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INFORME NACIONAL
PANAMÁ
INDICE
PRESENTACIÓN................................................................................................ 2
I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL .......................................... 3
II. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA................................................................... 6
2.1 Ministerio ........................................................................................ 12
2.2 Liderazgo Civil................................................................................. 14
2.3 Institución Policial ........................................................................... 15
a. Misión y funciones.......................................................................... 15
b. Estructura Interna........................................................................... 18
c. Ingreso y Formación ....................................................................... 22
d. Áreas de Especialización................................................................. 24
e. Control Interno................................................................................ 27
2.4 Control Externo ............................................................................... 29
a. Ministerial ...................................................................................... 29
b. Parlamentario ................................................................................. 29
c. Sociedad Civil ................................................................................. 30
2.5 Presupuesto .................................................................................... 30
2.6 Reformas y Modernización............................................................... 30
III. INTELIGENCIA ........................................................................................ 32
IV. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ............................................... 34
V. ANEXOS ................................................................................................. 37
Ilustración 1 Organigrama Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional ..8
Ilustración 2 Organigrama Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá (nivel
operativo)...................................................................................................... 13
Tabla 1Escala Jerárquica de la Policía Nacional de Panamá ............................. 20
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Tabla 2 Datos Generales de Panamá .............................................................. 37
Tabla 3 Ministros de Gobierno y Justicia y Secretarios Ejecutivos del Consejo de
Seguridad Pública y Defensa Nacional desde la reforma................................. 38
PRESENTACIÓN
El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se
enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el
Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del
sector en veinte países de la región.
Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de
implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las
principales características del sector seguridad en cada uno de los países
involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Panamá y
contempla tres dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social,
que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación
interna; (ii) el sector seguridad pública, que contempla las características
institucionales, la policía nacional, además de los ejes de la reforma policial y
procesos modernizadores y (iii) la institucionalidad de la inteligencia.
Esta recopilación se elaboró con fuentes de información secundaria y de
acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales
de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa
3
colaboración de Jesús Alemancia, investigador del Centro de Estudios y Acción
Social Panameños (CEASPA), quien aportó en la recolección de información en su
calidad de experto en temas de seguridad ciudadana en Panamá. La redacción del
presente documento estuvo a cargo de Liza Zúñiga, asistente de investigación de
FLACSO-Chile.
Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de
análisis y debates académicos y de política pública en Panamá. Asimismo,
esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los
temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe.
Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento
de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.
Lucía Dammert
Programa Seguridad y Ciudadanía
FLACSO Chile
Santiago, Agosto 2006.
I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL La República de Panamá tiene 3,228 millones de habitantes de los cuales
284.754, es decir un 10%, es población indígena compuesta por tres pueblos
originarios. En Centroamérica limita con Costa Rica y hacia Sudamérica con
Colombia. También tiene salida al Mar Caribe y al Océano Pacífico. Es una
República democrática presidencialista, con parlamento unicameral y organización
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administrativa unitaria que comprende 9 provincias, 75 distritos o municipios, 5
comarcas indígenas y 620 corregimientos. El 28 de noviembre de 1821 fue
declarada su independencia de España y, luego de varios intentos, el 3 de
noviembre de 1903 lograron la independencia de La Gran Colombia.
Debido a su posición geográfica estratégica la historia de Panamá está
marcada por asuntos diplomáticos y de intereses económicos. Fue así como
consiguió la independencia de La Gran Colombia mediante las presiones
norteamericanas por la construcción de un canal interoceánico. Este tipo de
intereses también marcaron las sucesivas presidencias. El primer Presidente en
intentar renegociar el tratado por el cual el Canal de Panamá quedaba en manos
norteamericanas (Tratado Hay-Bunau Varilla) fue el coronel José Antonio Remón,
elegido en 1952. En 1964 la izada de banderas en la Zona del Canal por parte de
estudiantes panameños terminó en disturbios, a consecuencia de lo cual ambos
países rompieron relaciones diplomáticas por algún tiempo.
Los militares en el poder también estuvieron presentes en esta República. En
1968 un golpe militar sacó del poder al entonces presidente Arnulfo Arias Madrid,
quien sólo alcanzó a estar en su cargo once días. La Guardia Nacional estableció
el gobierno de una Junta Militar bajo el mando del General Omar Torrijos Herrera,
quien negoció la soberanía sobre el Canal con las administraciones de Nixon,
Ford y Carter, para finalmente llegar al Tratado Torrijos-Carter en 1977, que
abolía el Tratado Hay-Bunau Varilla, legalizaba la presencia militar de los Estados
Unidos y aceptaba su soberanía sobre el Canal, la cual sería entregada a Panamá
en 1999. En 1981 el General Torrijos murió en un accidente aéreo, pero la
presencia de la Guardia Nacional como actor político continuó. El sucesor civil de
Torrijos, el presidente Arístides Royo, renunció abruptamente en julio de 1982
por razones de salud, pero hubo fuertes rumores en torno a que la renuncia fue
influenciada por la Guardia Nacional. El mando entonces fue tomado por el
General Manuel Antonio Noriega en 1983. Noriega había estado ligado a hechos
de corrupción y su mandato se caracterizó por sucesos como el fraude electoral
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de 1984 y el asesinato de Hugo Spadafora, quien había acusado a Noriega de
corrupto y narcotraficante.
Noriega se negó a renovar el acuerdo para el funcionamiento en Panamá de la
Escuela de las Américas. Este hecho sumado a las restricciones económicas
impuestas por Estado Unidos para derrocar a Noriega, impulsaron el
resurgimiento del sentimiento antinorteamericano. Noriega continuó envuelto e
casos de corrupción y en 1989 las elecciones fueron anuladas luego que ganara el
candidato de oposición Guillermo Endara Galimany. El 3 de octubre de 1989
ocurre un fallido golpe militar liderado por el Mayor Moisés Giroldi Vera en contra
del General Noriega, que acabó con la ejecución de los insurgentes. Esta situación
interna fue rápidamente aprovechada por Estados Unidos que invadió Panamá el
20 de diciembre de ese mismo año, capturando al General Noriega presuntamente
por los casos de narcotráfico y aboliendo el régimen dictatorial. Noriega fue
procesado y condenado a 40 años (10 de los cuales fueron descontados por
buena conducta) en una prisión federal de los Estados Unidos. Asume entonces la
presidencia Guillermo Endara Galimany, quien tomó su cargo en una base militar
de Clayton (la Zona del Canal controlada por los Estados Unidos). La invasión
permitió al país recuperar la democracia pero tuvo altos costos económicos que
no fueron compensados tan rápidamente por parte de Estados Unidos como la
población esperaba. Endara no logró mantener el apoyo popular y fue también
acusado de lavado de dinero. Así, en las elecciones presidenciales de 1994 ganó
sorpresivamente el candidato de oposición Ernesto Pérez Balladares, un antiguo
colaborador de Noriega. A mediados de 1998 se hizo un referéndum nacional
sobre la posibilidad de reelección del candidato presidencial, siendo rechazada;
por ello en 1999 gana las elecciones Mireya Moscoso, lo que coincide con la
retirada de las tropas norteamericanas, tal como lo disponía el Tratado Torrijos-
Carter. En 2004 gana las elecciones el hijo de Omar Torrijos Herrera, Martín
Torrijos Espino.
En 1992 se aprobó la reforma constitucional que eliminó las Fuerzas
Armadas. Anteriormente los asuntos de seguridad pública en Panamá eran
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competencia de las Fuerzas de Defensa, las que fueron desmanteladas en el
contexto de la reestructuración política y de las instituciones de seguridad,
quedando subordinadas totalmente al mando civil representado por el/la
Presidente de la República. Así, el artículo 310 de la Constitución señala que
Panamá no tendrá ejército y que en caso de agresión externa podrán organizarse
servicios especiales de la policía para el resguardo de fronteras y espacios
jurisdiccionales.
