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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ESTADO FISCAL MAIS EQUILIBRADO EM TEMPOS DE CRISE
Por: Letícia Rodrigues de Souza
Orientador
Profª. Gisele Leite
Rio de Janeiro
2015
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ESTADO FISCAL MAIS EQUILIBRADO EM TEMPOS DE CRISE
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão e Planejamento
Tributário.
Por:. Letícia Rodrigues de Souza
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus pelo dom da vida e pela oportunidade
de realizar esta Pós-Graduação.
Aos meus familiares que me incentivaram e me apoiaram para que eu
chegasse a este momento e que muitas vezes ficaram sem a atenção
merecida, pelo tempo que me dediquei ao curso e a esta monografia.
Ao corpo docente com quem tive a grata satisfação de encontrar ao
longo do período acadêmico, em particular a professora Gisele Leite, pela
orientação, paciência e contribuição para a concretização deste trabalho.
E a todos àqueles que de alguma forma contribuíram para a conclusão
dessa nobre graduação
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DEDICATÓRIA
“É muito melhor lançar-se em busca de conquistas
grandiosas, mesmo expondo-se ao fracasso, do que
alinhar-se com os pobres de espírito, que nem
gozam muito nem sofrem muito, porque vivem numa
penumbra cinzenta, onde não conhecem nem vitória,
nem derrota.” (Theodore Roosevelt)
Aos familiares
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RESUMO
Sabe-se que a carga tributária brasileira é considerada uma das mais
elevadas do mundo e que a legislação tributária é complexa e, como se isso já
não bastasse, ainda sofremos com a má gerência dos recursos tributários
obtidos pelo Estado, o que ocasiona um desequilíbrio na função social desses.
É dever do ente tributante, não só arrecadar os tributos devidos, mas também,
distribuí-los de forma justa, amenizando assim as desigualdades sociais,
proporcionando uma melhor qualidade de vida às pessoas.
Primeiramente, se fez a explanação do conceito de tributo, sua origem,
natureza jurídica, espécies, Estado Fiscal e Crise Tributária. Após, a autora
realizou um estudo da legislação tributária brasileira na Constituição Federal.
No segundo capítulo, fez-se a comparação do Brasil com Portugal, após
a Crise financeira. Portugal foi escolhido como país de comparação, pois
influenciou muito a Carga Tributária nos tempos primórdios.
No terceiro capítulo, procurou-se discorrer sobre a carga tributária
brasileira e seus reflexos nas empresas e suas conseqüências, passando por
alguns conceitos e oferecendo algumas causas para a melhora da Crise
Tributária.
Por fim, com a opinião particular da autora, na conclusão, foi
apresentado como poderia ser solucionado o problema proposto neste
trabalho.
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METODOLOGIA
A metodologia utilizada neste trabalho será a partir da Consulta de
doutrina, jurisprudência e legislação sobre o tema, incluindo biografias, artigos,
livros, Constituição Federal e experiência vivenciadas no dia a dia. Serão
citados pesquisadores como: Hugo de Brito (2004), Ricardo Lobo (2012),
Eduardo Sabbag (2013), entre outros, pois têm apresentado trabalhos bastante
significativos nessa área.
Nas pesquisas referente a Crise Tributária, adota-se também a utilização
de artigos, fundamentados e narrados de forma clara e consultas em sites,
relacionados a jurisprudência brasileira, que nos mostram dados concisos a
respeito das tributação que sofremos cotidianamente, pois todo cidadão terá
direito a qualquer tipo de informação referente a Carga Tributária brasileira.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..............................................................................................08
CAPÍTULO I - O Estado Fiscal, conceitos e crise.....................................10
CAPÍTULO II - Carga Tributária Brasileira/Situação Fiscal após crise
mundial de Brasil e Portugal......................................................................18
CAPÍTULO III – As Empresas e a carga tributária....................................24
CONCLUSÃO...............................................................................................29
ANEXOS.......................................................................................................30
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA...................................................................35
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INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa a trazer alguns conceitos, reflexões e dados
referentes ao Estado Fiscal Brasileiro e suas atuais mudanças. Com a presente
crise fiscal vivenciada nos últimos tempos, o governo brasileiro ainda não
conseguiu arquitetar um meio para amenizar a alta tributação. Além disso, as
empresas acabam contribuindo, sem compreenderem as alíquotas vigentes e
seus destinos, na atual carga tributária brasileira.
A origem do Estado Fiscal se deu mediante a modificação social e
econômica iniciada com a chegada do iluminismo e a decadente estrutura dos
Estados monárquicos do período feudal, no qual a tributação era esporádica,
surpresa e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas, com a finalidade
de prover as fazendas dos reis e monarcas, chegando assumir as
características do confisco.
Com o crescente comércio e desenvolvimento industrial, assim como a
liberdade de iniciativa do homem, tudo isso associado à decadência do regime
até então vigente, o tributo surgiu como nova forma de arrecadar receitas para
a manutenção do Estado e dos próprios indivíduos.
O Estado Fiscal pode ser visto como aquele que recebe, por delegação
do povo, mediante seus mandatários ou de forma direta, o poder de tributar;
produto de uma constituição que lhe conferirá essa prerrogativa de formação
de receitas e, noutra banda, lhe imporá uma série de limitações para o
exercício de referida tributação.
A carga tributária de um país é a parcela de recursos que o Estado retira
dos indivíduos e empresas para financiar as ações do governo. O aumento da
carga tributária torna o recebimento dos bens públicos mais onerosos para os
cidadãos. As pessoas são obrigadas a trabalharem mais tempo, para
garantirem o pagamento dos seus impostos.
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Não menos importante, o sistema Português teve uma forte influência no
Brasil. Durante o século 18, o Brasil Colônia pagava um alto tributo para seu
colonizador, Portugal. O imposto cobrado pela Coroa Portuguesa sobre todo o
ouro encontrado em suas colônias correspondia a 20%, ou seja, 1/5 (um
quinto) do metal extraído que era registrado em "certificados de recolhimento"
pelas casas de fundição. Atualmente, pagamos o dobro de impostos daquela
exigida por Portugal à época da Inconfidência Mineira. Em contrapartida,
Portugal sofre os efeitos da crise Norte Americana.
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CAPÍTULO I
O ESTADO FISCAL, CONCEITOS E CRISE
1- O Estado Brasileiro como Estado Fiscal
1.1 - Conceitos
O Estado Moderno, em sua dimensão financeira, divide-se em três tipos:
o Estado Patrimonial, o Estado de Polícia e o Estado Fiscal.
Segundo Ricardo Lobo Torres, o Estado Patrimonial surge em duas
vertentes distintas: uma, na Holanda e na Inglaterra, outra, na França,
Alemanha, Áustria, Espanha e Portugal. Sua principal característica é o
patrimonialismo financeiro, mantendo-se fundamentalmente das rendas
patrimoniais ou dominiais do príncipe, apoiando-se apenas secundariamente
na receita proveniente de tributos. Explica Torres que: “No Estado Patrimonial
se confundem o público e o privado, o imperium e o dominium,a fazenda do
príncipe e a fazenda pública.”
Ao Estado Patrimonial, sucede o Estado de Polícia, que floresce
principalmente na Alemanha e na Áustria, de onde migra para a Itália, a
Espanha e Portugal.
