Brasília2017
INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO
TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)UMA AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COMRECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO
TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
UMA AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
Brasília2017
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA – CNI
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Diretoria de Desenvolvimento Industrial
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Mônica Messenberg GuimarãesDiretora
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Diretoria CNI/SP
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INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA
DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)UMA AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
ÁLVARO MENEZES
© 2017. CNI – Confederação Nacional da Indústria.Qualquer parte desta obra poderá ser reproduzida, desde que citada a fonte.
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FICHA CATALOGRÁFICA
C748i
Confederação Nacional da Indústria. Investimentos em saneamento com recursos do fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS) : uma agenda de simplificação e otimização / Confederação Nacional da Indústria. – Brasília : CNI, 2017. 58 p. : il.
1. Investimentos. 2. FGTS. 3. Saneamento. I. Título.
CDU: 339.923
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES
ABCON – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS CONCESSIONÁRIAS PRIVADAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ÁGUA E ESGOTO
ABES – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL
AESBE – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL
ASSEMAE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIÇOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO
BID – BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO
BIRD – BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO (BANCO MUNDIAL)
BNDES − BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
BNH – BANCO NACIONAL DE HABITAÇÃO
CCFGTS – CONSELHO CURADOR DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO
CEF – CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
CESB – COMPANHIA ESTADUAL DE SANEAMENTO BÁSICO
CI FI-FGTS – COMITÊ DE INVESTIMENTOS DO FUNDO DE INVESTIMENTO DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO
CMN – CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL
CNI – CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA
CVM – COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS
FAE – FUNDO DE FINANCIAMENTO PARA ÁGUA E ESGOTOS
FAT – FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR
FGTS – FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO
FIC – FUNDO DE INVESTIMENTO EM COTAS
FI-FGTS - FUNDO DE INVESTIMENTO DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO
FIP SANEAMENTO – CAIXA FUNDO DE INVESTIMENTO EM PARTICIPAÇÕES SANEAMENTO
MCIDADES – MINISTÉRIO DAS CIDADES
OGU – ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO
PAC – PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO
PLANASA – PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO
PLANSAB – PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO
PNDU – POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
REISB - REGIME ESPECIAL DE INCENTIVOS AO SANEAMENTO BÁSICO
SAAE - SERVIÇOS MUNICIPAIS DE ÁGUA E ESGOTO
SANEATINS - CIA. DE SANEAMENTO DO ESTADO DO TOCANTINS
SFH – SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO
SINAPI - SISTEMA NACIONAL DE PESQUISA DE CUSTOS E ÍNDICES DA CONSTRUÇÃO CIVIL
SNIS – SERVIÇO NACIONAL DE INFORMAÇÕES SOBRE SANEAMENTO
SNSA – SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
SPE – SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO
SPT – SANEAMENTO PARA TODOS
STN – SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
TCU – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 – SÉRIE DE INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO (R$ BILHÕES CONSTANTES DEZ/14) .............................................................................22
QUADRO 2 – NÍVEIS DE ATENDIMENTO DE ÁGUA E ESGOTO EM 2015 ..........................................30
QUADRO 3 – INVESTIMENTOS NO SETOR DE SANEAMENTO EM 2015 POR REGIÃO ....................31
QUADRO 4 – INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO POR ABRANGÊNCIA DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS E TIPO DE CONTRATANTE DAS OBRAS EM 2015 ...............................33
QUADRO 5 – EVOLUÇÃO DOS INVESTIMENTOS PRIVADOS EM SANEAMENTO (R$ BILHÕES) .....34
QUADRO 6 – MODALIDADE DE INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO EXECUTADOS COM RECURSOS DO FGTS EM 2015 ......................................................................................35
QUADRO 7 – OPERAÇÕES PRIVADAS HABILITADAS NO FGTS PARA SANEAMENTO EM 2015 ......35
QUADRO 8 – OPERAÇÕES PRIVADAS CONTRATADAS NO FGTS PARA SANEAMENTO EM 2015 ....36
QUADRO 9 – MONTANTE CONTRATADO E DESEMBOLSADO PELO FGTS (R$ BILHÕES) ..............37
QUADRO 10 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE RECURSOS DO FGTS POR TOMADORES PÚBLICOS (R$ BILHÕES) .............................................................................................37
QUADRO 11 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE RECURSOS DO FGTS POR TOMADORES PRIVADOS (R$ BILHÕES) .............................................................................................38
QUADRO 12 – DISTRIBUIÇÃO DOS INVESTIMENTOS DO FI-FGTS POR SETOR EM 2015 ...............39
QUADRO 13 – DISTRIBUIÇÃO POR ATIVOS COM RECURSOS DO FI FGTS EM 2015.......................40
QUADRO 14 – QUANTIDADES DE ETAPAS DE CADA FASE DO PROCESSO DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DO FGTS ...................................................................................................41
QUADRO 15 – FLUXOGRAMA DE SELEÇÃO, HABILITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ................................42
QUADRO 16 – PRAZOS MÉDIOS DAS ETAPAS DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DE PROPONENTE PÚBLICO ........................................................................................43
QUADRO 17 – PRAZOS MÉDIOS DAS ETAPAS DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DE PROPONENTE PRIVADO ..............................................................................................44
QUADRO 18 – RISCOS GERAIS PARA A EFICÁCIA NA CAPTAÇÃO, CONTRATAÇÃO E APLICAÇÃO DE FINANCIAMENTOS EM SANEAMENTO .............................................48
11
SUMÁRIO
SUMÁRIO EXECUTIVO ...........................................................................................................................13
INTRODUÇÃO .........................................................................................................................................21
1 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO ......................................................25
2 O PROCESSO DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DO FGTS ...................................................................................................................41
3 AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO ..................................................................................47
CONCLUSÃO ..........................................................................................................................................53
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................55
13
SUMÁRIO EXECUTIVO
Em 2013, a Confederação Nacional da Indústria, em parceria com entidades do setor, havia feito um
mapeamento do processo de liberação de recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).
A análise mostrou, na época, que algumas etapas pareciam ser excessivamente longas e poderiam ser
otimizadas. Este estudo é a atualização do trabalho feito anteriormente e apresenta uma série de pro-
postas que buscam simplificar a liberação de recursos do FGTS para o setor de saneamento.
As propostas aqui apresentadas foram amplamente discutidas com os representantes do setor de
saneamento: a Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (AESBE), Associação Bra-
sileira das Concessionárias Privadas dos Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCN) e com diversos
agentes do Governo Federal: Ministério das Cidades, Caixa Econômica Federal e com a Secretaria-
-Executiva do Conselho Curador do FGTS.
Há vários fatores importantes que comprometem o desenvolvimento do setor de saneamento no Bra-
sil. Dentre eles, cabe destacar a baixa média histórica de investimentos no setor. Entre 2009 e 2014,
a média nacional de investimentos no setor foi de apenas R$ 9,3 bilhões. A título de comparação, a
Foto: Shutterstock
14INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
previsão do Plansab para 2014 era de R$ 26,8 bilhões – mais do que o
dobro de inversões daquele ano.
Nesse contexto, as regras de contratação excessivamente rígidas vigen-
tes no Brasil são um empecilho aos esforços que visam a universalização
dos serviços de saneamento básico. É necessário reavaliar os procedi-
mentos adotados para a liberação de recursos e compatibilizá-los com a
realidade do setor.
Aparentemente, a estrutura simples do FGTS parece indicar a existência
de processos de fácil operação. Na prática, contudo, os avanços não
estão compatíveis com a aparente disponibilidade de recursos financei-
ros divulgada pelos órgãos do Governo Federal.
Se traçarmos um perfil dos operadores públicos – estaduais e municipais
– e privados com base na forma como captam recursos financeiros para
investir, observaremos que a maioria recorre ao uso de receitas próprias
para realizar investimentos, ou seja, eles utilizam recursos financeiros
resultantes da venda de serviços. Os recursos não onerosos represen-
tados pelas emendas parlamentares são usados em menor proporção.
Poucos conseguem se habilitar para recursos do FGTS, não só pela difi-
culdade burocrática, mas também pela sua incapacidade empresarial de
endividamento e pagamento.
