TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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O Custo da Administração do Estado Brasileiro: sua aplicação e
resultados
Fanny Dias André– [email protected] – UFF/ICHS
Normilda Nascimento Freire – [email protected] – UFF/ICHS
Silvio Ricardo Lima da Silva – [email protected] – UFF/ICHS
Resumo
A cobrança de tributos pelo Estado se justifica como fonte de captação de
recursos financeiros que possibilitam sua atuação, que deve ser através de políticas que
visem o bem comum. E, devido às divergências entre as políticas implementadas e as
demandas da sociedade, este estudo teve o objetivo de ampliar o conhecimento sobre a
sua atuação. Assim, este trabalho procurou avaliar, genericamente, através do método
indutivo, a eficiência dos métodos de trabalho e a eficácia do desenvolvimento das
políticas brasileiras voltadas para a sociedade. E, o resultado obtido, revelou que o
Estado não investe em seus recursos humanos no sentido de estimulá-los no seu
desenvolvimento e de motivá-los para o desempenho de suas funções, demonstrando
como consequência disso sua ineficácia, pela ineficiência de seus agentes.
Palavras-chave: tributos; divergências; ineficácia; ineficiência; políticas.
1–Introdução
A busca por meios que gerassem renda para o Governo administrar a máquina
pública resultou na cobrança de impostos, taxas e tributos tornando-se a principal fonte
para captação de recursos financeiros para o Estado, possibilitando o seu funcionamento
e facilitando a sua atuação. Os governantes das civilizações antigas mais organizadas já
utilizavam este método, porém, de forma inapropriada, em benefício próprio. Estes fatos
demonstraram a necessidade da criação de regras específicas para a arrecadação de
tributos e a distinção entre o patrimônio público e privado que não existia nos primeiros
governos, buscando um justo equilíbrio entre governo e governados. Demonstrar que,
de fato, existe a necessidade da cobrança de tributos e a sua aplicabilidade pelo Governo
junto à sociedade é de grande relevância contextual para este trabalho. Entretanto,
devido às divergências entre as políticas implementadas e as demandas da sociedade, o
Estado tem demonstrado certa incoerência.
O Brasil, segundo o ―Estudo sobre a Carga Tributária/PIB x IDH‖ de 2013,
realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) vem ocupando,
conforme os resultados obtidos através do cálculo do IRBES (Índice de Retorno de Bem
Estar à Sociedade), nos últimos cinco anos, a última posição no ranking de 30 países de
maior tributação. Assim, visando colaborar para uma melhor gestão administrativa com
consequente atingimento de melhores resultados voltados ao bem comum, este trabalho
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tem como principal objetivo avaliar, genericamente, se a relação da arrecadação com o
investimento realizado gera bem estar para a sociedade.
Destarte, também é necessário compreender se a criação de determinadas
normas permite melhor controle dos recursos arrecadados com a compatibilidade que
deve existir entre a cobrança de impostos para aquisição de recursos financeiros e sua
utilização para o desenvolvimento do bem estar social reduzindo desequilíbrios
socioeconômicos.
2–O Custo do Estado
Fatos históricos comprovam a necessidade da presença do Estado em todos os
setores da sociedade, porém, isto representa um custo. Para Mendes et al. (2009) a
Teoria Clássica que defende a não intervenção econômica do Estado no mercado
mostra-se incapaz de superar grandes recessões sem este, observando-se como exemplo
a recessão americana de 1929 que somente foi superada através da interferência do
Governo. Questões como a segurança das fronteiras para manutenção da soberania,
educação de qualidade e prestação de serviços de saúde não podem ser resolvidas sem a
constante intervenção do Estado através da Administração Pública. Enfim, uma
diversidade significativa de serviços que devem ser custeados pela sociedade através do
Estado. (MENDES et al. 2009)
Entender se os valores cobrados são justos ou não, segundo Jund (2008),
dependerá do entendimento e análise de fatores históricos e sociais para se evitar
avaliações equivocadas. A tributação ideal deverá respeitar os princípios de equidade,
progressividade, neutralidade e simplicidade objetivando a distribuição de renda e
resolver os problemas governamentais. Porém, reside a necessidade de definir o que o
Governo considera problemas a serem resolvidos e quais terão prioridade para avaliar se
existe ou não coerência na arrecadação de impostos. Observa-se que a capacidade
contributiva de cada pessoa ou organização é limitada e, por isso, existe a limitação
(escassez) de recursos para solucionar ou atender todas as necessidades. Nesse sentido,
pode-se dizer que existe por parte do Estado a preocupação com a equidade, através das
transferências compensatórias que contém, conforme Gasparini et al. (2011, p. 313):
[...] uma série de mecanismos federativos de transferência de recursos,