O Estado de Polícia caracteriza-se como um Estado modernizador,
intervencionista, centralizador e paternalista, com base na atividade de polícia
(polizei), visando a garantia da ordem e da segurança e a administração do
bem-estar e da felicidade do Estado e de seus súditos. Conforme Torres,
“Inicia-se a separação entre o público e o privado, entre as rendas patrimoniais
e o tributo, que, entretanto, ainda é tênue, permanecendo a indistinção entre
política e economia. [...] O tributo deixa de ser esporádico e destinado a
atender necessidades públicas e passa a exibir finalidades extrafiscais,
podendo ser cobrado, com apoio na Razão de Estado, para o ulterior fomento
das atividades produtivas das empresas e mediante intervenção direta na
economia, por meio de monopólios e do fabrico de diversos produtos.‖
No Estado Fiscal, que gradualmente sucede ao Estado de Polícia, com o
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advento do liberalismo e do capitalismo, a receita pública assume novo perfil,
passando a fundar-se nos empréstimos e principalmente nos tributos. Dá-se a
separação entre a fazenda pública e a fazenda do príncipe, entre a política e a
economia, minimiza-se a intervenção estatal, o tributo deixa de ser transitório e
vinculado a necessidades conjunturais para ser cobrado permanentemente
com base na riqueza e na capacidade contributiva. Conforme Torres: ―No
Estado Fiscal modifica-se o conceito de riqueza. Antes, no patrimonialismo,
apenas o rei e a Igreja eram ricos. No Estado de Polícia começa a se alterar a
consideração da riqueza, que passa a ser o símbolo da felicidade do príncipe e
dos súditos. Agora, no liberalismo, o que importa é a riqueza das nações, ou
seja, a riqueza da sociedade suscetível de imposição fiscal pelo Estado.”
1.2 – Primórdios da Crise
A cada interpretação sobre as causas da crise da América Latina, há
uma estratégia de desenvolvimento associada que só pode ser implantada se
uma coalizão de classes for capaz de celebrar um pacto político informal que a
sustente.
No século XIX, o Estado Liberal – Estado mínimo, praticamente ausente
da área social, tinha a função de garantir a propriedade e os contratos, e deixar
todo o mais para o mercado. Neste século, entre o final da Primeira Guerra
Mundial e a queda do muro de Berlim, tivemos o Estado Social ou Social-
Burocrático. Com a crise desse tipo de Estado, a partir dos anos 70 e
principalmente nos anos 80, um novo Estado começa a emergir: o Estado
Social-Liberal, que é social, pois mantém suas responsabilidades pela área
social, mas é liberal porque acredita no mercado e contrata a realização dos
serviços sociais de educação, saúde, cultura e pesquisa científica de
organizações públicas não-estatais que financia a fundo perdido com
orçamento público.
A orientação ao mercado permanece como prioridade, mas o objetivo
não é atingir o Estado mínimo e sim reconstruir o Estado devolvendo-lhe
capacidade de governar e exigindo que os prestadores de serviços ao Estado
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compitam entre si ao invés de deterem o monopólio de seus recursos
destinados àqueles serviços.
A década de 80 foi um período de crise para a América Latina e para a
Europa Oriental. Nos países desenvolvidos, a crise foi mais branda, mas
mesmo assim, houve, desde o início dos anos 70, uma queda efetiva de suas
taxas de crescimento, ao mesmo tempo em que o desemprego transformou-se
no principal problema desses países: nos últimos 20 anos, o crescimento foi
correspondente à metade do que havia sido nos vinte anos anteriores.
2 – Crise Fiscal
A interpretação da crise do Estado é uma tentativa de síntese entre os
antigos paradigmas, que atribuíam um papel decisivo ao Estado, e o paradigma
neoliberal. Ela considera que a crise do Estado possui três aspectos: uma crise
fiscal, uma do modo de intervenção e uma da forma burocrática de
administração do Estado. A crise fiscal caracteriza-se pela perda do crédito
público. Pelo fato de que a elevada dívida pública, combinada com altas taxas
de inflação, déficit público, altas taxas de juros internas, taxas declinantes de
crescimento, torna ela própria explosivas as expectativas com relação ao seu
crescimento.
A crise do modo de intervenção é definida pela exaustão das formas
protecionistas de intervenção, pela multiplicação de subsídios e pelo excesso
de regulação em uma economia. A crise da forma burocrática de
administração, pela rigidez e ineficiência do serviço público.
De acordo com essa interpretação, a crise do Estado é a causa básica
da crise econômica dos países do Terceiro Mundo e do Leste Europeu e da
queda das taxas de crescimento dos países desenvolvidos a partir dos anos
70. Os países que foram capazes de superar a crise foram essencialmente
aqueles que preservaram sua solvência fiscal.
A causa básica para a crise não será encontrada no progresso
tecnológico excessivamente capital-intensivo (ou poupador de capital) nem
deterioração das relações capital-trabalho baseadas nas técnicas tayloristas.
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Essas duas causas, particularmente a última, podem ajudar a explicar a crise,
mas elas não fornecem a explicação essencial.
A complexidade da lei fiscal também não permite que o contribuinte
cumpra com rigor as obrigações fiscais, porque não a entende ou, muitas
vezes, a própria ordem tributária potencia a evasão, dado que a máquina fiscal
não se encontra preparada para fiscalizar todos os contribuintes dada a
complexidade que a enferma.
A evasão e fraude fiscais, desde sempre temas polêmicos, são, todavia,
atualmente muito debatidos em época de crise mundial, já que tais práticas
abusivas e criminosas constituem um ataque ao suporte financeiro do Estado,
originando outras conseqüências nefastas quer para a economia nacional quer
para a economia internacional. É inerente saber a definição de alguns
conceitos, para aprimoramento do campo de estudo, a saber:
2.1 – Elisão Fiscal
Segundo SABBAG (2013, p. 202) esta tem o objetivo de
impedir a ocorrência de um determinado fato gerador
sendo por exclusão do contribuinte ou somente pela
redução do montante tributário a ser pago, referindo-se
as condutas lícitas do planejamento do imposto ou
economia deste.
MACHADO (2004, p. 132) explica que é o ato de
supressão do imposto, ou seja, é o ato de elidir ou
eliminar o imposto. Elisão segundo MACHADO, ao
contrário da definição de outros autores, é um ato ilícito,
justamente por tentar eliminar um tributo.
ALEXANDRE (2010, p. 287), fala de hipóteses em que
poderá ocorrer elisão, após a ocorrência do fato gerador,
tais como: O momento da declaração do imposto de
renda de pessoa física, onde este na hora de declarar o
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seu imposto, poderá escolher entre o modelo mais
simples e o mais completo, onde no primeiro terá a sua
redução de 20%, até um determinado limite.
No mesmo sentido TORRES (2012, p. 8), fala que a
elisão pode ser tanto lícita quanto ilícita, onde a primeira
consiste em planejamento fiscal existente, enquanto que
a ilícita consiste em planejamento fiscal abusivo.
A elisão, onde é denominada por alguns doutrinadores como evasão
lícita, ocorre antes de acontecer o fato gerador, onde o contribuinte tem a
opção de celebrar negócios jurídicos com a carga tributária menos onerosa,
devido ao planejamento tributário. Ou seja, a elisão, de acordo com a doutrina,
ocorre antes da ocorrência do fato gerador, e pode ser tanto lícita, onde
obedece o que está descrito na lei tributária e a ilícita que se trata de abuso de
forma.
2.2 - Evasão Fiscal
A evasão fiscal ocorre quando o contribuinte realiza atos ilegais ou
fraudulentos após a concretização do fato gerador, visando suprimir, reduzir ou
retardar o cumprimento da obrigação tributária.
Dificilmente, encontra-se na doutrina uma abordagem exclusiva da
evasão fiscal, já que a elisão mostra-se como o contraponto da ilegalidade,
dessa forma cumpre transcrever o entendimento de Hermes Macedo Huck,
citado por Leandro Paulsen (2005. p.949):
“Evasão é sempre ilegal; a elisão é lícita. “Evasão é
sempre ilegal. A fuga do imposto devido, manifestada
sob a forma de fraude, simulação ou embuste de
qualquer natureza, sofre condenação em todos os
sistemas jurídicos nacionais. Elisão, elusão ou evasão
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lícita é a subtração ao tributo de manifestações de
capacidade contributiva originalmente sujeitas a ele,
mediante a utilização de atos lícitos. A fraude à lei, de
forma genérica, está incluída na hipótese de evasão, e
sua prática consiste em evitar ardilosamente, consciente
e dolosamente o surgimento do fato gerador do tributo.”
Dessa maneira, a evasão fiscal possui caráter ilícito, o contribuinte de
maneira ardilosa visa o não pagamento do tributo, mesmo após o nascimento
da obrigação tributária. Já a elisão fiscal consiste nas escolhas preliminares
autorizadas pela legislação, ou não proibidas por esta, que evitam, diminuem
ou protelam o pagamento do tributo.