No Nordeste (NE), por exemplo, prevaleceu, durante o período analisa-
do, o uso de recursos próprios e não onerosos. Quando se tratou de
onerosos, o valor estava muito abaixo dos demais. Do total investido na
região apenas 7% corresponderam a recursos onerosos – em sua maio-
ria, do FGTS. A diferença de valores do NE em comparação com as
outras regiões é muito significativa. Na região Centro-Oeste (CO), os
recursos onerosos foram responsáveis por 43% do total investido. Na
região Sul (S) representaram 34%, cerca de 50% no Norte (N) e 39%
no Sudeste (SE). Com exceção das regiões N e CO, as demais tiveram
investimentos feitos com recursos próprios em proporção superior aos
oriundos de fontes onerosas.
15SUMÁRIO EXECUTIVO
Dados recentes da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
(SNSA) mostram que apenas três Companhias Estaduais de Saneamen-
to Básico (CESB) são responsáveis pelo uso de 58% dos recursos con-
tratados no sistema FGTS. Esse número demonstra, por si só, a neces-
sidade de revisões na forma de captação, na capacidade gerencial do
tomador público para captar, utilizar e pagar pelos recursos financiados,
bem nas normas que regem a gestão do FGTS pelo operador e pelo
agente financeiro.
Há diferentes processos de liberação dos recursos do FGTS entre os
entes públicos e privados. De modo geral, o procedimento é dividido em
três fases, cada uma composta por diversas etapas:
• Fase I: Enquadramento e seleção dos projetos
• Fase II: Validação, habilitação e contratação dos projetos
• Fase III: Contratação
Os prazos médios para o setor público são de seis meses para a Fase I,
sendo que o intervalo entre a publicação do edital e o resultado da sele-
ção pode chegar a quatro meses. A fase de habilitação é de responsabi-
lidade do agente financeiro e dura cerca de sete meses, enquanto a aná-
lise da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), no caso de proponentes
federados ou de empresas que tenham o tesouro estadual como garan-
tidor, pode levar quatro meses. Logo, para a conclusão da Fase II, são
necessários 11 meses. O processo desde a contratação até a liberação
do primeiro desembolso leva cerca de dez meses (Fase III). Temos, desse
modo, um tempo médio de 27 meses para conclusão das Fases I, II e III.
No caso do setor privado, como não está submetido aos contingencia-
mentos e à análise do Conselho Monetário Nacional (CMN) e da STN, e
dada a existência de muitos recursos no FGTS, o processo de contra-
tação ocorre em período contínuo. Assim, o proponente privado apre-
senta o projeto, que, em seguida, passa pela análise de crédito. A fase
I (seleção) leva cerca de cinco meses. A validação da habilitação por
parte do agente financeiro dura nove meses, seguida pela contratação e
pelo desembolso (que é imediato após a contratação), que acontecem
16INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
durante um período de quatro meses, totalizando 13 meses para a Fase
II. O Quadro 17 resume os prazos médios das etapas de contratação dos
recursos do FGTS para o caso do setor privado.
Há, no entanto, uma série de aspectos que poderiam ser aprimorados
nesse processo de liberação de recursos. O prazo de 27 meses para o
setor público, por exemplo, é um grande empecilho para o andamento
adequado dos projetos e contribui para que ocorram paralisações de
obras em processo de construção. As obras de saneamento ocorrem,
normalmente, em ambientes urbanos, que apresentam uma característi-
ca dinâmica. O prazo superior a dois anos entre a apresentação do pro-
jeto e o início de obras pode tornar o projeto obsoleto. É importante res-
saltar que o setor público é responsável por cerca de 80% dos investi-
mentos realizados no setor. E mesmo para o setor privado, os prazos são
demasiadamente longos e há um excesso de etapas no processo.
Outro ponto que gera preocupação é a falta de previsibilidade da abertu-
ra dos processos seletivos. Como não há um calendário pré-definido, os
agentes públicos sentem dificuldade em organizar a elaboração dos pro-
jetos, já que precisariam desembolsar um recurso sem que haja uma pre-
visão de quando o projeto seria apresentado. Essa estrutura gera uma cul-
tura de “agora ou nunca”, na qual os proponentes apresentam qualquer
projeto que tiverem em mãos, independentemente da qualidade, só para
tentar assegurar o recurso disponível porque não se tem uma data definida
de quando haverá uma nova abertura de processo seletivo.
As diferenças entre o processo para entes públicos e privados deveriam
ser ajustadas para aproximar as propostas de otimização do processo
de liberação de recursos do FGTS, simplificando etapas e dando celeri-
dade a cada passo do fluxograma.
17SUMÁRIO EXECUTIVO
AGENDA DE PROPOSTAS PARA CURTO E MÉDIO PRAZOS• Unificar o processo para entes públicos e privados para aproximar as propos-
tas de otimização do processo de liberação de recursos do FGTS.
• Unificar os documentos apresentados e exigidos com uma só descrição para
evitar interpretações diversas.
• Estabelecer um calendário anual com a previsão da abertura dos processos
seletivos.
• Aperfeiçoar a regulamentação de procedimentos para utilizar os sal-
dos residuais dos contratos para aporte ao valor financiado em outros
empreendimentos.
• Atualizar e reduzir a excessiva carga de documentos solicitados pelo Agen-
te Operador/Financeiro, pois, hoje, são feitas exigências de documentos do
momento da licitação que não existem mais, como, por exemplo, contratos
que o poder concedente não possui mais.
• Elaborar uma tabela de referência sucinta para que, no momento do protocolo
da carta-consulta, a apresentação do projeto conceitual dos investimentos seja
suficiente para o entendimento da “solução macro”, de acordo com o cronogra-
ma de atendimento das metas contratuais. Esse projeto deve conter elemen-
tos necessários para a caracterização do valor total a ser investido de acordo
com as principais intervenções, tais como: extensão de redes, coletores-tronco,
adutoras etc.; total de ligações domiciliares; estruturas de captação e recalque
(EEA e EEE), estruturas de tratamento, e reservatórios a serem implantados.
• Adotar uma tabela referencial mais sintética como referência e utilizar a tabe-
la do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
(Sinapi) apenas de forma complementar.
• Divulgar amplamente a tabela referencial de preços para o setor de sanea-
mento, na qual são apresentados preços por modalidade de serviço, abaste-
cimento de água e esgotamento sanitário, além de valores de referência por
unidades dos sistemas.
18INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
• Apresentar as estimativas do projeto conceitual para cada intervenção e seus
respectivos custos orçados de maneira sintética, a partir da tabela referencial do
setor de saneamento, contemplando, ainda, custos para adequação e recupe-
ração de estruturas existentes, estudos, projetos, gerenciamento, automação e
combate de perdas etc.
• Considerar que durante as liberações de desembolsos serão apresenta-
dos os projetos detalhados referentes ao que foi apresentado no pedido de
desembolso.
• Permitir que os pagamentos referentes ao investimento sejam realizados em
qualquer conta antes da contratação.
• Aumentar o percentual de financiamento para a elaboração de projetos e geren-
ciamento de obra de acordo com a complexidade e habilitar o financiamento
das desapropriações.
• Revisar os procedimentos de forma a desburocratizar o processo de tomada e
desembolso de recursos e a pacificação do entendimento sobre o nível de deta-
lhamento da análise feita pelos órgãos controladores e financiadores.
• Dar transparência à metodologia de análise técnica (engenharia), realizando reu-
niões semestrais entre o setor de saneamento e o agente operador financeiro.
• Permitir que haja uma linha de contingência de até 30% em relação aos inves-
timentos previstos, bem como permitir a correção dos investimentos previstos
pela inflação (Índice Nacional de Custo da Construção – INCC).
• Digitalizar a entrega de documentos em um sistema único, de modo a evitar o
grande volume de papéis e a necessidade de entregar os mesmos documentos
posteriormente em uma agência da Caixa Econômica Federal (CEF).
• Unificar a opção de financiamento, contemplando diversos municípios, e ela-
borar um descritivo sucinto das obras e valor estimativo, definindo sistema de
Abastecimento de Água (SAA), Sistema de Esgotamento Sanitário (SES) e
outros. Após as licitações/contratações das obras pelo Agente Promotor, a CEF
analisaria os projetos, orçamento e demais documentos pertinentes e aprovaria
o valor/projeto daquela etapa licitada.
