UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE - UFRN
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSADEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL - DESSO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIALMESTRADO
Magnólia Maria da Rocha Melo
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A TERCEIRA IDADE: UMAAVALIAÇÃO DO PROGRAMA IDOSO CIDADÃO DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOSSORÓ/RN
Natal, RN2004
Magnólia Maria da Rocha Melo
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A TERCEIRA IDADE: UMA AVALIAÇÃO DOPROGRAMA IDOSO CIDADÃO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE MOSSORÓ/RN
Dissertação apresentada ao Programa dePós-Graduação em Serviço Social, daUniversidade Federal do Rio Grande –UFRN, como exigência para a obtençãodo título de Mestre em Serviço Social, soba orientação do Prof. Dr. João BoscoAraújo Costa.
Natal/ RN
2004
AGRADECIMENTOS
Ao Senhor Jesus, razão de toda a minha existência, que esteve ao meu lado em
todo meu caminhar. “Mas tu, Senhor, és um Deus compassivo e benigno, longânimo,
e abundante em graça e em fidelidade” (Salmos 86:15).
Aos meus pais, pelo incentivo e pelo apoio para a concretização deste trabalho. “
Pois Deus ordenou: honra a teu pai e a tua mãe; e, quem maldisser a seu pai ou a
sua mãe, certamente, morrerá” (Mateus 15:4).
A Rosineide e a Luiz, que muito mais do que minha família, foram amigos e
incentivadores. Sem vocês eu não teria conseguido chegar até aqui. “ Levanta-te,
resplandece, porque é chegada a tua luz, e é nascida sobre ti a glória do Senhor’
(Isaias 60:1).
A Lígia e a Chaguinha, que não foram somente colegas ou amigos, mas irmãos que
compartilharam comigo todos os momentos dessa jornada. “ E chegando nós a
Jerusalém, os irmãos nos receberam alegremente” (Atos 21:17).
Ao meu orientador João Bosco, pela ajuda nos momentos de dificuldades, mas,
sobretudo, por acreditar em mim. “Instruidor dos néscios, mestre de crianças, que
tens na lei a forma da ciência e da verdade” (Romanos 2:20).
A todos os idosos do Programa Idoso Cidadão, fonte viva desse trabalho. “Na
velhice ainda darão frutos, serão viçosos e florescentes,Salmos” (92:14).
RESUMO
Nos últimos anos, o tema velhice tem despertado mais a atenção de
diversos setores da sociedade. O resultado disso é o aumento de reportagens,
artigos, monografias, dissertações e teses sobre ele.O Brasil está caminhando para
se tornar a sexta população de idosos no mundo, fruto do grande avanço
tecnológico, intensificado na segunda metade do século XX, facilitando as
conquistas da medicina, da saúde e da genética. Vale salientar que essa
problemática está inserida em um contexto social, político e econômico específico,
que é o da resignificação do poder local. É nessa conjuntura que situamos o
presente trabalho, que é um estudo sobre a avaliação de políticas públicas. Nesse
sentido, procuramos analisar a efetividade do Programa Idoso Cidadão, da
Prefeitura Municipal de Mossoró. O quadro de referência teórico-metodológico situa-
se na revisão da literatura sobre terceira idade, poder local e avaliação de políticas
públicas, observação assistemática; e entrevista semi-estruturada com os gestores,
os profissionais envolvidos e particularmente com os usuários do Programa, tendo
como meta averiguar como esses agentes percebem a implementação e os
resultados do Programa. Com este tratamento conceitual foi possível apreender as
condições em que se deu o estudo sobre a efetividade do referido programa para o
processo de inclusão dos idosos na sociedade. O Programa Idoso Cidadão é, sem
dúvida, um avanço no trabalho com os idosos e na inclusão destes na sociedade. É
um espaço para a construção da cidadania, embora apresente muitas limitações,
principalmente na área física e no quadro profissional. Constatou-se que, de modo
geral, o Programa atende às necessidades básicas de sua clientela. Portanto
podemos dizer que a avaliação da efetividade dessa política de atendimento ao
idoso se mostrou eficaz, uma vez que podemos perceber o quanto o programa é
importante para a vida de seus usuários, promovendo a elevação de sua auto-
estima e de sua aceitação como categoria social.
PALAVRAS-CHAVE: idoso, poder local, avaliação de políticas públicas
ABSTRACT
In the last few years, the subject of aging has been getting the attention of severalsections of the society more and more. The result of that is the increase of reports,articles, monographs, dissertations and thesis on that matter. Brazil is about tobecome the sixth place of seniors’ population in the world, result of the greattechnological progress, intensified in the second half of the 20th century, helping theadvances in medicine, health and genetics. It is valid to point out that such matter isinserted in a specific social, political and economical context, which is the re-signification of the local power. It is in that picture that this work is presented, being ita study about the evaluation of public politics. In that sense, we tried to analyze theeffectiveness of the Programa Idoso Cidadão (Senior Citizen Program), of theMunicipal City hall of Mossoró. The theoretical-methodological reference of this worklies in the revision of the literature about 3rd age, local power and evaluation of publicpolitics, non systematic observation; and semi-structured interviews with themanagers, the involved professionals and especially with the users of the Program,having as main goal finding out how those agents notice the implementation as wellas the results of the Program. With this conceptual treatment it was possible tounderstand the conditions of the study about the effectiveness of the referredprogram towards the process of the seniors’ inclusion in the society. The SeniorCitizen Program is, without a doubt, a progress in the work with the seniors as well asin their inclusion in the society. It is a space for the construction of the citizenship,although it holds a lot of limitations, mainly in the facilities field and in the professionalstaff. It was verified that, in general, the Program assists to the basic needs of itsclientele. Therefore we can say that the evaluation of the effectiveness of suchassistance politics to the senior was seen as effective, once we can notice howimportant it is for its users' life, promoting the increase of their self-esteem and oftheir acceptance as social category.
Key-words: senior, local power, evaluation of public politics
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Foto 01 – Mossoró atualmente...................................................................................59
Foto 02 – Salina em Areia Branca..............................................................................62
Foto 03 – Campo do Amaro.......................................................................................63
Foto 04 – Pólo Fruticultor Mossoró-Açu.....................................................................67
Foto 05 – UERN ........................................................................................................70
Foto 06 – ESAM.........................................................................................................70
Foto 07 – Mater Christi...............................................................................................71
Foto 08 – UNP ...........................................................................................................71
Foto 09 – CEFET ......................................................................................................72
Foto 10 – Centro de Apoio do Carnaubal..................................................................84
Foto 11 – Fachada do Cetro de Apoio do Carnaubal.................................................84
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – Proporção de Pessoas de 60 anos ou mais de idade 1990/1999.........21
Gráfico 02 – População Urbana e Rural....................................................................47
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 – Expectativa Média de
Vida.....................................................................30
Tabela 02 – IBGE/ Censo
2000..................................................................................30
LISTA DE SIGLAS
COEX – Comitê Executivo de Fitossanidade do Rio Grande do Norte
DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral
ESAM – Escola Superior de Agricultura de Mossoró
ICMS – Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEC – Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
JUCERN – Junta Comercial do Estado do Rio Grande do Norte
PIB – Produto Interno Bruto
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SESC – Serviço Social do Comércio
SINDVAREJO – Sindicato do Comércio Varejista
UERN – Universidade do Estado do Rio Grande do Norte
UNP – Universidade Potiguar
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...........................................................................................................13
I CAPÍTULO: SOCIEDADE, ESTADO E IDOSO........................................................20
1.1 – A CONSTRUÇÃO SOCIAL DO IDOSO............................................................21
1.2 – ENVELHECER NA SOCIEDADE BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA..............29
1.3 – A POLÍTICA NACIONAL DO IDOSO DO ESTADO BRASILEIRO....................37
II – CAPÍTULO: PODER LOCAL, POLÍTICAS PÚBLICAS E IDOSO........................45
2.1 – O PODER LOCAL NO BRASIL CONTEMPORÂNEO......................................46
2.2 – O PODER LOCAL E A POLÍTICA SOCIAL PARA O IDOSO............................52
2.3 – A AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O IDOSO...........................55
III – CAPÍTULO: AVALIAÇÃO DO PROGRAMA IDOSO CIDADÃO, DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE MOSSORÓ/RN........................................................59
3.1 – AS CARACTERÍSTICAS SOCIAIS, POLÍTICAS E ECONÔMICAS DA CIDADEDE MOSSORÓ...........................................................................................................593.2 – O ENVELHECIMENTO NA PERCEPÇÃO DO IDOSO EM MOSSORÓ...........74
3.3 – A AVALIAÇÃO DO PROGRAMA IDOSO CIDADÃO....................................... 82
CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................88
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................91
ANEXOS................................................................................................................... 95
MENSAGEM DE UM IDOSO
“ Se meu andar é hesitante e minhas mãos trêmulas,ampare-me...Se minha audição não é boa e tenho de me esforçar paraouvir o que você está dizendo, procure entender-me...Se minha visão é imperfeita e o meu entendimento éescasso, ajude-me com paciência...Se minhas mãos tremem e derrubam comida na mesa ouno chão, por favor, não se irrite, tentei fazer o melhor quepude...Se você me encontrar na rua, não faça de conta que nãome viu, pare para conversar sinto-me tão só...Se você na sua sensibilidade me vê triste e só,simplesmente partilhe um sorriso e seja solidário...Se lhe contei pela terceira vez a mesma "história" num sódia, não me repreenda, simplesmente ouça-me...Se me comporto como criança, cerque-me de carinho...Se estou com medo da morte e tento negá-la, ajude-me napreparação para o adeus...Se estou doente e sou um peso em sua vida, não meabandone, um dia você terá a minha idade...” (autor desconhecido)
13
INTRODUÇÃO
A discussão aqui posta, sobre a terceira idade, surgiu a partir da nossa
vivência e experiência profissional no Serviço Social do Comércio – SESC, a qual
nos suscitou inquietações e questionamentos sobre essa problemática. Partindo,
pois dessas inquietações, fizemos uma investigação e reflexão sobre políticas
públicas relativas ao idoso no município de Mossoró, mais especificamente os
programas e projetos destinados à terceira idade, implementados por instituições,
bem como por organizações não-governamentais, que constituem o terceiro setor, e/
ou pelo poder público nas três esferas de governo.
A articulação entre o tema da avaliação de políticas públicas e o idoso,
dá-se na medida em que os projetos e programas destinados à terceira idade,
particularmente os implementados pelo poder público, destacaram a exigência de
verificar-se, hoje, a efetividade dessas políticas, ou seja,como em qualquer política
pública, há a necessidade de avaliar a efetividade de seus resultados.
Como nos últimos trinta anos o poder público local (os municípios) tem
assumido novos papéis e responsabilidades, entre estas a de formular e
implementar políticas públicas, mesmo quando se trata de programas orientados e
financiados pela União, pensar as políticas públicas para a terceira idade, implica a
necessidade de discutir qual é, na atualidade, o papel do poder local no contexto
nacional.
Na contemporaneidade, as discussões sobre a terceira idade vêm
ganhando mais destaque nas várias esferas da sociedade. Prova disso, é a
crescente quantidade de registros sobre o tema, feitos por meio de reportagens,
artigos, monografias, dissertações e teses. Como exemplo podemos citar a
aprovação, pelo Congresso Nacional, do Estatuto do Idoso, documento que legitima
um conjunto de direitos sociais desta categoria, que ganhou nos anos de 1990,
visibilidade tanto pela sociedade quanto pelo poder público, federal, estadual ou
municipal.
A explicação para esse fato possivelmente reside no crescimento
significativo da expectativa de vida do ser humano, nas modificações do modelo
14
familiar, dos novos papéis assumidos pelos homens e mulheres, nas crescentes
exigências de novos direitos, dentre outros aspectos.
A família moderna sofreu profundas transformações, impulsionada, entre
outros fatores, pela industrialização e pela urbanização. O declínio da família
patriarcal, a participação das mulheres no mercado de trabalho, a revolução sexual,
os novos padrões culturais e de sociabilidade provocaram mudanças significativas
na estrutura familiar nas últimas décadas do século XX nas sociedades ocidentais,
centrais ou periféricas.
O envelhecimento da população mundial traz para a sociedade uma
questão que foi considerada durante muito tempo, como exclusiva das famílias ou da
caridade. Hoje o que podemos ver é que o idoso deixou de ser um assunto familiar
para se tornar uma questão inerente a toda a sociedade e, conseqüentemente, ao
Estado, uma vez que aquele tem direitos e necessidades que reclamam respostas
através de políticas públicas.
No Brasil, não é diferente, uma vez que estamos caminhando para nos
tornar a sexta população de idosos no mundo, resultado do grande avanço
tecnológico registrado na segunda metade do século XX, aliado às notáveis
conquistas da medicina, da saúde e da genética.
De acordo com estudos realizados sobre a terceira idade, verificamos
que, no Brasil, o aumento da população idosa, segundo projeções estatísticas,
chegará, nos próximos 20 anos, a aproximadamente 30 milhões de pessoas com
mais de 60 anos.
Esse crescimento reflete na relação entre a sociedade civil e o Estado,
uma vez que os múltiplos atores sociais, tais como sindicatos, partidos políticos,
organizações não-governamentais, dentre outros estão incorporando, em suas
propostas e programas, ações direcionadas aos idosos.
É nesse contexto que a problemática do idoso ganha visibilidade, deixa
de ser circunscrita às famílias, passando a ser uma questão social e, como tal,
exigindo do Estado brasileiro nas três esferas de governo – União, estados e
municípios – a implementação de políticas públicas específicas para atender às
necessidades daqueles e que se configuram em ações de caráter mais amplo do
que a simples assistência, uma vez que devem buscar a integração do idoso ao
meio no qual ele está inserido.
15
O resultado desse processo ganha espaço com a Constituição Federal de
1988, que trouxe para o centro das discussões a questão do idoso, culminando na
criação, em 1996, da Política Nacional do Idoso–PNI. As políticas sociais, em suas
várias áreas, sofreram transformações, uma vez que a descentralização das
políticas públicas, fruto também das inovações postas pela Constituição de 1988,
repercutiu na gestão e na implementação dessas políticas. Uma dessas inovações
foi a transferência de novas responsabilidades do poder local.
Essa descentralização incidiu diretamente na organização do poder local,
sofreu modificações significativas no Brasil nas últimas três décadas do século XX.
Até a década de oitenta do século passado, o poder, na esfera local era permeado
por relações coronelísticas nas pequenas e médias cidades e por relações
clientelistas e populistas nos médios e grandes municípios.
A partir daquele período, o poder local passou a ser visto como espaço de
democratização das relações entre o poder público e a sociedade. Nos anos de
1990, o poder público local, no Brasil, passou a ser protagonista do desenvolvimento
sócio- econômico local, através da implementação de políticas públicas sob sua
responsabilidade.
É também a partir dos anos de 1990 que o poder local no Brasil torna-se
potencializador de novos padrões de relacionamento entre o poder público e os
atores públicos e privados que constituem a sociedade local. Isso porque não se
pode deixar de considerar que, para receber os recursos da esfera federal para a
implantação de projetos e programas, os municípios tiveram de democratizar suas
relações com a sociedade, a partir da criação de canais de participação como os
conselhos, que se propõem elaborar, implementar e monitorar as políticas públicas
em âmbito local.
Essas mudanças relativas ao poder local no Brasil inserem-se em um
processo mais amplo, no qual temos a combinação da crise do Estado-Nação, do
processo de globalização e do neoliberalismo com as lutas dos atores sociais pela
descentralização e democratização, que permearam o campo político desde os anos
de 1970.
É nessa conjuntura, pautada pelos novos papéis assumidos pelos
municípios brasileiros que se situa o Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura
Municipal de Mossoró/RN. O censo demográfico realizado em 2000 pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE constatou que, em Mossoró, dos
16
218.413 habitantes, 15.510 têm mais de 60 anos, perfazendo um total de 7.7% da
população.
O mesmo censo destacou que parte significativa dos idosos
mossoroenses compõe-se de pessoas de baixa renda, o que demanda ao poder
público uma política social especifica que atenda as suas necessidades. Nesse
contexto, a Prefeitura Municipal de Mossoró, via Secretaria Municipal de Ação
Comunitária e Social, assume o trabalho de atendimento ao idoso, por meio do
Programa Idoso Cidadão, moldado pelos princípios da Política Nacional do Idoso-
PNI.
O Programa Idoso Cidadão, sediado na Secretaria Municipal de Ação
Comunitária e Social, localizada no bairro Santo Antonio, atende a uma média de
2.815 idosos, dos quais 523 são homens e 2266 são mulheres, divididos em trinta e
um grupos que funcionam nas zonas norte, sul, leste e oeste.
Através desse projeto, executado pela Prefeitura Municipal em parceria
com o Governo Federal, são implementadas atividades nas áreas psicossocial
buscando favorecer a integração social do idoso no que se refere à melhoria das
condições de enfrentamento da questão da velhice -era da educação, oferecendo
nas quais são organizados grupos para serem alfabetizados.
Na área da saúde, busca-se assistir o idoso em parceria com a Secretária
Municipal de Saúde, realizando palestras sobre as principais doenças da terceira
idade; na de lazer e cultura, desenvolvem-se atividades de recreação e passeios,
favorecendo o convívio grupal, com o objetivo de integrar e socializar o idoso; e na
do trabalho, proporcionam-se educação e terapia ocupacional.
A pesquisa Políticas Públicas para a Terceira Idade: uma Avaliação do
Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura Municipal de Mossoró/RN teve como objetivo
geral avaliar a efetividade da política de atendimento ao idoso executado pelo o
referido programa e, como objetivos específicos, verificar em que medida o
atendimento ao idoso no Programa Idoso Cidadão está articulado com a PNI e
identificar que lógica permeia as políticas sociais de enfretamento da questão social
dos idosos na cidade de Mossoró.
A nossa escolha em trabalhar a avaliação de políticas públicas se deu por
acreditarmos que ela não se configura como uma simples formalidade, que utiliza
cálculos matemáticos para exprimir um resultado exato englobando o que foi gasto e
o seu resultado. A avaliação não se limita somente a isso,mas configura-se em um
17
espaço mais amplo, no qual valores e o conhecimento sobre a realidade social estão
interligados, contribuindo para o resultado da pesquisa.
A avaliação de políticas públicas, de acordo com vários autores, dentre
eles Figueiredo e Figueiredo (1999), pode dar-se a partir dos critérios de eficiência,
eficácia e efetividade. Em nossa pesquisa realizamos uma avaliação da efetividade
do Programa Idoso Cidadão, pois estes nos permite ir além da avaliação de metas e
custos e averiguar em que medida o programa atinge o objetivo de transformar a
vida sócio–cultural dos seus usuários.
Salientamos que, mesmo sendo uma pratica recente em nossa cultura
política – administrativa, a avaliação da efetividade do gasto público, principalmente
com relação aos programas sociais, constitui exigência crescente em nosso país.
Isso ocorre por vários motivos, dentre os quais podemos destacar uma maior
participação dos diversos atores sociais, a descentralização e a busca de uma
administração pública transparente.
Para alcançarmos os objetivos propostos, realizamos o seguinte percurso
metodológico: na primeira etapa, realizamos a pesquisa bibliográfica em livros,
revistas, dissertações e teses que versam sobre terceira idade, poder local e
avaliação de políticas públicas para a construção do quadro teórico analítico.
Na segunda, desenvolvemos a pesquisa documental nos arquivos da
Prefeitura Municipal e especificamente nos do Programa Idoso Cidadão para
detectar os seus objetivos e as atividades propostas para a execução de suas
proposições. O passo seguinte foi realizarmos entrevistas semi-estruturadas com os
gestores do programa, com os profissionais envolvidos e particularmente com os
usuários do programa. Nessas entrevistas, buscamos averiguar como esses agentes
percebem a implementação e os resultados do programa. Também utilizamos a
observação assistemática nas reuniões e encontros das atividades do programa.
Considerando o significativo número de grupos de idosos que participam
do programa, elegemos dois deles para a pesquisa: o Centro de Convivência Hilda
Brasil Leite, localizado na zona sul da cidade, e o Centro de Apoio do Carnaubal, na
zona oeste. A escolha desses dois grupos se deu pelo fato de deterem o maior
número de idosos cadastrados. De cada centro, trabalhamos com uma amostra que
contemplou 05 idosos de cada grupo.
Vale salientar que a amostra de 10 idosos, dentro de um universo de
2.815, deu-se por alguns fatores, que, ao nosso ver, justificam o percentual
18
trabalhado. O principal deles diz respeito ao controle exato do número de idosos que
participam efetivamente do programa. A equipe técnica que compõe o Programa
Idoso Cidadão dispõe de um controle preciso dos idosos cadastrados, mas não tem
um controle exato da saída desses idosos. Há uma enorme variação da assiduidade
dos membros dos grupos, muitos dos quais deixam de participar das atividades e
não comunicam a sua saída, seja ela permanente ou provisória.