2.3 - A Crise nas Finanças Públicas nos Anos 80
A partir da segunda metade dos anos 80, a idéia de que o governo
apresentava um sério desequilíbrio, que era necessário corrigir e que se
encontrava na raiz do problema da alta inflação que o país experimentava,
tornou-se majoritária entre os analistas econômicos. As causas desse
desequilíbrio foram variando ao longo do tempo, mas podem ser resumidas nos
seguintes pontos:
A crise da dívida externa, pelo efeito simultâneo da elevação das taxas
de juros internacionais e do desaparecimento do crédito externo, que
fora abundante ate 1982;
O aumento do peso dos encargos da dívida pública, pelo aumento da
relação dívida do Governo Central/PIB;
O aumento dos gastos do governo, a partir do início da chamada Nova
República em 1985;
Os efeitos da Nova Constituição, notadamente no que tange ao impacto
sobre benefícios previdenciários e transferências constitucionais da
União;
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Cada um desses pontos encontrou, no seu momento, sólidos alicerces
nos dados da época. Vale a pena citar alguns dados esparsos: A taxa de juros
externa, que fora de 9,4% ao ano a segunda metade dos anos 70, atingiu uma
média de 14,9% nos três primeiros anos da década de 80; A dívida líquida total
do Governo Central que era de apenas 4% do PIB no começo dos anos 80,
cresceu rapidamente, até 20% do PIB em meados da década; O gasto corrente
do governo aumentou uma média de 10% do PIB em 1985 para 13,9% no
qüinqüênio seguinte.
Esse conjunto de fatores contribuiu para a crise inflacionária da
economia brasileira dos anos 80 e, indiretamente, para a queda das taxas de
crescimento. Entretanto, persiste a idéia de que só o setor privado se ajustou e
há uma percepção de que a situação fiscal continua crítica.
2.4 - Situação Fiscal no início dos Anos 90
Em relação a crise da dívida externa, há alguns anos, podiam ser
estimadas de forma razoavelmente aproximada, com base nos dados de
receita e despesa da Contas Nacionais (CNs). Portanto, tendo ocorrido um
aumento expressivo em algumas rubricas fundamentais do gasto público nas
CNs nos anos 90, alguns analistas tenham suposto que a situação fiscal não
podia ter melhorado.
O problema de adotar as CNs como critério para avaliar a verdadeira
situação das cotas públicas é que nos últimos anos a trajetória recente dos
seus resultados se descolou da evolução das necessidades de financiamento
do setor público. Entretanto, há dois elementos que autorizam a fazer essa
escolha. Primeiro, o déficit consolidado guarda relação com a evolução da
dívida do setor público e a trajetória desta nos anos 90. E segundo, a
interpretação dos resultados das CNs ficou prejudicada pela evolução recente
do item: outras receitas correntes líquidas das CNs. A tabela 1 no anexo,
mostra o comportamento do resultado inclusive juros internos das contas do
governo (Federal, Municipal e Estadual) de 1980 e 1994 e indica a variação
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errática do mencionado item de receita que distorce todos os cálculos do
resultado das CNs.
A crítica aos encargos da dívida pública, acerca do caráter
supostamente provisório do ajuste fiscal dos últimos anos, merece um exame
cuidadoso, com ênfase no que aconteceu em 1994 e 1995. O argumento de
que o gasto do Tesouro Nacional está artificialmente contido, ganhou força nos
primiros anos da década atual, a partir da constatação de que as necessidades
de financiamento do setor público de fato tinham caído, conjugada porém com
a percepção predominante no público de que o problema fiscal estava longe se
ter sido equacionado. Muitas vezes, o argumento era acompanhado da alusão
à suposta inutilidade de se aumentarem os impostos como forma de superar a
existência desse desequilíbrio potencial das contas públicas, o que
concentraria a necessidade de reforma fiscal no ataque a evasão tributária e
numa grande reforma administrativa. Em suma, o Brasil estaria no lado ruim da
Curva de Laffer¹, 1quando elevações das alíquotas tendem a não produzirem,
se não contraproducentes, para aumentar a arrecadação.
O Equívoco deste último ponto especifico, referente à receita, é que ele
foi simplesmente negado pela evidência empírica mais recente. A tabela 2
apresenta a evolução da receita tributária da União desde 1988. Observe-se
que ela aumenta quase 3 pontos do PIB entre esse ano e 1994, o que é
perfeitamente consistente com o incremento observado entre essas mesmas
datas na carga tributária, na primeira coluna de dados da tabela 2.
Segundo o advogado com atuação em Direito Tributário, Cezar
Augusto C. Machado, a conta não seria tão absurda se o Brasil não tivesse
uma arrecadação tributária extremamente alta quando comparada a outros
países de economia similar. E boa parte desse problema está enraizado no
nosso sistema tributário que é totalmente complexo. Conforme avaliação do
Banco Mundial, o custo de compliance no Brasil é o mais alto do mundo. Isso
significa que gasta-se muito para ditar as regras e manter seu funcionamento.
1 A curva de Laffer é, em economia, uma representação teórica, como podemos ver pelo gráfico, da relação entre o valor conseguido em impostos pelo governo e todas as suas hipóteses de taxação.
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Em resumo, sustenta-se um sistema ineficiente por falta de disposição dos
governos para a mudança. Historicamente a solução adotada em épocas de
crises sempre foi a mais fácil, que vem acompanhada do aumento e da criação
de novos impostos. A reforma tributária seria a única maneira de reverter o
problema atual e não empurrá-lo para frente como tem sido feito nas últimas
décadas. Sim, há 20 anos se fala em reforma do sistema sem que nenhum
governo tenha se mobilizado. Talvez se isso já tivesse ocorrido hoje a história
seria outra.
3 – Guerra Fiscal do ICMS
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços –ICMS, possui
papel fundamental na arrecadação dos Estados da Federação. Nesse sentido,
o ICMS, em alguns estados menos desenvolvidos em que a arrecadação de
outros tributos é diminuta, constitui uma fatia importante do orçamento
financeiro da região, sendo o tributo de maior arrecadação no país.
Regulando tal imposto, a Lei Complementar n° 24/75, diz que a
concessão de benefícios fiscais relativas ao ICMS dependerá sempre da
decisão unânime dos Estados representados, o que torna tal concessão um ato
difícil de ocorrer.Diante de tal cenário, muitos Estados passaram a conceder
benefícios unilaterais, ou seja, incentivos fiscais para a instalação de indústrias
que proporcionam o desenvolvimento local, com o fomento ao trabalho e
distribuição de renda, sem respeitar o disposto na legislação.
Entretanto, o excesso de concessão de benefícios culminou em uma
política exacerbada chamada ―Guerra Fiscal‖, verdadeiro leilão de incentivos fiscais para o estabelecimento de empreendimentos empresárias no solo
estatal, em que os atrativos aumentam à medida que a guerra acirra-se.
A dificuldade para se conceder benefícios fiscais e a enorme
desigualdade regional acaba por levar muitos Estados a conceder tais
benefícios sem respeitar o dispositivo constitucional e a Lei 24/1975,
aprovando-os à revelia do CONFAZ.
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No entanto, no âmbito dos Tribunais do Judiciário, a necessidade de
convênio para a concessão de benefícios fiscais do ICMS sempre foi
considerado um dogma inafastável na jurisprudência, de forma que todos os
casos o benefício foi concedido sem a previa aprovação do CONFAZ. O
resultado final foi a declaração de inconstitucionalidade da lei concessiva.