Las reformas del sector seguridad en Panamá forman parte de su proceso
de transición democrática, considerando que el régimen militar instalado entre
1968 y 1989 concentraba sus prioridades de seguridad en la defensa del Canal y
del territorio nacional. A partir de la década de los noventa la política de
seguridad se concentra en la eliminación del militarismo, la subordinación de las
fuerzas de seguridad al poder civil y la reformulación de la institucionalidad
democrática.
II. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA
La Fuerza Pública en Panamá, creada después de la invasión de 1989, tiene
como responsabilidad técnica y profesional la Seguridad Pública y la Defensa
Nacional y depende directamente del Órgano Ejecutivo (Decreto 38-1990, artículo
1). Las instituciones que la conforman son: la Policía Nacional, el Servicio Aéreo Nacional y el Servicio Marítimo Nacional, bajo la dependencia del Ministerio de
Gobierno y Justicia. Para la seguridad presidencial existe el Servicio de Protección
Institucional y para labores de investigación está la Policía Técnica Judicial, órgano
asesor del Ministerio Público y del Poder Judicial, que depende de la Procuraduría
General de la Nación. Por último, existe el Consejo de Seguridad Pública y Defensa
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Nacional (en adelante “el Consejo”), cuyo objetivo es la asesoría y coordinación de
temas relativos a la seguridad. En otras palabras, la planificación, formulación y
orientación de la política de seguridad pública está a cargo del Poder Ejecutivo a
través del Presidente de la República con la asesoría de este Consejo que, además
del Presidente, está conformado por los Ministros de Gobierno y Justicia,
Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas. Los diferentes directores de los
estamentos de seguridad pública participan como asesores cuando se estima
conveniente. Además, el Presidente designa por medio del Ministro de la
Presidencia un Secretario Ejecutivo que sirve de enlace, asesor y coordinador de
los miembros del Consejo (Decreto de Gabinete 38-1990, artículo 16).
La normativa legal que rige estas instituciones es posterior a 1989. Así, el
Decreto de Gabinete Nº 38 de 1990 organiza la Fuerza Pública, elimina las
Fuerzas de Defensa y crea las nuevas instituciones responsables de la seguridad
pública y la defensa nacional. La Ley Orgánica de la Policía Nacional de Panamá,
Ley N° 18, data del 3 de junio de 1997 y el Decreto Ejecutivo172, que amplía y
desarrolla algunos capítulos de la Ley Orgánica, es de julio de 1999. La Policía
Técnica Judicial fue creada por Ley N° 16 del 9 de julio de 1991 y el Consejo es
reglamentado por el Decreto Ejecutivo Nº 98 del 29 de mayo de 1991 y el Decreto
Ejecutivo 107 del 31 de octubre de 2001. En tanto, las agencias privadas de
seguridad, también dependientes del Ministerio de Gobierno y Justicia, son
reguladas por los Decretos Ejecutivos 21 y 22 de 1992.
La Secretaría Ejecutiva, como instancia que gestiona los temas y asuntos
que aborda el Consejo, puede solicitar de todas las entidades del órgano ejecutivo
y de todos sus funcionarios la información que estime necesaria, al tiempo que
coordina el flujo de información con los funcionarios del Ministerio Público, con el
Órgano Judicial y con las instituciones municipales. Es interesante señalar que a
pesar de ser un órgano de las instancias más altas del poder ejecutivo, el Decreto
que lo reglamenta señala que los miembros del Consejo no deben participar
directa o indirectamente de actividades político-partidistas y que el personal de la
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Secretaría Ejecutiva debe ser profesional, técnico y apolítico (Decreto Ejecutivo
98-1991, artículos 2 y 7).
Ilustración 1 Organigrama Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional
Fuente: Decreto Ejecutivo N°107 del 31 de octubre de 2001.
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Todos los Secretarios designados han sido civiles (ver anexo tabla 2). El
Consejo cuenta con tres instancias en materias específicas que se convocan de
acuerdo a las necesidades y requerimientos del Ejecutivo, éstas son:
Comité de Seguridad Integral: conformado por el Secretario Ejecutivo del
Consejo, el Director de la Policía Nacional y el Director del Servicio de
Protección Interinstitucional. Además, pueden participar el Procurador
General de la Nación, el Director General de la Policía Técnica Judicial y
cualquier otro funcionario que se estime necesario.
Unidad de Análisis Financiero: agencia receptora de informes sobre
transacciones sospechosas, integrada por profesionales y técnicos del área
legal, financiera y de procesamiento y análisis de información que les
permite detectar el origen y los movimientos financieros sospechosos.
Centro Nacional de Coordinación de Crisis: integrado por representantes de
la Secretaría Ejecutiva, el Director de la Policía Nacional, el Director del
Servicio de Protección Institucional, el Director del Servicio Aéreo Nacional,
el Director del Servicio Marítimo Nacional, el Director del Servicio de
Protección Civil, el Comandante del Cuerpo de Bomberos de Panamá, el
Ministro de Salud, el Director de Aeronáutica Civil y cualquier persona que
se estime conveniente.
Debido a que la Policía Nacional es considerada como un órgano de
ejecución, la política es formulada por el Ejecutivo con las entidades asesoras
mencionadas. La Policía Nacional solamente tiene la potestad de recomendar
reformas, correcciones o modificaciones sobre políticas de seguridad pública al
Ministro de Gobierno y Justicia.
El año 2000 se postularon los Fundamentos de la Política Panameña de
Seguridad, como parte del proceso de reestructuración de la institucionalidad
democrática del país. Esta política fue discutida y consensuada con distintos
actores -como partidos políticos, organismos dedicados a la seguridad y
organizaciones de la sociedad civil-, se inspira en el concepto de Seguridad
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Humana y está reglamentada por la Resolución de Gabinete N°34 del 21 de junio
del 2000. Este documento detalla los principios que guían la política de seguridad
nacional y ciudadana, partiendo del reconocimiento de la posición geográfica
privilegiada y la estratégica posesión del Canal. Para asegurar el tránsito pacífico
por el Canal determinan la desmilitarización y la neutralidad internacional. Esta
política tiene cinco ejes centrales:
Multidimensionalidad de la política: que responde a la necesidad de
diagnosticar y evaluar los problemas de seguridad tanto desde sus
manifestaciones externas como desde sus causas sociales.
Carácter Diferenciado: responde a la necesidad de fortalecimiento del
régimen democrático y su capacidad para resolver crisis internas.
Carácter Armónico: destinado a la coordinación entre los diversos
estamentos relacionados con la seguridad integral que permita optimizar
su funcionamiento.
Carácter Democrático: responde a la necesidad de asegurar la
subordinación de todos los ámbitos de la seguridad a las autoridades
civiles electas democráticamente.
Carácter Multilateral: se trata de considerar la oportunidad de Panamá para
forjar nexos plurales en el escenario internacional.
Los principios señalan además que esta política tendrá un carácter
esencialmente preventivo y cooperativo. La prevención se fundamenta en la alerta
temprana, el fomento de la confianza y la negociación de conflictos, adopción de
políticas socioeconómicas, la aplicación de normas jurídicas internacionales, el
uso de tecnologías no militares, la disuasión y la diplomacia preventiva. En tanto,
el ámbito cooperativo se fundamenta en la desmilitarización, la adhesión a
sistemas de seguridad colectiva de la Organización de Naciones Unidas y la
Organización de Estados Americanos y, por último, en la neutralidad permanente
del Canal de Panamá. El ámbito interno se denomina “Protección Ciudadana
Democrática” y sus objetivos dicen relación con la profesionalización de la policía,
la prevención de delitos, la organización de la participación ciudadana, la
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coordinación con el órgano Judicial y el desarrollo de la seguridad en las zonas
fronterizas.