19SUMÁRIO EXECUTIVO
AGENDA DE PROPOSTAS PARA O LONGO PRAZO• Estabelecer um processo contínuo de acesso aos recursos ou a divulgação
prévia do calendário de chamadas públicas.
• Flexibilizar as linhas de crédito específicas para que sejam utilizadas na melho-
ria da gestão e da eficiência operacional das concessionárias de saneamento.
• Expandir o FIP Saneamento como alternativa de financiamento do setor.
21
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INTRODUÇÃO
Na infraestrutura brasileira, o setor com o maior déficit de atendimento e os maiores desafios de expan-
são é o saneamento. A lenta expansão das redes e a baixa qualidade na prestação dos serviços têm
trazido fortes implicações para a saúde da população, para o meio ambiente e para o setor produtivo.
Há vários fatores importantes que comprometem o desenvolvimento do setor de saneamento no Brasil.
Dentre eles, cabe destacar a baixa média histórica de investimentos no setor. Entre 2009 e 2014, a média
nacional de investimento no setor foi de apenas R$ 9,3 bilhões (Quadro 1). A título de comparação, a
previsão do Plansab para 2014 era de R$ 26,8 bilhões – mais do que o dobro de inversões daquele ano.
22INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
Para universalizar os serviços até 2033, seria preciso elevar essa média
para R$ 15,2 bilhões anuais. Nos últimos anos, mesmo diante da libe-
ração de verbas por meio do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), não houve aumento expressivo nos recursos destinados a obras
de saneamento.
A alta pulverização do setor e o elevado número de agentes envolvidos
torna ainda mais desafiadora a execução dos investimentos. As mudan-
ças estruturais precisam atingir e sensibilizar, por exemplo, os mais de 5
mil municípios brasileiros que, em muitos casos, encontram dificuldades
para o desenvolvimento de projetos de saneamento qualificados e aptos
à captação de recursos.
Nesse contexto, as regras de contratação excessivamente rígidas vigen-
tes no Brasil são um empecilho aos esforços que visam a universalização
dos serviços de saneamento básico. É necessário reavaliar os procedi-
mentos adotados para a liberação de recursos e compatibilizá-los com a
realidade do setor.
Em 2013, a Confederação Nacional da Indústria (CNI), em parceria com
entidades do setor, havia feito um mapeamento do processo de libera-
ção de recursos do FGTS. A análise mostrou, na época, que algumas
etapas pareciam ser excessivamente longas e poderiam ser otimizadas.
Este estudo é a atualização do trabalho feito anteriormente e apresenta
uma série de propostas que buscam simplificar a liberação de recursos
do FGTS para o setor de saneamento.
Quadro 1 – Série de investimentos em saneamento (R$ bilhões constantes dez/14)
SNIS 95-13
Estimativa
Plansab (Média)
Fonte: CNI (2017).
2007
6,4
2012
11,3
2009
10,8
2014
12,2
2008
8,1
2013
11,5
2011
10,3
2010
11,7
2016-2033
16,0
2015-P
8,5
23INTRODUÇÃO
As propostas aqui apresentadas foram amplamente discutidas com os
representates do setor de saneamento: a Associação das Empresas de
Saneamento Básico Estaduais (AESBE), Associação Brasileira das Con-
cessionárias Privadas dos Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCN) e
com diversos agentes do Governo Federal: Ministério das Cidades, Cai-
xa Econômica Federal e com a Secretaria-Executiva do Conselho Cura-
dor do FGTS.
25
Foto: Shutterstock
1 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
Na história do saneamento nacional, o Planasa (Plano Nacional de Saneamento), criado em 1968 de
modo experimental e definitivamente em 1971, foi o primeiro momento de real preparação do ambien-
te público para superar déficits de atendimento em abastecimento de água e de esgotamento sanitário
por meio de sistemas públicos. Ele previa, entre outras medidas estruturantes, a existência de um Fun-
do para o Financiamento de Água e Esgotos (FAE), o qual seria integrado com recursos dos tesouros
estaduais e alimentado com a remuneração decorrente das concessionárias estaduais que recebes-
sem seus empréstimos.
A meta era déficit zero e o Planasa, com seus instrumentos, permitiu uma evolução visível no censo de
1970, segundo o qual apenas 26,7 milhões de brasileiros (ou 50,4% da população urbana) eram abas-
tecidos com água potável e 10,1 milhões (ou 20%) eram atendidos pela rede de esgotos. Quinze anos
depois, em 1985, a Pesquisa Nacional de Domicílios do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatís-
tica) assinalava que 87% da população urbana (82,8 milhões de pessoas) eram abastecidos com água
potável.
26INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
Entretanto, o que a prática mostrou foi que entre o planejamento e a ges-
tão houve muitas diferenças, principalmente em relação à sustentabilida-
de do FAE. Com o fim do BNH (Banco Nacional de Habitação), em 1986,
apenas se colocou “uma pá de cal” sobre um modelo que não se susten-
tava mais. Enquanto o saneamento ficava à deriva, o Governo Federal e
os políticos preparavam a nova Constituição Federal e buscavam solu-
ções para manter os avanços e garantir a meta de déficit zero no abaste-
cimento de água e no esgotamento sanitário.
Um dos pontos críticos era definir como o setor seria financiado. A solu-
ção à necessidade de um amparo financeiro para o modelo do BNH foi
o FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), que foi instituído pela
Lei n.º 5.107, de 13 de setembro de 1966, que nasceu como uma opção
ao regime de estabilidade que os trabalhadores tinham ao completar dez
anos de contrato de trabalho com o mesmo empregador, estabelecendo
ao empregador a obrigação de depositar em uma conta vinculada um
percentual de recursos para a formação de uma reserva financeira rela-
tiva ao tempo de serviço, que poderia ser utilizada pelo trabalhador nas
situações previstas em lei, especialmente nos casos de demissão sem
justa causa. Porém, ainda facultava-se ao trabalhador optar pelo FGTS
ou pelo instituto da estabilidade.
A constituição de um fundo que pudesse ser uma alternativa à estabili-
dade no emprego – obrigatória no Brasil até o surgimento do FGTS – e
que também que pudesse financiar parte da infraestrutura urbana em um
país que começava a apresentar persistentes taxas de urbanização pare-
cia ser uma saída quase mágica para resolver dois problemas de uma
só vez. O financiamento da indústria da construção civil era um proble-
ma relevante para a agenda pós-1964, e o BNH atuou diretamente nes-
se setor. O viés existente no BNH de uma política de incentivo industrial,
constituindo um fundo robusto para dar suporte à indústria da constru-
ção civil nacional, foi estudado por importantes autores (Royer, 2016).
A partir da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, conforme dis-
posto em seu inciso III, art. 7º, o direito do trabalhador ao FGTS alcan-
çou o patamar de direito social constitucional. A Lei n.º 5.107, de 1966,
271 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
foi englobada pela nova Constituição, com exceção da possibilidade de
opção entre os institutos. Extinguiu-se, assim, o instituto da estabilidade.
Além de beneficiarem diretamente os trabalhadores, os recursos do
FGTS depositados mensalmente nas contas dos trabalhadores, enquan-
to não utilizados, são aplicados em habitação, saneamento básico e
infraestrutura urbana. Seus recursos possibilitam financiamentos nos
setores da economia nacional (sobretudo aqueles com capacidade para
dinamizar o desenvolvimento, como, por exemplo, o setor da construção
civil), desde que observada a política de desenvolvimento urbano elabo-
rada pelo Governo voltada para programas habitacionais, no âmbito do
Sistema Financeiro de Habitação (SFH).
De fato, o desempenho do FGTS ao longo do período de funcionamen-
to do BNH assegurou excelentes resultados quantitativos, demonstran-
do que essa fonte de recursos era de crucial importância tanto do ponto
de vista do custo de captação do recurso para a execução de políticas
habitacionais para a população de renda média e média-baixa quanto do
fomento à indústria da construção civil. Com o fim do BNH, pode-se dizer
que o FGTS teve um papel ainda mais relevante, apesar de apresentar
uma grande inconstância na liberação de recursos.
