Woods, as crises do pe tróleo, a nova
realidade globalizada e a instabilidade do mercado financeiro
internacional.
Revigoraram-se algumas teorias que permeavam o raciocínio li
beral, notadamente da primazia da iniciativa privada e da neces
sidade da retração estatal em sua atuação interventiva. O Estado,
outrora apontado como o único capaz de resolver as injustiças e
desequilíbrios causados pelo apetite capitalista da doutrina
liberal, passou a ser considerado, por alguns radicais, ávidos pelo
retor no do Estado mínimo, como o grande problema da crise
econômica enfrentada pela maioria dos Estados que adotaram o
postulado do welfare state.
26
NOÇÕES PRELIMINARES
De qualquer forma, a história já provou os malefícios que podem ser
causados pela atuação libertina do Mercado, cristalizando a lição
de que ela gera modelos antagônicos, desinteressantes para o
pró
prio capital. A recente crise do sistema flnancelro mundial
fortaleceu o raciocínio que coloca o Estado como ator relevante no
cenário econômico, pela compreensão de que sua atuação é necessária
para
manter o equilíbrio do sistema social.
Noutro diapasão, continua em vigor a tese de que o Estado deve
centrar seus esforços nas suas atividades precípuas, redimensionan
do a sua atuação na busca por eficiência e pela legitimidade de
suas ações. Ademais, exige-se proteção para o cidadão, frente a
algumas práticas autoritárias exercitadas pela Administração
Pública, hiper trofiada no transcorrer do Estado Social.
Neste novo cenário econômico e jurídico, fortemente afetado pelo
fenômeno da globalização, a ampliação das potencialidades
tecnológicas, inclusive de comunicação, e a consagração dos
direitos humanos, descortina-se um novo paradigma. Discute-se uma
nova via para a concepção de existência e de atuação da figura
estatal, potencializando seu papel regulador e sedimentando sua
condição
de Estado Democriitlco de Direito.
Segundo Di Pietro, essa configuração do Estado Democr~tlco de
Direito é resultado da síntese dialética dos momentos anteriores da
evolução dos paradigmas de Estado, constituindo-se em novo
conceito, que une preceitos do direito formal burguês e do direito
materializado no Estado Social.
Conforme será visto adiante, novamente se faz necessário revi
sitar o modelo de Administração Pública, as normas que a regulam e
os seus princípios. Além de impor a efictenda como princípio, o
Direito Administrativo rediscute conceitos como leg lldade,
publlc:I· dade, supremacia do lntere se pt1bllco, per onallzação do
direito admlnlstt tlvo, atos e contratos admlnlsttatívos, entre
outros. Tal embate impõe a necessidade de redlscussão do papel do
stado, dilema que não se resolve pela redução da quantidade de
Estado, mas sim, nas palavras de Boaventura de Sousa Santos, pela
constru ção de outra qualidade de Estado.
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RONNY CHARLES
Muitos dos conceitos do nosso Direito Administrativo foram con
cebidos ainda no período do Estado Liberal. Outra parte desse ramo
jurídico foi concebida durante o Estado Social. A concepção
democrá tica, hoje pretendida, exige a acomodação dos conceitos e
normas tradicionais ao novo paradigma constitucional (Estado
Democrático de Direito), impondo uma "outra qualidade de
EstadoH.
Perceber essa mutação no direito administrativo é um diferencial
que auxilia no estudo da matéria e no desenvolvimento do jurista,
sendo importante para a compreensão de algumas questões objeti
vas, além de essencial para questões suscitadas em provas subjeti
vas e orais, pelas melhores bancas.
~ Como esse assunto foi cobrado em concurso?
No concurso para Analista Judiciário do Tribunal de Justiça do
Ceará (Ces pe/2014), foi considerada errada, a seguinte assertiva:
"O Estado liberal, surgido a partir do século XX, é marcado pela
forte intervenção na so ciedade e na economia".