Respecto a la opinión pública acerca de la Policía Nacional, cabe señalar
que las encuestas publicadas en la prensa1 -salvo los primeros meses del 2002-,
muestran la tendencia a una percepción más bien negativa de la Policía Nacional;
ello debido, entre otras cosas, al aumento progresivo de la delincuencia y los
recurrentes escándalos de corrupción, delitos de robos, hurtos y narcotráfico en
que se han visto involucrados agentes de la Policía Nacional y la Policía Técnica
Judicial (PTJ). Así por ejemplo, en febrero de 2002 el 60% de los encuestados
afirmaba que la gestión de la Policía Nacional era excelente o buena y un 35%
pensaba que era mala o muy mala, aunque para noviembre del mismo año la
percepción negativa aumenta a 52%. En tanto, el porcentaje de aprobación bajaba
a menos del 50% para la Policía Técnica Judicial. Para el 2003 la percepción sobre
corrupción policial es especialmente alta respecto a la Policía de Tránsito (80%) y
la PTJ (56.7%). El 2004 no se realizaron consultas específicas sobre la policía por
ser año electoral, pero el 2005 sucede algo interesante, pues ante la pregunta
sobre la labor de los directores resultó que el 47% de los encuestados opinaba
positivamente acerca del trabajo del Director de la PTJ, pero el 48.7% pensaba que
el Director de la Policía Nacional hacía un trabajo malo o muy malo, coincidiendo
este período con el paso de la estrategia de “mano dura” a “mano amiga” de la
Policía Nacional. Finalmente, para el 2006 el 82% de los encuestados pensaba que
el trabajo de la policía en la frontera era malo o muy malo, pero el 72% aprobaba
la gestión del Director de la Policía Nacional.
1 El diario La Prensa ha publicado entre 2002 y 2006 encuestas de opinión sobre el accionar de la Fuerza Pública realizadas mensual o bimensualmente por la empresa Dichter y Neira, de las cuales se presenta un resumen.
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2.1 Ministerio
La Ley Orgánica de la Policía Nacional señala en su artículo 1º que “se crea la Policía Nacional como una dependencia de la Fuerza Pública, adscrita al Ministerio de Gobierno y Justicia, cuyo máximo jefe es el Presidente de la República”. De igual forma, el artículo 4º recalca que el jefe máximo es el
Presidente y el superior jerárquico es el Ministro de Gobierno y Justicia. Ambas
autoridades, junto al Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional, se
encargan también de evaluar los programas de seguridad pública con el apoyo de
otras instancias si así se requiere.
El Ministerio de Gobierno y Justicia está presente teóricamente en todos los
aspectos de regulación y funcionamiento de la Policía Nacional, pero trabaja en
conjunto con el Presidente y el Consejo en la determinación de las funciones
operativas y logísticas, la elaboración de la doctrina institucional y la adquisición
de infraestructura. En ésta última tarea participa también el Director de la Policía,
quien además tiene injerencia en la distribución territorial de la dotación,
formación y capacitación del personal, gestión de recursos humanos y en los
procesos de ascensos y bajas del personal policial; pero no incide en temas
doctrinarios ni determinación de funciones. El Ministro de Gobierno y Justicia no
tiene gabinete por lo cual el Consejo es el único organismo asesor.
Debido a que las tareas del Ministerio giran en torno al régimen político y
administrativo interno del país, sus funciones van desde hacer cumplir la
Constitución de la República hasta dirigir y ejercer el control sobre la política de
migración y naturalización; mantener el orden moral, social y nacional a través de
la Junta Nacional de Censura; mantener la seguridad pública; realizar labores de
subsistencia y rescate en caso de calamidad pública; administrar el sistema
penitenciario; ejercer control administrativo de las provincias y comarcas
indígenas; promover el desarrollo económico y social; y coordinar las labores
entre los municipios y las distintas agencias del Gobierno Nacional. Por la gran
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cantidad de funciones que cumple el Ministerio su participación en la supervisión
de la Policía y los programas de seguridad pública es limitada en la práctica;
aunque cuenta con una Dirección Institucional para Asuntos de Seguridad Pública, ésta se encarga del control de armas y explosivos pero carece de
competencia en materias de dirección policial.
Ilustración 2 Organigrama Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá (nivel operativo)
14
Fuente: http://www.gobiernoyjusticia.gob.pa/Accesado: 27 de marzo de 2006.
2.2 Liderazgo Civil
El Presidente de la República en su calidad de Jefe Supremo de la Fuerza
Pública (Decreto 38-1990, artículo 2) tiene la misión de velar por la conservación
del orden público y, con la participación del Ministro de Gobierno y Justicia
(superior jerárquico inmediato según artículo 4 de la Ley Orgánica), nombrará y
separará a los jefes, oficiales y miembros de la Fuerza Pública, conferirá ascensos
y cargos con arreglo al escalafón y dispondrá el uso de la Fuerza Pública (Decreto
38-1990, art.2; Ley Orgánica, artículos 60 y 90). Además, el Presidente puede
nombrar y remover al Director General de la Policía Nacional con la participación
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del Ministro de Gobierno y Justicia. El Director debe ser un civil que no pertenezca
a la carrera policial, en tanto el Subdirector, también es de libre nombramiento
pero debe pertenecer a la carrera policial (Ley Orgánica de la Policía Nacional,
artículo 41). Como se trata de un cargo de libre remoción y de exclusiva confianza
del Ejecutivo, no hay una normativa que regule el período del cargo. Además de
los requisitos de nacionalidad, edad, buena conducta y no participación política,
se señala que no pueden ser Directores o Subdirectores los cónyuges o parientes
del Presidente, Vicepresidente, Ministros, Procurador General y Magistrado del
Tribunal Electoral. Las labores del Director giran en torno a la organización y
administración de la policía y la formulación e implementación de la política;
también debe recomendar al órgano ejecutivo los ascensos de acuerdo al
reglamento y elaborar el anteproyecto de presupuesto de la institución y
presentarlo ante el Ministro (Ley Orgánica, artículo 45).
La relación de la Policía Nacional con la autoridad de Gobierno está
estrictamente normada y se señala que la Policía “actuará en consulta y coordinación con la autoridad civil a nivel provincial, municipal y de corregimiento y, como agente de la autoridad, acatará las órdenes que ésta dicte en ejercicio de sus funciones legales” (Decreto 38-1990, artículo 8). El artículo 310 de la
Constitución dispone que como agentes de la autoridad los policías estén
subordinados al poder civil, por tanto acatarán las órdenes que emitan las
autoridades nacionales, provinciales o municipales en el ejercicio de sus funciones
legales. La Ley Orgánica (art. 12) reitera que la Policía Nacional queda sujeta a los
principios de jerarquía y subordinación al poder civil. 2.3 Institución Policial
a. Misión y funciones
Tal como sucede en otros países de Centroamérica la Policía de Panamá se
reformuló en la década de 1990, pero en este caso se trata de la creación de un
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servicio policial de características marcadamente civiles, pues hasta antes de la
invasión de Estados Unidos, la seguridad pública era tarea de las Fuerzas de
Defensa. Surge entonces la Policía Nacional Civil que, de todas formas, ha debido
desarrollar ciertos aspectos de la fuerza militar al no tener Panamá un Ejército que
proteja las fronteras, especialmente con Colombia. El cuerpo policial de Panamá
cuenta con aproximadamente 15.000 miembros y si bien ha avanzado en varios
aspectos de su organización, aún requiere reformas y modernizaciones (Frühling,
2005).