Porém, em decisão de maio de 2010, o Supremo Tribunal Federal,
surpreendentemente, ratificou um benefício fiscal do ICMS que foi concedido
sem a celebração do convênio autorizativo. O caso objeto da decisão foi uma
lei do estado do Paraná que concedeu isenção do ICMS nas contas de água,
luz, telefone e gás utilizados por templo de qualquer culto. Salienta-se que
nesse caso não haveria a imunidade religiosa, tendo em vista que o
contribuinte de direito seria as concessionárias e não a igreja , que seria mera
contribuinte de fato. Com isso, a hipótese era de incidência do ICMS, mas com
a dispensa, por lei, do pagamento, de forma a beneficiar os templos de
qualquer culto. Analisando a questão, o STF entendeu inexigível a celebração
de convênio, porque a concessão de isenção a templo de qualquer culto não
teria a aptidão de deflagrar a guerra fiscal. Nessa decisão o STF deixou clara a
interpretação da do art. 155,§2°, XII,g, o qual serve para coibir a guerra fiscal
entre os Estados.
A guerra fiscal pode ser conceituada como a prática exacerbada de
políticas fiscais para a atração de investimentos particulares, em que os Entes
Federados disputam, através da concessão de benefícios fiscais, a instalação
de empresas que acabam por permitir o desenvolvimento local e a geração de
emprego e renda. Nesse sentido, Tramontin conceitua guerra fiscal como:
“Denomina-se guerra fiscal porque existe inequívoca situação de conflito entre
os Estados federados. Fala-se em guerra, porque se trata de ações não
harmônicas entre os Estados, pois cada um está agindo sem levar em
consideração os efeitos que suas concessões de incentivos podem gerar em
outros.”
Deve-se ressaltar que a guerra fiscal pode ocorrer entre todos os entes
da Federação, tanto de forma horizontal (entre os próprios Estados ou só entre
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os Municípios) quanto vertical (entre a União e os Estados, União e Municípios
e Estados e Municípios).
A concessão indiscriminada de benefícios fiscais relativos ao ICMS
acaba por gerar o fenômeno da ―guerra fiscal‖, onde o excessivo número de incentivos e benefícios interferem diretamente no cenário político nacional,
aumentando as disputas estatais pela atração de investimentos internacionais.
Assim como a política de concessão de benefícios traz efeitos negativos e
desequilíbrio do Pacto Federativo, auxilia na redução das desigualdades
regionais e geração de emprego e renda, principalmente nas regiões menos
favorecidas.
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CAPÍTULO II
A CARGA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA E A SITUAÇÃO FISCAL
DO BRASIL E PORTUGAL APÓS CRISE MUNDIAL
1- Breve História da Origem da Carga Tributária brasileira
A palavra ―tributo‖, que já foi interpretada de modo negativo como
instrumento de opressão e discriminação social, atravessou a história e
assume nos dias de hoje o significado de obrigação dispendiosa, tutelado do
mesmo modo como se tutela os valores supremos de uma sociedade.
O surgimento dos tributos na história da humanidade relaciona-se com a
idéia de criação do Estado. Com a separação de governantes e governados,
houve a necessidade de instituir uma administração pública, aparato militar,
obras públicas etc... Para custear esses novos gastos, foi necessário que parte
da riqueza produzida pela população fosse remetida a um agente público ou
soberano, nascendo aí a figura da tributação.
Com o fim do Império Romano, surge para o mundo ocidental o
Feudalismo. Esse novo sistema baseava-se na descentralização político -
administrativa. Como diz o próprio nome, base da organização era o feudo,
inexistindo a figura do Estado centralizador. Desse modo, as práticas tributárias
foram drasticamente transformadas, porém, não perderam suas marcas de
violência e opressão. Os tributos eram cobrados sobre a produção dos servos
em decorrência da utilização, por parte desses, de instalações como pontes,
estradas, moinhos pertencentes ao senhor feudal e a proteção que esse dava
àqueles. Após a decadência do sistema feudal, surge na Europa Ocidental, a
partir do século XVI, a formação dos Estados Nacionalistas, nos quais cada
feudo foi abrindo mão de sua autonomia para dar lugar a uma política –
administrativa centralizada.
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A luz do Direito, tributo é um instituto jurídico que contém definição de
seu conceito legal no artigo 3º do Código Tributário Nacional que assevera:
“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou valor que nela
se possa exprimir que não constitua sanção por ato ilícito, instituída por lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Destarte,
como sendo o tributo uma prestação pecuniária, significa dizer que, o tributo só
pode ser devido em dinheiro, não havendo possibilidade legal de pagamento
do mesmo por coisa diversa.
Nesta linha, a feitura da cobrança do tributo é exercido por ato
administrativo vinculado, o ato vinculado basicamente consiste em o
administrador fazer o que está posto na lei, sem ter a liberdade de escolha, não
pode agir dentro do seu juízo de oportunidade e conveniência. Portanto, a
cobrança dos tributos é imperativa e obrigatória, as autoridades devem exigir o
pagamento dos tributos de acordo com a lei especifica. Dessa forma, o Código
Tributário Nacional em cumprimento ao mandamento Constitucional,
estabelece quais os impostos que são da competência de todos os entes
federais, então cabe a união instituir determinados impostos, são eles: IR-
Imposto de Renda, IPI-Imposto sobre Produtos Industrializados, IOF-Imposto
sobre Operações Financeiras, ITR-Imposto Territorial Rural, dentre outros.
A atribuição de competência dos impostos, compete aos Estados e
Distrito Federal, instituir os impostos: ICMS-Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços, IPVA-Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores, dentre outros. Em âmbito local, caberá aos municípios a
competência para instituir os impostos: IPTU-Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana, ITBI-Imposto sobre Transmissão Inter Vivos de
Bens e Imóveis e de Direitos Reais a eles relativos, ISS-Imposto Sobre
Serviços. Destarte, a Constituição vai distribuir a competência de cada ente
para instituir os impostos, necessitando de uma lei complementar para
regulamentar esses impostos, e a lei delegada vai dispor especificamente de
cada imposto, tem municípios que dispõe de seu próprio código de tributos.
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2- Carga Tributária do Brasil
Sabe-se que o Estado arrecada tributos para suprir os gastos da
máquina pública, gastos esses, que estão diretamente ligados para o
desenvolvimento social e econômico dos indivíduos. Assim, já é sabido que o
excesso de tributação inibe o crescimento econômico, afetando também, as
unidades produtivas, impede a expansão do parque industrial, diminui a
entrada de capital estrangeiro produtivo, dentre outras.
O contribuinte brasileiro convive com uma pesada carga tributária,
originada de uma legislação fiscal complexa. Assim, por conta dessa elevada
carga tributária, muitas das empresas optam por clandestinidade, o que diminui
a arrecadação de tributos. Verifica-se que, os contribuintes tem a sensação de
que no Brasil se paga tributos em vão, os mesmos, na teoria tem que cumprir
uma função social para serem cobrados, mas na pratica não se tem um
atendimento a essas funções.
A carga tributária de um país é a parcela de recursos que o Estado retira
dos indivíduos e empresas para financiar as ações do governo. Em 2009, a
receita arrecadada no Brasil em relação a 2008 teve um crescimento nominal
de 3,25%. No mesmo período, o PIB nominal cresceu 4,60%. Porém, quando
retirados os efeitos da inflação, a arrecadação federal obteve uma queda real
de 3,05%, e o PIB, de 0,2%. Assim, a carga tributária nacional em relação ao
PIB caiu de 34,79% em 2008 para 34,31% em 2009.
No Brasil, assim como nos países emergentes pesquisados, os tributos
sobre o consumo impactam mais na formação da carga tributária bruta do que
os tributos sobre a renda. Enquanto os tributos sobre o consumo são
responsáveis por 45,8% da CTB brasileira, os incidentes sobre a renda
representam 24,6% da CTB. Na maioria dos países desenvolvidos ocorre o
inverso. Já as contribuições para a seguridade social brasileira representam
27,1% da Carga Tributária Bruta e se aproximam de alguns países avançados,
ao contrário do que acontece em países em desenvolvimento.
24
A carga tributária brasileira deverá chegar ao maior nível de sua história
em 2015. Assim que foi anunciado o resultado das eleições de outubro, o
governo federal e os governos estaduais começaram a se articular para
aumentar a arrecadação, seja por meio do aumento de tributos, seja
ressuscitando impostos, como a Contribuição Provisória Sobre Movimentações
Financeiras (CPMF).
