UNIVERSIDADE DO CONTESTADO - UnC
MARCELO DALTON DALMOLIN
FEDERALISMO FISCAL ANÁLISE DAS PARTICIPAÇÕES NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS ESTADOS BRASILEIROS
CANOINHAS
2016
MARCELO DALTON DALMOLIN
FEDERALISMO FISCAL ANÁLISE DAS PARTICIPAÇÕES NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS ESTADOS BRASILEIROS
Dissertação apresentada como exigência para obtenção de Título de Mestre no Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional, ministrado pela Universidade do Contestado – UnC, Campus Canoinhas, sob Orientação do Professor Doutor Carlos Eduardo Carvalho.
CANOINHAS
2016
FEDERALISMO FISCAL ANÁLISE DAS PARTICIPAÇÕES NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS ESTADOS BRASILEIROS
MARCELO DALTON DALMOLIN
Este trabalho de Conclusão de Curso foi submetido ao processo de avaliação
pela Banca Examinadora para a obtenção do Título de:
Mestre em Desenvolvimento Regional
E aprovada na sua versão final em 31de Maio de 2016, atendendo às normas
da legislação vigente da Universidade do Contestado e Coordenação do Programa
de Mestrado em Desenvolvimento Regional.
____________________________________________ Prof. Argos Gumbowsky
Coordenador do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional
BANCA EXAMINADORA:
____________________________________________ Prof. Carlos Eduardo Carvalho
(Orientador)
____________________________________________ Prof. Silvio Santos Júnior
(Avaliador Externo)
____________________________________________
Prof. Reinaldo Knorek (Avaliador Interno)
____________________________________________
Prof. Sandro Luiz Bazzanella (Avaliador Interno)
AGRADECIMENTOS
.
À minha esposa Luciana, e aos meus filhos Alexandre e Rafaela, pelo tempo
furtado de seu convívio para que pudesse cursar e concluir o programa de mestrado.
Aos nossos professores, sempre ciosos em nos indicar o caminho da ciência e a
separá-la do senso comum. Aos meus colegas no programa por terem a gentileza de
sempre rirem de meus comentários e piadas mesmo quando eram repetidas, e por
suportarem os barulhos repetitivos que uma pessoa semi-hiperativa começa a fazer
depois de meia hora sentado no mesmo lugar.
“Há uma grande diferença entre tratar as pessoas igualmente e tentar torná-las iguais. A primeira é condição de uma sociedade livre, a segunda significa uma nova forma de servidão”
Friedrich August Hayek
RESUMO
Esta pesquisa se propõe a analisar as instituições formais em geral e as instituições que conformam o modelo do pacto federativo fiscal brasileiro e seus efeitos nos orçamentos estaduais em particular. Partindo da análise neo-institucionalista sobre o discurso do desenvolvimento, e das regras constitucionais e infraconstitucionais que deram forma ao pacto federativo, à distribuição de competências tributárias e à repartição das receitas tributárias vigentes na República Federativa do Brasil, passou-se à analise das informações constantes nos orçamentos dos Estados brasileiros de 2002 a 2013. Desta forma procurou-se identificar os impactos deste modelo institucional, nos orçamentos dos entes subnacionais do país, agrupados nas regiões geopolíticas do Brasil, de forma geral, e no Estado do Paraná em particular, cotejando-se a estrutura da carga tributária brasileira, o volume de receitas públicas disponíveis para os Estados e Municípios. Em seguida foram analisadas as fontes de recursos orçamentários dos Estados classificando as receitas tributárias e as decorrentes das transferências. Esses valores foram então comparados com os principais escaninhos das despesas públicas, divididos em dois grupos: serviços orientados ao modelo de Estado de Bem Estar e serviços de fomento à atividade econômica. Por fim foram comparados os tributos federais arrecadados em cada unidade federativa, comparando-os com o volume de receitas disponíveis e o volume de gastos dos Estados, para comparar o volume de tributos federais e estaduais arrecadados em comparação com o volume de despesas estaduais.
Palavras-Chave: Instituições, Pacto Federativo, Competências Tributárias, Repartição das Receitas Tributárias.
ABSTRACT
This research aims to analyze the formal institutions in general and the institutions which are conformed to the model of the Brazilian fiscal federal pact and its effects on state budgets in particular. From the neo-institutionalist analysis of the development discourse, and constitutional and ordinary rules that have shaped the federative pact, the distribution of tax powers and allocation of tax revenue in force in the Federative Republic of Brazil, it went on to analyze the information contained in the budgets of Brazilian states from 2002 to 2013. In this way it was tried to identify the impacts of this institutional model, the budgets of the subnational entities of the country, grouped in the geo-political regions of Brazil in general, and in the State of Parana particularly, comparing the structure of the Brazilian tax burden, the volume of public revenues available to states and municipalities. Then it was analized the sources of budgetary funds from the States classifying the tax revenues and the ones decurring from tranfers. Those values were then compared to the main bins of public expenses, divided into two groups: services oriented to the model of the welfare state and fomentation services to economic activity. Finally it was compared the federal taxes collected in each state, comparing them with the volume of available income and the volume of states spending, to compare the amount of federal and state taxes collected compared to the amount of state spending.
Keywords: Institutions, Federative Pact, Tax Powers, Sharing of Tax Revenue.
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 – Tributos de competência da União ....................................................... 59
Quadro 02 – Tributos de competência dos Estados .................................................. 60
Quadro 03 – Tributos de competência dos Municípios .............................................. 61
Quadro 4 - Evolução da Participação dos Entes Federados na arrecadação total de
2008 a 2013 .............................................................................................................. 73
Quadro 5 – Impostos Partilhados pela União e percentuais destinados aos fundos de
participação de Estados e Municípios ....................................................................... 73
Quadro 6 – Tributos Estaduais e Federal partilhados com os municípios. ................ 74
Quadro 7 – Receita Pública Disponível dos Entes Federados após a repartição das
receitas tributárias ..................................................................................................... 74
Quadro 08 – Série histórica da participação dos Estados e Distrito Federal no PIB
Nacional. ................................................................................................................... 77
Quadro 09 – PIB em Reais dos Estados e Distrito Federal entre 2002 e 2012 ........ 78
Quadro 10 – PIB em Reais e em participação percentual, população residente e PIB
per capita dos Estados e do Distrito Federal para o ano de 2013. ........................... 80
Quadro 11 – Comparação do PIB estadual e a arrecadação de ICMS nos Estados. 83
Quadro 12 – Comparação do Volume de gastos em serviços de Bem Estar Social
em relação às transferências correntes .................................................................... 93
Quadro 13 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e
estaduais cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2002. 100
Quadro 14 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e
estaduais cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2013. 101
Distrito Federal ........................................................................................................ 101
Quadro 15 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e
estaduais cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de
2002. ....................................................................................................................... 102
Quadro 16 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e
estaduais cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de
2013. ....................................................................................................................... 103
Quadro 17 – Ranking do Produto Interno Bruto per capita dos Estados Brasileiros
para o ano de 2013. ................................................................................................ 108
Quadro 18 – Ranking da arrecadação de tributos federais nos Estados Brasileiros
em Reais nos anos de 2002 e 2013. ....................................................................... 109
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – Participação das Transferências correntes no total das Receitas
Correntes por Região. ............................................................................................... 84
Gráfico 02 – Participação do ICMS no total das Receitas Correntes por Região. ..... 86
Gráfico 03 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das
Receitas Correntes por Região para o ano de 2002 ................................................. 87
Gráfico 04 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das
Receitas Correntes por Região para o ano de 2013 ................................................. 88
Gráfico 05 – Percentual das receitas correntes dispendidas em investimentos por
Região. ...................................................................................................................... 89
Gráfico 06 – Percentual das receitas correntes dispendidas em pagamento de juros
por Região. ................................................................................................................ 91
Gráfico 07 – Percentual das receitas correntes dispendidas nos serviços de
Educação, Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região. ................... 92
Gráfico 08 – Percentual das transferências correntes dispendidas nos serviços de
Educação, Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região. ................... 93
Quadro 12 – Comparação do Volume de gastos em serviços de Bem Estar Social
em relação às transferências correntes .................................................................... 93
Gráfico 09 – Percentual das receitas correntes dispendidas em Ciência e Tecnologia
por Região. ................................................................................................................ 94
Gráfico 10 – Percentual das transferências correntes dispendidas na Indústria por
Região. ...................................................................................................................... 96
Gráfico 11 – Percentual das receitas correntes dispendidas na constituição ou
aumento de capital de empresas por Região. ........................................................... 97
Gráfico 12 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos
gastos em incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou
aumento de capital de empresas públicas por Região em 2002 ............................... 98
Gráfico 13 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos
gastos em incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou
aumento de capital de empresas públicas por Região em 2013. .............................. 98
Gráfico 14 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2002. 104
Gráfico 15 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2013. 105
Gráfico 16 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e estaduais
cobrados no Estado do Paraná, na Média Nacional e em cada região, e a respectiva
despesa estadual total no ano de 2013. .................................................................. 112
LISTA DE ABREVIATURAS E/OU SIGLAS
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
PIB – Produto Interno Bruto
CF – Constituição Federal
LC – Lei Complementar
CTN – Código Tributário Brasileiro
CTB – Carga Tributária Brasileira
SICONFI – Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
ICMS – Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 16
1.1 – APRESENTAÇÃO DO TEMA ........................................................................... 16
1.3 – PROBLEMA ..................................................................................................... 18
1.4 - OBJETIVOS ...................................................................................................... 19
1.5 - HIPÓTESE ........................................................................................................ 20
1.6 - JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 20
1.7 – ESTRUTURA CAPITULAR ............................................................................... 21
2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................. ........................................................ 23
2.1 AS INSTITUIÇÕES E O DESENVOLVIMENTO .................................................. 23
2.2 A TEORIA NEOCLÁSSICA E OS CUSTOS DE TRANSAÇÃO ............................ 28
2.3 DIREITOS DE PROPRIEDADE .......................................................................... 31
2.4 INSTITUIÇÕES CORPORATIVISTAS ................................................................. 34
2.5 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS E INSTITUIÇÕES EXTRATIVISTAS .................... 36
2.6 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS ............................................................................. 39
2.7 INSTITUIÇÕES POLITICAMENTE INCLUSIVAS................................................ 41
2.8 NÍVEIS DE INSTITUIÇÕES: INFORMAIS E FORMAIS. .................................... 44
2.9 O ESTADO COMO INSTITUIÇÃO FORMAL ...................................................... 51
2.10 A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E O PACTO FEDERATIVO ................... 52
2.11O PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO E A ESTIPULAÇÃO DAS
COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS ............................................................................. 57
3 MATERIAIS E MÉTODOS ............................. ........................................................ 62
3.1 CARACTERÍSTICAS DA PESQUISA .................................................................. 62
3.2 NATUREZA E TIPO DA PESQUISA .................................................................... 62
3.3 DELIMITAÇÃO DA ANÁLISE DA PESQUISA ...................................................... 64
3.4 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO E PERÍODO DAS INFORMAÇÕES
LEVANTADAS ........................................................................................................... 65
3.5 CRITÉRIOS DA AMOSTRAGEM ........................................................................ 66
3.6 INFRAESTRUTURA, COLETA E ANÁLISE DE DADOS ..................................... 67
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ......................... .................................................. 70
4.1 A REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS ............................................... 70
4.2 – A EVOLUÇÃO DO PRODUTO INTERNO BRUTO DOS ESTADOS. ............... 76
4.3 OS ORÇAMENTOS FISCAIS DOS ESTADOS ................................................... 80
4.4 O ORÇAMENTO FISCAL DO ESTADO DO PARANÁ ...................................... 107
4.5 A CRISE DO PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO .............................. 112
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................ ..................................................... 115
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 118
16
1 - INTRODUÇÃO
1.1 – APRESENTAÇÃO DO TEMA
Douglass North, em seu livro:“Institutions, Institutional Change and Economic
Performance”(1990), investiga a diferença de desenvolvimento entre os países, e
aponta as Instituições como variável determinante das performances dos Estados,
mensuradas no desenvolvimento dos conceitos de custos de transação e direitos de
propriedade. Argumenta que a sofisticação e especialização das economias
modernas exige uma estrutura institucional que suporte o incremento progressivo da
complexidade nas interações entre os agentes econômicos. Tais Instituições podem
ser analisadas em quatro níveis:
O primeiro nível contém as instituições informais, constituídas pelos costumes, pelas tradições e pelas normas religiosas. Em conjunto, formam o enraizamento (embeddedness) cultural da sociedade. O segundo nível contém o ambiente institucional formal da sociedade, que é constituído por normas constitucionais e pelas demais leis positivadas pelo Estado. Entram aqui as estruturas de divisão de poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), bem como a determinação e tutela de direitos individuais e coletivos. (...) no terceiro nível, encontram-se os mecanismos de governança, que consistem em um esforço para criar ordem, mitigar conflitos e possibilitar ganhos mútuos (...) (...) Por fim, o quarto nível, em que se dá a análise econômica neoclássica de alocação e emprego (CAVALLI, 2013, p. 3).
As instituições também são o fio de Ariadne com que Aron Acemoglu e James
Robinson (2012) analisam a diferença de desenvolvimento econômico ao redor do
globo desde o Império Romano, identificando que Estados com instituições políticas
e econômicas inclusivas se desenvolvem mais e melhor do que aqueles que adotam
instituições políticas restritivas e instituições econômicas extrativistas. Edmund
Strother Phelps (2013) identifica instituições que premiem a inovação e o
empreendedorismo e instituições conformadas na defesa de interesses corporativos,
como os contrapontos entre Estados que alcançam maior ou menos prosperidade e
qualidade de vida.
Sob esses aspectos, pode-se perquirir acerca da natureza das instituições
brasileiras, a começar pelo Estado e a conformação que recebeu pela Constituição
Federal de 1988. De acordo com o contido na Constituição Federal de 1988, o
17
Estado Brasileiro é constituído sob a forma de uma república federativa, formada
pela União indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal, da qual resulta o
critério de distribuição das competências públicas (FACCHIN, 2103). Contém uma
particularidade incomum no direito comparado, que é a atribuição da característica
de Ente Federado aos municípios brasileiros. Porém, o modelo vigente no Brasil é
de matriz centralizadora e tem suas raízes em seu passado Monárquico.
Salvar a República de seus primeiros passos implicou em tornar a nova ordem senão semelhante, pelo menos respeitosa com relação ao passado monárquico. [...] Assim, o arranjo federativo brasileiro encontra seu funcionamento mais regular a partir da retomada de elementos da Monarquia, tornando o Executivo Federal ainda mais forte e contribuindo para o aprofundamento do desequilíbrio entre os poderes federais já existente no texto constitucional (MOTTA; FERREIRA, 2010, pag. 225).
O grau de Centralização na Federação Brasileira, enfeixados na mão da
União, reflete-se em todos os seus aspectos políticos e jurídicos, pela utilização de
um sistema jurídico isonômico para todo o Estado e com uma Constituição extensa e
detalhista, que impede a flexibilização das normas e instituições de acordo com as
especificidades regionais ao longo de todo o país. Esse modelo decorre do esforço
desenvolvido durante a consolidação do Brasil como Estado independente, para a
manutenção da integridade territorial do país. (BRESSER PEREIRA, 2009)
Por ser organizado na forma de uma república federativa, o Brasil é formado
pela União, pelos Estados Membros e pelos Municípios, além do Distrito Federal,
sendo que cada um desses entes possui competência e atribuições próprias, sendo
assegurado pela Constituição Federal aos Estados, Distrito Federal e Municípios
autonomia política e administrativa. Ao par dessa autonomia política e administrativa,
a Constituição também prevê atribuições, serviços públicos a serem mantidos por
cada uma das esferas, sendo alguns de responsabilidade da União, outras dos
Estados e do Distrito Federal e outras dos Municípios. Por conta disso, cada um
desses entes federados tem competências distintas para legislar sobre
determinadas matérias. E também por conta disso esses entes também tem de ter
asseguradas suas fontes de financiamento próprias. É o chamado Pacto Federativo.
