UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA
IARA VIVIANI E SOUZA
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
São Paulo
2011
IARA VIVIANI E SOUZA
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
Trabalho de Graduação Individual
apresentado à Faculdade de Filosofia,
Letras e Ciências Humanas da
Universidade de São Paulo, como parte
dos requisitos para a obtenção do título
de Bacharel em Geografia.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Mendes Antas Jr.
São Paulo
2011
FOLHA DE APROVAÇÃO
Iara Viviani e Souza
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos
instrumentos de regulação do território
Trabalho de Graduação Individual
apresentado à Faculdade de Filosofia,
Letras e Ciências Humanas da
Universidade de São Paulo, como parte
dos requisitos para a obtenção do título
de Bacharel em Geografia.
Aprovado em:
Banca Examinadora
Prof. Dr. ____________________________________________________________
Instituição: ________________________ Assinatura: ________________________
Prof. Dr. ____________________________________________________________
Instituição: ________________________ Assinatura: ________________________
Prof. Dr. ____________________________________________________________
Instituição: ________________________ Assinatura: ________________________
4
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, pelo apoio;
Aos meus amigos, pela compreensão (ou conformismo!) da minha ausência nos
últimos tempos;
Aos colegas de curso pela companhia durante todos esses anos de graduação.
Talvez pareça ingratidão não citar o nome de alguns, mas como são muitos,
ingratidão maior seria não citar todos;
Ao pessoal que tive a chance de conhecer durante meus estágios. Para mim, a
oportunidade de estagiar no setor público durante quase toda a graduação foi de
grande relevância para confirmar a área em que pretendo atuar profissionalmente. O
último, em específico, contribuiu diretamente para a definição do meu objeto de
pesquisa e, por isso, não poderia omitir os nomes que contribuíram para a
concretização deste trabalho: Ao pessoal que tive contato durante meu estágio na
Fundação Florestal e em especial ao Núcleo Planos de Manejo (Cristiane Leonel,
Cláudia Shida, Luci Toledo, Bruna Pasquini, Maurício Marinho, Sueli Thomaziello,
Alessandra Freire e Marco Aurélio L. Villela);
Ao Núcleo Planos de Manejo da Fundação Florestal, por possibilitar o uso do
computador com o software específico para a elaboração do mapa que consta neste
trabalho;
Ao Prof. Dr. Ricardo Mendes Antas Jr, por acreditar na relevância do tema do meu
trabalho;
Ao Prof. Dr. André Roberto Martin e ao Prof. Dr. Fábio Betioli Contel, por gentilmente
aceitarem participar da banca.
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que é um trabalho que creio que é o nosso, fazer falar o território, como os psicólogos fazem falar a alma, como o Darcy Ribeiro quis falar o povo, como o Celso Furtado quis fazer falar a economia , o território também pode aparecer como uma voz... E uma boa parte dos brasileiros não se dá conta de que o país está cada vez mais sendo fragmentado, e numa fragmentação que não possibilita a reconstituição do todo. Porque o Estado nacional se omitiu, e o comando do território, naquilo que há de hegemônico, é entregue às grandes empresas. Então, a reconstituição do todo
solidariedade, não existe mais no Brasil [...] O território brasileiro é esquizofrênico, [...] porque de um lado, recebendo esses insumos de modernização globalitária, ele se fragmenta, se fragiliza; de outro lado, descobre que esse processo não lhe convém. E talvez lhe falte descobrir qual é a lógica mais geral que permita a produção de um discurso novo. Primeiro acadêmico, quando possível também de mídia, e depois o
(Milton Santos, em entrevista à Caros Amigos, n° 17 ago. 1998).
RESUMO
Este trabalho discute o impacto das políticas públicas na organização do
território brasileiro a partir do ICMS Ecológico um percentual do imposto sobre
circulação de mercadorias e serviços repassado aos municípios que atendem a
determinados critérios previstos em lei estadual. Até o momento, quatorze estados o
adotaram.
Mais do que uma política ambiental, o ICMS Ecológico representa uma
política fiscal, pois tem a finalidade de ressarcir os municípios com restrições sobre
as atividades econômicas. Hoje o retorno financeiro dos municípios que aderem ao
imposto verde é um estímulo à preservação dos bens naturais especialmente para
àqueles mais pobres, que preferem o repasse à instalação de indústrias e de
atividades poluidoras. O ICMS Ecológico representa, portanto, uma política de
justiça fiscal aos municípios prejudicados por uma política tributária responsável por
alimentar as disparidades regionais.
Palavras-chave: ICMS Ecológico, política ambiental, política tributária, justiça fiscal,
meio ambiente.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
7
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
10
INTRODUÇÃO
14
CAPÍTULO 1: NORMA E TERRITÓRIO
1. As origens do pacto federativo brasileiro e as implicações na formação do
território nacional.................................................................................................
20
CAPÍTULO 2: NORMA E TRIBUTAÇÃO
2.1. Sobre o Código Tributário Nacional: algumas definições............................. 32
2.2. Breve histórico de criação do ICMS.............................................................
32
CAPÍTULO 3: TRIBUTAÇÃO E TERRITÓRIO
3.1. Constituição de 1988: da autonomia tributária ao permissivo
constitucional para a criação do ICMS Ecológico................................................
34
3.2. Sobre a Lei Complementar Federal n° 63, de 11 de janeiro de 1990.......... 41
3.3. Sobre a lei Complementar Federal n° 87, de 13 de setembro de 1996....... 42
3.4. Histórico de criação do ICMS Ecológico....................................................... 42
3.4.1. Paraná....................................................................................................... 46
3.4.2. São Paulo.................................................................................................. 48
3.4.3. Minas Gerais.............................................................................................. 50
3.4.4. Rondônia................................................................................................... 51
3.4.5. Amapá....................................................................................................... 53
3.4.6. Rio Grande do Sul..................................................................................... 54
3.4.7. Mato Grosso.............................................................................................. 55
3.4.8. Mato Grosso do Sul................................................................................... 57
3.4.9. Pernambuco.............................................................................................. 58
3.4.10. Tocantins................................................................................................. 59
3.4.11. Acre......................................................................................................... 60
3.4.12. Rio de Janeiro.......................................................................................... 62
3.4.13. Ceará...................................................................................................... 64
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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3.4.14. Piauí......................................................................................................... 65
3.5. Casos de uso do ICMS Ecológico para a regulação do território................. 69
3.6. Globalização e norma na construção territorial brasileira.............................
73
CONSIDERAÇÕES FINAIS
83
REFERÊNCIAS
88
LEGISLAÇÃO CONSULTADA Legislação federal................................................................................................
Legislação estadual.............................................................................................
94
95
WEBSITES CONSULTADOS
106
ANEXOS ANEXO I Quadro I: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Paraná......
ANEXO II Quadro II: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em São
Paulo....................................................................................................................
ANEXO III Quadro III: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em Minas
Gerais..................................................................................................................
ANEXO IV Quadro IV: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em
Rondônia.............................................................................................................
ANEXO V Quadro V: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Amapá... ANEXO VI Quadro VI: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Rio
Grande do Sul......................................................................................................
ANEXO VII Quadro VII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Mato
Grosso.................................................................................................................
ANEXO VIII Quadro VIII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Mato
Grosso do Sul......................................................................................................
ANEXO IX Quadro IX: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em
Pernambuco........................................................................................................
ANEXO X Quadro X: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no
Tocantins.............................................................................................................
i
i
ii
iii
iii
iv
v
v
vi
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O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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ANEXO XI Quadro XI: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Rio de
Janeiro.................................................................................................................
ANEXO XII Quadro XII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Ceará.
ANEXO XIII Quadro XIII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Piauí
vii
viii
viii
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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APRESENTAÇÃO
A crescente preocupação com o impacto das atividades humanas sobre o
meio ambiente teve origem na discussão sobre o significado de desenvolvimento. A
distinção entre este e crescimento econômico, iniciada na década de 1960, fez
comprovar, a partir das evidências, que o emprego dos mesmos meios utilizados
pelas nações ricas para seu desenvolvimento isto é, a urbanização do território e a
industrialização dos meios de produção não eram garantia de prosperidade
econômica. Para dar fim ao subdesenvolvimento dos países de terceiro mundo era
preciso, portanto, buscar por modelos alternativos de desenvolvimento.
A política brasileira, sobretudo durante o regime militar, também foi vítima da
falácia desenvolvimentista. O desenfreado processo de urbanização e
industrialização não só não trouxe ao país a riqueza esperada como também foi
responsável por acentuar as desigualdades sociais e regionais, além de impactar o
meio ambiente de tal forma que fez distanciar a possibilidade de acesso ao
desenvolvimento por parte das áreas degradadas.
Em muito devido ao fim do governo militar e à pressão internacional, a
discussão sobre o meio ambiente ganhou força a partir da década de 1980 com a
ampliação do respaldo legal dado ao tema. A criação da Lei de Política Nacional do
Meio Ambiente, em 1981 e o reconhecimento do meio ambiente equilibrado como
um direito, assegurado pelo art. 225 da Constituição de 1988, são inegáveis
avanços. Porém, como conciliar o compromisso de Estado em garantir o acesso ao
meio ambiente se, ainda hoje, ele é visto como um empecilho ao desenvolvimento?
Como argumentar pela proteção às áreas verdes, aos mananciais e à
biodiversidade, por exemplo, quando a questão1 ambiental continua sendo vista
como secundária? Como fazer com que os estados e municípios honrem o
compromisso com o meio ambiente se a política tributária do país beneficia muito
mais os que se dedicam a atividades economicamente produtivas? Como incentivá-
1 Martin (1993, p. 227) afirma que foi particularmente comum entre as décadas de 1950 e 1960 o
socialmente aceitos como relevantes não somente do ponto de vista teórico-acadêmico, mas também político. Questão agrária, questão urbana, etc, tornaram-se expressões de uso corrente, sugerindo um relativo consenso em torno de sua importância, assim como um dissenso com relação às eventuais soluções para as mesmas. Em seu trabalho o autor sempre coloca a palavra entre aspas por afirmar que esta forma de abordagem foi abandonada. No nosso entendimento, as questões ainda existem, embora possam ser encaradas de tantas formas quanto forem os pontos de vista. Por isso neste trabalho a palavra não estará entre aspas.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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los a honrar o compromisso sem que a restrição ao uso do solo a que são
submetidos em nome do meio ambiente torne injusta a empreitada? O trabalho que
aqui se inicia é uma discussão acerca do impacto das políticas públicas na formação
do território brasileiro a partir do ICMS Ecológico, instrumento jurídico-tributário
adotado por alguns estados como política de justiça fiscal para a proteção ao meio
ambiente.
Embora criado em 1991 no Paraná, os primeiros artigos e trabalhos
acadêmicos sobre o tema despontaram ao final da década, começo dos anos 2000.
Em parte pelo tempo relativamente curto de existência, em parte pelo pouco tempo
para a percepção dos primeiros resultados, as primeiras produções sobre o assunto
eram restritas a alguns poucos nomes como o de Wilson Loureiro, engenheiro
agrônomo responsável pela iniciativa paranaense e grande auxiliador na criação do
imposto verde em outros estados. Embora ainda escassa, a produção sobre o tema,
hoje, é bem maior do que há dez anos atrás até mesmo porque houve um
aumento no número de estados que adotaram o ICMS Ecológico.
A contribuição almejada por este trabalho à temática é também em relação ao
enfoque, pois, a partir de levantamentos feitos na internet, em websites como o
ICMS Ecológico (http://www.icmsecologico.org) e SciELO (http://www.scielo.org),
constatamos que não há qualquer abordagem geográfica ao tema. As produções
específicas consultadas para este trabalho são, no geral, trabalhos acadêmicos
apresentados em programas de graduação e pós-graduação em engenharia de
produção, engenharia florestal, desenvolvimento e agricultura e direito. Os artigos
específicos abordam o ICMS Ecológico sob o ponto de vista ambiental, jurídico e até
político, sem, porém, ir mais a fundo em questões como as implicações causadas
pela sua implantação na formação do território brasileiro e nas finanças municipais.
E sabemos que a Geografia pode em muito contribuir para a discussão.
Para tanto, procuramos abordar o tema neste trabalho de forma
interdisciplinar. Buscamos utilizar como referência obras dedicadas ao direito
especialmente o tributário , à administração pública, às ciências sociais, ao meio
ambiente e, obviamente, à geografia. Foram pesquisadas também algumas leis
federais e as leis estaduais relacionadas ao ICMS Ecológico para tratar de forma
mais específica o modelo implantado por cada estado.
É necessário, porém, reconhecer as limitações do trabalho, principalmente no
que tange a legislação. Sabemos que, se avaliado somente sob este ponto de vista,
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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corre o risco deste caducar daqui a alguns poucos anos. Por isso frisamos que a
legislação foi posta não como um fim, mas como um meio para a discussão da
influência da política tributária brasileira na formação do território. Destacamos
também que o levantamento de todas as leis e decretos estaduais foi feito, sempre
que disponível, em websites oficiais; no entanto, por mais que tenhamos procurado
por informações atualizadas, estamos cientes da possibilidade destes estarem
desatualizados em relação à legislação hoje vigente.
Para tornar mais clara a proposta de interdisciplinaridade, o presente trabalho
foi dividido em três capítulos, precedido de uma breve introdução. Esta tem por fim
inteirar o leitor sobre as discussões sobre o conceito de desenvolvimento, que
passou por uma reviravolta a partir da década de 1970. Estar a par dessa mudança
é primordial para compreender o porquê do surgimento de uma política como o
ICMS Ecológico.
O primeiro capítulo Norma e Território apresenta as origens do pacto
federativo brasileiro, desde o Império até os dias atuais. Julgamos necessário fazer
este histórico para mostrar os avanços e retrocessos das constituições no processo
de autonomia dos estados e municípios ao longo do tempo. Como será visto mais
adiante, a relativa autonomia dada a estados e municípios após 1988 influíram
diretamente na política fiscal brasileira.
O segundo capítulo Norma e Tributação apresenta algumas definições
indispensáveis para a compreensão do nosso objeto de estudo. Embora não seja
muito apegado a definições técnicas, nosso trabalho seria incompleto se não
apresentássemos as definições de tributo e imposto, bem como um breve histórico
de criação do ICMS.
O terceiro capítulo Tributação e Território apresenta mais detalhes sobre
dois artigos da Constituição pertinentes ao nosso trabalho: o art. 155, sobre os
impostos delegados aos estados e ao Distrito Federal e o art. 158, sobre as parcelas
de receitas dos municípios. Apresenta também uma sucinta descrição da Lei
Complementar Federal n° 63/90, que dispõe sobre os critérios e prazos de crédito
das parcelas dos impostos estaduais e o repasse estadual que cabe aos municípios,
cobrança do ICMS; segue então um histórico de criação do ICMS Ecológico para,
enfim, apresentar uma breve descrição do modelo adotado por cada estado.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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Para ilustrar os efeitos redistributivos do ICMS Ecológico, apresentamos
alguns casos de municípios que utilizam o imposto verde para a realização de obras
de preservação ambiental ou de interesse social. Várias obras consultadas para a
realização deste trabalho apontam a eficácia do ICMS Ecológico ao que se propõe.
Porém, procuramos apresentar fatos que ilustrem como o imposto verde serve para
auxiliar os municípios menos industrializados e/ou populosos, que, pelos critérios da
maioria dos estados consultados, estão sujeitos a repasses mais modestos.
Por fim, em Globalização e norma na construção territorial brasileira fazemos
uma síntese dos assuntos tratados ao longo deste trabalho.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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INTRODUÇÃO
Santos (2003, p. 1) inicia sua livre-docência, defendida junto à Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), que tem como tema o planejamento ambiental.
Embora não seja o foco do nosso trabalho, é oportuno tomarmos a frase supracitada
para esta Introdução.
Para a autora, como planejar implica em identificar, selecionar e destinar
recursos, é preciso localizá-los e conhecê-los em quantidade e qualidade para
também tornar mais definido os objetivos e metas para os quais serão direcionados.
Como em qualquer tipo de planejamento não somente o ambiental ter
conhecimento do espaço onde serão aplicadas as ações planejadas é essencial
para seu sucesso; porém, nosso trabalho não analisa o espaço apenas como um
dos elementos para a consolidação de ações, mas como uma ação em si,
consolidada com um conjunto de normas como elemento. Se o espaço é a
materialização do trabalho de planejamento, é também fruto de processos
normativos que contribuíram para sua definição.
Viver em sociedade implica em acatar um conjunto de normas, responsáveis
por disciplinar as relações humanas. Para disciplinar as relações expressivas para o
bom funcionamento do Estado, é necessária a formalização das normas, através de
leis, de maneira que o infrator não alegue desconhecimento da ilegalidade do ato
praticado.
No entanto, como bem ressalta Antas Jr. (2005, p. 50), a ciência jurídica não
acompanha as transformações geográficas no mesmo ritmo. Por mais recente e
progressista que se pretenda uma lei, ela é fruto de necessidades passadas e, por
isso, pode, no máximo, estabilizar as relações sociais no espaço e no tempo.
Portanto, podemos afirmar que a justificativa para a criação de normas
especialmente orientadas para a proteção ao meio ambiente se deu no momento em
que, espacialmente, foi constatado que sua não criação implicaria em irreversíveis
danos ambientais. Cabe destacar que tais danos afetariam diretamente as
atividades economicamente produtivas aliás, as principais responsáveis pelo
acelerado processo de degradação ambiental ocorrido ao longo do século XX.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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De acordo com Santos (2003, p. 2), foi após a segunda guerra que conceitos
como desenvolvimento e subdesenvolvimento começaram a ser discutidos. O
primeiro enfatiza modelo e sociedade voltados para o consumo nos países
dominantes e é relacionado a parâmetros econômicos como alto produto interno
bruto, economia de mercado bem desenvolvido e especialização da sociedade.
Entre 1950 e 1960, os primeiros planejamentos econômicos eram vistos como um
meio para um rápido crescimento econômico. Diz Veiga (2008):
Até o início dos anos 1960, não se sentiu muito a necessidade de distinguir desenvolvimento de crescimento econômico, pois as poucas nações desenvolvidas eram as que se haviam tornado ricas pela industrialização. De outro lado, os países que haviam permanecido subdesenvolvidos eram os pobres, nos quais o processo de industrialização era incipiente ou nem havia começado. Todavia, foram surgindo evidências de que o intenso desenvolvimento econômico ocorrido durante a década de 1950 em diversos países semi-industrializados (entre os quais o Brasil) não se traduziu necessariamente em maior acesso de populações pobres a bens materiais e culturais, como ocorrera nos países desenvolvidos. A começar pelo acesso à saúde e à educação. Foi assim que surgiu o intenso debate internacional sobre o sentido do vocábulo desenvolvimento. Uma controvérsia que ainda não terminou, mas que sofreu um óbvio abalo esclarecedor desde que a ONU passou a divulgar anualmente um índice de desenvolvimento [O IDH Índice de Desenvolvimento Humano] que não se resume à renda per capta ou à renda por trabalhador (VEIGA, 2008, p. 18-19).
A partir da década de 1950, o congresso norte-americano iniciou a discussão
sobre a necessidade de exigir estudos de impacto ambiental para a outorga dos
grandes empreendimentos estatais. Embora os planejadores da época
reconhecessem sua importância, a viabilidade das obras era muito mais mensurada
pela análise de custo/benefício e de alternativas técnicas de engenharia do que
pelos riscos que poderia causar ao meio ambiente (SANTOS, 2003, p. 2-3). A
questão ambiental era relacionada à sistematização do conhecimento da natureza e
à política de protecionismo, distanciada, de certa forma, do que Latour (1998, apud
SANTOS, 2003, p. 3) denomina mundo social.
Diz a autora que a percepção de que a mentalidade voltada para o consumo
era a responsável pelas mais diversas mazelas socioambientais da poluição ao
aumento da desigualdade social deu início a uma mudança paradigmática do
pensamento vigente. Aos poucos, concluiu-se que não há um modelo único de
desenvolvimento, pois a cópia pura e simples do modelo adotado pelas nações ricas
não era garantia de prosperidade econômica. Assim sendo, o melhor modelo era
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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aquele que a sociedade decide e que atendam as suas necessidades em específico,
de acordo com suas condições e sua representatividade social. Surgiram então
outros modelos, considerando benefícios desvinculados do aspecto puramente
econômico como qualidade de vida, conforto, higiene, educação e das
características negativas próprias do chamado mundo desenvolvido isto é, da
degradação ambiental (SANTOS, 2003, p. 2-3).
Dupuy (1980) apresenta uma outra versão para os fatos. Para o autor, a
necessidade de mudança já era prevista por economistas do passado, de Adam
Smith a Ricardo, porém por outro motivo: o desgaste do capitalismo, que, cedo ou
tarde, poderia estagnar devido a uma saturação das necessidades. A crise ecológica
evidenciou a contradição do capitalismo entre a necessidade de assegurar uma
demanda suficiente e a produtividade crescente. Para tanto, era necessário valores
de troca cada vez maiores para satisfazer valores de uso constantes. Os custos
crescentes da reprodução do sistema produtivo encareciam os já altos custos de
produção da demanda, pois o reaproveitamento e a racionalização dos recursos
naturais utilizados tornavam o processo de produção mais custoso. Por isso, o autor
afirma que a preocupação em proteger (pelo menos em parte) o meio ambiente não
deve ser atribuída a uma questão filantrópica ou a qualidade de vida, mas a
constatação de que tal medida era imprescindível para a manutenção do status quo (DUPUY, 1980, p. 16-19). O autor mostra-se cético até mesmo ao que Santos
compensar o custo da ecologia na produção econômica. Diz:
Por trás dessa mitologia postiça, esconde-se uma realidade mais severa: o
mesma: enviemos as nossas indústrias pesadas para poluir os países do Terceiro Mundo, estragar-lhes as paisagens, embrutecer-lhes a mão de obra, estourar-lhes o espaço e o tempo aliás, nesses países os salários e os impostos são mais baixos (...) (DUPUY, 1980, p. 20).
De acordo com Santos (2003, p. 3-4), os estudiosos na área ambiental são
unânimes em afirmar o Clube de Roma, formado em 1968, como o marco das
preocupações do homem moderno com o meio ambiente, incorporando também
questões sociais, políticas, ecológicas e econômicas com uso racional dos recursos.
O Clube de Roma foi um encontro com especialistas de diversos países e de
diversas áreas do conhecimento com a finalidade de discutir o uso racional dos
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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recursos naturais e o futuro da humanidade. O Relatório Meadows, gerado a partir
das discussões, abalou as convicções da época sobre o valor do desenvolvimento
econômico, de forma que a sociedade, a partir de então, passou a pressionar os
governos por medidas de proteção ao meio ambiente.
Sobre a importância do reconhecimento da questão ambiental nas políticas
públicas2, diz Silva-Sánchez (2000):
De outra parte, nossas gerações descendentes, aquelas que ainda estão por vir e, por isso, não podem decidir ou intervir no presente, também ficam ameaçadas. Ainda que necessária, a simples constatação dessa ameaça não modifica o rumo dos acontecimentos; a ameaça deve ser eliminada. Nesse sentido, o reconhecimento e legitimação de um novo estatuto de direito, que considere as gerações futuras e a própria natureza como sujeitos de direito, é decisivo em nosso tempo. O problema está a desafiar a imaginação política. Esse estatuto de direito poderá definir novas regras de reciprocidade, de responsabilidade, enfim uma nova sociabilidade mais responsável em relação à sociedade-mundo (SILVA-SÁNCHEZ, 2000, p. 26).
Há que de destacar, no entanto, que essa mudança de paradigma não mudou
repentinamente. Tanto é que, de acordo com Ribeiro (2005, p. 74) a decisão de
escolher Estocolmo como local para a realização da I Conferência Internacional das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (1972) decorreu da necessidade de discutir
temas ambientais que poderiam gerar conflitos internacionais. O acalorado embate
entre representantes dos países periféricos, que reivindicavam
trazido pela industrialização, e das nações ricas, que eram a favor da interrupção do
crescimento econômico de base industrial, poluidor e consumidor de recursos
naturais não renováveis, são emblemáticos para a representação da quebra do
paradigma que ocorreu.
