ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DEMOCRACIA DELIBERATIVA: ESTUDO DE CASO NA PREFEITURA DE FORTALEZA/CE
GT 31 – Gestão Pública, Planejamento e Participação Social
Cristiane Vieira dos Santos1
Gil Célio de Castro Cardoso2
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo compreender o processo de formulação do Orçamento Participativo em Fortaleza, no período de 2005 a 2016, identificando o tipo de participação ocorrido nessa experiência e como/se esta possibilitou, de fato, a participação da sociedade, oportunizando uma mudança nos paradigmas da gestão pública. Os resultados encontrados sinalizam a escassez de conhecimento dos burocratas para implementar a política traçada no Plano de Governo; dicotomia nos governos de ideologias distintas que, embora com o compromisso de implementar os planos realizados com participação social, deixou de fazê-lo não por ausência de vontade política mas, de responsabilidade e crença de muitos agentes públicos naquela proposta, constituindo-a, portanto, num simples exercício intelectual e, até marginal, pois eram desenvolvidos por alguns poucos “visionários” daquelas gestões.
Palavras-chave: Orçamento Participativo; Participação Social; Democracia Deliberativa ou Participativa.
Introdução1 Mestranda do Programa de Pós-graduação em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará (UFC), [email protected] Professor do Programa de Pós-graduação em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará (UFC), [email protected]
A multiplicidade e diversidade de funções e serviços desempenhados pelo Estado
desenvolvimentista, aliadas ao deficit público e ao crescimento populacional, o tornaram
ineficiente frente aos problemas e demandas da sociedade. Nessa situação, começou a ser
reivindicada a ideia de que somente com o aprimoramento dos mecanismos de participação
direta da sociedade, no âmbito local, poderia ser compensada a crise da democracia
representativa vivenciada pelas instituições políticas no final do século XX. Assim, o tema
da participação social aparece como relevante nos estudos relativos aos processos de reforma
dos mecanismos de intervenção estatal, principalmente no tocante aos processos de
formulação, implementação e avaliação das políticas públicas ligadas às novas propostas de
desenvolvimento com perspectiva de alcance do princípio da sustentabilidade (Bursztyn,
1993).
A crise da capacidade reguladora do Estado e a fragilização do poder dos mercados
levaram alguns estudiosos a defender que somente um novo arranjo institucional que
incluísse o Estado, o mercado e a comunidade, seria capaz de responder aos desafios da
regulação social nas sociedades contemporâneas (Rosanvallon, 1984). Instaura-se, assim, o
conceito de governança, que se diferencia de governo por incorporar, além da sociedade
política local (governo), a sociedade civil (comunidade) e a sociedade empresarial
(mercado), abrangendo todas as formas de regulação que não apenas as do mercado e/ou do
Estado. Nessa perspectiva, o conceito de governança supõe a existência de relações de
proximidade e de confiança entre os cidadãos de uma dada comunidade, que caracterizam a
definição de capital social proposta por Putnam (1996).
Nas sociedades complexas do início do século XXI, onde a tendência é que se
predominem comportamentos e atitudes cada vez mais individualizadas, a experiência de
vida comunitária toma novas dimensões e assume novos contornos. Rompem-se as
identidades de base geográfica, e com elas as identidades culturais e sociais, tornando-se
necessário o aparecimento de novas identidades que começam a ser construídas em torno dos
movimentos sociais, e se aperfeiçoam na constituição de organizações não-governamentais,
que assumem a condição de representantes políticos dos grupos minoritários da sociedade e
das questões que os afeta diretamente, tornando-se membros ativos das redes que
conformam a governança local.
A vida nas grandes cidades brasileiras e a delimitação de pequenos territórios no seu
interior, proposta pelo poder público para aproximar o governo dos problemas do local, é um
exemplo claro da tentativa de se construir esse novo tipo de sociedade. A compreensão dos
rumos da governança democrática ao nível local, dada a fragilidade das bases político-
institucionais para a sustentação da realidade nessas áreas, passa necessariamente pela
análise da ação de grupos e organizações sociais, de base territorial ou não, na politização
das questões de natureza regional que afetam diretamente a vida dos cidadãos. Passa também
pelo conhecimento da ação das chamadas “representações sociais” que se multiplicam nas
áreas urbanas e rurais e que se credenciam, junto às instituições de governo, como atores
importantes no debate público sobre as questões que afetam a sociedade (Conselhos, Fóruns,
Redes, Conferências e Orçamentos Participativos), substituindo, muitas vezes, o próprio
Estado, na produção de bens e serviços de natureza pública, na maioria das vezes, com
recursos governamentais (Cardoso, 2009).
No Nordeste, essa discussão e o aparecimento desses mecanismos de participação da
sociedade se evidenciam mais fortemente na década de 1990, marcando uma nova fase na
relação entre o Estado e a Sociedade no que se refere à gestão das políticas públicas, pautada
nos pressupostos da parceria; da gestão participativa e da busca pela sustentabilidade na
promoção do desenvolvimento local. A realidade vem demonstrando, no entanto, que nem
sempre essas parcerias cumprem a sua função do ponto de vista político e, algumas vezes,
acabam gerando efeitos perversos no contexto das relações público-privado, ou alimentando
velhas fórmulas de relação política baseadas no favor e na legitimação de velhas práticas
clientelistas (Bursztyn, 1984).
A questão que colocamos para discussão diz respeito à capacidade dessas
organizações de produzir capital social e de influir decisivamente na gestão das políticas
públicas, em especial na formulação do orçamento público municipal, tomando a cidade de
Fortaleza, capital do Estado do Ceará e uma das maiores metrópoles do Brasil, como objeto
de análise. Em outras palavras, queremos analisar os avanços e desafios do processo de
formulação do Orçamento Participativo - OP em Fortaleza, no período de 2005 a 2016,
abrangendo duas gestões de Luizianne Lins e uma de Roberto Cláudio, tentando
compreender em que medida as representações sociais presentes nos fóruns de discussão e
deliberação criados no âmbito formulação do orçamento público municipal, participaram
efetivamente da gestão dessa política pública, potencializando a sua ação na direção de sua
contribuição efetiva para a governança democrática e a construção de uma democracia
deliberativa no Nordeste do Brasil.