Essas fontes de financiamento provém de seus tributos próprios e na
participação no volume dos tributos da União, no caso de Estados Membros e do
Distrito Federal. Os Municípios por sua vez além dos tributos próprios recebem uma
parte dos tributos dos Estados além de uma parte dos tributos da União. Esses
18
desdobramentos decorrentes do modelo de Estado Federativo, em matéria tributária
e de repartição das receitas tributárias é que são definidos como os aspectos fiscais
do Pacto Federativo, ou simplesmente de Pacto Federativo Fiscal.
A previsão constitucional das competências para instituir e cobrar tributos, e
os critérios de repartição das receitas tributárias, ao par da participação de cada
ente federativo nas despesas públicas, tem refletido assim, no caso brasileiro, o viés
econômico desta centralização, cuja consequência mais visível seja a aparente
concentração da capacidade de investimentos públicos na esfera Federal de
Governo, e as diferenças regionais entre o total da imposição tributária sofrida pelos
cidadãos e o volume de recursos públicos disponíveis nestes diferentes Estados.
Como as instituições podem ser caracterizadas como limitadoras ou fomentadoras
de desenvolvimento, essas diferenças entre os Estados podem apontar também se
as estruturas institucionais vigentes acarretam diferenças no fomento ou limitação do
crescimento verificáveis entre os Estados.
Cumpre portanto cotejar esse modelo de pacto federativo fiscal e sua
estrutura constitucional de fixação de competências e repartição de receitas
tributárias com a ideia de Desenvolvimento Regional, analisado por meio da
influência dessas instituições fiscais e constitucionais nas contas públicas dos
Estados da Federação em geral e do Paraná em particular, mas notadamente pela
análise da relação entre a imposição tributária e o volume das despesas públicas
dispendidas para o custeio dos serviços públicos prestados ao cidadão paranaense.
1.3 – PROBLEMA
O problema que o tema apresenta perquire se os custos suportados pelo
contribuinte para a manutenção dos serviços públicos prestados pelo Estado ao
Cidadão Paranaense, em uma equação que pondere o total da imposição tributária e
o volume das receitas públicas disponíveis nos entes subnacionais em geral e no
Estado do Paraná em particular, representam um estímulo ou um desestímulo ao
desenvolvimento econômico do Estado do Paraná em comparação aos demais
Estados?
Essas aproximações são possíveis utilizando-se dados disponibilizados pelo
Tesouro Nacional, pela Receita Federal, pelo IBGE e pelo portal da transparência da
União, que contém um conjunto de bancos de dados tabulados de mesma forma
19
metodológica. O Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público
Brasileiro (SICONFI), contém um resumo da execução orçamentária dos Estados da
Federação desde 1995 até 2013, incluindo-se todos os ingressos e saídas de
receitas. Para o cômputo das receitas optou-se pela utilização dos dados do
SICONFI ao invés de dados retirados dos portais de transparência dos Estados por
uma questão de homogeneidade de metodologia e tratamento de dados. Do portal
de transparência da União foram utilizados os dados de repasses para Estados e
Municípios. Porém a tabulação dos dados para fins de comparação com outros
indicadores sempre foi efetuada tomando-se por base os dados do SICONFI, uma
vez que as transferências correntes ali constantes englobam outros valores além
dos relativos ao Fundo de Participação dos Estados (transferências constitucionais)
constantes do portal da transparência da União, englobando também as
transferências voluntárias.
1.4 - OBJETIVOS
A presente pesquisa tem como objetivo geral identificar se a carga tributária
federal e estadual suportadas pelo contribuinte representam um estímulo ou
desestímulo ao desenvolvimento econômico do Estado do Paraná em comparação
aos demais Estados,
Especificamente, passa a relacionar as instituições e o desenvolvimento
econômico, através do cotejo entre os direitos de propriedade, os custos de
transação e a manutenção de sistemas eficientes e ineficientes do ponto de vista do
crescimento econômico, bem como com o ponto de equilíbrio entre as repartições
dos ganhos de produtividade entre os particulares e o Estado.
Analisa a justificativa da prestação dos serviços públicos pelo Estado quando
a economia de escala e o sistema de imposição tributária representam um custo de
serviços públicos menor do que o que seria obtido pelo contribuinte ao contratar
individualmente o mesmo serviço.
Estuda as características do modelo federativo fiscal do Estado Brasileiro e
suas consequências na Repartição das Receitas Tributárias e na composição dos
recursos públicos disponíveis aos Estados Federados.
Analisa a composição das receitas públicas disponíveis dos Entes Federados
e a participação das receitas próprias e das transferências da União no seu volume
20
total e Compara os volumes de gastos públicos dos entes subnacionais em
despesas de capital e despesas de custeio relativamente ao volume total de gastos.
Comparar os dados da Carga Tributária Brasileira, do PIB per capta médio do
Brasil e do Estado do Paraná, com a repartição das Receitas Tributárias, o montante
de receitas públicas disponíveis ao Estado do Paraná e sua relação com o
investimento público e o crescimento econômico.
Por fim, analisa se o custo para os contribuintes das regiões produtoras em
geral e do Paraná em particular, no esforço de transferência dos tributos federais
partilháveis para as regiões com menor participação no PIB Nacional vem
aumentando ou diminuindo.
1.5 - HIPÓTESE
A hipótese a ser verificada é de que o custo dos serviços públicos colocados à
disposição do cidadão paranaense representado pelo total da imposição tributária
federal paga e sua relação com o montante de despesas públicas representam a
manutenção de uma instituição limitadora do desenvolvimento, quando comparada
com demais Estados da Federação. A procura de confirmação dessa hipótese foi
estruturada a partir dos objetivos divididos nos capítulos segundo e quarto da
dissertação.
1.6 - JUSTIFICATIVA
Tem uma justifica teórica, posto que a pesquisa propõe uma análise da
influência do pacto federativo fiscal no discurso do desenvolvimento regional,
através do cotejo da estrutura tributária e financeira do Estado Brasileiro e suas
escolhas constitucionais de fixação de despesas obrigatórias, dentro de uma
perspectiva econômica do desenvolvimento, em cotejo com as definições
institucionalistas já delimitadas: custo de transações, direitos de propriedade, níveis
de instituição, instituições políticas pluralistas e exclusivistas, instituições
econômicas inclusivas e extrativistas, modelos de proteção a interesses corporativos
e de fomento à inovação e investimento, bem como o custo dos serviços públicos
quando custeados por meio de tributos.
21
A justificativa prática apresenta-se pela produção de dados quantitativos
acerca dos efeitos das instituições positivadas nos princípios políticos e jurídicos
constitucionais da esfera tributária: na relação final do custo ao contribuinte dos
serviços públicos colocados à disposição do Cidadão em geral e do Estado do
Paraná, no volume final da proporção entre o total de recursos públicos
definitivamente expatriados e o produto interno bruto do Estado, e na evolução da
participação do montante de receitas próprias no total geral de receitas públicas
disponíveis aos entes federados.
1.7 – ESTRUTURA CAPITULAR
No capítulo referente aos conceitos teóricos foram efetuadas aproximações
entre as instituições e o discurso do desenvolvimento econômico, por meio do cotejo
entre a análise neoclássica e os custos de transação decorrentes da maior ou menor
garantia dos direitos de propriedade. Foram então aproximados os conceitos de
direitos de propriedade e instituições inclusivas e extrativistas, apontando-se que o
próprio Estado ou sua classe dirigente podem limitar aos jurisdicionados seus
direitos de propriedade, inclusive com a tributação excessiva dos ganhos de
produtividade. Essa apropriação via tributos dos ganhos de produtividade foram
então aproximados ao conceito de interesses corporativos, que podem tanto atuar
na defesa de padrões mínimos de consumo quanto inibindo a inovação e a
destruição criativa, ponderando-se o ponto de equilíbrio entre as repartições dos
ganhos de produtividade entre os particulares e o Estado e a justificativa da
prestação dos serviços públicos pelo Estado quando a economia de escala e o
sistema de imposição tributária representam custos de serviços públicos menores do
que o que seria obtido pelo contribuinte ao contratar individualmente o mesmo
serviço.
Partindo das instituições em geral, passa-se a analisar o próprio Estado
enquanto instituição, suas escolhas políticas e jurídicas de forma de Estado, suas
escolhas políticas e jurídicas, e no caso brasileiro, seu modelo federativo, as
características desse modelo federativo em matéria fiscal, seu sistema de fixação
das competências para instituir e cobrar tributos e seu sistema de distribuir os
recursos assim obtidos mediante a tributação.
22
Vencida a delimitação dos materiais, métodos e fontes de análise no terceiro
capítulo, o capítulo quarto passa a verificar o impacto desse conjunto de
arrecadação de tributos no Produto Interno Bruto e, uma vez repartidas as
competências e receitas quanto do volume tributário tributal é alocado para cada tipo
de ente federativo relativamente ao Produto Interno Bruto Nacional. Em seguida
passa-se à análise das informações constantes no Sistema de Informações
Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro, nos Estudos Tributários da Receita
Federal e do Portal da Transparência da União. Com base nesses dados pode-se
estabelecer a relação entre o PIB dos Estados e o PIB nacional, e a evolução dos
PIBs e PIBs per capita dos Estados.
Infere-se então o impacto da repartição de receitas tributárias na delimitação
do montante de receitas públicas disponíveis para os Estados em geral e para o
Estado do Paraná em particular, em relação ao total arrecadado, e a participação
das receitas próprias e das transferências da União no total das receitas públicas
estaduais. Pode-se também comparar os volumes de gastos públicos dos entes
subnacionais em despesas de capital e despesas de custeio relativamente ao
volume total de gastos, classificados em dois grandes grupos: investimentos e
despesas de Bem Estar Social. Por fim pode-se comparar a carga tributária federal e
estadual somadas, seu custo proporcional ao PIB imposto ao contribuinte pelas
despesas públicas orçadas, o grau de dependência dos Estados em relação às
transferências do Poder Central, e sua influência como fator restritivo ou estimulante
do desenvolvimento econômico comparativamente entre os Estados.
23
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 AS INSTITUIÇÕES E O DESENVOLVIMENTO
Douglas North1, em seu livro: “Institutions, Institutional Change and Economic
Performance”, (1990), examina a natureza das instituições e sua influência na
performance econômica e social. Conceitua as instituições de uma sociedade como
as “regras do jogo”, sejam elas formais, informais, ou códigos de comportamento.
Podem ser instituições criadas ou instituições que evoluem ao longo do tempo 2, que
estruturam a forma das relações sociais, políticas e econômicas, estabelecendo
mecanismos de incentivo positivo e negativo nos comportamentos das pessoas, dos
governos e dos agentes econômicos ao longo do tempo, delimitando e definindo o
conjunto de escolhas possíveis a esses indivíduos. Explica de que forma as
escolhas já tomadas e as estruturas existentes no passado moldam o presente e o
futuro.
Tem como objeto principal investigar a diferença de desenvolvimento
econômico entre os países avançados e os subdesenvolvidos ao longo do tempo,
ponderando que os preceitos neoclássicos ao propor que todos os países, em
adotando seus fundamentos convergiriam a um mesmo nível de renda, não
explicava o agudo desequilíbrio entre as nações. Procura demonstrar que a variável
determinante do desenvolvimento não é a geografia, nem os recursos naturais nem
tampouco a tecnologia, mas sim as instituições adotadas por cada sociedade para
diminuir os seus custos de transação e garantir os direitos de propriedade.
Semelhante abordagem é adotada por Daron Acemoglu e James Robinson no livro:
“Porque as Nações Fracassam: as origens da riqueza, da prosperidade e da
pobreza” (2012).
1 Douglass Cecil North recebeu o Premio Sveriges Riksbank de Ciências Económicas em Memória de Alfred
Nobel em 1993. 2 Existem dois modelos de direito estatal vigentes no Ocidente. O positivo e o consuetudinário. Os países cujo
arcabouço jurídico remonta à tradição romano-germânica utilizam um sistema de direito estatal de matriz positivista, ou seja, fortemente alicerçado em leis e códigos. Muito embora seja influenciado por axiomas valorativos, essa influência é mitigada relativamente aos países que adotam a tradição anglo-saxã. Nestes, o sistema de direito estatal é de matriz consuetudinária, regem-se basicamente pelos costumes e precedentes, e onde a influência de valores e conceitos morais é mais relevante (BONAVIDES, 2001). Quando fala em instituições criadas North refere-se às leis e códigos. Quando fala em instituições que evoluíram ao longo do tempo trata de costumes e precedentes.
24
Acemoglu e Robinson (2012) argumentam que a manutenção de instituições
que garantem privilégios e riqueza para uma pequena elite, que organizam o Estado
e a Sociedade em função de seus próprios interesses em detrimento do restante da
população é que encontra-se na raiz dos problemas de países com baixos índices
de desenvolvimento, e não fatores como a geografia, recursos naturais, clima,
características culturais, ou mesmo políticas e estratégias econômicas equivocadas.
Apontam que os países que prosperaram estabeleceram uma sociedade em que os
direitos políticos são distribuídos de forma mais igualitária, um Estado em que este,
bem como seus governantes, são responsáveis perante o povo, uma parcela maior
da população estava em condições de aproveitar as oportunidades econômicas, e
onde o direito de propriedade não é vulnerável nem em relação aos outros agentes
econômicos nem em relação ao Estado.
Edmund Strother Phelps3, no livro: “Mass Flourishing: how grassroots
innovation created jobs, challenge, and change”, (2013) aborda o que identifica
como motores do crescimento econômico: a inovação e o empreendedorismo.
Demonstra o que entende como principal ameaça ao crescimento econômico:
instituições que protegem interesses corporativos, mais preocupadas em garantir um
nível médio de renda e consumo do que garantir o contínuo avanço da inovação.
Essa garantia viria de um lado pela regulamentação da atividade econômica e
proteção de determinados mercados e serviços, e de outro pela derivação de parte
dos ganhos de produtividade para a manutenção de serviços sociais. Tais modelos
de instituições dirigiriam para o Estado os ganhos de produtividade decorrentes da
inovação e do empreendedorismo, para a manutenção da proteção dos diversos
interesses corporativos, implicando em um desestímulo ao investimento, necessário
à inovação, e ao empreendedorismo, convergindo à ideia de necessidade de
proteção ao direito de propriedade como imprescindível ao incentivo à poupança e
ao investimento.
Tais considerações, remetem a um complexo conjunto de variáveis
interdependentes entre si. Conquanto identificadas as instituições como
3 Edmund Strother Phelps recebeu o Prêmio Sveriges Riksbank de Ciências Económicas em Memória de Alfred
Nobel de 1996, e é reconhecido por sua teoria non-accelerating inflation rate of unemployment. Muito embora não seja incluído entre os economistas institucionais, a partir dos anos 90 passa a estudar a diferença entre os países, identificando melhores instituições nos países com taxas de crescimento maiores. Suas conclusões sobre cultura econômica e instituições formais vão ao encontro das definições de Douglas North acerca das instituições de primeiro e segundo níveis.
25
determinantes do sucesso econômico de uma sociedade, existem diferentes
aspectos, econômicos, políticos, sociais e jurídicos que as caracterizam. Todavia, a
abordagem institucionalista demonstra que fundamentalmente é a garantia dos
direitos de propriedade que diferencia o nível de desenvolvimento dos países. Essa
garantia refere-se tanto à exclusividade de apropriação dos ganhos de produtividade
decorrentes da inovação, da garantia da fruição dos rendimentos decorrentes do
investimento e do empreendedorismo, quanto à proteção dos ganhos de
produtividade e do resultado da iniciativa privada contra o próprio Estado. Ou seja, a
propriedade deve ser protegida inclusive de excessiva tributação por parte do
Estado, sob pena de configurar-se em uma instituição que desestimule a inovação, o
investimento e o empreendedorismo.
Acemoglu e Robinson (2012) apontam que além da diferença de
desenvolvimento entre os países, endogenamente diferentes regiões de um país
também apresentam grau diferente de desenvolvimento. Isso porque os Estados
podem ser organizados sob diversas formas, com maior ou menor isonomia de
instituições formais entre seus entes subnacionais, além de que países de grandes
dimensões territoriais inevitavelmente terão instituições informais e códigos de
conduta diferentes entre seus entes subnacionais. No ano de 2013, o Estado do
Paraná, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
divulgados em 19 de Novembro de 2015, alcançou o 4º lugar nas economias dos
estados brasileiros, respondendo por 6,3% da economia nacional. Seu Produto
Interno Bruto (PIB) per capita alcançou o valor de (R$ mil) 30,26. Ainda em 2013, o
PIB per capita do Distrito Federal foi de (R$ mil) 62,86, enquanto o do Piauí registrou
(R$ mil) 9,81. Tais dados preliminares nos permitem apontar uma aguda diferença
entre as regiões do Brasil, permitindo perquirir acerca das diferenças das instituições
dos entes subnacionais.