como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e seu
equivalente estadual, o Fundo de Participação dos Estados (FPE). É
interessante destacar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88)
atribui a esses fundos um caráter redistributivo, com o objetivo de
promover o equilíbrio socioeconômico entre municípios e estados
brasileiros. (GASPARINI et al. 2011, p. 313)
No Brasil, de acordo com Sanson (2011), existem inúmeros impostos diretos e
indiretos que tem como base de incidência a renda, o patrimônio e o consumo que
permitem ao Estado a arrecadação. Segundo dados do DIEESE (2013), cerca de 34% do
valor do Produto Interno Bruto (PIB) refere-se a impostos. Esta percentagem, ainda,
segundo o DIEESE, se comparada a países em desenvolvimento como a China (21%)
parece imensa, porém se o parâmetro utilizado for de países desenvolvidos como a
Finlândia (53%) torna-se pouca. Então, como definir as condições consideradas justas e
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ideais a tributação? Analisando se os gastos governamentais são coerentes com nossa
realidade, torna-se possível saber exatamente quem paga os impostos e entender um
pouco como funciona nossa produção interna. (SANSON, 2011)
É necessário identificar o tamanho do Estado e suas particularidades para
estipular a carga tributária e definir quem paga a conta. No caso brasileiro, conforme
Sanson (2011), a maior parte dos tributos arrecadados recai sobre as classes de renda
mais baixa e os trabalhadores através dos impostos indiretos que não levam em
consideração a renda, pois, são impostos inclusos em bens e serviços onde paga mais
quem ganha menos, os chamados impostos regressivos. Os impostos progressivos,
como o Imposto de Renda para Pessoas Físicas (IRPF) ou o Imposto de Renda para
Pessoas Jurídicas (IRPJ) são considerados mais sensatos, pois, incidem sobre a renda e
sobre o patrimônio, sendo capazes de funcionar como instrumentos de distribuição de
renda. Porém, esses tipos de impostos apresentam grandes distorções em termos de
capacidade contributiva: grandes empresas contribuem com valores pequenos em
relação a sua produtividade, enquanto o empregado tem retido até 27,5% de seu salário
sem levar em consideração outros descontos. (SANSON, 2011).
Entretanto, toda e qualquer alteração da carga tributária deve respeitar os
princípios do Direito Tributário, que são instrumentos que limitam a ação do Governo,
consoante com o Princípio da Legalidade, que estabelece que toda e qualquer tributação
deva estar vinculada às leis que determinam seu valor e define minuciosamente os
critérios para tal cobrança, contido no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal de
1988 (CF/88); e, o princípio da Anterioridade, definido no artigo 150, inciso III, alínea
b, também da CF/88, determinando que os tributos somente sejam cobrados após sua
criação não sendo permitidas cobranças anteriores ao fato. (BRASIL, 1988).
Os tributos são cobrados por alíquotas que variam conforme o valor do bem,
serviço ou arrecadação, como por exemplo: o Imposto sobre Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), de origem estadual; o Imposto Sobre Serviços (ISS), de origem
municipal; e, o Imposto de Renda (IR), de origem federal. Os dois primeiros incidindo
com extrema variação de valores, onde estados e municípios possuem independência
para estabelecer valores permitindo ―competição‖ entre si para oferecer maiores ou
menores vantagens aos contribuintes para funcionamento da máquina administrativa,
(SANSON, 2009).
O Demonstrativo a seguir exemplifica os citados impostos com sua origem e
motivo da incidência para melhor compreensão do tema:
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Demonstrativo Resumido de Impostos: suas origens, incidências e alíquotas
Imposto Origem Incidência Alíquotas
Imposto de Renda
(IR)
Federal
Sobre salários de
trabalhadores de
carteira assinada a
partir de determinado
valor.
Variação até 27%
Imposto sobre a
Propriedade de
Veículos
Automotores (IPVA)
Estadual
Sobre a propriedade de
veículos automotores e
baseada no valor do
bem.
Entre 2% e 4%,
Quando não há
isenção ou redução
progressiva.
Imposto sobre a
Propriedade Rural e
Territorial Urbana
(IPTU) Municipal
Devido por
proprietários de
imóveis, baseado em
valores através de
cálculo de áreas e
localização do imóvel.
Conforme tabela das
prefeituras.
Fonte: Adaptado de Sanson (2011, p. 62-65)
Além dos impostos, o Estado se utiliza da cobrança de taxas e tarifas, que são
vinculadas a um serviço prestado pelo Estado, onde, suas diferenças básicas consistem
em: as taxas são obrigatórias, independente de utilização, originárias da lei e de regime
jurídico de Direito Público, como, por exemplo, a taxa de incêndio, já as tarifas são
facultativas, cuja cobrança vincula-se a prestação do serviço, sendo originárias de
contrato entre as partes e regidas pelo Regime Jurídico de Direito Privado, das quais,
tarifas de concessionárias de serviços de energia e telecomunicações. (SANSON, 2011).