La Policía Nacional es la institución encargada de garantizar la paz, la seguridad ciudadana, el cumplimiento y la observancia de la Constitución Política de la República y la leyes, así como el orden interno, subordinada al poder público legítimamente constituido por lo cual es un cuerpo armado, permanente y de naturaleza civil (Ley Orgánica, art.2). Como agente de la autoridad, protegerá la
vida, honra y bienes de la población; mantendrá la seguridad y el orden público y
prevendrá la comisión de hechos delictivos; colaborará con las autoridades de la
república para asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y
sociales; apoyará a las autoridades y otros servicios públicos en el cumplimiento
de sus funciones y dirigirá el tránsito de los vehículos por las vías públicas
(Decreto 38-1990, art.6).
La Ley Orgánica (artículo 13) reitera que en el cumplimiento de sus labores a la
Policía Nacional le corresponde proteger la dignidad humana, respetar y defender
los derechos humanos de los nacionales y extranjeros. Entre sus principios
generales está proteger la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de
quienes se encuentran bajo la jurisdicción del Estado, conservar el orden público,
así como prevenir y reprimir las faltas y los hechos delictivos, los cuales
constituyen el fundamento de la seguridad pública (Ley Orgánica art.3). El artículo
7 de la misma Ley agrega que debe mantener la paz y la seguridad de los
habitantes, así como ejecutar todas las misiones y funciones asignadas por el
Presidente de la República y sus funciones específicas son:
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1. Garantizar el cumplimiento de la Constitución Política y demás leyes de la
República.
2. Auxiliar y proteger a las personas y sus bienes.
3. Mantener y restablecer el orden público.
4. Prevenir y reprimir la comisión de hechos delictivos y faltas, perseguir y
capturar a los transgresores de la ley y proteger los recursos ecológicos.
5. Efectuar labores de información policial en asuntos relacionados con la
comisión de delitos y traspasar cualquier información de seguridad interna
o externa al organismo correspondiente.
6. Apoyar y colaborar con las autoridades de los servicios públicos.
7. Colaborar con los demás organismos que brindan seguridad pública en
caso de graves riesgos, catástrofes y calamidades públicas.
8. Colaborar con los cuerpos policiales de otros países.
9. Actuar ante infracciones a la Ley.
10. Vigilar el cumplimiento de los reglamentos de tránsito, señalar infracciones
y realizar las investigaciones preliminares sobre los accidentes de tránsito,
con el fin de ponerlas en conocimiento de las autoridades competentes.
11. Colaborar con el traslado y custodia de internos y detenidos.
12. Vigilar y custodiar explosivos.
13. Vigilar el uso de armas por parte de agentes de seguridad privada.
14. Realizar las investigaciones preliminares de los delitos en los lugares donde
no exista Policía Técnica Judicial.
15. Auxiliar, colaborar y coordinar con las entidades y organismos del Estado,
encargados de la educación, prevención y rehabilitación de los menores.
Por otra parte, debido a la eliminación del ejército (Constitución de la
República, artículo.310), se establece que podrán organizarse temporalmente
servicios especiales de la policía para la protección de las fronteras y espacios
jurisdiccionales, aunque finalmente se conformó un cuerpo especial de Policía
Migratoria.
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b. Estructura Interna
De acuerdo a la Ley Orgánica de la Policía Nacional, su organización básica
es la siguiente: Dirección General, zonas, áreas y destacamentos policiales;
estaciones, subestaciones y puestos policiales (artículo 40). En tanto el Decreto
172 de 1999 en los capítulos 1 y 2 detalla la estructura orgánica, señalando que
tendrá una línea de mando directo y funcional que integre las unidades de
dirección con las unidades operativas. Éstas últimas están compuestas por zonas
policiales y los siguientes servicios especiales: Dirección de operaciones de
tránsito, Control de Multitudes, Grupo de Acción Policial, Policía de Menores,
Dirección de Información e Investigación Policial y Seguridad Penitenciaria. Por su
parte la línea funcional es la siguiente:
Unidades de coordinación: que cumplen la función de unir los esfuerzos
con otras instituciones. Se compone de: Directorio de la Policía Nacional,
Secretaría Ejecutiva, Inspectoría General y Junta Disciplinaria Superior.
Unidades de Asesoría: encargadas de aconsejar a la institución en las áreas
Legal, Información, Relaciones Públicas, Protocolo, y otras.
Unidades de fiscalización: encargadas de regular y controlar las actividades
de administración de fondos e implementación del reglamento
disciplinario. Se compone de la Dirección de Responsabilidad Profesional y
el Departamento de Auditoría Interna.
Unidades de Apoyo Administrativo: materializan las políticas de recursos
humanos, materiales y financieros. Entre ellas existen la Dirección de
Planeamiento, la Dirección de recursos humanos, la Dirección de Docencia,
la Dirección de Servicios Generales, la Dirección de Asuntos Comunitarios y
la Dirección de Transporte y Mantenimiento.
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La Policía diferencia entre personal juramentado, es decir quienes ingresan
a través de las escuelas de formación policial; y personal no juramentado, es decir
funcionarios que no cumplen labores policiales, sino administrativas y técnicas.
De todas formas, los miembros pueden cambiar de policía a status no
juramentado, y viceversa, una sola vez en la carrera y de acuerdo a requisitos
establecidos por el Director General y la Dirección de Recursos Humanos (Decreto
172, artículo 245). Los miembros de la Policía Nacional pueden estar en: servicio
activo, disponibilidad o jubilación (Ley Orgánica, artículo 95). En cuanto a la
organización del personal, los artículos 48 y 89 de la Ley Orgánica determinan
que la carrera policial tendrá los siguientes cargos:
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Tabla 1Escala Jerárquica de la Policía Nacional de Panamá Nivel directivo Nivel superior Nivel de oficiales Nivel básico
Director Subdirector
General.
Subcomisionado
Comisionado
Subteniente
Teniente
Capitán
Mayor
Agente
Cabo Segundo
Cabo Primero
Sargento Segundo
Sargento Primero
La institución policial es definida como “armada pero de carácter civil" (Ley
orgánica, artículo 2). Por ello, en el artículo 311 de la Constitución se determina
que los servicios de policía no son deliberantes y sus miembros no podrán hacer manifestaciones o declaraciones políticas en forma individual o colectiva. Tampoco podrán intervenir en la política partidista, salvo la emisión del voto. El
desacato a esta norma es sancionado con la destitución inmediata del cargo. El
Decreto Ejecutivo que organiza la Fuerza Pública, reitera lo anterior y señala que
los jefes y oficiales de la Fuerza Pública no ejercerán coacción de ninguna índole
sobre los miembros de la misma al tiempo de emitir su voto en elecciones.
Ningún miembro de la Fuerza Pública podrá participar en actividades políticas de
ninguna clase, ni formar parte de partido político alguno, ni formular
declaraciones de carácter partidista o político. Tampoco podrá participar en
puestos públicos, direcciones o directorios ajenos al servicio de la Fuerza Pública
(Decreto 38 de 1990, artículo 15)
Respecto de esto último, si bien el artículo 71 de la Ley Orgánica de la
Policía señala que “los miembros de la Policía Nacional no podrán percibir más de un sueldo pagado por el Estado, salvo lo que la Constitución Política o la Ley dispongan para el ejercicio de la docencia y otros cargos públicos, ni desempeñar otros cargos en jornadas simultáneas de trabajo”, los miembros del cuerpo
policial desarrollan tareas vinculadas a la seguridad privada en sus horas libres. Se
trata de un programa al que en sus inicios se llamó “Autogestión”, pero cambió a
“Programa de Remuneración”. Tiene la finalidad de brindar servicios de seguridad
21
a empresas privadas que lo soliciten a la Dirección de la Policía, un porcentaje de
la remuneración es para el agente y otra para la institución. No obstante, la Ley es
clara en señalar que los policías no pueden ejercer cargos directivos ni de
accionistas en agencias de seguridad privadas (Decreto 21-1992, artículo 13).