O grupo que se reúne no Centro de Convivência Hilda Brasil Leite tem
mais de 150 idosos cadastrados, mas em nossas visitas, observamos que a
freqüência às reuniões era de no máximo, 50 dias. No grupo que se reúne no
Centro de Apoio do Carnaubal, a realidade não é diferente, dos 120 idosos
cadastrados, a participação máxima era de 40 idosos.
Outro aspecto que nos chamou a atenção foi o de sempre os mesmos
idosos participarem das reuniões e dos eventos. Fundamentados nesses fatos,
calculamos a nossa amostra em 10% de um universo de noventa idosos. Além dos
idosos, trabalhamos também com os profissionais envolvidos no programa
(coordenadora, assistentes sociais e professor de educação física).
A escolha da entrevista semi-estruturada se deu por acreditarmos que,
por ela trabalhar com perguntas predeterminadas e, ao mesmo tempo, com
perguntas abertas, facilitaria nossa posterior análise dos dados. A proposta de
trabalhar a observação assistemática ou não estruturada se processou em virtude de
ser ela um instrumento útil para armazenar informações inerentes à realidade e que,
muitas vezes, não são expressas na voz dos entrevistados.
A pesquisa bibliográfica nos permitiu construir um referencial teórico inicial
que nos auxiliou ao traçarmos as diretrizes a serem seguidas na elaboração de um
plano geral para o nosso trabalho. Já a pesquisa de campo nos permitiu averiguar o
grau de efetividade alcançado pelo Programa Idoso Cidadão. Salientamos que essa
última pesquisa objetivou obter dados sobre um problema para o qual se procura
uma resposta, ou uma hipótese que se queira comprovar ou, ainda estabelecer
relações entre esses dados.
Já a escolha da pesquisa qualitativa para a avaliação da efetividade do
programa foi, ao nosso ver, a mais adequada na medida em que, procura dar
significado às falas dos sujeitos e às suas vivências sociais, partindo de sua
realidade e retomando a eles de forma crítica e reflexiva. Por se tratar de uma
19
elaboração coletiva, abre-se assim, um espaço mais amplo para discussão, haja
vista ser uma pesquisa que busca a complementaridade e não a exclusão.
Por meio desse processo, realizamos uma análise do conteúdo das falas
dos sujeitos acima especificados, buscando avaliar a efetividade ou não da política
pública que tem como foco o Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura Municipal de
Mossoró.
A presente dissertação é composta de três capítulos. No primeiro,
desenvolvemos uma reflexão sobre sociedade, Estado e idoso, o qual dividimos em
três subcapítulos, nos quais discutimos o idoso como uma construção social,
refletindo sobre o processo social do envelhecimento na sociedade brasileira
contemporânea e sobre a política que o Estado brasileiro desenvolve para a terceira
idade.
No segundo, fizemos uma reflexão sobre poder local, políticas públicas e
idoso, dividindo-o também em três subcapítulos, nos quais discutimos as mudanças
ocorridas em relação ao poder local no Brasil nos últimos trinta anos, a articulação
entre o poder local e a política social para o idoso e a avaliação de políticas públicas
destinadas aos idosos.
No terceiro e último, fizemos uma avaliação do Programa Idoso Cidadão,
da Prefeitura Municipal de Mossoró/RN. Nesse capítulo, traçamos um perfil da
cidade de Mossoró, do envelhecimento na percepção do idoso em Mossoró, e por
último, a avaliação do Programa acima destacado.
Nas considerações finais, discutimos algumas noções que poderão
contribuir para o desenvolvimento de novas pesquisas sobre a avaliação de políticas
públicas, uma vez que o presente tema constitui algo recente nos estudos e debates
acadêmicos e institucionais e, portanto, é bastante limitado em termos de estudos e
trabalhos publicados.
A avaliação está fortemente relacionada a determinados ideais de
igualdade e justiça social e, por essa razão, à expectativa de que as políticas
implementadas reduzam os índices de pobreza, desigualdade e exclusão social
existentes na sociedade brasileira. A correlação entre políticas e seus resultados tem
estado presente no discurso analítico das políticas públicas.
20
1 – SOCIEDADE, ESTADO E IDOSO
Nos últimos anos, o tema velhice tem despertado mais a atenção de
diversos setores da sociedade. O reflexo disso é a crescente quantidade de
trabalhos, sejam eles reportagens, artigos, monografias, dissertações ou teses. A
explicação para esse fato provavelmente reside no considerável aumento da vida
média do ser humano.
O envelhecimento da população mundial, de acordo com Guita G. Debert
(1999, p.113), traz para a sociedade uma questão que foi considerada, durante
muito tempo, “como própria da esfera privada familiar, uma questão de previdência
individual ou de associações filantrópicas”. Na contemporaneidade, o idoso deixa de
ser um assunto da família para se tornar uma questão pública.
No Brasil, essa problemática também é visível, pois estamos caminhando
para nos tornar a sexta população de idosos no mundo, fruto do grande avanço
tecnológico, intensificado na segunda metade do século XX, facilitando às
conquistas da medicina, da saúde e da genética.
Neste capítulo, discutiremos a relação entre o Estado, o idoso e a
sociedade. Nesse sentido, destacamos, no primeiro item do capítulo, o fato de que o
idoso é uma construção sócio-histórica, destacando os aspectos mais relevantes
desta construção nas sociedades ocidentais. Estas, a partir da segunda metade do
século XIX, começaram a tratar o processo de envelhecimento1 como uma fase da
vida do ser humano, assinalada pelo declínio físico e pela ausência de papéis
sociais. Para Debert (1999, p.14):
essa visão foi responsável por um conjunto de imagens negativasassociadas à velhice, mas foi também um elemento fundamentalpara a legitimação de direitos sociais, como a universalização daaposentadoria.
Vale salientar que, na contemporaneidade, essa visão conservadora
sobre a velhice está sendo revista. A tendência é pensar que essa etapa da vida
1 “Definidos em termos biológicos, o envelhecimento compreende os processos de transformações doorganismo que ocorrem após a maturação sexual e que implicam a diminuição gradual daprobabilidade de sobrevivência” (NERI, 2001,p. 43).
21
pode ser um momento para novas conquistas, aliadas às experiências vividas e aos
saberes acumulados.
No segundo item do capítulo, enfocaremos o processo sócio-cultural do
envelhecimento na sociedade brasileira contemporânea. De acordo com Debert
(1999, p.11), hoje, no debate sobre políticas públicas, “[...] a definição de novos
mercados de consumo e novas formas de lazer, o idoso é um ator que não mais está
ausente do conjunto de discursos produzidos”.
No terceiro e último item do capítulo, discutiremos a Política Nacional do
Idoso na sociedade brasileira, a qual expressa tanto o passado de acolhimento
institucional das demandas da terceira idade, quanto a construção do idoso como
ator social, sinalizando para as exigências postas para as políticas públicas
destinadas a esse segmento. Como analisa Debert (1999, p.230),
a criação de ator político implica o estabelecimento de laços sociaisentre indivíduos heterogêneos numa multiplicidade de outrosaspectos. O idoso como ator político converteu a solidariedade entregerações e a dimensão moral das políticas em uma questão centralda cidadania.
Salientamos que as ações desenvolvidas pelo Estado, voltadas para a
terceira idade, necessitam ser articuladas nas três esferas de governo – federal,
estadual e municipal – bem como com os espaços governamentais em cada uma
dessas áreas. O crescimento numérico dos idosos exige o seu reconhecimento
como atores políticos não somente pelo Estado, mas também pela sociedade civil,
uma vez que será ela a maior responsável pela transformação da percepção que a
sociedade têm sobre a velhice.
1.1 – A CONSTRUÇÃO SOCIAL DO IDOSO
Contemporaneamente, observamos em todo o mundo que a expectativa
de vida do ser humano mudou bastante, variando de 49,5 anos em 1972 para mais
de 63 anos hoje, podendo chegar a mais de 70 anos em 2025 e trinta anos mais
para os nascidos nessa época.
22
As projeções estatísticas da Organização das Nações Unidas – ONU2
indicam que a população mundial crescerá em torno de 1,3% durante os próximos
50 anos, se a fecundidade continuar a cair. O envelhecimento demográfico da
população mundial, de acordo com a ONU, será de aproximadamente 1 bilhão e 100
milhões em 2025, levando em conta que a população mundial será de 8 bilhões e
200 milhões.
O crescimento dos idosos em todo o mundo é, em números absurdos e
relativos, um fenômeno único na história humana. Nunca chegamos a idades tão
avançadas e em tão grande número. Em 1950, os idosos eram cerca de 204
milhões; em 1998, quase cinqüenta anos depois, esse contingente chegou a 579
milhões, o que representa um crescimento de quase 8 milhões de pessoas idosas
por ano. O gráfico abaixo destaca o crescimento da população idosa em vários
países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Fonte: Censo 2000 - IBGE
Podemos perceber que o aumento da população idosa é mais significativo
nos países em desenvolvimento. Contudo, numericamente, ocorre em menor
proporção do que nos paises desenvolvidos.
2 –Fonte: (NERI, 2001, p. 29).
23
O Brasil, na América Latina, assume uma posição intermediária,
respondendo por 8,6% da população total de idosos. Os países do continente
europeu têm uma taxa de longevidade mais expressiva, destacando-se a Itália com
o maior percentual.
Isso significa que, pela primeira vez na história,nos países industrializados,
o número de pessoas com mais de sessenta anos será maior do que o número de
jovens com 14 anos ou menos. Nos países em desenvolvimento, essa situação é
ainda mais evidente: mesmo a população jovem tendo comparativamente maior,
está envelhecendo mais depressa que a do restante do mundo, que terá em 2025
aproximadamente 72% de idosos.
Na França, por exemplo, passaram-se 140 anos para a parcela da
população com 65 anos ou mais passar de 9% para 19.7%. Na China, o mesmo feito
levará apenas 34 anos e na Venezuela, 22 anos. Em países como o Brasil, prover a
população idosa emergente será uma questão bastante complexa e delicada, pois
não estamos preparados para assumir a responsabilidade com a terceira idade3.
Renato Veras (1994) ressalta que durante muito tempo, populações idosas
em grande número constituíram um fenômeno próprio de paises desenvolvidos. Por
isso, nas últimas décadas, esses países vêm destinando uma maior atenção à
população idosa, que começou a crescer, mais significativamente, no decorrer do
século XX.
Como resultado, percebemos que o idoso está deixando de ser um
problema de cada família, que decide o que fazer com seus velhos, e está se
transformando em uma preocupação internacional dos governos, face às
implicações sociais e econômicas que o crescimento desse segmento acarreta para
a sociedade.
O envelhecimento é uma construção social que pode ser negativa se
enfatizarmos a questão biológica, a partir da qual muitas vezes, é vislumbrado como
algo sofrido e acuado. Contudo, do ponto de vista psicossocial, o idoso não deve,
necessariamente, ser visto como alguém doente, triste e abandonado.
3 - “A definição conceitual da terceira idade [...] tem como base o princípio cronológico que podevariar de 60 a 65 anos” (SILVA, 1996, p. 36).
24
De acordo com Philippe Ariès (1981), na conjuntura atual, por darmos
ênfase à juventude, pensar o envelhecer significa pensar o convívio intergeracional
no contexto da produção e do consumo de valores invertidos, o que nos remete a
uma revisão crítica dos papéis sociais institucionalizados na sociedade.
Simone de Beauvoir, em seus estudos sobre a velhice4 em sociedades
primitivas, destaca o amor dos filhos para com os pais idosos, destinando a estes
uma maior proteção, tal como a destinada às crianças. Isso nos remete a uma
história que a autora acima citada destaca:
Conta-se, em Bali, que outrora, numa aldeia perdida nasmontanhas, os velhos eram sacrificados e devorados. Numa certaépoca, não restava mais um só deles, e as tradições se perdiam.Quis-se construir uma grande sala para abrigar o Conselho.Entretanto, examinando os troncos de árvores abatidas para essefim, ninguém soube distinguir a parte do alto da de baixo: poderiamdesencadear-se catástrofes se fosse invertido o sentido dospedaços. Um jovem disse que se lhe prometessem não comer maisos velhos, ele saberia resolver o problema. A promessa foi feita. Ojovem trouxe seu avô, que conservara escondido e que ensinou acomunidade a distinguir a parte de baixo da do alto (1990, p.96).
Essa história nos proporciona indagações a respeito do valor da
experiência vivida pelos mais velhos.No percurso da história, constatam-se elos
entre povos e épocas, lugares e tempos, vida e morte, juventude e velhice. Joel
Birman (1995) percorre trilhas do tempo e da história no Ocidente para demonstrar a
representação da existência humana nos registros biológico, psicológico e filosófico.
A melhoria da qualidade de vida proporcionada pelos avanços
tecnológicos e da medicina preventiva, aliada ao rebaixamento da taxa de fertilidade,
traz para o seio da sociedade contemporânea a problemática do idoso. Como é que
essa sociedade concebe a velhice? Ou ainda: como o individuo analisa o seu
envelhecimento numa sociedade que cultua o mito da eterna juventude? Para Ecléia
Bosi (1995, p.74), uma caracterização do idoso é que a de que:
4 – “É a última fase do ciclo vital e é determinada por eventos de natureza múltipla [...]. Á medida queo ciclo vital se alonga, a velhice passa a comportar subdivisões que atendem a necessidadesorganizacionais da ciência e da vida social” (NERI, 2001,p.69).
25
os atos públicos dos adultos interessam quando revestidos de umsentimento familiar, íntimo, compreensível no dia-a-dia. Os feitosabstratos, as palavras dos homens importantes só se revestem designificado para o velho e para crianças quando traduzidos por umagrandeza da vida cotidiana. Como pode uma anciã justificar a glóriado filho premiado na academia científica se ele não ajuda ossobrinhos pobres, ou se ele não cura o reumatismo da cozinheira?
Geralmente, concebe-se a terceira idade como sinônimo de doença. Daí a
morbidez que perpassa quase todos os trabalhos que estudam os idosos, pois só
os vêem como os asilados, abandonados, esquecendo-se dos idosos ativos,
saudáveis, que, como todos nós, padecem de enfermidades plenamente curáveis,
não impedindo a sua participação nos diversos momentos da vida social,
expressando idéias, anseios e também explicitando frustrações.
É difícil comprovar a idade cronológica que atesta a velhice. De acordo
com a Organização Mundial de Saúde - OMS, o ingresso na terceira idade se dá por
volta dos 60 anos. Marisete Santos (1999, p. 50) amparada em outros autores
destaca que:
uma estreita marcação para esse início é a tendência individual aoisolamento e à ruptura com os padrões de vida anteriores, bemcomo os cabelos brancos, a pele flácida, a diminuição da destreza -equilíbrio - agilidade - diminuição da força física e mental .
Segundo Sandra Matsudo (1994, p.221-226) o envelhecimento pode ser
definido como uma série de processos que ocorrem nos organismos vivos e que,
com o passar do tempo, levam à perda da adaptabilidade, à alteração funcional e,
eventualmente, à morte. Para Wagorn (19991, p.31) "envelhecer é o processo de
acumular experiências e enriquecer nossas vidas por meio de conhecimento e
habilidades físicas”. Essa sabedoria adquirida proporciona-nos o potencial para
tomar decisões razoáveis e benéficas a respeito de nós mesmos.
O grau de independência de que dispomos na vida está “diretamente
relacionada à atividade maior ou menor em nosso corpo, mente e espírito. É comum
que a pessoa idosa não se reconheça como tal. De acordo com Loureiro (1998), o
velho que eu sou é o que os outros vêem em mim. Existem pessoas que convivem
com o medo da morte o tempo todo, fazem plásticas, pintam os cabelos, disfarçam
as rugas do rosto, têm medo de mostrar para a sociedade que estão velhas, que já
26
não são mais novas, pois o que perpassa o imaginário social é que o velho não
serve mais para nada. Segundo Beauvoir (1990, p.265),
uma sociedade é uma totalidade destotalizada. Os membros estãoseparados, mais unidos por relações de reciprocidade: os indivíduosse compreendem uns aos outros, não tanto enquanto são todoshomens abstratos, mas através da diversidade de sua práxis.
Nas sociedades tribais, o idoso tem uma função vital para a sobrevivência
da cultura, uma vez que a maior parte dos povos aborígines de diversas etnias
desconhece a escrita, por isso, a transmissão dos costumes é feita por meio oral.
Comumente, as histórias são narradas pelos idosos, uma vez que eles detêm o
conhecimento acumulado da sua própria experiência e do contato com as outras
gerações. O velho é um elo entre os ancestrais e as novas gerações.
A busca por uma valorização dos idosos por meio das lembranças
acumuladas e do convívio intergeracional exige reflexões e estudos sobre a
concepção que a sociedade produz sobre juventude e velhice. Para Birman (1995,
p.30) essas concepções são oriundas dos espaços sociais em que estão inseridos
os jovens e os idosos, esboçados nos valores que orientam o processo da história
biológica e psicológica dos indivíduos. Qualquer substancialidade absoluta “[...] da
velhice e da juventude [...] se insere [...] ativamente na dinâmica dos valores e das
culturas que enunciam algo sobre o seu ser”.
A idade cronológica em si mesma não é uma medida de envelhecimento
psíquica nem física.Convém assinalar que não existem normas de idade, senão
diferentes padrões de envelhecimento, posto que todos sabemos que existem
velhos com grandes variações em seu estado físico e cognitivo-intelectual. O
envelhecimento cronológico é um dos múltiplos fatores que influenciam o processo
da velhice.
Quando se estuda a velhice sob a ótica da psicologia, destaca-se a
grande influência sobre o psiquismo de quem se torna velho, não só a própria
percepção da velhice, mas também a atitude diante da idade. O envelhecimento é
um fenômeno universal, porém heterogêneo em sua forma de apresentação e
desenvolvimento. Sônia A Mascaro (1997, p.09) em seus estudos destaca que,
27
cada idoso nos transmite uma imagem pessoal e particular do queseja envelhecer. Muitas imagens são luminosas, vigorosas,expressando e traduzindo tranqüilidade, [...] e sabedoria nessa faseda existência. Outras vezes, nos defrontamos com imagenssombrias, tristes, refletindo uma situação de insegurança, carência esofrimento. Diante de tão diversidade de imagens [...], você percebeque existem várias maneiras de vivenciar o envelhecimento e avelhice[...] .
Países como França, Alemanha, Inglaterra, Suécia e Estados Unidos
vivenciaram o envelhecimento de suas populações com as grandes transformações
sociais e econômicas e com os consideráveis avanços e melhorias no que diz
respeito às condições de vida e de bem estar geral da população. O crescimento da
população idosa trouxe uma maior visibilidade ao segmento, por isso se faz
necessário que a sociedade reformule sua concepção de velhice.
Essa visibilidade é conseqüência de fatores variados, dentre eles
destaca-se o aumento da população idosa em todo o mundo. O resultado reflete
diretamente na percepção consciente dos seus direitos, no papel que eles ainda
podem desempenhar nas várias áreas da sociedade. Novos valores, novas
necessidades, novos questionamentos surgem a cada dia, muitos dos quais
permanecem sem solução.
Quem sabe algumas das respostas possam ser encontradas quando
buscarmos compreender a questão da velhice por meio de uma análise histórica e
cultural. Simone de Beauvoir (1990), destaca que civilizações como a da China, da
Esparta, da Grécia e de Roma tinham o idoso como juízes quando se tratava de
manter a ordem estabelecida, contudo, em época de revoluções ou transformações,
eram deixados de lado, em detrimento da colaboração dos jovens.
No Brasil, ainda no Império, Gilberto Freire (1966), em seus estudos,
destacou que o patriarcalismo mesmo na época do declínio, quando os mais idosos
começaram a perder seu domínio sobre a família e os mais jovens iniciaram o seu
predomínio na esfera social e política, a figura do patriarca ainda era um modelo a
ser seguido.
A função estabelecida para os idosos nas sociedades antigas foi sendo
progressivamente substituída pela deterioração que vemos hoje em muitas das
nossas organizações sociais. O papel do idoso foi sendo deteriorado na medida em
que ocorreu o desenvolvimento social. Estudos revelam que, nas sociedades
28
ocidentais, a urbanização e a produção de mercadorias em massa foram os
principais responsáveis pela deterioração da velhice.
Esses dois elementos, em conjunto, paulatinamente extinguiram a base
econômica da antiga família extensiva, na qual a decisão dos mais velhos era
inquestionável. No Brasil, esse processo não é diferente. A urbanização e as
mudanças ocorridas nos séculos XIX e XX proporcionaram muitas rupturas,
destacando a juventude como algo inerente à nossa sociedade. O Brasil passou a
ser visto como o país do futuro, o país da juventude.