Donda (2009, p. 1) destaca o posicionamento da delegação brasileira frente a
essa discussão. A autora afirma que, embora o legislativo brasileiro da época
estivesse do lado da comunidade científica mundial, o governo militar brasileiro agia
de forma oposta, incentivando o desmatamento e a produção industrial agrícola a
qualquer custo. Foi emblemática a declaração (que Donda atribui a Miguel Ozório de
Almeida, mas que também é comumente atribuída ao ministro do interior à época,
2 Para Pereir inha de ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. É mediante políticas públicas que são distribuídos ou redistribuídos bens e serviços sociais, em resposta às demandas da
.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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Costa Cavalcante) realizada pela representação brasileira aos que propunham o
Bem-vindos à poluição, estamos abertos para ela. O Brasil é um país que não tem restrições. Temos várias cidades que receberiam de braços abertos a sua poluição, porque o que nós queremos são empregos, são dólares para o nosso desenvolvimento (apud DONDA, 2009, p. 1).
Apesar do conflito de ideias que predominou na conferência, o direito a
escolha do modelo de desenvolvimento a ser adotado por cada país foi
salvaguardado. A criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA) para o gerenciamento das atividades de proteção ambiental em 1973,
enfrentou a oposição dos países periféricos, já que era vista como uma tentativa de
colocar em prática o crescimento zero discutido no ano anterior (RIBEIRO, 2005, p.
81-82). Moraes (2005, p. 113-114) destaca a questão do uso dos recursos naturais
como um tema de geopolítica e economia, haja vista o conflito de opiniões entre os
representantes dos países centrais, que propunham o controle internacional de
certos recursos básicos, e dos países periféricos, que apontaram a desigualdade
dos padrões de consumo como tema prioritário. As questões de soberania e do
controle nacional dos fundos territoriais e de seus patrimônios tornaram-se, assim,
os principais assuntos do encontro.
Tal fato endossa a afirmação de Dupuy (1980, p. 21-22), que assevera que
toda a articulação política em torno da questão ambiental é prova de que a realidade
dos constrangimentos ecológicos não teve uma motivação puramente ética. A
sociedade comunicacional, ou capitalismo ecológico, resultou da necessidade de
reorientar o crescimento dos países desenvolvidos para produções menos
escala mundial; daí a
necessidade de políticas que, no fundo, foram criadas para baratear os custos de
produção e expandir mercados. O autor também destaca a articulação dos
movimentos (verdadeiramente) ecologistas a partir da década de 1960, que
aprenderam a se servir das armas jurídicas para se firmarem na política através de
contestações como a questão da sobrevivência da humanidade em escala
planetária, a crítica do fetichismo das forças produtivas e a crítica da economia, a
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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crítica das ferramentas e do modo de produção industrial e, por fim, a crítica do
Estado e da heteronomia3 política (DUPUY, 1980, p. 23-37).
Em seu trabalho, Santos (2003) apresenta, a partir da década de 1930, os
principais documentos legais para a proteção ao meio ambiente. Porém, como
política pública, de fato, a questão ambiental ganhou espaço na pauta do governo a
partir dos anos 1970, quando os bancos internacionais passaram a condicionar os
empréstimos dados ao governo militar brasileiro à elaboração de estudos de impacto
ambiental e quando sociedades estrangeiras ambientalistas como a IUCN4 e a
WWF5 , além de outras organizações não governamentais (ONGs) passaram a
exigir participação nas tomadas de decisões politicoambientais (SANTOS, 2003, p.
10).
É inegável a contribuição da Política Nacional do Meio Ambiente, criada em
1981 e do art. 225 da Constituição de 1988, por exemplo, para o avanço nas
discussões sobre meio ambiente no Brasil. Contudo, a atual política tributária
brasileira parece ainda não adequada ao que preconiza sua legislação, pois
continua a incentivar, ainda que disfarçadamente, o desenvolvimento a qualquer
custo como aquele defendido pela delegação brasileira em Estocolmo.
3 nomos) estranha (heteros) a uma ou a todas as funções da razão.
da própria razão, isto é, da profundidade da razão. (...) A base de uma heteronomia genuína é a reivindicação de falar em nome do fundamento do ser e, portanto, de forma incondicional e última. Uma autoridade heterônoma geralmente se expressa em termos de mito e culto, porque estas são as expressões diretas e intencionais da profundidade da razão. Também é possível que formas não-míticas e não-rituais ganhem poder sobre a mente (p. ex: idéias políticas). A heteronomia, nesse sentido, costuma ser uma reação contra uma autonomia que perdeu sua profundidade e se tornou
4 International Union for Conservation of Nature (União Internacional para a Conservação da Natureza, em português). 5 World Wide Fund For Nature (Fundo Mundial para a Natureza, em português).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
20
CAPÍTULO 1 NORMA E TERRITÓRIO 1. As origens do pacto federativo brasileiro e as implicações na formação do território nacional
Para um debate mais profícuo sobre o impacto da descentralização política na
criação de tributos de jurisdição estadual, se faz necessário apontar elementos-
chave do pacto federativo brasileiro. Para tanto, é necessário, por vezes, remeter ao
histórico de criação do Estado Federal, embora não seja nosso foco. Ademais, o
federalismo brasileiro apresenta diferenças consideráveis em relação ao modelo
norte-americano e nosso intuito, com este trabalho, não é traçar comparativos entre
os modelos, mas indicar os fundamentos e as conseqüências do federalismo
brasileiro implantado após a Constituição de 1988.
De acordo com Fleury (1999, p. 8-
constitucional que delimita os campos de atuação para os membros de uma
indissolúvel de estados, amparada por uma Constituição que assegura a cada
Estado membro autonomia para um conjunto significativo de competências próprias
e exclusivas. Porém, reitera o autor que as decisões do poder autônomo não devem
desacatar a Constituição federal e, por isso, ficam sujeitas a controle de
constitucionalidade por um órgão da União.
Além da Constituição como base jurídica e a proibição de secessão6, são
características do Estado Federal a soberania da União e a autonomia dos Estados
membros, permitindo, assim, a desconcentração do poder político. Sobre o tema,
diz:
Para muitos autores esse é o verdadeiro ponto diferenciador do Estado Federal: a União e os Estados têm competências próprias e exclusivas, asseguradas pela Constituição. Nem a União é superior aos Estados, nem estes são superiores àquela. As tarefas de cada um são diferentes mas o poder político de ambos é equivalente (DALLARI, 1986, p. 22).
E se a atribuição de competências implica também em atribuição de poderes,
é preciso que haja liberdade para cada Estado membro legislar sobre os encargos
assumidos. A autonomia financeira prevista no Estado federal permite que os
6 1986, p. 80).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
21
estados criem seus próprios tributos; contudo, devem levar em conta as
características econômicas e as condições de vida da população (DALLARI, 1986, p.
20-21).
Embora o sistema federativo tenha sido implantado em 1891, é preciso ter em
mente que as discussões sobre unificação nacional tiveram início com a
transferência da Corte portuguesa ao Brasil em 1808 (ANDRADE; ANDRADE, 2003,
p. 43). Assim, como bem destacam os autores, é necessário estar a par do processo
de produção do território brasileiro para compreender sua atual configuração e as
desigualdades ocasionadas e alimentadas por tal processo7.
De acordo com Martin (1993, p. 175-176) a peculiaríssima situação vivida
desde a chegada da Família Real fez com que o republicanismo e o federalismo
fossem identificados ao separatismo. Por isso, afirma, a Independência brasileira,
bem como a Constituição imperial subsequente corresponderam à vitória do
sentimento unitário sobre o federalista.
Outorgada em 25 de março de 1824, a primeira Constituição brasileira foi
escrita ao gosto do imperador D. Pedro I, que, após divergências entre deputados
liberais e monarquistas, desfez a Constituinte8 por ele convocada, mandou prender
os deputados liberais mais radicais e nomeou uma comissão para redigir uma nova
Constituição. De acordo com o art. 1° da Carta, o Império do Brasil era uma nação
livre e independente, na qual não era admitido com qualquer outra nação laço de
união, ou federação, que se opusesse à sua independência.
A ação centralizadora da Carta dava ao imperador autoridade para nomear os
governadores das províncias como bem quisesse, embora muitas vezes estes não
tivessem comprometimento algum com as províncias a eles designadas. Nomeados,
não possuíam mandato, e por isso podiam ser dispensados pelo imperador caso não
servissem mais aos interesses do governo imperial. O Ato Adicional, criado em 12
de agosto de 1834, deu uma aparente democratização ao criar assembleias
provinciais eleitas, mas tal medida foi derrubada com a Lei da Interpretação, de 12
de maio de 1840, limitando o poder local (ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 43-45).
7 Frisamos que o presente trabalho não se estenderá em descrições sobre a formação do território brasileiro. No entanto, sempre que necessário à compreensão do texto haverá uma breve contextualização. 8 De acordo com o Farhat (1996, p. 183), Constituinte é uma assembleia que tem por finalidade constituir a ordem jurídica de um Estado-nação através do estabelecimento de uma nova ordenação jurídica e política do Estado.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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A centralização do poder mostrou-se insustentável à medida que insurgências
político-militares9 colocaram à prova a eficiência do sistema monárquico. A
insatisfação com a política, somada a dimensão territorial do país e a desarticulação
entre as províncias dificultava uma administração coesa. Martin (1993, p. 114-115)
destaca que a constituição de fronteiras internas continha uma potencialidade de
conflitos muito significativa, devido não somente ao desgaste da Coroa aos
enfrentamentos com os povos autóctones, mas também a multiplicidade dos focos
de povoamento, que resultaram em uma proliferação de pequenas soberanias. O
autor endossa a opinião de Paulo Henrique Martins,
conflituosa das classes sociais ao mesmo tempo em que o Estado exerce um efeito
polarizador para o conjunto dessas classes. Ademais, parece plausível que os
das conciliações (MARTIN, 1993, p. 115).
A Proclamação da República buscou mudar radicalmente esse contexto ao
estabelecer que cada província se tornaria, automaticamente, um estado federado.
Os estados ganharam autonomia para criar bandeira, hino e armas próprias sem, no
entanto, poderem omitir os símbolos nacionais. Puderam também eleger seus
dirigentes e suas casas legislativas (ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 45).
Destacamos que o modelo norte-americano de federalismo, caracterizado
pela defesa de um governo central forte, no qual os Estados membros abrem mão
de sua soberania em nome de uma ligação permanente é o inverso do entendimento
sobre federalismo no Brasil, confundido, por vezes, com o separatismo, dado o
desejo dos federalistas pelo enfraquecimento do governo central. Tal discrepância é
atribuída a diferenças no processo colonial dos dois países, pois nos Estados
Unidos as colônias não sofriam tanta interferência do governo central na vida
cotidiana, tal como ocorreu nas colônias ibero-americanas. É atribuída também a
diferenças no processo de independência, uma vez que, nos Estados Unidos, a
foi estratégica para
indicar às demais nações um governo único, o que representaria uma garantia
superior ao governo recém-constituído. No Brasil, porém, ocorreu apenas por uma
acomodação das forças internas (MARTIN, 1993, p. 176-177).
9 Os autores mencionam em sua obra a separação da Província Cisplatina, atualmente Uruguai, a Guerra dos Farrapos (RS) e a Revolução Praieira (PE).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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Muito arraigada ao modelo norte-americano, a Constituição não era adaptada
à realidade brasileira. Dada as desigualdades existentes entre os estados, por
exemplo, o art. 3° da Carta admitiu a fusão ou a incorporação de uns estados por
outros. Em 1904, com a anexação do Acre ao Brasil10, foi preciso criar a figura de
território, não autônomo e sob a administração direta do Governo Federal como
alternativa para a anexação do território ao Amazonas, pois, embora pleiteasse, a
União julgou o estado incapacitado de administrar e incorporar o Acre à nação
brasileira (ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 45-49).
De acordo com Martin (1993, p. 178-179), a República brasileira nasceu de
uma conciliação entre o federalismo paulista (mais moderado) e gaúcho (que
propugnava uma verdadeira Confederação). Os paulistas desejavam uma profunda
reforma tributária para que a Província mais próspera pudesse reter suas receitas,
bem como a liberdade das unidades federativas em contrair empréstimos externos
sem consulta prévia ao governo central. Ao Partido Republicado Paulista (PRP)
incomodava a sub-representação parlamentar de São Paulo na Câmara dos
Deputados e, principalmente, o rígido controle das Cortes sobre a renda das
Províncias. O imposto de exportação, de competência dos Estados entre 1891 e
1898, passou a ser da União, que já recolhia as taxas referentes às importações.
Frisamos que no período a cafeicultura impulsionava a economia paulista, que
sofreu um duro baque ao deixar de recolher o imposto de exportação.
O governo de Campos Sales (1898-1902) foi responsável por desenvolver
uma política monetarista, objetivando o equilíbrio econômico e a estruturação do
poder federal de acordo com o poder estadual. Foi também o responsável pela
hierarquização dos estados na participação política do país: São Paulo e Minas
Gerais, mais ricos e populosos, elegeriam os presidentes da República o que deu
; Maranhão, Pernambuco, Bahia e Rio
de Janeiro elegeriam os vice-presidentes e, por fim, aos demais estados caberiam
representantes nos cargos do ministério ou do segundo escalão (Lima Sobrinho,
1933, apud ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 49-50). 10 Embora o território acriano pertencesse à Bolívia e ao Peru, o alto preço da borracha no mercado internacional deu início, a partir de 1877, a uma imigração de brasileiros vindos do nordeste para a abertura de seringais. Ameaçados com a rápida expansão da ocupação brasileira, os bolivianos instituíram a cobrança de impostos sobre a extração da borracha e a fundação da cidade de Puerto Alonso, depois retomada por brasileiros e rebatizada como Porto Acre. A revolta dos brasileiros diante destas medidas resultou em conflitos que findaram com a assinatura do Tratado de Petrópolis em 17 de novembro de 1903, no qual o Brasil adquiriu o território do Acre. Em 7 de abril de 1904 o Acre foi decretado Território Federal brasileiro. Fonte: http://www.acre.ac.gov.br. Acesso em: 12 dez. 2010.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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A dificuldade enfrentada por estados que não estavam preparados para
autonomia evidenciou a fragilidade da Constituição. Dizem os autores:
Isso se explica porque houve, apesar da federação ter se institucionalizado com a Proclamação da República, um período de transição em que nem todos os estados conseguiam a autonomia necessária para viver independentes do poder central. Tal situação retratava um tipo de dominação tradicional que não deixava de existir apenas em virtude de um decreto. Além do mais, havia estados mais ricos do que outros, o que fazia diferença nesse exercício de autonomia, cabendo àqueles mais fracos econômica e politicamente, apenas um certo grau de liberdade e, mesmo assim, com fortes características de subordinação política maiores. A hegemonia de alguns estados favorecia o tráfico de influências destacando-se no cenário político nacional (ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 54).
-se quando o
paulista Washington Luís foi deposto por um golpe militar, em 1930, por apoiar o
paulista Júlio Prestes como seu sucessor. A Aliança Liberal composta por Minas
Gerais, Paraíba e Rio Grande do Sul , insatisfeita com o apoio dado e ciente do
caráter fraudulento das eleições, tomou o poder através de um movimento popular e
militar que resultou na elevação do gaúcho Getúlio Vargas ao posto de chefe do
Governo Provisório (GIANNOTTI, 2007, p. 118-119).
A Revolução Constitucionalista de São Paulo, de 1932, embora fracassada no
intento de retirar o ditador do poder, foi suficiente para abalar sua imagem. Para
amenizar o impacto negativo causado, Vargas convocou, em 1933, uma Constituinte
para o ano seguinte. Na Assembleia Constituinte de 1934, defensores de uma
estrutura federalista discutiram com defensores de uma tendência centralista os
caminhos que deveria tomar a Constituição. Fortemente influenciada pela
Constituição alemã de Weimar, a Carta foi aprovada em 16 de julho do mesmo ano.
Os autores apontam que, apesar do curto tempo de vigência, a Constituição
de 1934 apresentou inovações, como a garantia dos direitos individuais e a ordem
econômica social, até o momento inédito no Brasil. Porém, com o acirramento entre
partidários de reformas sociais e integralistas, Vargas deu início à desarticulação dos
grupos insurgentes, cassou mandatos de deputados, interveio no Parlamento e
preparou terreno para o golpe de 10 de novembro de 1937.
O golpe em questão foi o regime político denominado Estado Novo, iniciado
com a aprovação de uma nova Constituição corporativista, inspirada no modelo
polonês
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
25
representou um retrocesso para o federalismo brasileiro, pois retirou toda a
autonomia dos estados, que passaram a ser administrados por interventores
nomeados pelo poder central, além do veto ao uso de seus escudos, bandeiras e
hinos (ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 58).
Segundo Andrade e Andrade (2003, p. 59-63), a centralização do poder teve
motivações econômicas e geopolíticas. Os propósitos do Estado Novo eram o
desenvolvimento da atividade industrial no país e a ocupação de áreas de fronteiras
e pouco povoadas. Para tanto, no primeiro caso o governo criou a Consolidação das
Leis do Trabalho (CLT) e instalou indústrias de base Companhia Siderúrgica
Nacional, Companhia Vale do Rio Doce, Companhia Hidrelétrica do Rio São
Francisco e Estrada de Ferro Central do Brasil, entre outras. Para o segundo, tratou
de promover o programa de colonização conhecido por Marcha para o Oeste, criou
cinco territórios federais Amapá, Rio Branco (Roraima), Guaporé (Rondônia),
Ponta Porã e Iguaçu e criou o Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), este último
responsável pela coleta e espacialização de dados estatísticos. O sucesso para o
despertar do sentimento nacionalista pregado durante o Estado Novo era
condicionado a anulação da autonomia e do sentimento de pertencimento aos
estados. Martin frisa a interrupção das atividades das aduanas internas, em meados
da década de 1930 e o grau de estruturação da Força Pública paulista, que mais
parecia um verdadeiro exército estadual para ilustrar a importância das fronteiras
internas na estruturação do Estado nacional (MARTIN, 1993, p. 119 e 179).
Com a queda de Vargas e o fim da Segunda Guerra Mundial (ambos em
1945), os estados reivindicaram a autonomia tomada. A Constituição de 1946,
embora tenha mantido muitas normas promulgadas no regime de Vargas,
restabeleceu, em parte, o grau de autonomia dos estados, que voltaram a eleger
seus governadores, deputados e senadores. A relativa liberdade na qual foram
ampliadas e consolidadas as conquistas populares seguiu até o golpe de 1964
(ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 62-63). Pela primeira vez o município constou
como um ente federativo; pela primeira vez foram também fixadas com clareza suas
atribuições, essencial à autonomia (CATAIA, 2001, p. 104). Milton Santos (1996b,
apud CATAIA, 2001, p. 123-
por uma maior generosidade fiscal, graças à redistribuição equitativa entre todos os
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
26
municípios de uma parcela da arrecadação federal do imposto sobre a renda. O
estímulo corroborou para a formação de um novo pacto territorial, fortalecedor da
vida local com a criação de centenas de municípios durante os dezoito anos
subsequentes.
O regime militar, iniciado em 1° de abril de 1964, deu início a uma gestão
autoritária, na qual generais chegaram ao poder por indicação dos órgãos superiores
das Forças Armadas, responsáveis também por indicar os governadores a serem
eleitos pelas assembleias legislativas. A Constituição de 1946 passou por duas
grandes revisões, em 1967 e 1969 para adaptá-la à nova política (ANDRADE;
ANDRADE, 2003, p. 65). Entre as mudanças, a Constituição de 1967 retirou dos
estados o poder sobre a criação de municípios ao deferir em Lei Complementar
Federal a competência sobre os requisitos mínimos para a criação de novos
municípios (CATAIA, 2001, p. 125).
De acordo com Cataia (2001, p. 130), o rígido controle sobre o crescimento
do número de municípios do Brasil tinha uma motivação estratégica: manter sob
11, a reforma tributária
altamente centralizadora promovida pelo regime militar fez minguar os repasses
municipais. Para efeito de comparação, em 1963 a receita de impostos do governo
federal era de 18,4% do PIB (Produto Interno Bruto); já em 1968 representava
26,3%. Aos municípios restavam, além do IPTU, o ISS (Imposto sobre Serviços),
porém ambos com suas importâncias de arrecadação reduzidas (Dória, 1992 apud
CATAIA, 2001, p. 128-129).
Para o entendimento dos governos militares, segurança e desenvolvimento
eram os elementos-chave para a solidez, o progresso político-econômico interno e a
projeção internacional do país (FREITAS, 2004, p. 70). As políticas de
autocolonização e salvaguarda das fronteiras nacionais eram, portanto, vistas como
essenciais para a garantia da soberania nacional. Embora tenham sido
implementadas em todo o Brasil, tais políticas foram mais incisivas na Amazônia,
pouco integrada ao restante do país e, por isso, apontada como a mais vulnerável.
Freitas sintetiza as ideias do General Carlos de Meira Mattos, um dos
precursores do pensamento geopolítico brasileiro:
11 Exceto em capitais de estados, municípios considerados de segurança nacional e estâncias hidrominerais (CATAIA, 2001, p. 130).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
27
A amplitude do espaço amazônico é hoje inversamente proporcional à taxa de ocupação humana. A agressividade e a dureza do meio físico da hiléia vêm, portanto, tolhendo a práxis dos grupos sociais e políticos empenhados em transformar essa área anecumênica em espaço econômico integrado aos respectivos ecúmenos estatais. Inerente às sucessivas tentativas de ocupação está então o dilema Homem-Meio de cuja resolução depende o aproveitamento efetivo das possibilidades oferecidas pela natureza (FREITAS, 2004, p. 67).
De acordo com Souza (2001, p. 51), os governos pós-64 deram início à
promoveu a integração através da ocupação. As principais políticas de Estado para
a integração foram a criação da SUDECO (Superintendência da Região da Fronteira
Sudoeste) em 1965, da SUDAM12 (Superintendência para o Desenvolvimento da
Amazônia) e do Banco da Amazônia, ambos em 1966, e da Zona Franca de Manaus
(SUFRAMA) em 1967. Entre os principais projetos desenvolvimentistas implantados
na região, destacam-se o Plano Nacional de Viação, que deu início à construção das
rodovias Transamazônica e da Perimetral Norte; o Programa de Integração Nacional
(PIN), estruturado em torno das rodovias Transamazônica e Cuiabá-Belém e o Plano
de Colonização, baseado na estratégia de criação de polos de desenvolvimento
(FREITAS, 2004, p. 69).
Alguns programas foram responsáveis pela migração em massa rumo à
Amazônia: o Programa de Redistribuição de Terra e Estímulo à Agroindústria do
Norte e Nordeste (PROTERRA), que expandiu a fronteira agrícola para o norte do
Brasil; o Projeto Integrado de Colonização (PIC), conduzido pelo INCRA (Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária), responsável pela migração de
agricultores do sul, sudeste e nordeste (SOUZA, 2001, p. 53-54) e o
POLAMAZÔNIA, que consistia na criação de polos agrominerais, cuja exploração
tinha por objetivo amenizar a dívida externa do país através da exportação de
matérias-primas (OLIVEIRA, 1989, p. 53). Entre as conseqüências perversas do
modelo de desenvolvimento aplicado, destacam-se o desvio de recursos para os
projetos agropecuários financiados/incentivados pela SUDAM, a devastação da
floresta por madeireiras e pecuaristas, o impacto ambiental causado pela extração
agressiva de minérios, as regularizações fundiárias efetuadas de forma fraudulentas,
12 A SUDAM surgiu a partir da SPVEA Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia -, criada no período populista de Vargas. Transformada pelo governo militar de Castelo Branco em SUDAM, foi a responsável pela criação da denominada Amazônia Legal (OLIVEIRA, 1989, p. 11).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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a precariedade das condições de vida dos trabalhadores atraídos pelas
oportunidades de emprego e terra na região. Posseiros, garimpeiros, seringueiros,
coletores de castanha e colonos foram os mais afetados por tal processo, além das
nações indígenas (OLIVEIRA, 1989, p. 12-14).
A Constituição de 1988 manteve uma série de direitos garantindo a vida e o
exercício político da cidadania. Por outro lado, apresentou como uma das grandes
inovações a transferência de alguns encargos aos estados, sem, no entanto, dar-
lhes condições para atendê-los, além do enfraquecimento do poder estadual em
relação ao federal, que ainda hoje dispõe da maior porção das verbas para aplicar
ou redistribuir aos estados e municípios. A impraticabilidade da Constituição tornou
frequente o uso de medidas provisórias13, recurso que, de exceção, tornou-se regra
(ANDRADE; ANDRADE, 2003, p. 66-67).