Além da alta demanda por serviços públicos, outro fator que leva ao
aumento da carga tributária no Brasil é o excesso de impostos e burocracia.
Para especialistas, além de reduzir as complicações e simplificar o sistema, o
país precisa reduzir a carga sobre os mais pobres e taxar a renda ao invés do
consumo. ―O Brasil tributa o produto de alto luxo na mesma proporção do arroz
com feijão‖, afirma o consultor Carlos Tortelli, da Consult Consultoria
Empresarial (Gazeta do Povo – Dez/2014). Para ele, outro equívoco é a
concessão benefícios para determinados setores.
Parlamentares da base do governo defendem uma reforma tributária, a
ser analisada na Câmara, que trate não só da distribuição dos recursos
arrecadados, mas também do aumento da tributação sobre a parcela mais rica
da população, com o objetivo de equacionar o ajuste fiscal e reduzir a
desigualdade tributária. Há propostas na Câmara que buscam alterar as regras
de tributação nessa área, mas ainda sem muitos avanços. Uma comissão
especial vai analisar as propostas relacionadas à reforma tributária que
tramitam no Congresso.Uma das propostas trata de tributo previsto na
Constituição Federal, mas até hoje não regulamentado, o chamado Imposto
sobre Grandes Fortunas. As dificuldades para criação desse imposto
começaram na Assembléia Constituinte.
Enquanto outros impostos podem ser regulados por lei comum, a
exemplo do Imposto de Renda, o Imposto sobre Grandes Fortunas precisa de
uma lei complementar, que tem tramitação especial no Congresso. Estudo do
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), de 2011, mostra que quanto
menor a renda do trabalhador brasileiro, mais tributos ele paga em relação ao
total do que ganha. Segundo o instituto, os 10% mais pobres contribuem para o
25
Tesouro com 32% de seus rendimentos; enquanto isso, os 10% mais ricos,
contribuem com apenas 21%. A carga tributária brasileira chegou, em 2013, a
quase 36% de toda a riqueza produzida no País.
Outro estudo, este feito por pesquisadores da Universidade de Brasília,
mostrou que a desigualdade entre ricos e pobres é maior do que se imaginava
pelos levantamentos oficiais do governo. Pela análise, cerca de 140 mil
brasileiros, com renda média de R$ 198 mil por mês, ficaram com 11% dos
recursos nacionais. Eles representam um em cada mil residentes no País.
O Brasil pede a reforma tributária. Reforma que otimize a administração
de impostos, reduza a carga tributária e, é claro, gere obrigações efetivas para
que o administrador público utilize os recursos de forma sensata, responsável e
diligente
3 – Sistema Fiscal Brasil Versus Portugal Após Crise Mundial
Linha do tempo para retratar a comparação entre os dois países do
início até pouco antes da crise mundial:
1500-1530: A preocupação de Portugal nesse período é manter a posse
e o reconhecimento das terras. A principal atividade econômica era a extração
do pau-brasil e sobre essa produção recaíam os impostos já existentes na
legislação portuguesa. O poder da igreja também resultava na cobrança de
impostos que beneficiavam a si própria. Em decorrência da ausência do poder
português nas terras não era possível o desenvolvimento de atividades
econômicas significativas, o que denota uma política tributária sem maiores
relevâncias.
1530-1580: Com medo de perder a posse, Portugal opta por iniciar a
colonização no Brasil. Outra nova atividade surgiu: a produção de açúcar não
refinado. Com o sucesso dessa, boa parte dos fluxos monetários, ou mesmo
em espécie, deixavam o Brasil através de impostos diretos e indiretos, e com
relações comerciais favoráveis ao erário português. Com o processo de
colonização, o governo português é forçado a criar uma administração pública.
Dessa forma, boa parte da arrecadação é para prover despesas com
26
funcionários e construção de cidades para abrigar essa administração e outra
parte para defender a posse da terra por invasores. Essas eram as justificativas
usadas pelo governo para a instituição da cobrança de novas taxas.
1640-1700: Com a perda de suas colônias na África e Ásia, Portugal
mergulha numa crise econômico - financeira e, em decorrência disso, o Brasil
pagará um alto preço. O processo de colonização receberá novo impulso com
a contratação de tropas mercenárias para a expulsão dos holandeses de
Pernambuco, gerando a cobrança de novas taxas, o que deixou a população
em revolta. Os holandeses expulsos desenvolveram a produção açucareira nas
Antilhas Holandesas, começando assim, a decadência da produção do açúcar
no Brasil e iniciando-se o processo de exploração de metais e pedras
preciosas.
1808-1822: Chegada da Família Real e a Corte portuguesa. Período de
transição do Brasil-colônia para o país independente. A opressão fiscal
continuou severa como nos momentos históricos anteriores e as reações
daqueles que sentiram-se prejudicados foi a Revolução de 1817, em
Pernambuco.
1822-1831: Primeiro Império brasileiro. Sob o comando e Dom Pedro I, a
separação entre Brasil e Portugal concretizou-se. As grandes entradas de
recursos ao erário, na época, eram as taxas alfandegárias, devido ao contato
comercial e econômico da elite colonial com as potências industriais européias.
1889 -1930: Este período marca o fim da Monarquia e o início da
República, em conseqüência da aliança política entre o exército brasileiro e a
oligarquia cafeeira do oeste paulista. Dessa forma, a economia e o sistema
tributário, visavam beneficiar as regiões mais ricas, produtoras do café; cabia a
cada estado da federação determinar os impostos que deveriam ser cobrados
e de que maneira, tem assim, a tributação, um forte caráter local.
Pós-1985: Promulgação da Constituição de 1988. Redemocratização do
país. Manifestações políticas de vários setores da sociedade. O sistema
tributário passa a ser questionado, até mesmo por meio do Judiciário, no
27
tocante a capacidade contributiva quando institui-se um tributo, excessiva
carga fiscal sobre as empresas.
Portugal está entre os países na zona do Euro, com renda per-capita e
IDH bastante significativos cabendo destacar que a estabilidade da economia
vem sendo gradativamente envolvida na crise financeira mundial. Incertezas
foram sinalizadas para o mercado, com o aparecimento de desequilíbrios
potencialmente inflacionários. Assim como em várias partes da União Européia,
ela reflete restrição na concessão de crédito, insegurança por parte dos
consumidores com temor relativamente ao futuro e declínio do Produto Interno
Bruto. Inicialmente, é importante ressaltar que a União Européia acabou sendo
atingida pela crise através de canais distintos. Em primeiro lugar o da bolha
imobiliária norteamericana, pois vários bancos da região tinham nas
respectivas carteiras títulos derivativos dos créditos hipotecários dos Estados
Unidos. Em segundo, está o canal do crédito, uma vez que os bancos em
consideração tiveram que correr para cobrir os prejuízos. Este fato, em
situações normais, aconteceria através de operações interbancárias, porém o
problema foi de que o temor de inadimplências estendeu-se inter bancos e
acarretou a necessidade dos bancos centrais dos países europeus injetarem
dinheiro no sistema. O crédito acabou totalmente travado. Na seqüência
desses canais, e não menos relevante, está o da economia real com os sinais
dados pelo retrocesso na economia norte-americana e significando queda na
produção, desemprego, renda e outros malefícios. O continente europeu foi à
região mais atingida e para Portugal não houve alternativa a não ser adotar
providências de atenuação dos impactos. Em princípio, a eficácia das medidas
que tomasse variariam na razão inversa do tempo em que a crise perdurasse.
A análise do cenário português nos mercados financeiros demonstra que os
bancos lusitanos desenvolvem atividades em ambiente pouco favorável,
principalmente quanto ao respectivo financiamento nos mercados
Internacionais. A análise do cenário português nos mercados financeiros
demonstra que os bancos lusitanos desenvolvem atividades em ambiente
pouco favorável, principalmente quanto ao respectivo financiamento nos
mercados Internacionais.
28
No território português, injeções de liquidez no sistema financeiro com
taxas de juros baixas estariam no centro de uma política monetária a ser
levada adiante.