A formulação do Orçamento Participativo no município de Fortaleza iniciou com
elaboração do Plano de Governo da candidata do Partido dos Trabalhadores (PT), Luizianne
Lins, ao poder executivo, no ano de 2004. Tendo seu projeto político sido vitorioso nas urnas,
o OP foi inserido no Plano Plurianual Participativo (PPA), podendo ser vislumbrado como
possibilidade de uma transição da democracia representativa para a democracia deliberativa
ou participativa no âmbito da gestão pública municipal de Fortaleza, o que, no nível de
discurso, continua vigente até os dias atuais, com a gestão de Roberto Cláudio, do Partido
Democrático Trabalhista (PDT), sucessor de Luizianne Lins.
Assim, este trabalho tem como objetivo compreender o processo de formulação do OP
em Fortaleza, no período de 2005 a 2016, abrangendo duas gestões de Luizianne Lins e uma
de Roberto Cláudio. Especificamente, pretende-se: (i) Conceituar Orçamento Público e
Orçamento Participativo; (ii) Historicizar a evolução do Orçamento Participativo no Brasil;
(iii) Explicitar os conceitos Democracia, Democracia Representativa e Democracia
Deliberativa e (iv) Compreender a dinâmica da participação social no contexto do Orçamento
Participativo.
Esta investigação está justificada pela necessidade de se identificar que tipo de
participação ocorreu na experiência de Fortaleza e como/se esta possibilitou, de fato, a
participação da sociedade na gestão pública municipal, oportunizando uma possível mudança
nos paradigmas da administração pública, sempre focados no gestor do executivo municipal e
pouco na sociedade que estes têm o dever de servir. Para esta pesquisa, foi realizada uma
investigação de método dedutivo, do tipo qualitativa, com objetivo explicativo, cujos
procedimentos técnicos ocorreram a partir de dados bibliográficos, levantamento documental
de obras, dissertações, teses cujos temas giram em torno do Orçamento público, Orçamento
Participativo, poder local, participação social e democracia. Realizou-se, ainda, levantamento
de documentos no site oficial da Prefeitura de Fortaleza, que retratam a história da formulação
e implementação do OP na Gestão de Luizianne Lins, e as características que a diferenciam
da atual gestão. Adicionalmente, foram realizadas entrevistas com alguns atores envolvidos
neste processo, nas três gestões investigadas.
Os resultados encontrados sinalizam para a escassez de conhecimento dos burocratas
de rua para se implementar a política traçada no Plano de Governo; além de dicotomia nos
dois governos de ideologias distintas que, embora tivessem o compromisso de implementar
os planos realizados com participação social, não o faziam, verificando-se uma ausência não
de vontade política mas, de responsabilidade e crença de muitos agentes públicos naquela
proposta, constituindo-a, portanto, num simples exercício intelectual e, até marginal, pois
eram desenvolvidos por alguns poucos “visionários” daquelas duas gestões (PT e PDT).
Portanto, desvelou-se, mais uma vez, uma prática recorrente em relação aos estudos de
participação no Ceará, onde todos participam, mas só alguns decidem.
1. A cartografia de uma política pública desde a agenda até sua inclusão no orçamento
público
Para uma demanda tornar-se política pública é necessário primeiro ser pauta da agenda
pública. Sendo aprovada, é formulada e implementada no Plano Plurianual (PPA) para,
finalmente ser executada. A agenda é o primeiro passo do ciclo de política pública e, é neste
momento que os mais variados atores3 entram em cena.
Para Kingdon (1984, apud Howlet et al, 2013: 103) a agenda é uma “[...] lista das
questões ou problemas que recebem alguma atenção séria, em um dado momento, por parte
dos funcionários do governo e das pessoas de fora do governo [...]”, corrobora com Conde
(2012) em afirmar que essa lista de questões é “[...] conduzidas pelo poder constituído”
(Conde, 2012: 85).
A polissemia do termo política pública mostra sua complexidade. É percebida desde a
inação do Estado até sua ingerência; pode ser compreendida como um conjunto de processos;
como a análise do governo a partir de grandes indagações públicas; até a definição do projeto
de governo ou de Estado para a resolutividade do que fora demandado. Na linguagem de
Holfling (2001, apud Paese et al, 2012: 68) são,
[...] formas de interferência do Estado, visando à manutenção das relações sociais de determinada formação social. Se políticas públicas são o “Estado em ação”, “é o Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade".
Já o orçamento, seguindo o mesmo desfecho de política pública, possui vários
significados, para este artigo será empregada à definição orçamento público de Ferreira (1986,
apud Pires, 2001: 3) “Cálculo da receita que se deve arrecadar num exercício financeiro e das
despesas que devem ser feitas pela administração pública, organizado obrigatoriamente pelo
executivo e submetido à aprovação das respectivas câmaras legislativas” e de acordo com o
Gélédan & Brémond (1988, apud Pires, 2001: 5), “ato pelo qual são previstas e autorizadas às
receitas e às despesas do Estado para um determinado período”.
O orçamento público como mensuração de estimativa de receita e fixação de despesa é
um jogo de poder político, onde a correlação de forças existentes na sociedade exerce pressão
para que suas reivindicações sejam validadas na peça orçamentária.