No concurso para o Tribunal de Justiça do Paraná (2008), com a
seguinte ementa: "Analisando o arcabouço constitucional que indica
as noções do Estado Democrático de Direito, a moderna doutrina do
Direito Adminis trativo aponta para uma transformação da noção de
Interesse Público, aludindo a um fenômeno chamado "personalização
do direito adminis trativo". Nesse contexto, assinale a
alternativa correta:". Foi considerada correta a seguinte
alternativa: "O Interesse Público confunde-se com a atividade da
Administração Pública na realização da democracia e dos direitos
fundamentais;"
~ Importante!
Tornando mais produtiva a leitura das sínteses jurídicas
apresentadas adiante, esse sucinto relato tem a pretensão de
(didaticamente) permitir ao leitor a compreensão de algumas
tendências de nosso Direito Admi nistrativo, constantemente
suscitadas em questões das melhores bancas de exame (direta ou
indiretamente).
2. O ESTADO E SUAS FUNÇÕES
2.1. Funções estatais clássicas
Tradicionalmente, podemos considerar o Estado como uma ins
tituição, organizada social, jurídica e politicamente, detentora
de
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NOÇÕES PRELIMINARES
personalidade jurídica de direito público e de poder soberano para,
através de suas instituições e de um Governo. dentro de uma área
territorial, gerir os interesses de um povo.
No Brasil, temos um sistema de Governo que concentra as fun ções
de chefe de Estado e de chefe de governo na pessoa do chefe do
Poder Executivo.
Consolidou-se o entendimento clássico de que o Estado possui três
funções (legislativa, jurisdicional e administrativa), realizadas
por seus Poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo) de forma
típica ou atípica. Importante lembrar que cada Poder, além de sua
função típica, também possui funções atípicas. Assim, por exemplo,
embora a função típica do Poder Legislativo envolva a criação de
normas jurídicas que inovam o ordenamento (função legislativa),
seus ór gãos também exercem função administrativa, notadamente na
rela ção com seus servidores ou quando realizam contratações
públicas. Outrossim, o Legislativo exerce função jurisdicional,
atipicamente, ao julgar o Presidente da República (CF, art. 52,
1).
Em nossa opinião, parece mais adequada a alusão às funções
legislativa, jurisdicional e executiva, subdividindo-se, a última,
em função política (ou de governo) e em função
administrativa.
Legislativa
Jurisdicional
Política
Executiva
Administrativa
Enquanto a função política (ou de Governo) está relacionada à
superior gestão da política estatal (como ocorre no veto presiden
cial, na cassação política de um parlamentar ou em algumas
decisões
do Tribunal Constitucional), a função administrativa está
relacionada à execução das normas jurídicas para atendimento direto
e imediato do interesse da coletividade, através de comportamentos
infrale gais, submetidos a um regime jurídico próprio (o
administrativo), a
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uma estrutura hierárquica e ao controle de legalidade pelo
Poder
Judiciário.
~ Como esse assunto foi cobrado em concurso? No concurso para
Analista Judiciário do Tribunal de Justiça do Ceará (Ces pe/2014),
foi considerada errada, a seguinte assertiva: "A administração
pública, em sentido estrito, abrange a função política e a
administrativa."
2.2. Funções essenciais à Justiça
Cabe observar, ainda, que a Constituição, ao tratar sobre a
or
ganização dos Poderes, em seu título IV, insere determinadas
fun
ções em capítulo próprio, classificando-as como "funções
essenciais
à Justiça", com configuração constitucional peculiar, sendo o
referido capítulo dividido em três seções, designadas,
respectivamente, "Do
Ministério Público", "Da Advocacia Pública" e, a última delas, "Da
Advocacia e da Defensoria Pública".
Vale fazer referência ao ensino de Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, principal fonte de escritos sobre o tema. O célebre
doutrinador nos ensina que:
"A Constituição de 1998, no Título consagrado à Organização dos
Poderes, além dos quatros tradicionais Capítulos, dedi
cados aos três Poderes do Estado, apresenta um quarto, cui
dando, em apartado, das Funções Essenciais à Justiça.
Surpreendentemente, ao que se nota, a literatura juspolíti
ca nacional, com poucas e lúcidas exceções, parece não ter
dado conta da transcendência dessa inovação e do que ela
representa para a realização do valor justiça, aqui entendida como
síntese da licitude, da legitimidade e da legalidade, no Estado
contemporâneo, como aventam os jusfilósofos mais
respeitáveis, como MIGUEL REALE, um valor básico e instru mental
para a realização de todos os demais, por pressupor
'uma composição isenta e harmônica de interesses"'.'
1. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. As funções essenciais à
justiça e as procura turas constitucionais. Revista do
Procurodorio-Cerol do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, n.
45, p. 41-57, 1992.
30
NOÇÕES PRELIMINARES
Importante perceber que o deslocamento das funções essenciais à
Justiça para um capítulo próprio, inserido no título sobre a
organi zação dos Poderes, mas autônomo em relação aos três
anteriores, que discorrem sobre os Poderes da clássica repartição
(Executivo, Judiciário e Legislativo) não se deu de forma
despropositada. A dis
tribuição ordenada pela Constituição tem sentido e demonstrou sin
tonia com as mudanças que ocorreram no Estado Moderno, tornan do
inadequada ou insuficiente a teoria da separação dos poderes,
em sua compleição original.
~ Atenção!
As funções essenciais à Justiça, conforme lições do Mestre Diogo de
Fi gueiredo Moreira Neto, apresentam-se como sistema de controle,
atra vés de funções específicas que atuam por órgãos técnicos,
#exercentes de uma parcela do poder estatal, mas destacados dos
Poderes do EstadoH. O Constituinte buscou prestigiar funções
imprescindíveis para o equilí brio e para a harmonia dos Poderes
estatais, e é sob esse aspecto que deve ser percebida a atuação da
advocacia privada e das Nprocuraturas constitucionaisH (o
Ministério Público, a Advocacia de Estado e a Defen soria
Pública).
2.3. A função administrativa. Critérios de identificação e
espécies
O presente trabalho se deterá especificamente ao estudo da fun ção
administrativa. Ela se diferencia das demais funções e é
exer
cida tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judiciário. Quando qualquer dos poderes/
funções ou de seus órgãos e entidades atua no campo dessa função
administrativa, atua enquanto Administração Pública, submetendo-se
ao seu regime jurídico.
~ Atenção!
Em relação ao nepotismo (que afronta princípios do regime jurídico
da administração pública), o Supremo tem assentado que a nomeação
de parentes para cargos políticos não configuraria afronta aos
princípios constitucionais que regem a Administração Pública, tendo
em vista sua natureza eminentemente política (STF AgR 6650, Rei.
Min. Ellen Gracie, 16/10/2008).
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RONNY CHARLES
Importante perceber que tal entendimento do Supremo segue a linha
de raciocínio de que há uma diferenciação entre função
administrativa e função política, não se submetendo esta última, ao
regime jurídico da Administração Pública.
A doutrina identifica as funções administrativas através de três
critérios:
Critério subjetivo ou· leva em conta o sujeito responsável pelo
exercício da fun ção administrativa; orgânko - ·
Critério objetivo material
Critério objetivo formal
busca reconhecer a função através de elementos intrínse cos da
atividade, ou seja, através de seu conteúdo;
busca reconhecê-la pelo regime que a disciplina.
Embora parte da doutrina aponte um ou outro critério como mais
adequado para a identificação da função administrativa, parece-nos
que nenhum deles é suficiente. Assim, eles devem ser avaliados em
seu conjunto, para a correta identificação da função
administrativa.
A função administrativa compreende diversas atividades, como:
atividade direcionada a proporcionar utilidades ou comodidades para
os administrados, para satisfação de suas necessidades;
atividade que contém ou restringe o exercício das liberdades, ade
quando-as ao interesse público;
atividade administrativa de estímulo à iniciativa privada de
utilida de pública, que desenvolve atividades de interesse
coletivo;
atuação da Admin istração no domínio econômico, seja de forma
direta (através de suas empresas estatais), seja de forma indireta,
através da regulamentação e da fiscalização da atividade econô
mica.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO ADMINISTRATIVO
A Administração Pública é a faceta organizacional do Estado vol
tada para o atendimento das necessidades coletivas, no desempe nho
de sua função administrativa.
A expressão pode ser compreendida em dois sentidos:
32
a) Sen