Atualmente, podemos ver que a redução da família trouxe para o idoso o
isolamento, a sua substituição no comando familiar por um membro mais jovem.Isso
acarretou-lhe a morte social, resultando no fato de o idoso passar a ser encarado,
muitas vezes, como um peso para a sua família. A nossa sociedade, que enaltece a
“eterna” juventude, impõe para os idosos o estigma do preconceito e da exclusão,
exigindo severos esforços para mumificar a juventude que acabou.
Úrsula Kalache (1987, p.208) destaca que a longevidade a que toda
sociedade aspira para a sua população está ligada à manutenção da saúde de cada
indivíduo, com a autonomia para o desempenho das funções do dia-a-dia que, de
modo a tornar o idoso independente, dentro do seu contexto sócio-econômico-
cultural. Neri (2001, p.33) acrescenta que a instalação de doenças, as perdas de
papéis ocupacionais, bem como as perdas afetivas, comumente presentes na
velhice, podem provocar elevação no grau de ansiedade dos idosos.
O corpo pode está envelhecido, mas a sabedoria e o conhecimento, fruto
de suas vivências, é algo que pode perdurar por toda a vida. Na visão de muitos
estudiosos, a sabedoria das pessoas mais velhas configura-se com uma
especialização na pragmática cognitiva (inteligência cristalizada), abrangendo
aspectos fundamentais da condição humana, como a finitude biológica e os
condicionamentos culturais, que remetem o sujeito idoso às questões referentes à
condução, à interpretação e ao significado da vida.
Ao falar de memória, em se tratando das experiências das pessoas
idosas, torna-se óbvia a recorrência à obra de Bosi (1995, p.17); a qual afirma que,
“na maior parte das vezes, lembrar não é reviver, mas refazer, reconstruir, repensar,
com imagens e idéias de hoje, as experiências do passado. A memória não é sonho,
é trabalho” . A autora confirma o caráter múltiplo da memória: pessoal, familiar,
grupal e social. A referida autora acrescenta ainda que
29
Enquanto o adulto, preso às tarefas do presente, não se alonga naslembranças do passado, fazendo da memória “fuga, arte, lazer,contemplação [...], o velho não se contenta, em geral, em aguardarpassivamente que as lembranças o despertem, ele procura precisa-las, ele interroga os outros velhos [...] e, principalmente, conta aquiloque se lembra” (1995, p.23).
Na visão de Bosi, é necessário um trabalho de reflexão e de localização
precisa, acompanhado de sentimento, para que a memória dos velhos crie uma
reaparição e não uma repetição daquilo que já se passou. A autora enfatiza a
presença de um rastro do passado, aparentemente desaparecido, na escrita da
história, tais como datas, descrições dos períodos, nomes, narração de fatos.
O que as gerações mais novas recebem das mais velhas não são apenas
dados dessa história escrita, mas é, principalmente, a história vivida pelos mais
velhos, que compõem o processo de socialização dessas novas pessoas, garantindo
a construção da memória.
No Brasil, a preservação da cultura por meio da memória ainda está longe
de se configurar como algo abrangente, inerente à maioria. Contudo, estando o país
envelhecendo, a tendência é que tenhamos o resgate da nossa memória por meio
das vivências e recordações dos que são ou estão chegando à terceira idade.
Como podemos perceber, o idoso é uma construção social que
atualmente ganha visibilidade, o que traz implicações sociais e econômicas que não
podem deixar de ser analisadas pela sociedade civil e pelo Estado.
1.2 – ENVELHECER NA SOCIEDADE BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA
Segundo a Organização Mundial de Saúde – OMS, entre 1950 e 2025, a
população brasileira irá crescer 16 vezes contra 5 vezes da população mundial total.
É o crescimento populacional mais acelerado do mundo, só comparável ao do
México e da Nigéria. Hoje o Brasil tem em torno de 12 milhões de idosos, ou seja,
7,5% da população e, segundo projeções estatísticas, no ano 2025, passará para
15%, representando 12 milhões de pessoas com 60 anos ou mais.
Tal aumento colocará o país, no próximo milênio, como a sexta população
de idosos no mundo (Política Nacional do Idoso, 1996). Este fenômeno, denominado
de transição demográfica, caracteriza-se pela passagem de uma situação de alta
30
fecundidade,com uma população predominantemente jovem, em expansão, para
uma situação de baixa fecundidade, com o aumento significativo da faixa etária
idosa.
O grande avanço tecnológico registrado na segunda metade do século
XX, aliado às notáveis conquistas da medicina, da saúde e da genética, aumentou
consideravelmente a expectativa de vida das pessoas da terceira idade, que, no
Brasil, passou de 61 anos (homens) e 65 (mulheres,) para 71 e 75, respectivamente.
A ênfase para esse fenômeno inclui as transformações sofridas pelo
Brasil, que deixou de ser uma sociedade rural, tornando-se mais urbana e, como tal,
abrigando a maioria dos idosos nas grandes cidades. Aristotelina P. B. Rocha (2004,
p.182) desta em seus estudos que
em apenas cinco décadas do século passado, a população brasileirapassa de majoritariamente rural para urbana. O Brasil em 1940possuía 68,8% da sua população no campo, invertendo essaposição em 1980, quando 67,8% da população passou a residir emcentros urbanos.
De acordo com Veras (1995), ao se estudar a problemática do idoso no
Brasil, temos que levar em conta a heterogeneidade latente em nossa sociedade. Os
contrastes são nítidos e marcantes, convivemos com regiões nas quais o índice de
miséria é comparável ao dos países mais pobres do mundo e regiões semelhantes
aos países do Primeiro Mundo.
Além dessas características, o autor, acima destacado, enfatiza a
feminização da velhice no Brasil. Projeções realizadas pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE, constata que 72% das mulheres vivem só,
considerando-se a população total de idosos nessa condição.
Ao ficar viúva, a mulher idosa raramente se casa novamente, uma vez
que os homens tendem a se casar com mulheres mais jovens. Dados estatísticos
apontam que as mulheres vivem em média de 3 a 4 anos a mais do que os homens,
o que eleva ainda mais a porcentagem de mulheres idosas vivendo sozinhas. A
tabela abaixo evidencia essas informações.
31
Tabela 01 Fonte: IBGE, 2000
Além de Veras, Elza Berquó (1996), em seus estudos sobre a velhice no
Brasil, destaca a questão da feminização5 do envelhecimento, o que remete uma
especificidade ao tratamento destinado aos idosos em termos de políticas sociais e,
sobretudo, à saúde. Dados levantados pelo IBGE (Censo 2000) enfatizam que de
2000 a 2020 a população idosa no Brasil em termos percentuais será de maioria
feminina, a tabela abaixo enfatiza bem essa questão:
Tabela 02
Berquó destaca ainda que mais da metade dos idosos (60%) são
constituídos por brancos, uma vez que os negros por terem sido os mais pobres e
desassistidos, resistem menos a idades mais avançadas. As mulheres, além da
viuvez, também são maioria entre as solteiras, e as negras vivenciam uma situação
ainda mais difícil pela questão da cor.
5 “Do ponto de vista sociopsicológico o conceito de feminização da velhice está associado aevidências de mudanças nas normas e expectativas sociais relativas aos desempenhos esperadospara mulheres na velhice [...]. As alterações são atribuídas não somente ao contingente feminino napopulação idosa, mas à crescente integração em diversas esferas da vida social que excedem oâmbito da família, antes o reduto das mulheres idosas”(NERI, 2001, p. 51).
Masculina Feminina Masculina Feminina Masculina FemininaProporção de população idosa (60 e mais) 7,8% 9,3% 8,4% 10,5% 11,1% 14,0%
Proporção da população
Grupos de idades60-64 46,8% 53,2% 46,4% 53,6% 45,6% 54,4%65-69 45,8% 54,2% 45,2% 54,8% 44,5% 55,5%70-74 44,8% 55,2% 43,2% 56,8% 42,8% 57,2%75-79 43,9% 56,1% 40,2% 59,8% 39,9% 60,1%80 ou mais 39,9% 60,1% 34,7% 65,3% 33,8% 66,2%
População idosa 6.533.784 8.002.245 7.952.773 10.271.470 11.328.144 15.005.250
2000 2010 2020
HO MENS MULHERES
50 A NOS 76 A NOS 80 A NOS
55 A NOS 77 A NOS 81 A NOS
60 A NOS 79 A NOS 82 A NOS
65 A NOS 81 A NOS 83 A NOS
70 A NOS 83 A NOS 85 A NOS
VIVE-S E, EM MÉDIA, ATÉ O S ...CO M IDADE DE ...
32
Vale salientar que estes dois elementos destacados por Berquó (1996),
cor e gênero, chamam a atenção para uma dimensão não priorizada nos estudos
sobre o idoso e especialmente na elaboração de políticas voltadas para essa faixa
etária. Essas questões devem ser levadas em consideração quando da formulação
de políticas públicas sociais direcionadas para a terceira idade.
A nossa população – não apenas a sociedade civil, mas também o estado,
na qualidade de gestos das políticas públicas só recentemente passou a ter uma
noção sobre envelhecimento populacional. De acordo com Potyara Pereira (1996, p.
130), políticas públicas constitui uma
linha de ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados egarantidos em lei. É mediante as políticas públicas que sãodistribuídos ou redistribuídos bens e serviços sociais, em respostaàs demandas da sociedade.
Esse evidente crescimento da população idosa está repercutindo na
relação entre a sociedade civil e o Estado, influenciando movimentos sociais,
sindicatos, partidos políticos etc, levando-os a incorporar, em suas propostas e
programas, ações voltadas para a terceira idade. Segundo Karsch (2001, p. 50),
“surge no cenário brasileiro uma população que não se conhece e só era conhecida
pelas famílias dentro de casa”.
Essa visibilidade dá-se, dentre outros motivos, pelas demandas feitas ao
Estado em suas diversas esferas – União, estados e municípios – pelos movimentos
sociais e pela população idosa, dentre outros atores sociais e políticos. Isso ocorre
porque, como avalia Magalhães (1989, p.42),
a luta pelo saneamento, do valor das aposentadorias, dos benefíciose cuidados domiciliares etc, cresce a cada dia, e começa adesempenhar papel progressivamente significativo, para as classestrabalhadoras e assalariadas.
A busca pelos direitos sociais estimula a idéia de novas responsabilidades
para o Estado, que se torna mais suscetível às reivindicações da sociedade civil,
representada por associações e atores sociais. De acordo com Magalhães (1989,
p.44), organização, mobilização, conflitos e reivindicações da sociedade civil
33
penetram com maior força na esfera das ações do poder estatal, assim como geram
novos núcleos de poder no interior do Estado e na própria sociedade, dando maior
impulso às reivindicações sociais.
O resultado de tudo isso pode ser percebido nas mudanças que estão
ocorrendo na área das políticas sociais, voltadas para os idosos, que estão
deixando, progressivamente, de ser assistenciais e tradicionais, representadas pelos
asilos e ações filantrópicas, para se tornarem políticas integrativas fundamentadas
em direitos como aposentadoria, benefícios e cuidados sociais que poderão auxiliar
os idosos na sua vida após o período laboral.
Esses cuidados e benefícios terão de propor-se responder à gradual
perda da autonomia do idoso, acarretada pelas limitações de ordem biológica que a
idade avançada inevitavelmente cria. Na perspectiva de pensar a questão do idoso
como política pública, Magalhães (1989, p.45) destaca que a política assistencialista
em relação à terceira idade, por meio do asilamento e da obrigação familiar, segrega
e marginaliza a velhice, tornando-a invisível e fora dos contatos sociais e de
sociabilidade mais ampla, além das fronteiras de parentesco e de vizinhança.
Os debates e estudos têm como resultado a mudança de concepção sobre
a velhice, visto que constrói um outro significado para essa fase da vida, o de
terceira idade, que é vista como uma nova fase da vida do indivíduo e não como
uma etapa esquecida e anônima de ociosidade mal remunerada. Rita de Cássia da
S. Oliveira (2002, p. 38-39), em seus estudos, destaca que
O ser humano deve se preparar para a velhice, para que tenha umaboa vida social e afetiva e continue dando sua contribuição para ahumanidade. [...] É preciso combater a visão do envelhecimentocomo um prenúncio da morte. A morte não é privilégio da velhice. Oenvelhecimento deve ser encarado como uma seqüência da vida,um processo natural.
A Constituição Federal de 1988 contribuiu de forma decisiva para essa
nova concepção, cujo resultado foi a criação em 1996 da Política Nacional do Idoso–
PNI, a qual regulamenta os direitos sociais dos idosos, promovendo-lhes autonomia,
integração e participação concreta na sociedade. Contudo, a diferença entre o
discurso e a prática continua e continuará existindo, como atesta Magalhães (1989,
p.45), para quem:
34
a política ativista da Terceira Idade só será efetivamente posta emprática se os seus impulsos forem suficientemente fortes para fazerprevalecer os direitos de aposentadoria, de benefícios e cuidadossociais para todas as camadas sociais, especialmente para apopulação de menor renda, e menor capacidade de influir nosespaços de decisão política e nos núcleos tecnoburocráticos queimplementam suas decisões.
Países em desenvolvimento, como o Brasil, possuem uma centralização
de renda muito aguçada, tanto no meio rural quanto no urbano, no qual vivenciamos
espaços que são prósperos e outros cujas exclusão e pobreza são quase absolutas.
Como avalia Magalhães (1989, p.24),
Numa economia polarizada entre grandes proprietários e massasrurais assalariadas vegetam os idosos da classe rural etrabalhadora, alguns com o meio salário mínimo [...]. Mas grandeparte vivendo da mendicância, da assistência religiosa e familiar [...].No meio urbano, junto às camadas salariais de baixa renda, temoscontingentes em que se inscrevem os recém-egressos do meiorural, a periferia [...], os moradores de favelas e cortiços.
Nesse cenário, especialmente quando se trata da população de baixa
renda, a proteção ao idoso encontra níveis diferenciados de precarização. Seja a
reprodução de padrões assistenciais de organização que propõe a cidadania ao
idoso, seja pela falta de apoio da família, dos vizinhos ou no trabalho, e que não
estão preparados para prestar os cuidados de que os idosos necessitam.
Na aposentadoria e no asilamento, os idosos perdem o espaço físico e
afetivo da família, bem como segurança econômica. Ana P Fraimam (1988, p.33)
destaca que, atualmente, o que se verifica na velhice reflete a caricatura das
diferentes condições sociais. Estamos autorizados, pois, a considerar o
envelhecimento como uma problemática social que se inicia na infância carente e
culmina na velhice abandonada.
Como sugere Magalhães (1989, p.46), “A velhice abandonada, a
delinqüência e demência senis encontram neste contexto favorável e fértil o seu
desenvolvimento”. Nessa circunstância, o Estado como órgão responsável pela
regulação e pela intervenção relativas às políticas públicas, incluindo a voltada para
a terceira idade só terá um papel mais efetivo se a sociedade civil estiver organizada
35
e mobilizada para reivindicar os direitos inerentes aos idosos. Veras (1994, p.04)
destaca que
já é hora de nos estruturarmos para responder a mais estaimportante demanda social: a questão social do idoso, em face desua dimensão, exige uma política ampla e expressiva que suprimaou, pelo menos, amenize a cruel realidade que espera aqueles queconseguem viver até idades mais avançadas. Após tantos esforçosrealizados para prolongar a vida humana, seria lamentável não seoferecer condições adequadas para vivê-la.
Nesse contexto, percebemos que o Brasil está envelhecendo, deixando
de ser um país jovem para se tornar o país com maior população idosa da América
Latina. Diante disso, faz-se necessário que governos (federal, estadual e municipal),
empresas e outras instituições busquem meios para atender a essa parcela da
sociedade, contribuindo para que os idosos tenham assegurado a cidadania.
O aumento desse segmento populacional no Brasil demanda, dentre
outras questões, a Reforma da Previdência, a Concessão do Benefício da Prestação
Continuada, recursos humanos capacitados (na área de gerontologia6), apoio a
programas, projetos e pesquisas governamentais e não governamentais.
O crescimento dessa população trará como conseqüência um custo social
mais elevado, obrigando o Estado a desenvolver políticas sociais mais eficazes de
atendimento. Paralelo a isso, destacamos um crescimento significativo de grupos de
idosos, universidades da terceira idade, clínicas de gerontologia, casas de repouso,
dentre outros.
É função do Estado criar programas e projetos que instiguem a
participação dos idosos em diversas atividades, destinando, para isso, recursos que
garantirão o atendimento das necessidades que incidam diretamente na melhoria da
qualidade de vida. Para que isso realmente aconteça, o papel desempenhado pela
sociedade civil nesse processo será crucial para que tenhamos a efetividade das
políticas públicas voltadas para os problemas e necessidades da terceira idade.
6 “é o campo multi e interdisciplinar que visa à descrição e à explicação das mudanças típicas doprocesso do envelhecimento e de seus determinantes genético-biológicos, psicológicos esocioculturais” (NERI, 2001, p.54).
36
É grande a queixa dos idosos quanto à falta de educação e de como são
tratados, por exemplo, nos transportes coletivos por inúmeros motoristas e
cobradores, demonstrando o desrespeito e a falta de preparo da população em geral
para o convívio com os mais velhos. Sobre a educação, Maria José da R. Barroso
(1999, p.34) destaca que
a omissão oficial tem sido formal. Se tudo perpassa pela Educação,onde ela se situa numa Política que não aparece? A educação, porsuas inúmeras formas de atuação, teria possibilidades ímpares parainformar, criar, incentivar, introduzir novos conceitos, e estimularvalores orais como um suporte, uma janela viabilizadora de novascondições para uma vida prazerosa. Há duas décadas, espera-sedas Universidades a inclusão da Geriatria e Gerontologia comodisciplinas de Currículo, e o empenho na preparação de RecursosHumanos.
O convívio nos grupos voltados para a terceira idade é um espaço
importante para desencadear, tanto na pessoa idosa quanto na comunidade, a
mudança de mentalidade que leve à inserção e ao fortalecimento do papel social do
idoso. Lilia Ladislau (2002, p.10) destaca que “a partir da constatação da
necessidade de se criar espaços e condições em que essas pessoas pudessem
exercer o direito à participação, percebendo a velhice sob outro prisma [...]”, é que
se pode construir uma nova forma de ver e, conseqüentemente, transmitir para a
sociedade e o Estado uma nova forma de se conceber a terceira idade.
Vale salientar que o aumento da população idosa no Brasil não deve ser
visto como um fator de responsabilidade restrita do Estado, mas como uma
problemática de toda a sociedade. Para que isso aconteça, faz-se necessária “uma
reflexão sobre a velhice [...] redimensionando o entendimento não apenas do velho,
mas do ser humano contextualizado na sociedade contemporânea” (LADISLAU,
2002, p.10).
É a sociedade que, por meio dos movimentos sociais, sindicatos partidos
políticos etc, poderá buscar, junto ao Estado, a efetiva implantação de uma política
voltada para a terceira idade. É a “defesa e ação progressiva em favor da velhice e
da política de envelhecimento, principalmente na defesa das camadas sociais mais
carentes” (MAGALHÃES, 1989, p. 46).
O Estado não deve ser único nessa política nem coordena-la
exclusivamente, mas deve encontrar nas instituições e organizações da sociedade
37
os parceiros naturais para compartilhar a execução de uma política coordenada, em
que os direitos dos idosos sejam realmente respeitados e implementados na
sociedade brasileira.
Envelhecer em nossa sociedade tornou-se um fenômeno complexo. O
idoso é hoje uma parcela significativa da sociedade, transformando o Brasil, que há
poucas décadas era visto como jovem, em um país reconhecidamente envelhecido.
Esse novo contexto remete a um estudo mais aguçado em que perpassa
questões como gênero, saúde, classe social e políticas sociais, as quais têm de
levar em conta toda essa heterogeneidade, para implementar programas que
auxiliem na melhoria da qualidade de vida, no Brasil, são de terceira idade ou estão
chegando a ela.
1.3 – A POLÍTICA NACIONAL DO IDOSO DO ESTADO BRASILEIRO
De acordo com a Política Nacional do Idoso – PNI (1996), o Brasil está
envelhecendo, passando de um país de jovens para um país de feições mais velhas.
Contudo, mesmo com o aumento da expectativa de vida, não melhoraram as
condições objetivas da maior parte da população, inclusive as dos idosos. Eneida G.
de Macedo Haddad (1999, p.206) destaca que “além do mais, a expectativa de vida
[...] é um dado genérico e, enquanto tal, esconde particularidades. Ela não é a
mesma nos diferentes Estados brasileiros7” .
Ademais, podemos constatar também que o cuidado com a velhice,
mesmo com o passar de séculos, ainda não é visualizado pelo Estado como dever
público. É verdade que a Constituição da República de 1988 trouxe, pela primeira
vez na história, o cuidado para com a população idosa como sendo dever do Estado
e direito do cidadão. Ainda assim, a proteção ao idoso ficou sendo, em primeiro
lugar, da família: em segundo, da sociedade; e, em última instância, do Estado.