1.1 Gênese do Orçamento Participativo
O Orçamento Participativo é uma política genuinamente brasileira, sua gênese está
ancorada nos movimentos sociais, das décadas de 1970 e 1980. Nesse período, vivia-se a 3 Sociedade civil, agentes governamentais, representantes de ONG´s e Sindicatos, lobistas, políticos.
ditadura militar e a imposição do predomínio do bipartidarismo, formado pela Aliança
Renovadora Nacional (ARENA), detentora do poder e, o Movimento Democrático Brasileiro
(MBD), a lutar pelo poder.
É nesse ínterim, que surgem as primeiras experiências na tomada de decisão conjunta,
Estado e Sociedade, em nível municipal, local onde realmente o Estado encontra-se
personalizado no Prefeito e Vereadores e, por conseguinte, como algo tangível para a
população. A descentralização do poder, a luta pelo retorno dos direitos políticos e pela
democracia são a tônica contra a forma de governar daquele regime, cujos pressupostos
estavam embasados na centralização do poder, da tomada de decisão e dos recursos
financeiros.
A criação em 1980 do Partido dos Trabalhadores (PT), formado por sindicalistas e
lideranças de comunidades de base, de setores marxistas leninistas, trazendo em seu bojo a
defesa do planejamento participativo, cuja proposta de participação popular possui
características que a diferencia das demais formulações até então elaboradas. De acordo com
Pires (2001), o objetivo do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) era
colocar em xeque o regime militar, por isso, defendia a participação popular. O intuito do
Partido dos Trabalhadores (PT) era transformá-lo em instrumento para dar voz e vez há tantos
que tinha tão somente uma pálida voz nas urnas. Verifica-se, dessa forma, que o OP tanto
pode ser utilizado para reafirmar o status quo, como para ressignificar espaços de luta.
Foi durante o período de 1986 a 1988, em Vila Velha (ES)4, que Grazia e Ribeiro
(2003: 19) afirmam ter acontecido a primeira experiência de democratização do orçamento,
reiteram também que o OP teve seu principal holofote com a exitosa experiência de Porto
Alegre, em 1989, na gestão do prefeito Olívio Dutra, com o “ jeito petista de governar”.
Para os autores Avritzer e Navarro (2003: 15), “O Orçamento Participativo é a
experiência mais bem-sucedida de política participativa no Brasil”, isto significa a
possibilidade da construção de uma democracia alicerçada em práticas libertadoras capazes de
amenizar as desigualdades sociais, econômicas e políticas.
Para Pires (2001), o OP:
[...] representa mais um passo no sentido do aperfeiçoamento político. Nele, não somente os parlamentares devem participar das decisões sobre finanças e políticas públicas: a população organizada, a sociedade civil assume papel ativo, passa a ser agente e não mero paciente. Ocorre uma radicalização democrática [...]. Na arena em que se dá a disputa por recursos públicos escassos, os cidadãos
4 Pires traz as experiências de Piracicaba SP, Lajes SC, Campinas SP, Vila Velha ES, Boa Esperança ES, Rio Branco AC, Toledo PR, Prudente de Morais e Juiz de Fora MG, Pelotas RS, como ocorridas no período de 1975 a 1986 (PIRES, 2001: 42).
exercem o seu direito e o seu dever de participação na definição dos rumos da ação governamental5. (Santos, 2015 apud Pires, 2001: 35-36).
O OP é um instrumento de gestão municipal, coaduna com a abertura de canais para a
participação popular não somente no ciclo orçamentário, mas, sobretudo e consequentemente
na efetiva aplicação do recurso onde fora determinado. Esse acompanhamento da ação estatal
pela sociedade civil traduz uma forte articulação entre a democracia representativa e a
democracia participativa.
Dados de 1997 a 2000, da Frente Nacional de Participação Popular (FNPP), relatados
por Grazia e Ribeiro (2003:38), asseguram que no período existiam somente 103 experiências
participativas, 50% delas em prefeituras do PT, seguidos de 13% do Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB) e, 11% de administrações do Partido Socialista Brasileiro
(PSB). Avritzer (2016:52), em pesquisa mais recente atualiza esses dados para 201
municípios até o ano de 20046, assim, a participação está longe de atingir um patamar
desejado7.
Cabe destacar que, na Constituição Federal de 1988, no Capítulo IV, Dos Direitos
Políticos, em seu Art. 14 estabelece que "A soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei,
mediante: I - plebiscito, II - referendo; III iniciativa popular". Esses dispositivos garantem ao
cidadão participar, democraticamente, na esfera legislativa. Já na esfera jurídica, no Capítulo
I, dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, o Art. 5º reza que "todos são iguais perante
à lei...".
1.2 A democracia
Poder do povo, sentido etimológico do termo democracia, “[...] demo: povo, Krátos:
poder” (Gadelha, 2010: 18), tem origem na Grécia Antiga. De acordo com Gadelha (2010):A democracia ateniense era direta, todos os cidadãos poderiam participar da Eclésia (assembleia popular) que tomava as decisões, as quais eram decididas em praça pública. Em Atenas, porém, o exercício do poder político era limitado. Somente aqueles considerados cidadãos é que poderiam participar da vida política na polis, ou seja, apenas os homens atenienses livres e maiores (Santos, 2016 apud Gadelha, 2010: 18).
5 Grifos nossos.6 No entanto, o Brasil possui 5.570 municípios.7 De acordo com dados mais recentes de Wampler (2007) e Avritzer (2016), os mesmos asseguraram que houve considerável aumento no número de municípios que adotaram o OP como ferramenta de gestão, embora exista uma discrepância nos dados, visto que o primeiro autor traz mais de 250 prefeituras, enquanto o segundo, 201 cidades.