O Brasil conviveu anos com sérios problemas econômicos devido a altas taxas
inflacionárias que acarretaram imensa instabilidade econômica, aumentaram a
desigualdade social e não permitiram o nosso desenvolvimento, pois, o crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) não representou melhores condições de vida a nossa
população e a falta de infraestrutura, taxas de juros altas, excesso de burocracia, dívida
pública, são fatores que influenciam a economia e contribuem para a manutenção de
uma máquina administrativa ineficaz e ineficiente com alta incidência de impostos
sobre diversos aspectos. (SANSON, 2011).
A demonstração que a arrecadação é dependente da economia e, que esta é
repleta de incertezas cria infinitos cenários com diversas possibilidades para a atuação
da Administração Pública na busca por recursos financeiros sem permitir que interesses
individuais se sobreponham aos interesses coletivos. Isso exige uma participação
contínua do Governo, seja direta ou indiretamente, aplicando mecanismos que permitam
cumprir sua missão de realização do bem estar social. A história demonstra que isto
somente torna-se possível com controle financeiro. E, embora a busca incessante por
soluções que ajudem a interpretar as múltiplas variáveis existentes em um sistema
econômico tenha criado teorias relevantes que ajudam a enfrentar as crises econômicas,
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cada solução apresentará nova problematização com possíveis alterações no sistema
tributário. (SANSON, 2011).
O problema ocorre devido à formulação e a execução dos planejamentos
governamentais serem realizados sem a participação da sociedade, a qual teria papel de
coadjuvante no auxílio da boa gestão, restringindo as decisões à esfera estatal, pois a
participação é uma estratégia de melhoria da ação governamental e a governança é um
processo previsível onde todos devem proceder sob a lei. (MISOCZKY et al. 2011).
Entretanto, este processo de inclusão apresenta vantagens e desvantagens a
serem medidas. As vantagens apresentadas em processos participativos decorrem da
redução dos custos para obtenção de dados dos atores envolvidos sobre suas
necessidades, o fortalecimento da capacidade administrativa das instituições locais, o
aumento da credibilidade das avaliações que concilia as diferentes opiniões. As
desvantagens conhecidas são a não substituição de projetos formais em assuntos
técnicos ou financeiros, o aumento dos custos associados à identificação dos
interessados, a perda de legitimidade com a falta de reconhecimento, possibilidade de
redução da representatividade que pode permitir apropriação indevida de poderes e
gerar conflitos socioculturais. (MISOCZKY et al. 2011)
Nesse sentido, Bairral et al. (2015, p. 3), fazendo alusão à transparência da
informação pública a partir da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal):
A transparência é um elemento da comunicação entre cidadão e gestor
público, um contrato social tácito em que, na perspectiva da clássica
teoria da agência, o principal (cidadão) delega ao agente (gestor
público) uma atividade de seu interesse e monitora sua realização.
Entretanto, conflitos surgem nessa relação, resultando numa
informação incompleta (assimetria informacional) [...] (BAIRRAL et
al. 2015, p. 3)
A exposição consciente dos problemas é o foco dessa participação nos processos
decisórios, pois, a discussão concreta e democrática direciona a estratégia das
organizações, garantindo que a caracterização dos problemas, os chamados nós críticos,
sejam atacados com ações estratégicas planejadas anteriormente no Planejamento
Estratégico Participativo (PEP). Contudo, não é suficiente aplicar automaticamente um
conjunto de técnicas, sendo necessária a vontade política para criar os meios capazes
para garantir a execução do plano, cabendo ao Estado criar tais condições, pois, não é
somente uma questão ideológica, é também, função administrativa. (MISOCZKY et al.
2011)
2.1–Fatores que influenciam o custo da Administração Pública
2.1.1–Busca pela estabilidade econômica
Diversas tentativas foram realizadas em busca de estabilidade econômica que
proporcionasse condições ideais à Administração Pública Brasileira de gerir
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corretamente os recursos disponíveis. Conhecer um pouco desta história ajuda-nos a
interpretar a atual realidade brasileira.
A imposição do primeiro plano nacional ocorre na Constituição de 1937, em um
momento de fechamento do Legislativo e proibição de partidos políticos. Orientado por
feição nacionalista e intervencionista, centrado na forte presença do setor estatal, busca
a construção de forte Estado capitalista através da industrialização (BORGES et al.
2010).
Em plena vigência do Estado Novo é instituído em 1939, pelo Decreto-Lei nº
1058, o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional com os
principais objetivos de criar indústrias básicas como siderurgias, a execução de obras
públicas e prover meios para a defesa nacional e da segurança do País. Foi o primeiro
plano quinquenal brasileiro e caracterizado pela vinculação de verbas especiais,
elaboração de orçamentos especiais e adoção de um sistema contábil flexível (BORGES
et al. 2010).