Si se toman en cuenta los problemas financieros de la Policía y del
Ministerio, que también adolece de recursos humanos capacitados en temas
policiales, entonces se entiende que exista un programa como el “Sistema de
Intercambio de Servicios para Cumplir con Objetivos Institucionales”, pues los
fondos que se consiguen son para objetivos institucionales y mejorar el
equipamiento policial. La Inspección General controla que el sistema no se preste
para malos manejos administrativos, pero de todas formas se distraen recursos y
puede llevar a privilegiar la relación con los privados y prestar menos atención al
Ministerio (Frühling, 2005).
Tanto la Ley Orgánica como el Decreto 172 que la complementa, detallan
derechos y beneficios de los miembros de la policía en torno a la remuneración,
jubilación y becas para los hijos de los funcionarios. Por último, cabe señalar que
la normativa vigente especifica una serie de derechos y deberes. Como ya fue
descrito deben actuar con neutralidad política, no pueden deliberar sobre asuntos
de carácter político, pertenecer a partidos ni intervenir en política partidista (Ley
Orgánica, artículo 9). Los principios en torno al uso de la fuerza por parte de la
policía, señalan que sus miembros sólo pueden realizar actos de fuerza como
agentes de la autoridad y sólo en cumplimiento de objetivos legítimos, ya sea que
se aplique fuerza física, sicológica o letal. Entre las obligaciones del personal
policial se encuentran: el cumplir personalmente sus servicios, acatar las órdenes
de sus superiores jerárquicos, guardar una conducta decorosa y secreto absoluto
en los asuntos que por su naturaleza no deban ser divulgados. Algunos de sus
derechos son: estabilidad en el desempeño de su cargo, emitir libremente el voto
durante las elecciones, y otros referidos a remuneraciones, horarios y beneficios.
Las prohibiciones giran en torno a las relaciones entre el personal de la
22
institución, declaraciones públicas, obstaculización de las investigaciones y
corrupción (Ley Orgánica, artículos 108-109-110).
c. Ingreso y Formación
El Ministerio de Gobierno y Justicia junto al Departamento de Docencia de
la Policía Nacional son los responsables de todo lo que tiene que ver con
información y capacitación del cuerpo policial. El Decreto 172 de 1999, artículo
37, señala que la Dirección de Docencia tiene la responsabilidad del
planeamiento, organización, dirección y evaluación de los programas de
formación y capacitación del recurso humano. En tanto, el Órgano Ejecutivo, a
propuesta del Director de la Policía Nacional, formulará las políticas de
capacitación y elaborará las normas técnicas por las cuales debe regirse la
capacitación de los miembros de la policía (Ley Orgánica, artículo 84). Tiene entre
sus funciones recomendar al Ministerio de Gobierno y Justicia la creación de
centros educativos para la formación policial y realizar las coordinaciones
correspondientes para que los títulos, certificados y diplomas obtenidos por los
miembros de la Policía sean reconocidos por el Estado (Decreto 172, artículos
56-60), puesto que éste tiene el papel de reconocer los títulos, certificados y
diplomas de las Academias de Policía. En consecuencia, los estudios realizados en
las instituciones de formación policial deben ser convalidados por el Ministerio de
Educación o por la Universidad de Panamá. La Ley Orgánica señala que los
programas de formación deben ser actualizados cada tres años (por lo menos) y
determina las áreas de formación de los agentes: general, administrativa, legal y
práctica policial. En algunos casos también participan en la formulación de estos
programas docentes universitarios que asesoran o atienden solicitudes de la
Dirección de Docencia, que no tienen relación directa con el entrenamiento
policial, sino con temas de derechos humanos, género, salud, infancia y turismo,
entre otros. Además, ante la necesidad de evaluar los resultados y diseñar un
sistema educativo integrado y homogéneo, la Dirección de Docencia creó el Consejo de Directores de Escuelas y el Comité Técnico Asesor (Frühling, 2005:
26).
23
Las instituciones que imparten la formación policial son: la Academia de
Policía (ACAPOL), que se creó en 1990 para entregar formación básica a agentes;
el Centro de Capacitación y Especialización Policial (CECAPOL) que proporciona
cursos de capacitación rápidos y de especialización, fue creado en 1996 y luego
permaneció cerrado hasta que se reabrió en 2003; el Centro de Enseñanza
Superior (CES) destinado a formar oficiales de la Policía Nacional, se creó en 1997
de la mano de un convenio de cooperación con la Universidad de Panamá y
permite a los egresados tener una Licenciatura en Administración Pública. Gracias
a convenios como éste el sistema educacional de la Policía Nacional ha avanzado
y cuenta con más y mejores instalaciones, pero enfrenta el problema de uniformar
la cultura institucional, pues antes de las creación de estos centros los oficiales se
formaban en el extranjero y otros en los planteles de las antiguas Fuerzas de
Defensa (Frühling, 2005).
La Ley Orgánica señala que todo panameño(a) -sin discriminación alguna-
puede aspirar a desempeñar un cargo en la Policía Nacional (artículo 50). Los
requisitos para el ingreso son: tener nacionalidad panameña, mayoría de edad,
condiciones psicofísicas compatibles, no haber sido condenado por delito doloso
o contra la administración pública y tener educación primaria (artículo 52).
Además, el Decreto Ejecutivo 172 que complementa la Ley Orgánica señala que la
Policía no aceptará como aspirantes a aquellos que hayan sido destituidos por
violación del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional, ni aquellos que
hayan sido destituidos de otras instituciones de seguridad pública (artículo 94). El
límite de edad no es precisado por la Ley, pues debe definirlo la Dirección de
Recursos Humanos. Una vez que los postulantes son aceptados el período de
prueba no puede ser menor a 6 meses ni mayor de dos años para entrar en
servicio (Ley Orgánica, artículo 58). Una vez que son parte del servicio policial, los
ascensos se conferirán a los miembros en servicio activo que cumplan los
requisitos legales y estén dentro del orden jerárquico. Para otorgar los ascensos
la Ley Orgánica dispone la creación de una Comisión de Evaluación adscrita a la
Dirección de Recursos Humanos (artículo 79). En este punto el Órgano Ejecutivo
24
también tiene una función, pues la Ley señala que reglamentará el sistema de
evaluación, periodicidad y otros detalles.
d. Áreas de Especialización La Policía Nacional no cuenta con políticas especiales de inclusión de etnias
o igualdad de género, pero acoge puntualmente la exigencia del movimiento de
mujeres y del Ministerio de Desarrollo Social en materia de violencia doméstica,
en el sentido de que las unidades policiales estén entrenadas para este tipo de
casos y la temática esté presente en la capacitación policial. Acorde con esta
demanda el 20 de mayo de 2002 se creó la Comisión Institucional de Políticas de Género, dependiente de la Inspección General (nivel de coordinación), cuya
función consiste en impulsar al interior de la Policía Nacional la incorporación del
enfoque de género en el ámbito institucional. Esta Comisión cuenta con 25
integrantes pero sólo dos trabajan a tiempo completo para esta área y hasta el
momento han realizado un curso de sensibilización.