A praça era o espaço por excelência para exercer a cidadania, ou seja, para tratar dos
assuntos da polis, no entanto, a praça não era do povo. No berço da democracia, já existia
uma hierarquização do humano, do livre e do escravo, do intelectual e do braçal, do sujeito
ativo e do passivo. A praça pertencia àqueles que possuíam o ócio, cujo tempo livre era
disponível para pensar a cidade, enquanto mulheres e escravos serviam para servir os
pertencentes da primeira classe. Na contemporaneidade, essa natureza inferior dos
“inferiores” ainda permeia o discurso de muitos, muito embora o próprio termo democracia
esteja mais democrático.
No Brasil, homens e mulheres com idade superior a 16 anos tem o direito de eleger
seus representantes, para os poderes Executivo e Legislativo, salvo algumas exceções, como é
o caso de pessoas que estão privadas de sua liberdade, por condenação. Representar é
transferir para outrem o seu poder de decisão sobre o destino vislumbrado para o local onde se
vive. Por isso, a expressão democracia representativa é para Bobbio (1986),
[...] significa genericamente que as deliberações coletivas, isto é, as deliberações que dizem respeito à coletividade inteira, são tomadas não diretamente por aqueles que dela fazem parte mas por pessoas eleitas para esta finalidade (Bobbio, 1986: 44).
Montesquieu (apud Gadelha, 2010: 24) “advogava sobre as vantagens da
representação nos grandes estados, em oposição à democracia dos antigos”, para ele
significava uma possibilidade do povo deliberar, de maneira indireta, acerca de um cotidiano
de pautas que não era possível abarcá-lo.
No entanto, existem pensadores que criticam a democracia representativa, “Rousseau,
por sua vez, é apontado como o defensor da soberania popular, contra a “fraude” da
representação” (Gadelha, 2010: 24). Para Rousseau, a representação significaria uma ruptura,
uma disfunção, ou seja, a soberania pertence ao cidadão e, não pode ser repassada a terceiros.
A democracia participativa, semidireta ou deliberativa se apresenta como uma
reivindicação da divisão do poder com o povo, essa democratização entre Estado e Sociedade
Civil, representa a cogestão dos assuntos públicos com o cidadão comum, quer na sua
coletividade, quer na sua individualidade, sem distinção entre trabalhadores, mulheres,
homens brancos e ociosos.
Daí compreende-se que o ato de participar significa tomar parte de alguma coisa,
envolver-se com alguma atividade. Sendo assim, como afirma Souza (1999: 81) "A
participação é processo social que existe independente da interferência provocada por um ou
outro agente externo". A autora vai além, na sua conceituação ao dizer que,
A participação não é uma questão do pobre, do miserável, ou do marginal; é questão a ser refletida e enfrentada por todos os grupos sociais que não chegam a penetrar as decisões que dizem respeito às suas condições básicas de existência. Por esse ângulo, a participação, longe de ser política de reprodução da ordem, é, sobretudo, questão social (Souza, 1999: 81).
Para Bordenave, “A participação está na ordem do dia devido ao descontentamento
geral com a marginalização do povo dos assuntos que interessam a todos e que são decididos
por poucos” (Bordenave, 1983: 12), além de ser “uma necessidade fundamental do ser
humano, como o são a comida, o sono e a saúde” (Bordenave, 1983: 16).
2. O contexto político do orçamento participativo em Fortaleza
Por orçamento participativo compreende-se ser um instrumento capaz de promover a
relação entre o poder público e população, de maneira diferenciada, qual seja, a
corresponsabilização da gestão pública.
A cidade de Fortaleza apresenta-se como o campo pesquisado e, como tantas outras
urbs, Fortaleza é um lugar díspare, embora apresente diversos encantos. Consoante a isso e,
ratificando essa heterogeneidade. Para Lefebvre (2001) “A cidade tem uma história; ela é a
obra de uma história, isto é, de pessoas e de grupos bem determinados que realizam essa obra
nas condições históricas” (Lefebvre, 2001: 52) e, é parte da história de Fortaleza que será aqui
contada, sob a ótica de dois gestores, Luizianne e Roberto Cláudio e, de Juraci Magalhães, de
maneira pontual.
2.1 Era “Juraci faz”
Em Fortaleza, na gestão de Juraci Magalhães (1997/2000), pelo Partido do
Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), precisamente em 1999 sob a coordenação do
Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (CEDECA), havia um projeto de orçamento
municipal, voltado à participação de crianças e adolescentes, que tinham como atividades o
monitoramento, a proposição de mudanças e a fiscalização dos orçamentos públicos
municipal (Camarão, 2011).
Neste sentido, pode se pensar que o marco zero do OP ocorreu na intervenção do
orçamento público pelas crianças e adolescentes que, de acordo com Camarão (2011: 73) em
entrevista com a Coordenadora geral do OP da época, afirma que:
A gente tinha reuniões, construía propostas de emendas à lei orçamentária e levava isso pra fazer um trabalho de “lobbi”. Começamos a fazer isso com o intuito maior de levar recursos para a área do atendimento à infância, depois a gente viu que seria
muito interessante se as crianças e adolescentes pudessem propor políticas, dizer para onde esses recursos deveriam ir. Então era um projeto piloto, a gente trabalhava com cinquenta adolescentes que eram formados o ano todo sobre o que é orçamento, políticas públicas e ao final eles construíam propostas de emendas e a gente ia trabalhar isso no parlamento, para que uma delas entrasse e a gente conseguisse remanejar mais recursos pra essa área do atendimento à infância (Entrevista com a Coordenadora geral do OP, em 24 set 2009).
Contudo, isso ocorreu apenas como um lampejo do que é participação.
2.2 Luizianne Lins: “Você construindo Fortaleza bela”
As eleições de 2004 foram marcadas por dissenso no PT municipal, visto que o
Partido em nível nacional havia assumido o compromisso de apoiar a candidatura do então
deputado federal Inácio Arruda, do Partido Comunista do Brasil (PC do B) à prefeitura de
Fortaleza. O grupo de Luizianne Lins defendia candidatura própria, que saiu vencedor na
convenção e com o nome de Lins para disputar à gestão municipal. No segundo turno, Lins
vence Moroni Big Torgan, do Partido da Frente Liberal (PFL) com 56,21% dos votos válidos,
contra 43,79% (Camarão, 2011).