O próximo plano foi o Plano de Obras e Equipamentos que durou dois anos,
criado pelo Decreto-Lei nº 6144, em dezembro de 1943. Fundamentalmente buscava
garantir a elaboração de um orçamento especial, a realização de obras públicas
consideradas prioritárias e incentivar indústrias básicas. A diferença entre este e o Plano
Especial era a pretensão de integração às suas ações que não ocorria no antecessor.
Porém, consumiu em dois anos de execução as reservas nacionais de ouro e divisas
acumuladas no período de 1945 a 1949 (BORGES et al. 2010).
Uma tentativa de coordenar os gastos públicos veio com o Plano SALTE, em
1949 com a Lei nº 1102. Foi o primeiro plano aprovado pelo Congresso Nacional e
possuía um caráter plurissetorial com uma soma de indicações apresentadas pelos
ministérios federais coordenados administrativamente pelo Departamento de
Administração do Setor Público (DASP). Foi, também, a primeira tentativa de incluir
empresas privadas para dar suporte ao planejamento econômico através de incentivos
fiscais. A sigla do plano indicava seus objetivos principais: Saúde, Alimentação,
Transporte e Energia (BORGES et al. 2010).
Considerado como a primeira experiência efetiva de planejamento
governamental, o Plano de Metas estava relacionado ao aumento da participação
política e ao crescimento da população urbana sendo direcionado, por esta expansão, a
buscar soluções para os setores de energia, transporte e alimentação, visando combater a
falta de infraestrutura. Os objetivos seriam traçados por uma comissão mista Brasil –
Estados Unidos que deveria diagnosticar a situação econômica e financeira do Brasil
para o nosso desenvolvimento econômico. Isto ocorreu no ano de 1951, e
paralelamente, foram elaborados o Programa de Reaparelhamento Econômico e
Fomento da Economia Nacional (1951) e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico (BNDE) em 1952, o que acabou acarretando algum tempo depois exigências
de análise prévia para concessão de empréstimos e estudos de viabilidade técnico-
científica para o processo de planejamento (BORGES et al. 2010).
Com a ascensão de Jânio Quadros à Presidência da República, foi criado o Plano
Trienal de Desenvolvimento Econômico Social que inovava ao restringir sua execução
dentro do período de gestão presidencial e objetivava a manutenção da alta taxa de
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crescimento de 7% ao ano no período anterior (1956-1961), a redução da inflação e o
reescalonamento de dívida externa (BORGES et al. 2010).
Após o golpe militar de 1964, foram implantados o Plano de Ação Econômica
do Governo e o Plano de Desenvolvimento Econômico e Social para tentar acelerar o
crescimento econômico que foi reduzido pela metade (3,4%) no período de 1961 a
1964. A necessidade de reduzir a taxa de elevação de preços que atingiu 80% em 1963
ocasionou a procura por redução das desigualdades de renda entre as regiões por via de
investimentos e controlar o déficit das contas externas incentivando as exportações.
Neste período é criado o Banco Nacional da Habitação (BNH), onde são redefinidas
políticas econômico-financeiras, e alterados o Imposto de Renda e o sistema tributário.
As maiores realizações do plano foram as reformas institucionais promovidas
(BORGES et al. 2010).
Entre 1968 e 1970 foi executado o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED)
com amplo domínio do Poder Executivo através de dispositivos constitucionais e Ato
Institucional nº 5 que suplantaram a democracia. Suas diretrizes principais eram o
fortalecimento do setor privado, investimentos em infraestrutura e o aumento da
capacidade de compra do cidadão com intuito de acelerar o crescimento econômico e
reduzir a inflação. Complementando o Plano foi instituído o primeiro Orçamento
Plurianual de Investimento dando ao orçamento um caráter programático em
conformidade com o plano de governo (BORGES et al. 2010).
O I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) entre os anos de 1970 a 1972
tinha como objetivo maior transformar o país em potência mundial estimulado pela
média de crescimento anual de 11,2%, no período de 1968 a 1973 e que ficou conhecido
como ―o milagre econômico brasileiro‖. O aumento nos setores mais dinâmicos da
economia, o fortalecimento de empresas nacionais, a energia nuclear, aumento de gastos
em pesquisa e na área espacial, investimentos em hidrelétricas e mineração e
comunicações, visam obter a autonomia de insumos básicos para alçar o objetivo. Este
plano deu maior ênfase à indústria de bens de consumo duráveis, buscava a integração
da Amazônia e do Nordeste através do Programa de Integração Nacional (BORGES et
al. 2010).
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi constituído no sentido de
diminuir o desequilíbrio das contas públicas com a substituição de importações e
diversificação das exportações (BORGES et al. 2010).