O fortalecimento dos municípios, reivindicado desde a Constituinte (Emenda
Constitucional n° 6, de 27 de novembro de 1985) foi atendido com sua elevação ao
status de ente federado. A partir da Constituição de 1988, a legislação sobre a
criação de novos municípios passou a ser de responsabilidade das Assembleias
Legislativas estaduais (CATAIA, 2001, p. 133-134 e 137).
Sobre a tensão federativa que atravessa a história brasileira, diz Moraes
(2005):
A cada reestruturação do aparelho de Estado se reformula um pacto federativo, que regula o arranjo da divisão do poder entre os diferentes lugares e as diferentes instâncias governativas. Nas várias constituintes, por exemplo, esta questão sempre emerge como central e polêmica seja no rico debate entre Campos Sales e Rui Barbosa em 1894 (quando este
que contrapõe os defensores da federalização versus a municipalização do ensino básico (esta última proposta capitaneada pelo lobby privatista das escolas católicas). No geral, o País conhece um movimento modal que entremeia momentos de maior autonomia ou maior centralização do poder. A cada um corresponde o estabelecimento de um arranjo de relações entre as escalas de governo (MORAES, 2005, p. 16).
O sistema federativo efetivamente praticado no Brasil apresenta fragilidades.
Para Affonso (1998 apud CATAIA, 2001, p. 156), a crise do pacto federativo deve
aja vista que o termo
13 Medida Provisória é um dispositivo legal previsto no art. 62 da Constituição. Com força de lei, dá ao presidente poder para tomar providências sem a participação do Poder Legislativo, que deve, no entanto, discuti-la posteriormente.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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subnacionais com a União. Ao contrário do que ocorreu nos Estados Unidos, onde a
união dos estados se deu por iniciativa dos próprios, no Brasil a federação foi
montada pelo governo central. Por isso, afirma, os estados brasileiros nunca foram
Estados; eram províncias que apenas passaram a se chamar estados a partir de
1891.
De acordo com Fleury (1999, p. 11), as contradições do texto constitucional
são mais claras na leitura sobre a repartição de competências entre os membros da
Federação. Se aos municípios14 competem assuntos de interesse local, aos estados
e ao Distrito Federal estão reservadas as demais competências não vedadas na
Constituição. No entanto, o pressuposto de que a União é a mais capaz (ou a única
capaz) de ações efetivas para o desenvolvimento do país faz transferir toda a
responsabilidade constitucionalmente delegada aos estados e Distrito Federal para
ela. Por isso o autor afirma que, ainda que nada seja proibido, praticamente tudo é
atribuído privativamente à União, em oposição à autonomia consagrada no art. 18
da Constituição, que diz:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. [grifo nosso] (BRASIL, 1988).
Quanto maior o compromisso, maior a responsabilidade. Por isso, Dallari
(1986, p. 20) afirma ser imprescindível a distribuição equivalente das fontes de
recursos financeiros conforme a distribuição das competências dadas a cada
instância de governo. Caso o contrário, ou a administração não consegue agir com
eficiência, ou torna-se financeiramente dependente, o que acarreta, fatalmente, na
dependência política.
A respeito da autonomia financeira, Andrade e Andrade (2003) apontam as
desigualdades entre as 27 unidades federativas 26 estados e o Distrito Federal
como um dos problemas. As unidades com maior peso político no cenário nacional
recebem atenção diferenciada por parte do governo federal, criando, assim, uma
hierarquização na qual as menos relevantes são negligenciadas. Da mesma forma, a
14 Como destaca o autor, a Constituição de 1988 foi a primeira a elevar o município ao status de entidade federada autônoma.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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discrepância entre a extensão territorial e o número de habitantes de cada unidade
corrobora para o desequilíbrio.
Para ilustrar o descrito no parágrafo anterior, tomemos como exemplo a
desproporcionalidade no número de habitantes entre São Paulo, com 41.384.039
habitantes, e Roraima, com população quase 100 vezes menor 421.499
habitantes, ambos os dados estimados para 200915. Territorialmente, a disparidade
pode ser vista entre o Amazonas, que possui 1.570.745,680 km² de área e o Distrito
Federal, com apenas 5.801,937 km². Esta é evidente ainda que considerássemos o
menor estado, Sergipe, com 21.910.348 km², quase 72 vezes menor que o território
amazonense16.
A criação de estados e territórios a partir da divisão de estados
territorialmente extensos não chega a ser novidade assim foram criados, por
exemplo, Mato Grosso do Sul (desmembrado do Mato Grosso em 1977) e Tocantins
(desmembrado de Goiás em 1988). Porém, conforme afirma Martin (apud CRIAÇÃO,
2005), a criação de novas unidades federativas demanda a construção de uma
capital, a implantação da estrutura física de um palácio do governo e de uma
Assembleia Legislativa, bem como de outros órgãos oficiais, além do gasto com o
quadro de funcionários e com rotinas administrativas muito onerosas. Martin é cético
em relação aos projetos para a criação de novos estados que tramitam no
Congresso Nacional por acreditar que a aprovação destes representariam uma
drenagem de dinheiro público que provocaria, ainda, um forte impacto ambiental e
um agravamento do desequilíbrio na representação das unidades federativas no
Congresso (CRIAÇÃO, 2005). Afirma, inclusive, que entre as inúmeras propostas
visando a criação de novos estados durante a Constituinte (iniciada em 1986 e
confluíram os três segmentos que mais tem influenciado a definição das fronteiras
168).
A controvérsia sobre a representação política das unidades federativas
envolve a proporcionalidade para a representação parlamentar. Se no Senado cada
Unidade da Federação tem direito a eleger três senadores, independentemente do
número de eleitores de cada uma, na Câmara dos Deputados o número varia entre 8
15 Fonte: IBGE - http://www.ibge.gov.br/estadosat/index.php. Acesso em: 12 dez. 2010. 16 Idem.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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e 70, conforme a população da unidade representada. No entanto, a discrepância
entre o número de habitantes dos estados mais e menos povoados cria uma relação
difícil de ser balanceada, pois se, proporcionalmente, Roraima deve ter 8
representantes número mínimo , São Paulo deveria ter muito mais que 70
número máximo. Da mesma forma, 70 representantes para São Paulo significa,
proporcionalmente, menos de 1 representante para Roraima. Oliveira (1995, p. 87-
antifederativa por favorecer os estados mais populosos e, portanto, os mais ricos
alimentando ainda mais as desigualdades entre os estados do sul, economicamente
mais poderosos, e o restante do país.
A posição geográfica de cada unidade da Federação é também responsável
pelo desequilíbrio. O distanciamento dos centros de destaque do país Distrito
Federal e eixo Rio/São Paulo segrega os estados do norte e nordeste em relação
aos demais. Da mesma forma, os estados centrais Amazonas, Goiás, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rondônia, Roraima e Tocantins estão
geopoliticamente em desvantagem frente aos que possuem acesso ao mar.
Os autores destacam que a receita e as despesas geradas evidenciam o peso
de cada unidade federativa junto ao governo federal (ANDRADE; ANDRADE, 2003).
Dados do IBGE17 indicam que São Paulo arrecadou com tributos, em 2008, R$
20.855.933.540,19. Roraima, no entanto, arrecadou R$ 44.570.821,57, um valor
quase 468 vezes menor que o total paulista.
Martin (1993, p. 182-183) enfatiza que a fragilidade do federalismo brasileiro
ponta. A concentração dos principais estados na região Sudeste faz da questão
regional também uma questão federativa porque motivada por um aspecto político e
outro territorial irrecusáveis: o difícil relacionamento de São Paulo com o Estado
Federal e o fosso econômico entre o Norte e o Sul do país.
Para Fleury (1999, p. 12), a redefinição de competências entre os membros
da Federação somente será possível com o reconhecimento de suas peculiaridades.
Para tanto, o princípio da isonomia deve dar lugar ao princípio da equidade, pois
17 Idem.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
32
CAPÍTULO 2 NORMA E TRIBUTAÇÃO 2.1. Sobre o Código Tributário Nacional: algumas definições Para compreender o papel do ICMS no orçamento da administração pública,
é necessário estar a par de alguns termos muito comuns na legislação tributária.
Para isso, recorremos à Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966. Conhecida também
por Código Tributário Nacional (CTN), a lei apresenta algumas definições pertinentes
ao tema.
O art. 3° do CTN assim define tributo:
Art. 3° Tributo é toda expressão pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (BRASIL, 1966).
gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa
-se, portanto, da taxa e da contribuição de
melhoria, outras formas de tributos definidas, respectivamente, pelos títulos IV e V
da lei, por não ser destinada à promoção de um benefício em específico, mas para
atender as necessidades gerais da administração pública (BORBA, 2007, p. 29).
2.2. Breve histórico de criação do ICMS De acordo com Baleeiro (apud SÁ, 2006, p. 80), a origem do ICMS remonta
ao início do século XX, quando, abalados pela 1ª Guerra Mundial, quase todos os
Estados da Europa e da América introduziram o imposto sobre o volume geral das
vendas. No Brasil, a pedido das Associações Comerciais, o imposto foi criado em
1923 sob a alegação da necessidade de um título de crédito específico a duplicata
que possibilitasse aos comerciantes anteciparem os recebíveis junto às instituições
bancárias. A criação da duplicata foi também uma alternativa a criação de um
adicional de imposto sobre as rendas que tramitava na época no Congresso.
Primeiramente nomeado como Imposto sobre Vendas Verticais - IVM (1922-
1936), transformou-se em Imposto sobre Vendas e Consignações IVC (1936-
1965), posteriormente em Imposto sobre a Circulação de Mercadorias ICM (1965-
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
33
1989) para, enfim, consolidar-se com o formato atual (ROSA, 2002). O autor destaca
que o ICM surgiu como uma nova técnica de tributação, pois, até o momento, o
imposto era cumulativo sobre todas as operações envolvendo mercadorias. Tal regra
estimulava a verticalização das empresas, que viam o processo como necessidade
para a diminuição da cadeia econômica e, por conseguinte, da tributação. Sobre a
não-cumulatividade proposta para o ICM, diz o autor:
O princípio da não-cumulatividade consiste em, para efeito de apuração do tributo devido, deduzir-se do imposto incidente sobre a saída de mercadorias o imposto já cobrado nas operações anteriores relativamente à circulação daquelas mesmas mercadorias ou às matérias-primas necessárias à sua industrialização (ROSA, 2002).
Assim sendo, a não-cumulatividade resulta em uma tributação proporcional ao
valor da mercadoria ou serviço, já que esta se dará independentemente da
quantidade de operações ocorridas na cadeia econômica, correspondendo a uma
alíquota máxima permitida por lei.
Além de diferenciar o consumidor final daquele que adquire para utilização em
atividade econômica18 (distinção inexistente na legislação anterior, o Decreto-Lei n°
406/68), a novidade do ICMS foi a ampliação da base de incidência do ICM,
abarcando produtos e serviços até então sujeitos a outros impostos, como, por
exemplo, os minerais, os serviços de transporte, os serviços de comunicação, a
energia elétrica e os combustíveis e lubrificantes.
18 De acordo com Rosa (2003), a diferenciação dos perfis de consumidor se faz necessária para justificar o direito a crédito de ICMS. No primeiro caso é vedado o direito porque não é mercadoria que vá integrar eventual cadeia econômica, já que o contribuinte adquire mercadorias na condição de
mercadoria encontra-se inserida dentro da mesma cadeia econômica, que, abrangendo a aquisição,
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
34
CAPÍTULO 3 TRIBUTAÇÃO E TERRITÓRIO 3.1. Constituição de 1988: da autonomia tributária ao permissivo constitucional para a criação do ICMS Ecológico
Como foi destacado na Introdução, a conscientização sobre os impactos das
atividades humanas sobre o meio ambiente implicou na necessidade da criação de
políticas públicas voltadas para sua proteção. No caso brasileiro, a maior parte das
políticas surgiram no início dos anos 1980, principalmente a partir da promulgação
da Constituição Federativa do Brasil de 1988.
Entre as contribuições que a atual Constituição trouxe à legislação brasileira,
sob o ponto de vista ecológico, está o reconhecimento do meio ambiente equilibrado
como um direito, conforme indicado no art. 225:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).
Entre as responsabilidades atribuídas ao poder público para sustentar a
manutenção deste direito, destacam-se o manejo ecológico das espécies e
ecossistemas, o zelo pelo patrimônio genético do país, a definição dos espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, a cobrança por
estudos técnicos para obras ou atividades potencialmente causadoras de impacto
ambiental e promoção da educação ambiental e conscientização pública para a
preservação do meio ambiente. O artigo também prevê, embora não especifique,
punições para condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente e
estabelece como patrimônio nacional a Floresta Amazônica brasileira, a Mata
Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira.
A principal novidade da Constituição é a relativa autonomia concedida a
estados e municípios, possibilitando ações de caráter institucional e de alcance
territorialmente limitado, porém com implicações no âmbito da totalidade da
formação socioespacial (CASTILLO; TOLEDO; ANDRADE, 1997, p. 81). Os autores
afirmam que, embora os estados da federação estejam submetidos a um mesmo
ordenamento jurídico, cada um possui um ordenamento jurídico próprio.
Complementam:
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
35
Daí resulta que os estados são solidários entre si porque obedecem a uma mesma legislação, possivelmente perseguem um objetivo comum, partilham da soberania nacional, constituem-se como partes de uma mesma totalidade (aquela da formação sócio-espacial), ao mesmo tempo em que cada estado constitui-se, ele mesmo, numa totalidade limitada, dada uma solidariedade institucional sub-nacional (CASTILLO, TOLEDO, ANDRADE, 1997, p. 82).
Por isso os autores apresentam o que poderia ser chamada de síntese entre
as solidariedades mecânica e organizacional propostas por Milton Santos: a
solidariedade institucional, originada da coesão política estabelecida em território e
delimitado por fronteiras políticas, onde tem vigência um conjunto de normas e uma
autonomia de ação, sustentadas em alguns casos pelos três poderes
governamentais. Os autores argumentam que a solidariedade institucional joga um
papel decisivo na constituição do lugar, assim como as demais solidariedades,
demonstrando a dimensão política na dinâmica da divisão territorial do trabalho
(CASTILLO; TOLEDO; ANDRADE, 1997, p. 70 e 81).
Apesar de Dallari (1986, p. 18) afirmar que os membros de uma federação
gozam de autonomia e o art. 1° da Constituição anterior, de 1967, afirmar o Brasil
como uma República Federativa, há de se considerar que a autonomia dos estados
era suprimida pelo regime político ditatorial da época. Não podemos desconsiderar
também que pontos relevantes para nosso objeto de pesquisa não eram citados no
texto de 1967. A exemplo do art. 2319, que dispõe sobre os impostos que competem
aos estados e ao Distrito Federal, o ICM20 foi instituído somente com a inclusão do
inciso II, dada através de Emenda Constitucional n° 17, de 1980 alterada
posteriormente pela Emenda Constitucional n° 23, de 1983 , assim como o § 8º e o
§ 9º, que tratam, respectivamente, das parcelas de receita pertencentes aos estados
e aos municípios.
Portanto, o objeto de estudo do nosso trabalho somente pode ser viabilizado
com a flexibilização no repasse dos tributos da União aos estados, conforme
disposto no Título VI, Capítulo I da Carta Maior. Mais especificadamente a Seção VI
Da Repartição das Receitas Tributárias , ponto de partida para a criação do ICMS
Ecológico. 19 Primeiramente como art. 24 na Constituição de 1967, passou a ser o art. 23 com a aprovação da Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 1969, que s - Compete à União, na iminência. ou no caso de guerra externa. instituir, temporariamente, impostos extraordinários compreendidos, ou não, na sua competência, tributária, que serão suprimidos gradativamente, cessadas; as causas 20 O ICMS foi criado apenas em 1989.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
36
O art. 155, inciso II, delega aos estados e ao Distrito Federal a
responsabilidade em instituir impostos sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação isto é, em regulamentar a cobrança do ICMS ,
ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior21.
No que se refere a repartição das receitas tributárias, o artigo 158, inciso IV
estabelece pertencer aos municípios vinte e cinco por cento do produto da
arrecadação do imposto do estado sobre as operações na qual incidem o ICMS.
Também pertencem aos municípios cinquenta por cento da arrecadação do imposto
da União sobre a propriedade territorial rural (ITR), cinquenta por cento do produto
da arrecadação do imposto estadual sobre os veículos automotores licenciados em
seus territórios (IPVA), além do total arrecadado com o sobre
renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos
pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem
Sobre as parcelas de receitas dos municípios, diz a Constituição:
Art. 158 ...
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado22 nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal (BRASIL, 1988).
Exposto em um gráfico, a repasse fica assim representado:
21 Entre outras informações, dispõe o § 2° do dispositivo que o ICMS é não-cumulativo, isto é, deve
ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro estado ou pelo
-incidência e destaca que o tributo pode ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços. O tema é retomado na Lei Complementar Federal n° 87/96 (Lei Kandir). Ver p. 42. 22 A definição de valor adicionado é mais detalhada na Lei Complementar Federal nº 63/90. Ver p. 41.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
37
Figura 1: Distribuição do ICMS entre estado e municípios
Fonte: Constituição Federativa do Brasil de 1988 (organizado pela autora)
É preciso considerar, no entanto, que a legislação estadual que define os
critérios para a redistribuição dos 25% de ICMS a que cada estado tem direito não
tem como teto os 25% (18,75%+6,25%) destinados aos municípios, mas somente os
6,25% ou seja, 25% dos 25% citados no inciso IV do art. 158.
Suponhamos que em um determinado estado o repasse do ICMS fosse assim
determinado: 75% conforme valor adicionado, 10% população, 8% área dos
municípios, 5% critério igualitário e 2% ICMS Ecológico. Proporcionalmente os
percentuais seriam estes:
Figura 2: Exemplo de como se dá a distribuição do ICMS entre estado e municípios
Fonte: Constituição Federativa do Brasil de 1988 (organizado pela autora)
18,75% Cota-parte dos
municípios Valor Adicionado
6,25% Cota-parte dos municípios de
acordo com Lei Estadual
75% Cota-parte
dos Estados
18,75% Cota-parte dos
municípios Valor Adicionado
75%
Cota-parte dos Estados
2,5% População 2% Área dos municípios 1,25% Critério igualitário 0,5% ICMS Ecológico
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
38
O ICMS Ecológico, como ficou conhecido23, é um critério de repartição,
determinado por lei, que cada estado utiliza para atender exclusivamente qualquer
critério ou um conjunto de critérios de caráter ambiental (LOUREIRO, 200-).
Surgiu como um modelo inovador de política pública ambiental por subverter
- -
Significa que esta é uma política de prevenção, que recompensa os municípios que
conservam a natureza ao invés de exigir deles compensação após grandes impactos
ambientais. Tal política se dá através de repasses proporcionais ao compromisso
ambiental assumido por cada município, que poderá ser incrementado de acordo
com a melhoria da qualidade de vida da população (SCAFF; TUPIASSU, 2004, p.
27).
Atualmente diversos Estados possuem o ICMS Ecológico, a saber24: Acre,
Amapá, Ceará, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná,
Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, São Paulo e
Tocantins. A discussão sobre o ICMS Ecológico ocorre em diferentes estágios em
Alagoas, Amazonas, Bahia, Espírito Santo, Goiás, Pará, Paraíba, Rio Grande do
Norte, Santa Catarina e Sergipe25. Ainda, de acordo com a informação do website ICMS Ecológico26, o Distrito Federal não é apto a possuir lei específica sobre ICMS
Ecológico porque não possui municípios e este é um mecanismo de redistribuição da
arrecadação estadual do imposto aos municípios.
23 Embora assim popularizado, Scaff e Tupiassu (2004, p. 27) destacam que não é exatamente um imposto ambiental, mas sim uma relação de critérios ambientalmente relevantes apoiados financeiramente através da repartição das receitas obtidas normalmente com o ICMS, sem qualquer ônus financeiro para os estados ou aumento da carga tributária dos contribuintes. 24 Até o dia 31 de outubro de 2010. 25 Fonte: http://www.tributoverde.com.br. Acesso em: 31 out. 2010. Reconhecemos a desatualização das informações dispostas e, por isso, pesquisamos nos websites oficiais - assembleias legislativas estaduais, secretarias de meio ambiente e de fazenda - dos demais estados e verificamos que, embora em alguns a discussão esteja mais adiantada do que em outros, os que possuem ICMS Ecológico devidamente regulamentados limitam-se aos apresentados neste trabalho. 26 O endereço http://www.icmsecologico.org.br, criado em 2009 por iniciativa da The Nature Conservancy (e com o apoio das ONGs Conservação Internacional e SOS Mata Atlântica), apresenta informações sobre os estados que adotaram o ICMS Ecológico. Embora incompleto e desatualizado, foi de grande importância como material de pesquisa.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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Figura 3: Estados que possuem o ICMS Ecológico
Organização dos dados: Iara Viviani e Souza
A relativa autonomia que a Constituição concedeu a cada unidade federativa
para a definição dos critérios para a redistribuição do ICMS é também estendida
para a regularização do ICMS Ecológico. Assim sendo, alguns estados destinam
uma parte do repasse para a criação e manutenção de áreas verdes e recursos
naturais, da mesma forma como há outros que vão além e consideram, por exemplo,
a gestão de resíduos sólidos e o tratamento de esgoto como merecedores do
repasse. Assim como há critérios que se repetem na maioria dos estados que
adotam o ICMS Ecológico (como o repasse aos municípios que possuam em seu
território unidades de conservação), há outros criados a partir de particularidades de
um estado em específico, como é o caso das áreas dos faxinais27, sistema de
produção camponês típico do centro-sul do Paraná contemplado no ICMS Ecológico
paranaense. Em relação a avaliação das medidas previstas no ICMS Ecológico, há
estados que utilizam critérios simplesmente quantitativos, enquanto há os que
avaliam as áreas e recursos ambientais de forma também qualitativa.
Segue uma tabela com uma sistematização simples dos critérios mais
adotados para o repasse do ICMS Ecológico:
27 Ver p. 48, 3° parágrafo.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
40
Tabela 1: Principais critérios considerados para o repasse do ICMS Ecológico
Critérios Especificações Unidades de
conservação
municipais, estaduais,
federais e particulares
- categorias de manejo;
- área territorial;
- andamento do processo de regularização fundiária;
- grau de conservação.
Áreas indígenas - área territorial;
- andamento do processo de regularização fundiária.
Coleta, tratamento e
disposição final de
resíduos sólidos
- percentual da população municipal atendida;
- cumprimento das normas técnicas ambientais para a
instalação de unidades de compostagem e aterros
sanitários;
- extinção de lixões a céu aberto.
Mananciais de
abastecimento público
- área territorial.
Captação, tratamento e
distribuição de água
- existência de estações de tratamento para a água
distribuída à população;
- percentual da população municipal atendida;
- controle de qualidade da água distribuída;
-atendimento às especificações técnicas ambientais
para a construção das estações de captação,
tratamento e distribuição.
Saneamento básico
- existência de estação de tratamento de esgoto;
- extinção de valões e esgoto a céu aberto.
Elaboração e
implementação de
legislação sobre a
política municipal de
meio ambiente
- existência de política ambiental municipal;
- grau de encaminhamento para a consolidação de
uma política ambiental no município, condicionado ou
não à implantação de programas de educação
ambiental.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
41
3.2. Sobre a Lei Complementar Federal nº 63, de 11 de janeiro de 1990 A Lei Complementar Federal n° 63/90 dispõe sobre os critérios e prazos de
crédito das parcelas dos impostos estaduais e o repasse estadual que cabe aos
municípios.
Entre os principais pontos pertinentes ao nosso trabalho, estabelece que as
parcelas pertencentes a cada município sejam constituídas em 50% pelo produto da
arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
licenciados no município, 25% pela arrecadação do Imposto sobre Operações
relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) de cada município,
destacando que pelo menos ¾ seja na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas em
seus territórios e ¼ de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
territórios, lei federal. Portanto, 50% do IPVA e 75% do ICMS gerado no estado são
reservados para sustentar os gastos da administração pública estadual.
O art. 3° estabelece que o valor adicionado corresponde, para cada
município, ao valor das mercadorias saídas, acrescido do valor das prestações de
serviços, no seu território, deduzido o valor das mercadorias entradas em cada ano
civil ou 32% da receita bruta, nas hipóteses de tributação simplificada prevista no
parágrafo único do art. 146 da Constituição Federal28, e em outras situações em que
se dispensem os controles de entrada.