A campanha eleitoral de Lins em 2004, teve como pilar a dinâmica da militância, ao
alcançar a periferia e centro, construindo o Plano de Governo através da realização de
plenárias populares, onde a coligação “Fortaleza Amada”8 discutia os problemas da cidade e
os anseios da população, que resultou no principal instrumento da gestão, qual seja, o
orçamento participativo.
Mas, a “Fortaleza bela” é contraditória. Os dados da cidade de 2002 e 2003
reproduzidos pela RAIS9 e CNAE10 revelam os cinco setores de atividades que mais
empregaram: a administração pública, o comércio varejista, serviços prestados a empresas,
confecção de artigos de vestuário e educação. Entretanto, as ruas, praças, calçadas, feiras
revelam que uma parcela significativa da população se encontra na informalidade que
transborda na precarização do trabalho e na ausência de direitos fundamentais.
Quando se trata da renda, existiu uma contração para a população mais pobre e uma
ampliação para a camada mais rica, em outras palavras, houve uma reafirmação da
concentração da renda. A diminuição se deu na renda apropriada dos 10% mais pobres, saindo
de 2,3% para 1,9% e um acréscimo de 0,9% para os 20% mais ricos, cujos percentuais
8 Autoras como Arão utilizam o nome do Programa de Governo como “Por Amor a Fortaleza” (2012, p. 53). 9 Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) é um instrumento de coleta de dados do Governo Federal que controla as atividades trabalhistas e elabora estatísticas sobre o trabalho (Ministério do Trabalho e Emprego, 2015).10 Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) é quem padroniza os códigos de identificação das unidades produtivas no país nos cadastros e registros da Administração Pública nas três esferas de governo (Secretaria de Estado da Fazenda, 2015).
partiram de 69,3% para 70,2% (Plano Plurianual, 2006-2009). Os dados de empregabilidade e
renda já revelam uma fotografia um tanto embaçada da realidade da cidade.
Para Arão (2012), o OP de Fortaleza além de ter uma relação estreita com o PT, está
também ligado à luta de alguns grupos da sociedade civil que, por ocasião do Fórum Social
Mundial, ocorrido em Porto Alegre, no ano 2000, tiveram contato com a experiência de
participação daquela cidade11, como relata Maria Gorete Fernandes Nogueira, presidente da
Federação de Entidades de Bairros e Favelas Fortaleza (FEBF), em entrevista a Gadelha
(2010: 104) “O orçamento participativo a gente precisa em primeiro lugar falar de que ele não
apareceu por aparecer. Ele é uma luta de todos os movimentos populares, de décadas aí que
vem lutando para que a gente possa participar do orçamento participativo”.
A institucionalização da política não foi fácil. Alfredo Pessoa, Secretário Municipal de
Planejamento (SEPLA) daquela gestão, menciona o desafio com a reduzida equipe de
trabalho e a ausência de conhecimento teórico metodológico para sua efetivação, o que
ocasionou em um pedido de ajuda às gestões de Porto Alegre, São Paulo e Recife, além da
contratação da assessoria da Pontifícia Universidade Católica (PUC) de São Paulo, liderada
pelo Professor Doutor Félix Sanchez, coordenador do processo participativo de São Paulo, no
período de 2000-200, no governo da Prefeita Marta Suplicy, para capacitação da equipe.
(Gadelha, 2010).
Neste sentido, o OP foi inserido no Plano Plurianual (PPA) e instituído através da Lei
9.044, de 30 de novembro de 2005, como um instrumento que inauguraria uma nova relação
entre o poder público e a população. Foi nesse contexto que o OP foi implementado no
município, com o grande desafio de aprender fazendo e com a expectativa da população que a
partir daquele momento inauguraria outro diálogo com o poder executivo.
2.3 Roberto Cláudio, prefeito
"Vou buscar um diálogo. É importante para democracia no Brasil. A transição é parte do funcionamento da República, do governo que sai dar informações, prestar esclarecimentos para que o governo que entra, também de forma responsável, de forma serena possa se utilizar dessas informações para começar o governo" (Bezerra, G1CE, Caderno Eleições 2012).
Rupturas entre aliados se consolidaram e, por sua vez, novas alianças se formaram na
composição do jogo político das eleições de 2012. O impossível aconteceu, o “poste”12 não se
elegeu. Vence as eleições de Fortaleza o então deputado estadual Roberto Cláudio, do
11 Não apenas a experiência de Porto Alegre foi tomada como referência pela Prefeitura Municipal de Fortaleza, mas também a de São Paulo, Recife e Belo Horizonte (Arão, 2012: 58).12 Termo utilizado pela então prefeita Luizianne Lins em entrevista acerca de eleger seu sucessor, TV Diário, em 15 de abril de 2012.
Partido Socialista Brasileiro (PSB), pela coligação “Para Renovar Fortaleza”, composta por
mais de 13 partidos políticos.
Sob um novo olhar, Fortaleza continua na 5ª posição de maior cidade do País, é a capital
brasileira mais próxima da Europa de Portugal e, de Miami nos Estados Unidos, tendo despontado
como ponto de flexão de tráfego do Brasil com os demais continentes, o que significa dizer que
todo tráfego de dados da América Latina e o mundo, necessariamente, passa por Fortaleza
(Fortaleza, 2013).
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2010 continua alto, 0,732, cuja faixa vai
de 0,700 e 0,799, tendo como fatores de contribuição os índices de Longevidade, Renda, e
Educação (0,814, 0,716 e 0,672), respectivamente (Fortaleza, 2013).