Outros programas surgiram na tentativa de ajustar a economia: Planos de
Estabilização da Economia; Planos Cruzado 1 e 2, Plano Bresser, Plano Verão, Planos
Collor 1 e 2 e Plano Real. Este último foi o que apresentou resultados efetivos e vigora
até os dias atuais, mas, com a morosidade de nossos políticos, existe grande risco de
retrocesso. (BORGES et al. 2010).
2.1.2–Ferramentas de Controle.
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) institucionalizou princípios referentes à
participação e controle social; os planos plurianuais (PPA), as diretrizes orçamentárias,
os orçamentos anuais aos objetivos, diretrizes e metas para administração pública entre
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outras ferramentas que ajudam a controlar a máquina administrativa criando regras
definidas para os governantes, como a Lei Complementar nº 101 de maio de 2000, Lei
de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas na gestão fiscal.
(JUND, 2008)
Os Planos Plurianuais (PPA) visam elaborar quais os investimentos mais
importantes para o desenvolvimento equilibrado da sociedade buscando respostas para
diversos questionamentos estratégicos: quais as ações mais adequadas; quais as
melhores políticas; quais os projetos de infraestrutura; e, quais incentivos e
financiamentos, são questões avaliadas visando à concretização dos projetos e
programas de Governo. A integração do PPA ao planejamento governamental ocorre
através da adoção obrigatória da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei de
Orçamento Anual (LOA). (JUND, 2008).
Como forma de fortalecimento a Lei 101/2000 estabelece que nenhum
investimento que ultrapasse o exercício financeiro poderá ser executado sem prévia
inclusão no plano plurianual sob a pena de incorrer em crime de responsabilidade. Os
projetos somente poderão sofrer alterações se estas forem compatíveis com o PPA. Os
planos são estruturados para quatro anos com vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subsequente. (JUND, 2008).
O Planejamento Estratégico Participativo (PEP) possui três componentes básicos
que consistem em: formação de consciência crítica e autocrítica na comunidade; a
comunidade identifica e prioriza os problemas em um contexto planejado; e, a
organização do grupo é a estratégia para obtenção de resultados. O PEP se fundamenta
na participação democrática, na autonomia individual, na democratização do
conhecimento e em conceitos técnico-políticos. (MISOCZKY et al. (2011).
Segundo Haddad et al. (2010), o Balanço Orçamentário é um demonstrativo
contábil baseado no orçamento e dividido em receitas previstas (executadas ou
realizadas) e despesas fixadas (executadas ou realizadas), que tem por finalidade apurar
o orçamento previsto e o realizado no exercício através dos resultados de Previsões, de
Arrecadação, de Realização de Despesas e de Execução Orçamentária da seguinte
maneira:
O Resultado das Previsões vem a ser a diferença entre a Receita Prevista
e a Despesa Fixada; quando a Receita Prevista for maior que a Despesa
prevista ocorrerá superávit das previsões, quando menor ocasionará
déficit das previsões;
O Resultado da Arrecadação corresponde à diferença entre Receita
Prevista e Receita Executada; quando esta Receita for maior que esta
Despesa haverá déficit de arrecadação quando menor ocorrerá superávit
de arrecadação;
O Resultado da Realização das Despesas é a diferença entre Despesa
Fixada e Despesa executada; quando maior a Despesa Fixada ocasionará
economia orçamentária, quando maior a Despesa Executada, tornar-se
ilegalidade e impossível de ser efetuada;
O Resultado da Execução Orçamentária corresponde à diferença entre
Receita Arrecadada e Despesa Empenhada; quando a Arrecadada for
maior demonstrará superávit da execução, quando maior a Empenhada
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haverá déficit da execução. Este resultado apurará o Superávit
Orçamentário quando a receita for maior comparada à execução, o
Déficit Orçamentário quando a menor, e o equilíbrio Orçamentário
quando da igualdade entre elas;
O Balanço Orçamentário está definido no artigo 102 da Lei nº 4320/1964
e deve ser elaborado conforme modelo previsto e o Balanço Patrimonial,
definido no artigo 105 da lei nº 4320/1964 é o demonstrativo contábil
que envolve o ativo e o passivo, distribuídos como elementos do
patrimônio público. A operação entre o ativo e o passivo permite
encontrar o patrimônio líquido, apresentando Ativo Real Líquido
(superávit patrimonial) ou Passivo Real a Descoberto (déficit
patrimonial), demonstrando os seguintes elementos contábeis: Ativo
Financeiro – crédito e valores realizáveis independentemente de
autorização orçamentária e dos valores numerários;
Ativo Permanente – bens, créditos e valores cuja mobilização ou
alienação depende de autorização legislativa;
Passivo Financeiro – os compromissos exigíveis cujo pagamento
independa de autorização orçamentária;
Passivo Permanente – as dívidas fundadas e outras que dependam de
autorização legislativa para amortização ou resgate;
Saldo Patrimonial: Contas de Compensação – registros de bens, valores e
situações não compreendidos anteriormente que, direta ou indiretamente,
possam vir a afetar o patrimônio. Por determinação de Lei, o Balanço
Patrimonial deverá efetuar a demonstração das contas de compensação,
conforme inciso VI do mesmo artigo 105.