Por otra parte, existe dentro de la Unidad de Apoyo Administrativo la
Dirección de Asuntos Comunitarios, que es responsable de planificar, organizar,
dirigir y evaluar los programas de construcción y mantenimiento de
infraestructura donde operan las oficinas de la Policía Nacional (Decreto 172,
artículo 39). Adscrita a esta Dirección se encuentra la Oficina de Seguridad
Ciudadana que fue creada el 2003. Esta oficina se encuentra sólo en la Ciudad de
Panamá y cuenta con 30 miembros. Está encargada de organizar, coordinar y
supervisar los diferentes programas preventivos que la Policía Nacional desarrolla
con la participación de la comunidad y otras organizaciones, con el fin de
proponer y ejecutar soluciones conjuntas en materia de seguridad. Todos los
programas que buscan acercamiento con la comunidad son planificados y
dirigidos por esta Oficina, pero aún no ha logrado convocar a las autoridades
municipales. Desde su sede impulsa los siguientes programas:
25
Vecinos vigilantes: busca mejorar las relaciones entre los vecinos y la
Policía y movilizarlos para que realicen reuniones periódicas acerca de
los problemas que se dan en la comunidad.
Comercios vigilantes: a través de la integración de los propios
comerciantes con la Policía busca prevenir el delito en los sectores
comerciales.
Transportistas vigilantes: es un programa de cooperación mutua entre
la Policía Nacional y el sector transporte.
Grupo Juvenil Canino: la Policía Nacional ha capacitado a un grupo de
miembros de la institución como promotores de este programa, quienes
entregan instrucción básica en adiestramiento canino a jóvenes con el
propósito de brindar una alternativa para el uso del tiempo libre.
Niños Seguros: trabaja con niños y niñas de nivel preescolar, abarcando
temas diversos, desde la seguridad personal hasta los valores.
Promotores policiales en prevención del uso indebido de drogas
(“Pidro”): busca promover el desarrollo de habilidades y destrezas en los
jóvenes mediante actividades orientadas hacia la comunicación,
resistencia a las presiones de grupos negativos y desarrollo de la
autoestima.
Jóvenes contra el delito: busca establecer un grupo de jóvenes que
participen en programas de patrullaje juvenil, educación sobre violencia
y consumo de drogas, solución de conflictos y diseño de proyectos de
acción.
Tal como se ha señalado, la Policía Nacional cuenta con una serie de servicios
denominados “especiales” en el nivel operativo, entre ellos cabe destacar los
siguientes:
Dirección de Información e Investigación Policial (DIIP): como se mencionó en el
punto a) la Ley Orgánica de la Policía le entrega una competencia limitada en la
investigación de delitos, pero puede y debe realizar las investigaciones
preliminares de los delitos en lugares donde no exista la Policía Técnica Judicial
26
(PTJ). Por ello se mantiene esta dirección, pues la PTJ actúa en base a denuncias y
la DIIP preserva la escena del delito y luego le entrega la información, aunque
también puede recibir órdenes del Ministerio Público. Esta Dirección tiene como
función planificar, organizar, dirigir y supervisar las actividades referentes a la
búsqueda, obtención, tramitación y divulgación de las informaciones e
investigaciones policiales para prevenir delitos y alteraciones del orden público;
también le corresponde la captura de los transgresores de la Ley y la coordinación
de las operaciones con otras instituciones y organismos (Decreto 172, artículo
14). Conforman la DIIP alrededor de 1.000 funcionarios en todo el país. La DIIP
cuenta con una nueva Oficina Secretaría de Análisis, cuya función es la de
recomendar cursos de acción en materia de inteligencia estratégica y criminal al
Director de la Policía. Tiene también una División de Investigaciones Criminales
que cumple órdenes de los fiscales y que recientemente creó una unidad antipandilla. La DIIP cuenta con la División de Proyectos Especiales que actúa en
el sector fronterizo del país investigando actividades ilícitas, tales como tráfico de
personas y de armas
Servicio de Seguridad Penitenciaria: en virtud de la función de traslado y custodia
de internos, y por la carencia de recursos puestos a disposición de la Dirección
General del Sistema Penitenciario, la Policía Nacional administra los complejos
penitenciarios de La Joya y la Joyita, además de custodiar presos en las unidades
policiales. Aunque la Ley Orgánica señala que este Servicio “es responsable de planificar, organizar, dirigir y supervisar las actividades de vigilancia y seguridad externa en los centros penitenciarios que le son solicitados por la Dirección General del Sistema Penitenciario” (Decreto 172, artículo 15), en rigor, más del
50% de las personas privadas de libertad están bajo custodia de la Policía
Nacional.
Dirección de Policía de Niñez y Adolescencia: la Policía de Menores fue creada por
el Código de la Familia, Ley N°3 del 17 de mayo de 1994, artículo 592, el cual
señala que es “un cuerpo especializado de la Policía Nacional, encargada de auxiliar, colaborar y coordinar con las autoridades y organismos destinados por el
27
Estado a la educación, prevención, protección y rehabilitación de los menores”. La
Ley Orgánica señala que este cuerpo especializado es responsable de las
actividades policiales tendientes a controlar, vigilar e informar a los organismos
competentes sobre toda infracción o maltrato de menores, así como de proteger y
conducir al menor infractor que se encuentra abandonado, extraviado o en la
mendicidad. (Decreto 172, artículo 13). Posteriormente se creó la Dirección de
Policía de Niñez y Adolescencia, cuya misión es procurar el trámite adecuado de
niños, niñas y adolescentes que se encuentren involucrados en casos policiales.
Sus funciones son:
Hacer cumplir las normas y decisiones que sobre niñez y adolescencia
impartan las autoridades correspondientes.
Coadyuvar al desarrollo de actividades preventivas tendientes a lograr la
formación integral de las personas menores de edad en coordinación con
las autoridades correspondientes.
Controlar e impedir el ingreso y permanencia de personas menores de edad
en lugares públicos o privados que atenten contra su integridad física y
moral.
La Policía de Niñez y Adolescencia cuenta con 60 policías en el nivel de
Dirección, pero en cada zona policial existen funcionarios que han hecho el curso
de Niñez y Adolescencia. En la Dirección existen dos unidades: Menores en circunstancias especialmente difíciles y la Unidad Especial de Adolescentes
(Frühling, 2005: 29).
e. Control Interno
En las Unidades Fiscalizadoras de la organización policial existen dos
instancias de control interno. La primera de ellas fue creada por la Ley Orgánica,
artículo 119, capítulo X sobre Régimen Disciplinario. Se trata de la Dirección de Responsabilidad Profesional. Posteriormente, el Decreto de 1999 que
complementa la Ley señala que esta Dirección tiene por finalidad velar por el
profesionalismo y responsabilidad de los miembros de la Policía Nacional, por lo
28
cual será la encargada de investigar las violaciones de los procedimientos
policiales y los actos de corrupción. Además de las sanciones dispuestas en el
Código Penal, los miembros de la policía estarán sujetos a sanciones públicas,
privadas, destitución y arresto.
La Dirección de Responsabilidad Profesional interviene en el caso que se
impute la comisión de faltas graves a un policía o cuando, siendo éstas de menor
gravedad, se requiere realizar una investigación que no puede efectuar el superior
jerárquico del imputado. La Dirección no publica información sobre las quejas
recibidas o el resultado de la investigación realizada. Los principales problemas
denunciados por el público a esta Dirección se refieren a situaciones de agresión
física, abuso del cargo y a corrupción en la forma de coimas para evitar la
aplicación de la Ley. También existen manifestaciones de corrupción
administrativa por el uso de combustible. El Director de Responsabilidad
Profesional es elegido por el Presidente y puede no ser un miembro de carrera de
la Policía Nacional, además todo su personal está concentrado en la capital.
(Frühling, 2005: 15).
El Departamento de Auditoría Interna es parte de las Unidades de
Fiscalización y se encarga de los sistemas administrativos, financieros contables y
operativos de la Policía Nacional.