Em linhas gerais, para efeito de cálculo do valor adicionado são computadas
as operações e prestações que constituem fato gerador do imposto e as operações
imunes do imposto. Cabe ao estado apurar a relação percentual entre o valor
adicionado em cada município e o valor total do estado e publicar este índice29 em
seu órgão oficial até o dia 30 de junho de cada ano, pois a entrega das parcelas
deve estar disponível aos municípios a partir do primeiro dia do ano imediatamente
seguinte ao da apuração.
28 (...) também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (...) (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (BRASIL, 1988). 29 Salienta- média dos índices apurados nos
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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3.3. Sobre a Lei Complementar Federal n° 87, de 13 de setembro de 1996 O ICMS foi constitucionalmente regulamentado com a aprovação da Lei
Complementar Federal n° 87, de 13 de setembro de 1996. Conhecida também como 30
de instituir o ICMS.
Conforme a definição apresentada no art. 4°, contribuinte é qualquer pessoa,
física ou jurídica, que realize com certa freqüência e em volume que caracterize
intuito comercial, operações de circulação de mercadoria ou prestações de serviços
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as
operações e as prestações se iniciem no exterior. Contribuinte, portanto, é a
sociedade como um todo, pois paga indiretamente o imposto embutido no valor das
mercadorias e serviços adquiridos.
Destacamos que, embora a relevância dos artigos supracitados, a Lei Kandir
ficou muito mais conhecida por isentar do tributo as mercadorias e serviços
destinados à exportação, reduzindo de forma drástica as receitas dos estados. Para
compensar as perdas, a lei determinou que a União incluísse na lei orçamentária
anual, até 2002, recursos específicos para os cofres estaduais. Para o exercício de
2003, o valor para distribuição passou a ser determinado pela Lei Complementar n°
115, de 26 de dezembro de 2002. A partir de 2004, os repasses passaram a
depender de negociação entre os governadores e o Ministério da Fazenda, mediada
pela Comissão de Orçamento.
3.4. Histórico de criação do ICMS Ecológico Como foi tratado anteriormente, o ICMS Ecológico é um mecanismo de
indução econômica criado a partir do permissivo constitucional dado pelo art. 158 da
Constituição aos estados para destinar até ¼ do ICMS arrecadado aos municípios
conforme lei estadual. O Paraná foi pioneiro em assegurar um percentual da cota-
parte que cabe aos municípios com unidades de conservação e mananciais de
abastecimento público, como já era previsto na Constituição do Estado, em vigor
desde 1989. No entanto, sua regulamentação ocorreu dois anos depois, com a Lei
Complementar nº. 59, de 1º de outubro de 1991.
30 Lei de autoria do então deputado federal Antonio Kandir (PSDB-SP).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
43
Diz a Constituição do Estado do Paraná:
Art. 132. A repartição das receitas tributárias do Estado obedece ao que, a respeito, determina a Constituição Federal.
Parágrafo único. O Estado assegurará, na forma da lei, aos Municípios que tenham parte de seu território integrando unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou àqueles com mananciais de abastecimento público, tratamento especial quanto ao crédito da receita referida no art. 158, parágrafo único, II, da Constituição Federal. (PARANÁ, 1989).
De acordo com Loureiro (2000), o ICMS Ecológico surgiu a partir da aliança
entre o poder público estadual e os municípios, mediados pelo legislativo estadual.
Os municípios com unidades de conservação e mananciais de abastecimento
público em seus territórios sentiam-se economicamente prejudicados com a restrição
a que eram submetidos em nome da preservação dessas áreas e, ao mesmo tempo,
o poder público estadual sentia a necessidade de modernização dos instrumentos
de políticas públicas ambientais.
Em entrevista à revista Horizonte Geográfico, Wilson Loureiro diz que a ideia
para a criação do ICMS Ecológico surgiu na década de 1980, momento em que o
estado vivia uma rápida e agressiva expansão agrícola, liderada pelas lavouras de
soja e café. O estado não conseguia conter a expansão porque os prefeitos,
desejosos em aumentar a arrecadação de seus municípios, aceitavam o
desmatamento. De acordo com o entrevistado, o objetivo era não atuar somente
quando o estrago já tivesse sido feito (MARQUES, 2009).
De fato, os municípios mais populosos ou os que mais geram circulação de
mercadorias são os que possuem maiores condições de desenvolver atividades
economicamente produtivas. Assim sendo, aos municípios que se dedicam ao
desenvolvimento econômico em detrimento da preservação ambiental estão
garantidos maiores repasses entre eles, os 75% referentes ao valor adicionado. No
entanto, o preço pago pelos municípios que buscam preservar os bens naturais é a
restrição em sua capacidade de desenvolvimento econômico, além de repasses
menores por contarem com uma menor circulação de mercadorias e serviços. Sem
uma política de apoio, estes municípios são duplamente prejudicados (SCAFF;
TUPIASSU, 2004, p. 24-25).
É evidente que a lógica de repartição do ICMS privilegia os municípios mais
economicamente desenvolvidos, capazes de gerar maiores receitas tributárias,
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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desconsiderando o esforço dos que arcam com a responsabilidade de preservar o
bem natural e que propiciam benefícios que comumente extrapolam os limites
municipais. Além disso, como bem lembra Moraes (2005, p. 38), os recursos
naturais são desigualmente distribuídos, o que contribui para as heranças espaciais
estarem alocadas de forma diferencial. Assim sendo, é preciso, em alguns casos,
que municípios cooperem com outros, assumindo o ônus desse tipo de
compromisso. Como recompensar, por exemplo, o conforto térmico causado pela
preservação de uma área verde que não é restrito ao município na qual se
encontra? Como garantir a manutenção de um manancial que abastece municípios
que não podem contar com recursos hídricos próprios?
Inicialmente como uma política compensatória, através da utilização de uma
forma de subsídio, o ICMS Ecológico surgiu como um instrumento de justiça fiscal,
visando dar suporte a um direito previsto na Carta Maior e influenciando a ação
voluntária de municípios que buscavam ampliar sua receita sem abrir mão da
qualidade de vida de sua população (SCAFF; TUPIASSU, 2004, p. 25). Portanto, se
antes era visto como uma política de compensação, atualmente é visto como um
instrumento de incentivo à criação, defesa e monitoramento de áreas de
preservação.
Endossa Fiuza (2004):
O ICMS Ecológico apresenta duas funções principais, quais sejam, a de estimular os municípios a adotarem iniciativas de conservação ambiental e desenvolvimento sustentável, seja pela criação de unidades de conservação ou pela manutenção de áreas já criadas, seja pela incorporação de propostas que promovam o equilíbrio ecológico, a eqüidade social e o desenvolvimento econômico e recompensar os municípios que possuam áreas protegidas em seu território (FIUZA, 2004).
Consequentemente, ao apoiar os municípios que, voluntariamente ou por falta
de alternativa31, não possuem em seus territórios atividades economicamente
produtivas, o ICMS Ecológico promove também uma justiça territorial.
Loureiro (2000) apresenta em seu artigo um quadro que aponta um aumento
de 142,82% da área total de unidades de conservação no Paraná. Destaca-se a
31 Consideramos como sem alternativa os municípios que não conseguem atrair atividades economicamente produtivas (embora tentem) e os que são obrigados a conservar uma parcela do município, seja em prol de outros municípios como os que devem zelar por um manancial cujo abastecimento é compartilhado entre os municípios próximos , seja por interesse do Estado como aqueles que abrigam aldeias indígenas.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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criação de área de faxinais e de RPPNs32 federais e estaduais, inexistentes no
estado até 1991.
Quadro 1: Evolução da superfície das unidades de conservação e áreas protegidas até 1991 e de 1992 até 1999 (em hectares) registradas para efeito de crédito do ICMS Ecológico
Nível de Gestão Até 1991 De 1992 a 1999 Evolução (%) Federal 584.622,98 699.787,50 19,69%
Estadual 118.163,59 984.210,03 732,92%
Municipal 8.485,50 107.009,53 1.161,09%
Terras indígenas 80.118,61 81.863,31 2,18%
RPPN Federal 0,0 1.881,45 100,00%
RPPN Estadual 0,0 27.468,97 100,00%
Faxinais 0,0 20.347,70 100,00%
TOTAL 793.381,68 1.926.557,49 142,82% Fonte: DUC/DIBAP/IAP ICMS Ecológico por biodiversidade
Embora a aprovação do ICMS Ecológico possa ter sido apoiada pela
população e, principalmente, por movimentos ambientalistas , salienta-se que por
trás de sua criação não houve qualquer movimentação por parte da sociedade civil,
articulada ou não com autoridades fiscais e ambientais. Para Jatobá (2003), isso se
deu por conta da dificuldade de inserir a questão ambiental na política pública dos
diversos níveis de governo e do legislativo. Por isso mesmo, afirma, o ICMS
Ecológico não foi precedido de muitas discussões, ainda mais porque o executivo
estadual temia que a proposta não fosse adiante, dado o amplo histórico de
dificuldades que a agenda ecológica já detinha. Portanto, optou-se, em muitos
casos, por encaminhar os projetos de lei rapidamente para apreciação e votação, de
forma que não houvesse tempo para articulação dos grupos de resistência, nem
discussões com
32 Conforme o art. 1° do Decreto n° 1.52Integral, de domínio privado, com o objetivo de conservar a diversidade biológica, reconhecida de interesse público pelo órgão ambiental estadual, a partir da livre expressão da vontade do proprietário de imóvel urbano ou rural, ambas manifestadas através de Termo de Compromisso para a Preservação da Biodiversidade em regime de gravame perpétuo como ônus real, averbado na
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
46
apenas postergada, mas elevaram-se as chances de sua aprovação33
2003, p. 7-8).
A partir da iniciativa paranaense em criar o ICMS Ecológico, outros estados
aderiram à criação. Para tanto, foi preciso que cada um buscasse um modelo próprio
ou adaptasse um modelo pronto à realidade de seu estado. Por isso o ICMS
Ecológico pode apresentar diferentes denominações em alguns estados como o
ICMS Verde, do Acre ou até mesmo agregar em seu nome outros critérios que não
sejam necessariamente ambientais, mas socioambientais caso do ICMS
Socioambiental, denominação comum às políticas adotadas no Ceará e em
Pernambuco, embora sejam diferentes entre si.
Apresentamos a seguir, em ordem cronológica da promulgação das leis
estaduais, os estados que adotaram o ICMS Ecológico, abordando brevemente a
legislação que versa sobre o tema.
3.4.1. Paraná Estado pioneiro na adoção do ICMS Ecológico, o Paraná teve esta política
adotada com a aprovação da Lei Complementar nº. 59, de 1º de outubro de 1991,
dispondo sobre a repartição de 5% do ICMS aos municípios com mananciais de
abastecimento e unidades de conservação ambiental.
Os critérios para fixação dos índices de participação dos municípios no
produto da arrecadação do ICMS são dados pela Lei nº. 9.491, de 21 de dezembro
de 1990. De acordo com esta, além dos 80% referentes ao valor adicionado, 8%
devem ser destinados à produção agropecuária, 6% ao número de habitantes da
zona rural, 2% à área territorial do município, 2% ao número de propriedades rurais
cadastradas no município e 2% levando em conta o fator igualitário. A Lei
Complementar n° 59/91 criou o ICMS Ecológico a partir da redução em 5% do valor
adicionado, conforme determinado pelo seu art. 7°34.
A LCP dispõe, no art. 1°, que 50% do repasse será feito aos municípios que
abriguem em seu território unidades de conservação ambiental, ou que sejam
diretamente influenciados por elas e 50% àqueles com mananciais de 33 Não é de se estranhar, portanto, que a aprovação da legislação que institui o ICMS Ecológico da maioria dos estados tenha ocorrido em dezembro, como foi em São Paulo (29/12/93), Minas Gerais (28/12/95), Amapá (23/12/96), Mato Grosso (07/12/00), Mato Grosso do Sul (Lei n° 2.193, de 18/12/00), Pernambuco (21/12/00), Ceará (17/12/07), Piauí (03/12/08) e Acre (Decreto nº 4.918, de 29/12/09). 34 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Paraná, ver Anexo I.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
47
abastecimento público. O art. 5° estabelece que os critérios técnicos de alocação
dos recursos serão definidos pela entidade estadual responsável pelo
gerenciamento dos recursos hídricos e meio ambiente, através de decreto do poder
executivo. O art. 6° destaca que os percentuais relativos a cada município serão
calculados anualmente pela entidade responsável pelo gerenciamento dos recursos
hídricos e meio ambiente e divulgados de portaria publicada em Diário Oficial e
informados à Secretaria de Finanças.
O Instituto Ambiental do Paraná (IAP), entidade estadual responsável pelo
gerenciamento dos recursos hídricos e meio ambiente, elaborou, conforme
estabelece o art. 5º da Lei Complementar n° 59/91, critérios técnicos para o repasse
através de fórmulas para o cálculo do índice de cada manancial de abastecimento,
bem como o de cada unidade de conservação. O Decreto nº. 2.791, de 27 de
dezembro de 1996 especifica ainda quais municípios são contemplados com o
repasse.
O art 1° da Lei n° 2.791/96 dispõe:
Art. 1º - Os critérios técnicos de alocação de recursos a que alude o art. 5º da Lei Complementar nº 59, de 01 de outubro de 1991, relativos a mananciais destinados a abastecimento público, ficam assim definidos:
§ 1º - São contemplados os municípios que abrigam em seu território parte ou o todo de bacias de mananciais superficiais para atendimento das sedes urbanas de municípios vizinhos, com áreas na seção de captação de até 1.500 Km², em utilização até a data da aprovação da Lei Complementar nº 59/91, bem como mananciais subterrâneos para atendimento das sedes urbanas de Municípios vizinhos, em regime de aproveitamento normal (PARANÁ, 1996).
O art. 2°, no entanto, destaca que não serão contemplados os municípios que
abrigam em seus territórios mananciais de abastecimento público para atendimento
das sedes urbanas de municípios vizinhos cuja captação seja efetuada em cursos
d'água que não estejam outorgados pelo órgão responsável pelo gerenciamento de
recursos hídricos do estado.
O art. 4° institui o Cadastro Estadual de Unidades de Conservação, que, sob
a responsabilidade do IAP, fica responsável por registrar as unidades de
conservação autorizadas a receber o repasse da cota-parte sob o critério meio
ambiente após vistoria técnica e, se for o caso, uma avaliação qualitativa. O § 1°
considera as categorias de manejo Reserva Biológica, Estação Ecológica, Parques,
Florestas, Reservas Particulares do Patrimônio Natural, Áreas de Relevante
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
48
Interesse Ecológico, Áreas de Proteção Ambiental, Áreas Especiais e Locais de
Interesse Turístico, Refúgio de Vida Silvestre e Monumentos Naturais.
O ICMS Ecológico paranaense apresenta algumas particularidades. Entre
elas, a inclusão da categoria de manejo Reserva Particular do Patrimônio Natural
RPPN dada pelo Decreto nº. 4.262, de 21 de novembro de 1994. As RPPNs não
costumam ser abarcadas nos critérios do ICMS Ecológico; no entanto, no Paraná
não só o são como também há um incentivo por parte do estado para criação dessas
áreas35.
O art. 4º do referido decreto apresenta o compromisso do estado no incentivo
a criação das RPPNs em dez incisos. Entre os principais compromissos defendidos,
destacam-se: compensação e incentivo fiscal aos municípios que possuírem RPPNs
devidamente registradas, prioridade na concessão de crédito, encaminhamento junto
à União Federal a isenção ou a restituição, se for o caso do Imposto Territorial
Rural, auxílio na divulgação, bem como na restauração e recuperação ambiental da
área, implementação de estradas permanentes para o acesso e concessão, desde
que proposta pela sociedade civil, de comenda/certificado de contribuição para a
melhoria da qualidade de vida do estado do Paraná.
Outra particularidade do ICMS Ecológico paranaense é dada pelo Decreto n°
3.446, de 14 de agosto de 1997, criando no estado as Áreas de Uso
Regulamentado. Estas áreas abrangem porções territoriais do Paraná
sistema de produção camponês tradicional, típico do centro-sul do Paraná,
caracterizado, em linhas gerais, pela produção animal coletiva, pela agricultura de
subsistência e pelo manejo de erva-mate, araucária e outras espécies nativas.
3.4.2. São Paulo São Paulo criou o ICMS Ecológico em 1993, com a aprovação da Lei n°
8.510, de 29 de dezembro, dando nova redação à Lei n° 3.201, de 23 de dezembro
de 1983. É o estado que repassa o menor percentual: 1%. É um dos poucos
também a destinar mais de 75% dos índices de participação do ICMS ao critério
valor adicionado fiscal.
35 Para maiores informações, ver Decreto n° 1529, de 02 de outubro de 2007. Disponível em http://www.icmsecologico.org.br/images/legislacao/leg017.pdf. Acesso em: 25 set. 2010.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
49
Conforme a Lei n° 8.510/93, 76% da cota-parte dos municípios deve ser
distribuída de acordo com o valor adicionado, 13% sobre o percentual entre
população de cada município e o total do estado, 5% conforme receita tributária
própria, 2% para cota fixa, 0,5% em função de espaços territoriais protegidos, 0,5%
sobre o percentual de reservatórios de água destinados à geração de energia
elétrica e 3% a partir da relação entre área cultivada no município e o total existente
no estado36.
A lei determina que a Secretaria da Fazenda deve publicar os índices de cada
critério até o dia 30 de junho de cada ano. À Secretaria do Meio Ambiente cabe
estabelecer a área protegida total do estado, bem como a área protegida de cada
município e seu respectivo índice de participação, atribuindo pesos às diferentes
categorias de manejo.
No cálculo que consta no anexo único da lei são considerados, para o
repasse do ICMS Ecológico, a área total protegida do município (em hectares), o
percentual de área sob proteção legal do estado em relação a área territorial do
município, o inverso da receita tributária per capta e valor adicionado ao município
pelo somatório do valor adicionado aos municípios com áreas protegidas. Destaca-
se que O ICMS Ecológico paulista beneficia exclusivamente áreas de conservação
estaduais, desconsiderando as unidades federais, municipais e particulares.
Salienta-se que desde 1993 a legislação sobre o tema não é revisada. Por
isso as categorias acima indicadas não estão definidas conforme a Lei Federal n°
9.985/00 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
SNUC).
Conforme informado no website www.icmsecologico.org.br, no final de 2007 a
FREPESP Federação das Reservas Ecológicas Particulares do Patrimônio Natural
, apoiada pela WWF-Brasil criou o Grupo de Trabalho Intersetorial para a revisão
da lei, visando atualizar e fortalecer o ICMS Ecológico como política pública
ambiental. As principais propostas para a reformulação são: o aumento no repasse
para o ICMS Ecológico, a consideração das áreas de mananciais legalmente
reconhecidas para o cálculo no repasse da cota-parte aos municípios, inclusão das
RPPNs nas categorias de manejo com o fator de conservação, no mínimo, igual ao
menor peso das categorias de unidade de conservação de proteção integral,
36 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS em São Paulo, ver Anexo II.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
50
estabelecimento de critérios qualitativos para o cálculo da participação de cada
37 como critério qualitativo no cálculo da participação e definição de
prazos para que estado e municípios procedam à requalificação das categorias de
Unidades de Conservação, conforme previsto no SNUC.
3.4.3. Minas Gerais
dezembro de 1995 criou o ICMS Ecológico no estado, além de promover uma ampla
reforma nos demais critérios de distribuição do ICMS.
De acordo com SEMAD (2006, apud FRANCO, 2006), até o ano de 1995,
94% do ICMS era repassado aos municípios conforme Valor Adicionado Fiscal
(VAF) e 5,6% pelo critério Produção Minerária. Para minimizar as desigualdades
existentes entre os municípios mineiros foram acrescentadas mais variáveis para a
distribuição do repasse. Além do VAF, área geográfica, população, população dos
cinquenta municípios mais populosos, educação, produção de alimentos, patrimônio
cultural, meio ambiente (ICMS Ecológico), gasto com saúde, receita própria, cota
mínima e municípios mineradores foram os critérios criados. Com a aprovação da
Lei n° 18.030, de 12 de janeiro de 2009, foram adicionados os critérios recursos
hídricos, municípios sede de estabelecimentos presidiários, esportes, turismo, ICMS
Solidário38 e mínimo per capta aos já existentes.
Para os cinco primeiros anos, a contar de 1996, a Lei Robin Hood
estabeleceu percentuais decrescentes para o VAF, cota mínima e municípios
mineradores, além do repasse aos distritos emancipados39, permitindo que um
percentual maior fosse dado aos demais critérios, não ultrapassando, no entanto, os
25% que cabe aos municípios. Ela estabeleceu o repasse de 0,333% ao critério
meio ambiente em 1996, 0,666% do ano seguinte e, de 1998 a 2000, repasse de
37 a política ambiental a partir da gestão compartilhada entre estado e municípios, cabendo ao primeiro prestar colaboração técnica e treinamento às prefeituras. As 10 Diretivas do projeto são: Esgoto Tratado, Lixo Mínimo, Recuperação da Mata Ciliar, Arborização Urbana, Educação Ambiental, Habitação Sustentável, Uso da Água, Poluição do Ar, Estrutura Ambiental e Conselho de Meio Ambiente. Fonte: http://www.ambiente.sp.gov.br/municipioverdeazul/. Acesso em:10 out. 2010. 38 Sob este critério, 4,14% serão destinados aos municípios com baixos índices de ICMS per capita do estado. Fonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2009. 39 O Anexo I da lei estabelece também uma compensação financeira aos municípios remanescentes de Mateus Leme e Mesquita, devido à emancipação de distritos deles desmembrados, conforme art. 1º, XIII.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
51
1%. Revogada pela Lei n° 13.803, de 27 de dezembro de 2000, esta manteve o
mesmo percentual até a aprovação da Lei n° 18.030/09, que também garantiu 1%
para o exercício fiscal de 2009 e 2010. A partir de 2011, conforme esta última, o
repasse será de 1,10%. O anexo I da legislação mais recente apresenta uma tabela
com os percentuais praticados para cada critério em 2009 e 2010, bem como os
percentuais válidos a partir de 201140.
O art. 4° da Lei 18.030/09, que dispõe sobre o critério meio ambiente,
estabelece que 45,45% deve ser distribuído aos municípios que, licenciados ou
autorizados pelo órgão ambiental estadual, possuam sistemas de tratamento ou
disposição final de lixo ou de esgoto sanitário que atendam, no mínimo, a 70% e
50% da população urbana, respectivamente. Mesmo percentual deve ser distribuído
com base no Índice de Conservação do Município disposto no anexo IV da lei e os
9,1% restantes através da relação percentual entre a área de ocorrência de mata
seca em cada município e a área total deste, a ser informada pelo Instituto Estadual
de Florestas IEF. O mesmo artigo reitera que a Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável deverá publicar, até o último dia do
trimestre civil, os dados constitutivos dos índices supracitados relativos ao trimestre
imediatamente anterior para o repasse dos recursos no trimestre subsequente41.
O anexo IV da lei apresenta o Índice de Conservação do Município (IC),
com Fator de Qualidade (FC) entre 0,1 e 1, relativo a planejamento, estrutura de
gestão, apoio do Município, infraestrutura física, pessoal, financiamento, situação
fundiária, conhecimento e conservação, entre outros parâmetros, conforme
deliberação normativa do Conselho Estadual de Política Ambiental - Copam42.
3.4.4. Rondônia
O ICMS Ecológico foi criado em Rondônia através da Lei Complementar n°
147, de 15 de janeiro de 1996, alterando, em parte, a Lei Complementar nº. 115, de
14 de junho de 1994.
40 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS em Minas Gerais, ver Anexo III. 41 O §3°, no entanto, delega a Fundação João Pinheiro apurar o valor máximo a ser distribuído aos municípios que possuam sistemas de tratamento ou disposição final de lixo ou de esgoto sanitário,
Município for atingido, promovendo a publicação dos percentuais a serem aplicados nos futuros
42 Deliberação Normativa COPAM nº. 86, de 17 de junho de 2005. Documento disponível para consulta em http://www.icmsecologico.org.br/images/legislacao/leg012.pdf. Acesso em: 25 set. 2010.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
52
Em relação ao repasse dos 25% referentes a cota-parte que cabe aos
municípios, 0,5% deve ser distribuído proporcionalmente conforme a superfície
territorial dos municípios; 5% proporcional à produção agrícola, pecuária e extrativa;
0,5% proporcional à população; 14% deve ser redistribuído em partes iguais e 5%
proporcionais a ocupação territorial dos municípios com unidades de conservação. A
Lei Complementar n° 147/96 reduziu em 5% o percentual do repasse redistribuído
em partes iguais para criação do critério ambiental43.