Contas de Compensação – registros de bens, valores e situações não
compreendidos anteriormente que, direta ou indiretamente, possam vir a afetar o
patrimônio. (HADDAD et al. 2010)
Pode-se destacar que o Balanço Patrimonial demonstra o Ativo Financeiro e o
Passivo Financeiro que não estão estruturados no Sistema Patrimonial, mas sim, no
sistema financeiro por fazerem referência a movimentações financeiras. O Ativo
Financeiro é constituído pelas contas de compensação, os saldos das contas relativas a
crédito e valores realizáveis independente de autorização orçamentária e valores
numerários. Enquanto o Passivo financeiro engloba os compromissos cujo pagamento
independe de autorização orçamentária. (HADDAD et al. 2010)
O saldo patrimonial corresponde à acumulação dos Resultados Patrimoniais
apurados na Demonstração das Variações Patrimoniais, enquanto o Balanço Patrimonial
consiste em uma demonstração da posição patrimonial de uma entidade em certo
momento, avaliando o Resultado Financeiro (diferença entre Ativo e Passivo) e o
Resultado Patrimonial ou Econômico (diferença entre o Ativo Real e o Passivo Real).
Estes instrumentos correlacionam-se para conseguir realizar um diagnóstico e análise
organizacionais e instituir políticas que atendam as necessidades da sociedade. O
diagnóstico organizacional é o detalhamento das atividades de uma organização, e
determina os pontos fortes e fracos para melhorar estrategicamente a organização. A
análise organizacional é a avaliação e compreensão dos elementos constituídos no
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sistema (ambientes, estrutura, relações) que permitem colocar em prática procedimentos
operacionais com políticas consistentes, eficientes e eficazes (HADDAD et al. 2010).
2.1.3–Fatores de Influência humana
A manutenção de servidores públicos é essencial para o funcionamento da
máquina administrativa, conforme Oliveira et al. (2011, p. 9) ―são as pessoas que fazem
as coisas acontecerem no setor público‖. Isso, porém, representa disponibilidade
significativa de recursos, pois, de acordo com o previsto na Lei Complementar n°
101/2000, é de 50% da receita corrente líquida o limite para a despesa de pessoal da
União, de 60% para os Estados e, também 60% para os Munícipios, onde deveria estar
previsto, entre outros preceitos, o estímulo ao desenvolvimento do servidor público,
conforme instituído no Decreto nº 5.707/06. Assim, Balassiano et al. (2011) comprova
através de estudo, problemas de estresse ocupacional, que podem influenciar na
capacidade produtiva de servidores públicos e consequentemente, nos serviços públicos
prestados. Porém, esse tipo de estudo que poderia ser uma forma de medida preventiva
ao estresse e que automaticamente convergiria ao estímulo à produtividade funcional,
segundo o autor, não é uma prática constante no Estado. Isso revela a má utilização dos
recursos financeiros sob dois aspectos: primeiro no que concerne a todos os gastos que
decorrem do cuidado com a saúde do servidor e segundo com os que decorrem dos erros
por eles praticados.
Através de sua pesquisa e aplicando método estatístico que, segundo o autor,
permite maior confiabilidade, Balassiano et al. (2011, p. 8), utilizando técnicas de
amostragem constituída por 242 funcionários públicos federais civis ativos de
aproximadamente 70 órgãos públicos federais, da administração direta e indireta, no
estado do Rio de Janeiro, filiados ao Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público
Federal no Estado do Rio de Janeiro, coleta de dados e construtos com seus indicadores,
obtiveram resultados que identificaram problemas de estresse ocupacional.
Os resultados da pesquisa identificaram três tipos de estressores ambientais,
emoção, social e mobilidade, e dois tipos de estresse, psicológico e fisiológico, e como
cada um deles age e influencia nos servidores. Este estudo constatou diversas
manifestações sofridas pelos indivíduos como dificuldades em dormir e de atenção,
sonolência, fastio, dor de barriga, tonteiras, enjoos, falta de ar e outros que ocasionam
altos custos não somente para as pessoas, mas também, para as instituições e para a
sociedade, acarretando afastamentos do serviço, baixa produtividade, serviços de baixa
qualidade, custos previdenciários. Também, a natureza da atividade organizacional, sua
cultura, interações humanas, fatores intrínsecos, nível de hierarquia, e sobrecarga de
serviço são fatores importantes para observação e que afetam diretamente a
funcionalidade do indivíduo. Essas descobertas podem servir como medidas preventivas
e contribuir para criar melhores ambientes de trabalho, aumentar a produtividade,
melhorar a qualidade nos serviços, melhorar a qualidade de vida, criar novas práticas
gerenciais e descobrir novas tecnologias, uma vez que, cada um de nós possui um
mecanismo de defesa diferente e individualizado, agindo de formas diversas sobre
condições teoricamente iguais. (BALASSIANO et al., 2011).