Conforme aponta Barroso (1999, p.32),
Consubstanciada na Constituição Federal de 1988, a lei Orgânica daAssistência Social explicitou como Dever do Estado e Direito do
7 Em São Paulo, a expectativa de vida era, em 1980, de 63,6 anos; em Santa Catarina, de 66,8 anos;na Paraíba e no Rio Grande do Norte, girava em torno de 44,4 e 45,4 respectivamente. Fonte: IBGE,2000.
38
Cidadão a Política de Seguridade Social, como não contributiva,objetivando atender às necessidades básicas, através da iniciativapública, em parceria com a sociedade. O universo de atençãoalcança da gestante ao idoso; está pautada em princípios éticos, desupremacia do atendimento às necessidades básicas, através dosdireitos sociais, prevalecendo a dignidade e autonomia do cidadãoem qualquer idade. As formas de atendimento se compõem debenefícios, serviços, Programas de Assistência Social, Benefícioseventuais e Projetos de enfrentamento à pobreza.
Diante desse contexto, faz-se necessário levantarmos alguns
questionamentos sobre a família. Em primeiro lugar, nós indagamos como ela pode
dispensar atenção e assistência ao idoso, se muitas vezes não dispõe de meios
financeiros para isso. Acrescente-se a isso o fato de parte das famílias não ter
acesso, mesmo que mínimo, de informações sobre o envelhecimento e cuidados de
que o idoso necessita.
Em segundo lugar, indagamos onde buscar um atendimento específico
da área da saúde, se sabemos que postos de saúde e hospitais não dispõem de
geriatra ou espaços destinados a essa clientela. Sem dúvida alguma, o ideal seria
que a família cuidasse de seus idosos, mas a estrutura familiar tradicional passou
por profundas transformações nas últimas décadas, além de as famílias das classes
subalternas evidenciarem hoje, diversos níveis de exclusão social8. Barroso (1999,
p.32) afirma que
a Carta Magna consagrou o Direito à Vida sem prever condiçõesmínimas de satisfação e qualidade. [...] Sem Políticas Públicas comoferramentas, torna-se difícil a participação familiar no trato compessoas idosas, dispensando-lhes tratamento condigno, comocidadãos, e viabilizando padrões mínimos de satisfação existencial.
A institucionalização do Sistema Único de Saúde – SUS –
consubstanciado pela Constituição Federal de 1988, como direto do cidadão e dever
do Estado, foi um grande avanço, porém constata-se que os serviços públicos
8“O conceito de exclusão social vem se generalizando amplamente na literatura e no discurso dediferentes atores sociais, mas é um termo que se presta a variadas interpretações. Por vezes, éutilizado como um eufemismo de exploração, sem que sejam indicados os nexos entre a situação deexclusão e os processos estruturais responsáveis pela instauração dessa condição. É comum,também, sua adoção para evidenciar a situação daqueles que estão fora da sociedade, e quesupostamente não têm nenhuma utilidade social”(DEGENNSZAJH, 1999, p.60).
39
direcionados à saúde são sobrecarregados, precários e ineficientes. Os idosos, além
de um atendimento específico, devem contar com uma infra-estrutura médico-
hospitalar eficiente, pois quanto maior a idade, mais suscetível são às doenças.
Acrescentam-se ainda as doenças crônico-degenerativas que são mais
dispendiosas e que exigem tratamentos mais longos. Nesse contexto, “o setor
hospitalar, sem dúvida, [...] sofrerá as maiores pressões, em termos de saúde
curativa, diante do envelhecimento progressivo da população” (HADDAD, 1990,
p.192).
É certo que o Ministério da Saúde desenvolve uma Política Nacional de
Saúde voltada para Idoso, que tem como objetivo potencializar a expectativa de vida
ativa e autônoma junto à família e à sociedade. Vale salientar que essa percepção
sobre saúde não deve se limitar somente à cura da doença, mas englobar um
conjunto de medidas que busquem a medicina preventiva e a integração, buscando
também a inter-setorialidade com outros Ministérios e com outras políticas públicas.
Ana Maria Figueiredo (1999, p. 42) destaca que as Diretrizes da Política Nacional de
Saúde ao Idoso são:
a promoção de um envelhecimento saudável; a manutenção dacapacidade funcional; a assistência às necessidades de saúde doidoso, contemplando a humanização do seu atendimento;areabilitação da capacidade funcional comprometida;a capacitaçãode recursos humanos especializados; e o apoio ao desenvolvimentode cuidados informais.
Mesmo diante das dificuldades relacionadas a políticas voltadas para o
idoso, podemos constatar alguns avanços como a busca pela humanização do
atendimento em hospitais públicos do SUS, que hoje já permite, a exemplo da
pediatria, de um acompanhante para o idoso, enquanto durar a sua internação. O
reconhecimento do direito de o idoso ter um acompanhante quando de sua
internação não significa substituir os cuidados dos profissionais de saúde. Conforme
Salienta Figueiredo (1999, p. 44)
a idéia não é substituir a enfermagem, a idéia é de fato o idoso teruma pessoa, um familiar, se for sua escolha, no momento dainternação, que quase sempre é um momento de sofrimento, destress, de dor.
40
Reconhecer o processo de envelhecimento como algo inevitável e
irreversível é o primeiro passo para tomarmos consciência de que as condições
crônicas e incapacitantes, as quais normalmente acompanham esse processo,
podem ser prevenidas ou retardadas, não só através de intervenções da área
médica, mas também das áreas social, econômica e ambiental.
Além dos direitos assegurados pela Constituição Federal de 1988 (Título
VIII, da Ordem Social cap. II da Seguridade Social, seção III da Previdência Social,
Seção IV da Assistência Social), o idoso tem assegurado por meio da Lei nº 8.842
de 04 de janeiro de 1994 e do Decreto nº 1.948, de 03 de julho de 1996, a Política
Nacional do Idoso – PNI, que normatiza os seus direitos sociais, promovendo sua
“autonomia, integração e participação efetiva na sociedade” (PNI, 1996:05).
A Lei nº 8.842 atribui a coordenação da Política Nacional do Idoso à
Secretaria da Assistência Social, a qual tem por objetivo “promover ações setoriais
integradas, de forma a viabilizar a implementação da referida Lei” (PNI, 1996, p.05).
Essa lei prevê, principalmente, o atendimento não asilar, estimulando ações como a
implantação de centro de convivência, que promovem o fortalecimento de práticas
associativas, produtivas e promocionais, com o objetivo de favorecer o convívio
familiar e comunitário.
Além disso, há também: os centros de cuidados diurnos, voltados para o
atendimento ao idoso dependente, com deficiência temporária ou que necessite de
assistência multiprofissional; casa lar, voltada para o idoso sem família e com renda
insuficiente para sua sobrevivência; atendimento domiciliar, que proporciona meios
para que o idoso permaneça com sua família e na comunidade; atendimento asilar,
atendimento excepcional ao idoso sem família e sem condições de prover suas
necessidades básicas; e oficinas abrigadas de trabalho, com atividades voltadas
para a capacitação e a reciclagem profissional, promovendo, para o idoso, a
oportunidade de elevar sua renda.
De acordo com a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, “as ações
serão desenvolvidas de forma descentralizada, por intermédio dos Estados,
Municípios e Distrito Federal, em parceria com as organizações não-
governamentais” (PNI, 1996, p.05). Salientamos que essa lei é destinada aos idosos
“a partir de 60 anos ou que apresentem acelerado processo de envelhecimento e de
70 anos para fins da concessão do benefício de prestação continuada” (PNI, 1996,
p.11).
41
A PNI “assegura os direitos sociais do idoso, criando condições para
promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade. Desta
forma, assegura o direito de exercer sua cidadania” (996, p.05).A PNI é, sem dúvida,
um avanço quanto ao trato da questão social do idoso, porém plenamente algumas
questões.
Exemplo disso é a ausência de uma política educacional no cenário
efetivo da Política Nacional do Idoso, uma vez que esta é o canal primordial para a
construção de uma consciência gerontológica no Brasil. Outro elemento que merece
análise diz respeito à cultura, que é uma questão muito importante para a sociedade
e para a terceira idade e, como tal, deve ser incluída no rol de direitos assegurados
pela Política Nacional do Idoso.
Conforme nos diz Jeruza Maria B. de Mendonça (1999, p. 58), “a pessoa
idosa, depositária de informações acumuladas, deveria ter oportunidades de ser
transmissor de cultura, de tradição, de folclore, de dança, de canto etc; transmissor
de toda uma memória cultural”. Como sabemos, a história pode muito bem ser
contada por meio das experiências dos indivíduos, e nenhuma delas é tão rica
quanto a dos idosos, pois são a história viva.
Na área do lazer, o idoso pode ser considerado como uma força para o
desenvolvimento de atividades criativas, passando de apenas consumidor para
produtor. O lazer é uma necessidade básica do homem, constituindo um tempo que
deve ser preenchido como um canal de ocupação, de construção e de expressão da
criatividade individual.
Na iniciativa particular, encontramos um selo secular de atuação sob o
signo da caridade, da bondade, do espírito de compaixão e da solidariedade. As
igrejas (católicas e protestantes) foram, sem dúvida, o grande esteio, a grande rede
de serviços e programas destinados a terceira idade. Talvez seja essa uma das
razões pelas quais o poder público se omite, considerando as questões da velhice
como próprias da filantropia e da caridade. A sociedade civil tem se esforçado para
iniciar ações educativas de formação de recursos humanos e do próprio idoso.
Algumas entidades sociais não precisaram de uma lei, de uma política oficial para
justificar suas ações.
Como exemplo, destacamos o trabalho social pioneiro com idosos,
promovido pelo SESC – Serviço Social do Comércio, que oferece através de seus
42
programas e atividades voltados para a área de saúde, cultura, esportes, recreação
e lazer. Debert (1999, 9.196-197) enfatiza que o SESC
Congregando aposentados do comércio, através do que depoispassariam a ser grupos de convivência, escolas abertas e cursos depreparação para a aposentadoria, o SESC promoveu aespecialização de profissionais na área[...].Constituiu o Centro deEstudos da Terceira Idade e possibilitou a divulgação deconhecimentos sobre o tema, através de publicações como osCadernos da Terceira Idade [...].
A SBGG – Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia – desenvolve
e aprimora atividades de caráter técnico-científico, além de outros objetivos a que se
propõe. A ACEPI – Associação Cearense Pró-Idosos – a primeira do Brasil a se
organizar em defesa dos direitos dos idosos, vem realizando inúmeros tipos de
eventos com objetivos de sensibilizar a sociedade e reivindicar, junto ao Estado, na
esfera da União, dos Estados e dos Municípios, os direitos assegurados por lei.
A Política Nacional do Idoso, desde sua promulgação e implementação,
tem sido um documento importante para a população idosa. Por isso, é essencial
que todos a conheçam. Nesse contexto, a política voltada para a população idosa no
Brasil, conforme foi regulamentada em lei, visa tratar as questões dos idosos,
pautada pelos seguintes princípios, destacados por Mendonça (1999, p.60):
a)O idoso é um sujeito de direito, de cidadania, é responsabilidadeda família, da sociedade e do Estado assegurá-lo em toda a suaabrangência; b) O idoso é um ser total, conseqüentemente aproteção que lhe é devida deve compreender todas as dimensõesdo ser humano; c) o idoso é sujeito de relação, portanto, não devesofrer discriminação e marginalização de qualquer natureza, com aconseqüente perda dos vínculos relacionais; d) e finalmente o idosoé sujeito único e, portanto, os programas e serviços devemreconhecer a múltipla dimensão do envelhecimento.
A atuação do Estado no que se refere ao idoso exige uma articulação
mais eficiente nas três esferas de governo, federal, estadual e municipal, assim
como dos órgãos governamentais em cada uma dessas esferas. A articulação
compreende: integração das diversas políticas públicas tais como saúde, educação,
habitação, dentre outras, o que corresponde ao financiamento de programas e
ações, tanto no âmbito estadual quanto no municipal.
43
A participação dos estados e municípios, por intermédio dos diversos
atores envolvidos no âmbito dessa política, é imprescindível para a elaboração de
projetos, definição de prioridades, levantamento de estratégias, que respondam, de
uma maneira mais próxima e imediata, às necessidades dos idosos no âmbito local.
A PNI (1996) vem sendo implementada em parceria com oito ministérios e
para tanto foi elaborado o Plano Integrado de Ação Governamental para o
desenvolvimento delas. A coordenação é do Ministério da Previdência e Assistência
Social/ Secretaria de Estado da Assistência Social, integrada pelos Ministérios:
Esporte e Turismo, Cultura, Justiça, Orçamento e Gestão, por intermédio da
Secretaria de Urbanismo, Saúde, Educação, Trabalho e Emprego.
É importante que as ações concernentes ao idoso e contempladas no PNI
sejam desenvolvidas em parcerias, em que cada ministério tem a sua parcela de
contribuição em estreita articulação com estados e municípios. O Governo Federal
elabora as diretrizes, mas não operacionaliza serviços, programas e projetos locais.
É importante destacar que esse plano integrado tem por objetivo promover ações
setoriais integradas, de forma a viabilizar a implementação da Política Nacional do
Idoso.
Como objetivos específicos, citamos: definir ações e estratégias para
cada órgão setorial; negociar recursos financeiros entre as três esferas do governo;
acompanhar, controlar e avaliar as ações desenvolvidas; mobilizar a sociedade;
ampliar o alcance social das políticas públicas de atenção ao idoso; modernizar a
gestão e criar mecanismos de controle social, tais como: fóruns, conselhos e outros.
O Estado brasileiro ensaia atualizar-se para trabalhar a problemática da
velhice e do envelhecimento populacional, e isso é resultado da mobilização da
sociedade civil, liderada pelas classes médias com seus representantes. Com
relação aos problemas específicos que o envelhecimento já criou e criará, faz-se
necessário uma política de envelhecimento, consciente e dirigida em conjunto e de
forma compartilhada pelo Estado e pela sociedade civil, criando melhores condições
de vida para os que envelhecerão nos próximos anos.
Nosso país caminha para ser a nação mais envelhecida da América
Latina, com o maior contingente populacional de idosos em números absolutos,
superiores aos da Europa Ocidental e apenas superado pelos contingentes de
idosos dos EUA, Japão, URSS, Índia e China. Silva (2003, p. 98) em seus estudos,
destaca dados projetados pela OMS, enfatizando que
44
teremos “uma população de 32 milhões de idosos, só perdendo paraa China (1º lugar, com uma população de 284 milhões de idosos), aÍndia (2º lugar, com uma população de 246 milhões), a antiga URSS(3º lugar, com uma população de 71 milhões, EUA ( 4º lugar, com 67milhões) e Japão (5º lugar, com 33 milhoes de Idosos).
Uma política voltada para o problema do envelhecimento emerge da
sociedade civil e de suas classes sociais, antes de chegar ao Estado e ganhar forma
normativa e operacional. Vale salientar que a elaboração de políticas gerontológicas,
para serem efetivas, deve apoiar-se na realidade cultural de cada sociedade, pois só
assim poderá propor programas realistas para o envelhecimento, que levem em
conta a família e as outras relações intergeracionais na sociedade, como uma das
bases para a assistência aos idosos.
Nesse processo, o Brasil, principalmente após a promulgação da
Constituição de 1988, vivencia uma nova concepção de gestão de políticas públicas.
Hoje, em sua implementação, elas são cada vez mais de responsabilidade do poder
local. Diante desse contexto, é necessário um estudo sobre a relação existente
atualmente entre o poder local, as políticas públicas e o idoso.
45
2 – PODER LOCAL, POLÍTICAS PÚBLICAS E IDOSO
Nos últimos trinta anos, o significado de poder local sofreu transformações
significativas no Brasil. Até a década de 80, o espaço local era concebido como um
lugar permeado pelas “relações coronelísticas de poder no âmbito dos pequenos e
médios municípios, de relações clientelistas e populistas nas médias e grandes
cidades” (COSTA, 1996, p.113).
A democratização do nosso país, aliada à promulgação da Constituição
de 1988, proporcionou a concretização de experiências inovadoras no âmbito do
poder local. Nesse contexto, é pertinente destacar as iniciativas pioneiras de Lajes9,
passando a experiências consolidadas como as formas descentralizadas de gestão
de saúde, a elaboração participativa dos orçamentos municipais, particularmente
amadurecidas em Porto Alegre. Costa (1996, p.114) destaca que
A partir dos anos 80, o local passa a ter uma imagem representativaancorada na positividade, expressando mudanças em diversasáreas; um novo estatuto jurídico – institucional com a Constituiçãode 1988; na discursividade dos atores políticos; nas abordagensteórico-metodológicas que, se não constituem ainda um novoparadigma, apresentam importantes [...] inovações e soluçõescriativas das prefeituras nos campos da saúde, educação, moradia eparticipação cidadã.
O poder local passou a vivenciar a possibilidade do gerenciamento
eficiente dos recursos públicos e também a ser protagonista de iniciativas de
desenvolvimento da vida econômica e social, uma vez que, para receber os recursos
da esfera federal para a implantação de projetos e programas, o poder local, através
dos municípios, teve de democratizar suas relações com a sociedade, por meio de
diversos canais de participação, tais como os conselhos que se propõem elaborar,
implementar e monitorar as políticas públicas em âmbito local.
O local é [...] compreendido como um espaço delimitado por fatoresculturais, sociais, econômicos e político administrativos, no qualinteragem diversos sujeitos coletivos e individuais, portadores denecessidades e interesses, cujas capacidades de interferir nodesenvolvimento podem estar fundamentados dentro do própriolocal ou derivado de fatores externos que influenciam o âmbitolocal”(SILVA, 1998, p.108).
46
É nessa conjuntura, pautada pelos novos papéis assumidos pelos
municípios brasileiros, que situamos a avaliação das políticas públicas, uma vez que
é dos municípios a responsabilidade de desenvolver programas sociais voltados
para os segmentos menos abastados da sociedade, dentre elas as destinadas à
terceira idade.
Vale salientar que a avaliação de políticas públicas, de acordo com Melo
(1999, p. 11), não se configura como uma fórmula matemática de custo/benefício,
mas está alicerçada num conjunto de valores e noções sobre a realidade social[...].
A avaliação de políticas públicas de acordo com vários autores, dentre eles
Figueiredo e Figueiredo (1999), contempla algumas questões, dentre elas eficiência,
eficácia e efetividade.
Apesar de ser uma prática recente em nossa cultura político-
administrativa, a avaliação da efetividade do gasto público, especialmente no que
tange aos programas sociais, concretiza-se com exigência crescente em nosso país.
Vários são os motivos que, dentre eles podemos destacar uma maior participação
dos diversos atores sociais, a descentralização, a escassez de recursos e,
sobretudo, a busca por uma administração pública mais eficiente.
Face ao exposto, estruturamos o presente capítulo em três partes: na
primeira, enfatizamos o poder local na sociedade brasileira contemporânea, na
segunda, discutiremos a relação entre o poder local e as políticas para o idoso e,
finalmente, faremos na terceira, uma breve discussão sobre avaliação de políticas
públicas, focalizando especificamente as destinadas aos idosos.
2.1 – O PODER LOCAL NO BRASIL CONTEMPORÂNEO
No Brasil, o papel do poder local, aqui entendido como esfera de governo
local, nos últimos 30 anos, tem sido redefinido. Esse processo é resultante de uma
dupla dinâmica: a mundialização dos fluxos produtivos, financeiros, tecnológicos e
informacionais com seus múltiplos impactos nos cenários da reprodução social, o
que implicou a redefinição do papel dos Estados Nacionais, das regiões e do poder
local, como também a progressiva democratização das gestões públicas locais,
iniciada na segunda metade da década de setenta (Costa:1996).
47
De acordo com Ladislau Dowbor (2000), pensar o poder local na
contemporaneidade significa destacar o papel da reorganização dos espaços
segundo as distintas atividades, abarcando tanto a globalização quanto a formação
de grupos, fragmentação do Estado-Nação, aparecimento de espaços sub-
nacionais, modificação da função das metrópoles, bem como contínua reconstituição
dos espaços comunitários.
É nesses múltiplos espaços, que estão em plena transformação e
rearticulação, que podemos ver as novas possibilidades para a inclusão do ser
humano no processo de reprodução social. Nesse processo, o poder público local
adequou, progressivamente, boa parte das responsabilidades que outrora eram dos
estados, completando assim a mudança da função do Estado- Nação na hierarquia
dos espaços sociais.
No Brasil, o que podemos perceber é que, nessa reorganização, o poder
local está sendo cada vez mais responsável pela elaboração e pela implementação
de políticas públicas que, no seu conjunto, dizem respeito ao desenvolvimento local,
como afirma Ivo Lesbaupin (2000. p.63):
Um dos elementos notórios do novo papel desempenhado pelasprefeituras democráticas em sua preocupação com a inclusão sociale a democratização do poder público é o de promotor dodesenvolvimento econômico local. Esta é uma das características donovo papel assumido pelas cidades na atual conjuntura econômico-política mundial.