Cumpre portanto uma análise das características destas instituições e de que
forma elas influenciam as escolhas dos indivíduos inseridos no tecido social que
regulam. As modernas economias capitalistas de massa e de consumo necessitam
de um inédito arcabouço institucional, em face da crescente complexidade das
relações sociais e econômicas alavancada pelo desenvolvimento tecnológico sem
par em nenhum outro período histórico da humanidade, de tal sorte que usos e
costumes sociais milenares vão sendo paulatinamente substituídos por
procedimentos padronizados, positivos e onde as trocas econômicas entre as
26
pessoas abandona seu caráter pessoal, carecendo de regulamentação a fim de
manter os níveis de confiança entre os agentes econômicos, inclusive para a
proteção do sistema de acúmulo de ativos.
Nas sociedades marcadas pelas trocas pessoais, onde todos se conhecem, o
grau de confiança mútuo e a predisposição à cooperarem entre si, faz com que os
custos de transação sejam baixos (NORTH, 1990) Porém, como não há divisão do
trabalho e especialização, os custos de produção são mais altos. Já em sociedades
marcadas pelas trocas impessoais, a magnitude dos custos de transação é variável,
podendo ser maiores ou menores. Serão determinados por três dimensões
principais: a) frequência; b) incerteza; e c) especificidade dos ativos (FIANI, 2003). É
importante a distinção entre economias de trocas pessoais e de trocas impessoais
para aquilatar a grande importância que se atribui ao Estado ao moldar suas
Instituições, e por conseguinte a economia, visto que quanto mais complexas e
impessoais são as sociedades, mais sofisticadas terão que ser as instituições que a
regulam, e portanto mais determinantes de seu sucesso ou insucesso econômico,
pela direta influência nos referidos custos de transação e nos direitos de
propriedade.
É a partir dessa premissa que North (1990) analisa os motivos das
desigualdades entre os países, partindo do pressuposto de que nos países
subdesenvolvidos se mantém direitos de propriedade ineficientes. A sofisticação e
especialização das economias modernas exige uma estrutura institucional que
suporte o incremento progressivo da complexidade nas interações entre os agentes
econômicos. Nesse movimento de substituição dos sistemas de trocas econômicas
pessoais pelo sistema de trocas impessoais, reguladas por contratos e regras mais
rígidas de controle e execução, distribui-se de forma desigual o poder coercitivo do
Estado, oportunizando que grupos com maior articulação organizem o estado, as
instituições e as normas regras4, e convergindo ao raciocínio de Acemoglu e
Robinson, que essa organização possa se dar em seu próprio benefício, em
detrimento de outras formas institucionais que beneficiem o conjunto da nação.
Instituições melhores para o crescimento econômico e o bem estar das pessoas
4 Norma regra é um termo utilizado por Roque Antonio Carraza (CARRAZA, 2015) ao diferenciar normas
principiológicas de normas comuns. Segundo Carraza, os princípios de direito devem ser obrigatoriamente observados para a elaboração, interpretação e aplicação de qualquer norma. Os últimos classifica de normas principiológicas, que tem a função de informar todo o sistema legal. Normas regras seriam as normas influenciadas por esses princípios, e que regulam situações específicas.
27
podem ser preteridos, em favor de instituições melhores para quem detém o controle
político, ou até mesmo para a manutenção deste controle político. (Acemoglu e
Robinson, 2012).
As atuais sociedades ocidentais, de economias massificadas e impessoais,
em função do conseqüente esgarçamento das relações sociais, adotaram a partir da
segunda metade do século XX, em maior ou menor grau, um modelo estatal de
welfare state5, e ao par do desenvolvimento de instituições sofisticadas que
permitam a diminuição das incertezas, implementaram um sistema de proteção
social e corporativismo preocupados em garantir um nível de renda e consumo para
todos. (PHELPS, 2015). Porém a dimensão dos recursos necessários à manutenção
desse modelo pode implicar, pela via inversa, em um desestímulo ao
empreendedorismo e investimento, visto que grande parte dos ganhos de
produtividade daí decorrentes acabam sendo apropriados pelo Estado para a
manutenção do sistema de proteção social. Igualmente podem configurar-se em
instituições inibidoras da inovação, no intuito de garantir ocupações e atividades
econômicas já estabelecidas e protegidas.6
O alcance das garantias do direito de propriedade (aqui considerada inclusive
em oposição ao Estado ou a determinados grupos hegemônicos dentro do Estado) e
as instituições determinantes dos custos de transação de um lado, e o sistema de
proteção social e das corporações adotadas por um Estado de outro, vão determinar
no longo prazo os incentivos à inovação, ao investimento e ao empreendedorismo.
Quanto maior esse incentivo, maiores os ganhos de produtividade e o acumulo de
ativos. Tais variáveis explicam a diferença de desenvolvimento entre os países e as
regiões, passando inclusive pela análise da motivação dos agentes políticos ou
econômicos em manter uma determinada conformação das instituições. Sem a
consideração dessas variáveis, e apenas com os conceitos da economia
neoclássica não há como explicar tais diferenças, perfeitamente aquilatáveis entre
as nações e mesmo entre regiões diferentes em uma mesma nação.
5 Estado Social, ou Estado de Bem Estar Social.
6 Phelps utiliza como exemplo de proteção corporativista a reação ao redor do mundo ao aplicativo UBBER de
compartilhamento de veículos, que enfrenta forte resistência de taxistas. Isso porque os ganhos de produtividade decorrentes de seu uso (que aumenta a utilização dos veículos já em circulação, com um custo financeiro e ambiental significativamente menor do que o dos táxis) atingem o faturamento de uma categoria expressiva, pois os ganhos de produtividade decorrentes de seu uso (do Ubber) é diretamente proporcional à diminuição do faturamento dos táxis, expressando perfeitamente o conceito de destruição criativa. Entrevista feita à Revista VEJA edição 2448 – ano 48 - # 42 em 21 de Outubro de 2015
28
2.2 A TEORIA NEOCLÁSSICA E OS CUSTOS DE TRANSAÇÃO
O neoclassicismo econômico ao analisar a atuação dos agentes econômicos,
parte do que North (1990) chama de suposições comportamentais, que os levariam
às escolhas de máxima racionalidade. Não porque dada uma série de escolhas
possíveis, todos os agentes optassem por aquela de maior eficiência na
maximização dos ganhos de produtividade. Mas porque, em um processo evolutivo
de mercado competitivo, de escassez e concorrência, os atores econômicos que
sobrevivem e prosperam são aqueles que adotam escolhas semelhantes ou muito
semelhantes ao optar por uma escolha dentre um feixe de possibilidades. Apenas
aquelas escolhas que levem à maximização dos ganhos de produtividade é que
permitem a sobrevivência de tais agentes, sendo esse o comportamento de
escolhas observado ao longo do tempo.
Em uma escala macroeconômica, de acordo com a teoria neoclássica 7, um
sistema de competição levaria as nações, ao longo do tempo, a adotar os
fundamentos da teoria econômica, notadamente a especialização e a divisão do
trabalho, como resultantes do mesmo mecanismo descrito. Somente sobreviveriam
enquanto nações aquelas que adotassem as escolhas que maximizem a
produtividade. De tal sorte que a aplicação contínua de escolhas de máxima
racionalidade objetivamente faria com que todas convergissem para um patamar
semelhante de renda e consumo, condicionado todavia à existência de um sistema
competitivo equilibrado e à aprendizagem dos fundamentos econômicos por parte
dos agentes promotores das trocas econômicas e da acumulação e investimento de
ativos.
North (1990) aponta como deficiências do modelo de escolha racional ao
explicar a diferença de desenvolvimento entre indivíduos, empresas ou países, além
dos reconhecidos pela teoria neoclássica, dois aspectos do comportamento humano:
a capacidade de decifrar o ambiente e a motivação, em clara crítica à proposição de
máxima racionalidade nas escolhas dos agentes em vistas à maximização dos
ganhos de produtividade, pela desconsideração destas incertezas. Conceição (2007)
7 Economia Neoclássica é a denominação dada ao conjunto de correntes de pensamento econômico de viés
liberal, fortemente embasada nos mecanismos de oferta e demanda dos mercados. Seu maior expoente foi Milton Friedman.
29
exemplifica essa dicotomia, pela verificação que o desenvolvimento dos direitos de
propriedade ao longo do tempo no mundo ocidental, não é resultante de uma
relação custo benefício dimensionado pela densidade populacional, e sim pelas
especificidades de cada nação. Tais especificidades são decorrentes das diferentes
instituições presentes, que ao regular os direitos de propriedade, influenciam os
diferentes custos de transação decorrentes das incertezas.
Incertezas são definidas tanto como informação e capacidade de
processamento imperfeitos quanto como uma situação de realidades mutáveis.
Destas realidades mutáveis decorrem os custos de measurement e enforcement8.
“Uncertainties arise from incomplete information with respect to the behavior of other individuais in the process of human interaction. The computational limitations of the individual are determined by the capacity of the mind to process, organize, and utilize information. From this capacity taken in conjunction with the uncertainties involved in deciphering the environment, rules and procedures evolve to simplify the process. The consequent institutional framework, by structuring human interaction, limits the choice set, of the actors9.(NORTH, 1990, p. 25)
Enquanto informação imperfeita, afeta a racionalidade e dificulta a opção pela
“escolha ótima”. por ex: uma empresa que se empenha em obter a maximização de
seus lucros. A obtenção e processamento de informações necessárias a essa
maximização (measurement), bem como a elaboração de contratos sofisticados que
dêem conta de todas as variáveis, é escassa, custosa, do que decorre que sua
utilização é cara. Por isso os agentes limitam o uso da cognição, do que decorre que
suas decisões não necessariamente serão as que tomariam em um estado de
racionalidade plena. Em vez de uma decisão ótima, o agente contenta-se com uma
decisão satisfatória (VASCONCELOS, 2007).
Já a Incerteza enquanto decorrente de realidades mutáveis refere-se à
legitimidade das transações, à propriedade e ao possível oportunismo de um dos
agentes (enforcement). Tanto os custos relacionados à obtenção e processamento
da informação, quanto os custos relacionados à precaução quanto às intenções e
8 Os termos measurement e enforcement significam, respectivamente, mensuração e execução.
9Incertezas surgem a partir de informações incompletos em relação ao comportamento dos outros indivíduos
no processo de interação humana. As limitações cognitivas do indivíduo são determinadas pela capacidade da mente para processar, organizar, e utilizar informações. Desta capacidade, conjuntamente com as incertezas envolvidas em decifrar o ambiente, as regras e procedimentos evoluem para simplificar o processo . A estrutura institucional resultante, através da estruturação da interação humana, limita o conjunto de escolha dos atores.
30
motivações dos demais agentes econômicos são variáveis e determinados
justamente pelo modelo das instituições que regem tais trocas econômicas. Quanto
maior for a incerteza relativamente à troca a ser realizada, maior será o custo da
transação, tanto quanto à mensuração da troca econômica quanto à garantia de sua
execução. Dados tais custos de Mensuração e Efetivação das transações, serão
eles que definirão o alcance dos ganhos com as trocas econômicas.
Wallis and North (1986), measuring the size of transaction costs that go through the market (such as costs associated with banking, insurance, finance, wholesale, and retail trade; or, in terms of occupations, with lawyers, accountants, etc.) in the U.S. economy found that more than 45 percent of national income was devoted to transacting and, moreover, that this percentage had increased from approximately 25 percent a century earlier. Thus the resources of the economy consumed in transacting are of considerable magnitude and growing. Because transaction costs are a part of the costs of production, we need to restate the traditional production relationship as follows. The total costs of production consist of the resource inputs of land, labor, and capital involved both in transforming the physical attributes of a good (size, weight, color, location, chemical composition, and so forth) and in transacting - defining, protecting, and enforcing the property rights to goods (the right to use, the right to derive income from the use of, the right to exclude, and the right to exchange)10. (NORTH, 1990, p.28).
Os custos totais do ciclo econômico compõe-se portanto da soma dos
recursos de terra, capital e trabalho envolvidos na transformação, e dos custos
envolvendo a transação, ou seja, dos custos de definição (measurement) e de
efetivação dos direitos de propriedade (enforcement). Quanto menores forem os
custos envolvidos na transação, maiores serão os ganhos nas trocas econômicas,
pela maior eficiência alcançada, pois a economia como um todo despenderá menos
recursos para efetivar suas transações. Dessa forma, a diminuição dos custos de
transação igualmente proporcionam ganhos de produtividade, aptos a serem
reinvestidos. E nos mercados de massa, os custos relacionados à garantia, proteção
10
Wallis e North (1986), avaliando o alcance dos custos de transação que passam pelo mercado (tais como os custos bancários, de seguros, financeiros, relativos ao comércio atacadista ou varejista, ou, em termos de ocupações, com advogados, contadores, etc.) na economia Americana, descobriu que mais de 45 por cento da renda nacional foi destinada a transações e, além disso, que esta percentagem tinha aumentado de cerca de 25 por cento desde o século anterior. Assim, os recursos da economia consumidos na transação são de magnitude considerável e crescente. Porque os custos de transação são uma parte dos custos de produção, precisamos reafirmar a relação tradicional de produção da seguinte forma. Os custos totais de produção consistem das entradas de recursos de terra, trabalho e capital envolvido tanto em transformar os atributos físicos de um bem (tamanho, peso, cor, localização, composição química, e assim por diante) e em transacionar - definindo, protegendo e fazendo cumprir os direitos de propriedade sobre os bens (o direito de utilizar, o direito de obter renda a partir do uso, o direito de excluir, e o direito de trocar). (North, 1990, p.28)
31
e efetivação dos direitos de propriedade é que são os mais relevantes dentre os
custos de transação.
Um sistema tributário complexo e pulverizado importa em aumento dos custos
de mensuração. Um sistema jurídico em que o direito de propriedade e a autonomia
da vontade são relativizados aumenta os custos de enforcement. O alcance da
carga tributária representa uma maior ou menor mitigação do direito de propriedade
e sua derivação para o Estado. Um sistema de repartição das receitas tributárias
redistributivo, que direciona recursos de um segmento a outro da sociedade,
incrementa o preço dos serviços públicos, também aumentando os custos de
transação. Pode ou não caracterizar uma economia extrativista, na medida de
quanto derive para a proteção dos interesses corporativistas, e da relação final entre
os serviços públicos ofertados e a carga tributária necessária para mantê-los. Se as
instituições são a regra do jogo, as organizações são os jogadores. E é de se
esperar que os jogadores mais poderosos tentem estabelecer regras a seu favor
(NORTH, 1992).
Um fator relevante para que os custos de transação sejam baixos é que haja
homogeneidade de ideologia dos agentes, ideologia entendida como simetria de
interpretação da realidade. Tal simetria diminui as incertezas e aumenta o grau de
confiança entre os agentes econômicos. (NORTH, 1990) Mas, na transição de um
modelo de trocas pessoais para um modelo de trocas impessoais, o
compartilhamento de experiências e valores (que torna viável o estabelecimento de
um ponto focal coordenando as ações dos agentes), se torna restrito. Por fim, com o
estabelecimento do Estado a instituição de regras torna-se resultado do processo de
barganha política, sem que, como visto, necessariamente seja em vistas à eficiência
econômica, podendo proteger os interesses do próprio Estado, de sua classe
dirigente, de um modelo político de manutenção de níveis mínimos de renda e de
consumo ou ainda de grupos com forte poder de pressão política. (ACEMOGLU e
ROBINSON, 2012)
2.3 DIREITOS DE PROPRIEDADE
Os direitos de propriedade podem ser mais ou menos definidos e garantidos
pelas instituições. Quanto mais garantidos, menores os custos de transação e maior
a eficácia das trocas econômicas. Em sentido inverso, quanto menos garantidos,
32
maiores os custos de transação e menos eficazes as trocas econômicas. Os direitos
de propriedade são definidos, e necessitam de garantia em face às incertezas, as
quais podem ser decorrentes de informação imperfeita (measurement) ou da
motivação dos outros agentes (enforcement). North (1990) constrói sua teoria
analisando de que forma as instituições garantem os direitos de propriedade em
relação a tais incertezas e qual o volume dos custos de transação (trocas
econômicas) necessários para essas garantias. Mas, exclui de sua teoria a
motivação e a intenção do próprio Estado enquanto também um agente econômico,
em sua relação com os demais agentes econômicos, a motivação dos agentes
políticos, bem como a motivação e o interesse de grupos regionais ou corporativos
detentores de influência sobre os agentes políticos.