O art. 4° destaca que os percentuais de cada município serão calculados pelo
órgão responsável pelo gerenciamento da política ambiental do estado44, embasado
na proporção da ocupação territorial do respectivo município por unidade de
conservação. A divulgação dos dados deverá ser feita através de portaria publicada
no Diário Oficial e informados anualmente ao SEFIN - Secretaria de Finanças do
Estado de Rondônia.
Art. 5º - O órgão responsável pelo gerenciamento da política estadual de meio ambiente, em parceria com outras instituições que possuam atribuições correlatas adotará um sistema de cadastramento das unidades de conservação municipais, estaduais e federais, de modo que lhe permita conhecer o nível de agressão sofrida por invasões ou explorações ilegais.
Parágrafo único Serão aplicados redutores nos cálculos dos percentuais de participação dos municípios na repartição do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação ICMS, em função da comprovação de invasões ou explorações ilegais, repartindo-se o montante reduzido entre aqueles municípios cujas unidades de conservação esteja em acordo com a legislação ambiental (RONDÔNIA, 1996).
O sistema de cadastramento das unidades de conservação a que se refere o
art. 5° foi criado com a aprovação do Decreto-Lei n° 1.144, de 12 de dezembro de
2002. A lei que dispõe sobre o SEUC/RO Sistema Estadual de Unidades de
Conservação da Natureza de Rondônia trata de seus objetivos e diretrizes, além
de apontar a divisão das unidades de conservação integrantes do SEUC/RO:
unidades de conservação de proteção integral (Reserva Biológica, Estação
Ecológica, Parque Estadual, Parque Natural Municipal, Monumento Natural e
Refúgio da Vida Silvestre) e unidades de conservação de uso sustentável (Floresta
Estadual de Rendimento Sustentável, Reserva Extrativista Estadual, Área de
43 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS em Rondônia, ver Anexo IV. 44 SEDAM Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
53
Proteção Ambiental, Reserva de Fauna, Área de Relevante Interesse Ecológico e
Reserva Particular do Patrimônio Natural RPPN).
3.4.5. Amapá No estado do Amapá a implantação do ICMS Ecológico ocorreu com a
revogação da Lei n° 119, de 22 de novembro de 1993, dada a aprovação da Lei nº
322, de 23 de dezembro de 1996.
Conforme o art. 2º desta última, 25% da arrecadação do ICMS do estado
deve ser creditado aos municípios seguindo dez critérios, a saber: área geográfica,
população, população dos três municípios mais populosos, educação, área
cultivada, patrimônio cultural, meio ambiente, gastos com saúde, receita própria e
cota mínima45.
O parágrafo 7º do art. 2º, que trata especificamente sobre o critério meio
ambiente, dispõe:
§ 7º - meio ambiente, observado o seguinte:
a) os recursos serão distribuídos com base no Índice de Conservação do Município, calculado de acordo com o Anexo IV desta Lei, considerando-se as unidades de conservação estaduais, federais e particulares, bem como as unidades municipais que venham a ser cadastrados, observados os parâmetros e os procedimentos definidos pelo órgão ambiental estadual;
b) a Secretaria de Estado de Meio Ambiente fará publicar, até o dia 30 de abril de cada ano os dados apurados relativamente ao ano civil imediatamente anterior, com a relação de Municípios habilitados segundo a alínea anterior (AMAPÁ, 1996).
O anexo I, referente ao inciso II do art. 2º, apresenta o percentual a ser
repassado para cada critério de forma gradual, a partir de 1998 até 2002. O
percentual para o repasse ao critério meio ambiente foi, nos dois primeiros anos,
1,1375%, tendo este percentual fixado em 1,4% a partir de 2000.
Em relação às unidades de conservação, Loureiro (2002, apud RIBEIRO,
2008, p. 9) afirma que o Amapá segue o mesmo modelo de cálculo dos índices
realizados no Paraná.
45 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Amapá, ver Anexo V.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
54
3.4.6. Rio Grande do Sul De acordo com Leite (2001a, apud FRANCO, 2006, p. 61) e Ribeiro (2008, p.
20), o primeiro passo para a implantação do ICMS Ecológico no Rio Grande do Sul
ocorreu com a aprovação da Lei n° 9.860, de 20 de abril de 1993. Porém, críticas em
relação a sua inconstitucionalidade, bem como a conjuntura política desfavorável à
época fizeram desta lei letra morta. O ICMS Ecológico só entrou em vigor com a
aprovação da Lei n° 11.038, de 14 de novembro de 1997.
O art. 1° dispõe sobre os critérios adotados para o repasse da cota-parte do
arrecadado com o ICMS aos municípios. Além dos 75% destinados ao valor
adicionado, 7% é repassado proporcionalmente ao número de habitantes, 7% a
partir da relação percentual entre a área do município e o triplo das áreas de
preservação ambiental, terras indígenas e as inundadas por barragens, 5% em
relação ao número de propriedades rurais cadastradas no município e o total no
estado, 0,6% na relação inversa da taxa de evasão escolar (para 2010), 0,6% na
relação inversa do coeficiente de mortalidade infantil (para 2010), 0,5% com base na
relação percentual entre a pontuação de cada município no Programa de Integração
Tributária PIT e a soma de todas as pontuações de todos os municípios, 3,5%
baseadas na relação percentual entre a produtividade primária do município e a do
estado e, por fim, 0,8% na relação inversa ao valor adicionado fiscal per capita dos
municípios (para 2010)46.
Sobre o ICMS Ecológico, diz a legislação que:
Art. 1° ...
III - 7% (sete por cento) com base na relação percentual entre a área do município, multiplicando-se por 3 (três) as áreas de preservação ambiental, as áreas de terras indígenas e aquelas inundadas por barragens, exceto as localizadas nos municípios sedes das usinas hidrelétricas, e a área calculada do Estado, no último dia do ano civil a que se refere a apuração, informadas em quilômetros quadrados, pela Divisão de Geografia e Cartografia da Secretaria da Agricultura, Pecuária e Agronegócio; (Redação dada pela Lei nº 12.907/08) (RIO GRANDE DO SUL, 1997).
Salienta-se que o ICMS Ecológico do Rio Grande do Sul destaca-se por estar
embutido nos 7% que é proporcionalmente distribuído de acordo com a área total do
município informado pela Divisão de Geografia e Cartografia da Secretaria da
Agricultura, Pecuária e Agronegócio. Isso significa que, por exemplo, se entre dois
46 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Rio Grande do Sul, ver Anexo VI.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
55
municípios com 100 km² existir um com uma área de preservação ambiental de 10
km², a área total deste município a ser considerada para o rateio do ICMS será a
multiplicação da área de preservação ambiental por três, somada ao total do
município. Dessa forma, este município terá 130 km² e, assim, receberá um repasse
maior do que o outro. A falta de transparência em relação ao real percentual
destinado ao ICMS gaúcho dificulta comparações com os modelos dos outros
estados.
3.4.7. Mato Grosso O ICMS Ecológico no Mato Grosso foi instituído através da Lei Complementar
nº. 73, de 07 de dezembro de 2000. Esta apresenta no art. 2º o percentual destinado
a atender os critérios pelos quais deve ser distribuída a receita proveniente do
recolhimento do ICMS pertencente aos municípios para os três primeiros anos
fiscais. A partir de 2004 passou a valer o disposto na Lei Complementar n° 157, de
20 de janeiro de 2004. De acordo com a LCP, os critérios de repasse do ICMS aos
municípios são, além dos 75% constitucionalmente garantidos sobre o valor
adicionado, 4% sobre receita tributária própria, 4% sobre população, 1% sobre área
do município, 11% sobre coeficiente social e 5% sobre unidade de conservação /
terra indígena. O critério saneamento ambiental, previsto na LCP n° 73/00, foi
excluído47.
Em relação ao critério unidade de conservação / terra indígena, a lei
supracitada estabelece:
Art. 8º O critério Unidade de Conservação/Terra Indígena deverá ser calculado através da relação percentual entre o índice de Unidades de Conservação dos Municípios e a soma dos índices de Unidades de Conservação de todos os Municípios do Estado calculados de acordo com o definido no Anexo I desta lei, considerando-se as Unidades de Conservação Municipais, Estaduais e Federais cadastradas e aquelas que venham a ser cadastradas, inclusive Áreas Indígenas, observados os parâmetros e os procedimentos definidos pelo Órgão Ambiental Estadual e Federal. Deverão ser observados, também, o Sistema Estadual de Unidades de Conservação - SEUC, instituído pelo Decreto nº 1.795, de 04 de novembro de 1997, e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, definido em legislação federal (MATO GROSSO, 2000).
O mesmo artigo atribui ao órgão ambiental estadual a responsabilidade de
publicar anualmente a lista atualizada das unidades de conservação e terras 47 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Mato Grosso, ver Anexo VII.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
56
indígenas, assim como dos municípios habilitados a receber a cota-parte referente
ao ICMS Ecológico. Este tem, ainda, o aval para reduzir temporariamente o
percentual do Fator de Conservação de uma determinada unidade de conservação,
caso, após vistoria, seja constatado grave dano ambiental.
Os anexos da lei incluem a fórmula para o cálculo do critério e as categorias
de unidades de conservação e áreas protegidas com seus respectivos fatores de
correção.
O art. 8º foi regulamentado meses depois, com a aprovação do Decreto nº.
2.758, de 16 de julho de 2001. O decreto relaciona todas as categorias de manejo
consideradas no cálculo do critério unidade de conservação / terra indígena, além de
reiterar a definição de cada termo. Determina a redução em 50% do Fator de
Conservação das unidades que tenham sofrido grandes impactos ambientais, além
de criar e organizar o Cadastro Estadual de Unidades de Conservação (CEUC), com
parâmetros, limites e definições de cálculo para o registro das unidades de
conservação e terras indígenas. Destaque ao parágrafo 2º do art. 3º, que condiciona
o registro das unidades de conservação no Cadastro a sua aprovação em itens
como planejamento, implementação e manutenção, bem como regularização
fundiária e efetiva apropriação social, salvo algumas condições48. O decreto
apresenta ainda uma tabela, em anexo, com os fatores de correção das terras
indígenas em função do seu nível de consolidação jurídico-formal, o que não tinha
sido definido até então.
Dada a necessidade de regulamentar os procedimentos administrativos para
organização do Cadastro Estadual de Unidades de Conservação e Terras Indígenas,
a operacionalização dos cálculos e gestão do ICMS Ecológico, da publicação e
democratização das informações, foi aprovado em 05 de maio de 2010 a Resolução
Normativa n° 001, da Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Esta apresenta, em
capítulos, informações sobre a organização, manutenção e atualização do CEUC, os
procedimentos de cálculo para o índice de participação dos municípios, os
procedimentos para a publicação das informações, além de orientações sobre
gestão, planejamento, avaliação e capacitação para o programa estadual de ICMS
Ecológico.
48 Art. 3°, § 2º (...) Excepcionalmente, poderão ser incluídas no Cadastro áreas com imissão provisória de posse e os casos de desapossamento administrativo efetivados, acompanhados do Plano de Regularização Fundiária.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
57
3.4.8. Mato Grosso do Sul No Mato Grosso do Sul o ICMS Ecológico foi aprovado através da Lei
Complementar nº. 77, de 07 de dezembro de 1994, que altera a redação da Lei
Complementar nº 57, de 04 de janeiro de 1991. No entanto, esta foi somente
regulamentada com a promulgação da Lei nº. 2.193, de 18 de dezembro de 2000.
A Lei Complementar n° 57/91 indica uma gradual redistribuição da parcela de
receita pertencente aos municípios, tendo início a partir do exercício fiscal de 1991,
com alterações para 1992 e após 1992. Com a redação dada pela Lei
Complementar n° 77/94, dos 25% destinados aos municípios, hoje, 7% é repassado
pelo critério cota fixa (critério igualitário), 5% de acordo com a área de cada
município, 5% sobre o número de eleitores de cada município no dia 30 de junho de
cada exercício, 3% pelo índice resultante de percentual da receita própria e 5%
destinados ao ICMS Ecológico49.
Originalmente, confor
57/91, 12% da parcela de receita pertencente aos municípios deve ser rateada,
igualmente, entre todas as prefeituras para os exercícios posteriores a 1992. Com a
aprovação da Lei Complementar n° 77/94 esse percentual foi alterado para 7%, pois
Art. 1º ...
III - ...
f) cinco por cento, na forma da Lei, para rateio entre os municípios que tenham parte de seu território integrando unidade de preservação ambiental, assim entendidas as estações ecológicas, parques, reservas florestais, florestas, hortos florestais, áreas de relevante interesse de leis ou decretos federais, estaduais ou municipais, de propriedade pública ou que sejam diretamente influenciados por elas; aqueles com mananciais de abastecimento público e aqueles que tiveram seus recursos naturais e sua potencialidade turística degradados50 (MATO GROSSO DO SUL, 1994).
A Lei n° 2.193/00, que dispõe sobre o ICMS Ecológico estabelece o benefício
aos municípios que possuam unidades de conservação51, ou que sejam
diretamente influenciados por elas, ou ainda aqueles com mananciais de
49 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Mato Grosso do Sul, ver Anexo VIII. 50 Conforme Lei Complementar nº 110, de 19 de maio de 20inciso III do art. 1º da Lei Complementar nº. 57, de 04 de janeiro de 1991. 51 De acordo com o art. 2º da Lei n° 2.193/00, as reservas biológicas, parques, os monumentos naturais, os refúgios de vida silvestres, as reservas particulares do patrimônio natural, as florestas, as áreas de proteção ambiental, as reservas de fauna, as estradas cênicas, os rios cênicos, as reservas de recursos naturais e as áreas de terras indígenas são unidades de conservação.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
58
abastecimento público. Para viabilizar o repasse, a lei Institui o Cadastro Estadual de
Unidades de Conservação e de mananciais de abastecimento púbico. Sob a
responsabilidade e gestão da Fundação Estadual de Meio Ambiente Pantanal
FEMAP, o Cadastro tem por função definir os critérios técnicos de alocação dos
recursos e os índices percentuais relativos a cada município.
O Cadastro Estadual teve seus procedimentos administrativos
regulamentados através da Portaria do Instituto de Meio Ambiente Pantanal nº
1/2001. Além dos procedimentos de cálculo, a portaria apresenta as definições das
categorias de manejo de unidades de conservação e outras áreas especialmente
protegidas e seus respectivos fatores de conservação básicos.
A Lei nº. 2.259, de 09 de julho de 2001 estabelece, em seu art 1°, que o
percentual de 5% referente ao repasse da receita de ICMS pertencente aos
municípios deve ser feita de forma progressiva. Assim sendo, para o exercício de
2002 o repasse foi de 2%, subindo para 3,5% em 2003 e para 5% em 2004,
percentual que se mantém até hoje.
O art. 2º destaca que os índices podem sofrer alteração caso ocorram
modificações na qualidade das áreas protegidas registradas no Cadastro do Sistema
de Unidades de Conservação.
3.4.9. Pernambuco Sob o nome de ICMS Socioambiental, o equivalente ao ICMS Ecológico
pernambucano foi instituído pela Lei n° 11.899, de 21 de dezembro de 2000
alterando o artigo 2º da Lei nº 10.489, de 02 de outubro de 1990. Seu diferencial
está em abarcar não somente critérios ecológicos (destino de resíduos sólidos e
unidades de conservação), mas também sociais (educação e saúde) no repasse do
imposto.
A Lei n° 10.489/90, que dispõe sobre a distribuição da cota-parte pertencente
aos municípios, ganhou nova redação com a Lei n° 12.432, de 29 de setembro de
2003. Esta estabelece que 75% da receita do ICMS destinada aos municípios deve
ser distribuída de acordo com a participação relativa no valor adicionado do estado e
17% a partir da participação relativa de cada município. Os 8% restantes
representam o ICMS Socioambiental, que, conforme disposto no art. 2°, inciso II,
item 2, deve ser de 1% sobre os municípios que possuam unidades de conservação,
2% sobre os municípios que tenham, no mínimo, licença prévia de projeto de
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
59
unidades de compostagem ou aterro sanitário, 2% em relação ao inverso do
coeficiente de mortalidade infantil dos municípios, 2% de acordo com o número de
alunos matriculados no ensino fundamental de escolas municipais e, por fim, 1%
com base no critério relativo à receita tributária própria52.
A regulamentação dos critérios para o repasse do ICMS Socioambiental aos
municípios é dada pelo Decreto n° 23.473, de 10 de agosto de 2001. Além de
detalhar as condições para autorização do repasse proveniente do ICMS
Socioambiental aos municípios, caso atendam as especificações referentes a
unidades de conservação, unidade de compostagem e aterro sanitário, o anexo
único deste apresenta duas tabelas com a pontuação a ser dada para cada unidade
de compostagem e aterro sanitário, variável conforme sua situação legal isto é, se
em projeto, em implantação ou em operação regular. A tabela com pontuação de
aterro prevê, ainda, pontuação por desativação do vazadouro (lixão).
Já as especificações e critérios técnicos para o repasse aos municípios que
possuam unidades de conservação são dados pelo Decreto n° 25.574, de 25 de
junho de 2003. Além de detalhar os cálculos feitos para justificar o repasse,
apresenta, em seu anexo único, uma tabela com as categorias de manejo de
unidades de conservação e seus respectivos fatores de conservação, informações
não apresentadas até então.
No art. 2° do decreto, é definido que a Secretaria de Ciência, Tecnologia e
Meio Ambiente - SECTMA, por meio da Companhia Pernambucana do Meio
Ambiente - CPRH, será responsável por elaborar o Cadastro Estadual de Unidades
de Conservação - CEUC, organizando os dados e as informações relativos às
unidades de conservação para a determinação do Índice de Conservação da
Biodiversidade do Município - ICBM.
3.4.10. Tocantins O ICMS Ecológico foi criado no Tocantins com a Lei n° 1.323, de 04 de abril
de 2002.
Em seu art. 1°, a lei enumera os objetivos que nortearam a composição dos
cálculos da parcela do produto da arrecadação do ICMS em relação aos critérios
ambientais. Como principais questões ambientais a serem abordadas, destacam-se
a estruturação e implementação da Política Municipal de Meio Ambiente e da 52 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS em Pernambuco, ver Anexo IX.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
60
Agenda 21 local, defesa das unidades de conservação, promoção do manejo do
solo, do saneamento básico, da conservação da água e da coleta de destinação do
lixo.
O anexo único apresenta uma tabela com os critérios adotados para a
redistribuição do tributo com seus respectivos percentuais. Estes foram alterados
gradualmente entre os anos de 2003 e 2007 de forma a viabilizar o repasse para
critérios ambientais. Dessa forma, o repasse conforme valor adicionado, que era de
82,5% em 2003, diminuiu para 75% em 2007 e a cota igualitária foi reduzida de 9%
para 8%. Os critérios população e área territorial, que em 2003 recebiam o
equivalente a 2,5% do repasse cada um, passaram a receber 2% a partir de 2007.
Com os novos critérios criados com a citada lei, o ICMS Ecológico do Tocantins
destina, ao todo, 13% da cota-parte do ICMS, assim distribuídos: Política Municipal
de Meio Ambiente (2%), Unidades de Conservação e Terras Indígenas (3,5%),
Controle e Combate a Queimadas (2%), Saneamento Básico, Conservação da Água
e Coleta e Destinação do Lixo (3,5%) e Conservação e Manejo do Solo (2%)53.
Conforme estabelece o art. 3°, o cálculo da parcela do produto da
arrecadação do ICMS pertencente aos municípios fica à cargo da Secretaria da
Fazenda do Estado, do Instituto de Desenvolvimento Rural do Estado do Tocantins
RURALTINS e do Instituto Natureza do Tocantins NATURANTINS. O
RURALTINS é o responsável pelo índice Conservação e Manejo do Solo e o
NATURANTINS cuida especialmente dos demais índices ambientais, estes
determinados segundo critérios de participação pública no planejamento e gestão
das ações, avaliação da qualidade, educação ambiental, desenvolvimento do
ecoturismo, quando for o caso e aplicação dos recursos em matéria de meio
ambiente repassados ao município.
3.4.11. Acre Sob o nome de ICMS Verde, o ICMS Ecológico acriano foi instituído pela Lei
n° 1.530, de 22 de janeiro de 2004 e regulamentado pelo Decreto nº 4.918, de 29 de
dezembro de 2009.
53 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Tocantins, ver Anexo X.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
61
Com quase seis anos de atraso54, o decreto trouxe algumas informações
adicionais e especificações não presentes na lei. O art. 2º da lei de 2004, por
exemplo, estabelecia que a alíquota relativa do ICMS Verde seria equivalente a 5%
da arrecadação total do ICMS no estado do Acre isto é, 20% dos 25% que o
estado pode repassar a seus municípios. O decreto, no entanto, especifica em seu
art. 1º que o repasse será feito em uma escala progressiva e anual, tendo início com
o repasse de 1% para o exercício fiscal de 2010, 2% para o exercício fiscal de 2011
e assim sucessivamente, de forma que, a partir de 2014, este valor seja estabilizado
em 5% - respectivamente 4%, 8%, 12%, 16% e 20% em relação a arrecadação total
do ICMS no estado.
O art. 1º da Lei n° 1.530/04 esta
imposto tributário denominado ICMS Verde os municípios que abriguem em seu
território unidades de conservação ambiental ou que sejam diretamente
Sobre o que seriam as áreas de conservação ambiental:
Art. 3º As unidades de conservação ambiental a que alude o art. 1º desta lei são as áreas de preservação ambiental, as comunidades indígenas, estações ecológicas, parques, reservas florestais, florestas, hortos florestais, áreas de relevante interesse de leis ou decretos federais, estaduais ou municipais, de propriedade pública ou privada.
Parágrafo único. As prefeituras deverão cadastrar as unidades municipais de conservação ambiental junto à autoridade estadual responsável pelo gerenciamento dos recursos ambientais (ACRE, 2004).
Sobre o cálculo de distribuição, o art. 3° estabelece que serão consideradas
variáveis o todo ou uma parte de áreas de unidades de conservação ambiental
previstas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza SNUC
e/ou no Sistema Estadual de Áreas Naturais Protegidas SEANP, o todo ou uma
parte de áreas de terras indígenas; as unidades produtivas rurais e as propriedades
rurais com passivo ambiental florestal regularizado.
Essencial para a aplicação do ICMS Verde, o Decreto n° 4.918/09 apresenta
brechas ocasionadas por revogações em seus artigos, o que, sem lei ou decreto que
dê nova redação ao que foi revogado, torna a legislação dúbia e inaplicável. O art.
2°, por exemplo, que condiciona o recebimento do benefício à organização de um
54 - Os critérios técnicos de alocação dos recursos oriundos do ICMS Verde serão definidos pela entidade estadual responsável pelo gerenciamento dos recursos ambientais, através de Decreto
2004).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
62
sistema municipal de meio ambiente próprio foi revogado pelo Decreto n° 5.665, de
13 de setembro de 2010. Os arts. 4°, que estabelece os critérios para a aplicação
dos recursos oriundos do ICMS Verde, 5°, que trata do modo como deve ser
aplicado o repasse do ICMS Verde de cada município que tiver direito ao benefício e
6°, que estabelece como deve ser calculada a cota-parte do ICMS Verde para cada
um foram revogados pelo Decreto n° 5.053, de 19 de fevereiro de 2010. Até o dia 1°
de janeiro de 2011 não foi encontrada qualquer legislação que trate da lacuna
deixada pela revogação dos artigos supracitados. No entanto, o art. 7°, que
estabelece os procedimentos em relação ao rateio do ICMS Verde caso seja criado
um novo município cuja divisão territorial afete diretamente o município
desmembrado, mantém-se em vigor.
3.4.12. Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro o ICMS Ecológico foi aprovado através da Lei nº. 5.100, de
04 de outubro de 2007, acrescentando o inciso VI (critério conservação ambiental)
ao art. 1° da Lei nº. 2.664, de 27 de dezembro de 1996.