De acordo com Costa (1998, p.46), o desenvolvimento local “representa
uma singular transformação nas bases econômicas e na organização social em nível
local, resultante da mobilização dos atores sociais, explorando as suas capacidades
e potencialidades específicas”.
As mudanças em nosso país foram sentidas principalmente a partir da
promulgação da Constituição Federal em 1988, das constituições estaduais em 1989
e das Leis Orgânicas Municipais – LOM em 1990, que acarretaram transformações
significativas quanto à autonomia e à capacidade de atuação dos municípios. A
Constituição proporcionou, no plano político-institucional, a descentralização político-
administrativa, com fortes vertentes municipalistas, comprometidas com a dinâmica
da comunidade. Essas leis atribuíram novos papéis ao município, e, como
48
desdobramento dessas novas funções do poder local, os municípios viram-se
obrigados a criarem novas institucionalidades. Costa (1993, p.52) em seus estudos
destaca que:
O poder estatal local é parte da estrutura do Estado Nacional e oaumento de sua autonomia é tanto fator de melhoramento funcional,capacitando-o e tornando-o mais ágil para responder as demandaspor bens coletivos e serviços – quanto de democratização, pois opoder estatal local encontra-se mais próximo do cotidiano doscidadãos, sendo mais susceptível às pressões e demandas dasclasses populares.
Silvio C. Bava (1999) enfatiza em seus estudos que, hoje no Brasil, de
cada quatro pessoas, três vivem nas cidades. O intenso processo de urbanização
continua a se afirmar como tendência. A população urbana passou de 50%, em
1970, [...] para 80% em 2000.Nesse mundo urbano brasileiro – que compreendia
cerca de 5 mil cidades em 1992 - , os espaços que mais crescem são os municípios
médios e as periferias das regiões metropolitanas.
Dados levantados pelo IBGE corroboram com essa afirmação, pois de
1980 a 2000, a população brasileira que vivia na zona rural diminuiu, passando de
30% para 20% do total, enquanto que a urbana passou de 60% para 80%, como
atesta o gráfico abaixo.
A
democratização
do Estado e da
sociedade deve
ter como
resultado o deslocamento do poder, essencialmente concentrado na esfera estatal e
nas classes dominantes. Vale salientar que a descentralização significou a
possibilidade de autonomia para o poder local, incorporando canais de participação
Gráfico 01
49
da população, especialmente as camadas populares. Costa (1993, p.55) enfatiza
que:
Descentralizar e democratizar o poder local, como parte de umprojeto global de democratização do Estado e da sociedade, é umatarefa política, que implica na existência de um projeto políticoassumido por atores políticos sociais, e de uma correlação de forçasfavorável.
No plano das políticas sociais, as inovações elevaram o grau de
participação cidadã nos diferentes níveis dos processos de decisão, elaboração e
implementação dessas políticas. As políticas sociais assumem um caráter mais
redistributivista e de maior responsabilidade pública na sua regulação, produção e
operação.
Assumir essa concepção significa destacar que a sociedade terá de
buscar defender os direitos sociais universais que devem ser garantidos pelo Estado
e que não se restringem somente às necessidades materiais. O exercício da
cidadania implica o estabelecimento das necessidades sociais pelos próprios atores
do processo de desenvolvimento e não se circunscreve somente ao atendimento às
demandas sociais básicas. Segundo Bava apud Marsiglia (1996, p.56),
A dinâmica democrática não está unicamente, nemfundamentalmente, centrada na resolução de demandas sociais,mas sim na criação destas demandas. Uma modalidade deregulação política democrática se sustenta no princípio de que ouniverso das necessidades sociais não está fechado, mas simaberto.
Sob esse aspecto, a cidadania se caracteriza como um processo em
contínua construção, que alarga suas demandas a partir do patamar de conquistas
sociais já concretizadas, configurando-se como um processo histórico, marcado no
tempo e no espaço.
Exigir uma atuação efetiva do poder local com relação às políticas
públicas é uma questão que deve ser levantada pelas forças internas da sociedade;
e constitui-se como um todo, pautada por questões econômicas, culturais,
ecológicas, sociais, políticas e institucionais, uma vez que a ação a seu serviço deve
integrar todas essas dimensões. Qualidade de vida, socialização do poder,
50
distribuição de renda e acesso aos serviços públicos e aos benefícios da tecnologia
precisam ser considerados de forma integrada.
A construção de propostas de intervenção na área das políticas públicas
necessita de um estudo das situações concretas, levando em consideração
questões como região, história, padrão de organização do território, divisão inter-
regional do trabalho, desigualdades sociais existentes, dentre outros. Bava (1996,
p.59) salienta que
É importante identificar o município como essa unidade política queatua sobre uma base territorial por conta da questão dagovernabilidade. Um projeto de desenvolvimento local, que articule emobilize os atores do desenvolvimento, precisa se apoiar nasiniciativas da sociedade civil, mas necessita do estímulo e daarticulação dos governos locais para se viabilizar.
Vale salientar que hoje existe uma tendência de transferir essa
responsabilidade para os municípios, considerando que as possibilidades do
desenvolvimento requerem a mobilização das forças sociais presentes em nível
local, reconhecendo que não existem modelos capazes de orientar um governo nos
aspectos específicos de cada realidade local. Bava (1996, p.59) destaca que
A existência de um processo de reforma do Estado, orientado debaixo para cima, a partir das pressões da sociedade civil organizadaque, quando encontra governos municipais sensíveis aos interessespopulares e comprometidos com uma abertura à participaçãopopular, desenvolve iniciativas que atestam a possibilidade de,apesar dos escassos recursos disponíveis, serem promovidas,conjuntamente entre sociedade civil e governos locais, iniciativas dealto impacto na melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.
As reformas estruturais de âmbito nacional, orientadas para atender aos
interesses coletivos e das maiorias, necessitam de atores sociais coletivos e
alianças políticas com tamanha força e capacidade de mobilização que não surgem
nem se constituem da noite para o dia. São de extrema relevância para esse
processo de transformação social as práticas cotidianas de defesa da cidadania, o
fortalecimento dos atores sociais coletivos enquanto agentes promotores do
desenvolvimento, o processo de descentralização das políticas públicas, o
51
fortalecimento dos municípios enquanto esferas autônomas de governo, dentre
outros. Sônia Draibe e Marta Arretche (1995, p.36) afirmam que
As inovações na gestão municipal se devem à crise do Estado deBem-Estar e a uma atitude de maior protagonismo de distintosatores da sociedade civil, desde empresários até distintasorganizações de base territorial vinculadas a questões comomoradia, saúde, consumo, recreação, etc. a dinâmica dadescentralização em nosso país é fundamentalmente o resultado daemergência de novos atores políticos paralelamente ao progressivoenfraquecimento da capacidade governativa do governo federal.
O fato é que os municípios já começam a enfrentar o desafio de atender
urgências sociais que transcendem, por suas características, as intervenções
limitadas e pontuais que assumiam anteriormente. Problemas com habitação,
saúde, educação, emprego, alimentação, dentre outros, começam a se constituir em
preocupações para muitas prefeituras.
As soluções que estão aparecendo, as iniciativas inovadoras que partem
de governos e os consórcios de municípios comprometidos com os interesses da
coletividade, que, em muitos casos incorporam a participação da sociedade civil, se
configuram como uma demonstração de que a problemática do desenvolvimento,
vista sob uma nova perspectiva, não é de domínio exclusivo da União, nem está
determinada por uma lógica nacional que desconhece as oportunidades locais e
neutraliza a ação cidadã.
Os governos locais, em boa medida, entendem tradicionalmente sua
função como uma fiscalização de normas que definem um projeto físico de cidade.
Portanto, será essencial substituir essa atitude burocrática controladora por uma de
promoção do desenvolvimento, “mobilizadora e de articulação de atores em prol de
objetivos dinâmicos, entendendo que a construção da cidade é uma tarefa
permanente que requer o concurso e a participação da cidadania e de todos os
atores relevantes” (BAVA,1996, p.59) .
Nesse cenário, situamos o idoso como um ator político, buscando o seu
reconhecimento, por parte do Estado e da sociedade civil. Teoricamente, a
Constituição de 1988 já reconheceu a cidadania da pessoa idosa, regulando uma
parceria entre a família, a sociedade e o Estado na proteção da terceira idade,
fornecendo, nas palavras de Maria Sione Gonçalves(1999, p.27) “os elementos
52
norteadores para o planejamento e execução de políticas de atendimentos voltadas
para esta parcela da população”.
Partindo do princípio de que o poder local, por está mais próximo do
cotidiano dos cidadãos, e para eles direcionar ações e equipamentos coletivos,
“seria um espaço privilegiado para uma estratégia processual de transformações
estruturais da sociedade como um todo”(COSTA, 1993, p.56).
Nessa nova concepção de organização social, em que os serviços sociais
são geridos pelo poder estatal local, faz-se necessário destacarmos a relação
existente entre este poder e as políticas sociais na sociedade brasileira
contemporânea, enfatizando as destinadas à terceira idade.
2.2 – O PODER LOCAL E A POLÍTICA PARA O IDOSO
Como já foi enfatizado anteriormente, a redemocratização do Estado
brasileiro trouxe para os municípios funções anteriormente geridas pela União. O
debate sobre a administração pública, destacando o esgotamento dos modelos
tradicionais de gestão, ressaltou a necessidade de uma administração mais próxima
e mais sensível em relação às demandas dos diversos atores sociais.
Nesse contexto, temas como descentralização, participação, controle
social do Estado, exclusão social, dentre outros, pontuaram o debate sobre o papel
assumido pelos poderes nacional e local. O município foi fortalecido e sua autonomia
expandida, o que do ponto de vista da cidadania, implicou a necessidade de rever o
seu papel de sujeito ativo no cenário político nacional.
Foi sob essa conjuntura que se redefiniu o sistema brasileiro de proteção
social. A nova institucionalidade das políticas sociais, que daí emergiu, caracterizou-
se por uma ampliação e diversificação dos organismos participativos e, em grande
parte dos programas, pelo reforço do poder local estatal.
Vale salientar que no Brasil as reformas na área social ratificam que as
políticas sociais não podem tudo, muito menos sozinhas. Elas não conseguem
reverter ou mesmo reduzir níveis tão altos de pobreza e desigualdade, uma vez que
temos uma economia caracterizada pelo baixo crescimento, pelo alto índice de
desemprego, dentre outras questões que fragilizam as políticas sociais, mesmo
quando melhoradas e aperfeiçoadas por reformas.
53
Políticas sociais nas áreas da saúde, previdência e assistência social,
educação, habitação, saneamento, transportes coletivos urbanos, suplementação
alimentar são, dentre outras, expressões da intervenção do Estado. Tais políticas
sociais constituem o sistema de proteção social dos Estados Nacionais ou Welfare
State, que tem a sua base nos mecanismos de garantia e substituição de renda,
saúde, educação e habitação, mesmo sendo questionável a idéia de que tenha se
constituído em algum momento histórico um Estado de bem-estar social, no
Brasil,em termos de construção de um sistema de proteção social.
Na contemporaneidade, a Constituição de 1988 representou uma nova
chance de se concretizar em avanços significativos voltados para a proteção social.
Problemas como o assistencialismo, a tutela, a manipulação e o clientelismo
deveriam, nessa nova conjuntura, ser suprimidos, sendo a cidadania manifestada
por meio do reconhecimento de direito a benefícios e a serviços sociais públicos.
Os direitos sociais, regulamentados pela Constituição de 1988 buscaram
promover uma maior igualdade na sociedade, expressando-se nas condições mais
dignas na edificação de equipamentos públicos gratuitos de acesso universal. Essas
inovações implicam políticas sociais de caráter mais redistributivista e maior
responsabilidade pública para com sua regulação, produção e operação.
No plano político-institucional, manifestava-se uma descentralização
político-administrativa, com fortes vertentes municipalistas, mais comprometidas com
a dinâmica da comunidade. Todas essas inovações aumentaram a participação
cidadã nos diferentes níveis do processo de decisão, elaboração e implementação
das políticas.
É em meio a esse cenário que o Estado transforma a questão privada da
sociedade civil em questão pública, deixando-a a cargo de suas instituições oficiais,
sinalizando o surgimento da questão social do idoso e da velhice como problema
nacional. O Brasil é uma sociedade urbana, que convive com parcelas cada vez
maiores de idosos. Esse novo padrão demográfico tem desafiado o poder público e
a sociedade a oferecer em propostas que desenhem uma política pública para esse
segmento da população brasileira.
A Constituição de 1988 trouxe para o centro das discussões, a
problemática do idoso, reconhecendo-lhe a cidadania, do ponto de vista legal,
deixando claro que o idoso necessita de proteção e cuidado. No titulo VIII – da
Ordem Social, capítulo VIII – da Família, da Criança, do Adolescente e do Idoso,
54
artigo 230, declara que “a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar
as pessoas idosas, assegurando sua participação em comunidade, defendendo sua
dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida”.
Essa é a base para nortear o planejamento e a execução de políticas
sociais públicas destinadas à terceira idade, estabelecendo mínimos sociais de
proteção, que são assegurados pela Assistência Social, Lei nº 8.742/93 destacando
que:
A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, épolítica de Seguridade Social não contributiva, que prevê osmínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado deações de iniciativa pública e da sociedade para garantir oatendimento às necessidades básicas.
As novas responsabilidades assumidas pelo poder local, na
contemporaneidade, refletem também nas políticas sociais voltadas para a terceira
idade, pois é nesse espaço que se processam a organização e a operacionalização
dos serviços e programas, tendo como base a Constituição de 1988 e a Política
Nacional do Idoso - PNI. Esta foi de fundamental importância para a viabilização de
uma política social específica para a terceira idade, pois, de acordo com Gonçalves
(1999, p.31)
representou um passo inicial no sentido de reconhecer a importânciadesse segmento da população e que tem sido reconhecida pelasociedade civil como uma das mais avançadas do mundo, tendosido votada pelo Congresso Nacional, após extensos debates comas organizações governamentais e não governamentaisinteressados nesta problemática social.
A descentralização das ações do Governo Federal transfere para os
Estados e Municípios o atendimento ao idoso, apoiando as ações provenientes de
bases locais, que elegerá suas prioridades de acordo com as particularidades
regionais. Com isso, buscam-se “aumentar a eficiência e a eficácia do gasto social,
aproximando problemas e gestão, favorecendo a interação, em nível local, dos
recursos públicos [...] para o financiamento das atividades sociais”(SANTOS, 1995,
p. 24).
55
A melhora da eficácia das políticas e programas sociais se constitui como
meta, na medida mesmo em que se reconhece a contradição entre um nível de
gasto social já significativo e os fracos resultados até então alcançados. Para a
concretização desse objetivo, é necessária uma avaliação das políticas sociais
públicas,dentre elas as voltadas para o atendimento aos idosos.
2.3 – A AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O IDOSO
Antes de discutimos sobre avaliação da efetividade das políticas públicas,
devemos enfatizar que, na cultura política brasileira, o estudo sobre essa questão é
ainda bastante limitado, uma vez que esse critério está intimamente relacionado a
concepções sobre igualdade e justiça social e, por essa razão, a expectativa é de
que as políticas sociais efetivadas pelo poder público sejam capazes de diminuir os
altos índices de pobreza, desigualdade e exclusão social existentes no Brasil.
Com relação à terceira idade, a Política Nacional do Idoso - PNI foi
indubitavelmente um avanço no trato da questão social do idoso, uma vez que
serve de parâmetro para a implementação de programas sociais destinados à
terceira idade, englobando saúde, educação, lazer, dentre outros.
Nesse contexto, a relação entre as políticas sociais e seus resultados tem
estado presente no discurso analítico sobre elas. Isso ocorre, porque as análises
destacam que a inefetividade das políticas sociais brasileiras se processa em virtude
do profundo fosso existente entre as classes sociais, gerando miséria e exclusão
social das classes menos abastadas da nossa sociedade, dentre elas, os idosos.
De acordo com Arretche (1999, p.27), esse resultado é produto da
correlação entre índices de pobreza e oferta de serviços sociais. Se formos
examinar os resultados das políticas sociais no Brasil apenas com base em
correlações, podemos afirmar exatamente o oposto do que as análises correntes
atestam: em regiões como Norte e Nordeste, as mais pobres do país, são apenas as
redes públicas de serviços de educação e de saúde que, com toda a precariedade
possível e imaginável, oferecem alguma modalidade de proteção aos setores mais
carentes da sociedade.
A avaliação de políticas públicas deva ser feita, considerando-se sua
efetividade, a eficácia e a eficiência dessas políticas. A distinção entre esses três
56
aspectos “é basicamente um recurso analítico destinado a separar aspectos distintos
dos objetivos e, por conseqüência, da abordagem e dos métodos e técnicas de
avaliação”(. ARRETCHE, 1999, p.29)
Por efetividade, entende-se o exame da relação entre a implementação
de um determinado programa e seus impactos e/ou resultados, isto é, seu sucesso
ou fracasso em termos de uma efetiva mudança nas condições sociais prévias da
vida das populações atingidas pelo programa que está sob avaliação (Figueiredo &
Figueiredo, 1986).
Nessa modalidade de avaliação, o maior problema não está em distinguir
produtos de resultados, mas em comprovar que os resultados encontrados estão
ocasionalmente relacionados ao que é ofertado por uma política que está sob
análise. Por esse motivo, estudos confiáveis sobre efetividade dos programas são
muito complexos e incomuns.
Com relação à avaliação da efetividade do Programa Idoso Cidadão da
Prefeitura Municipal de Mossoró, a dificuldade encontra-se em comprovar que as
ações do programa (mesmo quando se efetivam em relação aos objetivos
propostos)9 são responsáveis por mudanças na qualidade de vida dos usuários, isto
é, por estabelecer uma relação causal que comprove que, sem as ações do
programa, não ocorreriam as prováveis mudanças encontradas.
Por avaliação de eficácia, entende-se a avaliação da relação entre os
objetivos e instrumentos explícitos de um dado programa e seus resultados efetivos
(Figueiredo & Figueiredo, 1986). A avaliação de eficácia é certamente a mais
aplicada nas avaliações de políticas públicas, porque é a mais factível e mais rápida
de ser cumprida. De acordo com Arretche (1999, p.34),
o avaliador estabelece uma equação entre metas anunciadas porum programa e, com base nas informações disponíveis, as relacionaàs metas alcançadas e, deste modo, conclui pelo sucesso oufracasso da política. Nesse tipo de avaliação, a maior dificuldadeconsiste na obtenção e confiabilidade das informações.
9 Estes objetivos estão relacionados a PNI, que busca garantir os direitos sociais voltados para aterceira idade, criando meios para promover sua autonomia, integração e participação na sociedade.
57
Já por eficiência, entende-se a avaliação da relação entre o esforço
empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados
(Figueiredo e Figueiredo, 1986). Atualmente, tem sido feito um grande esforço
visando sofisticação dos métodos de avaliação de eficiência, porque segundo
Arretche (1999, p.35),
as avaliações de eficiência, embora bastante negligenciadas,impõem-se porque a eficiência é um objetivo democrático. [...] Aodispor de recursos públicos e ao implementar políticas públicas, ogoverno está gastando um dinheiro que não é seu, [...] estágastando o dinheiro do contribuinte. Competência e eficiência nouso de recursos publicamente apropriados constituem, em regimesdemocráticos, uma das condições para a confiança no Estado e nasinstituições democráticas. O desperdício de recursos, a corrupçãoou a incapacidade governamental são, na verdade, entraves àutilização de recursos publicamente geridos para finalidadesefetivamente públicas.
De acordo com os textos de análise e avaliação de políticas públicas, a
avaliação deveria ser uma etapa posterior à implementação das políticas e
programas, destinada a influenciar sua reformulação. A elaboração e divulgação das
avaliações proporcionariam instrumentos para a população exercer o princípio
democrático de controle sobre a eficiência da ação do governo, central ou local.
Outra questão que deve ser levantada é que toda e qualquer metodologia
de avaliação de programas sociais deve ter um caráter aberto. Para tanto, é
necessária a utilização de estratégias que possibilitem aos instrumentos de coletas
de informação o equilíbrio entre as de ordem qualitativa e as de ordem quantitativa.
Outro problema comum refere-se às generalizações feitas a partir de avaliações
fragmentadas e que não obedecem a uma estratégia pré-definida.