Isso porque a base de sua análise parte da economia norte-americana,
classificada por Phelps (2013) como relativamente capitalista. Os serviços típicos
dos Estados de modelo de Bem Estar Social são menos presentes nos Estados
Unidos do que na maioria dos Estados da Europa Ocidental por exemplo, o que
pode ser a razão pela qual não aborda fatores como a intenção deliberada de
manutenção de instituições, que, na abordagem de Acemuglu e Robinson (2012)
representam interesses dos agentes políticos, ou de agentes econômicos com muita
influência junto aos agentes políticos. Phelps (2013) aprofunda essa discussão
demonstrando a suscetibilidade dos Estados e Agentes Políticos às pretensões não
somente de agentes econômicos, mas também de pretensões de interesses
corporativos e de demandas de segmentos e regiões influentes da sociedade.
Nos Estados que adotam o modelo estatal de welffare state, inúmeros
serviços públicos são prestados não pela iniciativa privada, mas pelo próprio Estado.
E esses serviços não são custeados por preços, e sim por tributos, alterando
drasticamente os custos de transação envolvidos em toda troca econômica e
tornando impossível aos demais agentes econômicos qualquer tipo de escolha na
obtenção desses serviços prestados pelo próprio ente estatal. Igualmente, não há
possibilidade de escolha quanto ao volume e alcance de serviços públicos não
relacionados ao mercado, como assistência social, segurança interna, externa e
administração da Justiça. North (1990) não coloca em sua equação portanto a
definição e garantia dos direitos de propriedade em relação ao Estado, em relação
aos preços praticados pelo próprio Estado e sua influência nos demais custos de
33
transação, nem tampouco em relação ao conjunto de atores sociais que detém o
domínio político deste.
E em estados complexos, a repartição das atribuições, das competências, da
representação política, a definição do tamanho e funções do estado tem ainda de
equacionar as questões relativas à participação econômica e à carga tributária
relativa de cada um dos entes subnacionais que os compõem. Isso porque o peso
da imposição tributária de cada país, e dentro de cada país que adota um modelo de
Estado Complexo em cada um dos entes subnacionais não pode ser comparada
sem que sejam comparados os serviços públicos mantidos pela tributação. A
proporcionalidade entre o total da imposição e o volume dos serviços públicos
postos à disposição dos cidadãos é que vai determinar a carga tributária relativa de
cada ente analisado, bem como o custo global dos serviços públicos colocados à
disposição de seus cidadãos.
Acemoglu e Robinson apontam que Estados podem adotar Instituições que
não garantam os direitos de propriedade, no interesse da parcela da população que
detém o domínio político e econômico. Retorna-se portanto a um dos pontos
afirmados por North para explicar porque não são tomadas as escolhas mais
racionais do ponto de vista do desenvolvimento, e que não é considerada pela
economia neoclássica – a motivação (embora North trate da motivação dos
indivíduos, mas não aprofunde a motivação dos agentes políticos). E essa
motivação influencia os direitos de propriedade e consequentemente a eficácia do
sistema de trocas econômicas. Ao passo que North analisa a motivação humana, no
nível dos agentes econômicos, Acemoglu e Robinson analisam a motivação de
agentes e grupos políticos, ao adotar instituições que assegurem seu
empoderamento:
Não é necessário que uma sociedade desenvolva ou adote as instituições que são melhores para o crescimento econômico ou o bem-estar de seus cidadãos porque outras instituições podem ser ainda melhores para aqueles que detêm o controle da política e das instituições políticas. Os poderosos e o restante da sociedade com frequência vão divergir quanto a quais instituições devem permanecer e quais devem ser modificadas. (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012. p. 41)
Se a ideia de que os agentes econômicos sempre irão adotar as escolhas
ótimas ou o mais próximo de ótimas que suas informações e capacidade de
processamento permitirem revela falhas e não consegue explicar as diferenças de
34
desenvolvimento e prosperidade entre as nações, igualmente não pode-se admitir
que os agentes políticos irão adotar as escolhas ótimas ou o mais próximo de
ótimas, em função de sua motivação e do próprio conflito de interesses verificado
entre os agentes políticos e os entes jurisdicionados ao Estado. Segundo Phelps
(2013), além do conflito de interesses entre os agentes políticos e os entes
jurisdicionados, apontados por Acemoglu e Robinson, pode ocorrer ainda um conflito
de interesses entre categorias dos próprios agentes econômicos, aí incluídos
inclusive interesses regionais ou subnacionais, aos quais os agentes políticos,
necessitando de sustentação política, aquiescem.
2.4 INSTITUIÇÕES CORPORATIVISTAS
Categorias que Phelps (2013) chama de corporativistas, pressionam os
agentes políticos para que adotem normas que protejam os seus próprios
interesses. Quando maior for a representatividade de cada categoria, maior poder
político ela tem para influenciar as tomadas de decisões, as normas (e por
conseguinte as instituições) em seu benefício. A proteção desses interesses pode
resultar na imposição de barreiras à inovação. Se um determinado avanço
tecnológico ou de governança permite a diminuição dos recursos necessários à
elaboração de um produto ou prestação de um serviço (no processo que
Schumpeter classifica de destruição criativa), isso afetará os agentes econômicos
envolvidos naquela cadeia produtiva. Se estes agentes tiverem influência política
poderão conseguir que os agentes políticos imponham barreiras àquela inovação.
Phelps define os grupos com interesses comuns de Corporativos. Tais instituições,
ao impor barreiras à inovação, e consequentemente barreiras à diminuição de
custos de produção e de transação, configuram-se como instituições limitadoras do
desenvolvimento. Ao limitar duas das facetas do direito de propriedade 11, o uso e a
fruição da inovação, limita-se igualmente o direito de propriedade sobre a inovação.
Por outro lado, interesses corporativos também podem efetuar pressão sobre
os agentes políticos, para a manutenção de programas de garantia de níveis
mínimos de renda e consumo. Isso demanda maior tributação da iniciativa privada, e
igualmente importa na mitigação do direito de propriedade ao par do respectivo
11
O Código Civil Brasileiro atribui três direitos ao conceito de propriedade: usar e gozar, fruir e dispor)
35
aumento dos custos de transação decorrente da tributação. Phelps (2013) ainda
aponta que os países que adotaram um modelo de Estado de Bem Estar Social,
relativamente corporativistas, após a segunda guerra mundial, apresentam
performances de participação dos trabalhadores na renda, inclusão social e
indicadores de produtividade menores do que os dos países que adotaram um
modelo relativamente capitalista.12
Isso por lhes faltar instituições e cultura13 para permitir, estimular e incentivar
a experimentação, a exploração, o investimento e o empreendedorismo. Phelps
destaca um conjunto de atitudes, normas de comportamento e suposições acerca de
negócios, trabalho, governança, repercussão social, que afetam a geração de
recompensas não materiais, indiretamente pela influência das instituições e políticas
e diretamente pela sua influência nos motivos e expectativas dos participantes. O
conjunto das recompensas não materiais está ligado portanto à homogeneidade de
pensamento e às causas culturais, classificadas por North (1990) como instituições
de primeiro nível, e às causas institucionais, classificadas por North como
instituições de segundo nível.
Phelps (2013), ao analisar as disparidades entre as modernas economias
relativamente capitalistas e as modernas economias relativamente corporativistas,
enumera as causas institucionais e as causas culturais destas disparidades. Entre
as causas institucionais cita os direitos de propriedade, estruturas jurídicas e
políticas que garantam esses direitos de propriedade, e o estabelecimento e
regulação das instituições financeiras, englobando tanto o mercado financeiro
quanto o de valores mobiliários. Cita como causas culturais os valores associados
ao interesse pelo trabalho, aceitação de novas ideias, desejos e iniciativas pessoais,
disponibilidade e aceitação de mudanças e a vontade e aceitação da competição. O
conjunto de tais causas institucionais e culturais define como representativas dos
valores das modernas economias relativamente capitalistas.
Aquilo que identifica como variáveis determinantes do sucesso econômico
dos países, e que chama de causas culturais e causas institucionais, pode-se
assumir de forma genérica como instituições (de primeiro e segundo nível [North,
1990]). E, sob essa ótica, o tipo de instituições que favorecem o desenvolvimento 12
Phelps classifica as economias ocidentais em relativamente socialistas-corporativistas e relativamente capitalistas. 13
O que Phelps classifica como cultura e instituições, são classificados por North respectivamente como instituição de primeiro grau e instituições de segundo grau.
36
são aquelas que premiem a inovação, o investimento e o empreendedorismo. Com
relação às instituições de segundo nível, sua principal característica são os direitos
de propriedade e as garantias a esses direitos, os quais tem o escopo de estimular o
investimento e o empreendedorismo, e assegurar as recompensas materiais
(notadamente a acumulação de ativos) e não materiais daí decorrentes. Já as
instituições de primeiro nível tem como características o incentivo à inovação, à
destruição criativa, e o progresso tecnológico e ganhos de produtividade daí
decorrentes.
Para North (1990), o fator determinante do desenvolvimento de um país
portanto é a qualidade de suas instituições, que devem proporcionar um ambiente
jurídico que favoreça a eficiência econômica pela diminuição dos custos de
transação das trocas econômicas: Ao definir e garantir direitos de propriedade
adequados, arranjos institucionais eficientes levarão organizações e indivíduos a
investir em atividades economicamente produtivas, notadamente na acumulação de
capital e conhecimento (GALÍPOLO, GALA, FERNANDES, 2008). Acemoglu e
Robinson (2012), bem como Phelps (2013) assinalam ainda que as Instituições
devem ser de tal modo arranjadas, que os ganhos de produtividade obtidos com as
trocas econômicas não podem ser excessivamente tributadas, para que não seja
desestimulado o investimento nem a inovação, nem se conformem como instituições
extrativistas. Isso porque as instituições de uma nação podem ser configuradas para
gerar desenvolvimento e riqueza, mas não necessariamente de forma sustentada e
para todos.
2.5 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS E INSTITUIÇÕES EXTRATIVISTAS
Para Acemoglu e Robinson (2012), o crescimento econômico necessita em
um primeiro momento de um grau de centralização política que permita a
estabilidade de um conjunto mínimo de instituições. Mas, ao par da centralização
política, podem haver instituições com maior ou menor concentração de poder
político. Quanto maior for a distribuição desse poder político, maiores as chances de
que as instituições econômicas permitam que um maior número de pessoas tenham
oportunidade de aquisição e acumulação de ativos. Tais instituições são
classificadas por Acemoglu e Robinson como inclusivas. Ao contrário, quando o
poder político é concentrado, e utilizado para derivar para um grupo ou grupos
37
sociais, detentores desse poder político, os benefícios do desenvolvimento
econômico, as instituições que permitem a manutenção de tal concentração de
poder e riqueza são classificadas de Extrativistas.
Instituições econômicas extrativistas apresentam como características
cruciais uma estrutura que permite a uma parcela da sociedade, via de regra aquela
que concentra o poder político ou com influência sobre os poderes políticos
instituídos, extrair recursos da maioria da população economicamente ativa e um
sistema ineficiente de proteção dos direitos de propriedade, dificultando a
acumulação de ativos por parte significativa dessa população. Dessas duas
características decorrem duas outras, quais sejam o baixo incentivo ao investimento
e à atividade econômica, e o baixo incentivo à inovação e ausência da chamada
destruição criativa. Essa ausência de destruição criativa por sua vez encontra-se
relacionada à manutenção de direitos corporativos, pela forte pressão que os
segmentos econômicos regulamentados mantém sobre a classe detentora do poder
político para o fim de manter inalterados determinados segmentos da atividade
econômica.
Esses aspectos também são identificados por Phelps (2013) quando trata das
diferenças de desempenho econômico entre economias relativamente capitalistas e
economias relativamente socialistas. Muito embora sua abordagem trate da
inovação e da destruição criativa como contrárias aos interesses corporativos, e
centralize sua análise nas economias da América do Norte e Europa Ocidental, ela
permite igualmente verificar naquelas economias relativamente socialistas
características identificadas por Acemoglu e Robinson (2012) nas economias que
identificam como extrativistas: derivação de ativos de uma parcela da população
para outra com forte influência política, e o desestímulo à inovação por parte dos
detentores do poder político, a fim de evitar a destruição criativa e
consequentemente manter o status quo. O grau de estímulo ou desestímulo à
inovação, e o grau de apropriação de ganhos dos cidadãos é que posiciona, para
Phelps, a economia de um Estado como relativamente capitalista ou relativamente
socialista, centrando seu estudo na inovação e nos interesses corporativos.
North (1990) também aponta um conjunto de características nas instituições
que, segundo sua teoria, limitam o desenvolvimento econômico. As duas
características principais encontradas em Estados com instituições limitadoras do
desenvolvimento seriam direitos de propriedade ineficientes e um conjunto de
38
normas de primeiro e segundo nível que importassem em altos custos de transação.
A presença dessas características influenciaria negativamente a atividade produtiva
e os meios de acumulação de ativos em duas frentes: a uma pela ineficiência
econômica inerente ao aumento dos custos de transação, que tornam os produtos e
serviços mais caros e menos competitivos, e a duas pela influencia negativa na
intenção dos agentes econômicos em investir e inovar.
O crescimento econômico em países com instituições extrativistas se dá pelo
sistema de transferência de renda de uma parcela da população para outra. No caso
do pacto federativo brasileiro, o sistema de repartição de receitas tributárias
configura-se, subnacionalmente como uma instituição com a característica de
direcionar recursos públicos de um recorte territorial para outro. Caracteriza-se
também pela discrepância de rendimento verificada entre os trabalhadores que
desenvolvem sua atividade na iniciativa privada e aqueles empregados no serviço
público. Uma das consequências dessa diferença reflete-se no contínuo
encaminhamento ao serviço público dos alunos com maior aproveitamento
econômico, que preferem a estabilidade do serviço público ao risco de dedicar-se à
iniciativa privada.
Essas tendências não significam que o extrativismo das instituições econômicas e políticas seja inconsistente com o crescimento econômico. Pelo contrário, é do maior interesse de toda e qualquer elite estimular ao máximo o crescimento, de modo a ter mais a extrair. As instituições extrativistas que alcançam um grau mínimo de centralização política em geral conseguem gerar algum crescimento. O crucial, porém, é que o crescimento sob instituições extrativistas não será sustentado, por duas razões principais. Primeiro: para ser sustentado, o crescimento econômico requer inovação; esta, por sua vez, não pode ser dissociada da destruição criativa, que não só vem substituir o velho pelo novo no âmbito econômico como também desestabiliza as relações estabelecidas de poder na esfera política. Dado o temor que as elites que dominam as instituições extrativistas têm da destruição criativa, elas vão resistir, e qualquer crescimento que eventualmente venha a ocorrer sob instituições extrativistas está fadado a ter vida curta. Em segundo lugar, a capacidade que têm aqueles que dominam as instituições extrativistas de beneficiar-se imensamente, em detrimento do resto da sociedade, implica que o poder político, sob instituições extrativistas, é um bem cobiçado, o que leva inúmeros grupos e indivíduos a disputá-lo. Por conseguinte, emergem forças poderosas que empurram as sociedades sob instituições extrativistas para a instabilidade política. (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012.P. 404)
O conceito de instituições extrativistas utilizadas por Acemoglu e Robinson
(2012), enumera características que vem ao encontro de algumas das
características utilizadas por North (1990) ao conceituar instituições limitadoras do
39
desenvolvimento, bem como com algumas características utilizadas por Phelps
(2013) ao conceituar instituições de natureza corporativa.