A medida em que a atual crise, enraizada no setor financeiro, originária
dos países avançados, especialmente os Estados Unidos, atingiu o mundo de
forma sincronizada e, também, que a recuperação da situação passa,
necessariamente, pelo reerguimento da economia norte-americana, uma
apreciação desta aconteceu antes de enfocar os desdobramentos causados
em Portugal e no Brasil. Os efeitos da crise foram e continuam sendo sentidos
de forma diferente em Portugal e no Brasil, os quais vivenciam momentos
diversos no ciclo econômico. No caso brasileiro, o efeito de contágio da
turbulência econômica e social demonstra avanços estruturais e uma
autonomia frente ao mercado norte-americano bem maior do que no passado.
Referente ao relacionamento Portugal e Brasil, indicadores preliminares
relativos aos primeiros meses de 2009 demonstram que as empresas
portuguesas estão resistindo melhor à crise e sofrendo menos o impacto da
queda de procura. Considerando a balança comercial, historicamente a
importância lusitana para os exportadores brasileiros supera a relevância do
mercado no sentido inverso, fato que leva a acreditar que, em princípio a crise
financeira estaria afetando mais as empresas vendedoras do Brasil. Alguns
entraves a esse comércio bilateral foram equacionados. Exemplo são os
acordos aduaneiros celebrados entre a União Européia e o MERCOSUL
diminuindo a parcela da tributação no preço internacional o que pode levar
Portugal a tirar vantagens como facilitador de negócios entre o Brasil e a
Europa.
29
CAPÍTULO III
AS EMPRESAS E A CARGA TRIBUTÁRIA
1- Se temos um quadro fiscal tão amplo, porque não conseguimos melhorar algumas questões no país
A reforma tributária no Brasil é um enigma. A população vive uma
situação onde todos vêem os problemas, várias soluções são possíveis, mas
nada acontece. É um bom exemplo de como algo claramente ruim pode
perdurar muito tempo. O sistema tributário é um dos ―nós‖ do desenvolvimento
econômico e social do país. A necessidade de sua reforma, deixou de ser uma
opinião de especialista e passou a ser uma unanimidade nacional. O sistema
tributário desagrada a direita e a esquerda, os empresários, os trabalhadores,
os acadêmicos, os juízes, a classe média, os políticos... Desde 1988, todos os
presidentes eleitos declararam querer uma reforma tributária, sendo que dois
enviaram propostas de reforma ao Congresso. Contudo, todas estas tentativas
de reforma falharam.
O governo Fernando Henrique Cardoso, enviou ao congresso uma
proposta (Proposta de Emenda Constitucional Número 175 de 1995) que, após
quatro anos de discussões, foi aprovada na comissão especial constituída para
analisar seu mérito por apenas um voto contrário. Contudo, ela não foi votada
pelo plenário da Câmara dos 3 Deputados até o final do governo FHC, em
2002. A reforma foi abandonada pelo Executivo e pelas lideranças políticas,
sendo finalmente retirada pelo Executivo no início de 2003. O governo Luíz
Inácio Lula da Silva enviou outra proposta de reforma tributária ao Congresso:
a PEC 41/2003. Ela foi aprovada pela Câmara dos Deputados em setembro de
2003, mas não foi aprovada pelo Senado. As lideranças políticas do governo
tentaram retomar as discussões em 2004 e então propuseram as PECs 255,
284 e 294/2004, mas todas elas malograram ainda na Comissão Especial. Em
2008 o governo Lula enviou outra proposta ao parlamento: a PEC 233/2008.
Ela foi aprovada pela comissão especial em novembro do mesmo ano e ainda
30
aguarda votação no plenário da Câmara dos Deputados. As chances de essa
proposta ser aprovada são mínimas, uma vez que seu formulador e principal
policy advocate, Bernard Appy2, abandonou o governo em agosto de 2009. Em
resumo: as propostas de reforma tributária sofrem de crônica paralisia
decisória.
É comum os analistas se referirem ao Brasil como ―manicômio
tributário‖, dada a imensa proliferação de regras emitidas pelos legislativos
(através de leis), judiciários (a partir da jurisprudência) e executivos (através de
portarias, decretos e resoluções) de todos os níveis federativos. O advogado
mineiro Vinícios Leôncio resolveu colocar todas as legislações tributárias em
um único volume, que pretende entrar para o Guinness World of Records3
como o maior livro do mundo. Este desenvolvimento caótico de regras acabou
por gerar enormes distorções na estrutura tributária. Dentre os problemas,
podemos destacar os seguintes:
1. Excesso de burocracia
2. Regressividade: O alto peso dos tributos indiretos (sobre os
produtos),faz com que a carga tributária seja altamente
regressiva, ou seja, os pobres pagam proporcionalmente mais do
que os ricos
3. Tributação sobre setores errados: a maioria dos países do
mundo não tributa produtos que geram grande bem-estar social,
como alimentos e remédios. Igualmente, os investimentos e as
exportações costumam ter tratamento privilegiado, pois
contribuem para o desenvolvimento econômico do país. Já no
Brasil, estes setores são taxados, contrariando o bom senso
econômico. A razão disto é o sistema de cobrança na origem do
ICMS. Os alimentos são tributados porque os estados agrícolas
sabem que uma grande parte do imposto será pago por outros
2 Appy foi funcionário do Ministério da Fazenda de 2003 a 2009. Ocupou os cargos de Secretário Executivo, Secretário de Política Econômica e Secretário de Reformas Econômico-Fiscais. 3 É uma edição publicada anualmente, que contém uma coleção de recordes e superlativos reconhecidos internacionalmente, tanto em termos de performances humanas como de extremos da natureza.
31
estados, fazendo com que o custo da medida seja diluído por toda
a economia nacional. Assim, os estados agrícolas vêem a
tributação dos alimentos como uma medida de ganhos
concentrados para seus governos e custos difusos para toda a
população.
4. Desoneração sobre setores errados: desde a volta da
autonomia estadual em 1982, os estados usam seus sistemas
tributários para atrair investimentos, uma estratégia que se acirrou
a partir da segunda metade da década de 90. O ICMS se
caracteriza como sendo um imposto não neutro. Ou seja, ele
muda as preferências das famílias e empresas com relação às
que elas teriam em um mercado totalmente livre. A guerra fiscal
do ICMS acentua essa característica. Quando uma empresa
escolhe sua localização devido a benefícios fiscais e não por
fatores decorrentes dos custos de produção - como proximidade
com o mercado consumidor, proximidade com as matérias-
primas, custo e qualidade da mão de obra, etc - ela está sofrendo
uma distorção alocativa.
Segundo Kiyoshi, Especialista em Direito Tributário, o Governo gasta
como entende necessário ou conveniente, e não como manda a Lei
Orçamentária Anual, sempre contando com a generosa compreensão dos
outros Poderes. A DRU, que nasceu em uma situação emergencial, para
vigorar nos exercícios de 1994 e 1995 (Emenda de Revisão nº 1/94), apesar de
não mais existir aquela situação geradora, vem sendo prorrogada por meio de
sucessivas Emendas, permitindo que continuem mutilando a Lei Orçamentária
Anual, assim que aprovada.
O grosso do desvio de verbas, acontece através do ralo representado
pela DRU. Existem também, outro tipo de desvio: o deslocamento de verba de
determinada dotação, destinada ao cumprimento de uma finalidade pública,
para outra dotação visando o cumprimento de finalidade pública diversa.
32
Os cartões corporativos que, atualmente, estão na alça de mira da
grande imprensa são meros efeitos de algo bem pior. O tão falado princípio da
transparência, invocado pelo governo para justificar a manutenção desses
cartões, na verdade, nada tem de transparente a não ser que se limite o
conteúdo desse princípio à revelação do montante gasto. Sabemos que o
montante a ser gasto em 2008 supera R$ 125 bilhões, mas jamais saberemos
onde, quando e como serão gastos esses bilhões. O que é importante no
princípio da transparência não é o montante gasto, mas sim, a prévia
identificação da causa da despesa a ser feita e a indicação expressa de sua
finalidade. E isso só será possível mediante observância das normas
orçamentárias previstas na Lei nº 4.320/64, que fixa as dotações de despesas
públicas com indicação dos elementos de despesas.