Na contemporaneidade, a avaliação de políticas públicas no Brasil ainda é
bastante insipiente, principalmente pela escassez de literatura, que se configura
como grande desafio para a disseminação dessa prática. Conforme Frederico L da
Costa e José César Castanhar (2002, p.987),
encontrar formas práticas de mensurar o desempenho e fornecer aoresponsável pela gestão dos programas sociais, bem como para osdemais atores envolvidos, informações úteis para a avaliação sobreos efeitos de tais programas, necessidades de correções, ou mesmoda inviabilidade do programa
58
Nesse sentido, é que avaliamos a efetividade do Programa Idoso Cidadão
da Prefeitura Municipal de Mossoró, levando em conta a escassez de recursos e a
precariedade da intervenção governamental em atender às necessidades dos
idosos, pois a avaliação tornou-se na contemporaneidade um instrumento
imprescindível para os formuladores de políticas públicas e aos gestores de
programa, pois a avaliação sistemática e contínua proporciona meios para aumento
da eficiência e efetividade dos recursos aplicados nos programas sociais, revertendo
em ganhos concretos para a população assistida.
.
59
3 – AVALIAÇÃO DO PROGRAMA IDOSO CIDADÃO DA PREFEITURAMUNICIPAL DE MOSSORÓ/RN
Como já assinalamos no capítulo anterior, os trabalhos desenvolvidos
sobre avaliação de políticas públicas ainda são bastante incipientes e a preocupação
com esse tema desenvolveu-se apenas nos anos de 80 e de forma desigual entre as
distintas políticas (Figueiredo e Figueiredo, 1986). Avaliar a efetividade de uma
dada política, mais especificamente o Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura
Municipal de Mossoró, tem como objetivo principal tentar estabelecer relações entre
os objetivos do referido programa e as transformações que ele causou na qualidade
de vida dos seus usuários.
O Programa Idoso Cidadão, desenvolvido pela Prefeitura Municipal de
Mossoró, tem como principal objetivo reinserir o idoso na vida social local, utilizando
para esse fim atividades nas áreas de educação, saúde, cultura e lazer. A cidade de
Mossoró localizada na região oeste do estado, é o segundo maior município do Rio
Grande do Norte em termos econômicos, políticos e populacional. Com uma
população de 213,241 habitantes em suas áreas urbana e rural, conta com 15,510
idosos, o que equivale a 7.7% de toda a população.
Este capítulo, no qual avaliamos o Programa Idoso Cidadão, constitui-se
de três itens. No primeiro, realizamos uma descrição das características sociais,
políticas e econômicas da cidade de Mossoró, para situar-nos quanto ao contexto e
cenário em que o referido Programa é implementado. No segundo, discutimos a
percepção que os idosos mossoroenses têm sobre o envelhecimento como fato
social. No terceiro e último, realizamos a avaliação da efetividade do Programa Idoso
Cidadão na percepção dos gestores e especialmente dos usuários.
3.1 – CARACTERÍSTICAS SOCIAIS, POLíTICAS E ECONÔMICAS DA CIDADEDE MOSSORÓ
Conhecida como "a terra do sol, do sal e do petróleo", Mossoró é uma
cidade de localização bastante privilegiada. A segunda maior cidade do estado do
Rio Grande do Norte, está centrada entre duas capitais, Fortaleza e Natal, podendo
ser alcançada pelas BR' s 110, 304 e 405, além de rodovias intermunicipais e por via
aérea, com vôos diários. Apesar de localizar-se no oeste potiguar, possui fácil
60
acesso às praias, sendo Tibau a mais próxima, seguida pela de Areia Branca,
Upanema, (48 Km), Ponta do Mel (53 Km) e Morro Pintado (50 m).
Limita-se ao norte com estado do Ceará e o Município de Grossos, ao sul,
com os Municípios de Governador Dix-Sept Rosado e Upanema, ao leste, com
Areia Branca e Serra do Mel e a oeste, com Baraúna. Tem atualmente 213.841
habitantes, distribuídos entre a área urbana: 199.181 habitantes e a zona rural:
14.760 habitantes. Quanto ao sexo, temos 111.018 mulheres e102.823 homens10.
Abaixo temos uma foto atual da cidade Mossoró.
Foto 01 - Mossoró atualmente (fonte www.wikipedia.org.br)
61
Com relação à economia, o município destaca-se em áreas estatísticas e
análises em razão da gama de atividades que desenvolve, pois lidera, no Rio
Grande do Norte, a produção animal e vegetal, segundo dados do Instituto Brasileiro
de Defesa do Consumidor – IDEC.
De acordo com dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –
IPEA, em 1996, o Produto Interno Bruto - PIB era estimado em R$ 393,46 milhões,
dos quais 10,6% correspondia às atividades baseadas na agricultura e na pecuária,
30,0% à indústria e 59,3% ao comércio e setor de serviços. O PIB per capita era de
10 Censo 2000 - Fonte IBGE - Escritório Regional
R$ 1.911,66. Em 2002, conforme estimativas do IBGE, o PIB havia evoluído para R$
1,107 bilhão e o PIB per capita para R$ 5.036,0011.
Mossoró sempre teve um papel significativo para o crescimento do
Estado. A economia que, no início dos anos de 30, era formada pela extração do sal
e da colheita do algodão, “passou a se caracterizar especificamente a partir de
meados dos anos 80, pela produção e exportação de frutas tropicais, a extração de
sal e a exploração do petróleo [...]”(LIMA, 1999, p.59).
A economia baseada no tripé sal, petróleo e fruticultura irrigada
transformou Mossoró em maior produtora de sal do estado do Rio Grande do Norte.
O Estado é o maior produtor e distribuidor de sal, respondendo por 95% do sal
consumido no Brasil. Desse total, 55% saem por meio do Porto-Ilha. Os estados do
Ceará, Rio de Janeiro e Piauí respondem pelos 5% restantes. Aristotelina P. B.
Rocha(2004, p. 87) destaca que “diante desses percentuais, podemos afirmar que o
sal é um produto estratégico para a economia do Estado. Não existe nenhum estado
Brasileiro que tenha essa hegemonia aglutinadora, em relação ao sal”.
Em 2000, foram exportadas através do Porto Ilha de Areia Branca,
746.078 toneladas de sal. Deste total, 441.939 toneladas foram para a Nigéria,
245.939 toneladas para os Estados Unidos da América–EUA , e as 58.200 toneladas
restantes foram para Venezuela, Uruguai e Bélgica.O Sal grosso a granel é, em
geral, transportado por via marítima (navio). No ano 2000, foram embarcadas
62
através do Porto-Ilha 2.481,106 toneladas. Quanto ao sal beneficiado (moído,
refinado, peneirado) é escoado através do transporte rodoviário12.
O sal foi um dos primeiros produtos a ser explorado comercialmente no
Rio Grande do Norte. A exploração normal e extensiva das salinas data de 1802,
contudo, as jazidas espontâneas na região já eram conhecidas desde o início da
colonização. Os municípios do Rio Grande do Norte, produtores de sal são os
seguintes: Galinhos, Guamaré, Macau, Caraúbas, Areia Branca, Grossos e Mossoró.
Mossoró é a grande responsável por esses números da economia
salineira norte riograndese. A sua localização estratégica responde por essa
afirmação. Apesar de está entre os municípios produtores de sal, Mossoró não está
localizada no litoral.
11 -FONTE – www.prefeiturademossoró.com.br12 – FONTE – www.prefeiturademossoró.com.br
Entretanto, o clima predominante é o semi-árido quente, com temperatura
oscilando entre 24o e 35o centígrados, que dura a maior parte do ano. O ar
apresenta baixo teor de umidade, elevada evaporação, apresentando uma média
de 2.850mm.
As precipitações ocorrem ao redor de 450mm anuais e aevaporação líquida é de 2.400, sendo que a intensidade deirradiação solar varia entre 120 e 320 horas/mês, com ventos queapresentam velocidade média entre 3,8 e 4,4m/s. Aliado a isso, temainda um solo impermeável, o que assegura condições ideais para acristalização e colheita do sal, com um grau de pureza que atingeaté 98o Baumé (www.prefeiturademossoró.com.br).
As salinas de Mossoró estão situadas na várzea estuarina dos rios
Mossoró e do Carmo. Essa várzea é inundada pelas águas do mar e pelas águas
das enchentes dos rios, que quando cessam as chuvas formam salinas naturais,
onde o relevo é plano e baixo, estreitando-se para o litoral, onde a água do mar
chega a alcançar até 35 Km do litoral. Essa série de fenômenos naturais é que faz
com que Mossoró possa figurar entre os municípios produtores de sal do Rio Grande
do Norte13.
Outra questão pertinente reside no fato de que a cidade é cortada pela Br-
304 responsável por um intenso tráfego de caminhões oriundos de todas as regiões
63
do Brasil. Todos os dias cerca de 300 caminhões passam por Mossoró, facilitando a
venda do sal para outros estados. Rocha (2004, p.84) destaca que
é comum a grande quantidade de caminhões provenientes de SantaCatarina, Paraná, Minas Gerais, São Paulo, Mato Grosso e outrosEstados. Esses caminhoneiros adquirem o sal para revender aolongo do seu retorno, já que é um produto de fácil comercializaçãoou para atender encomenda de Industrias.
Vale salientar que esse fator foi decisivo para que os empreendimentos
de moagem e de refino do sal transferissem suas sedes do bairro Alto da Conceição
para a BR-304. Além desses fatores, é pertinente destacar que a BR-304 corta o
estado no sentido leste-oeste, indo de Natal até a divisa com o estado com o Ceará.
13 -FONTE – www.prefeiturademossoró.com.brOra essa localização privilegiada faz com que a cidade contribua com
33% da produção do Rio Grande do Norte e 27% da produção nacional. A tabela
abaixo nos fornece uma visão mais ampla e pertinente dessa questão.
Como podemos ver, a indústria do sal em Mossoró contribui para a
geração de emprego e renda na cidade. Rocha (2004, p 94) enfatiza que “existem
na cidade de Mossoró 45 empresas de moagem e seis refinarias. Ambas moem e/ou
refinam sal não só originado de Mossoró, mas também dos demais Municípios
Salineiros do Estado“. Todas essas questões levantadas ratificam o quanto a
indústria salineira é importante para o desenvolvimento econômico da cidade,
tornando-se também uma referência quando se fala na história de Mossoró.
Foto 02 (Salina em Areia Branca) Maior produtor de sal do país Produção em 2000 - 2.161,385 (em toneladas)aproximadamente 50% da produção nacional
FONTE – Prefeitura de Mossoró
64
Com relação à indústria petrolífera, Mossoró conta atualmente com 3.500
poços perfurados, e em operação no município, garantindo uma produção média de
47 mil barris de petróleo por dia. Juntamente com as cidades circunvizinhas,
Mossoró detêm a maior produção terrestre do país, produzindo também gás natural
que chega a 4 milhões de M3 por dia.
O petróleo é hoje o produto de maior representação na economia de
Mossoró e do Rio Grande do Norte. Isso torna Mossoró uma das maiores
arrecadadora de royalties da Petrobras no Estado. A cidade recebe, em média, R$
1,8 milhão por mês.
14-FONTE – www.prefeiturademossoró.com.brEsses recursos devem ser investidos na infra-estrutura urbana do
município15, como é o caso da construção do Teatro Municipal Dix-Huit Rosado, do
Ginásio Poliesportivo Engenheiro Pedro Ciarlini, dentre outros. Além disso, viabiliza
para os “gestores públicos, a geração de Programas e Políticas Sociais, que venham
reduzir os impactos ambientais que a Petrobras ocasiona nos territórios onde são
extraídos petróleo e gás” (ROCHA, 2004, p. 94).
Com relação aos royalties, é salutar destacarmos que Mossoró, por ser
uma das maiores beneficiadas por este recurso, imprime em sua economia um
significativo diferencial, uma vez que o montante recebido atinge cifras bastante
consideráveis, colocando nas mãos dos administradores municipais a
responsabilidade de gerir esses recursos em prol dos interesses da população local.
65
Foto 03 - Maior produtor de petróleo em terra do BrasilCampo de Canto do Amaro (BR-110 Mossoró- Areia Branca)47.000 bbl/d (barris por dia) Cerca de 3.500 poços perfurados
FONTE – Prefeitura de Mossoró
Vale salientar que, apesar da exploração relativamente recente do
petróleo, as evidências de sua presença surgiram há quase um século e meio. Em
1853, o padre Florêncio, em ata da Câmara Municipal de Apodi, discorria sobre:
Em um dos recantos da lagoa desta vila que está mais em contatocom as substâncias minerais da serra, tem-se coalhado, em algunsanos, uma substância betuminosa inflamável, e de boa luzsemelhante à cera, em quantidade tal que se pode carregar carrosdelas(.www.prefeiturademossoró.com.br).
15 -FONTE – www.prefeiturademossoró.com.brEm 1943 iniciaram-se as sondagens na região, realizadas pelo
Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM e depois pela Petrobras, que
usando vários sistemas de reconhecimento, inclusive perfuração de poços,
chegaram a encontrar vestígio de óleo, mas sem interesse comercial.
Em janeiro de 1956, a Petrobrás perfura o primeiro poço, na localidade
rural de Gangorra (poço G-1 RN), próximo à cidade de Grossos/RN. O objetivo era
realizar testes e verificar se a região realmente poderia produzir petróleo. Os testes
fracassaram.Outros testes foram realizados em locais próximos a Mossoró. Desta
vez com resultados satisfatórios. De acordo com Rocha (2004, p.98),
No final do ano de 1979, deu-se um fato curioso na cidade deMossoró: do poço de água, perfurado pela Companhia de Pesquisade Recursos Minerais – CPRM - , para abastecer as piscinas de umhotel recém-construído – Hotel Thermas - , que começava a jorraróleo, atrasando a inauguração do empreendimento. A Petrobrás foichamada para analisar a descoberta e comprovar se a substânciaescura que se misturava à água do Thermas era realmente petróleo.
Vale lembrar que esse poço, denominado 9-MO-14-RN, deu origem à
produção de Mossoró, estando até hoje em operação, tornado-se também um marco
do turismo da cidade. Mossoró garante para o Rio Grande do Norte a condição de
segundo maior produtor de petróleo do país. O Estado produz, em média, 93 mil
66
barris/dia, ficando atrás apenas do Rio de Janeiro, que tem produção superior a 1,7
milhão de barris/dia16.
Os resultados satisfatórios conseguidos com as pesquisas geológicas
trouxeram para a cidade, na década de 80, a Petrobras. Nos anos de 1990, essa
presença é consolidada com a construção de uma sede própria em um espaço de
40 hectares. Um fato que devemos destacar é que a escolha do espaço físico,
próximo à comunidade de Bom Jesus, deu-se em virtude do fácil acesso à BR-304 e
a RN-117, rodovias cruciais para o transporte, e também do acesso ao campo de
produção. Em seus estudos, Rocha (2004, p. 103) destaca um fato bastante
significativo para Mossoró com a construção da sede própria da Petrobras:
16-FONTE – www.prefeiturademossoró.com.brA Sede havia sido erguida em uma área então desabitada e longedo Centro, configurando-se como uma grande construção isolada(...). Para que se tenha idéia, essa área não estava dentro doPerímetro Urbano, ou seja, legalmente era uma área rural; nãoincidindo, portanto sobre ela o Imposto Territorial Urbano –IPTU.Contudo, a partir da aquisição dessa considerável gleba deterras pela Petrobras, a Prefeitura Municipal determinou que a linhalimite da área urbana avançasse para além da rodovia WilsonRosado (estada do Contorno. Assim, toda aquela área que faziaparte da zona rural passou a inserir-se nos limites da área urbana doMunicípio.
A produção petrolífera em Mossoró não modificou somente a economia,
mas trouxe profundas transformações de ordem social e espacial. A cidade
vivenciou e vivencia um intenso processo de emigração. Grandes contingentes de
trabalhadores rurais saem de suas cidades (geralmente de menor porte) para
Mossoró em busca de empregos e oportunidades.
O resultado de tudo isso é um processo de urbanização crescente, o que
acarretou o surgimento e o crescimento das favelas na periferia da cidade. Mossoró
como várias outras cidades, não estava ou não está preparada para comportar um
crescimento tão vertiginoso de sua população. O resultado é que essa enorme
massa de trabalhadores não consegue se inserir no mercado de trabalho. Nesse
sentido, a questão social se intensifica sob as faces da violência, da marginalidade e
da prostituição, dentre outras. Rocha (2004, p. 109) enfatiza que com
67
A instalação definitiva da Petrobras em Mossoró, dezenas de outrasempresas prestadoras de serviços no ramo petrolífero tambémchegaram à cidade, por causa do inicio e da intensificação dasatividades de exploração de petróleo (...). A cidade recebeuintensivos incrementos populacionais e teve de conviver com umaconstante pressão de oferta de postos de trabalho. Essa oferta quedeve ter sido ampliada com a exploração do petróleo, uma vez queeste atraiu para a cidade um considerável número de pequenas,médias e grandes empresas, cuja instalação e funcionamento foramefetivados mediante o processo de terceirização, que funciona comoestratégia de administração empresarial largamente adotada e queconsiste na contratação de serviços de terceiros em apoio àatividade-foco de uma empresa.
Outra questão pertinente, relacionada à instalação definitiva da Petrobras
em Mossoró, foi o aumento dos serviços de hotelaria. A chegada de um grande
número de funcionários efetivos e das terceirizadas, necessitados de acomodações,
contribuiu para a criação de novos hotéis e pousadas para atender à crescente
demanda. Rocha (2004, p. 119) destaca que o “Hotel Ouro Negro foi um desses
empreendimentos que surgiram com a empresa na Cidade. Instalado na BR-304,
(...)acomodava funcionários da Petrobras, bem como das empresas contratadas (...).
É pertinente destacar que esse não foi o único a ser criado visando esse
nicho de mercado; o Hotel Imperial, o Del Plata Hotel, dentre outros foram criados
com esse objetivo. O próprio nome do Hotel, Ouro Negro, bem como a sua
localização, já simbolizam a influência que o petróleo tem para a cidade. Nas
Palavras de Rocha (2004, p 133):
A cidade tem um histórico que relaciona o seu crescimento asucessivas ‘ondas de inovações’ modificadoras dos aspectosfuncionais: econômico, social, cultural, institucional e do espaçogeográfico. Inovações que (...), aparecem como períodos quecontêm o conhecimento técnico-científico, a que se agrega, nos diasde hoje, o elemento informacional. São inovações transformadorasque a Petrobras incorpora ao espaço da cidade, que a maioria desua Sociedade espera se transformarem em qualidade de vida ebem-estar social para todos.
Vale salientar que não existe somente os aspectos positivos na economia
mossoroense. Estudos feitos por Lima (1999,p.60) enfatiza que, a extração do
petróleo não significou apenas o reconhecimento de maior produção terrestre do
68
país, mas também, e conseqüentemente aumentou a migração para Mossoró o que
vinha provocando o crescimento desordenado e acentuado do processo de
favelização.
Destacamos, finalmente o último elo que compõe o tripé econômico da
cidade: a fruticultura tropical irrigada. A expressiva produção de 140 mil toneladas
por região, destaca Mossoró como pólo exportador. Outro segmento que vem
crescendo é a carcinicultura, deixando a cidade como uma das maiores produtoras
de camarão no estado. Lima (1999,p.59), em seus estudos destaca que
Consolidada na década de 80, a produção de frutas tropicais nomunicípio de Mossoró, juntamente com o município do Assu, ocupahoje posição de destaque na exportação de frutas nacionais paraos mercados dos Estados Unidos e da Comunidade EconômicaEuropéia.
Salientamos que a história da produção de frutas tropicais no Rio Grande
do Norte está intimamente relacionada com o desenvolvimento da agricultora
irrigada na região, que se constitui hoje no pólo de fruticultura do Estado. A atividade
irrigada no pólo, desde seu início no final da década de 60 até a segunda metade da
década de 90, este e esta atrelada à iniciativa privada, contudo conta com o apoio
do Estado, necessário para a sua concretização e consolidação.
A região polarizada por Mossoró é reconhecida pelo Ministério da
Agricultura, desde 1990, como Área Livre da praga Anastrepha Grandis ,mais
conhecida como "Mosca da Fruta". Essa particularidade da região foi um fator
decisivo para o ingresso dos produtos no mercado internacional como a
Comunidade Européia, os Estados Unidos e o Japão.
A figura abaixo nos fornece a localização exata do Pólo Fruticultor
Mossoró-Açu17, que inclui os municípios de Baraúna, Apodi, Governador Dix-Sept
Rosado, Tibau, Grossos, Areia Branca, Filipe Guerra, Upanema, Serra do Mel e
Caraúbas.
Figura 04
69
FONTE: Prefeitura de Mossoró
Vale salientar que a expansão e o incentivo no âmbito agrícola, não foi
somente em virtude das particularidades existentes na região, mas faz parte de um
processo mais amplo de abrangência nacional. Rocha (2004, p. 143) atesta que
17-FONTE – www.prefeiturademossoró.com.brEstava também articulado a essas Políticas Públicas, cujo princípiobásico era a Integração Nacional. Desse modo, os Programas eProjetos de Irrigação para Mossoró tiveram como fundamento maiora criação de espaços em que a lógica capitalista pudesse fluir deforma mais dinâmica.