2.6 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS
Por sua vez, o que Acemoglu e Robinson (2012) classificam como instituições
econômicas inclusivas, são aquelas verificadas nos países que permitem e
fomentam a participação da maioria da população em atividades econômicas de
produção de ativos que permitam às pessoas escolherem livremente qual atividade
econômica desempenhar, para o fim de permitir a essas pessoas dedicarem-se
àquelas que potencializem seus talentos e habilidades. Relativamente à acumulação
de ativos, as instituições econômicas definidas como inclusivas garantem aos seus
cidadãos direitos à propriedade. Como corolários dessas características, ao
contrário de países que adotam instituições extrativistas, os direitos de propriedade
assegurados representam um forte estímulo ao investimento e à atividade
econômica. Como consequência final, decorrente do investimento, a inovação
também é estimulada, mesmo gerando resistência quando esta resulta em
destruição criativa.
As instituições econômicas inclusivas fomentam a atividade econômica, o aumento da produtividade e a prosperidade da economia. Os direitos de propriedade são cruciais, uma vez que somente quem os tiver assegurados vai se dispor a investir e aumentar a produtividade. Quem acreditar que corre o risco de ter sua produção roubada, expropriada ou exageradamente tributada terá pouco incentivo para trabalhar, e muito menos para investir e inovar. E tais direitos devem estar garantidos para a maior parte da sociedade. (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012. p. 70)
Phelps (2013), ao comparar o desenvolvimento entre os países ocidentais,
trata apenas de Estados em que são verificadas as características de instituições
políticas inclusivas. E identifica entre Estados com semelhante grau de pluralismo
político duas variáveis que determinam um melhor ou pior grau de desempenho
econômico e níveis médios de renda e consumo: Instituições e políticas que
incentivem a atividade econômica, a inovação e o empreendedorismo, em oposição
às Instituições e políticas destinadas à proteção dos interesses corporativos.
Também aponta que o conflito no século XXI não é mais entre capitalismo e
socialismo, mas entre os valores da livre iniciativa e da inovação e os valores do
corporativismo, diferenciando-o do socialismo. O corporativismo não pretende que
40
os meios de produção sejam de propriedade do Estado, tal qual o socialismo. O que
pretende é um grau considerável de controle da atividade econômica pelo Estado.
North (1990), também identifica o papel central da inovação, ao delimitar que
o emprego da tecnologia concomitantemente à existência de instituições que
favoreçam o desenvolvimento pela garantia dos direitos de propriedade, aumentam
a eficiência econômica pela sucedânea diminuição dos custos de produção e de
transação:
lt takes resources to define and protect property rights and to enforce agreements. Institutions together with the technology employed determine those transaction costs. lt takes resources to transform inputs of land, labor, and capital into the output of goods and services and that transformation is a function not only of the technology employed, but of institutions as well.14. (North, 1990. P. 61)
Instituições economicamente inclusivas somente alcançam viabilidade em
Estados que mantém instituições políticas igualmente inclusivas. Elas surgem no
curso de acontecimentos críticos que tem como resultado o enfraquecimento do
poder das elites, dificultando a usurpação do poder por parte de indivíduos ou
grupos e instalando um pluralismo político e um Estado de Direito. O princípio mais
básico de um Estado de Direito é o de que a lei é igual para todos, sejam eles
governados, governos ou governantes, nem podem ser utilizadas por uma parte da
sociedade para violar os direitos da maioria. O pluralismo político demanda mais do
que eleições, visto que um sistema pode ser formalmente democrático, mas não ser
inclusivo, quando garante a manutenção no poder de uma elite que concentra o
poder político por meio de compra de votos e favores, apadrinhamento, loteamento
da máquina e gastos públicos, tudo financiado pela corrupção (ACEMOGLU E
ROBINSON, 2012).
O Estado de Direito por sua vez nasce dentro de um processo de limitação do
poder político de uma determinada elite, pela coalização dos outros setores da
sociedade. Quando são vários os atores sociais limitando ou dividindo entre si o
poder originalmente enfeixado nas mãos de uma elite, o consenso torna natural
estabelecer leis e mecanismos que limitem o exercício do poder, inclusive dos
diversos setores envolvidos no processo. Isso para que nenhum dos segmentos
envolvidos acumule poder a ponto de poder subjugar os demais. Decorre disso a 14
Definir e proteger os direitos de propriedade e fazer cumprir os acordos custam recursos. Instituições em conjunto com a tecnologia empregada determinam os custos de transação. Transformar entradas de terra, trabalho e capital para a produção de bens e serviços custam recursos e essa transformação é uma função não apenas da tecnologia empregada, mas também das instituições.
41
ideia de que a limitação dos poderes do Governo e dos Governantes sejam
intrínsecas ao pluralismo político. O Estado de Direito não só mantém o absolutismo
à distância, como permite o desenvolvimento de um circulo virtuoso, em que as leis
aplicam-se igualmente a todos e a atividade econômica seja inclusiva, aprofundando
por sua vez o pluralismo político.(ACEMOGLU E ROBINSON, 2012).
2.7 INSTITUIÇÕES POLITICAMENTE INCLUSIVAS
Do raciocínio de Acemoglu e Robinson (2012), de que instituições
econômicas inclusivas são sustentadas por instituições políticas configuradas de
forma a promover ampla distribuição do poder político, alcançando o maior número
possível de cidadãos, mas que por outro lado alcançam algum grau de centralização
política, decorre uma definição de distribuição de poder político e administrativo que
vem ao encontro da definição de Alexis de Toqueville, quando em sua obra “A
Democracia na América” (2005) diferencia os conceitos de descentralização
administrativa de centralização governamental:
A centralização é uma palavra que se repete sem cessar nos dias de hoje e cujo sentido ninguém, em geral, procura precisar. Existem contudo duas espécies de centralização muito distintas e que importa conhecer bem. Alguns interesses são comuns a todas as partes da nação, como a formação das leis gerais e as relações do povo com os estrangeiros. Outros interesses são específicos de certas partes da nação, como, por exemplo, os empreendimentos comunais. Concentrar num mesmo lugar ou numa mesma mão o poder de dirigir os primeiros é fundar o que chamarei centralização governamental. Concentrar da mesma maneira o poder de dirigir os segundos é fundar o que chamarei de centralização administrativa. Há pontos em que essas duas espécies de centralização vêm confundir-se. Mas, tomando em seu conjunto os objetos que recaem mais particularmente no domínio de cada uma delas, conseguimos facilmente distingui-las. Compreende-se que a centralização governamental adquire uma força imensa quando se soma à centralização administrativa. Dessa maneira, ela habitua os homens a fazerem abstração completa e contínua de sua vontade; a obedecerem, não uma vez e num ponto, mas em tudo e todos os dias. Não apenas ela os doma então pela força, mas também os agarra por seus hábitos; ela os isola e os pega em seguida um a um na massa comum. Essas duas espécies de centralização prestam-se um auxílio mútuo, atraem-se reciprocamente; mas eu não poderia crer que sejam inseparáveis. Sob Luís XIV, a França conheceu a maior centralização governamental que se pôde conceber, pois o mesmo homem fazia as leis gerais e tinha o poder de interpretá-las, representava a França no exterior e agia em seu nome. O Estado sou eu, dizia ele, e tinha razão. No entanto, sob Luís XIV, havia muito menos centralização administrativa do que em nossos dias. Em nosso tempo, vemos uma potência, a Inglaterra,
42
onde a centralização governamental é levada a um altíssimo grau: lá o Estado parece mover-se como um só homem, mobiliza a sua vontade massas imensas, reúne e leva aonde bem entender todo o esforço da sua potência. A Inglaterra, que fez tão grandes coisas nos últimos cinquenta anos, nâo possui centralização administrativa. Quanto a mim, não conseguiria conceber que uma nação seja capaz de viver nem, sobretudo, de prosperar sem uma forte centralização governamental. Mas penso que a centralização administrativa só serve para debilitar os povos que a ela se submetem, porque tende sem cessar a diminuir entre eles o espírito de cidadania. A centralização administrativa, é verdade, consegue reunir em determinada época e em certo lugar todas as forças disponíveis da nação, mas é nociva à reprodução das forças. Ela a faz triunfar no dia do combate, mas diminui com o correr do tempo sua potência. Portanto, pode contribuir admiravelmente para a grandeza passageira de um homem, mas não para a prosperidade duradoura de um povo. (TOCQUEVILLE, 2005. P. 97-99)
Os conceitos de centralização governamental e descentralização
administrativa de Tocqueville (2005) convergem às características das Instituições
políticas definidas por Acemoglu e Robinson (2012) fomentadoras de um círculo
virtuoso: Uma centralização política que permita a imposição da lei e da ordem, ou
seja, que permitam o florescimento do Estado de Direito (melhor definidos por
Tocqueville quanto a sua natureza, uma centralização de governo e a existência de
uma única jurisdição efetivamente soberana em um dado recorte territorial), ao par
de um pluralismo político, que permitam o estabelecimento de procedimentos
decisórios coletivos, a participação de uma maioria no processo de tomadas de
decisões. Até o conceito de que é possível crescimento econômico por algum tempo
em Estados com instituições extrativistas, mas que somente Estados com
instituições inclusivas conseguem alcançar um processo de desenvolvimento
sustentado, ressoa na afirmação de Tocqueville de que a centralização
administrativa pode surtir efeitos passageiros, mas não a prosperidade duradoura de
um povo.
Acemoglu e Robinson (2012) tratam do pluralismo político e pode-se, como
visto, identificar dentro das características do pluralismo político o conceito de
descentralização administrativa de Tocqueville. Todavia, ao passo que aprofundaram
a análise da natureza das instituições pluralistas relativamente à participação de
diversos segmentos da sociedade nas decisões políticas, passam ao largo da
análise da participação política e da participação dos vários recortes territoriais de
um Estado, visto que analisam as instituições e sua evolução em dezenas de
países, com os mais diversos formatos de organização territorial, desde Estados
43
unitários, com pequena dimensão territorial, até a análise da trajetória de Estados
formados por grandes extensões territoriais, como China, Estados Unidos, Rússia e
Brasil. Porém, quando se analisa um Estado em particular, como o caso do Brasil,
deve-se incluir na análise da natureza das instituições políticas e do alcance da
pluralização das tomadas de decisões, a participação dos entes subnacionais
nessas tomadas de decisões e sua relação com o Governo Central.
Acemoglu e Robinson, (2012) igualmente identificam nos Estados com
instituições políticas consideradas inclusivas um crescimento econômico sustentável.
Essa característica de sustentabilidade seria decorrente do incentivo à inovação,
pela possibilidade, por parte do inovador, de acumulação de grande parte dos ativos
decorrentes da inovação, o que seria garantido em última análise pela garantia dos
direitos de propriedade. Identificam também que instituições econômicas
consideradas inclusivas não restringem a destruição criativa. Phelps (2013)
igualmente afirma que os Estados que tem melhor desempenho econômico e cujos
cidadãos tem maior nível de renda e consumo são aqueles cujas instituições e
políticas incentivam a inovação, e em que o Estado não se aproprie em excesso dos
ganhos de produtividade derivados desta inovação.
Por outro lado, ressoando os conceitos de Acemoglu e Robinson (2012)
acerca das instituições extrativistas, que derivariam para uma parte da sociedade os
ativos produzidos pelo conjunto do Estado, Phelps (2013) identifica as instituições
corporativas como aquelas que ao invés da competição, elegem a coordenação e o
controle da atividade econômica por parte do Estado, gerando fortes vínculos entre o
Estado e os agentes econômicos, notadamente o grande capital. Instituições de
natureza corporativa fazem com que boa parte da atividade econômica dependa do
Estado e não da lógica do mercado. O Estado consegue determinar qual setor da
economia vai crescer, mediante a utilização de subsídios, incentivos fiscais e
operações financeiras. Identifica ainda como característica de instituições
corporativas políticas de proteção, tanto para o setor produtivo quanto para os
diversos grupos sociais organizados.
Para Phelps (2013) ambas as formas de proteção inibem os incentivos à
inovação e à busca de competitividade. A inovação acaba sendo obliterada onde as
instituições garantam uma reserva de mercado para determinadas atividades, visto
que sem necessidade de melhoria constante de seus métodos, processos e
produtos e serviços, os mesmos acabam por restar obsoletos. Por sua vez a
44
proteção de grupos sociais (notadamente aqueles com forte influencia política)
depende de uma carga tributária relativamente alta, único modo de viabilizar a
redistribuição de parcela dos ativos produzidos para os referidos grupos. Tal
mecanismo, ao depender de uma alta carga tributária, mitiga o direito de
propriedade dos agentes econômicos, desestimula a inovação e a competição, e
inibe a destruição criativa no afã de manter a ordem e o status quo.
Instituições econômicas inclusivas garantem aos agentes econômicos os
direitos de propriedade, conformando-se como importante estímulo à atividade
econômica pela possibilidade de acumulação de ativos. Por outro lado, instituições
econômicas extrativistas, ao apropriarem-se de parte considerável dos ativos
produzidos, atribuindo-os a um ou alguns grupos sociais, compostos pela elite ou
por grupos com forte influência política, não garantem de forma eficaz os direitos de
propriedade. Essa apropriação dos ganhos de produtividade da atividade econômica
pode se dar pela expropriação pura e simples, pela subavaliação de ativos
econômicos, ou então pela tributação excessiva. Nas modernas economias, o meio
mais sofisticado (e justificável sob o discurso da manutenção dos direitos e
garantias) é a tributação: “Quem acreditar que corre o risco de ter sua produção
roubada, expropriada ou exageradamente tributada terá pouco incentivo para
trabalhar, e muito menos para investir e inovar”. (ACEMOGLU E ROBINSON,
2012,p. 70)
2.8 NÍVEIS DE INSTITUIÇÕES: INFORMAIS E FORMAIS.
Ao tratar das instituições como determinantes do desenvolvimento
econômico, Douglas North (1990) identifica duas espécies de instituições, as formais
e as informais. Reconhece que é muito mais fácil descrever e quantificar as regras
formais de uma sociedade do que as informais, e que, não obstante essa
dificuldade, as restrições informais de comportamento de uma determinada
sociedade são muito importantes e igualmente determinantes de seu desempenho
econômico, agindo, tanto quanto as instituições formais no estímulo ou desestímulo
à atividade econômica e nos meios e garantias de acumulação de ativos. As
instituições informais são um aspecto da herança cultural de uma sociedade,
transmitidos de uma geração a outra, sendo inclusive determinantes da eficácia ou
não na adoção de regras de comportamento formais.
45
As instituições formais por sua vez, encampam todo o ordenamento jurídico,
desde as normas constitucionais no ápice, às demais regras infraconstitucionais,
notadamente as leis ordinárias, até o primeiro degrau, que são os contratos, que
fazem lei entre as partes (NORTH, 1990). Dentro dessa hierarquia, as normas
hierarquicamente inferiores devem obediência às superiores, até culminar no texto
constitucional. Por isso que quanto mais alta for a hierarquia de uma norma, maiores
são as exigências para a sua alteração. No Brasil, de matriz jurídica romano-
germânica e de caráter positivista, determinadas normas constitucionais não podem
ser objetos sequer de emendas à constituição, sendo denominadas de cláusulas
pétreas15. A Constituição Federal Brasileira de 1988 encerra normas principiológicas
e normas regras. As normas principiológicas encerram as escolhas mais
elementares da sociedade ao contratualizar o seu modelo de Estado, e por isso
mesmo encontram-se em posição hierarquicamente superior às normas regras
constitucionais. Devem ser observadas na produção, interpretação e aplicação de
todas as demais normas, inclusive as disposições da própria constituição
(CARRAZZA, 2015). Segundo José Joaquim Gomes Canotilho (1993) tais normas
principiológicas dividem-se em princípios políticos e princípios jurídico
constitucionais.
Os princípios políticos constitucionais são definidos como os princípios
estruturantes do Estado, que definem a forma do Estado, a forma e regimes de
governo, a separação e competência dos poderes constituídos. “Designam-se por
princípios politicamente conformadores os princípios constitucionais que explicitam
as valorações políticas fundamentais do legislador constituinte” (CANOTILHO, 1993.