De acordo com dados do IBGE de 2010, o Produto Interno Bruto (PIB) da cidade
alencarina é o maior entre as capitais do Nordeste, corresponde a 48% do PIB do Ceará e é o 8º.
entre as capitais do país (Fortaleza, 2013). Destaque também para o orçamento municipal que
corresponde ao quinto do país, atrás somente de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e
Curitiba (Fortaleza, 2013).
O OP como programa de governo e, posteriormente como Princípio Fundamental da Lei
Orgânica do Município (LOM) ganha novos contornos, a Coordenadoria do Orçamento
Participativo transforma-se em Coordenadoria Especial de Participação Popular (CPP), no Plano
Plurianual (PPA) 2014-2017, instituído pela Lei 10.095, de 27 de setembro de 2013. A gestão de
Roberto Cláudio, acredita ter fortalecido a CPP, dando a ela o status de Secretaria, com o intuito de
ocasionar uma participação para além do OP. A novidade da gestão foi à utilização de
mecanismos digitais através de aparelhos de tótens, os quais foram distribuídos pela cidade e
permitia a votação online, essa ferramenta contribuiu para uma maior descentralização da
participação.
Ademais, a CPP trabalhará conjuntamente com o recém-criado Instituto de Planejamento
de Fortaleza (IPLANFOR), que irá instalar o observatório da cidade, com o objetivo de
acompanhar o desenvolvimento, produzir informações e promover o controle social.
3. A experiência do Orçamento Participativo em Fortaleza
O Município de Fortaleza está localizado na porção norte do Estado do Ceará, Região
Nordeste do Brasil, com uma extensão territorial absoluta de 313,14km², (Censo Demográfico
do IBGE, 2010) é a sexta região metropolitana do Brasil ficando entre as 120 maiores áreas
metropolitanas do mundo em termos populacionais, tendo como área de influência todo o
Estado do Ceará.
A cidade está dividida político-administrativamente em Secretaria Executiva Regional
I, II, III, IV, V, VI e Centro, além das Secretarias Diretas, Coordenadorias, Autarquias,
Companhias, Fundações, empresas, agências, institutos. Cada Regional apresenta um
território amplo, distinto e com características particulares, que a torna diferente.
Hoje, os territórios transformam-se de acordo com o ritmo das novas técnicas e isso
ocorre tanto na cidade como no campo. Nota-se que o território resulta de modos de relação
entre homem e natureza, definidos historicamente em função da evolução técnico-científica
(Raffestin, 1993; Santos, 1996).
Para realização do OP a cidade foi dividida em 1413 Áreas de Participação (AP´s) e 7
segmentos sociais. Posteriormente, ocorreu a criação dos ciclos: o preparatório e o
deliberativo. Esses dois ciclos de diálogos e debates aconteceram por toda cidade, através de
assembleias públicas territoriais, nas seis secretarias regionais e nos sete segmentos sociais:
crianças e adolescentes, idosos, jovens, GLBT (gays, lésbicas, bissexuais e transgêneros),
mulheres, pessoas com deficiência, e população negra.
O ciclo preparatório revela-se como o momento em que os técnicos da Prefeitura
repassam para população as informações acerca da metodologia do OP, sua vinculação ao
PPA e é discutida a participação nas assembleias deliberativas. O ciclo deliberativo é o
instante em que os participantes apresentam e votam propostas e elegem o delegado (a) para
representar seu território ou segmento social.
Para participar do processo preparatório e deliberativo faz-se necessário apresentar
documento de identificação para cadastro. Participaram desse processo 8.02014 pessoas, sendo
1.456 nas assembleias preparatórias e 6.384 nas assembleias deliberativas, 180 crianças na
assembleia específica. Foram realizadas 35 assembleias, apresentadas 637 propostas e
aprovadas 332. Foram eleitos (as) 168 delegados (as) para a atuarem junto ao Fórum
Municipal de Delegados e Delegadas do PPA Participativo (Plano de Ações do OP, 2005;
Plano Plurianual 2006-2009).
O Fórum, espaço permanente em cada Secretaria Executiva Regional para discutir,
acompanhar as deliberações das propostas aprovadas e de exercer o controle social do
Orçamento Participativo (OP), serviu de palco para a eleição dos Delegados que comporiam o
Conselho do Orçamento Participativo (COP) e outras questões (Plano Plurianual 2006-2009).
O Conselho do Orçamento Participativo (COP) de Fortaleza é órgão máximo de deliberação 13 No ano de 2006 subiu para 40 e no período de 2007 a 2009 para 51 áreas de participação, em 2010 houve uma diminuição para 26, em 2012 tornou a subir, dessa vez para 27 (Arão, 2012: 64, Avaliação 2010-2013-2012:14). 14 Em 2006, participaram 24.563, 2007/24.954, 2008/29.862, 2009/13.803, 2010/25.770, 2011/19.482, 2012/12.410 (Avaliação PPA 2010-2013 ano 2012). Não existem dados de 2013 e 2014, em 2015 houve cerca de 13.000 participantes.
do OP, reúne-se tanto com os delegados como com o executivo municipal para definir quais
obras e serviços serão atendidos como prioridade.
O orçamento previsto na Lei Orçamentária Anual (LOA) Nº 9.067/2005 foi de R$
1.988.294.150,00, alterado pela Lei Nº. 9.124/2006 para R$ 2.096.421.550,00. Foi destinado
para o OP o valor de R$ 148.626.906,00, ou seja, cerca de 7% do orçamento total da receita
estimada para aquele exercício financeiro (Rodrigues, 2007).
A abertura do poder executivo para dialogar com a população, através da
Coordenadoria do Orçamento Participativo, Secretarias Executivas Regionais e dos
Segmentos Sociais, inauguraria em Fortaleza uma nova cultura política, como relata Lins:
Com a realização do OP, inserimos Fortaleza em um movimento global de governos locais que buscam a superação dos limites da democracia representativa, ampliando os espaços de participação direta da população. Esse movimento, fundamentado na compreensão de que a participação é um direito humano, consubstancia a cidade como espaço privilegiado de exercício desse direito (Santos, 2012, 2015, 2016 apud Plano de Ações do OP 2005: 1).