Passado o primeiro ano de vigência da nova Constituição, a Lei n.º 5.107,
de 1966, foi revogada pela edição da Lei n.º 7.839, de 12 de outubro de
1989. Esta, por sua vez, foi revogada pela Lei n.º 8.036, de 1990. Desta-
ca-se que, com a edição dessas leis, o controle das contas vinculadas foi
atribuído à Caixa Econômica Federal (CEF), de modo a centralizá-las em
um só banco.
Atualmente, a Lei n.º 8.036, regulamentada pelo Decreto n.º 99.684, de 8
de novembro de 1990, define a constituição, a forma de gestão, os ges-
tores e as respectivas competências, as possibilidades de aplicação dos
recursos, as obrigações dos empregadores, as situações de movimen-
tação das contas vinculadas dos trabalhadores, a competência da justi-
ça do trabalho sobre dissídios relativos ao Fundo, a isenção de tributos
federais e a fiscalização do FGTS.
28INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
O Fundo, portanto, tem por finalidade assegurar ao trabalhador a cons-
tituição de pecúlio, sob a forma de uma reserva financeira compulsória,
proporcional ao tempo de serviço. Ele pode ser utilizado nas situações
previstas em lei, especialmente quando da demissão sem justa causa.
Cabe, ainda, ao FGTS financiar empreendimentos nas áreas de habita-
ção, saneamento básico e infraestrutura urbana, em consonância com a
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e as políticas seto-
riais de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana
estabelecidas pelo Governo Federal.
A gestão dos recursos do FGTS tem amparo nas diretrizes, nos progra-
mas e nas linhas de crédito estabelecidas pelo CCFGTS (Conselho Cura-
dor do FGTS). Atualmente, essas regras estão dispostas na Resolução
n.º 702, de 2012. Os benefícios gerados pelo Fundo podem ser diretos
– como os descontos aos mutuários e os programas habitacionais –, ou
indiretos – como a realização de obras de saneamento básico e infraes-
trutura urbana.
Ao MCidades (Ministério das Cidades), na qualidade de gestor da aplica-
ção do FGTS, compete a elaboração, a alocação e o acompanhamento
dos orçamentos anuais e plurianuais do Fundo, enquanto à CEF, na qua-
lidade de agente operador, compete a execução operacional e financei-
ra desses orçamentos, bem como das aplicações financeiras do Fundo.
Os financiamentos de habitação com recursos do FGTS são realizados
mediante a execução dos seguintes programas:
• Pró-Moradia;
• Carta de Crédito Individual (CCI);
• Carta de Crédito Associativo (CCA);
• Apoio à Produção;
• Fimac (Financiamento de Material de Construção); e
• Pró-Cotista.
291 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
Nos casos de saneamento, os investimentos são operados pelo progra-
ma Saneamento para Todos (SPT), e, na área de infraestrutura, os finan-
ciamentos são realizados através do programa Pró-Transporte.
Outra forma de aplicação dos recursos do FGTS se dá por meio do Fun-
do de Investimento do FGTS (FI-FGTS), criado pela Lei n.º 11.491, de
20 de junho de 2007, que desfruta de patrimônio próprio, segregado do
patrimônio do FGTS, disciplinado por instrução da Comissão de Valores
Mobiliários (CVM), administrado e gerido pela CEF, cabendo a aprova-
ção dos investimentos ao Comitê de Investimento do FI-FGTS (CI FIF-
GTS), constituído pelo CCFGTS.
Trata-se de outro fundo, que tem Relatório de Gestão e Processo de
Prestação de Contas individualizados e que, da mesma forma que os do
FGTS, são submetidos à deliberação do CCFGTS para serem apresen-
tados ao Tribunal de Contas da União (TCU). Atualmente, enquanto não
se regulamenta o Fundo de Investimento em Cotas (FIC), que permitirá
aos trabalhadores aplicarem até 30% do saldo da sua conta vinculada
no FGTS em aquisição de cotas do FI-FGTS, o único cotista é o próprio
Fundo.
Os recursos do FGTS investidos no FI-FGTS fomentam a execução de
projetos de saneamento, energia, rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e
aeroportos, de acordo com as diretrizes, os critérios e as condições que
dispuser o CCFGTS.
O FGTS é, portanto, um importante indutor das políticas públicas do
país, responsável por dinamizar a economia por meio do financiamen-
to de empreendimentos nas áreas de habitação, saneamento básico e
infraestrutura urbana em consonância com a PNDU e as políticas seto-
riais de habitação popular, saneamento básico e infraestrutura urbana
estabelecidas pelo Governo Federal.
30INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
1.1 Resultados e avaliações gerais
Aparentemente, a estrutura simples do FGTS parece indicar a existência
de processos de fácil operação. Na prática, a julgar pelos resultados
financeiros e pelos índices de atendimento no Brasil, segundo o Serviço
Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) 2015 (Quadro 2), os
avanços não estão compatíveis com a aparente disponibilidade de recur-
sos financeiros divulgada pelos órgãos do Governo Federal.
É sabido que há três modalidades principais de aplicação de recursos
para investimentos no setor de saneamento. São elas:
• Recursos onerosos, provenientes do FGTS e do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), sob gestão do Governo Federal, ou deriva-
dos de empréstimos internacionais, adquiridos junto às agências
multilaterais de crédito, como, por exemplo, o Banco Interamerica-
no de Desenvolvimento e o Banco Mundial;
• Recursos não onerosos, oriundos do Orçamento Geral da União,
disponibilizados por meio da Lei Orçamentária Anual e de orçamen-
tos dos estados e municípios; e
• Recursos próprios dos prestadores de serviços, resultantes da
cobrança pelos serviços.
Se traçarmos um perfil dos operadores públicos – estaduais e municipais
– e privados, com base na forma como captam recursos financeiros para
Quadro 2 – Níveis de atendimento de água e esgoto em 2015
Região
Índice de atendimento com rede (%) Índice de tratamento dos esgotos (%)
Água Coleta de esgotos Esgotos gerados Esgotos coletados
Total Urbano Total Urbano Total Total
Norte 56,9 69,2 8,9 11,2 16,4 83,9
Nordeste 73,4 89,6 24,7 32,2 32,1 78,5
Sudeste 91,2 96,1 77,2 81,9 47,4 67,8
Sul 89,4 98,1 41,0 47,5 41,4 94,3
Centro-Oeste 89,6 97,4 49,6 54,8 50,2 92,6
Brasil 83,3 93,1 50,3 58,0 42,7 74,0
Fonte: SNIS 2015 (2017).
311 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
investir, observaremos que a maioria recorre ao uso de receitas próprias
para realizar investimentos, ou seja, eles utilizam recursos financeiros
resultantes da venda de serviços. Os recursos não onerosos represen-
tados pelas emendas parlamentares são usados em menor proporção.
Poucos conseguem se habilitar para recursos do FGTS, não só pela difi-
culdade burocrática, mas também pela sua incapacidade empresarial de
endividamento e pagamento.
Uma das mudanças que se pode almejar para melhorar o desempenho
dos prestadores de serviços públicos na execução dos planos de investi-
mentos e metas é abrir mão da dependência do uso de fontes não onero-
sas, como acontece no formato atual (Quadro 3).
Podemos observar que houve uma diferença significativa entre os recur-
sos próprios investidos e os onerosos. No Nordeste (NE), por exemplo,
prevaleceu, durante o período analisado, o uso de recursos próprios e
não onerosos. Quando se tratou de onerosos, o valor estava muito abai-
xo dos demais. Do total investido na região, apenas 7% corresponderam
a recursos onerosos – em sua maioria, do FGTS. Por que será que opera-
dores do NE usam tão poucos recursos onerosos? As práticas políticas
e gerenciais ainda vigentes, aliadas aos índices socioeconômicos fracos
apresentados na região, podem apontar caminhos objetivos para a res-
posta desejada.