La Ley Orgánica también determina la creación de las Juntas Disciplinarias Locales y Superiores. Estas son parte de las Unidades de Coordinación de la línea
funcional en la organización de la Policía y tienen por finalidad ventilar la
comisión de faltas al reglamento disciplinario. Las decisiones de la Junta Local son
apelables ante la Junta Superior, y las de ésta última, ante el Director General e
incluso ante el Ministro (Ley Orgánica, arículo122). El artículo 21 del Decreto de
1999 reitera que la Junta Disciplinaria Superior es la responsable de dar a conocer
las faltas cometidas por los miembros de la Policía Nacional, determinar si hubo
violación al reglamento disciplinario, y resolver los recursos presentados en
contra de las decisiones de las Juntas Disciplinarias Locales.
29
También como parte de las Unidades de Coordinación existe la Inspectoría General, que es responsable de planear, organizar, ejecutar y evaluar las
actividades de inspección que se desarrollan en la institución con el objeto de
asegurar el cumplimiento de las leyes, reglamentos, directivas y órdenes que
rigen la organización y su funcionamiento (artículo 23, Decreto 172 de 1999).
Para ello debe supervisar el cumplimiento de las normas internas de
funcionamiento mediante visitas de inspección a los recintos policiales (que
pueden ser anunciadas o no); esto en un contexto de relativa normalidad, pues
controla normas pero no la calidad ni las causas del incumplimiento. Por la
naturaleza de su función debe reclutar funcionarios de distintas reparticiones de
la Policía para cumplir con las inspecciones (Frühling, 2005). 2.4 Control Externo
a. Ministerial
Además de las Direcciones encargadas de la planificación, presupuesto y
recursos humanos generales del Ministerio de Gobierno y Justicia, éste no cuenta
con un organismo especialmente dedicado a realizar seguimiento a las
actividades de la Policía, teniendo además entre sus funciones el control de
armas, migración y juzgados nocturnos. Como la Ley establece que el superior
jerárquico de la Policía es el Presidente, ésta se encuentra un tanto desvinculada
del Ministerio que además carece de los recursos humanos especializados para
planificar y dar seguimiento a políticas de seguridad pública. Esta situación le
entrega una autonomía relativa a la Policía al no existir supervisión técnica
permanente desde el órgano Ejecutivo, aunque esta función se encuentra
establecida legalmente (Frühling, 2005).
b. Parlamentario
La Asamblea Nacional no cuenta con un staff permanente de asesores en
materias de seguridad pública. Entre las comisiones permanentes del Congreso no
30
existe una dedicada exclusivamente a temas de seguridad, en lugar de ello está la
Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales y la Comisión de la
Prevención, Control y Erradicación de la Droga, el Narcotráfico y el lavado de
dinero. Cada Comisión cuenta con siete miembros.
c. Sociedad Civil
No existen en Panamá organizaciones no gubernamentales que realicen
seguimiento y tengan incidencia en temas de seguridad pública.
2.5 Presupuesto
El presupuesto de la Policía Nacional se origina y es designado por el
Ministerio de Gobierno y Justicia y responde a criterios de funcionamiento
institucional y prioridades de seguridad pública. Dentro de la Policía es el
Departamento de Servicios Generales el encargado de administrar y evaluar el
presupuesto. El presupuesto es publicado en la Gaceta Oficial anualmente y se
pueden encontrar en la Asamblea Nacional; pero el nivel de detalle no permite ver
los montos asignados a la policía, sino solamente los gastos corrientes y de
capital del Ministerio y el presupuesto otorgado al ítem Seguridad Pública. Este
último comprende los gastos de los diversos servicios de seguridad pública y no
muestra una tendencia específica.
2.6 Reformas y Modernización
La invasión a Panamá el 20 de diciembre de 1989 por parte de Estados
Unidos eliminó las Fuerzas de Defensa y el papel militar y policial fue asumido
durante varios meses por las fuerzas militares norteamericanas que
posteriormente organizaron la nueva Fuerza Pública (Leis, 2004: 98). Más
adelante, el traspaso del Canal al Gobierno panameño provocó el fortalecimiento
de las instituciones de seguridad destinadas a garantizar el funcionamiento de la
vía canalera (el Servicio de Protección Institucional, el Servicio Marítimo Nacional y
31
parte de la Policía Nacional). Como parte de este proceso también se analizó la
tesis de la “colombianización” del territorio panameño, ante lo cual se creó la
Policía de Frontera dentro de la Policía Nacional, para garantizar la seguridad
frente a la presencia de la guerrilla y el crimen organizado.
Con las reformas posteriores a la invasión estadounidense de 1989 se
consignó el carácter civil de las instituciones encargadas de la seguridad pública,
con mando y escalafón separado y con funciones exclusivas de seguridad o
servicio público, pero ninguna de índole militar. Esto se vio plasmado en la
creación del Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional -como organismo
central y asesor en políticas de seguridad- y en la reforma del rol constitucional
de la policía, dado que la Constitución señala explícitamente que la Policía no es
deliberante y no pueden participar de actividades políticas, excepto el sufragio.
Con la nueva Ley Orgánica de la Policía también se reformaron los programas de
formación y el escalafón. Cabe señalar que, antes y durante la discusión de la Ley
Orgánica de la Policía Nacional, el ex primer Vicepresidente Ricardo Arias
Calderón encabezó un sector que veía con preocupación algunas prerrogativas
que se le adjudicaban a la Policía Nacional que a su juicio entorpecerían la
desmilitarización de ésta. Algunos aspectos de la polémica fueron: que se daban
las condiciones para que la Fuerza Pública realizara otros servicios además del
policial (como un equivalente a una Guardia Nacional militarizada), que se omitía
la defensa de la democracia como compromiso fundamental de la Fuerza Pública,
se debilitaba la autoridad del Presidente, se desvirtuaban normas sobre el carácter
civil y surbordinado de la Policía, no se mejoraban las condiciones de trabajo y se
consagraba parcialmente la coordinación de las fuerzas de seguridad. Como parte
de la transición democrática las nuevas asignaciones de tareas a las fuerzas de
seguridad fueron fruto de un debate interno entre las fuerzas políticas nacionales,
en el contexto de una nueva política de seguridad en el país, gracias a lo cual se
dio paso a la formulación de la Doctrina Nacional de Seguridad.
Solamente en el inicio de estos procesos de reforma se registró un
incidente de presiones corporativas por parte de la policía pero que fue
32
controlado por el ejército de los Estados Unidos (1991). Luego de este incidente,
donde fueron arrestados y destituidos el jefe de la policía y otros oficiales, no se
han presentado otras manifestaciones de este tipo.
Los cambios no sólo han apuntado a la organización de la policía
(impulsados por el Órgano Ejecutivo y el Ministerio de Gobierno y Justicia), sino
también a la modernización tecnológica y la compra de equipamientos en los que
también participa la Dirección de la Policía Nacional, aunque ninguno de estos
procesos ha sido evaluado.
Finalmente, cabe mencionar que a partir de los sucesos del 11 de
septiembre de 2001 las políticas de seguridad hemisférica e internacional de los
Estados Unidos incidieron nuevamente en la doctrina nacional de seguridad
elaborada por los partidos políticos, agregándose nuevas normas destinadas a
complementar la política de combate al terrorismo internacional y reforzamiento
de la frontera con Colombia.
III. INTELIGENCIA
La única instancia que realiza actividades de inteligencia es el Consejo de
Seguridad Pública y Defensa, dependiente del Poder Ejecutivo, encargado de
coordinar la política nacional de seguridad. La Asamblea Legislativa no tiene en
esta materia ninguna función. Dentro del ámbito policial existe la Dirección de
Información e Investigación Policial que ejecuta algunas actividades de este tipo,
pero las funciones más relevantes pertenecen al Consejo, el cual debe:
Formular y cumplir la estrategia de seguridad panameña.