Priorizar a participação, superar os limites da democracia representativa e caminhar
para a democracia deliberativa.
A partir de 2013, com a chegada de Roberto Cláudio à Prefeitura, o OP tem uma
queda significativa. Primeiro, nos dois primeiros anos acontece o projeto “Abraça Fortaleza”.
Esse projeto ligado diretamente ao Gabinete do Prefeito funciona com visitas mensais a
bairros periféricos da cidade, onde é realizado todo um diagnóstico de demandas junto à
população e, por conseguinte, verifica-se o que é possível atender. Após a intervenção estatal
o Prefeito e sua comitiva visitam o bairro para entrega das demandas atendidas, bem como
para que o gestor apresente os secretários municipais à população. Foi também uma forma de
aproximar Roberto Cláudio da periferia, visto que seus eleitores se concentram mais nas
classes média e alta e, de “afastar” os vereadores da recorrência fala de que as obras que
ocorriam no município eram feitas por eles, o que não é verdade.
A estrutura do OP migrou para estrutura da Participação Social com: Conselho do
Planejamento Participativo (CPP), divisão da cidade em 32 territórios, 1 Agente de Cidadania
e Controle Social para cada 5.000 habitantes (atualmente são 468), 1 Conselheiro para cada
território, processo eletrônico para cadastro de demanda, Fórum devolutivo das demandas
aprovadas e exclusão do OP Criança e Adolescente e de Segmentos Sociais, bem como a
assembleia preparatória.
Institucionalmente a política também sofreu alterações, agora vinculada ao Gabinete
do Prefeito, IPLANFOR e a Secretaria Municipal de Planejamento Orçamento e Gestão
(SEPOG). Em sua estrutura interna possui Coordenador Especial, Coordenador Adjunto,
Coordenadoria de Participação Social, Coordenadoria do Orçamento Participativo,
Coordenadoria de Educação Social, Coordenadoria de Participação Digital e Tecnologia da
Informação, Coordenadoria Administrativo-Financeira e Assistente Técnico-Administrativo.
Estrutura do Orçamento Participativo e da Participação Social
Gestão Luizianne Lins
(2005-2012)
Gestão Roberto Cláudio
(2013-2017)
Orçamento Participativo Participação Social
Ciclos do OP Ciclos do Planejamento Participativo
Assembleia Preparatória Mobilização
Assembleia Deliberativa Assembleia Eletiva
Divisão em Regionais com Áreas de Participação,
Segmentos Sociais e Criança e Adolescente
Territórios (Segmentos Sociais e
Criança e Adolescente foram excluídos)
Delegado do OP Agente de Cidadania e Controle Social
Programa Ação
Fórum Fórum DevolutivoElaborado pelos autores.
No primeiro ano de Orçamento Participativo, foi destinado através da LOA, 7% do
orçamento geral para o Programa, no último ano da gestão de Luizianne Lins, esse percentual
caiu para aproximadamente 4%, na LOA Nº 9.855/2011, cujo orçamento previsto girava em
torno de R$ 5.056.974,00 e, destinava para o OP R$ 217.322.763,00. No entanto, na
administração de Roberto Cláudio, não existe valor assegurado para a Participação Social, o
que, grosso modo, dificulta sua transparência.
3.1 A participação sob o olhar da gestão e da sociedade
A participação é algo instigante para quem acredita e preocupante para quem dela
abdica. As entrevistas e os relatos dos técnicos das gestões de Lins e Cláudio e dos membros
da sociedade civil que participaram do orçamento participativo e da participação social
revelam que muito há por fazer.
O primeiro relato diz respeito ao Sr. Miranda15, membro da sociedade civil que
participou das discussões do OP na era Lins, de acordo com Santos (2016: 11):A implantação do OP foi positiva e muito alta a demanda atendida. Por exemplo, muitas das demandas do meu bairro, o Mondubim, foram atendidas: iluminação pública, asfalto, feira do bairro, saneamento básico, acréscimo de ônibus para a
15 Os nomes aqui mencionados são fictícios, para maior lisura do processo investigativo.
linha Parque Santana e creche no bairro Santana. Houve uma aproximação entre sociedade civil e gestão. Mas, a expectativa era muito alta e houve em certos momentos um tensionamento entre a gestão e a sociedade civil [...]. Para mim, o OP de Lins foi mais interessante e eficaz. [...]. É preciso que o OP seja reinventado porque ele não consegue fazer tudo. A população tem que ter um nível de conscientização maior, tem que ter mais qualidade, conhecer os princípios da Administração Pública [...], tem que buscar uma formação política e de gestão pública [...] (Entrevista com Miranda, sociedade civil, junho 2016).
Fernando, técnico da antiga Secretaria de Administração do Município (SAM), em
entrevista para Santos (2016: 10), concorda com parte do que dissera Miranda,
Então, a administração colocou no orçamento tudo o que foi deliberado nas assembleias do OP e depois foi percebido que não era possível dar conta de tudo aquilo, então muitas ações foram realizadas mas, outras ficaram no meio do caminho. Por exemplo, uma comunidade pede a construção de uma escola, mas na comunidade não existe terreno para que seja desapropriado, dependia também de convênios com o Governo Federal para o aporte financeiro... Então a demanda da construção de uma escola que teria um custo X, teria na verdade o custo de 3X [...]. Depois [...] as regras mudaram, era dito para a comunidade o valor que tinha para gastar então ela mesma tinha que priorizar qual das demandas deveriam ser atendidas (Entrevista com Fernando, Gestão Luizianne Lins e Roberto Cláudio, junho 2016).