Quadro 3 – Investimentos no setor de saneamento em 2015 por região
RegiãoRecursos próprios Recursos onerosos Recursos não
onerosos Total
R$ milhão R$ milhão R$ milhão R$ milhão %
Norte 116,8 182,4 64,9 364,1 3,2%
Nordeste 973,0 129,6 764,2 1.866,8 16,6%
Sudeste 3.352,1 2.490,0 589,9 6.432,0 57,2%
Sul 1.057,5 573,3 74,1 1.704,9 15,2%
Centro-Oeste 372,3 373,3 131,2 876,8 7,8%
Brasil5.871,7 3.748,7 1.624,4 11.244,8 100,0%
52,2% 33,3% 14,4% 100,0% -
Fonte: SNIS 2015 (2017).
32INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
De fato, a diferença de valores do NE em comparação com as outras
regiões é muito significativa. Na região Centro-Oeste (CO), os recur-
sos onerosos foram responsáveis por 43% do total investido. Na região
Sul (S), representaram 34%, cerca de 50% na região Norte (N) e 39%
no Sudeste (SE). Com exceção das regiões N e CO, as demais tiveram
investimentos feitos com recursos próprios em proporção superior aos
oriundos de fontes onerosas.
Se é importante conhecer o perfil de uso dos recursos por região do Bra-
sil, vale a pena também conhecer esse perfil categorizado por tipo de
prestador do serviço, como define o SNIS.
a. Prestador de Serviços de Abrangência Regional: São as entida-
des legalmente constituídas para administrar serviços e operar sis-
temas, atendendo a vários municípios com sistemas isolados ou
integrados. Estão aí compreendidas as Companhias Estaduais de
Saneamento Básico (CESB). Aqui podemos enquadrar a Sanea-
tins– (Cia. de Saneamento do Estado do Tocantins), que é privada.
b. Prestador de Serviços de Abrangência Microrregional: São as
entidades legalmente constituídas para administrar serviços e
operar sistemas, atendendo a mais de um município, com siste-
mas isolados ou integrados, normalmente adjacentes e agrupa-
dos em pequena quantidade. Estão aqui compreendidos os con-
sórcios intermunicipais.
c. Prestador de Serviços de Abrangência Local: São as entidades
legalmente constituídas para administrar serviços e operar siste-
mas no município em que está sediada. Eventualmente – e quase
sempre em caráter não oficial –, atendem a frações de municípios
adjacentes. Estão aqui compreendidos os serviços municipais
(públicos ou privados).
De acordo com os dados disponíveis pelo Ministério das Cidades, as
CESBs investem muito mais que os serviços municipais, evidentemente,
pois mesmo com todas as dificuldades de acesso e uso regular do recur-
so do FGTS, elas o utilizam muito mais em volume financeiro e quantida-
de de contratos que as entidades municipais.
331 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
Conforme se observa no Quadro 4, que retrata a abrangência dos pres-
tadores de serviços, os investimentos no ano de 2015 se concentraram
fortemente nos prestadores regionais.
Considerando o total de investimentos das três categorias de contratan-
tes (prestadores de serviços, governos dos estados e prefeituras munici-
pais), os valores somam R$ 12,2 bilhões, sendo R$ 9,2 bilhões (76,1%)
informados pelos prestadores regionais, R$ 81,3 milhões (0,7%) pelos
prestadores de serviços microrregionais, e R$ 2,8 bilhões (23,3%) pelos
prestadores locais.
Dados recentes da SNSA mostram que três CESBS são responsáveis
pelo uso de 58% dos recursos contratados no sistema FGTS. Esse núme-
ro demonstra, por si só, a necessidade de revisões na forma de capta-
ção, na capacidade gerencial do tomador público para captar, utilizar e
pagar pelos recursos financiados, bem como nas normas que regem a
gestão do FGTS pelo operador e pelo agente financeiro.
Ainda com a visão de apresentar resultados que relacionem o uso de
recursos do FGTS com o desempenho dos operadores no setor, o Qua-
dro 5 mostra que os operadores privados foram responsáveis por inves-
timentos de R$ 2,5 bilhões em 2014, ou seja, 20% do total investido em
saneamento.
Quadro 4 – Investimentos em saneamento por abrangência dos prestadores de serviços e tipo de contratante das obras em 2015
Abrangência dos prestadores
de serviços
Contratante:Prestadores de serviços
Contratante: Municípios
Contratante: Estados Total
R$ milhão R$ milhão R$ milhão R$ milhão %
Regional 8.720,2 10,5 530,1 9.260,9 76,1
Microrregional 78,9 2,4 0,0 81,3 0,7
Local 1.743,7 252,8 836,4 2.832,9 23,3
Total 10.542,8 265,7 1.366,6 12.175,1 100,0
Fonte: SNIS 2015 (2017).
34INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
Esses números são indicadores importantes, pois mostram que presta-
dores de serviços privados, que não têm acesso a fontes tradicionais não
onerosas, conseguem investir com recursos de project finance e receitas
geradas pela melhoria da qualidade dos serviços de forma mais cons-
tante graças à sua capacidade de pagamentos e garantias, notadamen-
te para contratos de concessão ou subconcessão, diferentemente dos
contratos de Parcerias Público-Privadas (PPP) que envolvem responsa-
bilidades e garantias do parceiro público.
Em se tratando FGTS como uma grande e relevante fonte de financia-
mento para o setor de saneamento operado tanto por públicos quanto
privados, não se pode deixar de fazer referência aos resultados apresen-
tados nos relatórios de gestão do FGTS. Também precisamos enfatizar
que sempre estaremos falando do Saneamento Para Todos e do PAC,
que englobam os projetos financiados pelo FGTS.
Com o círculo vicioso de falta de investimentos e baixa produtividade
gerado pela crise fiscal – e política – desde 2015, alguns pontos verifica-
dos do relatório de 2015 merecem destaque. O primeiro, já mencionado
neste trabalho, atesta a ausência de novas operações para operadores
públicos em 2015 e uma maior participação dos agentes privados.
Não houve, durante o exercício de 2015, nenhuma nova seleção com
recursos do FGTS direcionada aos mutuários públicos. Deu-se continui-
dade às contratações referentes à terceira e à quarta seleções, inseridas
na segunda fase do PAC, após a prorrogação de prazos dos procedi-
mentos dos respectivos processos seletivos.
Quadro 5 – Evolução dos investimentos privados em saneamento (R$ bilhões)
Investimento geral
Investimento privado
Fonte: ABCON (2016)
17%
2013
10,49
1,8 21%
2014
12,21
2,54
5%
2010
8,96
0,49 5%
2011
8,40
0,45 10%
2012
9,75
0,96
351 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
Quanto aos mutuários privados e às Sociedades de Propósito Específico
(SPE), deu-se continuidade à recepção de propostas de operações de
saneamento básico, o que contribuiu para a ampliação da participação
do setor em novas operações de crédito inseridas no Programa Sanea-
mento Para Todos - Setor Privado, no âmbito do PAC 2 (2011-2014). Con-
sidera-se que as contratações de operações no exercício de 2015 pode-
riam utilizar o orçamento do FGTS de 2014 até 30 de junho de 2015 ou o
próprio orçamento de 2015.
Quadro 6 – Modalidade de investimentos em saneamento executados com recursos do FGTS em 2015
UF Modalidade Valor enquadrado (R$ milhões)
AL Esgotamento sanitário 140,7
MA Abastecimento de água 130,3
MG Manejo de resíduos sólidos 86,2
MT Abastecimento de água 3,7
MT Redução e controle de perdas 3,7
RS Esgotamento sanitário 47,3
SC Abastecimento de água 30,6
SC Esgotamento sanitário 27,9
SP Abastecimento de água 68,1
SP Desenvolvimento institucional 9,3
SP Esgotamento sanitário 759,5
SP Esgotamento sanitário 4,0
SP Esgotamento sanitário 57,6
SP Manejo de resíduos sólidos 123,8
TO Desenvolvimento institucional 14,1
Total 1.506,8
Fonte: Departamento de Água e Esgotos (2016).
Quadro 7 – Operações privadas habilitadas no FGTS para saneamento em 2015UF Modalidade Valor enquadrado (R$ milhões)
MS Esgotamento sanitário 178,2
MT Abastecimento de água 4,6
MT Esgotamento sanitário 259,7
MT Redução e controle de perdas 5,2
PA Abastecimento de água 76,7
PA Desenvolvimento institucional 2,1
SP Esgotamento sanitário 41,5
Total 568,0
Fonte: Departamento de Água e Esgotos (2016).
36INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
Esses resultados, entre outras coisas, destacam e reforçam um dos
argumentos em debate já há algum tempo entre os operadores públicos:
a existência de um processo contínuo de captação de recursos apenas
para operadores privados que apresentam seus projetos a qualquer tem-
po e não se submetem a contingenciamentos ou análises da STN.
Os relatórios apresentados tanto pela CEF como pela SNSA não deixam
de enfatizar que há um descompasso visível entre os valores orçados,
contratados e desembolsados. Os desembolsos, portanto, também são
afetados de forma muito sensível pelo desempenho dos tomadores que
demoram muito a contratar as obras e/ou serviços ou – muito pior – aca-
bam tendo obras paralisadas ou suspensas por períodos muito longos.
No Quadro 9, vemos um levantamento da relação entre o contratado e o
valor desembolsado pelo FGTS para saneamento desde 2002. Pode-se
avaliar a eficiência do processo analisando dados desde 2007, conside-
rando que esse foi o “ano da graça” para o saneamento brasileiro, por-
que em janeiro foi sancionada a Lei n.º 11.445 e implantado o PAC.
Quadro 8 – Operações privadas contratadas no FGTS para saneamento em 2015UF Modalidade Valor enquadrado (R$ milhões)
MS Esgotamento sanitário 178,2
MT Abastecimento de água 4,6
MT Esgotamento sanitário 259,7
MT Redução e controle de perdas 5,2
PR Esgotamento sanitário 234,9
SP Abastecimento de água 52,1
SP Esgotamento sanitário 48,4
SP Esgotamento sanitário 195,7
SP Manejo de resíduos sólidos 54,1
Total 1.032,9
Fonte: Departamento de Água e Esgotos (2016).
371 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
Os valores contratados a partir de 2007, em linhas gerais, aumentaram
quase o dobro em relação ao período 2002-2006. Os valores desem-
bolsados também mudaram, seguindo, entre 2008 e 2013, uma média
de R$ 1,4 bilhão. Por outro lado, a média de contratação para o mesmo
período foi de R$ 2,3 bilhões, ou seja, foram desembolsados em média
60% dos valores contratados. Também podemos observar que, ano a
ano, o comportamento é irregular e com visível ineficiência nos desem-
bolsos. Destaquemos, ainda, que os valores dos desembolsos indepen-
dem do ano de contratação.
Os Quadros 10 e 11 mostram como se deu a execução orçamentária
para cada ano por tipo de tomador.
Contratação
Desembolso
0,20,1
2002
1,5
0,3
20040,0
0,5
2005
1,00,7
2006
3,1
0,7
2007
3,6
1,4
2008
1,6 1,7
2009
1,4
3,1
2010
1,0
1,5
2011
3,1
1,4
2012
1,5
1,0
20132003
0,1
1,4
Fonte: Gestão de Crédito em Saneamento e Infraestrutura (2014).
Quadro 9 – Montante contratado e desembolsado pelo FGTS (R$ bilhões)
Orçamento final
Valor contratado
3,0
2,4
2007
4,4
1,4
2009
3,8
0,4
2010
3,8
0,7
2011
2,7
0,4
2012
4,0
4,7
2013
3,8
3,1
2014
3,0
1,5
20152008
2,9
5,3
Fonte: Relatório de Gestão do FGTS (2016).
Quadro 10 – Execução orçamentária de recursos do FGTS por tomadores públicos (R$ bilhões)
38INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
1.2 FI – FGTS
Em tempos de PPI (Programa de Parcerias de Investimentos), recém-lan-
çado pelo Governo Federal com o objetivo de melhorar e desenvolver o
setor de infraestrutura brasileiro – inclusive o saneamento –, não é pos-
sível deixar de falar sobre o fundo de investimentos do FGTS (FI-FGTS),
criado por autorização da Lei n.º 11.491, de 20 de junho de 2007, cons-
tituído nos termos disciplinados pela Instrução CVM n.º 462, de 26 de
novembro de 2007, e por resoluções do Conselho Curador do FGTS, sob
a forma de condomínio aberto, com prazo de duração indeterminado,
regido por um regulamento e pelas disposições legais e regulamentares
que lhe forem aplicáveis.
O FI-FGTS tem por finalidade investir em ativos de infraestrutura no Bra-
sil, visando promover o desenvolvimento do país por meio da ampliação
da capacidade instalada dos setores de rodovia, ferrovia, hidrovia, por-
tos, saneamento, energia e aeroportos, conforme seu regulamento.
Vejamos o que diz o primeiro artigo da Lei n.º 13.334/2016, que criou o
PPI.:
Art. 1º Fica criado, no âmbito da Presidência da República, o Pro-
grama de Parcerias de Investimentos - PPI, destinado à amplia-
ção e ao fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciati-
va privada por meio da celebração de contratos de parceria para
0,10,0
20070,0
0,2
2009
0,8
0,02010
1,0
0,4
2011
2,3
0,2
2012
0,50,5
2013
3,7 3,6
2014
2,1
1,0
20152008
0,2
0,7
Orçamento final
Valor contratado
Fonte: Relatório de Gestão do FGTS (2016).
Quadro 11 – Execução orçamentária de recursos do FGTS por tomadores privados (R$ bilhões)
391 A IMPORTÂNCIA DO FGTS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de
outras medidas de desestatização.
Não se vê, portanto, intenções diferentes e talvez o PPI enseje um maior
uso do FI-FGTS tanto por operadores públicos como pelos privados.
Segundo o relatório de gestão do FI-FGTS 2015, emitido em julho de
2016, em dezembro de 2015 o Fundo contava com investimentos aproxi-
mados de R$ 10,7 bilhões em empresas que atuam no setor de energia,
R$ 1,9 bilhão no setor de ferrovia, R$ 2,4 bilhões em portos, R$ 3,2 bilhões
em rodovias, R$ 0,1 bilhão em hidrovias e R$ 1,8 bilhão em empresas
do setor de saneamento, sendo considerados para o cálculo apenas
os projetos em carteira. Lembramos, também, que o investimento reali-
zado no projeto BNDES não é considerado para fins de enquadramento,
conforme dispõe o regulamento do FI-FGTS, e que o investimento no FIP
Logística, no montante de R$ 250 milhões, ainda se encontra em período
de investimento e que, portanto, a distribuição setorial do volume inves-
tido somente estará definida quando os investimentos estiverem efetiva-
mente aprovados pelo Comitê de Investimento do FIP, o qual conta com
representação do FI-FGTS (Quadro 12) . Os três ativos referidos no Qua-
dro 13 estão sendo contratados com empresas privadas, apesar das ten-
tativas que foram feitas com as CESBs.
Quadro 12 – Distribuição dos investimentos do FI-FGTS por setor em 2015Setor Percentual
Energia 14,6%
Rodovia 4,3%
Portos 3,3%
Ferrovia 2,6%
Saneamento 2,5%
Hidrovia 0,1%
Aeroportos 0,0%
BNDES (Art. 53-A) 9,6%
Não definido 0,3%
Fonte: Relatório de Gestão do FGTS (2016).
40INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
Quadro 13 – Distribuição por ativos com recursos do FI FGTS em 2015Setor Quantidade
Energia 26
Rodovia 6
Ferrovia 4
Portos 4
Saneamento 3
Total 43
Fonte: Relatório de Gestão do FGTS (2016).
41
Há diferentes processos de liberação dos recursos do FGTS entre os entes públicos e privados. De modo
geral, o procedimento é divido em três fases e cada fase é composta por diversas etapas (Quadro 14).
• Fase I: Enquadramento e seleção dos projetos.
• Fase II: Validação, habilitação e contratação dos projetos.
• Fase III: Contratação.
Quadro 14 – Quantidades de etapas de cada fase do processo de liberação de recursos do FGTSFase Público Privado
I 18 12
II 14 10
III 5 0
Total 37 22
Fonte: Elaboração própria com base nas informações fornecidas pela SNSA e CEF.
Foto: Shutterstock
2 O PROCESSO DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DO FGTS
42INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
O Quadro 15 mostra o fluxograma das fases de seleção, habilitação e
contratação. Esse fluxograma, segundo a SNSA, é o mesmo desde 2004.