Concluindo, é preciso diminuir o tamanho do Estado, enxugar a máquina
governamental e desenvolver a cultura do cumprimento das normas legais e
constitucionais, para possibilitar a diminuição da carga tributária, devolvendo ao
setor produtivo o oxigênio necessário à expansão de suas atividades. Com o
crescimento da economia, a arrecadação tributária crescerá de forma natural. A
inadimplência tornar-se-á uma raridade, diminuindo o nível de corrupção
e desafogando os órgãos administrativos e judiciários para cobrança da dívida
ativa. Isso contribuirá para baixar o custo Brasil. O desemprego, também,
diminuirá poupando verbas governamentais para o setor de assistência social.
Se o governo continuar atrapalhando o crescimento econômico, aumentando o
tamanho do Estado de tal sorte que a nação não mais consiga sustentá-lo,
surgirão tantos problemas que obrigará o governante a aumentar ainda mais o
confisco tributário. Tudo é uma questão de opção do governante responsável.
2- Conseqüências da Carga Tributária para as Empresas
O setor produtivo é um dos grandes responsáveis pela geração de
emprego, renda e receitas para o país, mas esse potencial poderia ser melhor
aproveitado, com um ambiente mais favorável para os negócios, com mais
segurança jurídica, estímulos para a ampliação da produção, a geração de
33
novas empresas, a atração de investimentos e a oferta de produtos e serviços
a preços mais acessíveis a população. Quanto maior a carga tributaria menor
é a capacidade de investimento do setor privado.
As empresas nacionais precisam ser mais produtivas e mais
competitivas, pois, no ambiente global e de intensa concorrência, o Brasil tem
perdido empresas para países que apresentam melhores condições para se
instalar. Um dos fatores que influenciam nesse cenário é a alta carga tributária,
que é uma das maiores do mundo. Entre os 34 países da América Latina, o
Brasil é o segundo colocado.
Os índices da carga tributária têm crescido ao longo dos anos,
acompanhado do gasto publico, mas a eficiência na aplicação dos recursos
não está ocorrendo no mesmo ritmo. O Brasil ainda carece de investimentos
em serviços básicos, como: educação, saúde, infraestrutura, saneamento,
energia, transporte, segurança etc.
Na década de 80, a carga tributaria correspondia a 25% do PIB e em
2010 já representava 33,2%. Em 2013 ela representou 36,42% do PIB, o
equivalente a 8,5 mil Reais por habitante e a 133 dias de trabalho ao ano. Em
comparação com os demais países que formam o BRICS, a carga brasileira foi
quase o dobro da media, 18,5% (Rússia, 23%; Índia, 13%; China, 20% e África
do Sul, 18%).
Os brasileiros se deparam com mais de 60 tributos entre impostos,
contribuições, taxas federais, estaduais e municipais. São editadas, em média,
35 normas por dia e cada empresa lida com aproximadamente 3500 normas
referentes às questões tributarias. São gastos, em média, 45 bilhões de Reais
ao ano para a manutenção de pessoal, sistemas e equipamentos no
acompanhamento das alterações legislativas.
Há dezenas de obrigações acessórias que uma empresa deve cumprir
para tentar estar em dia com o fisco: arquivos digitais, declarações, formulários,
livros, guias, etc. Como se não bastasse este caos, existe ainda o ônus
34
financeiro direto dos tributos, que tomam até 40% do faturamento de uma
empresa. Somente o ICMS pode tomar 18%, o IPI, 10%, o PIS e a COFINS,
até 9,25%, além do Imposto de Renda, Contribuição Social sobre o Lucro,
INSS, FGTS, Contribuição Sindical, IPTU, IPVA, etc. Desta forma, o grande
volume de informações e sua contínua complexidade acabam dificultando a
aplicação de rotinas e o planejamento.
São necessárias reformas estruturais no Brasil, dentre elas a tributária,
pois o sistema atual é burocrático, complexo, injusto e desestimula a produção
e o consumo.
3- A visão da literatura política
1. O Executivo é fraco - Na década de 80 e no início dos anos 90, os
brasilianistas americanos e os cientistas políticos brasileiros mais
respeitados (Ames, 2003, Lamounier, 1996, Mainwaring, 2001), viam o
sistema político do país como excessivamente fragmentado, indisciplinado,
desordenado, personalista, clientelista e ineficiente do ponto de vista
econômico e democrático.
2. O Executivo não tinha real interesse em aprovar a reforma - Marcus
Melo (1997, 2005) argumenta que a reforma não foi bem sucedida por
causa da resistência das burocracias fazendárias e orçamentárias. Iris
Campos (2002) argumenta de forma parecida para explicar o insucesso da
PEC 175/1995. Ela diz que a instabilidade econômica no final do mandato
de Fernando Henrique Cardoso fez com que as prioridades mudassem das
reformas estruturais para o ajuste fiscal de curto prazo, fazendo com que o
governo abandonasse a reforma. Esses argumentos podem ser rebatidos
com críticas históricas e teóricas devendo considerar que as burocracias
fazendárias e orçamentárias possuem limitado poder sobre o parlamento.
Em resumo: não existem bons motivos na literatura política para explicar
o fracasso da reforma tributária. Os argumentos comumente apresentados são
antigos e fracos.
35
Há necessidade de um sistema mais simples, com redução do número
de tributos e ampliação da base contributiva, que reduza o peso excessivo da
carga tributária e a burocracia nela embutida. É preciso também desonerar a
folha de salários de modo a aumentar a competitividade e a eficiência
econômica.
36
CONCLUSÃO
O Brasil precisa de fundamentos macroeconômicos sólidos que reduzam
as incertezas sobre o futuro e gerem confiança para o investidor, sendo
necessário aumento nos investimentos, melhor gestão dos gastos públicos e
estrutura tributária simples e transparente. São metas: elevar a taxa de
investimento (formação bruta de capital fixo sobre o PIB) de 18,1%, em 2012,
para 24%, em 2022; aumentar a participação do investimento na despesa
primária total do governo federal de 5,8% em 2012 para 8% em 2022; zerar a
cumulatividade dos tributos no Brasil. O percentual de tributos com caráter
cumulativo passaria de 7,7% do total de tributos em 2011 para 0% em 2022.
Sabemos que os desafios são grandes, mas o Brasil tem potencial para
crescer ainda mais e de forma sustentável, para tanto entendemos que as
mudanças são necessárias para eliminar os gargalos que inibem o
desenvolvimento socioeconômico.
É necessário vontade política, coragem, uso racional dos recursos e
eficiência na gestão, o que passa pela construção de uma agenda positiva em
prol do Brasil e dos interesses coletivos.
Se desenvolvidas essas ações, contribuirão para a efetivação da relação
positiva entre produção e consumo. Aliando com o aproveitamento das
oportunidades e condições favoráveis que temos, como: o potencial de
recursos naturais, o clima, o mercado consumidor interno, poderemos nos
consolidar como um dos melhores países para se investir, empreender e para
se viver.
Quanto a Guerra Fiscal do ICMS, tendo em vista os benefícios e
prejuízos da concessão de benefícios fiscais e da disputa fiscal entre os
Estados, deve-se buscar uma forma de adequar a concessão de benefícios
fiscais relativos ao ICMS aos anseios dos Estados menos desenvolvidos, que
37
vêem em tais concessões uma maneira de buscar o desenvolvimento e a
melhoria de sua condição social.