Disponer y normar los organismos de Inteligencia Nacional que operan en
los distintos servicios de la Fuerza Pública, para investigar, identificar y
prevenir en coordinación con las instancias judiciales y del Ministerio
Público cualquier amenaza a la seguridad panameña.
33
Identificar los escenarios de amenazas de agresión externa e instruir al
Secretario Ejecutivo del Consejo para coordinar la investigación y
recolección de información pertinente, su procesamiento, estudio y
evaluación, para proyectarla en escenarios alternativos y -si corresponde-
proporcionar la inteligencia para la Seguridad Integral.
Ante previsión fundada de amenaza de agresión externa, organizar en
virtud de la Ley los servicios especiales de policía, necesarios para la
protección de las fronteras y espacios jurisdiccionales de la República
Destacar la estrategia de Seguridad Panameña, la protección y seguridad
del Canal de Panamá y asegurar que permanezca abierto y seguro, tanto en
tiempo de paz como de guerra y prevenir cualquier amenaza a su
neutralidad.
34
IV. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
Bibliografía
- Arias Calderón, Ricardo. (2001). Democracia sin ejército: la experiencia de
Panamá. 1 ED. San José: Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano.
- Bares Weeden, Carlos. (2003). Relación policía comunidad un elemento para la modernización de la Policía Nacional de Panamá, Presentado en el
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la
Administración Pública, 28-31 de octubre, 2003.
- Bethell, Leslie, ed. (1990). Historia Contemporánea de América Latina.
Barcelona: Critica.
- Frühling, Hugo. (2005). Análisis de la Policía Nacional de Panamá, Banco
Interamericano de Desarrollo.
- Jurado C., Ezequiel. (2003). “El Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional de Panamá como Instancia de Coordinación Interinstitucional en Materia de Seguridad Pública y Defensa Nacional” Ponencia del VI Seminario
sobre Investigación y Educación en Estudios de Seguridad y Defensa,
Santiago de Chile del 27 al 30 de octubre de 2003.
- Leis, Raúl. (2004). “Panamá: Desafíos de la Seguridad democrática”. En:
Seguridad Democrática en Centroamérica: logros y limitaciones en Costa Rica, Panamá, Guatemala y El Salvador” (Francine Jácome, coordinadora).
Caracas: Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales,
CRIES.
35
- Leis, Raúl. (2004b). Una Agenda Incluyente de Desarrollo y Democracia.
Panamá: Fundación Friederich Ebert.
- Torres-Rivas, Edelberto. 1993. Historia General de Centroamérica, Tomo
VI, Historia Inmediata (1979-1991). FLACSO.
Fuentes Consultadas
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de Panamá de 1972 reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el
Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos N° 1 de 1993 y N° 2 de
1994.
- ----------------- (1997a). Ley Nº 18 del 3 de junio de 1997, por el cual
se crea la ley orgánica de la Policía Nacional
- ----------------- (1997b). Decreto de Gabinete N° 38 del 10 de febrero
de 1990, por el cual se crea el Consejo de Seguridad Pública y Defensa
Nacional
- ----------------- (1997c). Decreto de Gabinete N° 98 del 29 de mayo de
1991, por el cual se reglamenta el funcionamiento del Consejo de
Seguridad Pública y Defensa Nacional.
- ----------------- (1992). Decreto Ejecutivo N°21 del 31 de enero de
1992 por el cual se regula el funcionamiento de las agecias de seguridad
privadas.
- ----------------- (1995). Decreto Ejecutivo N° 136 del 9 de junio de
1995, por el cual se crea la Unidad de Análisis Financiero.
36
- ----------------- (2000). Decreto Ejecutivo N° 163 de 3 de octubre del
2000, por el cual se modifica el Decreto N° 136.
- ----------------- (2000a). Resolución de Gabinete N° 34 de 21 de junio
de 2000, por el cual de adoptan los Fundamentos de la Política Panameña
de Seguridad.
- ----------------- (2000b). Ley N°55 del 27 de diciembre de 2000 por la
cual se dicta el Presupuesto General del Estado para la vigencia fiscal de
2001.
- ----------------- (2001). Decreto de Gabinete N°107 de 31 de octubre
de 2001, por el cual se modifica el Decreto de Gabinete N°98 del 29 de
mayo de 1991.
- ----------------- (2002). Ley N°51 del 22 de noviembre de 2002 por la
cual se dicta el Presupuesto General del Estado para la vigencia fiscal de
2003.
- ----------------- (2003). Ley N°66 del 20 de noviembre de 2003 por la
cual se dicta el Presupuesto General del Estado para la vigencia fiscal de
2004.
- ----------------- (2004). Ley N°54 del 21 de noviembre de 2004 por la
cual se dicta el Presupuesto General del Estado para la vigencia fiscal de
2005.
- ----------------- (2005). Ley N°38 del 24 de noviembre de 2005 por la
cual se dicta el Presupuesto General del Estado para la vigencia fiscal de
2006.
- Policía Nacional de Panamá (2006). Marzo.
37
http://www.policia.gob.pa/ - Ministerio de Gobierno y Justicia. (2006).
http://www.gobiernoyjusticia.gob.pa/ - Asamblea Legislativa. (2006). Septiembre
http://www.asamblea.gob.pa/index.asp
V. ANEXOS Tabla 2 Datos Generales de Panamá Población (en mill. de habitantes)a 3 ,228 % de población étnicab 10% % de población bajo línea de pobreza (2002)c
25,3
Lugar en Índice de Desarrollo Humanod
56
Coeficiente de Ginie 0,564 % de crecimiento en relación al PIB (2003)f
4,7
% Población analfabeta (2005)g 7,0 Tasa anual de desempleoh 15,9 (2003); 14,1 (2004); 12 (2005) PIB per cápita (en USD, a precios constantes 2000)i
3904,5 (2002); 3995,6 (2003); 4221,8 (2004)
Inflaciónj 1,8 (2002); 0,1 (2003); 2,0 (2004) a CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile: 183 b OPS, Salud de los pueblos Indígenas en Centroamérica. En: htp://www.ops.org.ni/Etnicidad/. 8 de marzo de 2006. c CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile: 118-119 d PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 243-244. e PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 295. f CEPAL, 2005, Anuario Estadístico: 121. g CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). h CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile: 97. i CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). División de Estadística y Proyecciones Económicas.
38
j BID, 2005, Situación económica y perspectivas. Istmo Centroamericano, México, Haití y Republica Dominicana: 10.
Tabla 3 Ministros de Gobierno y Justicia y Secretarios Ejecutivos del Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional desde la reforma.
Presidentes de la República de
Panamá
Ministros de Gobernación y Justicia
Secretarios ejecutivos Consejo de Seguridad
Pública y Defensa Nacional Martín Torrijos Espino (2004-2009)
Olga Golcher (designada en abril de 2006) Héctor Alemán (2004-2006)
Erick Espinosa (2006 Leonel Solis (2004-2006)
Mireya Moscoso (1999-2004)
Arnulfo Escalona (2002-2004) Anibal Salas (2001 – 2002) Winston Spadafora (1999-2001)
Ramiro Jarvis (1999-2004)
Ernesto Pérez Balladares (1994-1999)
Raúl Montenegro1994-1999
Samantha Smith (1994-1999)
39
Gabriel Castro (1994-1999) Guillermo Endara (1989-1994)
Juan Chevalier (1991-1994) Ricardo Arias Calderón (1989-1991)
Menalco Solis (1990-1994)