Outro aspecto relevante, e que essas políticas públicas voltadas para a
região que abrange Mossoró e as cidades vizinhas, auxiliaram decisivamente para a
criação e concretização da agricultura irrigada, com a isenção de impostos, infra-
estrutura, dentre outros. Nesse contexto, fazemos uso das palavras de Rocha (2004,
p. 145) que diz
Na década de 90, ampliou-se o incentivo à Irrigação Privada, com oobjetivo de promover a competitividade para o AgronegócioGlobalizado, centrada na expansão de uma Agricultura intensiva emCapital e Tecnologia, tendo à frente a Iniciativa privada. (...).Algumas instituições públicas participam do Novo Modelo deIrrigação, como parceiras: os Ministérios da Integração Nacional, daAgricultura e Abastecimento, do Desenvolvimento, Indústria eComércio Exterior; o DNOCS; os Governos Estaduais e Municipais;o Banco do Brasil, o BNDES e o BNB.
70
As duas maiores empresas que exploram a fruticultura irrigada, na região
de Mossoró, desde a produção até a exportação, são a Nolen e a Del Monte, mas há
um número considerável de médias e pequenas empresas. Hoje o Rio Grande do
Norte é líder na produção e na exportação de frutas.
Em 2004, a região de Mossoró produziu 194 mil toneladas de melão.
84,5% dessa produção, o equivalente a 164 mil toneladas, foram exportados. O
restante (30 mil toneladas) atendeu ao mercado interno brasileiro. As exportações de
melão movimentaram um volume de recursos da ordem de US$ 64 milhões.
O setor também é um dos grandes geradores de emprego em Mossoró e
região. De acordo com o Comitê Executivo de Fitossanidade do Rio Grande do Norte
– COEX, atualmente a fruticultura irrigada gera 24 mil empregos diretos e outros 60
mil de forma indireta18.
O comércio de Mossoró de acordo com o Sindicato do Comércio Varejista
– SINDVAREJO, contabiliza quatro mil empresas filiadas. Juntas elas geram pelo
menos cinco mil empregos diretos.
18-FONTE – www.prefeiturademossoró.com.brA Junta Comercial do Estado do Rio Grande do Norte –
JUCERN, contabiliza cerca de 5.100 empresas comerciais legalizadas em atuação.
Apesar da base econômica do município ser o sal, o petróleo e a agroindústria, não
podemos deixar de falar sobre a indústria. Ao longo da história de Mossoró, o setor
industrial vivenciou ciclos de desenvolvimento diferenciados.
No passado, junto ao sal que ainda hoje se sobressai, prosperaram as
indústrias de beneficiamento do algodão e da cera de carnaúba, hoje inexistentes.
Atualmente, o setor industrial mossoroense está fortemente ligado ao
beneficiamento da castanha, destacando-se, nesse contexto, a Aficel e a Usibras.
Além disso, Mossoró conta ainda com uma unidade fabril de cimento, a Nassal.
Nesse contexto, outra área que se destaca, é a carcinicultura (criação de
camarões em cativeiros), que está atraindo grupos nacionais e estrangeiros que
vêem um mercado promissor na região salineira de Mossoró. O Serviço Brasileiro de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE tem, em seus bancos de dados,
mais de 400 indústrias cadastradas nos diversos ramos de atividade. Essa dinâmica
71
econômica faz do município o segundo maior arrecadador do ICMS – Imposto de
Circulação de Mercadorias e Serviços, ficando abaixo apenas da capital Natal19.
À essa economia acrescenta-se o setor de serviços, que vem mantendo a
força polarizadora da cidade sobre uma vasta região do estado, incluindo alguns
municípios dos estados vizinhos como Paraíba e Ceará. Entre esses serviços
destacam-se os de educação.
Mossoró dispõe atualmente de duas universidades públicas, a
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte -UERN e a Escola Superior de
Agricultura de Mossoró - ESAM, uma particular, a Universidade Potiguar – UNP e
uma Faculdade particular, a Mater Chisthe. Além das universidades e faculdades,
dispõe também de um Centro de Educação Tecnológica do Rio Grande do Norte –
Cefet – Unidade Descentralizada de Mossoró.
A Universidade Regional do Rio Grande do Norte – UERN, mantida pelo
governo do estado, oferece 16 cursos, em diferentes áreas. É referência para toda a
região Oeste do estado, pois dispõe de Campus Avançados em Açu,
Pau-dos-Ferros, Patu, e Natal, contando também com os núcleos em cidades como
Apodi, João Câmara, Área Branca, dentre outras.
19-FONTE – www.prefeiturademossoró.com.br
Foto 05 - do Campus Central da Uern Fonte: classiguianet.com.br
A Escola Superior de Agricultura de Mossoró-ESAM, oferta os cursos de
Agronomia e Medicina Veterinária. É a primeira do semi-árido nordestino e é mantida
pelo Governo Federal.
72
Foto 06 - ESAM Fonte: classiguianet.com.br
A Faculdade de Ciências e tecnologia Mater Christi foi a primeira
faculdade particular a se instalar em Mossoró, oferecendo em sua grande os cursos
de Administração, Ciências Contábeis, Sistema de Informação (na área de
informática) e Direito.
Foto 07 – Mater ChristiFonte: classiguianet.com.br
.
A Universidade Potiguar – UNP, está instalada no Colégio Diocesano
Santa Luzia e abriga os cursos de Administração, Ciências Contábeis e Direito,
73
dispondo ainda dos cursos de Graduação Tecnológica nas áreas de Gerência de
Marketing e Vendas e de Gestão Empresarial
Foto 08 UNP -Mossoró Fonte: classiguianet.com.br
O Centro de Educação Tecnológica do Rio Grande do Norte – Cefet –
Unidade Descentralizada de Mossoró, oferece o ensino médio e cinco cursos de
nível técnico: Técnico em Mecânica, Técnico em Eletrotécnica, Técnico em
Construção Predial, Técnico em Segurança do Trabalho, Técnico em
Desenvolvimento de Software e o Técnico de Saneamento.
Foto 09 – CEFET – Uned – Mossoró Fonte: CEFET
74
No cenário político, temos a exemplo do que se constata no estado20, a
influência e a predominância de uma família no poder: os Rosados, que polarizam a
política mossoroense desde 1948, dividindo-se em meados dos anos 80,
configurando-se em dois ramos distintos: o comandado por Laire Rosado e o outro
por Rosalba Ciarline, atual prefeita do município. Essa fragmentação fortalece o
domínio político dos mesmos, uma vez que existe uma alternância de cada ramo da
família na estrutura do poder estatal local. Sobre essa questão Felipe (2001, p.58)
destaca que
Os Rosados de forma premeditada ou com dosagem deespontaneidade induzida da sobrevivência política, se apropriamdas instituições públicas do município. Uma forma de controle quefica mais legitimada se algum membro da família, participou atravésdos processos políticos da criação dos mesmos.
A história da família Rosado está intimamente ligada à história de
Mossoró nos últimos cinqüenta anos. Vale salientar que não é somente o plano
político. Diversos segmentos são influenciados pelos Rosados. A área de
20 O Rio Grande do Norte é marcado pela existência de grupos familiares que tradicionalmentedisputam entre si a posse do aparelho do Estado. [...] os Maias e os Alves. (COSTA, 1993, p.70-71).
Comunicação é exemplo com o Jornal O Mossoroense e a Rádio Tapuyo de
Mossoró.
Na relação com o poder político, a prefeitura opera com base nas normas e
leis que definem o seu caráter burocrático e o seu perfil de agência pública. Mas
opera também submetida a uma forma de pressão que advêm das redes de relações
sociais, que mobilizam e intervêm na distribuição dos serviços públicos.
É nesse espaço que temos a base para desenvolver o nosso estudo sobre
como o idoso se vê, como ele concebe a velhice na cidade de Mossoró, imbuída de
todas as suas particularidades sociais, políticas e econômicas. Nesse sentido,
salientamos que trabalhamos com os idosos que estão inseridos no Programa Idoso
Cidadão, gerido pela Prefeitura Municipal de Mossoró.
3.2 – O ENVELHECIMENTO NA PERCEPÇÃO DO IDOSO EM MOSSORÓ
75
Ao trabalharmos com os idosos participantes do Programa Idoso Cidadão,
protagonistas deste trabalho e nosso maior referencial, vimo-nos diante de um
grande desafio, que é o de inseri-los em uma dinâmica particular, única que permeia
a cidade de Mossoró. Como já nos referimos anteriormente, a cidade é marcada por
avanços, pela indústria petrolífera, e pelo retrocesso gerando em funções do
domínio político de uma oligarquia que há gerações influencia os rumos político,
social e econômico da cidade.
Essas questões contribuem para a construção de uma percepção que o
idoso tem sobre si e sobre a realidade que o rodeia. É diante desse contexto, que
acreditamos ser pertinente, abordamos alguns conceitos, (antes de adentrarmos nas
falas de nossos atores) que são fundamentais para que compreendemos os relatos
feitos por homens e mulheres, fonte viva da nossa história e que fazem o Programa
Idoso Cidadão.
Discorrer sobre o envelhecimento nos leva, muitas vezes a uma profunda
angústia, pensar como seremos na velhice, se ela será solitária, dependente e
sofrida, acarretando em cada um de nós o medo do futuro. Pensar essas questões
envolve diferentes concepções, dentre elas está “a formação das imagens e de
indicadores aceitos e utilizados para identificar o velho, a velhice , que passam a se
constituir em linguagem do senso comum [...]”(SANTANA e SENA,2003, p.46).
Quando observamos as condições de vida e as desigualdades sociais de
uma grande parcela de idosos brasileiros, compomos um quadro nebuloso do que
seja envelhecer, e esse panorama pode explicar a existência de uma imagem
estereotipada e negativa do envelhecimento. Vale lembrar que o medo de
envelhecer é bem diferente da vivência de envelhecer, como observou
Mascaro(1997, p.64):
Muitas pessoas, ao imaginarem a sua própria velhice, receiam quenão irão conseguir enfrentar as limitações naturais doenvelhecimento, mas quando a idade chega, ela consegue mobilizarvários recursos e viver bem essa nova fase da vida. Por outro lado,se as representações sociais da velhice estiverem fortementeassociadas à doença, dependência, improdutividade, pobreza esolidão, muitos idosos irão relutar em identificar-se com essasimagens negativas, e essas atitudes podem inclusive representaruma forma de defesa, cujo objetivo é preservar uma auto-imagem euma auto-estima positiva.
76
É a sociedade quem determina o papel que o idoso irá representar, e
esse papel reflete as diferenças econômicas, culturais e sociais, dentre outras.
Contudo, são os idosos que irão absorver ou rejeitar, elaborar e recriar as
características culturais e as representações sociais da velhice do meio em que
estão inseridos.
Na contemporaneidade, a imagem que a mídia projeta sobre o
envelhecimento e a velhice é muito significativa, pois podem exercer a função de
ponto de referência para os próprios idosos, influenciando seu comportamento e
suas atitudes, e também as percepções da criança, do jovem e do adulto, a respeito
do que significa envelhecer em nossa sociedade. De acordo com Mascaro(1997,
p.65),
Quando os meios de comunicação de massa evitam transmitirestereótipos negativos em relação ao envelhecimento e à velhice,veiculando imagens positivas, estão revelando uma nova atitude emrelação ao significado dessa fase da vida, o que é muito construtivo.
A nova imagem dos idosos transformou também a maneira de nomear as
pessoas. Atualmente, chamar de velho aquele que envelhece expressa
discriminação, preconceito e estigmatização. A expressão velho, que nos leva a
pensar em algo antiquado, desgastado ou obsoleto, foi substituída por idoso,
significando a passagem do tempo e aquele que tem bastante idade. A fase da
velhice foi substituída por terceira idade e mais recentemente por
maturidade.Janaína C da Silva (2003, p.100) destaca que
A velhice reflete todo o transcurso do tempo e produz efeitosdiversos na vida das pessoas, pois esta etapa possui uma realidadeprópria e diferenciada das anteriores, limitada por condiçõesexternas e subjetivas. É uma etapa contraditória, pois ao mesmotempo em que é acompanhada por limitações de ordem física, é ricaem experiência e serenidade.
Analisando as entrevistas concedidas pelos integrantes dos grupos de
idosos que compõem o Programa Idoso Cidadão da Prefeitura Municipal de
77
Mossoró, foi possível constatar a percepção que os idosos têm sobre a velhice,
sobre a vivência da terceira idade e como é envelhecer na cidade de Mossoró.
Com esta pesquisa, procuramos apreender como os participantes do
referido programa concebem essa fase de suas vidas, ou seja, a percepção que têm
da terceira idade, a qual estão vivenciando. A autopercepção sobre a velhice, por
parte dos participantes do Programa, é importante para mensurarmos a efetividade
deste. A autopercepção deteriorada ou positiva dessa fase de suas vidas sinaliza
para um dos objetivos do programa, que é proporcionar a elevação da auto-estima
dos idosos que estão inseridos no programa.
Constata-se, nas entrevistas realizadas, que não existe entre os idosos uma
percepção homogênea sobre a velhice, conforme podemos observar a seguir em
depoimentos expressos por 05 idosos do Centro de Convivência Hilda Brasil Leite,
localizado no bairro Carnaubal, zona oeste da cidade. Esses depoimentos oferecem
diferentes concepções de velhice.
A primeira pessoa entrevistada foi a senhora Rita Maria da Silva Santos
(separada, 66 anos), que, ao ser indagada como vê esse momento de sua vida, o
descreve da seguinte forma:
[...] me sinto muito bem, dou graças a Deus ser velha, agoratrabalho menos, acho muito bom ser velha, ando de bicicleta,converso, vivo no grupo, tenho amigos, danço, gosto de rezar, nãogosto de ônibus, o motorista é muito chato, não gosta de velhos(entrevista a autora em 04/02/2004).
Observa-se em sua fala que o fato de trabalhar menos, ter condições
físicas para atividades como andar de bicicleta e participar de grupos sociais é por
ela valorizada. Isso significa que a sua juventude foi marcada pelo trabalho árduo,
com a casa, os filhos e o marido. Por isso ela deixa transparecer em sua fala a
sensação de liberdade.
Por isso, para ela, o fato de estar envelhecendo lhe tráz visão positiva
desse processo. No entanto, percebe-se também que essa fase da vida a faz sentir-
se discriminada por alguns segmentos da sociedade. Ela aponta que os motoristas
de ônibus “[...] não gostam de velhos [...]” enfatizando o preconceito que muitos
segmentos da sociedade têm em relação ao idoso, gerado muitas vezes por uma
percepção estereotipada, comum em uma sociedade que enaltece a juventude
78
eterna. Nesse contexto, Mossoró não é diferente, pois sofre a influência da mídia e
do seu próprio desenvolvimento, como cidade de médio porte.
Em sua fala, podemos perceber ainda que ela não vive em isolamento
social “[...] converso, participo de grupos, tenho amigos, danço [...]”, nem em estado
de senilidade ou dependência de terceiros, “[...] ando de bicicleta [...]”. O fato de
poder participar de um grupo lhe dá a sensação de aceitação, de integração, e de
valorização.
O depoimento da senhora Rita Maria da Silva destaca uma representação
positiva da terceira idade, na qual ela se sente bem, realiza atividades de lazer, tem
formas de sociabilidade que a faz sentir-se integrada e não discriminada. Nesse
sentido, o grupo é importante para o estreitamento de laços, o que não acontece
necessariamente com o perfil delimitado pela sociedade, permeado por significados
e aspectos simbólicos que são atribuídos socialmente à terceira idade. Santana e
Sena (2003, p.46) destacam que
Ao velho é atribuído um conjunto de representações, significados easpectos simbólicos. Esses elementos do imaginário social criam,reforçam e reproduzem idéias, pensamentos e imagens quecontribuem para o processo de discriminação social dos indivíduosenvelhecidos. O imaginário, socialmente construído, reflete asconstruções humanas em uma determinada sociedade em umdeterminado tempo histórico.
Em uma sociedade cuja cultura da juventude é glamorizada através de um
conjunto de concepções, significados e símbolos, coloca-se o ser jovem em
oposição à terceira idade. No entanto, como provável resultado de sua participação
no programa, percebe-se, no depoimento da senhora Maria Rita da Silva a não
incorporação de uma imagem deteriorada e depreciativa da terceira idade.
No depoimento da idosa Maria Cecília de Souza (separada, 65 anos), no
qual observamos que sua participação no programa é uma forma de sociabilidade
positiva, em contraste com o seu espaço familiar e social, permeado por dificuldades
e discriminações, ela afirma:
[ ...] venho toda semana pro grupo, aqui sou gente, todo mundo metrata bem, lá em casa sou tratada como lixo, os vizinhos uns tratambem outros não, ser velho não é bom, tem doença, o motorista do
79
ônibus não respeita o velho, mas tem que ser assim (entrevista aautora em 11/02/2004).
Mais uma vez podemos perceber o quanto o grupo é importante para que
o idoso se sinta integrado e valorizado nessa etapa da vida. O contato com outras
pessoas, que têm um mundo semelhante ao seu, o faz sentir-se aceito e igual. Por
outro lado, com relação à família, a sua fala deixa transparecer o quanto ela é
desvalorizada, “[...] lá em casa sou tratada como lixo [...]”, isso porque o preconceito
quanto à terceira idade começa, muitas vezes, dentro de casa, espaço esse que
deveria ser de apoio e respeito.
São famílias que não estão preparadas para lidar com as particularidades
(como a debilidade física e senil) que a passagem dos anos acarreta nas pessoas. A
família enfrenta, muitas vezes, sérios conflitos ao cuidar de um idoso, principalmente
se ele tem dependência física, cognitiva e/ ou distúrbio de comportamento, e isso se
agrava, particularmente, quando esse cuidado é prolongado.
Outra questão levantada pela entrevistada diz respeito à saúde. Podemos
perceber que ela relaciona o avanço da idade ao aparecimento das doenças. Para
ela é muito difícil e penoso envelhecer, porque a sua concepção de velhice está
impregnada de elementos negativos, seja com relação à família, seja pela
debilitação de seu corpo “[...] ser velho não é bom tem doença [...]” ou pela forma
como ela se vê perante a sociedade, que se reflete na forma como ela destaca os
vizinhos, “ [...] uns tratam bem outros não [...]”, e os motoristas de ônibus.
A sua condição social também se reflete na sua auto-imagem, pois chegar
à velhice com qualidade de vida, boa alimentação, acompanhamento médico,
acesso a medicamentos, dentre outros, fica bastante difícil quando se tem uma
renda de um salário mínimo.
No que concerne à imagem que os idosos têm e reproduzem da velhice,
verificamos que, embora não esteja feliz e/ou contente com a velhice ”, a nossa
entrevistada manifesta aceitação,”[...] mas tem que ser assim [...],” como uma etapa
da vida que faz parte do ciclo natural da existência humana.
Noutro depoimento, dado pela senhora Catarina Maria da Conceição (viúva,
76 anos), encontramos a constatação e a aceitação da debilidade corporal inerente
à terceira idade. Em sua percepção, ela concebe uma imagem positiva desta fase de
sua vida, destacando que
80
[...] Gosto muito de vir toda semana pro grupo, se não fosse doente,eu achava bom ser velha porque eu sou livre, eu mando, não soumais mandada, mando nas minhas coisas, na minha casa, minhafilha me trata bem, os meus vizinhos, só não sou bem tratada pelomotorista de ônibus, ele não respeita o velho, gosto muito de servelha, só não é melhor pela minha vista (Entrevista a autora em04/12/2003).
Na sua fala, confirmamos o quanto o grupo é importante para que o idoso
se sinta integrado socialmente, pois lá ele não é marginalizado nem excluído. Para
ela, a velhice é uma etapa natural de sua vida, salvo a questão da doença, que,
mais uma vez, é ligada ao envelhecimento, podemos ver, portanto, que o idoso
percebe que o avanço na idade debilita o seu corpo, “[...] gosto muito de ser velha,
só não é melhor pela minha vista [ ...]”, o que o torna limitado para algumas
atividades.
A família, pela sua percepção a aceita, bem como seus vizinhos. Nesse
momento, ela externaliza sua relação com o seu meio social. Contudo, mais uma
vez, verificamos que alguns segmentos da sociedade não conseguem administrar
bem a inclusão do idoso no meio social.
O motorista de ônibus representa para o idoso a sua condição de
diferente(“[...] só não sou bem tratada pelo motorista de ônibus, ele não respeita o
velho [...]”), de alguém que já foi respeitado e agora vê que por causa de seu
envelhecimento, não desperta nas pessoas o respeito devido a qualquer ser
humano. Mais uma vez lembramos que a percepção construída pelo motorista de
ônibus reflete a construção de uma imagem por vezes negativa, mas que é
produzida pela sociedade.