3–Metodologia
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O método utilizado na confecção deste artigo foi o indutivo, envolvendo a
releitura e interpretação de materiais utilizados, como livros, apostilas, artigos e
pesquisas realizadas através da Internet, em sites como Scielo, Capes, e Google Brasil,
para algumas atualizações de dados e informações. Segundo Zanella (2009), neste
método ―o pensamento percorre um caminho partindo de fatos particulares para fatos
universais‖, onde a generalização é constatada após a observação dos dados obtidos em
três etapas: a observação dos fenômenos, a descoberta da relação sobre eles e a
generalização da relação.
Pelo método e forma de abordar o problema foi utilizada a pesquisa qualitativa
descritiva por descrever e analisar alguns fenômenos e seus significados ao longo do
tempo, Zanella (2009), sendo que, a busca por essa compreensão, advém do
conhecimento empírico de alguns autores, que também são atores participantes da
realidade da sociedade brasileira.
Os objetivos desta pesquisa visam ampliar o conhecimento sobre a ineficácia do
Estado, tipificando, segundo Zanella (2009), as pesquisas exploratórias e, ainda,
segundo a autora, essa expansão do conhecimento, serve de base para o planejamento de
uma pesquisa descritiva.
Na coleta de dados o procedimento utilizado foi a pesquisa bibliográfica,
fundamentando-se a partir do conhecimento disponível em fontes bibliográficas,
principalmente, livros e artigos científicos, cujo interesse, segundo Koche (1997, apud
ZANELLA, 2009, p. 83), , também é ampliar e dominar o conhecimento da área ―para
depois utilizá-lo como modelo teórico que dará sustentação a outros problemas de
pesquisa e para descrever e sistematizar o estado da arte sistematizada.‖
A técnica de coleta e análise de dados utilizada foi a análise documental, onde,
conforme sugere Soares et al. (2011), realizou-se a avaliação prévia de cada documento,
considerando elementos essenciais como o contexto, histórico, o autor, a autenticidade e
a confiabilidade e a natureza do texto.
4–Resultados e discussões
Comparando-se a carga tributária brasileira, considerada alta, com a qualidade
dos serviços prestados pelo Governo, nota-se imensa discrepância entre valores
arrecadados e o retorno à sociedade. Segundo o ―Estudo sobre a Carga Tributária/PIB x
IDH‖ de Olenike et al. (2015),obtido através do cálculo do IRBES (Índice de Retorno
de Bem Estar à sociedade): ―Entre os 30 países com a maior carga tributária, o Brasil
CONTINUA SENDO o que proporciona o pior retorno dos valores arrecadados em prol
do bem estar da sociedade‖. IBPT (2015, grifo dos autores).
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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Tabela com o resultado final do estudo
Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário - IBPT (2015, p. 5 -6)
Uma boa Administração Pública deve pautar-se no planejamento financeiro e a
arrecadação busca proporcionar meios de realizar esse planejamento. Definir melhor os
gastos, reorganizando-se, gerindo de forma inteligente os recursos disponíveis,
desonerar bens e serviços para aumentar a demanda, acabar com privilégios e com a
corrupção, investir em meios de produção e, principalmente, entender a realidade
brasileira são passos que precisam ser dados pelos governantes para custear
corretamente a máquina governamental. Administrar bem é um dever dos representantes
do povo e exigir que isto ocorra é um direito e obrigação do cidadão. No entanto, não é
o que se observa diante dos resultados apresentados.
Buscar compreensão para a complexidade e necessidade da cobrança de tributos
de maneira a respeitar todos os princípios exigidos por lei de forma a atender as
demandas sociais é fator determinante para o correto gasto dos recursos públicos. O
legislador, ao criar normas, visa o bom funcionamento ou o aprimoramento de
determinados eventos. O Brasil possui uma ótima e bem definida estrutura legislativa,
que vem se aprimorando ao longo dos anos e de acordo com cada fase que se apresenta
a realidade do país com relação ao cenário mundial. Após a grande depressão de 1930,
diversos planos foram criados com o intuito de alcançar a estabilidade econômica, desde
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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a Constituição de 1937 até o Plano Real, podendo se destacar dentre os bons resultados,
a institucionalização de princípios referentes à participação e controle social, na CF/88.
O PEP, por se fundamentar na participação democrática, na autonomia individual, na
democratização do conhecimento e em conceitos técnico-políticos, visando resultados
consensuais através de debates entre cidadãos de uma mesma realidade social, seria uma
importante ferramenta de controle social. Também, na CF/88 encontram-se ferramentas
primordiais de controle como o PPA e, as LDO e LOA que dela derivam, visando
diretrizes e metas orçamentárias regionais, com gestão estratégica. E, ainda, a Lei
Complementar nº 101/2000- Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de
finanças públicas na gestão fiscal.