P. 172). Já os princípios jurídico constitucionais são aqueles que, decorrendo
diretamente dos princípios políticos, são informadores do sistema jurídico adotado
pela Constituição, sendo o fundamento para a interpretação, integração,
conhecimento e aplicação do direito positivo, limitando os poderes do Estado de um
lado e informando a atuação estatal de outro (CANOTILHO, 1993)
15
CF/88 - Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: ... § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.
46
Em Estados organizados economicamente sob a forma de economias de
mercado, a opção política constitucional exige que seja assegurada a livre iniciativa
e a propriedade privada, previstos, na Constituição Federal Brasileira de 1988 nos
artigos 1º e 5º respectivamente16. Ao delegar aos agentes econômicos privados a
atividade de produção, troca e acumulação de ativos, o Estado, para custear os
serviços públicos a seu encargo, definidos nos princípios jurídico constitucionais,
necessita tributar parte desta atividade.. As escolhas sobre a forma de exploração da
atividade econômica, se pela iniciativa privada ou se pelo Estado, e a existência ou
não de propriedade privada são exemplos de escolhas políticas constitucionais. As
limitações constitucionais ao poder de tributar, são exemplos de princípios jurídicos
constitucionais, pois, decorrentes diretos de uma escolha política, vão informar de
que forma o ordenamento jurídico limitará o poder do Estado ao apropriar-se de
recursos dos agentes privados na forma de tributos.
As necessidades públicas compreendem as necessidades de recursos por
parte do Estado, para suprir os serviços a seu encargo, previstos no bojo de suas
instituições formais em geral, e na Constituição Federal de 1988 em particular, no
caso do Brasil. Isso porque o alcance dos serviços aos quais o Estado se obriga
perante os seus cidadãos irão determinar de forma fundamental a natureza das
instituições do Estado, bem como suas características: se mais orientadas às
políticas inclusivas, ou se ao contrário, mais orientadas para políticas extrativistas,
corporativas ou mesmo inibidoras do desenvolvimento.
Tratam-se de necessidades escolhidas entre aquelas que alcançam todo a
sociedade, (denominadas de coletivas), e que, justamente por serem assumidas
pelo Estado são classificadas de públicas, pois demandarão a concorrência de todos
para sua satisfação por parte do Estado. De acordo com Aliomar Baleeiro, “a
atividade financeira consiste, portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro
indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu
16
CF/88: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: ... IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; ... Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
47
àqueloutras pessoas de direito público” (BALEEIRO, 1978, p. 18). Esses serviços
podem ser divididos em duas categorias: aqueles serviços essenciais de Estado,
necessários à existência de um governo centralizado (ASSEMOGLU E ROBINSON,
2012), quais sejam a segurança interna, a segurança externa e a administração da
justiçae aqueles serviços escolhidos, pela própria sociedade, para serem supridos
pelo esforço coletivo, seja a intervenção na economia, a redistribuição de ativos ou a
prestação de serviços relacionados aos direitos sociais, como saúde, educação e
previdência social.
Colocados em uma escala, os serviços essenciais de Estado relativos à
segurança interna, externa e à administração de justiça compõe os serviços típicos
de países com arranjo econômico liberal. Os demais serviços sociais, de
redistribuição de ativos e dirigismo econômico são relacionados aos Estados
organizados sob a forma de Estados de Bem Estar Social. A natureza e alcance dos
serviços prestados pelo Estado, e o volume de recursos necessários para a
manutenção desses serviços é que vão definir o grau de dependência que a
iniciativa privada e o grande capital em especial vão ter em relação ao Estado e o
volume da carga tributária necessária para a manutenção destes serviços.
(PHELPS, 2013)
Em economias de mercado, os meios de produção e a propriedade em geral
são privados. A atividade econômica é deixada ao cargo da livre iniciativa, sendo um
dos princípios basilares a ideia de que qualquer pessoa é livre para dedicar-se à
atividade econômica que lhe aprazar, e para a qual entenda que possui melhor
aptidão ou condições (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012). Nesse tipo de economia,
o Estado não desenvolve nenhuma atividade econômica, nem detém qualquer meio
de produção. Assim, seja qual for a natureza dos serviços prestados, ou o seu
volume, invariavelmente o Estado necessitará tributar as empresas e as pessoas a
fim de angariar os recursos necessários ao cumprimento dos serviços a seu cargo
(BALEEIRO, 1978). Contrariamente, quando é o Estado quem detém os meios de
produção (caso das economias planificadas de modelo socialista), o próprio Estado
se financia para o cumprimento de suas finalidades
Do ponto de vista da natureza dos tributos pelos quais o Estado irá se
financiar, pode-se identificar uma primeira separação entre os tipos de serviços que
serão mantidos. O Código Tributário Nacional estabelece uma distinção básica entre
impostos e taxas. Impostos são os tributos cobrados por fatos geradores
48
relacionados a alguma situação jurídica ou atividade do contribuinte. Ou seja, são
cobrados independentemente de qualquer contraprestação específica ao
contribuinte. Isso porque, para aquelas necessidades públicas gerais, que são de
todo o corpo social, e que não podem ser especificados em relação a cada um dos
contribuintes. Para a manutenção de tais necessidades, o contribuinte não paga
tributos de acordo com os serviços prestados pelo Estado para si, mas sim em razão
de sua capacidade pessoal para contribuir com a sociedade. Já as taxas são
cobradas em razão do custo de algum serviço prestado pelo Estado. Ou seja, para
aqueles serviços que é perfeitamente possível determinar quem é o beneficiário do
serviço, e qual o custo aproximado para a consecução deste serviço, o tributo é
cobrado somente do beneficiário do mesmo.
Porém, muito embora não exista na relação entre o Estado e o contribuinte,
no caso do pagamento de impostos, direito a uma contraprestação específica,
bilateral, relacionada ao montante pago individualmente, a própria vedação de
confisco e a garantia do direito de propriedade previstos no texto constitucional
brasileiro por exemplo, exigem que a imposição tributária exigida de toda a
sociedade se dê dentro de limites aceitáveis, e uma relação de equivalência entre a
totalidade dos serviços prestados e o total da imposição tributária, o que pode ser
analisado pela relação entre o total da arrecadação e o total do Produto Interno
Bruto, e pela análise do sacrifício de cada contribuinte relativamente ao PIB, de
forma per capita. Igualmente, esse sacrifício financeiro dos contribuintes se dará
somente nos limites para o cumprimento daquelas despesas referentes a serviços
eleitos para serem supridos e dentro de uma autorização orçamentária outorgada
pelo povo, sendo que novamente no caso brasileiro, essa autorização se dará
mediante representação ao poder legislativo, sob pena de a imposição tributária
caracterizar-se como extrativista, nos termos de Acemoglu e Robinson (2012)
Na competição dos interesses dos agentes jurisdicionados, os agentes
econômicos e o Estado, e mesmo entre os grupos postulantes ao poder, ou entre
Estados competindo pela influência, infere um ponto de equilíbrio portanto entre as
repartições dos ganhos de produtividade, que deveriam ser de tal forma repartidos,
que ao mesmo tempo que ainda estimulassem a acumulação de capital do
particular, permitam que estes reconheçam que o valor pago pelos serviços públicos
seja menor que o valor que pagariam privadamente para a realização do mesmo
serviço, pela economia de escala do Estado ao efetuar o serviço (NORTH, 1990). Do
49
ponto de vista econômico, cumpre então separar os serviços públicos essenciais de
Estado, sem os quais não haveria a centralização governamental necessária à
própria existência do Estado, daqueles direitos de segunda geração (chamados de
direitos sociais) eleitos pelo Estado dentre as necessidades coletivas para serem
supridas. Estes últimos serviços associados aos direitos sociais, compõe o núcleo
das atribuições de um Estado classificado como um Estado de Bem Estar Social
(welfare state).
O Estado, ao suprir essas últimas necessidades através dos serviços
públicos, obtém ganho de escala no custo dos mesmos, pelo volume prestado.
Assim, do ponto de vista econômico, ao cidadão é mais vantajoso sofrer a imposição
tributária do Estado para ver satisfeitas essas necessidades (além daquelas
essenciais de Estado) do que adquiri-las pessoalmente, quando o valor pago na
forma de tributos é menor do que o valor que despenderia para obter
individualmente o mesmo serviço. Contrário sensu, se o volume da imposição
tributária representa um custo total superior ao que o cidadão despenderia para
obter os mesmos serviços individualmente, isso representa um incremento nos
custos de transação e violação ao seu direito de propriedade pela expropriação
exacerbada de seus ganhos de produtividade, características próprias de instituições
classificadas por Acemoglu e Robinson (2012) como extrativistas e por Phelps
(2013) como corporativas.
A efetiva garantia dos direitos de propriedade (acumulação de ativos) são
identificados tanto por North, quanto por Acemoglu e Robinson, como por Phelps,
como necessários ao estímulo à atividade econômica e à inovação. Uma tributação
em níveis aceitáveis, que garanta que a repartição dos ganhos de produtividade se
dê em um ponto de equilíbrio é necessária (embora não suficiente) para a garantia
dos direitos de propriedade, para a garantia de que o Estado não vai se apropriar da
maior parte dos ganhos da atividade econômica. Mas além da relação entre o
volume total dos ganhos com as trocas econômicas e o alcance da carga tributária,
há que se analisar outra variável para determinar se essa carga tributária não
represente uma instituição extrativista, não influencia demasiadamente e
negativamente os custos de transação e em última análise não mitigue os direitos de
propriedade: a relação entre o total do sacrifício financeiro representado pela carga
tributária e o volume e custo dos serviços prestados.
50
Isso porque se, o volume de serviços públicos eleitos além dos necessários à
manutenção da centralização governamental do Estado, postos à disposição do
contribuinte, custa, mediante os tributos pagos para a sua manutenção, mais do que
o que custaria se o contribuinte adquirisse individualmente o mesmo serviço, essa
carga tributária pode configurar-se como de natureza extrativista, na definição de
Acemoglu e Robinson (2012), visto que a diferença entre o custo efetivo dos
serviços prestados e o total da imposição tributária seria apropriada da população
em benefício de uma parcela da população, identificada como a elite. Sob a análise
de North (1990) importaria em uma estrutura institucional que majorasse em
demasia os custos de transação. Analisado sob os argumentos de Phelps (2013)
importaria numa estrutura de proteção de interesses corporativos.
Todas as três análises, ao contrário de significarem interpretações distintas,
convergem para uma mesma conjuntura, explicando o mesmo fenômeno em três
momentos distintos da cadeia produtiva. Do ponto de vista do agente econômico que
vê apropriada uma parte significativa de seus ganhos com as trocas econômicas, em
descompasso com o volume dos serviços públicos ofertados, essa apropriação
representa uma mitigação de seu direito de propriedade e de acumulação ou
consumo dos ativos decorrentes de sua atividade. Quanto ao aspecto dos direitos de
propriedade, North, Phelps e Acemoglu e Robinson são uníssomos. Do ponto de
vista microeconômico das trocas econômicas em si, uma tributação assim
configurada importaria em uma majoração dos custos de transação, diminuindo a
eficácia das trocas econômicas (NORTH, 1990).
Do ponto de vista da alocação desses recursos assim apropriados, importaria
na manutenção de direitos corporativos de alguns setores privilegiados da atividade
econômica, cujo sucesso passa a depender não da lógica do mercado, mas da
atuação estatal mediante subsídios, incentivos fiscais e operações financeiras, bem
como de grupos sociais e atividades organizadas e articuladas na proteção de seus
interesses em detrimento da inovação (PHELPS, 2013). Do ponto de vista da
atividade financeira do Estado, importaria em uma estrutura institucional extrativista,
que faria convergir para as elites detentoras ou influentes junto ao poder político
parte dos ganhos obtidos na atividade econômica (ACEMOGLU E ROBINSON,
2012).
51
2.9 O ESTADO COMO INSTITUIÇÃO FORMAL
Apesar de Estado e Sociedade serem comumente entendidos como entes
apartados, distintos um do outro, o Estado é justamente a materialização da vontade
de um povo, e não existe fora da sociedade, muito menos para além da sociedade. A
partir deste conceito de fundo Hegeliano, Luiz Carlos Bresser Pereira (2009) afirma
que a sociedade é composta pelo Estado e pela sociedade civil, esta entendida
como a parcela da sociedade não envolvida diretamente na condução do Estado.
Essa sociedade, ao se organizar politicamente, é regulada por uma série de normas
e procedimentos de conduta, que definem as “regras do jogo” em uma sociedade de
trocas pessoais e materiais, estabelecidas em sua base por dois grandes níveis de
instituições: formais e informais (NORTH, 1990).
As instituições formais, decorrentes da crescente complexidade das
sociedades, acabam por culminar na produção das constituições, e incluem normas
políticas, jurídicas e econômicas entre outras (NORTH, 1990). As constituições por
sua vez, como ápice do sistema jurídico de direito positivo, encerram
obrigatoriamente escolhas políticas, que dizem respeito à escolha de como será
regido o Estado, e que no caso brasileiro, já se vislumbram na nomenclatura do
país: República Federativa do Brasil, uma vez que evidenciam que entre as escolhas
políticas estão a adoção do tipo republicano de governo e a adoção do modelo de
Estado Federativo (CANOTILHO, 1993). Entre as escolhas políticas adotadas pelo
poder constituinte encontra-se ainda a escolha de matriz econômica, em que o Brasil
adota uma atividade econômica levada a cabo pela livre iniciativa, e a garantia do
direito de propriedade.
Decorrentes das escolhas políticas, estão previstas na Constituição Federal
escolhas jurídicas, como por exemplo a escolha jurídica de tributar a propriedade
privada e as atividades econômicas dos cidadãos, decorrente da escolha política de
livre iniciativa econômica e propriedade privada, visto ser a única forma do Estado,
em não sendo detentor de meios de produção nem da propriedade, financiar suas
atividades fins. Nas sociedades democráticas, as constituições buscam a
complementaridade entre o princípio da liberdade e o princípio da igualdade, que
ensejam que os cidadãos dessas sociedades desenvolvam a necessidade de serem
vistos como livres e iguais. O ponto de equilíbrio entre estas liberdades individuais e
os direitos sociais escolhidos para serem supridos é que determinará a orientação,
52
dentro do espectro do capitalismo, de um Estado: se mais aproximada ao cunho
liberal ou de bem estar social.
O ápice das Instituições portanto é o Estado, e as escolhas políticas e
jurídicas constantes em suas constituições que dão forma ao próprio Estado e seu
governo, e que tem o condão de influenciar negativamente, ou positivamente o
desenvolvimento econômico de um Estado-Nação e os níveis de renda e consumo
de seus cidadãos. Os países em suas escolhas político constitucionais podem se
organizar na forma de um Estado Unitário ou um Estado Composto. O Brasil é
constituído, entre outras características como um Estado composto, sob a forma de
uma República Federativa (CANOTILHO, 1993). O federalismo por sua vez é um
modelo de Estado composto, formado pela união de entes políticos dotados cada
um de personalidade jurídica própria e que sobrepõe-se em competências,
prerrogativas e atribuições em um mesmo território, e cujos elementos infranacionais
são dotados de autonomia política, administrativa e financeira, dentro de um escopo
de descentralização política/administrativa em que se equilibram as vontades
parciais dos entes federados e as vontades gerais da União, atribuindo-se aos
primeiros sua própria auto-organização, do que decorre a descentralização
político/administrativa, que tem de ser garantida constitucionalmente (NOVELINO,
2013)
2.10 A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E O PACTO FEDERATIVO
Os Estados organizados sob a forma de federações, quanto a sua origem
podem ser resultado da agregação de Estados Nacionais que abrem mão de sua
soberania ou de parte de sua soberania para a formação de outro ente, tendo em
troca os benefícios próprios dessa União, ou podem ser resultantes de um processo
de descentralização de um Estado Unitário, com a dissociação para vários entes do
objeto que antes compunha um só ente político/administrativo. Já no tocante ao
exercício de poder, as constituições podem atribuir seu exercício
predominantemente ao poder central, ou ao contrário atribuir maior autonomia
financeira e político/administrativo aos Estados Membros preservando o poder a si
atribuído em reação à tendência centralizadora dos poderes centrais. De toda forma
os Estados Federais podem ser caracterizados como mais ou menos
concentradores de poder político, mais ou menos concentradores de capacidade
53
financeira, ou mais ou menos concentradores de atribuições administrativas, sem
necessariamente que haja equivalência entre suas competências e
atribuições.(NOVELINO, 2013).