A distribuição da parcela de receita do produto da arrecadação do ICMS no
Rio de Janeiro se dá de forma diferente dos demais estados. De acordo com a
publicação Finanças dos Municípios Fluminenses (2009, p. 31), a distribuição é feita
a partir de uma matriz composta pelos critérios de rateio (com seus respectivos
pesos) com base nas regiões administrativas de governo: Capital55, Metropolitana,
Noroeste, Norte, Serrana, Baixadas Litorâneas, Médio Paraíba, Centro-Sul e Litoral
Sul Fluminense. Cada um participa proporcionalmente dos recursos reservados para
sua região em cada um dos critérios.
Os 25% referentes ao total distribuído pelo estado aos municípios foram
divididos, pela Lei nº. 2.664/96, nos critérios população (6,9381%), área geográfica
(7,7047%), receita tributária própria (0,45%), cota mínima (8,1772%) e ajuste
econômico (1,73%). Contudo, desde 2009 os índices percentuais de população,
área e receita própria sofrem reajustes para a inclusão do critério conservação
ambiental. Conforme determinação da Lei n° 5.100/07, a implantação do ICMS
55 A capital do estado não recebia repasse algum do ICMS até 2009, quando passou a participar apenas da distribuição relativa ao critério de conservação ambiental (ICMS, 2009, p. 32)
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
63
Ambiental será feita de forma gradual 1% para 2009, 1,8% para 2010 e 2,5% a
partir de 201156.
O critério conservação ambiental considera a área e a efetiva implantação das
unidades de conservação existentes em cada município, de acordo com o disposto
no Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC e seu correspondente
estadual, além de áreas protegidas, qualidade ambiental dos recursos hídricos e
coleta e disposição adequada dos resíduos sólidos.
O percentual destinado ao ICMS Ecológico passa por um processo gradual de
ampliação. Conforme estabelecido pela Lei n° 5.100/07, no exercício fiscal de 2009
o ICMS Ecológico representava 1% da cota-parte de direito dos municípios. Em
2010 o percentual subiu para 1,8% e, a partir de 2011, este será de 2,5%.
O §2° da Lei n° 5.100/07 estabelece que 45% do repasse direcionado à
conservação ambiental deve ser distribuído conforme área e efetiva implantação das
Reservas Particulares do Patrimônio Natural e Áreas de Preservação Permanente.
Como forma de incentivar a criação dessas unidades de conservação por iniciativas
municipais, é previsto que 20% dos 45% mencionado seja repassado para áreas
criadas pelos municípios. Estabelece também que 30% do ICMS Ecológico seja
repassado de acordo com o índice de qualidade dos recursos hídricos e 25%
conforme a coleta e disposição adequadas de resíduos sólidos. O §3° reitera que os
índices relativos ao critério de conservação ambiental devem ser calculados pela
Fundação CIDE57, em cooperação técnica com os órgãos ambientais do estado.
O art. 3º determina que para beneficiar-se dos recursos descritos, cada
município deverá ter seu próprio Sistema Municipal do Meio Ambiente, composto,
pelo menos, de Conselho Municipal do Meio Ambiente, Fundo Municipal do Meio
Ambiente, Órgão administrativo executor da política ambiental municipal e Guarda
Municipal ambiental.
As definições técnicas para a alocação do percentual a ser distribuído aos
municípios em função do ICMS Ecológico foram aprovadas com a publicação do
Decreto nº. 41.844, de 04 de maio de 2009. O decreto apresenta no anexo I três
tabelas que atribuem pesos diferenciados as unidades de conservação de acordo
com sua categoria de manejo, grau de conservação e grau de implementação,
respectivamente.
56 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Rio de Janeiro, ver Anexo XI. 57 Fundação Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
64
Conforme disposto no art. 6º, o repasse destinado a cada município sob o
critério de conservação ambiental será calculado a cada ano, baseando-se nas
informações relativas ao ano base imediatamente anterior para aplicação no
exercício seguinte. A consolidação dos índices será de responsabilidade da
Fundação CEPERJ Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e
Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro , que deve disponibilizá-los à
Secretaria do Estado da Fazenda, além de publicar no Diário Oficial do Estado e na
Internet os índices e suas memórias de cálculo até o dia 15 de maio de cada ano ou
primeiro dia útil subsequente.
3.4.13. Ceará Com a Lei nº 14.023, de 17 de dezembro de 2007 o Ceará criou o ICMS
Socioambiental, alterando os dispositivos da Lei nº. 12.612, de 07 de agosto de
1996.
Ao dar nova redação ao art. 1° da Lei n° 12.612/96, foi estabelecida uma nova
divisão no rateio dos 25% de arrecadação do ICMS que cabe aos municípios,
conforme segue58:
Art. 1° Os incisos II, III e IV do art. 1° da Lei nº 12.612, de 7 de agosto de 1996, passam a vigorar com as seguintes redação:
I - ...
II - 18% (dezoito por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade Educacional de cada município, formado pela taxa de aprovação dos alunos do 1 ° ao 5° ano do ensino fundamental e pela média obtida pelos alunos de 2° e 5° ano da rede municipal em avaliações de aprendizagem;
III - 5% (cinco por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade da Saúde de cada município, formado por indicadores de mortalidade infantil;
IV - 2% (dois por cento) em função do Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente de cada município, formado por indicadores de boa gestão
O art. 2º estabelece que os índices citados serão calculados, a partir de 2008,
pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará - IPECE, encarregado
de publicá-los até o dia 31 de agosto de cada ano para que a distribuição dos
recursos seja feita no ano seguinte. Destaca no art. 4º que os indicadores para o
cálculo do Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente serão definidos a cada 58 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Ceará, ver Anexo XII.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
65
três anos pelos órgãos estaduais de meio ambiente, segundo procedimento
estabelecido em decreto específico. O art. 5º estabelece que a lei, embora em vigor
a partir da sua data de publicação, tem seus efeitos financeiros, referentes à
distribuição da arrecadação do ICMS, retroagidos a 1° de janeiro de 2009.
Quase seis meses após a aprovação da lei, foi publicado em 05 de junho de
2008 o Decreto nº. 29.306. A seção III do capítulo III59 faz considerações sobre como
deve ser efetuado o cálculo do Índice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente
(IQM), bem como os critérios a serem adotados a partir de 2008. Para que a
implantação do ICMS Socioambiental se desse de forma gradual, o peso dos
critérios utilizados para o cálculo foram modificados aos poucos, embora a fórmula
para o cálculo tenha sido a mesma desde o início. São os critérios: implantação da
Estrutura Operacional definida pelo PGIRSU, implantação da coleta sistemática,
implantação da coleta seletiva, apresentação da Licença de Instalação válida para a
disposição final dos resíduos sólidos urbanos, (preferencialmente consorciada,
conforme dispõe art. 18) e apresentação de Licença de Operação válida para a
disposição final dos resíduos sólidos urbanos. Para o exercício de 2010, os dois
primeiros critérios tiveram peso 0,1 e o quarto, 0,2. O terceiro e o último critério
tiveram peso 0,3.
Como destaca o art 19, os dados necessários para o cálculo do IQM deve ser
disponibilizados pelo Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente - CONPAM
até 31 de julho de cada ano. Porém, como destaca o §4° do art. 18, a partir de 2010
cada requisito deve ser cumprido até o dia 30 de junho de cada ano para que o
município possa se beneficiar do ICMS Socioambiental no ano seguinte.
3.4.14. Piauí Criado através da Lei nº 5.813, de 03 de dezembro de 2008, o ICMS
Ecológico implantado no estado é viabilizado pelo Selo Ambiental, um documento de
certificação ambiental apresentado em três categorias, de acordo com o nível de sua
gestão dos recursos naturais e meio ambiente.
A inclusão do critério tornou necessária algumas modificações na redação da
lei que dispõe sobre mecanismo de distribuição do ICMS aos municípios (Lei n°
5.001, de 14 de janeiro de 1998). A Lei n° 5.886, de 19 de agosto de 2009 confere à
59 Redação dada pelo Decreto nº. 29.881, de 31 de agosto de 2009.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
66
esta uma nova redação, determinando, no art. 3°, que 75% da cota-parte de direito
dos municípios seja aplicada sob o critério valor adicionado, 10% distribuído
proporcionalmente à população de cada município, 10% em relação à área territorial
e 5% a ser distribuído aos municípios que se destacarem na proteção ao meio
ambiente60.
No inciso V, art. 3°, é apresentado uma escala gradual do percentual a ser
repassado pelo ICMS Ecológico. No 1° ano de implantação deste, em 2009, o
repasse sob este critério foi de 1,5%, duplicado para o exercício de 2010. A partir de
2011, no entanto, a lei estabelece o percentual fixo em 5%.
Conforme anteriormente citado, o repasse dos 5% é condicionado ao
recebimento do Selo Ambiental. O art. 1°, § 2°, inciso I da Lei n° 5.813/08 apresenta
uma lista com nove questões ambientais a serem tratadas por todas as prefeituras.
Para obter o Selo Ambiental categoria A, o município deve cumprir ao menos seis
delas. O selo B exige que sejam ao menos quatro. Já o selo de categoria C exige a
solução para três das questões apresentadas.
Dada a hierarquização do Selo Ambiental, o percentual a ser repassado aos
municípios que conquistem o selo também segue uma hierarquia. Dessa forma, no
1º ano de implantação, 0,7% foi destinado aos municípios com Selo Ambiental
categoria A, 0,5% aos de categoria B e 0,3% aos de categoria C, totalizando 1,5%
do ICMS Ecológico estabelecido para a época. Em 2010, considerando o repasse de
3%, cada categoria de selo recebeu, respectivamente, 1,3%, 1% e 0,7%. A partir de
2011 o estado repassará 5% da cota-parte, distribuídos, na ordem, em 2% para os
municípios com Selo Ambiental A, 1,65% para o que possuam o Selo Ambiental B e
1,35% para os que tenham o Selo Ambiental C.
Conforme art. 4° da Lei nº 5.813/08, cabe à Secretaria Estadual do Meio
Ambiente e dos Recursos Hídricos SEMAR controlar, fiscalizar e administrar o
cumprimento da lei. O artigo destaca que a SEMAR atribuirá, com a aprovação do
CONSEMA, quais municípios receberão ou não o Selo Ambiental com base nos
questionários respondidos pelos órgãos municipais. Para tanto, é preciso que o
município possua uma legislação sobre a política municipal de meio ambiente que
leve em conta as peculiaridades locais e que obedeça às legislações federal e
estadual. Esclarece, ainda, que a avaliação anual dos critérios permite que outros
60 Para ver os critérios e percentuais de repasse do ICMS no Piauí, ver Anexo XIII.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
67
municípios conquistem o Selo Ambiental, assim como possibilita que os que já o
detém subam ou desçam de categoria do Selo Ambiental
Ressaltamos que durante todo o processo de pesquisa para este trabalho
tivemos dificuldade de encontrar informações referentes aos repasses municipais em
função do ICMS Ecológico de cada estado. Por conta disso, apresentamos uma
tabela com o valor de arrecadação do ICMS relativo ao exercício de 2010:
Quadro 2: Arrecadação do ICMS valores correntes 2010
UF Total ICMS 2010 (R$)
Relação (%)
UF Total ICMS 2010 (R$)
Relação (%)
AC 581.480* 0,23 PB 2.525.758 0,98
AL 2.080.200* 0,81 PR 12.536.414 4,86
AP 487.382 0,19 PE 8.411.014 3,26
AM 5.553.217 2,15 PI 1.919.740 0,74
BA 12.142.989 4,70 RJ 23.001.955 8,91
CE 6.148.950 2,38 RN 2.842.084 1,10
DF 4.600.669 1,78 RS 7.094.690 2,75
ES 6.964.845 2,70 RO 1.953.728 0,76
GO 8.170.085* 3,17 RR 161.616 0,06
MA 2.948.126 1,14 SC 10.366.271 4,02
MT 5.336.867 2,07 SP 92.316.759 35,77
MS 4.641.114 1,80 SE 1.851.549 0,72
MG 27.187.513* 10,53 TO 1.120.113 0,43
PA 5.175.262 2,00 TOTAL 258.120.390 100 * Valor provisório Em verde, os estados que possuem ICMS Ecológico. Fonte: COTEPE/ICMS http://www.fazenda.gov.br/confaz/boletim/. Acesso em: 15 fev. 2011.
Os valores de arrecadação do ICMS são importantes indicadores
econômicos. Para mostrar o impacto negativo dessa disparidade na consecução de
políticas de redistribuição de recursos, calculemos o valor do ICMS Ecológico de
São Paulo e Tocantins, que apresentam, respectivamente, o menor (1%) e o maior
(13%) repasse a partir dos dados do quadro.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
68
Como já mencionado na página 37, a legislação estadual que define os
critérios para a redistribuição dos 25% de ICMS a que cada estado tem direito não
tem como teto os 25% (18,75%+6,25%) destinados aos municípios, mas somente os
6,25% ou seja, 25% dos 25% citados no inciso IV do art. 158. Sendo assim:
São Paulo R$ 69.237.569,25 Estado (75%)
+ R$ 23.079.189,75 Municípios (25%)
R$ 92.316.759,00 TOTAL
Municípios 23.079.189,75 = R$ 5.769.797,44 milhões aprox. R$ 17.309.392,31 VA (75%)
4 R$ 5.769.797,44 Lei estadual (25%)
Lei estadual 5.769.797.44 X 1= R$ 230.791,90 milhões aprox.
25
Tocantins R$ 840.084,75 Estado (75%)
+ R$ 280.028,25 Municípios (25%)
R$ 1.120.113,00 TOTAL
Municípios 280.028,25 = R$ 70.007,06 milhões aprox. R$ 210.021,19 VA (75%)
4 R$ 70.007,06 Lei estadual (25%)
Lei estadual 70.007,06 X 13 = R$ 36.403,67 milhões aprox. 25
Frisamos que não podemos concluir a maior eficiência do modelo paulista
apenas com o indicado no exercício: afinal, devemos considerar as particularidades
territoriais de cada estado. Ao admitirmos que o território não é homogêneo,
reconhecemos a legitimidade de valores diferenciados para atender a territórios
diferenciados. Contudo, procuramos mostrar a partir do exercício que a contrastante
realidade econômica entre as unidades federativas brasileiras é difícil de ser
aplacada até mesmo após a implementação de políticas que deveriam minimizar
esses efeitos.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
69
3.5. Casos de uso do ICMS Ecológico para a regulação do território Apresentamos a seguir alguns casos, a maioria colhidos em reportagens
disponíveis na internet, para ilustrar alguns efeitos redistributivos do ICMS Ecológico.
De acordo com Augusto Miranda, assessor técnico da Secretaria do Meio
municípios que tenham um potencial maior de arrecadação de ICMS por não terem
restrição ao uso do solo de seus territórios podem contribuir pela preservação de
espaços territoriais de outros; diz, ainda, que tal atitude não beneficia somente o
município auxiliado, mas o estado como um todo. Como esses municípios possuem
sérias restrições ao desenvolvimento de atividades economicamente produtivas,
nada mais justo que aqueles que se beneficiam com a não existência desses
espaços em seus territórios contribuam com os demais. Dessa forma, todos os
com restrição ao uso do solo deixam de arrecadar o valor adicionado (FRANCO,
2006, p. 98-99)
Destaca Jatobá (2003, p. 22) que, invariavelmente, os impactos redistributivos
geram conflitos entre os atores governamentais e os municípios perdedores. Se, por
um lado, os municípios perdedores na repartição da cota-parte do ICMS sob critério
ambiental resistem à adoção do instrumento, os ganhadores, por outro, raramente
se articulam em contrapressão. Assim sendo, a voz política dos perdedores é quase
sempre mais alta do que a dos ganhadores, influenciando tanto o executivo quanto o
legislativo.
Fato é que a instalação do critério ambiental na redistribuição do ICMS tem
produzido impactos diretos em áreas ameaçadas pela expansão das cidades, pois a
partir desse mecanismo os estados tem autonomia para influenciar o processo de
desenvolvimento dos municípios. Seja incentivando determinadas atividades, seja
coibindo outras, o ICMS Ecológico é um instrumento de Estado alternativo ao
crescimento via atividades economicamente produtivas. É, também, um modo de
ressarcir os municípios que, por interesse de seus estados, devem limitar a
expansão urbana em prol de outros.
Loureiro (2000, p. 105-106) apresenta em seu trabalho um exemplo do efeito
cascata produzido pelo ICMS Ecológico na região onde se situa o último trecho do
rio Paraná onde não há barragens para a produção de energia. Há
aproximadamente 30 anos, Guaíra, cidade paranaense que passou por um profundo
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
70
declínio econômico a partir dos anos 1970 por conta da perda de seu maior
patrimônio natural o Parque Nacional de Sete Quedas, submergido sob a
barragem de Itaipu , em conjunto com ONGs e com a comunidade científica (em
especial a Universidade Estadual de Maringá e outras faculdades isoladas) lutam
pela recuperação de pelo menos parte do parque. A possibilidade de repasse
através do ICMS Ecológico fez com que dirigentes locais, aliados ao Ministério
Público, iniciassem um movimento que em 1993 criou três unidades de conservação
de uso regulamentado (APAs) nos municípios de Vila Alta, São Jorge do Patrocínio e
Altônia. Estas deram origem, através de negociações com o estado, através do
imposto verde, à Estação Ecológica da Ilha Grande. Em seguida, a sensibilização do
governo federal fez criar, em 1997, o Parque Nacional da Ilha Grande e a APA (Área
de Proteção Ambiental) Federal das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná. O autor
assevera que para o sucesso das ações citadas foi imprescindível o compromisso
das esferas federal, estadual e municipal e destaca a criação do Consórcio de
Proteção das APAs Municipais CORIPA por iniciativa dos municípios. As três
prefeituras envolvidas, em uma decisão conjunta, contrataram profissionais e
Outro exemplo da região ocorreu em Guaraqueçaba, município litorâneo
paranaense encravado em um dos trechos mais bem preservados de Mata Atlântica.
Atualmente é o segundo maior recebedor de ICMS ecológico do estado atrás
apenas de São Jorge do Patrocínio, que abriga o Parque Nacional da Ilha Grande.
Guaraqueçaba é cercada pelo Parque Nacional de Superagui, pela Estação
Ecológica de Guaraqueçaba e por três Reservas Particulares do Patrimônio Natural
(RPPNs): Salto Morato, da Fundação O Boticário; Itaqui, da organização não-
governamental Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educação Ambiental
(SPVS); e Quedas do Sebuí, de dois moradores locais. A presença dos papagaios-
de-cara-roxa, espécie endêmica na região e ameaçada de extinção, é também
responsável pelos limites ao desenvolvimento econômico da cidade.
A motivação pela conservação da natureza e a melhoria da qualidade de vida
das comunidades de pescadores que moram nas dezenas de ilhas do entorno não é
restrita apenas a conservação das reservas naturais existentes no município. De
acordo com Ivair Barbosa Colombes, secretário municipal de Meio Ambiente,
Agricultura e Pesca de Guaraqueçaba, o IAP sugeriu diversos projetos alternativos
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
71
que poderiam ser desenvolvidos pela prefeitura para a preservação e manutenção
das áreas. Um dos projetos adotados foi o da construção de um aterro sanitário,
iniciada em 2009 e com previsão de capacidade de duas toneladas de lixo por dia,
além da implantação de coleta seletiva após a inauguração do aterro (MARQUES,
2009).
A contribuição do imposto verde para municípios com situação semelhante é
notável. No caso de Guaraqueçaba, dos R$ 5,3 milhões do ICMS repassados pelo
estado em 2008, R$ 3,6 milhões tem origem na versão ecológica (67,9%). Outro
exemplo é o município de Piraquara, que, responsável por 70% do fornecimento de
água para a região metropolitana de Curitiba, recebeu R$ 8,6 milhões de ICMS
Ecológico em 2008 R$ 8,3 milhões, frisa-se, somente por conta dos mananciais
(MARQUES, 2009). Caso como os citados ilustram como o bem ambiental deixa de
ser um ônus aos municípios que podem contar com uma política pública orientada
para o cuidado ao meio ambiente.
De acordo com Colombes, o dinheiro proveniente do ICMS Ecológico não
precisa ser investido obrigatoriamente em projetos ambientais, desde que utilizado
para melhorias na comunidade. Dos R$ 13 milhões arrecadados pela prefeitura de
Guaraqueçaba em 2008, o percentual proveniente do ICMS Ecológico foi somado
aos demais, contribuindo, assim, para a manutenção das 33 escolas da prefeitura,
de 12 unidades básicas de saúde, do hospital municipal com 16 leitos, para a folha
de pagamento de 449 funcionários públicos e demais despesas (MARQUES, 2009).
Cada vez mais municípios aderem ao ICMS Ecológico em estados onde a
política vigora. Marília, município paulista, terá a partir de 2011 o direito de receber o
imposto verde. Para Mário César Vieira Marques, secretário municipal do meio
ambiente, a criação da estação ecológica, que abrange duas bacias hidrográficas e
é abrigo de nascentes que compõem o manancial da Bacia do Aguapeí-Peixe, trará
benefícios que vão além da proteção ambiental, pois a estação contará com uma
unidade de pesquisa científica e atividades de educação ambiental. A estação
também será aberta para visitas mediante prévio agendamento (IATECOLA, 2011).
Embora popularizado como ICMS Ecológico, há estados que escolheram
outro nome para enfatizar seu caráter social. Assim ocorreu com o Ceará e
Pernambuco, onde tal política é denominada ICMS Socioambiental. No Ceará, o
critério ambiental representa 2%; em Pernambuco, 3% (1% relativo a unidades de
conservação e 2% para tratamento de resíduos sólidos).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
72
O ICMS Ecológico pode também servir como moeda de troca para que
municípios relutantes em manter áreas verdes ou em abrigar determinadas obras de
interesse estadual cedam áreas de seus municípios. Para a construção do Aterro
Sanitário Regional e Consorciado da Região Metropolitana do Cariri (RMC), no
Ceará, foi preciso uma análise de viabilidade para a escolha do município que
abrigará a obra. De acordo com Joaquim Cartaxo, da Secretaria das Cidades, a
escolha pelo município do Crato se deu em conjunto com a Superintendência
Estadual do Meio Ambiente (Semace). Segundo o prefeito, Samuel Araripe, houve
dificuldade para a escolha do terreno por conta da legislação que impede que
aterros sejam construídos a menos de 20 quilômetros de aeroportos o que dificulta
a construção em Juazeiro do Norte a até mesmo em parte do Crato. Opondo-se à
ideia equivocada que a maioria das pessoas, diz, tem em relação ao aterro, destaca
como vantagens a economia de transporte (do lixo) para a cidade, o aumento na
arrecadação do ICMS Ecológico e perspectiva de construção de uma usina de
geração de energia. O investimento para a obra será de R$ 12 milhões, com
recursos do Governo do Estado, por meio da Secretaria das Cidades e do Banco
Mundial e deverá ter a administração consorciada de dez municípios, com destaque
para a RMC (SANTOS, 2010).
Experiência semelhante ocorreu em Gravatá, a 80 quilômetros de Recife
(PE). O município recebeu R$ 2 milhões de ICMS Ecológico em 2005 por conta da
construção de um aterro sanitário onde funcionava antes um lixão. Detalhe: a obra
custou R$ 500 mil. Além do benefício ambiental e social já que parte dos antigos
catadores do lixão foram empregados pela empresa responsável pela construção do
aterro , a área não é mais rodeada por ratos e urubus, como antigamente. Com a
área valorizada, foi iniciada quase ao lado do antigo lixão a construção de um
condomínio de luxo, além da implantação de um cinturão verde com árvores nativas
e eucaliptos no entorno (ICMS, 2005). Destaca-se que a valorização da área
acarreta numa maior arrecadação de outros tributos, já que traz consigo, por
exemplo, o aumento no valor do IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana) cobrado.
A dificuldade em sistematizar a que patamar andam as discussões para a
aplicação do ICMS Ecológico nos demais estados deve-se, em parte, a falta de uma
posição oficial por parte das autoridades estaduais. Informações do gênero foram
encontradas em websites como o Tributo Verde (http://www.tributoverde.org), mas
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
73
que, no entanto, carecem de fontes e data da coleta dos dados. Apresentamos um
quadro com as informações mais atualizadas:
Quadro 3: Estados brasileiros com ICMS Ecológico em fase de discussão e percentuais propostos para os repasses em relação às unidades de conservação e outros.