Observa-se, ainda, que adicionado a essas leis, houve a preocupação de se obter
o controle qualitativo e o quantitativo através de Balanços e Demonstrativos, dentre
outras ferramentas importantes. No entanto, o sistema administrativo brasileiro
demonstra-se ineficaz. Os administradores públicos demonstram na sua grande maioria,
despreparo e/ou desmotivação, dificultando, pela não aplicação de ferramentas
adequadas, as transformações de melhoria que se fazem necessárias.
O Estado demonstra seu desempenho pelas suas políticas e, é através da
execução do trabalho dos seus servidores, na prestação dos serviços internos e externos,
que ele as desenvolve. Porém, se o Estado não investe no desenvolvimento e na
motivação dos seus recursos humanos, através de estudos que possam apontar os
problemas, suas causas e como resolvê-los ou evitá-los, a consequência disso será
refletida em resultados ineficazes devido à ineficiência que decorre dos problemas que
afetam pessoas desmotivadas. Não adianta uma maior arrecadação se os recursos não
forem bem aplicados ou a redução da tributação e a paralisação do pouco que funciona.
Assim, o Estado precisa buscar repartir de maneira mais justa as obrigações tributárias e
aplicar corretamente os recursos disponíveis, preocupando-se com a saúde física e
mental dos servidores, utilizando e fazendo-os utilizar as ferramentas disponíveis, de
uma forma eficiente e eficaz, aplicando os princípios administrativos, primordialmente,
o princípio da legalidade contido na CF/88.
5–Conclusão
Demonstrar a complexidade do funcionamento da máquina administrativa com
a cobrança de impostos e suas variadas formas de controle ligadas diretamente à
necessidade de arrecadar recursos teve relevância contextual para o entendimento de
como o Estado se financia e como deve aplicar esses recursos. E, visando colaborar
para uma melhor gestão administrativa com consequente atingimento de melhores
resultados voltados ao bem comum, este trabalho teve como principal objetivo avaliar
se a relação da arrecadação com o investimento realizado gera bem estar para a
sociedade.
O Estado não pode ser autossuficiente na geração de recursos para seu
funcionamento justificando a cobrança de diversos impostos com variados tipos e
características, nas esferas federal, estadual e municipal, como o IR imposto federal
direto progressivo sobre a renda, o ICMS imposto estadual fixo indireto sobre a
aquisição de mercadorias e serviços e o IPTU imposto municipal direto sobre a
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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propriedade, visando uma justa contribuição. Além disso, o Estado não pode usufruir de
recursos de forma irresponsável e inconsequente sob a pena de perda da governabilidade
instituindo-se para isso a criação de leis específicas como a Lei de Responsabilidade
Fiscal Nº101/2000 que determina o limite da utilização de recursos pelo Estado através
do Orçamento Público. Portanto, o equilíbrio entre receitas e despesas através de
planejamento é essencial, principalmente o PEP, para o funcionamento administrativo e
prestação de serviços para toda a sociedade. Ainda, o Estado presta esses serviços
através de seus servidores que, se estiverem desmotivados, como demonstra a pesquisa
sobre estresse ocupacional, podem influenciar na sua capacidade produtiva e
consequentemente, nos serviços prestados, nas três esferas governamentais, e, em todos
os níveis hierárquicos.
Este estudo revela que o Estado ao falhar na sua primeira missão que é de
promover o bem estar social e que justificaria a arrecadação, demonstra que existe
ineficácia generalizada na máquina administrativa e, que isso decorre da falta de
investimentos em desenvolvimento e pesquisas que visem o bem estar dos servidores
que desmotivados, são ineficientes e utilizam de forma contraditória as ferramentas
disponíveis. Ao aplicar de maneira contraditória ou diversa da que se destinam as
ferramentas governamentais de que dispõe, o servidor público extrapola recursos por
modificar resultados, evidenciando que a existência da falta de investimentos, pelo
Estado, em desenvolvimento profissional e melhorias organizacionais, geradores de
incentivos motivacionais para o desempenho das funções de seus agentes pode ser uma
das principais causas da ineficácia do Estado.
Assim, como colaboração para melhoria das políticas e, sobretudo, àquelas
voltadas para o social, sugere-se que haja investimentos em desenvolvimento
profissional e em pesquisas sobre fatores motivacionais. Porém, acrescenta-se que, é
preciso controlar e fiscalizar de forma permanente as ações de todos os agentes, em
todas as hierarquias e de todas as esferas de governo, e, principalmente capacitá-los e
conscientizá-los de suas responsabilidades, além de motivá-los através de ambientes
mais saudáveis.
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