A exemplo do que ensinam as regras de experie ncia, em que o possuidor do todo tende a ser extremamente comedido ao atribuir uma parte a terceiros, também no federalismo é verificada a tendencia de os Estados soberanos preservarem uma considerável parcela de poder ao se integrarem ao Estado federal, o mesmo ocorrendo com o Estado unitário ao conferir autonomia política às partes que o integram, permitindo a formacão da Federac ão (GARCIA 2008, p. 504).
A essa organização em unidades com certo grau de autonomia e diferentes
atribuições de competências dá-se o nome de Pacto Federativo, podendo as
federações ser mais ou menos concentradas (BRESSER PEREIRA, 2009), tanto em
seus aspectos políticos quanto no alcance da autonomia dos entes federados, de
acordo com o grau de liberdade e autonomia que experimentam em cada modelo de
Estado-Nação, o que exige a eleição de algum critério para a determinação do grau
de autonomia na consideração dos entes federados de um Estado Nacional. Esse
grau de autonomia portante tem de ponderar de um lado as atribuições ao encargo
de cada ente, e de outro os meios de que dispõe para suprir tais atribuições, bem
como a capacidade de auto gerir-se.
De uma parte, a descentralização cada vez mais assinalada em determinados Estado unitários, como no caso da Itália, com a figura jurídica das Regiões (criação constitucional de pós-guerra), e doutra parte os progressivos movimentos centralizadores que se observam contemporaneamente em todas as formas conhecidas de Estado federal, vêm acarretando consideráveis dificuldades doutrinárias à fixação dos critérios distintivos entre o Estado unitário descentralizado e o Estado federal de tendências centralizadoras (BONAVIDES, 2001, pág. 199).
Nas complexas economias de trocas capitalistas ocidentais, a justificativa de
validade e legitimidade para a cobrança de tributos para além da manutenção dos
serviços essenciais de Estado relativos à segurança interna, externa e à
administração da justiça (sem os quais não há centralização governamental
necessária à própria existência do Estado) reside na suposta economia de escala
obtida pelos entes estatais ao prestar serviços públicos, o que resulta em uma
relação de custo benefício mais vantajosa do que o cidadão teria se adquirisse por
conta própria tais serviços. A análise do grau de autonomia de um ente federado
passa pela verificação das atribuições quanto à prestação dos serviços públicos, A
54
capacidade de investimento e o volume de receitas disponíveis para a realização
destes serviços, critério utilizado para esta pesquisa, o que decorre diretamente do
alcance das competências tributárias de cada ente federado e de sua participação
da receita pública disponível após a repartição das receitas tributárias recebidas
pelos entes federados, o que, por sua vez, decorre do próprio processo histórico de
formação de cada Estado Federal.
Segundo Alexis de Tocqueville (2005), na América do Norte a União cuidava
apenas dos interesses comuns, das relações internacionais e da fixação de políticas
gerais, deixando a cargo de cada estado e condado a gestão de seus próprios
negócios, aí incluídos o direito de requisitar impostos e de fixar os investimentos. A
constituição dos Estados Unidos, em comparação com a formação dos outros
Estados Nacionais consolidados durante o mesmo período, é profundamente mais
complexa, uma vez que em sua gênese no século XVIII regulava na verdade duas
sociedades e dois governos distintos e com características próprias: um habitual e
cotidiano, voltado para os assuntos locais e a vida individual das pessoas, e outro
excepcional que só se aplicava a certos interesses gerais. Esse modelo identificado
por Tocqueville (1995) ressoa com a idéia de pluralismo político de Acemoglu e
Robinson (2012).
Eram 24 pequenos Estados-Nação que formavam a União, criada durante o
processo da Revolução de Independência. Nesse contexto o Governo Federal
aparecia como uma exceção e o Governo dos Estados a regra comum, de onde
nasceram os princípios políticos que regem a sociedade americana. Para a análise
dos efeitos políticos desta descentralização, Toqueville (2005) diferenciou o que
fosse descentralização administrativa de centralização governamental, essa
associada aos interesses comuns a todas as partes da nação, como as leis gerais e
as relações internacionais. Concentrar a direção de tais interesses seria
Centralização Governamental. Concentrar a resolução de interesses específicos de
cada parte da nação seria Centralização Administrativa. Nos Estados Unidos afirma:
“não existe centralização administrativa, mal se encontrando o indício de uma
hierarquia”(TOQUEVILLE, 2005, p. 195). “Mas há uma Centralização Governamental
em seu mais alto grau”. (TOQUEVILLE, 2005, p. 197).
O modelo de Estado-Nação legado por Portugal ao Brasil manteve mesmo na
República características essencialmente patrimonialistas e centralizadoras, sendo
mantidas as Províncias com o mesmo grau de autonomia política e administrativa
55
existentes durante o período imperial. O Brasil, enquanto Estado independente,
encontrou no regime de governo Monárquico, centralizador, o único meio viável de
manter sua hegemonia e integridade territoriais, mantidas não por um sentimento de
forte identidade nacional, mas pelo Poder de Império do Estado, e em última análise,
pelo monopólio do uso da força pelo Estado:
Durou quase meio século o Segundo Reinado (1840-1889). Pedro II, também da Casa de Braganc a, foi seu único soberano. O braço armado do Duque de Caxias controlou ou aplastou levantes e convulsões sociais, como na Rege ncia, e atuou na campanha contra o Paraguai, dentre outras intervenc ões. Acima das estruturas jurídico-políticas, da ac ão dos juízes, dos juristas e da lei, foi a espada de Caxias que moldou o novo Estado-Nação, a partir da repressão aos movimentos regionais, alguns de cunho republicanista, em que se destacaram revolucionários como Teófoli Ottoni, em Minas. Juristas e políticos liberais tiveram suas ações e teorias sistematicamente bloqueadas, o que abriria um fosso entre o estamento militar e as lideranças da precária “sociedade civil”, que, com intensidade variada, passaram a se antagonizar, desde então até recentemente.(MOTA, CARLOS. 2010, pág. 17)
Na substituição do modelo Monárquico pelo Republicano, outra mudança
operou-se, numa tentativa de descentralização: a adoção da Federação. Porém na
virada do século XIX para o século XX, cria-se uma simbiose entre os governos dos
Estados e o da União em torno do qual as oligarquias passaram a orbitar, simbiose
essa em que os primeiros garantem sustentação e unidade ao último, e este
empenhava seu apoio à facção política local dominante (MOTA CARLOS, 2010).Tal
arranjo foi determinado em grande medida pela absoluta dependência do Tesouro da
União, neste momento, da economia do café do interior paulista, e na consolidação
e institucionalização do pacto oligárquico o que se busca evitar é o ambiente caótico
dos anos iniciais da república, o que resulta na volta aos mecanismos políticos do
império espelhada no mecanismo da política dos governadores, cujo empenho:
“obedece a um complexo de inspirações: o federalismo mitigado, capaz de barrar o
caminho ao poder de São Paulo agrícola” (FAORO, 2001, p. 603).
O governo provisório, na sua fase militar, nas idéias do grupo que lhe dirige as finanças, preocupa-se em deter "o movimento centrífugo, que a exageração das reivindicações da autonomia local podia imprimir ao país", com "a concentração das emissões num grande estabelecimento de crédito nacional". (FAORO, 2001, p. 604)
Na comparação dos processos históricos analisados, da construção do
modelo federativo nos Estados Unidos da América e no Brasil, ambos países com
56
muitas similaridades, verifica-se que a formação histórica dos dois é diversa, com
uma tendência descentralizadora nos Estados Unidos e uma tendência
centralizadora na República Federativa do Brasil.
A Constituição Federal de 1988 reproduz o modelo federativo inaugurado no
Brasil com a proclamação da República, introduzindo um terceiro elemento
equiparado à União e aos Estados Federados: o Município, como verifica-se no texto
do seu artigo 1º: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito e tem como fundamentos: ...”. Passando ao largo da discussão da
antinomia entre a indissolubilidade do pacto federativo prevista no artigo 34, inciso
I17 e a obrigatoriedade de obediência ao princípio da autodeterminação dos povos
previsto no artigo 4º, inciso III18, a forma federativa do Estado Brasileiro é uma
escolha político constitucional salvaguardada pela chamada cláusula pétrea prevista
no artigo 60, inciso III19 da Constituição.
Sua previsão constitucional encontra-se no artigo 18: “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Assim, tratam-se de entes autônomos e independentes entre si, havendo expressa
previsão constitucional quanto às competências administrativas de cada ente
federado, bem como previsão quanto às competências legislativas privativas e
concorrentes, classificadas estas ainda em complementares e suplementares, nos
artigos 20 a 33 da Constituição Federal.
A atribuição de autonomia político e administrativa aos entes subnacionais
pela Constituição Federal, demanda a capacidade de cada um destes entes de auto
gerir-se. Ou seja, de estipular quais os serviços públicos serão prestados, quais os
investimentos serão feitos, o cumprimento das atividades constitucionalmente
atribuídas a cada um deles, o que pressupõe que cada um destes entes deve ter
17
CF/88 - Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional 18
CF/88 - Art. 4º. A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: ... III - autodeterminação dos povos; 19
CF/88 - Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: ... § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
57
orçamento e receita próprias para fazer frente às suas atribuições constitucionais e
às despesas discricionárias de cada administração. Portanto, decorrente da escolha
político constitucional de forma de Estado Federado e do Princípio da Autonomia dos
Municípios adotados pelo constituinte, decorre o princípio jurídico constitucional de
estipulação de competências tributárias distintas e autônomas para cada um destes
entes subnacionais em geral, e para os Estados Membros em particular.
Quanto às atribuições dos entes públicos, cumpre ainda diferenciar o que
sejam despesas obrigatórias, vinculadas, daquelas discricionárias. Isso porque a
Constituição Federal de 1988 estabelece valores proporcionais mínimos da despesa
pública a serem orçados para serviços de saúde e educação pelos Estados
Membros, na ordem de quinze e vinte e cinco por cento respectivamente. Por sua
vez a Lei de Responsabilidade Fiscal, (Lei Complementar 101/2000) estabelece
rígidos limites de gastos com pessoal, e estabelece mecanismos que limitam a
possibilidade dos Estados Membros de contrair empréstimos, e impedem a
assunção de despesas sem que hajam recursos em caixa suficientes para o seu
pagamento. De todo o arcabouço legal que fixa limites percentuais mínimos para
determinadas áreas, limites máximos para gastos com pessoal, limitação à tomada
de empréstimos e impossibilidade de contratação de despesas sem prévia
consignação dos recursos, decorre um quadro de limitada capacidade de execução
de despesas discricionárias em geral, e limitada capacidade de investimento em
particular dos entes subnacionais.
2.11O PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO E A ESTIPULAÇÃO DAS
COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS
Uma vez exercido o poder tributário pelo poder constituinte originário, o
mesmo atribuiu aos entes federados competências tributárias distintas para a União,
Estados e Municípios20. Isso porque de acordo com Roque Antonio Carrazza (2015),
ao teor da Constituição Federal, quem detinha o poder tributário era a Assembléia
Nacional Constituinte, que era soberana e tudo podia em matéria tributária. Uma vez
promulgada a Constituição o poder tributário retornou ao seu detentor, o povo. Uma
vez exercida a opção de financiar os gastos públicos mediante tributação,
estabeleceram-se na Constituição as competências tributárias. Competência
20
Ao Distrito Federal são atribuídas as competência dos Estados Membros e dos Municípios, cumulativamente.
58
tributária por sua vez é a faculdade de criar tributos, de acordo com o permitido pelo
texto constitucional. Assim, a Constituição enumera quais tributos podem ser criados
mediante lei, por cada ente federado.
A Constituição Federal ainda estipula, que parte das receitas da União, serão
repassadas para os Estados e Municípios. Por sua vez, também estipula que parte
das receitas dos Estados sejam repassados aos Municípios de sua jurisdição. Essa
organização relativa à estipulação de competências tributárias de um lado, e da
participação dos Estados e Municípios em parte das receitas da União, e dos
Municípios em parte das receitas dos Estados. Essas duas previsões
constitucionais, a atribuição de competências e a repartição de receitas tributárias,
compõe o aspecto econômico financeiro do Pacto Federativo, e irão determinar o
volume de receitas públicas disponíveis para cada Ente Federado, e por essa razão
esse conjunto é denominado de Matéria Fiscal do Pacto Federativo, ou
simplesmente de Pacto Federativo Fiscal.
A noção de tributo como prestação exigida pelo Estado para o custeio de
gastos públicos, confunde-se com a história humana, passando desde os espólios
de guerra, ajudas, donativos, holocaustos aos deuses e seus sacerdotes,
contribuições espontâneas até adquirir a característica de obrigação. O termo tributo
vem do latim tribuere, que significa dividir por tribos, atribuir. Tributo seria o resultado
da divisão do ônus do Estado entre os jurisdicionados. (AMARO, 2006). Tributo por
sua vez é definido de forma autêntica pelo Código Tributário Nacional em seu artigo
3º: “Tributo é toda prestação pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Estão previstos na Constituição Federal de 1988 as seguintes figuras
tributárias: Impostos (artigos 153, 154, 155 e 156), taxas (artigo 145, inciso II),
contribuições de melhoria ( artigo 145 inciso III), pedágio (artigo 150, inciso V),
empréstimos compulsórios ( artigo 148), contribuições sociais (artigo 149),
contribuições de intervenção no domínio econômico (artigo 149), contribuições de
interesse de categorias profissionais (artigo 149), contribuições sociais para o
custeio de regimes próprios de previdência dos servidores dos Estados e Municípios
(artigo 149, § 1º) e contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública
(artigo 149-A).
59
A partir de seu artigo 145, a Constituição Federal de 1988 estabelece os
critérios de estipulação das competências para instituir tributos para cada um dos
entes federados. Estabelece os tributos de competência privativa, comum, especial,
extraordinária e residual. São de competência privativa da União a criação do
Imposto de Importação, Imposto de Exportação, Imposto de Renda e Proventos de
Qualquer Natureza, Imposto sobre Produtos Industrializados, Imposto sobre
Operações de Crédito, Câmbio e Seguro; Imposto sobre a Propriedade Territorial
Rural e do Imposto sobre Grandes Fortunas. São ainda de Competência especial da
União instituir Contribuições Sociais, Contribuições de Intervenção no Domínio
Econômico e Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou
Econômicas. Compete à União a competência para, extraordinariamente instituir
impostos não inseridos em sua competência original em caso de guerra, e
empréstimos compulsórios. Por fim, cabe-lhe ainda a competência residual, de criar
impostos não inseridos nas competências já definidas.
Todos os entes federados têm competência para instituir contribuição de
melhoria e taxas relativas ao exercício do poder de polícia e para o custeio de
serviços públicos específicos e divisíveis.
Quadro 01 – Tributos de competência da União
Conteúdo dos Tributos de Competência da União Competência Privativa Impostos (Artigo 153 CF/88 Imposto de Renda Imposto Territorial Rural Imposto de Importação Imposto de Exportação Imposto sobre Operações Financeiras Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto sobre grandes fortunas Competência Comum Taxas Contribuições de Melhoria Competência Especial Contribuições Contribuições Sociais Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico
Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou econômicas
Fonte: dados da pesquisa (2016).
Como demonstrado no quadro 1, a União é o Ente Federado que enfeixa a
maior competência em abstrato para instituir tributos. Além das figuras tributárias
constantes no quadro, a União ainda detém a competência para criar impostos
60
extraordinários de guerra, estejam eles inseridos ou não em sua competência e para
criar empréstimos compulsórios. Os empréstimos compulsórios não foram incluídos
no quadro em função de que sobre os mesmos somente existe o exemplo histórico
anterior à Constituição de 1988. Por sua vez, impostos extraordinários de guerra não
figuram nem como exemplos históricos após a promulgação do Código Tributário
Nacional.