38
ANEXOS
Índice de anexos
ANEXO 1
39
ANEXO 2
40
ANEXO 3
REPORTAGEM INTERNET I Fonte: Brasil Econômico
41
42
43
REPORTAGEM INTERNET II Fonte: Conjur
INCENTIVOS FISCAIS
Supremo sinaliza pela modulação da Guerra Fiscal 25 de março de 2015, 6h27
Por Alexandre Coutinho da Silveira
Há novidades na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Após forte demanda dos
contribuintes, o STF aceitou modular os efeitos da decisão de inconstitucionalidade das normas
concessivas de incentivos fiscais de ICMS sem aprovação do Conselho Nacional de Política
Fazendária (Confaz). Na prática, sinalizou pela desnecessidade de os contribuintes
recolherem, retroativamente, todos os tributos exonerados por meio das referidas normas de
incentivo. Melhor explicando:
Órgão Pleno do STF julgou (ADI 4.481) inconstitucional o dispositivo da Lei 14.985/2006–PR
que traz benefícios fiscais no âmbito do ICMS. O fundamento está no artigo 155, parágrafo 2º,
inciso XII, alínea g, da CF/88, associado à Lei Complementar 24/75: tratando de ICMS, a
concessão de incentivos será válida apenas se previamente acatada pelo Confaz.
Mas nada disso é novidade. A regra constitucional que condiciona a validade dos benefícios à
deliberação do Confaz está assentada e é, há muito, aceita por doutrina e jurisprudência. Se
dúvidas houvessem quanto ao entendimento do STF, elas cessaram em junho/2011, quando
diversos recursos sobre o tema foram julgados, em todos declarada a inconstitucionalidade das
leis estaduais[i].
A novidade[ii], noticiada pelo STF, é de que foi determinada a modulação dos efeitos da
decisão, para proteger os contribuintes que gozaram dos benefícios e que, não fosse por tal
modulação, poderiam ser cobrados retroativamente dos tributos que deixaram de recolher.
Nos julgados anteriores, uma dúvida permaneceu: qual situação seria reservada aos
contribuintes que gozaram dessas desonerações? Os Estados deverão exigir todos os tributos
desonerados daqueles particulares? Parte da doutrina entende que isso deve ocorrer,
especialmente considerando ser de conhecimento geral a inconstitucionalidade dos
benefícios[iii]. O Ministério Público em alguns estados passou a mover ações para exigir tais
recolhimentos.
Foi grande a apreensão dos contribuintes, ameaçados de ter contra si cobranças de tamanho
gigantesco. Auditorias cobravam por definições, especialmente sobre o provisionamento de
valores, inclusão de acréscimos moratórios, e o termo destes.
44
É claro que os argumentos dos contribuintes sempre foram fortes: obedecer à Lei não deve ser
comportamento penalizado; a confiança legítima depositada no Estado deve ser resguardada;
a segurança jurídica deve ser respeitada. Afinal, se nem o Conselho Administrativo de
Recursos Fiscais (CARF) faz juízo de constitucionalidade de leis, como se exigiria este juízo
dos particulares? Grande parte da doutrina sustentou tais ideias, como Fernando Facury Scaff,
para quem os efeitos concretos das normas de incentivo fiscal deveriam ser preservados, ―em
prol da estabilidade das relações sociais‖[iv]. Argumentos consequencialistas também tiveram
importante papel.
Assim, a modulação dos efeitos passou a integrar o debate. Em alguns dos casos julgados em
junho/2011 foram opostos Embargos de Declaração, com expresso pedido de modulação
(ADIs 2.549, 3.674, 3.794 e 4.152 — destes, apenas os da ADI 3.794 foram julgados, e
rejeitados: ―não restaram evidenciadas razões de segurança jurídica ou de excepcional
interesse social suficientes para ensejar a modulação dos efeitos da decisão deste Tribunal‖).
Sobreveio a Proposta de Súmula Vinculante 69: ―Qualquer isenção, incentivo, redução de
alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício
fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do
Confaz, é inconstitucional‖. Muitos manifestaram-se contra a Proposta, demandando
especificamente a modulação dos efeitos. Mais recentemente, a Comissão de Assuntos
Econômicos do Senado Federal requereu oficialmente a não aprovação da PSV.
No Legislativo destacou-se o Projeto de Lei do Senado 130/2014, que ―Convalida os atos
normativos de concessão de benefícios fiscais e concede remissão e anistia de créditos
tributários‖, Projeto inicialmente simples de convalidação, mas que ganhou contornos mais
complexos para, em vez de ―convalidar‖, autorizar o Confaz a deliberar mediante Convênio
passível de aprovação com quórum inferior ao da LC 24/75. No Confaz, aprovou-se o Convênio
ICMS 70/2014 (―Convênio do Convênio‖), que prevê ―regras que deverão ser observadas para
fins de celebração de convênio que trate da concessão de remissão e anistia de créditos
tributários relativos a incentivos e benefícios, fiscais e financeiros, vinculados ao ICMS
autorizados ou concedidos pelas unidades federadas sem aprovação do Confaz, bem como da
sua reinstituição‖.
Esse é o caos institucional que se apresenta. Ou apresentava, ao menos.
A modulação dos efeitos, pelo STF, das decisões de inconstitucionalidade das normas
concessivas de benefícios fiscais de ICMS, ataca diretamente o problema. Protege a confiança
legítima dos contribuintes que atuaram de acordo com as normas estaduais.
A notícia de que foi aceita a modulação dos efeitos na ADI 4.481 (consta do texto: ―o relator
ponderou que a lei vigorou por oito anos, e desfazer retroativamente seus efeitos teria um
45
impacto imprevisível e injusto com relação às partes privadas‖[v]), então, — é uma ótima
novidade. É alentadora a numerosa parcela do empresariado, que tem renovadas suas
esperanças de um desfecho que não prejudique suas finanças e proteja-lhes segurança, boa-fé
e estabilidade.
Cabe aguardar não apenas a publicação do Acórdão — para que seus termos possam ser
compreendidos e debatidos em detalhes pela sociedade — mas a replicação da decisão para
outras normas e outros Estados, esperando-se que o STF fixe jurisprudência no sentido da
necessidade da modulação.
É claro que a questão da guerra fiscal não estará resolvida. São necessárias alterações
estruturais federativas e tributárias para que se avance mais nesse sentido — especialmente
quanto à tão falada alteração do ICMS para o critério de destino. Mas a proteção da parte mais
frágil nesse conflito entre entes federados é um bom sinal.
[i] ADIs 3794, 2906, 2376, 3674, 3413, 4457, 3664, 3803, 2688, 4152, 3702, 2352, 1247 e
2549.
[ii] Não consideramos que a modulação de efeitos da ADI 429 trate do mesmo tema: embora
efetivamente preveja modulação em caso de inconstitucionalidade da Constituição do Estado
do Ceará em norma concessiva de benefício de ICMS por ausência de autorização do
CONFAZ, o fundamento da modulação não é o mesmo da regra geral de que tratamos, mas
está ligado à proteção da pessoa portadora de deficiência. São situações semelhantes, porém
não idênticas; seus fundamentos não são coincidentes.
[iii] COSTA, Alcides Jorge. Guerra Fiscal e modulação dos Efeitos das Decisões do STF. In:
ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais de direito tributário vol. 16. São Paulo:
Dialética, 2012.
[iv] SCAFF, Fernando Facury. A Responsabilidade Tributária e a Inconstitucionalidade da
Guerra Fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais de direito tributário vol.
15. São Paulo: Dialética, 2011. P. 56.
[v] http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=287125
Alexandre Coutinho da Silveira é advogado do escritório Silveira, Athias, Soriano de Melo,
Guimarães, Pinheiro & Scaff – Advogados
Revista Consultor Jurídico, 25 de março de 2015, 6h27
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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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2- MACHADO, HUGO DE BRITO; Curso de Direito Tributário, 24ª Ed.
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Reforma do Estado no Brasil. Publicado no caderno Mais! da Folha de São
Paulo, 28 janeiro 1996, em uma versão ligeiramente reduzida com o título
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Junqueira Mestre em Ciência Política pelo Departamento de Ciência Política
(DCP/USP) – Abril 2011
11- Artigo (Paulo Afonso Ferreira, 1º diretor secretário e presidente do Conselho
de Assuntos Legislativos da CNI; diretor geral do Instituto Euvaldo Lodi
Nacional (IEL/NC))
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13- http://www.portaltributario.com.br/artigos/atualizacaodoquinto.htm
14- http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_84/artigos/AndreMurilo_rev
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