Antes de discutir os prazos das fases de seleção, é importante destacar
a necessidade do interesse dos gestores públicos em abrir o processo
seletivo, que é aberto apenas depois de analisadas a hierarquização de
prioridades e a disponibilidade de recursos.
Além disso, no caso dos operadores públicos, há um limite imposto pelo
CMN e pela STN (art. 9º da Resolução n.º 2.827/2001 do CMN, que tra-
ta do contingenciamento e limite de crédito). Em outras palavras, para
que haja a liberação de recursos para entes públicos, é necessário que
o CMN tenha analisado previamente a situação financeira da administra-
ção direta da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e
averiguado que ainda há capacidade de endividamento.
Fonte: Elaboração própria com base nas informações fornecidas pela SNSA e CEF.
Decisão política sobre a liberação de processo seletivo público
Análise do CMN sobre a possibilidade de aumento de limite para contratação pelo setor
público de operações de crédito
Validação das propostas pela CEF
Emissão do termo de habilitação pela SNSA
Negociação das cláusulas contratuais
entre a CEF e os proponentes
Análise do limite de endividamento pelo STN/MF (agentes
públicos)
Elaboração da abertura de crédito pela CEF (agentes públicos)
Análise da abertura de crédito pelo agente operador (agentes
públicos)
Aprovação da abertura de crédito pela CEF (agentes públicos)
Contratação do FGTS(agentes públicos)
Contratação do FGTS(agentes privados)
Envio das propostas pelos proponentes
Enquadramento das propostas pela SNSA
Entrevistas com proponentes pela SNSA
Avaliação da documentação pela
SNSA
Publicação do resultado final pela SNSA
FASE 1Fluxo de Seleção
FASE 2Fluxo de Habilitação
FASE 3Fluxo de Contratação
(agentes públicos)
Primeirodesembolso
Quadro 15 – Fluxograma de seleção, habilitação e contratação
Abertura do processo seletivo pela SNSA
432 O PROCESSO DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DO FGTS
Essas questões citadas acima fazem com que não haja um calendário
fixo ou previsível de abertura do processo seletivo para entes públicos.
O Quadro 16 mostra os prazos das etapas no caso dos proponentes
públicos. Os prazos médios são de seis meses para a fase I, sendo que
o intervalo entre a publicação do edital e o resultado da seleção pode
chegar a quatro meses. A fase de habilitação é de responsabilidade do
agente financeiro e dura cerca de sete meses, enquanto a análise da
STN, no caso de proponentes federados ou empresas que tenham o
tesouro estadual como garantidor, pode levar quatro meses. Logo, para
a conclusão da Fase II, são necessários 11 meses. O processo desde a
contratação até a liberação do primeiro desembolso leva cerca de dez
meses (fase III). Temos, desse modo, um tempo médio de 27 meses
para conclusão das fases I, II e III.
No caso do setor privado, como não está submetido aos contingencia-
mentos e à análise do CMN e da STN, e dada a existência de muitos
recursos no FGTS, o processo de contratação ocorre em período con-
tínuo. Assim, o proponente privado apresenta o projeto, que, em segui-
da, passa pela análise de crédito.. A fase I (seleção) leva cerca de cinco
meses. A validação da habilitação por parte do agente financeiro dura
nove meses, seguida pela contratação e pelo desembolso (que é ime-
diato após a contratação), que acontecem durante um período de qua-
tro meses, totalizando 13 meses para a fase II. O Quadro 17 resume os
prazos médios das etapas de contratação dos recursos do FGTS para o
caso do setor privado.
Quadro 16 – Prazos médios das etapas de liberação de recursos de proponente públicoFase Prazo médio (meses)
I – Seleção 6
II – Habilitação 11
III - Contratação 10
Total 27
Fonte: Elaboração própria com informações da SNSA e CEF.
44INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
Quadro 17 – Prazos médios das etapas de liberação de recursos de proponente privadoFase Prazo médio (meses)
I – Seleção 5
II – Habilitação e contratação 13
Total 18
Fonte: Elaboração própria com informações da SNSA e CEF.
É importante ressaltar que o fluxograma e os prazos apresentados con-
sideram o processo regular de liberação de recursos, sem a necessida-
de de complementos à documentação ou de revisão dos projetos apre-
sentados. Assim, o prazo apresentado reflete o processo otimizado, sem
atraso nas análises ou entrega incompleta das informações por parte
dos proponentes.
Há, no entanto, uma série de aspectos que poderiam ser aprimorados
nesse processo de liberação de recursos. O prazo de 27 meses para o
setor público, por exemplo, é um grande empecilho para o andamento
adequado dos projetos e contribui para que ocorram paralisações de
obras em processo de construção. As obras de saneamento ocorrem,
normalmente, em ambientes urbanos que apresentam uma característi-
ca dinâmica. O prazo superior a dois anos entre a apresentação do proje-
to e início de obras pode tornar o projeto obsoleto. É importante ressaltar
que o setor público é responsável por cerca de 80% dos investimentos
realizados no setor. E mesmo para o setor privado, os prazos são dema-
siadamente longos e há um excesso de etapas no processo.
Outro ponto que gera preocupação é a falta de previsibilidade da aber-
tura dos processos seletivos. Como não há um calendário pré-defini-
do, os agentes públicos sentem dificuldade em organizar a elaboração
dos projetos, já que precisariam desembolsar um recurso sem que haja
uma previsão de quando o projeto seria apresentado. Essa estrutura
gera uma cultura de “agora ou nunca”, na qual os proponentes apre-
sentam qualquer projeto que tiverem em mãos, independentemen-
te da qualidade, só para tentar assegurar o recurso disponível porque
não se tem uma data definida de quando haverá uma nova abertura de
processo seletivo.
452 O PROCESSO DE LIBERAÇÃO DE RECURSOS DO FGTS
As diferenças entre o processo para entes públicos e privados deveriam
ser ajustadas para aproximar as propostas de otimização do processo
de liberação de recursos do FGTS, simplificando etapas e dando celeri-
dade a cada passo do fluxograma.
Também é necessário discutir formas de esclarecer as exigências que
são feitas na etapa de análise dos documentos técnicos e financeiros
dos proponentes públicos e privados. O setor afirma que a análise é um
fator de incerteza, o que dificultado o processo de aprendizagem para
reduzir eventuais devoluções em contratações futuras.
As referências de preços também geram uma dificuldade no processo de
liberação dos recursos. Essas referências ensejam perda de tempo na
comprovação das fontes, justificativas de composição ou compatibilida-
de com o Sinapi. É necessário fazer a apresentação de uma tabela refe-
rencial de preços para o setor de saneamento na qual são apresentados
preços por modalidade de serviço, abastecimento de água e esgotamen-
to sanitário, além de preços de referência por unidades dos sistemas.
Por fim, a contratação final ainda é submetida à aprovação de instân-
cias decisórias, gerando insegurança tanto para entes públicos quanto
privados.
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3 AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
A agenda apresentada é fruto de um trabalho conjunto da Confederação Nacional da Indústria (CNI),
da Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento (Aesbe) e da Associação Brasilei-
ra das Concessionárias Privadas dos Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON). O Ministério das
Cidades e a Caixa Econômica Federal também foram importantes agentes na avaliação da viabilidade
das propostas aqui apresentadas.
Pelo que se viu desse período de coleta de propostas e discussões, há uma clara tendência e intenção
em simplificar e racionalizar os processos para utilização dos recursos do FGTS.
Do lado dos proponentes envolvidos neste trabalho, além do interesse em contribuir com propostas
que se baseiam em suas experiências de rotina, nota-se também que passaram e passam por mudan-
ças em seus sistemas de governança, que indicam possibilidades de uma maior capacidade de dar
efetividade aos financiamentos recebidos.
Pela complexidade do sistema FGTS, é preciso compreender que os avanços aqui obtidos represen-
tam um importante passo rumo à otimização, tanto por parte do Governo como pelos proponentes,
48INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
para que se alcance a universalização dos serviços de saneamento com
investimentos que tenham efetividade.