Observamos ainda que as idosas, por terem vivido restritas ao espaço
privado, próprio de sua geração e de sua condição de mulher, incorporam na
atualidade uma condição melhor que na juventude, pela vivência no espaço público
e/ou diminuição dos encargos domésticos e familiares. “[...] eu sou livre, eu mando,
não sou mais mandada, mando nas minhas coisas [...]”. Para a senhora Antonia
Mendes do Rosário (viúva,88 anos), a velhice é percebida de forma bastante sábia,
como podemos notar em sua fala:
81
[...] ser velho é um fato da vida, é uma coisa que não pode mudar,mas com tempo a pessoa se torna mais experiente, vê a vida comoutros olhos. É uma pena que os mais moço não escute a gente.Sou aposentada, mesmo com pouco sou feliz, sou analfabeta, nãosei ler nem escrever, mas aprendi muita coisa na escola da vida(Entrevista concedida a autora no dia 04/02/2004).
Ela destaca que a velhice é um acontecimento natural da vida de qualquer
pessoa, e que, mesmo diante das dificuldades, não se tem como voltar ao passado.
Não adianta lamentar o que já passou, precisa-se ver o que o passar dos anos
trouxe de positivo para a vida. Em sua concepção, o seu maior ganho ao envelhecer
foi a experiência, a forma com se concebe a vida. Para ela, a impossibilidade de
freqüentar a escola tradicional não impediu o seu aprendizado, pois, mesmo não
sabendo ler ou escrever, ela aprendeu muita coisa importante, que, muitas vezes, a
escola não consegue repassar.
Para a nossa entrevistada, o idoso é aquela pessoa que tem muitos anos
de vida e uma grande experiência acumulada, e são essas as características que o
diferencia dos outros. Essa concepção sobre a velhice destaca a importância do
conhecimento como saber acumulado, e de que o velho é portador de necessidades
essenciais à sua sobrevivência, como os demais seres humanos.
Na sua fala, ela evidencia a discriminação por parte dos mais jovens, a
sua invisibilidade perante as novas gerações. “[...] É uma pena que os mais moço
não escute a gente[...]”. Podemos perceber que alguns segmentos da sociedade
ainda não possuem a visão de que os idosos são fontes vivas de sabedoria e
conhecimento, e que o declínio de suas força, disposição e aparência, não lhe
incapacitam ou comprometem o processo socioverbal.
Outro aspecto salientado por nossa entrevistada foi otimismo diante da a
vida, pois mesmo sendo aposentada - o que para ela representa uma dificuldade,
uma vez que a aposentadoria não lhe proporciona uma vida mais abastada - ela
afirma que é feliz, demonstrando, assim, sua aceitação diante da velhice e das
dificuldades financeiras. Essa concepção é também compartilhada pelo senhor José
Manoel (70 anos, casado e aposentado) e é evidenciada em sua fala:
[...] desde que me aposentei tenho mais tempo pra jogar baralhoconversar com os amigos, passear, os meus filhos são todoscasados, e vivo com minha mulher, mesmo ganhando pouco soufeliz, a gente sempre gostou de participar das reuniões do grupo,
82
pois somos bem tratados aqui. A minha mulher nem sempre vem,ela cuida de um neto, para a mãe trabalhar (Entrevista concedida aautora no dia 04/02/2004).
Ele deixa transparecer que a velhice e a aposentadoria trouxeram para ele
mais tempo para o lazer e para o convívio com os amigos. Podemos perceber que,
para ele, a sociabilidade é muito mais concreta do que para a sua mulher. Ela fica
em casa cuidando do neto. Mesmo na velhice, as mulheres ainda têm muitas
responsabilidades, evidenciando, também nessa fase da vida, as diferenças de
gênero. A sua concepção sobre a velhice demonstra uma visão otimista: mesmo
diante de uma aposentadoria escassa, ele diz que é feliz. O grupo funciona como
um espaço de aceitação, o que demonstra que muitos segmentos da sociedade
ainda não aceitam plenamente o idoso.
A dimensão religiosa esteve presente em praticamente todos os discursos,
apesar das diferentes configurações dessa etapa da vida, bem como da capacidade
dos entrevistados em processar seus conceitos a velhice, cuja aceitação está
relacionada à religiosidade e é considerada uma virtude concedida por Deus. A fé
parece livrar a pessoa do desespero diante das perdas e ameaças sentidas. É uma
âncora para a aceitação dos problemas gerados pela velhice, principalmente quando
diminui o potencial físico.
Procedendo à análise das falas das idosas em relação a ser velho,
associada à observação participante, foi possível constatar que a maioria das
entrevistadas encara a velhice como algo natural e que, por trás desse percurso,
adquire-se conhecimento e experiência que podem ser repassados para novas
gerações.
Na contemporaneidade, podemos perceber uma nova imagem sobre o
envelhecer e que novos significados e valores estão se contrapondo às imagens e
representações negativas sobre envelhecimento. Busca-se hoje uma nova forma de
vivenciar a velhice, que vai além das imagens preconceituosas que associam essa
fase a perdas, doenças e morte.
Santana e Sena (2003, p.51) destacam que, sendo o imaginário uma
construção humana e histórica, pode ser transformado a partir da ação do próprio
homem, que age e atua na realidade, produzindo novos conceitos e valores,
atribuindo um outro papel ao idoso, que não é mais visto como algo velho, sem
83
utilidade, inútil, mas como um indivíduo que vivencia uma etapa de um processo que
se encerra apenas com a morte orgânica.
A formação de um novo imaginário social sobre a velhice permite a
constituição de novas representações sobre ela e, “conseqüentemente um outro
olhar sobre o envelhecer e sobre os indivíduos envelhecidos” (SANTANA e SENA,
2003, p.52). Tudo isso reflete na própria representação do idoso e na forma como
ela é vista e reproduzida no seu meio familiar e social.
As falas dos nossos entrevistados evidenciam uma percepção que, de
modo geral, configura-se como positiva quanto ao processo de envelhecimento.
Mesmo diante das limitações físicas, a vivência, a experiência, a liberdade e a
integração no grupo refletem-se na aceitação da velhice.
Podemos perceber o quanto a participação em grupos da terceira idade é
importante para a auto estima dos idosos. Por isso, enfatizamos a importância de
avaliarmos a efetividade do Programa Idoso Cidadão, uma vez que ele busca
integrar os idosos e promover o bem-estar daqueles que participam das atividades
geridas pelo referido programa.
3.3 – A AVALIAÇÃO DO PROGRAMA IDOSO CIDADÃO
A Prefeitura Municipal de Mossoró, via Secretária Municipal de Ação
Comunitária e Social, assume o trabalho de atendimento ao Idoso, por meio do
Programa Idoso Cidadão, que tem sua linha de ação moldada nos princípios da
Política Nacional do Idoso-PNI e como objetivo:
atender as pessoas da terceira idade enquanto cidadão inserido noseu contexto familiar e comunitário, por meio de práticasassociativas que venham a influir positivamente na melhoria da suacondição de vida e na formação de uma atitude positiva em face davelhice” (Programa de Apoio ao Idoso - Projeto Conviver, SecretariaMunicipal de Ação Comunitária e Social,1999, p.03).
Esse projeto é executado pela Prefeitura, em parceria com o Governo
Federal, e implementa atividades na área psicossocial, buscando favorecer a
integração social do idoso no que se refere à melhoria das condições de
84
enfrentamento da velhice e da educação, oferecendo aos idosos atividades
educacionais, por meio das quais são organizados grupos a serem alfabetizados.
Com relação à saúde, o projeto busca assistir o idoso em parceria com a
Secretária Municipal de Saúde, realizando palestras sobre as principais doenças da
terceira idade; na área de lazer e cultura, desenvolve atividades de recreações e
passeios, favorecendo o convívio grupal, com o objetivo de integrar e socializar o
idoso. Além dessas atividades, os idosos participam de terapia ocupacional e
musicoterapia.
Vale destacar que esse projeto funciona nas zonas norte, sul, leste e
oeste, atendendo a 33 grupos, que perfazem um total de 2813 idosos assistidos. O
Censo de 2000 constatou que, em Mossoró, dos 218,413 habitantes, 15.510 têm
mais de 60 anos, perfazendo um total de 7.7% da população. Essa parcela
significativa busca uma política social específica que atenda às suas necessidades.
Tendo por base as entrevistas com os idosos e com os profissionais
ligados ao programa, bem como visitas aos centros de convivência, podemos
realizar uma avaliação do Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura Municipal de
Mossoró, buscando responder se ele realmente proporciona mudanças na vida dos
seus usuários.
Vale lembrar que, no Brasil e, conseqüentemente, em Mossoró, a
administração pública ainda não desenvolveu plenamente a cultura da avaliação da
efetividade do gasto público, principalmente no que se refere aos programas sociais.
Uma das primeiras observações diz respeito às diferenças entre uma avaliação que
é feita antes e a que é feita posteriormente à execução do programa.
A primeira sempre foi muito estimulada induzida nos programasfinanciados pelos organismos multilaterais de financiamento,principalmente aqueles voltados à infra-estrutura econômica e aodesenvolvimento urbano. Trata-se das análises de custo-benefício,de custo-efetividade, das taxas de retorno econômico dosinvestimentos previstos (ARRETCHE, 1999, p.33).
A avaliação feita após a implantação do programa é a que vai trabalhar
com impactos e processos. É dessa modalidade de que trata o nosso trabalho,
Políticas Públicas para a Terceira Idade: uma avaliação do Programa Idoso Cidadão
da Prefeitura Municipal de Mossoró. A criação e o fortalecimento de instituições e
85
agências independentes capazes de produzir estudos confiáveis de avaliação de
políticas públicas, é cada vez mais uma necessidade do bom governo.
Com relação aos objetivos do Programa Idoso Cidadão e às diretrizes da
Política Nacional do Idoso, os profissionais entrevistados foram unânimes em
responder que ambos estão em consonância. As falas a seguir essa relação:
[...] O Programa Idoso Cidadão busca atender ao idoso enquantocidadão inserido no seu contexto familiar e comunitário, através depráticas associativas que buscam influenciar na melhoria de suapercepção de vida e na formação de uma atitude positiva face avelhice. Com esse objetivo, desenvolve atividades como recreaçãomassoterapia, musicoterapia, palestras etc, o que está em plenoacordo com a Política Nacional do Idoso, um avanço singular notrato da questão social do idoso brasileiro (assistente social).(entrevista concedida à autora no dia 26.04.2004).
Podemos ver que a fala do profissional acima citado evidencia os aspectos
mais positivos do Programa, que é, como sabemos, é um espaço que trabalha e
valoriza o idoso, um ganho concreto para a construção da cidadania. Mas ele,
sozinho, não consegue transformar a concepção que a sociedade tem sobre o
envelhecimento humano.
Podemos também perceber em nossas visitas que o espaço físico destinado
ao trabalho com os idosos é muitas vezes precário: são casas adaptadas para o
trabalho em grupo. As fotos abaixo evidenciam esse aspecto negativo do programa.
A primeira é a entrada da casa que serve de referencia ao Centro de Apoio
localizado no bairro Carnaubal. A segunda é a fachada da mesma.
86
Foto nº 10 tirada pela autora no dia 12/02/2004
Foto nº 11 tirada pela autora no dia 12/02/2004
Na fala de outra assistente social, o Programa Idoso Cidadão também é
visto sob seus aspectos mais positivos, principalmente com relação aos objetivos
propostos pela PNI:
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Vale salientar que há uma parceria entre ambos, o Programa IdosoCidadão e a Política Nacional do Idoso, ou seja, atender o idosoenquanto cidadão inserido em todo contexto familiar e comunitárioatravés de ações que vai de encontro a melhoria da qualidade devida do idoso, trabalhando para isso com atividades voltadas a áreada saúde, educação, lazer, cultura, terapia ocupacional e psicosocial(entrevista concedida à autora no dia 27.04.2004).
O Programa Idoso Cidadão, segundo a entrevista acima, busca trabalhar o
idoso numa perspectiva de inclusão social. Para isso, desenvolve atividades nas
diferentes áreas, embora percebamos que algumas destas prestam um atendimento
limitado, principalmente a área da saúde. O Programa não dispõe de um médico ou
enfermeiro para o acompanhamento dos idosos, o que é imprescindível, uma vez
que, nessa fase da vida, um ser humano é mais suscetível às doenças,
principalmente às relacionadas com a velhice.
No depoimento da senhora Raimunda Maria Marx (viúva, 70 anos), usuária
do Programa, temos sua visão sobre a vida e o grupo:
[...] Hoje eu passeio, converso, é muito diferente de quando erasolteira. Sou viúva, moro sozinha, mas vivo como dá, agora venhosempre ao grupo, danço, rezo. Vivo só, mas sou feliz (Entrevista àautora em 04/12/2003).
Para ela, a velhice é uma etapa positiva e natural de sua vida e lhe trouxe
a liberdade, pois pudemos perceber que, em sua juventude, pelos padrões morais
de sua época, a mulher vivia restrita ao espaço familiar, dependendo primeiramente
do seu pai e depois do seu marido. Agora, ela experimenta a sensação de
autonomia, de independência e tem no grupo uma referência social. Lá ela dança,
reza, sente-se aceita.
Podemos perceber que o Programa busca trabalhar a auto-estima dos
idosos, oferecendo atividades e um espaço no qual eles se sintam aceitos.
Analisando a fala da senhora Júlia de Azevedo (66 anos, solteira), podemos
perceber o quanto o grupo é importante, pois ameniza a solidão, bastante presente
na vida do idoso:
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[...] Minha filha já vivi muito, sou moça velha, moro sozinha, nãotenho parentes próximos, a minha família esta aqui no grupo. Aquime sinto bem, sou bem tratada, converso, rezo, jogo baralho, aquinão me sinto só. Sou feliz sozinha, só é ruim quando tô doente, aíchamo um vizinho e eles me acodem (Entrevista a autora em05/12/2003).
A nossa entrevistada também demonstra um otimismo ante a velhice e
destaca a importância do grupo para a sua vida, (”[...] a minha família esta aqui no
grupo [...]”) e o quanto ela se sente aceita. Mesmo dizendo que é feliz sozinha,
percebemos que a solidão está presente em sua vida. Os vizinhos representam a
rede de solidariedade, à qual ela recorre nos momentos de doença ou dificuldade,
uma vez que não tem uma família, a qual faz falta em sua vida. É no grupo que
muitas vezes o idoso encontra uma rede de solidariedade, uma família, a aceitação
que não tem na sociedade.
O Programa Idoso Cidadão é, sem dúvida, um avanço no trabalho com os
idosos e com sua inclusão na sociedade. Sabemos que ele não resolve todos os
problemas que os idosos vivenciam na sociedade, mas é um espaço para a
construção da cidadania, embora apresente muitas limitações, principalmente na
área física e no quadro profissional. Casas adaptadas, pequenas e pouco ventiladas
demonstram que o poder público local ainda não investe concretamente na melhoria
da qualidade de vidas dos que estas na terceira idade ou estão prestes a chegar a
ela.
Por isso, faz-se necessário que as políticas públicas sejam avaliadas, pois
só assim as melhorias serão realizadas, e o atendimento às necessidades da
população, especificamente, às dos idosos será concretizado.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A oportunidade de trabalhar a avaliação de políticas públicas, voltadas
para o idoso, mais especificamente o Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura
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Municipal de Mossoró, possibilitou-nos perceber as dificuldades e os desafios
inerentes à tarefa de avaliar a efetividade de uma política pública, principalmente no
Brasil, cuja cultura político-administrativa não privilegia tal atividade.
Ao longo da nossa pesquisa, constatamos que a população mundial de
idosos está crescendo, inclusive a do Brasil, trazendo para a sociedade uma
questão que foi considerada, durante muito tempo, como exclusiva das famílias ou
das instituições filantrópicas. Por esse motivo, na contemporaneidade, o idoso se
tornou uma problemática social, exigindo do Estado, em suas três esferas de
governo – União, estados e municípios – a efetivação de políticas públicas voltadas
para essa parcela da população.
A Constituição Federal de 1988 evidenciou a questão social do idoso,
culminando na criação, em 1996, da Política Nacional do Idoso–PNI. A democracia
instalada no Brasil após a ditadura militar trouxe para a arena de debates
transformações que incidiram diretamente nas políticas sociais, uma vez que a
descentralização das políticas públicas repercutiu na gestão e na implementação
daquelas. Uma dessas mudanças foram as novas responsabilidades conferidas ao
poder estatal local.
A descentralização influenciou na organização do poder local, que, nas
últimas três décadas, sofreu mudanças significativas no Brasil. A partir dos anos de
80, o poder local passou a ser visto como espaço de democratização das relações
entre o poder público e a sociedade. O poder público local no Brasil passou a ser
responsável direto pelo desenvolvimento sócio-econômico local, através da
implementação de políticas públicas sob sua responsabilidade.
De acordo com os nossos estudos, esse novo contexto, pautado por
novos padrões de relacionamento entre o poder público e os atores sociais,
possibilitou a criação de canais de participação como os conselhos, que se propõem
elaborar, implementar e monitorar as políticas públicas em âmbito local.
É nessa conjuntura que situamos O Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura
Municipal de Mossoró/RN. Parte significativa dos idosos mossoroenses compõem-se
de pessoas de baixa renda, o que demanda ao poder público uma política social
específica que atenda às necessidades delas.
A nossa pesquisa, Políticas Públicas e terceira Idade: Uma Avaliação do
Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura Municipal de Mossoró/RN constatou que de
modo geral, o programa atende as necessidades básicas de sua clientela. Podemos
90
dizer que a avaliação da efetividade dessa política de atendimento ao idoso se
mostrou eficaz, uma vez que podemos perceber o quanto o programa é importante
para a vida de seus usuários, promovendo a elevação de sua auto-estima e de sua
aceitação como categoria social.
Enfatizamos a importância de se avaliarem as políticas públicas por serem
elas instrumentos capazes de exercer controle e de a possibilitar transformações nas
ações públicas, seja dos cidadãos sobre o governo, seja do governo sobre si
mesmo. Ao nosso ver, as avaliações devem ser realizadas por órgãos
independentes. Infelizmente, a regra que prevalece, é a de que as equipes ou
órgãos encarregados da execução de uma dada política social são as mesmas que
fazem as avaliações.
Nesse sentido, sabemos ser difícil que tais avaliações sejam imparciais ou
isentas de interesses. A auto-avaliação é algo extremamente difícil de ser feito,
inclusive em relação às políticas e programas sociais, uma vez que, na maioria das
vezes, os envolvidos em tais programas tendem a avaliar positivamente ou a
minimizar as dificuldades e limitações do programa ou das políticas sociais.
É visível o desconforto dos gestores públicos com a perspectiva de serem
avaliados ou investigados os serviços resultantes dos programas que dirigem. Por
esse motivo, as avaliações a tendem a ser inibidas ou dificultadas. Muitos vêem a
avaliação como uma ameaça de perda do poder, uma vez que a possibilidade da
exposição de práticas indesejáveis, limitadas, aliadas a resultados inexpressivos ou
inexistentes, mesmo diante da comprovação dos gastos, bloqueia qualquer iniciativa
quanto à consciência da importância da avaliação tanto para o programa quanto
para a sociedade.
O rompimento dessas barreiras levaria os gestores em a adotar a
avaliação como uma atividade comum do governo, buscando a melhoria contínua
dos programas e das políticas sociais, uma vez que a avaliação é um instrumento
ordenado e coerente, que busca trabalhar para que as atividades desenvolvidas
pelos governos possam ser eficientes, efetivos e eficazes.
Podemos dizer que os gestores do Programa Idoso Cidadão, da Prefeitura
Municipal de Mossoró, deram um passo importante para a concretização de uma
cultura voltada para a avaliação, uma vez que permitiram e apoiaram o presente
trabalho. Elencamos, em nossa pesquisa pontos, positivos e negativos do programa.
A contribuição das atividades desenvolvidas para a inclusão e a aceitação dos
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idosos na sociedade é um aspecto positivo em contraste com a inadequação dos
espaços físicos utilizados para as reuniões.
Lembramos ainda que é bastante comum, na gestão pública brasileira, a
cultura da avaliação como uma atividade voltada à mera fiscalização, e não como
ferramenta de controle institucional e administrativo dos programas sociais.
Por fim, esperamos que o nosso trabalho venha contribuir para com o
desenvolvimento de novas pesquisas sobre a avaliação de políticas públicas, uma
vez que o presente tema constitui algo recente nos estudos e debates acadêmicos e
institucionais e, portanto, é bastante limitado em termos de estudos e trabalhos
publicados.
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ANEXOS
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Comemoração do dia Internacional do Idoso
Evento Cultural – apresentação do coral
98
Centro de Convivência Hilda Brasil Leite
Evento promovido pela Secretaria de Saúde
99
Espaço interno do Centro do Carnaubal
Espaço interno do Centro do Carnaubal