Estado Unidades de conservação, terras
indígenas e outras áreas especialmente protegidas (%)
Outros critérios ambientais (%)
Bahia 2,5 2,5
Espírito Santo 5,0 3,0
Santa Catarina 1,25 3,75
Pará 8,75 5,0
Rio Grande do Norte 5,0 -
Goiás 4,0 1,0 NOTAS: (1) Espírito Santo apresenta cinco propostas alternativas de Lei, sendo que os critérios e
os percentuais constante na tabela, diz respeito a primeira proposta. (2) Santa Catarina apresenta seis propostas alternativas, sendo que os critérios e os
percentuais constante na tabela, dizem respeito a uma proposta de consenso liderada pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA).
Fonte: Marra (2005), adaptado por Oliveira e Murer (2010)
De acordo com Marques (2009), até 2009 somente Roraima e Maranhão não
possuíam ainda iniciativas em andamento para a implantação do ICMS Ecológico.
Algo
compensação e estímulo fiscal à manutenção do meio ambiente está ganhando
3.6. Globalização e norma na construção territorial brasileira A mudança no paradigma do desenvolvimento, tratado na Introdução,
contribuiu para as grandes transformações no modo de se pensar a economia a
partir da segunda metade do século XX. Com a globalização foi possível também
transformar o modo de se fazer a economia, graças ao desenvolvimento do meio
técnico-científico-informacional última etapa da história do meio geográfico,
caracterizada pela profunda interação entre ciência e técnica (SANTOS, 2008, p.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
74
234 e 238). Para Santos (2004), a técnica como intermediária entre a natureza e o
com o homem, do homem com as coisas, bem como as relações das classes sociais
ANTOS, 2004, p. 16). Como frisa, dado o fato
da união entre ciência e técnica ter ocorrido sob a égide do mercado, a ideia de
ciência, bem como a de tecnologia e a de mercado global devem ser encaradas
conjuntamente para uma nova interpretação acerca da questão ecológica, pois as
mudanças que ocorreram na natureza a partir de então se subordinaram a essa
lógica (SANTOS, 2008, p. 238).
O fenômeno que Santos (2000) denomina globalitário é uma forma de
universalização perversa que capta mão-de-obra barata dos países
subdesenvolvidos pra produzir a baixo custo produtos para exportação e eleva as
taxas de lucros dos países que integram o centro do sistema de acumulação. O
autor afirma que tais objetivos só podem ser alcançados com uma mundialização da
economia e do consumo, das trocas e do mercado, do capital sob todas as suas
formas e do trabalho. Até mesmo o Estado torna-se internacionalizado, não apenas
por suas funções externas, mas também por suas funções internas como a de
assegurar as condições do crescimento econômico em nível mundial (SANTOS,
2004, p. 16-17).
De acordo com Scaff e Tupiassu (2004, p. 15-16), a globalização é um
fenômeno em franca expansão, embora paradoxalmente tenha surgido por conta da
própria uma explosão nacionalista em várias partes do globo61. Outro paradoxo é
sua atuação quase exclusiva na livre circulação do capital financeiro. Na contramão,
animosidades entre Estados, protecionismo alfandegário e até mesmo questões de
segurança tem afastado a possibilidade da livre circulação de pessoas e bens, tal
como ocorre com o capital.
A influência do modo capitalista de produção no modelo de Estado pode ser
vista na política neoliberal, que, pautada pelo enxugamento das atribuições estatais,
tem entregado à iniciativa privada setores onde antes atuava para se dedicar mais à 61 Diz Santos (2008, p. 269-270) que os progressos técnicos e as formas atuais de realização da vida econômica tornam as redes cada vez mais globais. No entanto, estas seriam incompreensíveis se apenas as enxergássemos a partir de suas manifestações locais ou regionais. Afirma ser possível reconhecer através das redes três níveis de solidariedade:nível mundial, nível dos territórios dos Estados e nível local. O autor define o nível território dos Estados como uma formação socioespacial resultante de um contrato e lienfraquece as fronteiras e compromete o contrato, mesmo se ainda restam aos Estados numerosas
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
75
criação de novos mecanismos de regulação para os setores concedidos (SCAFF;
TUPIASSU, 2004, p. 16). O Estado fiscalizador atende aos interesses do
neoliberalismo, assim, ao assegurar as regras do jogo econômico. No Brasil, alguns
exemplos das agências nacionais de normatização são a ANA (águas), a ANEEL
(energia elétrica), a ANP (petróleo, gás natural e biocombustíveis) e a ANVISA
(vigilância sanitária), além das agências estaduais de regulação.
O modo capitalista de produção também agrava as disparidades e acelera o
processo de concentração econômica e geográfica (SANTOS, 2004, p. 23). O
espaço como veículo de capital e instrumento da desigualdade social é refletido na
sua organização nas escalas mundial, nacional, regional e local. Para Antas Jr.
(2005, p. 51) a dinâmica das instâncias sociais não podem ser enquadradas nos
esquemas teóricos que procuram lhes explicar, pois, ao contrário da ciência, a
realidade é instável. Destaca também a necessidade de compreender o espaço
geográfico como um condicionador impregnado de intencionalidade. Para ilustrar,
apresentamos uma proposta de periodização feita por Cataia para a transição do
espaço ecológico para o espaço geográfico (veja na página seguinte). Portanto, para compreender a intencionalidade impregnada no espaço
geográfico, Antas Jr. (2005, p. 51 e 57) afirma ser preciso que os geógrafos
conheçam mais profundamente o direito, pois somente assim será possível
acompanhar o raciocínio de Milton Santos na definição de espaço geográfico como
conjuntos de sistemas de objetos (a materialidade) indissociáveis de conjuntos de
sistemas de ações (a sociedade).
Diz Martin haver um consenso entre juristas, cientistas políticos e
historiadores em definir o Estado Moderno como um ordenamento político surgido na
Europa a partir do século XVI (MARTIN, 1993, p. 27). Tal formação está diretamente
associada ao reaparecimento do direito romano no Ocidente nos séculos XIII e XVI
como um instrumento de definição das formas e dos mecanismos do poder
monárquico contra o feudalismo. Portanto, o crescimento do Estado garantiu o
desenvolvimento do direito como a parte visível do poder e que acabou por ser
utilizada contra a própria monarquia (Foucault, 1993, apud CATAIA, 2001, p. 100).
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
76
Quadro 4: Proposta de periodização para a escala do mundo. Espaço Ecológico
(Teleonomia) Espaço Geográfico (Intencionalidade)
Meio natural/orgânico/
pré-agrícola
Meio técnico Meio técnico-
científico
Meio técnico-científico e informacional
Há uma lógica
natural, uma
coerência biológica.
A regulação é dada
pelas estações do
ano.
O tempo é cíclico:
aquele das estações
do ano
A lógica natural é
suplantada pela
lógica instrumental.
Passa a haver um
tempo social.
Os objetos técnicos
passam a receber
uma carga de
ciência, de um
explicação que
pode ser
reproduzida em
laboratórios, por
exemplo: a
agronomia e o
cruzamento de
espécies vegetais.
Completa-se
tecnicamente a
separação entre
energia e informação
em escala planetária.
Tudo toma a forma
da informação,
sendo esta o motor
deste novo período.
Fonte: Cataia (2001, p. 23).
Scaff e Tupiassu (2004, p. 19) indicam este momento como o ponto de partida
para o surgimento dos direitos fundamentais. Afirmam que com o tempo, porém, a
defesa do cidadão contra o Estado absolutista não era de fato válida para todos,
pois ficou evidente que tais direitos valiam apenas para os que detinham o poder
econômico, negado aos demais. A existência de direitos e garantias fundamentais
não assegurava a igualdade para seu acesso; para tanto, foi preciso ampliá-los para
alcançar as prestações positivas que a sociedade necessita que sejam
desenvolvidos pelo Estado ou por ele impostas. Por isso os autores refutam a
A passagem se dá há 10 mil anos, ou seja, a 8000 anos a.C., quando da 1ª Revolução Agrícola no Oriente Médio.
A passagem se dá com a Revolução Industrial (Século XVIII) na Europa.
Tem início nos EUA e Europa. O marco é a 2ª Guerra Mundial.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
77
expressão geração de direitos, que pressupõe o ultrapassamento de um conjunto de
direitos; preferem a expressão dimensão de direitos, mais adequada por imprimir a
ideia de ampliação.
A ampliação dos direitos iniciais, quando exercidos e garantidos pelo
ordenamento jurídico, asseguram não somente os direitos da pessoa contra o
a necessária intervenção do Estado para diminuir as desigualdades sociais e
Uma nova compreensão dos direitos fundamentais tornou possível o
reconhecimento e a legitimação de direitos para as futuras gerações, não restritos,
portanto, ao indivíduo contra o Estado ou inerente apenas a uma certa coletividade
como é, por exemplo, aos prejudicados por um determinado dano ambiental ou aos
consumidores insatisfeitos. O relativismo das distâncias entre diferentes porções do
planeta, ocasionado pelo desenvolvimento do meio técnico-científico-informacional
tornaram políticas nacionais muito dependentes entre si, de tal forma que qualquer
alteração na ordem de um país acarreta influências imediatas em outros (SCAFF;
TUPIASSU, 2004, p. 19).
De acordo com Antas Jr. (2005, p. 52), a sociedade busca produzir e controlar
seu território ao mesmo tempo. As formas produzidas, assim como as não
produzidas, mas bem humanizadas, se dão através de atritos e condicionamentos,
gerando, assim, uma forma peculiar de regulação. Por isso, a rigidez da norma
jurídica e da forma geográfica são partes indissociáveis no processo de regulação do
território. Tanto é assim que Santos (2004, p. 33) afirma ser o espaço a mais
representativa das objetificações da sociedade, por acumular, ao longo do tempo, as
marcas das práxis acumuladas.
Se a organização do espaço é fruto de normas, uma estrutura normativa
ultrapassada dificulta o surgimento de um outro modo de se pensar o espaço. Diz
Santos (2004):
Podemos verdadeiramente imaginar uma mudança de sistema político-econômico à qual o espaço responderia imediatamente através de uma mudança paralela e dentro da mesma direção? [...] O fato, porém, é que cada estrutura do todo reproduz o todo. Assim, em uma fase de transição, as estruturas vindas do passado, ainda que parcialmente renovadas, tenderão a continuar reproduzindo o todo tal como era na fase precedente. Todavia, se cada estrutura do espaço é a instância social de mais lenta metamorfose e adaptação. Por isso, ela poderá continuar, por muito tempo,
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
78
a reproduzir o todo anterior, a situação que se deseja eliminar (SANTOS, 2004, p. 75-76).
Antas Jr. (2005, p. 169-172) afirma que atualmente o Brasil passa pelo
terceiro período da formação territorial. O primeiro, nos primeiros séculos de colônia,
foi calcado for formas de regulação autóctones, híbridas e estrangeiras (do ponto de
vista do colonizador) junto às Ordenações do Reino (Afonsinas, Manuelinas e
Filipinas), o direito canônico e as leis extravagantes (de caráter excepcional e
oriundas da metrópole) regeram as relações entre a sociedade e o território. No
segundo período, iniciado com a independência e mais intensificado após a
proclamação da República, a formação territorial brasileira transitou para uma
economia urbano-industrial, que aos poucos deu origem ao modelo de capitalismo
brasileiro, fortemente estatizado e desigual. O Estado assumiu para si a tarefa de
unificação sócio-territorial, tomando a frente de setores produtivos e daqueles
tradicionalmente regulados pelo Estado entre eles o de planejamento territorial e o
fisco. Hoje, contudo, o país passa por um período de transição, reflexo do
neoliberalismo. O autor apresenta alguns setores que permanecem sob a
responsabilidade do Estado: segurança (apesar do serviço de segurança privado ser
bastante expressivo), carceragem (embora, nos últimos anos, a privatização de
prisões e a gestão privatizada tenham se tornado mais comuns), forças militares,
fisco, pesquisa e sistema financeiro.
A sociedade brasileira contemporânea, estruturada a partir da década de
1930, é, para Moraes (2005, p. 16-17), marcada pelos processos que o território
brasileiro conheceu desde o período colonial, a saber: a conquista territorial, o
padrão dilapidador dos recursos, a dependência econômica externa, a concepção
estatal geopolítica, o Estado patrimonial, a sociedade excludente e a tensão
federativa. Somada à influência externa, a modernização acarretou no aumento das
disparidades regionais e na concentração de renda, pois as obras de infraestrutura,
bem como as indústrias, foram alocadas de forma bastante seletiva do ponto de
vista espacial, de modo que os benefícios desse processo foram também altamente
seletivos do ponto de vista social.
Para a discussão sobre do papel do Estado na formação territorial, cabe,
antes, apresentar uma definição de território:
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
79
Entende-se por território na concepção clássica da geografia política como espaço de exercício de um poder, o qual no mundo moderno se define como um poder basicamente centralizado no Estado. Trata-se, portanto, da área de uma soberania estatal, delimitada pela jurisdição de uma dada legislação e de uma autoridade. O território é, assim, qualificado pelo domínio político de uma porção na superfície terrestre (MORAES, 2005, p. 139).
Para Moraes (2005, p. 140) o grande agente de produção do espaço é o
os e das infraestruturas, o
construtor dos grandes sistemas de engenharia, o guardião do patrimônio natural e o
dos argumentos do autor em xeque, pois hoje é cada vez mais comum, por exemplo,
licitações para a construção de grandes infraestruturas para o Estado; porém, ainda
que influenciado, o Estado permanece soberano no que tange o controle sobre os
usos do território e, consequentemente, sobre o patrimônio natural. Tanto é que,
apesar da relativização das fronteiras, advinda do processo de globalização, Santos
(2004, p. 26) não acredita que a utilidade delas tenha diminuído, porque as
necessidades políticas e de segurança, bem como a preservação das riquezas
naturais e o meio ambiente, não permitem negligenciar os espaços anteriormente
considerados vazios ou neutros, principalmente se eles forem também alvo da
cobiça de outros países. A Amazônia é um bom exemplo para ilustrar a situação.
Para Scaff e Tupiassu (2004, p. 16-18), as novas formas de organização da
sociedade, bem como a formação de grandes blocos econômicos tem criado a
necessidade de repensar os conceitos de soberania, território e povo e, portanto, a
concepção e o papel do Direito na sociedade. O centro de decisões de um país,
hoje, encontra-se parcialmente deslocado para outras partes do mundo, por agentes
públicos e privados nem sempre próximos a sua realidade. Dizem:
Por conseguinte, a delimitação do Direito como objeto de aplicação de normas estatais (soberania), sobre determinada área geográfica (território), a fim de regular as relações entre as pessoas (povo) encontra-se colocada em cheque [sic], sendo necessário pensarmos o Direito globalmente, como um instrumento de desenvolvimento entre as nações, centrado na dimensão humana global (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 18)
Santos (1988, apud MARTIN, 1993, p. 66-67) afirma que, ao mesmo tempo
em que o espaço é padronizado para atender às necessidades da produção
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
80
globalizada, as regiões tornam-se distintas versões da mundialização isto é,
quanto mais receptivas às influências externas, mais as regiões se singularizam.
Cataia (2001, p. 27) afirma que o capitalismo fez com que todos os países
produzissem novas divisões internas ao território nacional para torná-lo mais
funcional à produção. Por isso, afirma, o território não é apenas a base da
propriedade privada e da produção, mas também base de todo poder político. Não
há Estado sem território, assim como não há território sem compartimentações
políticas isto é, sem fronteiras.
Moraes (2005, p. 145-146) destaca que um país com as características
geográficas como as do Brasil deve ter como categoria central do planejamento
estratégico o conceito de fundos territoriais, porque, de acordo com o próprio, o
rebatimentos no espaço, evitando conflitos de objetivos e contraposição de
continentais, mas também às particularidades das condições ecológicas e dos
fundamentos jurídico-econômicos o fato do Brasil ser um dos poucos países a não
ter seu território plenamente construído (Moraes, 1988, apud MARTIN, 1993, p. 114).
Por isso é de grande relevância o adequado tratamento da questão ambiental na
Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).
O meio ambiente como questão de interesse global também repercute para
além das fronteiras nacionais. Em parte, atribui-se aos prejuízos causados pelos
impactos ambientais que não obedecem necessariamente as fronteiras políticas,
mas também à preocupação com as próximas gerações.
O Direito Tributário é fortemente centrado na noção de território. Embora um
instrumento de arrecadação, deve ser pensado como um instrumento para a
realização de políticas públicas cujas benesses não são limitadas ao seu país
somente, nem somente estendidas à geração atual. Dizem Scaff e Tupiassu:
(...) é imprescindível levar em consideração a divergência existente entre um direito tributário eminentemente nacional, formal e centrado na arrecadação, e o impacto da globalização, que elimina as fronteiras nacionais na circulação de bens e, especialmente, na circulação de serviços, fazendo com que seja necessário colocar o direito tributário a serviço das demais áreas do conhecimento, no presente caso, da Ecologia, ao tratar da tributação ambiental (SCAFF; TUPIASSU, 2004, p. 21)
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
81
O Estado, porque soberano no que tange o controle sobre os usos do
território e todos os recursos nele contidos, sociais e naturais e,
consequentemente, sobre o patrimônio natural, parte de nosso objeto de estudo
também busca exercer uma regulação sobre as populações. No entanto, ao invés de
extrair força de trabalho através de um certo conjunto de controles, mais próprio das
corporações, o Estado obtém servidões dos produtos do trabalho (isto é, as mais
variadas formas de impostos), em troca da manutenção da ordem (ANTAS JR.,
2005, p. 172-173).
Um dos papéis do Direito é implementar políticas públicas, responsáveis por
alavancar a sociedade para o alcance dos valores estabelecidos pelos Princípios
Jurídicos. Tais princípios se traduzem, por exemplo, no direito concedido pela
Constituição da República brasileira ao meio ambiente equilibrado por sua
essencialidade à qualidade de vida para as presentes e futuras gerações. Portanto,
não é possível ignorar a finalidade social do Direito Tributário, que pode ser
amplamente utilizado em benefício dos interesses coletivos administrados pelo
Estado. Os tributos, em função de sua própria natureza, devem exercer uma
finalidade eminentemente voltada para o bem comum.
O Brasil não é o único país com política fiscal orientado para este fim. De
acordo com Loureiro (2001, apud Ribeiro, 2008, p. 4), alguns países africanos, além
de Belize, Canadá, Colômbia, Costa Rica, França, Guatemala, Honduras, Nicarágua,
Panamá , e também a Comunidade Econômica Europeia adotaram medidas
semelhantes, com a redução de tributos e incentivos financeiros para a manutenção
dos recursos naturais e da biodiversidade.
A Constituição brasileira de 1988 adota o princípio de ação cooperada entre
os níveis de governo. À União cabe, entre outras atribuições, estabelecer
macroestratégias de ocupação do espaço, instalar equipamentos e infraestruturas,
gestar os fundos territoriais e a utilização dos recursos naturais. A operacionalização
dessas diretrizes deve ser dada pela implementação das políticas federais, pelo
estímulo e indução das políticas estaduais e municipais e também pelo
convencimento e legitimação da sociedade (MORAES, 2005. p.145).
No caso brasileiro, como já abordado, não se trata de uma política nacional, já
que o recolhimento e aplicação do tributo destinado ao ICMS Ecológico é de
atribuição dos estados. O fator social do tributo se dá com a intervenção do Estado
sobre o domínio econômico-ambiental para a correção de falhas trazidas por ações
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
82
danosas ao meio ambiente e negligenciadas até então (SCAFF; TUPIASSU, 2004,
p. 24-25).
Cataia (2001) apresenta em sua tese críticas ao número crescente de
municípios criados no país. Entre os argumentos apresentados, destaca que mais de
70% dos municípios possuem menos de 20 mil habitantes e que grande parte não
possui receita própria para manter prefeituras e câmaras de vereadores, essenciais
para a gestão. São, portanto, dependentes do Fundo de Participação dos
Municípios62. Affonso (1998, apud CATAIA, 2001, p. 156-157) é enfático ao afirmar
que a crise federativa brasileira está apoiada na crise fiscal, fruto da ruptura do
padrão de financiamento público que ocorreu entre o final dos anos 1980 e início dos
anos 1990, responsável por diminuir a capacidade da União em articular as esferas
subnacionais. Endossamos a opinião de Cataia por também acreditarmos que o
território brasileiro cumpre papel de destaque nessa crise, pois se a política está
ancorada no território, logo a política fiscal é também territorial.
visando grandes capitais, foi (e ainda é) responsável por grandes transformações no
território. Porém, após 1988, a lacuna de poder deixada pelo governo federal
permitiu que governos locais dessem espaço para que a economia globalizadora
invasora organizasse o território como fosse à ela mais conveniente (CATAIA, 2001,
p. 129 e 160). Diz o autor:
O capital produtivo stricto senso é seletivo na sua expansão, não se interessa por toda a extensão do território. O capital vai procurar aqueles lugares que por uma série de razões lhe proporcione mais lucros, como é da lógica de seu funcionamento: força de trabalho mais barata; menores impostos; leis ambientais mais flexíveis; sindicatos mais fracos; legislações trabalhistas e fiscais mais dóceis. Além do território como norma: densidades técnicas; equipamentos públicos, infra-estrutura e circulação e comunicação, etc. É assim que o capital se aproveita da contingência de um espaço já construído para aprofundar as desigualdades e as diferenciações sociais e territoriais, que são o motor de novas compartimentações territoriais (CATAIA, 2001, p. 97).
Por isso, afirma que o aumento do número de municípios no Brasil não é
apenas um problema fiscal, mas reflexo da entrega do território à lógica econômica,
que foge ao controle do Estado brasileiro e que não responde pelos seus anseios
(CATAIA, 2001, p. 169). 62 O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é uma transferência prevista na Constituição. Para mais detalhes, ver art. 159 da Constituição Federal de 1988.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
83
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Procuramos com este trabalho apresentar o papel do Direito Tributário na
consecução de políticas públicas para a amenização de disparidades regionais. Ao
nosso ver, o ICMS Ecológico não deve ser analisado apenas como uma política
ambiental, mas também como uma política tributária aliás, foi por este motivo que
prefeitos paranaenses mobilizaram-se por mudanças no repasse aos municípios.
A Geografia é uma disciplina que tem aspectos da temática ambiental dentro
de seu horizonte tradicional de pesquisa; tanto é que a relação natureza/sociedade é
uma constante em suas discussões. Porém, não negamos a contribuição das
referências buscadas em outras áreas de conhecimento, pelo contrário: optamos
pela interdisciplinaridade como forma de enriquecimento ao tema, mesclando o
conhecimento adquirido durante a graduação com as novas informações adquiridas
durante a pesquisa.
Apresentamos logo de início duas distintas versões para a origem do
pensamento pró-ecológico. De um lado, há uma corrente que atribui seu surgimento
à constatação de que o crescimento econômico a qualquer custo implicaria na
ameaça à qualidade de vida e à própria vida dos homens; de outro, há quem afirme
que a conscientização sobre a importância do meio ambiente na manutenção da
vida é, na verdade, pretexto para garantir os recursos que alimentam o modo
capitalista de produção. Não questionamos a sinceridade daqueles que realmente se
empenharam em fazer da questão ambiental uma questão política nem daqueles
preocupados com as implicações dos danos ambientais a longo prazo; porém, as
conclusões do relatório Meadows e o direcionamento das discussões em Estocolmo
demonstram que, por trás do questionamento sobre novas formas de
desenvolvimento mais dóceis ao meio ambiente, falava mais alto a preocupação das
nações desenvolvidas e detentoras do controle de capital mundial em garantir os
recursos para a perpetuação de seu poder, baratear os custos de produção e
cala mundial. Estamos, portanto, mais
inclinados aos argumentos de Dupuy do que os apresentados por Santos (2003).
As disparidades regionais existentes hoje remontam à época do Brasil
imperial, agravadas ainda mais com a aplicação de um peculiar modelo de
federalismo que, na contramão do modelo norte-americano, estabeleceu que cada
província se tornaria um estado federado. A inviabilidade desses estados em
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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manter-se sem depender do poder central, bem como as inconsistências nos textos
constitucionais tem levado a uma crise no pacto federativo. Os avanços e
retrocessos no processo de autonomia dos estados são reflexos dos projetos de
Estado ao longo do tempo, assim como a atual configuração espacial de cada um.
Não podemos ignorar também a contribuição das políticas fiscais na organização
espacial brasileira. Um conjunto de fatores foram os responsáveis pelas
contrastantes realidades de cada estado; assim sendo, o abismo político-econômico-
social que separa o sul do norte do país é prova de que a famigerada definição de
Milton Santos para espaço como um acúmulo desigual de tempos não poderia ser
mais concisa.