Na perspectiva de Joana, técnica da atual gestão, em entrevista concedida a Santos
(2016: 10): O Ciclo do Planejamento Participativo era muito baixo, então a cidade foi dividida não a partir das Regionais como era anteriormente mas, foi dividida em 32 territórios, onde para cada 5.000 habitantes é escolhido um Agente de Cidadania e as demandas são elencadas a partir dos eixos do PPA como a saúde, educação, assistência social... Essas demandas são alocadas como ações em cada pasta, por exemplo, se a solicitação é de pavimentação então a demanda é destinada para a Infraestrutura. O grande problema a meu ver é a questão da participação, as pessoas vão para as reuniões e assembleias dizendo assim “a minha demanda” não se pensa na comunidade e elas querem que a demanda delas tenha o nome delas. Elas não sabem participar efetivamente, porque muitas das demandas já fazem parte das ações cotidianas da gestão, como é o caso de pavimentação de ruas. Então a participação é difícil tanto do ponto de vista do Estado [município] como do cidadão (Entrevista com Joana, gestão Roberto Cláudio, junho 2016).
Percebe-se que houve uma mudança quantitativa dos Agentes de Cidadania, entretanto
isso não quer dizer, participação efetiva, ademais, a transparência foi enfraquecida tendo em
vista que o OP deixou de ser um Programa, para tornar-se ação.
Em entrevista mais recente, com um membro da Coordenadoria Especial de
Participação Social foi feita a seguinte pergunta: Em sua opinião é possível com a
Participação Popular ou a Participação Social emergir de uma Democracia Representativa
para uma Democracia Participativa? Sim! Ainda estamos engatinhando nesse quesito, mas avançamos bastante, não obstante a escassez orçamentária, mas os números da participação da sociedade nos momentos destinados para este fim, tem nos dado a certeza que o caminho traçado é
o correto, precisando de alguns ajustes e de mais investimento (Entrevista com João, gestão Roberto Cláudio, agosto 2017).
Em outros questionamentos sobre se existe mais divergência ou consenso com o OP
da antiga gestão, a resposta foi que a mudança foi mais metodológica e de nomenclatura,
tendo em vista que houve uma ampliação de prazo da participação, passando de um dia para
cerca de trinta dias, com o advento do modelo eletrônico.
Considerações finais
O primeiro passo para uma demanda sair da condição de proposta e tornar-se política
pública é sua inclusão na agenda, sendo esta aprovada, segue todo o percurso de formulação,
implementação, execução, monitoramento e avaliação. Importante frisar a necessidade de
orçamento e recurso para sua efetivação, visto que o orçamento público estima receita e fixa
despesa, não sendo, portanto, possível afirmar sua execução.
A política do Orçamento Participativo é genuinamente brasileira, as primeiras
experiências remontam as décadas de 1970 e 1980, contraditoriamente em um momento em
que o Brasil vivia a ditadura militar e o bipartidarismo, cuja característica maior era a
centralização do poder.
Na contramão da história, o OP se apresenta como uma ferramenta de gestão e de
partilha de poder, uma maturação do fazer do Estado e da Sociedade Civil, em encontrar
alternativas para às necessidades coletivas. Mas, o OP pode ser utilizado tanto por partidos
progressistas, como por partidos conservadores para manter ou estabelecer seu status quo.
O Partido dos Trabalhadores não foi o artífice da política mas, foi quem melhor adotou
e executou tal política, sendo premiado e servindo de base e estudo para implementação em
outros municípios. Não por acaso, a implementação do OP em 2005, em Fortaleza, se deu
pela vontade política do grupo político de Luizianne Lins e pela reivindicação de outros
coletivos. Lins, ficou à frente do Executivo no período de 2005 a 2012. Em 2013, Roberto
Cláudio do PSB assume a prefeitura e um novo ciclo para a participação é iniciado.
Apesar de todo percalço para implementar a política, inclusive sem compreender sua
metodologia, o objetivo foi alcançado. O ano de 2008 teve o maior número de participantes,
com 29.862. No entanto, a gestão começa a entender que não é possível atender todas as
demandas e, por conseguinte, deixa a população frustada frente ao que fora proposto. Com
isso, muda-se em 2009 a dinâmica de recebimento das demandas, que precisam além de
votadas, ser eleitas as que são prioritárias, necessitam também ter aporte orçamentário-
financeiro para executá-las.
Nas entrevistas realizadas, foi possível apreender que não houve na gestão de Lins um
planejamento de médio e longo prazo acerca do Programa, a vontade política foi maior que a
capacidade de resolutividade dos problemas. Fato comum às duas gestões é o entendimento
dos técnicos governamentais que a sociedade civil não sabe participar das coisas do Estado,
inclusive o próprio entrevistado desse segmento reportou-se para tal fato.
Ademais, a oposição critica a atual gestão por ter acabado com o orçamento
participativo, ao passo que esta menciona que não havia orçamento participativo. O fato é que
a representatividade do poder Executivo ou do poder Legislativo não tira a responsabilidade
da comunidade em decidir sobre seu destino, embora como visto nas impressões tanto das
gestões como da própria sociedade civil a débil e frágil participação.
Uma nova postura que envolva as instituições governamentais e a sociedade necessita
ser pensada. Os técnicos do governo carecem de utilizar uma linguagem menos tecnicista para
que a população se aproprie, inclusive com o sentimento de pertença da vida pública e de seu
espaço de vida.
Pelo que foi investigado, a pueril democracia participativa ainda é um vir a ser, um
ideal a ser buscado, embora existam experiências exitosas que servem de ponto de partida
para uma nova forma de gerir a cidade, com uma participação ativa e consciente por parte dos
cidadãos, visto que não nos resta outra alternativa frente à crise representativa que o País
atravessa. A democracia embora ruim ainda é melhor que qualquer ditadura.
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