Entretanto, apesar dos sinais de mudança positivos, há alguns riscos para
que se possa garantir que uma agenda de soluções venha a ser eficaz e
traga os resultados esperados para o setor. Em linhas gerais, com o fito
de visar um maior uso de recursos do FGTS para o setor de saneamento,
é fundamental atentar para os riscos gerais apresentados no Quadro 18.
Quadro 18 – Riscos gerais para a eficácia na captação, contratação e aplicação de financiamentos em saneamento
Econômicos
Redução dos limites de crédito
Restrições à obtenção de crédito
Aumento da crise financeira
Instabilidade financeira dos proponentes
Indefinição e inconstância nas políticas de financiamento
Dificuldade de acesso a crédito bancário
Sociais
Desemprego
Incapacidade de pagar tarifas
Elevação do nível de demandas
Qualidade das demandas
Operacional
Ocorrência de secas
Crise hídrica
Elevação das perdas reais e aparentes
Baixo nível de controle operacional
Ociosidade de sistemas de esgoto
Redução da disponibilidade de mananciais
Aumento do custo com energia elétrica
Elevado custo de tecnologias alternativas
Ambiental
Interpretação local de leis ambientais
Falta de capacitação na gestão ambiental
Despreparo na aplicação das leis ambientais
Regulação e gestão
Excesso de regulações operacionais
Falta de capacitação para regulação econômica
Excesso de projetos de lei em tramitação
Agências reguladoras sem estrutura
Planos de saneamento com premissas e metas irreais
Falta de planos de saneamento
Desinformação sobre modelos de gestão
Multivariedade de órgãos atuando no setor
Poder concedente não exercendo seu papel como contratante de serviços Fonte: CNI (2016).
493 AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
As propostas apresentadas se dividem, dessa forma, em ações para o
curto, médio e longo prazo.
AGENDA DE PROPOSTAS PARA CURTO E MÉDIO PRAZOS
• Unificar o processo para entes públicos e privados para aproximar as propostas
de otimização do processo de liberação de recursos do FGTS.
• Unificar os documentos apresentados e exigidos com uma só descrição para
evitar interpretações diversas.
• Estabelecer um calendário anual com a previsão da abertura dos processos
seletivos.
• Aperfeiçoar a regulamentação de procedimentos para utilizar os saldos residuais
dos contratos para aporte ao valor financiado em outros empreendimentos.
• Atualizar e reduzir a excessiva carga de documentos solicitados pelo Agen-
te Operador/Financeiro, pois, hoje, são feitas exigências de documentos do
momento da licitação que não existem mais, como por exemplo, contratos que
o poder concedente não possui mais.
• Elaborar tabela de referência sucinta para que, no momento do protocolo da carta-
-consulta, a apresentação do projeto conceitual dos investimentos seja suficiente
para o entendimento da “solução macro”, de acordo com o cronograma de aten-
dimento das metas contratuais. Esse projeto deve conter elementos necessários
para a caracterização do valor total a ser investido de acordo com as principais
intervenções, tais como: extensão de redes, coletores-tronco, adutoras etc.; total
de ligações domiciliares; estruturas de captação e recalque (EEA e EEE); estrutu-
ras de tratamento a implantar (ETA e ETE); e reservatórios a serem implantados.
• Adotar uma tabela referencial mais sintética como referência e utilizar a tabela
da Sinapi apenas de forma complementar.
• Divulgar amplamente a tabela referencial de preços para o setor de saneamen-
to, na qual são apresentados preços por modalidade de serviço, abastecimento
de água e esgotamento sanitário, além de valores de referência por unidades
dos sistemas.
50INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
• Apresentar as estimativas do projeto conceitual para cada intervenção e seus
respectivos custos orçados de maneira sintética, a partir da tabela referencial
do setor de saneamento, contemplando, ainda, custos para adequação e recu-
peração de estruturas existentes, estudos, projetos, gerenciamento, automa-
ção e combate de perdas etc.
• Considerar que, durante as liberações de desembolsos, serão apresenta-
dos os projetos detalhados referentes ao que foi apresentado no pedido de
desembolso.
• Permitir que os pagamentos referentes ao investimento sejam realizados em
qualquer conta antes da contratação.
• Aumentar o percentual de financiamento para a elaboração de projetos e geren-
ciamento de obras de acordo com sua complexidade e habilitar o financiamento
das desapropriações.
• Revisar os procedimentos de forma a desburocratizar o processo de tomada e
desembolso de recursos e a pacificação do entendimento sobre o nível de deta-
lhamento da análise feita pelos órgãos controladores e financiadores.
• Dar transparência à metodologia de análise técnica (engenharia), realizando reu-
niões semestrais entre o setor de saneamento e o agente operador financeiro.
• Permitir que haja uma linha de contingência de até 30% em relação aos inves-
timentos previstos, bem como permitir a correção dos investimentos previstos
pela inflação (Índice Nacional de Custo da Construção - INCC).
• Digitalizar a entrega de documentos em um sistema único, de modo a evitar o
grande volume de papéis e a necessidade de entregar os mesmos documentos
posteriormente em uma agência da CEF;
• Unificar a opção de financiamento, contemplando diversos municípios, e ela-
borar um descritivo sucinto das obras e valor estimativo, definindo Sistema
de Abastecimento de Água (SAA), Sistema de Esgotamento Sanitário (SES) e
outros. Após as licitações/contratações das obras pelo Agente Promotor, a CEF
analisaria os projetos, orçamento e demais documentos pertinentes e aprovaria
o valor/projeto daquela etapa licitada.
513 AGENDA DE SIMPLIFICAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
AGENDA DE PROPOSTAS PARA O LONGO PRAZO• Estabelecer um processo contínuo de acesso aos recursos ou divulgação
prévia do calendário de chamadas públicas.
• Flexibilizar as linhas de crédito específicas para que sejam utilizadas na melho-
ria da gestão e da eficiência operacional das concessionárias de saneamento.
• Expandir o FIP Saneamento como alternativa de financiamento do setor.
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CONCLUSÃO
Este trabalho mostra que há uma série de melhorias potenciais no processo de liberação de recursos
do FGTS para saneamento. A mera unificação dos procedimentos já possibilitaria que o tempo médio
do setor público passasse de 27 para 18 meses, conforme ocorre com as companhias privadas.
Não se pode esquecer que há, ainda, questões complexas e muitas propostas que aparentemente dis-
persam energia existentes em projetos que visam alterar a Lei n.º 11.445/2007, submetida a mais de
cem projetos de lei para inclusão de novas ideias ou ajustes temporais e administrativos necessários,
como no caso dos Planos Municipais de Saneamento.
Um dos exemplos está na Lei n.º 13.329/2016, do Regime Especial de Incentivos ao Saneamento Bási-
co (REISB), que agrega, ainda, atenções e dedicados estudos, quando se sabe que dificilmente a STN
aceitará um modelo de desoneração para empresas que tenham baixos indicadores de desempenho e
não tenham garantias de qualquer ordem sobre seus futuros projetos e planos.
É importante que as melhorias apresentadas sejam, portanto, implementadas e possibilitem que mais
companhias tenham acesso aos recursos e que, assim, os investimentos no setor aumentem.
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REFERÊNCIAS
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ÁGUA E ESGOTO – ABCON. Panorama da participação privada no saneamento. [S.l.]: ABCON, 2016.
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www.fgts.gov.br/downloads.asp>. Acesso em: 06 fev. 2017.
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www.fgts.gov.br/downloads.asp>. Acesso em: 06 fev. 2017.
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www.fgts.gov.br/downloads.asp>. Acesso em: 06 fev. 2017.
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56INVESTIMENTOS EM SANEAMENTO COM RECURSOS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS)
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2011. Disponível em: <http://www.fgts.gov.br/downloads.asp>. Acesso
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CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Demonstrações financeiras do FGTS
2012. Disponível em: <http://www.fgts.gov.br/downloads.asp>. Acesso
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CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Demonstrações financeiras do FGTS
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2014. Disponível em: <http://www.fgts.gov.br/downloads.asp>. Acesso
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sileiro. 2017.
PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo; GALVÃO JÚNIOR, Alceu de Castro. Gestão
do saneamento básico: abastecimento de água e esgotamento sanitá-
rio. São Paulo: Manole, 2012.
CNI
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