Destaque na organização do território brasileiro notadamente no século XX
, o vertiginoso crescimento no número de municípios no Brasil foi responsável pela
formação de um novo pacto territorial. A descentralização do poder significou o
fortalecimento da vida local e propiciou a ocupação e o adensamento populacional
em diversos pontos do território. No entanto, a proliferação de municípios evidenciou
que tal processo era suscetível às mesmas fragilidades enfrentadas pelos estados.
O elevado número de municípios dependentes de repasses externos, assim como as
discrepâncias existentes entre os municípios situados em um mesmo estado
demonstra que o atual modelo de federalismo brasileiro é incapaz de lidar com os
conflitos que o próprio federalismo alimentou.
A Constituição Federal de 1988 representou um marco no processo de
autonomia dos estados e municípios. Com a flexibilização no repasse dos tributos da
União aos estados, cada um pode criar critérios próprios para a redistribuição do
montante recebido aos municípios.
Os tributos representam papel de destaque na definição de políticas públicas.
As políticas fiscais, quando orientadas para atender ao bem comum, tornam-se
muito mais que um meio de arrecadação. Por isso não é exagero afirmar que os
tributos possuem uma finalidade indiretamente social se considerarmos sua
importância para a manutenção da administração pública. Também não podemos
subestimar seu poder de transformação espacial, dada sua capacidade de induzir ou
restringir determinadas atividades econômicas.
O ICMS Ecológico tem sido de grande ajuda aos municípios menos populosos
ou aos que menos geram circulação de mercadorias. Inicialmente implantado em
alguns estados como uma política compensatória, seu impacto na realidade dos
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
85
municípios principalmente nos de perfis supracitados impulsionou a criação de
áreas de preservação. Ao subverter a ordem de -
-r
recompensar os municípios que se sentiam prejudicados por não disporem de
indústrias ou por terem de manter uma parte do município preservada para atender a
outros municípios.
Com o tempo, fora
ambientais; foram alguns dos outros condicionantes a regularização de áreas
indígenas, as obras de saneamento básico, as obras de captação e distribuição de
água, a coleta e tratamento de resíduos sólidos e a implementação de políticas
municipais de meio ambiente. O viés socioambiental do imposto verde em alguns
estados, que condicionam o repasse aos índices dos sistemas público de saúde e
educação municipais, representa uma tentativa por parte dos estados em estimular a
melhoria desses setores.
Acreditamos que o grande mérito do ICMS Ecológico é atender a um
problema corrente dos pequenos municípios sem o aumento da carga tributária,
pois, como já tratado, o ICMS Ecológico não é um novo imposto e sim uma proposta
de rearranjamento dos critérios de repasse que cada estado deve destinar aos seus
municípios.
A respeito da política adotada por cada estado, cabe apontar algumas
particularidades. O Paraná, por ser primeiro estado a adotar o ICMS Ecológico,
apresenta critérios e percentuais de repasse estabilizados há anos, diferentemente
do que ocorre nos estados onde tal política é mais recente e ainda não
completamente implementada. Destacamos à atenção dada a área dos faxinais,
própria e única do Paraná. Em São Paulo, no entanto, há tempos discute-se a
possibilidade de aumentar o percentual repassado sob o critério espaços territoriais
especialmente protegidos. Além disso, a lei paulista contempla apenas as unidades
de conservação estaduais, desestimulando, assim, as iniciativas por parte do
governo federal, dos municípios e de particulares para a criação de novas unidades.
critérios de distribuição do ICMS e que, na nossa opinião, deveria servir de
exemplo a outros estados. Embora o percentual para atender ao critério meio
ambiente seja pequeno, destacamos que os numerosos critérios da lei mineira
permitem uma distribuição mais justa entre os municípios.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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A crítica ao ICMS Ecológico gaúcho é pela falta de transparência sobre o real
percentual repassado, já que é embutido no critério área territorial dos municípios.
Destacamos a iniciativa de Rondônia e do Rio de Janeiro em contemplar as RPPNs
e do Mato Grosso em fazer o mesmo com as terras indígenas. O Mato Grosso do
Sul, embora seja de conhecimento geral possuir tribos indígenas, não as coloca
como critério para o repasse do ICMS Ecológico.
O ICMS Socioambiental, aplicado em Pernambuco e no Ceará, consideram o
coeficiente inverso de mortalidade infantil para o repasse. Diferem, no entanto, no
critério educacional: Em Pernambuco é considerado o número de alunos
matriculados no ensino fundamental das escolas municipais, enquanto no Ceará é
considerada a taxa de aprovação dos alunos do 1° ao 5° ano do ensino fundamental
e a média dos alunos do 2° ao 5° ano em avaliação de aprendizagem. Para ambos
os casos, destacamos a inclusão do critério social ao ambiental como forma de
incentivar os municípios a olharem com mais cuidado essas áreas.
O estado do Tocantins é o que apresenta, atualmente, o maior repasse para
atender a critérios ambientais: 13%. Destaque ao percentual destinado
exclusivamente aos municípios que possuem uma política municipal de meio
ambiente, sem dúvida um estímulo para que os municípios se organizem em torno
da questão. No Piauí, a criação do Selo Verde hierarquiza os municípios conforme
seu nível de gestão dos recursos naturais e meio ambiente. Na contramão, o Acre,
apesar de destinar 20% do ICMS ao seu ICMS Verde a partir de 2014
ultrapassando, assim, o percentual praticado hoje por Tocantins apresenta lacunas
em sua legislação, o que torna o texto dúbio e inaplicável.
Ante todo o exposto, constatamos que a política tributária brasileira é
responsável por distorcer as disparidades regionais ao garantir maiores repasses
aos municípios com atividades economicamente produtivas. Se é possível
encontrarmos dentro de um mesmo estado municípios com realidades bem distintas,
ao diminuirmos a escala de análise percebemos que há dentro de um mesmo país
estados com realidades igualmente distintas. Assim sendo, por mais que um estado
se empenhe em amenizar as desigualdades dentro de seu território, o próprio deve
se submeter a uma lógica tributária na qual é sujeito a ficar em desvantagem em
comparação aos demais. O abismo existente entre os estados do sul e do norte do
Brasil, alimentado pela espacialização do sistema capitalista de produção, cresce à
medida em que a própria política fiscal do país corrobora com a situação, ao priorizar
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
87
investimentos em obras de infraestrutura e produção direcionado a atender as
regiões mais economicamente produtivas.
Por outro lado, não devemos ignorar que o ICMS Ecológico é a uma
contribuição oblíqua ao meio ambiente. Da mesma forma como Dupuy não credita a
reorientação política acerca da questão ambiental à tomada de consciência sobre o
impacto das atividades humanas à Terra, sabemos que a criação do imposto verde
não teve uma motivação puramente ambiental. Foi somente porque alguns
municípios paranaenses se uniram por um interesse comum que o ICMS Ecológico
saiu do papel. E seu sucesso na ampliação de áreas de conservação e incentivo a
práticas ambientalmente corretas é mais devido ao retorno tributário aos municípios
do que a pretensa conscientização ambiental.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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<http://www.al.rs.gov.br/Legis/Arquivos/13.028.pdf>. Acesso em: 30 set. 2010.
RONDÔNIA. Lei Complementar n° 115, de 14 de junho de 1994. Disciplina a
distribuição das parcelas do Imposto sobre Operações Relativa à Circulação de
Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação ICMS, destinadas aos municípios. Disponível
em: <http://www.portal.sefin.ro.gov.br/site/arquivos/anexos/473.1980896015088LC94-115-
DISTRIB%20PARC%20ICMS%20AOS%20MUNICIPIOS.PDF>. Acesso em: 10 out. 2010.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
105
______. Lei Complementar n° 147, de 15 de janeiro de 1996. Altera e acrescenta
dispositivos à Lei Complementar nº 115, de 14 de junho de 1994, e dá outras
providências. Disponível em:
<http://www.portal.sefin.ro.gov.br/site/arquivos/anexos/52.31394529513822LC96-
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______. Decreto-Lei n° 1.144, de 12 de dezembro de 2002. Dispõe sobre o
Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza de Rondônia -
SEUC/RO e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=4ccb5929-36fd-4ea6-
8b70-a1fa7089d81b&groupId=41601>. Acesso em: 10 out. 2010.
SÃO PAULO (Estado). Lei n° 8.510, de 29 de dezembro de 1993. Altera a Lei nº
3201, de 23 de dezembro de 1981, que dispõe sobre a parcela, pertencente aos
municípios, do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à
Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS. Disponível em:
<http://www.ambiente.sp.gov.br/legislacao/estadual/leis/1993%20Lei%208510.pdf>.
Acesso em: 10 out. 2010.
TOCANTINS. Lei n° 765, de 27 de junho de 1995. Dispõe sobre os critérios de
distribuição das parcelas municipais do ICMS, da compensação recebida em
transferência da união, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.al.to.gov.br/arq/AL_arquivo/22050_Lei765_95.pdf>. Acesso em: 02 out.
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______. Lei n° 1.323, de 04 de abril de 2002. Dispõe sobre os índices que
compõem o cálculo da parcela do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos
Municípios, e adota outras providências. Disponível em:
<http://sinat.naturatins.to.gov.br/sigie/controle/inicial/lei.pdf>. Acesso em: 02 out.
2010.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
106
WEBSITES CONSULTADOS <http://www.ambiente.sp.gov.br/municipioverdeazul/>
<http://www.scielo.org>
<http://www.fazenda.gov.br/confaz/boletim/>
<http://www.fiscolex.com.br>
<http://www.ibge.gov.br/estadosat/index.php>
<http://www.icmsecologico.org.br>
<http://www.iucn.org>
<http://www.tributoverde.com.br>
<http://www.wwf.org.br>
Segue uma lista com websites de todos os órgãos públicos estaduais consultados.
Acre <http://www.ac.gov.br> Portal de Informações do Governo do Estado do Acre.
<http://www.aleac.net> Assembleia Legislativa do Estado do Acre.
<http://www.sefaz.ac.gov.br> Secretaria de Estado da Fazenda do Acre.
Amapá <http://www.al.ap.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Amapá.
<http://www.sefaz.ap.gov.br> Secretaria da Fazenda do Estado do Amapá.
<http://www.sema.ap.gov.br> Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Estado do Amapá.
Ceará <http://www.al.ce.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Ceará.
<http://www.sefaz.ce.gov.br> Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará.
<http://www.semace.ce.gov.br> Superintendência Estadual do Meio Ambiente do Ceará.
Mato Grosso <http://www.al.mt.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso.
<http://www.sefaz.mt.gov.br> Secretaria de Estado de Fazenda do Mato Grosso.
<http://www.sema.mt.gov.br> Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Mato Grosso.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
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Mato Grosso do Sul <http://www.al.ms.gov.br> Assembleia Legislativa de Mato Grosso do Sul.
<http://www.sefaz.ms.gov.br> Secretaria de Estado de Fazenda do Mato Grosso do Sul.
<http://www.sema.ms.gov.br> Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Estado do Mato
Grosso do Sul.
Minas Gerais <http://www.almg.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais.
<http://www.fazenda.mg.gov.br> Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais.
<http://www.semad.mg.gov.br> Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável de Minas Gerais.
Paraná <http://www.legislacao.pr.gov.br> Casa Civil do Governo do Estado do Paraná.
<http://www.meioambiente.pr.gov.br> Portal do Meio Ambiente do Paraná.
<http://www.pr.gov.br/iap> Instituto Ambiental do Paraná.
<http://www.sefaz.pr.gov.br> Secretaria de Estado da Fazenda do Paraná.
<http://www.sema.pr.gov.br> Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos
do Paraná.
Pernambuco <http://www.alepe.pe.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco.
<http://www.cprh.pe.gov.br> Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos de
Pernambuco.
<http://www.sectma.pe.gov.br> Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente do
Estado de Pernambuco.
<http://www.sefaz.pe.gov.br> Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco.
Piauí <http://www.alepi.pi.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Piauí.
<http://www.sefaz.pi.gov.br> Secretaria de Fazenda do Estado do Piauí.
<http://www.semar.pi.gov.br> Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Piauí.
<http://www.tce.pi.gov.br> Tribunal de Contas do Estado do Piauí.
Rio de Janeiro <http://www.alerj.rj.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.
O ICMS Ecológico como instrumento de justiça fiscal ambiental: um caso dos novos instrumentos de regulação do território
108
<http://www.ambiente.rj.gov.br> Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro.
<http://www.fazenda.rj.gov.br> Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro.
<http://www.feema.rj.gov.br> Instituto Estadual do Ambiente do Rio de Janeiro.
Rio Grande do Sul <http://www.al.rs.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul.
<http://www.sefaz.rs.gov.br> Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul.
<http://www.sema.rs.gov.br> Secretaria do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul.
Rondônia <http://www.ale.ro.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia.
<http://www.sedam.ro.gov.br> Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental de
Rondônia.
<http://www.sefin.ro.gov.br> Secretaria de Finanças do Estado de Rondônia.
São Paulo <http://www.al.sp.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.
<http://www.ambiente.sp.gov.br> Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.
<http://www.fazenda.sp.gov.br> Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo.
Tocantins <http://naturatins.to.gov.br/> Instituto Natureza do Tocantins.
<http://recursoshidricos.to.gov.br> Secretaria de Recursos Hídricos e Meio Ambiente do
Estado do Tocantins.
<http://www.al.to.gov.br> Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins.
<http://www.sefaz.to.gov.br> Secretaria da Fazenda do Estado do Tocantins.
<http://www.seplan.to.gov.br> Secretaria do Planejamento e Meio Ambiente do Estado do
Tocantins.
i
ANEXO I
Quadro I: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Paraná
Critérios Até 1991 (%) A partir de 1992 (%) Valor adicionado 80 75
Valor produção agropecuária 8 8
Número de habitantes do município 6 6
Superfície territorial do município 2 2
Número de propriedades rurais 2 2
Cota fixa 2 2
Ambiental - 5
TOTAL 100 100 Fonte: PARANÁ (1990).
ANEXO II
Quadro II: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em São Paulo
Critérios Até 1993
(%) A partir de 1994 (%)
Valor adicionado 80 76
População 13 13
Receita tributária própria 5 5
Cota fixa 2 2
Espaços territoriais especialmente protegidos - 0,5
Reservatório de água para geração de energia - 0,5
Área cultivada - 3
TOTAL 100 100 Fonte: SÂO PAULO (1993).
ANEXO III
Quadro III: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em Minas Gerais
Fonte: MINAS GERAIS (2000; 2009) e JOÃO (2004).
Critérios 1989 até 1991 (%)
1992 até 1995 (%)
1996 (%) 1997 (%) 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%) 2001 (%) 2002 (%) 2003 (%) 2004 (%) 2005 até 2008 (%)
2009 (%) 2010 (%)
A partir
de 2011 (%)
Valor adicionado 94,39 93,96 88,047 83,457 79,486 79,550 79,55 79,632 79,644 79,656 79,668 79,68 79,68 79,68 75
Área geográfica - - 0,333 0,666 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
População - - 0,666 2,042 2,71 2,71 2,71 2,71 2,71 2,71 2,71 2,71 2,71 2,71 2,7
População dos 50
municípios mais
populosos
- - 0,666 1,332 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Educação - - 0,666 1,332 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Produção de alimentos - - 0,333 0,666 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Patrimônio cultural - - 0,333 0,666 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Meio ambiente - - 0,333 0,666 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1,1
Gasto com saúde - - 0,666 1,332 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Receita própria - - 0,666 1,332 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1,9
Cota mínima - 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5
Municípios mineradores 5,61 0,11 1,5 0,75 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,1
Mateus Leme - - 0,204 0,1873 0,0135 0,0903 0,0452 0,032 0,024 0,016 0,008 - - - -
Mesquita - - 0,087 0,0777 0,0584 0,0391 0,0195 0,016 0,012 0,008 0,004 - - - -
Recursos hídricos - - - - - - - - - - - - - - 0,25
Municípios sede de
penitenciárias - - - - - - - - - - - - - - 0,1
Esportes - - - - - - - - - - - - - - 0,1
Turismo - - - - - - - - - - - - - - 0,1
ICMS Solidário - - - - - - - - - - - - - - 4,14
Mínimo capitã - - - - - - - - - - - - - - 0,1
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
iii
ANEXO IV
Quadro IV: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em Rondônia
Critérios 1982 até 1994 (%)
1995 até 1996 (%)
A partir de 1997 (%)
Valor adicionado 75 75 75
População 5 0,5 0,5
Superfície territorial municipal 9 0,5 0,5
Valor da produção agropecuária 8 5 5
Índice igualitário 3 19 14
Ambiental - - 5
TOTAL 100 100 100 Fonte: JOÃO (2004).
ANEXO V
Quadro V: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Amapá
Critérios 1994 até 1997 (%)
1998 (%)
1999 (%)
2000 (%)
2001 (%)
A partir de
2002 (%) Valor adicionado 75 75 75 75 75 75
População 12 2,2725 2,2725 2,6 2,6 2,6
Área territorial 3 1,1375 1,1375 1,1375 1,1375 1,1375
Índice igualitário 10 - - - - -
População dos 3
municípios mais
populosos
- 2,2725 2,2725 2,2725 2,2725 2,2725
Educação - 2,2725 2,2725 2,6 2,6 2,6
Área cultivada - 1,1375 1,1375 1,4 1,4 1,4
Patrimônio
cultural - 1,1375 1,1375 1,4 1,4 1,4
Ambiental - 1,1375 1,1375 1,4 1,4 1,4
TOTAL 100 100 100 100 100 100 Fonte: AMAPÁ (1993; 1996).
iv
ANEXO VI
Quadro VI: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Rio Grande do Sul
Critérios
1982 até
1997 (%)
1998 até
2007 (%)
2008 (%)
2009 (%)
2010 (%)
A partir de
2011 (%)
Valor adicionado 75 75 75 75 75 75
População 7 7 7 7 7 7
Área do município* 7 7 7 7 7 7
N° propriedades rurais 5 5 5 5 5 5
Produção primária 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5
Cota igualitária 2,5 - - - - -
Relação inversa da
taxa de evasão
escolar**
- 1 1 0,8 0,6 0,4
Relação inversa do
coeficiente de
mortalidade infantil**
- 1 1 0,8 0,6 0,4
Percentual entre pop.
de cada município no
Plano Básico de Ações
de Mútua Colaboração
- 0,5 - - - -
Percentual entre a
pontuação de cada
município no PIT
- - 0,5 0,5 0,5 0,5
Relação inversa do
VAF*** - - - 0,4 0,8 1,2
TOTAL 100 100 100 100 100 100 * O ICMS Ecológico do Rio Grande do Sul está embutido nos 7% que é proporcionalmente distribuído a partir da relação percentual entre a área do município e o triplo das áreas de preservação ambiental, terras indígenas e as inundadas por barragens. (Lei n° 11.038/97, art. 1°, inciso III) ** Assumirão 0,2% em 2012 e será extinto a partir de 2013. *** Assumirão 1,6% em 2012 e, a partir de 2013, será fixado em 2%. Fonte: RIO GRANDE DO SUL (1981; 1997; 2007; 2008).
v
ANEXO VII
Quadro VII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Mato Grosso
Critérios 1989 até 1993 (%)
1994 até 2000 (%)
2001 até 2003 (%)
A partir de 2004 (%)
Valor adicionado 80 77 75 75
Receita própria 8 8 6 4
População 7 4 2 4
Área do município 3 2 1 1
Cota igualitária 2 9 9 11
Saneamento ambiental - - 2 -
Unidade de conservação/
Terra indígena
- - 5 5
TOTAL 100 100 100 100 Fonte: JOÃO (2004) e MATO GROSSO (2004).
ANEXO VIII
Quadro VIII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Mato Grosso do Sul
Critérios 1991 (%)
1992 (%)
1993 até 2001 (%)
2002 (%)
2003 (%)
A partir de 2004
(%) Valor adicionado 94 88 75 75 75 75
Cota fixa 6 12 12 10 8,5 7
Área geográfica - - 5 5 5 5
Número de eleitores - - 5 5 5 5
Receita própria - - 3 3 3 3
Ecológico (UC)* - - - 2** 3,5 5
TOTAL 100 100 100 100 100 100 * A LCP n° 77/94 se torna realidade a partir de 2002. ** A Lei n° 2.259/01 determina a gradualidade na implementação do critério ecológico. Fonte: JOÃO (2004).
vi
ANEXO IX
Quadro IX: Critérios e percentuais de repasse do ICMS em Pernambuco
Critérios 1991 até
04/2002 (%) 05/2002 até 12/2002 (%)
2003 (%) A partir de 2004
(%) Valor adicionado 100 95 90 75
Unidades de conservação63 - 1 1 1*
Tratamento de resíduo
sólido - - - 2*
População - 2 4 -
Saúde** - 0,5 2 2*
Educação*** - 1 2 2*
Receita própria - 0,5 1 1*
Participação relativa do
município - - - 17
TOTAL 100 100 100 100 * ICMS Socioambiental. ** Conforme Lei n° 12.432/03, o critério corresponde, a partir de 2004, ao inverso do coeficiente de mortalidade infantil dos municípios. *** Conforme Lei n° 12.432/03, o critério corresponde, a partir de 2004, ao número de alunos matriculados no ensino fundamental de escolas municipais. Fonte: PERNAMBUCO (2003) e JOÃO (2004).
63 As unidades de conservação têm um percentual máximo de 10% no índice ecológico de um município; o valor que ultrapassar este percentual deverá ser repartido com todos os municípios que possuam UCs. (JOÃO, 2004).
vii
ANEXO X
Quadro X: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Tocantins
Critérios
1996 até
2002 (%)
2003 (%)
2004 (%)
2005 (%)
2006 (%)
A partir de
2007 (%)
Valor adicionado 85 82,5 80,2 78,9 75,6 75
Cota igual 10 9 8,5 8 8 8
População 2,5 2,5 2,4 2,3 2,2 2
Área territorial 2,5 2,5 2,4 2,3 2,2 2
Pol. Mun. de Meio Ambiente - 0,5 1 1,5 2 2
UCs e terras indígenas - 1 1,5 2 2,5 3,5
Controle/combate queimadas - 0,5 1,5 1,5 2 2
Saneamento/conservação da
água/coleta e destinação lixo - 1 1,5 2 3,5 3,5
Conservação/manejo do solo - 0,5 1 1,5 2 2
TOTAL 100 100 100 100 100 100 Fonte: TOCANTINS (1995; 2002)
ANEXO XI
Quadro XI: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Rio de Janeiro
Critérios 1991 até 1997 (%)
1998 até 2008 (%)
2009 (%)
2010 (%)
2011 (%)
Valor adicionado 75 75 75 75 75
População 10 6,94 6,48 6,11 5,79
Área geográfica 7 7,7 7,19 6,79 6,43
Receita própria - 0,45 0,42 0,4 0,38
Cota mínima 8 8,18 8,18 8,18 8,18
Ajuste econômico - 1,73 1,73 1,73 1,73
Conservação ambiental - - 1 1,8 2,5
TOTAL 100 100 100 100 100 Fonte: ICMS (2007; 2009) e RIO DE JANEIRO (1990; 1996)
viii
ANEXO XII
Quadro XII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Ceará
Critérios 1992 (%) 1993 até 1996 (%)
1997 até 2007 (%)
Após 2008 (%)
Valor adicionado 78 75 75 75
População 12 15 5 -
Cota igualitária 10 10 7,5 -
Educação - - 12,5 18
Saúde - - - 5
Meio ambiente - - - 2
TOTAL 100 100 100 100 Fonte: CEARÁ (1993; 1996; 2007)
ANEXO XIII
Quadro XIII: Critérios e percentuais de repasse do ICMS no Piauí
Critérios 1989 até 1997 (%)
1998 até 2008 (%)
2009 (%) 2010 (%) 2011 (%)
Valor adicionado 75 75 75 75 75
População 12,5 - 11,75 11 10
Área territorial 12,5 12,5 11,75 11 10
ICMS Ecológico - - 1,5 3 5
TOTAL 100 87,5 + ?* 100 100 100 * O texto da Lei n° 5.001/98, disponível no website do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, apresenta o art. 3°, inciso criado outro critério ou, ainda, se houve mudanças em relação aos percentuais apresentados. Fonte: PIAUÍ (1989, 1998; 2008; 2009)