São de competência privativa dos Estados o Imposto sobre a Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS), o Imposto sobre a Transmissão por Causa Mortis ou
Doação e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Cabem-lhe
ainda instituir Contribuições Sociais para o custeio do regime próprio de previdência
(inserida em sua competência especial). Acrescentados os tributos cuja instituição e
cobrança sejam comuns entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, as
figuras tributárias de competências dos Estados é a demonstrada no quadro 2:
Quadro 02 – Tributos de competência dos Estados
Conteúdo dos Tributos de Competência dos Estados Competência Privativa Impostos
Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis ou Doação
Competência Comum Taxas Contribuições de Melhoria Competência Especial Contribuições
Contribuições Sociais para custeio do regime próprio de previdência
* O Distrito Federal acumula as competências dos Estados e dos Municípios Fonte: dados da pesquisa (2016)
Aos Municípios por sua vez a Constituição Federal outorgou a competência
privativa para instituir Impostos sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana,
Impostos sobre a Transmissão Imobiliária e Impostos sobre Serviços de Qualquer
Natureza. Foi atribuído aos Municípios ainda a competência especial para instituir
Contribuições Sociais para o custeio do regime próprio de previdência de seus
servidores e a Contribuição para a Iluminação Pública. A esses tributos são
acrescentados ainda aqueles de competência comum entre a União, Estados,
61
Distrito Federal e Municípios. Cumpre ainda observar que o Distrito Federal por sua
vez acumula as competências dos Estados e dos Municípios. Assim, os tributos cuja
competência para instituição e cobrança pertencem aos Municípios é a demonstrada
no quadro 3:
Quadro 03 – Tributos de competência dos Municípios
Conteúdo dos Tributos de Competência dos Municípios Competência Privativa Impostos Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis ou Doação Competência Comum Taxas Contribuições de Melhoria Competência Especial Contribuições Contribuições Sociais para custeio do regime próprio de previdência Contribuições para o custeio de Iluminação Pública * O Distrito Federal acumula as competências dos Estados e dos Municípios Fonte: dados da pesquisa (2016).
A estipulação das competências tributárias pela Constituição Federal
assegura que os Entes Federados, terão receitas próprias para suprir os seus
gastos, oriundos dos tributos de sua competência. Os recursos assim arrecadados
representam apenas uma parte dessas receitas próprias. A outra parte deriva da
repartição das receitas tributárias, em que a União é obrigada constitucionalmente
ao repasse de parte de sua arrecadação para Estados e Municípios, e estes
igualmente obrigados ao repasse de parte de sua arrecadação aos Municípios. Essa
estipulação constitucional que importa nos recursos próprios de cada Ente
Subnacional é o conteúdo do Pacto Federativo Fiscal.
62
3 MATERIAIS E MÉTODOS
3.1 CARACTERÍSTICAS DA PESQUISA
A pesquisa ora realizada busca identificar se a carga tributária federal e
estadual suportados pelo contribuinte para a manutenção dos serviços públicos
constantes no orçamento pelo Estado ao Cidadão Paranaense, em uma equação
que pondere o total da imposição tributária federal e estadual e o volume das
despesas públicas nos entes subnacionais em geral e no estado do Paraná em
particular, decorrentes da Repartição das Receitas Tributárias prevista na
Constituição Federal Brasileira de 1988, representam um estímulo ou um
desestímulo ao desenvolvimento econômico do Estado do Paraná em comparação
aos demais Estados, em uma análise a partir da abordagem da Nova Economia
Institucional.
3.2 NATUREZA E TIPO DA PESQUISA
A corrente filosófica de investigação é a positivista, sendo analisadas as
opções político-jurídicas positivadas no texto constitucional brasileiro e seus efeitos
nos orçamentos dos Estados. Como a presente pesquisa busca em um primeiro
momento a harmonização entre os vários conceitos institucionalistas e a ideia de
justificativa dos serviços públicos em função da economia de escala do Estado, essa
parte da investigação utiliza-se de uma abordagem indutiva. Quando parte para a
análise dos dados macroeconômicos apontados sob a ótica da nova economia
institucional também. Para ambos os casos o método de investigação é
comparativo.
...o método comparativo pode ser utilizado tanto para efetuar comparações no presente como no pretérito, ou as duas concomitantemente. Em Ciências Humanas e Sociais, esse método possui uma ampla utilidade prática porque possibilita o estudo de grande e variada quantidade de objetos de pesquisa. Você pode, por exemplo, estudar a ideia de propriedade, no Direito e na Sociologia; pode estudá-la como instituto jurídico no Brasil e em um ou alguns países estrangeiros; pode estudar a política fiscal nacional em comparação com a francesa... (MEZZAROBA& MONTEIRO, 2014. p. 116)
Todavia, ao eleger variáveis e efetuar a elaboração da frequência estatística
deles, utiliza-se uma abordagem dedutiva através de um método de investigação
63
estatístico. Uma vez identificados os indicadores que melhor refletem os conceitos
trabalhados na fundamentação teórica, esse tratamento de dados permitirá
identificar as diferenças entre as regiões do país em geral e do Estado do Paraná
em particular, bem como tecer considerações sobre as variáveis assim
determinadas.
Com a utilização do método estatístico podemos ao final da compilação dos dados recolhidos fazer ilações sobre eles... (MEZZAROBA, 2014. p. 113) ...Assim, tomando como exemplo pesquisas quantitativas em Sociologia, o método estatístico proporciona a confecção de uma representação numérica e, ao mesmo tempo, de uma explicação sistemática de um fato social, a partir de observações quantitativas dos acontecimentos que, por sua vez, dependem de uma multiplicidade de causas. O emprego desse método irá resultar, muito provavelmente, em uma apresentação da pesquisa repleta de recursos gráficos e/ou apreciações analíticas das tendências características dos fenômenos pesquisados. (MEZZAROBA& MONTEIRO, 2014. p. 116)
Os dados coletados relativos às variáveis utilizadas tem suas frequências
distribuídas e organizadas, na forma de indicadores, que identificam valores em
reais relativos a tributos, receitas e gastos, ou frequências em bases percentuais
relativos à participação dos Estados no PIB nacional, frequências dos diversos tipos
de receitas e escaninhos de despesas no volume de recursos dos Estados,
participação dos Entes Federados na carga tributária, e expressas as suas relações
simples em percentuais e indicadores de base um, demonstrados na forma de
tabelas, gráficos em linhas e gráficos em colunas. Para permitir a visualização dos
indicadores assim calculados, as frequências levarão em conta as Regiões
Geopolíticas brasileiras.
Em estatística, há dois tipos de variáveis, as quantitativas e as qualitativas. A distinção entre essas categorias é importante, pois as técnicas estatísticas a serem aplicadas para a análise dos dados dependem do tipo de variáveis envolvidas.As variáveis quantitativas são aquelas que podem ser expressas por meio de números que representam quantidades. O número de funcionários de uma empresa, as compras mensais, em reais, de matéria-prima, um índice de liquidez são exemplos de variáveis quantitativas. (SICSU & DANA, 2012, p.4)
Calculados esses indicadores, estes podem ser comparados entre as várias
regiões, e entre o ano inicial e o ano final do interstício temporal utilizado para cada
região ou Estado, permitindo novamente a utilização do método indutivo.
A pesquisa tem natureza bibliográfica, na identificação dos conceitos e
definições a orientarem a análise dos dados, e natureza documental, visto que
64
necessita de informações constantes dos orçamentos nacional e estadual,
disponíveis em documentos eletrônicos. Relativamente aos objetivos ela é
exploratória em sua fase preliminar, onde coteja os conceitos e definições sobre a
influência das instituições no desenvolvimento, o modelo de instituições brasileiras e
a estrutura jurídica de estipulação das competências dos entes federados
brasileiros. É descritiva em sua segunda parte onde apuram-se os dados e cruzam-
se as informações relativas à execução dos orçamentos dos estados brasileiros, ao
PIB e PIB per capita nacional e dos entes federados, à carga tributária brasileira e o
volume de receitas públicas disponíveis para as classes de Entes da Federação e à
arrecadação de tributos federais nos Estados.
A abordagem é quantitativa quando compara as informações disponíveis
sobre a carga tributária, PIB e PIB per capita Brasileiros e dos Estados, a
participação das transferência da União nas Receitas Públicas disponíveis dos
Estados, e a participação das Despesas de Capital, Investimentos, Investimentos em
fomento à atividade econômica, gastos em despesas associadas aos serviços de
Bem Estar, dos Estados relativamente aos gastos totais, a relação entre o total de
receitas públicas disponíveis aos entes federados, o total de receitas próprias
oriundas do ICMS e o montante de receitas oriundas dos fundos constitucionais,
contabilizados nos orçamentos no item transferências correntes, a carga tributária
relativa de cada Estado e a relação entre o total da arrecadação tributária federal e o
total da previsão orçamentária de arrecadação de tributos próprios e o volume de
despesas orçadas, relativamente ao PIB Estadual do Paraná. Quando sintetiza as
informações constantes do referencial teórico, aponta as linhas de convergência
entre os assuntos tratados, e propõe a análise da economia de escala do Estado ao
prestar serviços como justificativa para sua execução pelo próprio Estado, e quando
analisa e classifica os indicadores de frequência obtidos a partir dos dados
coletados, atribui tendências e vetores, a abordagem é qualitativa.
3.3 DELIMITAÇÃO DA ANÁLISE DA PESQUISA
Como referencial teórico para a abordagem inicia-se a presente pesquisa com
a análise das instituições e sua relação com o desenvolvimento, Instituições de 1°
Grau, Instituições de 2° Grau, Custos de Transação e Manutenção de Instituições
Ineficientes como definidos por Douglas North (1990). Ainda analisando as
65
instituições abordam-se o que sejam instituições inclusivas e instituições
extrativistas, instituições políticas plurais e exclusivistas, as características das
instituições inclusivas e extrativistas, e sua relação com as instituições políticas, a
relação entre instituições inclusivas e instituições políticas pluralistas, a partir das
definições de Acemoglu e Robinson (2012), bem como a relação entre instituições
políticas pluralistas e a descentralização administrativa como definida por Tocqueville
(2005). Por fim se fará uma aproximação entre os autores institucionalistas com
Phelps, que discorre sobre instituições que incentivam a inovação, o investimento e
o empreendedorismo em comparação com instituições que protegem interesses
corporativos. Ao final aborda-se a questão da natureza dos serviços públicos, seu
custeio na forma de tributos e a economia de escala do Estado ao prestar serviços
públicos como justificativa de serem pelo mesmo prestados. Ao analisar as
instituições brasileiras, suas escolhas políticas e jurídicas relativas à forma de
governo e forma de Estado, bem como o histórico de sua formação, as
características da forma de Estado Federado adotado pelo Brasil utilizam-se os
conceitos de Faoro, (2001) Canotilho (1993) e Bresser Pereira (2009).
3.4 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO E PERÍODO DAS INFORMAÇÕES
LEVANTADAS
Uma vez fixado o referencial teórico, passa-se à descrição dos dados e
informações. As primeiras informações são aquelas retiradas da Constituição
Federal de 1988, e da legislação tributária infraconstitucional correlata, que trata da
fixação das competências para instituir e arrecadar tributos, e da repartição das
receitas entre os entes federados, e das despesas vinculadas aos serviços públicos.
Os dados relativos à carga tributária nacional e as cargas tributárias relativas dos
entes subnacionais, antes e depois da repartição das receitas foram obtidos a partir
dos Estudos Tributários da Receita Federal do Brasil publicados anualmente. As
informações relativas às receitas totais, receitas correntes, receitas tributárias,
receitas de ICMS, receitas referentes às transferências correntes, despesas totais,
despesas correntes, juros e encargos da dívida, despesas de capital, investimentos,
constituição ou aumento de capital de empresas, despesas com ciência e
tecnologia, investimentos em indústrias, educação, saúde, assistência e previdência
social de todos os Estados Brasileiros, foram obtidos no banco de dados do
66
SICONFI, que registra um resumo dos orçamentos dos Estados desde 1995. Como
não há uniformidade metodológica no tratamento e registro dos dados em todo o
período, foram utilizadas as informações dos anos de 2002 a 2013, e descartadas as
do período de 1995 a 2001. Com relação ao volume total de receitas tributárias
federais arrecadas em cada unidade da Federação foram utilizados os dados
disponíveis no Portal da Transparência da União. As informações relativas ao
Produto Interno Bruto nacional e a participação dos Estados e seus respectivos PIBs
per capita estaduais foram obtidos junto ao IBGE. Com base em tais informações
foram então efetuados os cruzamentos dos dados pelas médias das regiões
geopolíticas brasileiras, e isolados os dados relativos ao Estado do Paraná, em
cruzamentos de frequências simples, sempre comparando duas variáveis e a
relação entre as mesmas.
3.5 CRITÉRIOS DA AMOSTRAGEM
O conjunto de dados em que se baseia a pesquisa informa quais são as
informações relevantes em razão da abordagem teórica utilizada. Desta forma,
foram utilizadas as informações sobre receitas totais, receitas correntes, receitas de
transferências e receitas de ICMS para delimitar, dentro do volume de recursos que
dispõe os Estados, quanto depende de transferências do Poder Central e quanto
decorre de tributos relacionados as suas atividades econômicas. Em relação às
despesas foram eleitos os grupos de despesas que permitam identificar, dentro do
volume de despesas, quanto relaciona-se às despesas na prestação dos serviços a
encargo dos Estados e quanto foi possível para cada Estado investir. Igualmente,
quanto do orçamento de cada Estado é comprometido com os serviços básicos
atribuídos ao conceito de Estado de Bem Estar Social, e quanto é investido em
atividades de fomento à economia endógena. Os dados relativos ao PIB e PIB per
capita permitem uma comparação do desenvolvimento econômico entre os Estados,
bem como sua relação dos dados de arrecadação de tributos federais e orçamentos
de arrecadação de tributos estaduais permitem estabelecer a carga tributária relativa
de cada Estado, e sua relação com o volume de despesas públicas a seu encargo.
67
3.6 INFRAESTRUTURA, COLETA E ANÁLISE DE DADOS
A infraestrutura utilizada é deveras diminuta. Trata-se de acesso à internet,
um micro computador pessoal, um software de edição de textos e um software de
planilha eletrônica, de uso do mestrando, além de livros e acesso à biblioteca digital
pergamun. Efetuada a revisão bibliográfica passou-se à coleta dos dados por meio
de acesso à internet. Primeiramente foram obtidos os dados relativos aos PIB dos
Estados Brasileiros, em Reais e em participação no PIB Nacional, nos anos de 2002
a 2012, e os dados referentes ao PIB Nacional, dos Estados, em Reais e em
participação no PIB Nacional, quantidade de habitantes e PIB per capita dos
Estados junto ao banco de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística21.
Em seguida, foram obtidos os dados relativos aos orçamentos estaduais junto
ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro
(SICONFI) 22. Seu banco de dados alcança os anos de 1995 a 2013. Foram
utilizados os dados de 2002 a 2013, e descartados os de 1995 a 2001, em função de
que há uniformidade metodológica e de plano de contas23 apenas de 2002 em
diante. Do SICONFI foram retirados os dados referentes às receitas totais, receitas
correntes, receitas tributárias, receitas de ICMS, receitas referentes às
transferências correntes. Essas informações permitem identificar os recursos totais
que os Estados tiveram. Como os recursos totais englobam recursos correntes e
recursos de capitais, foram utilizados os recursos correntes, visto que os recursos de
capital representam recursos oriundos da exploração do patrimônio dos Estados e
de obtenção de empréstimos, conquanto as receitas correntes identificam os
recursos tributários, tanto próprios quanto oriundos da União. De forma que a
próxima separação foi entre os recursos tributários próprios e os recursos oriundos
das transferências. Essa separação e a identificação da proporção de recursos
próprios e dos recursos de transferências no orçamento dos Estados permitiu o
balizamento do grau de dependência de cada Estado em relação às transferências
da União. A próxima aproximação foi entre o PIB de cada Estado em 2013 e o
volume de arrecadação de ICMS, para comprovar se há relação significativa entre o 21
Os endereços eletrônicos para consulta dos bancos de dados do IBGE constam das referências bibliográficas. 22
O endereço eletrônico da página de acesso ao banco de dados do SICONFI consta das referências bibliográficas. 23
Peça Contábil que identifica e classifica as receitas e despesas.
68
tamanho da economia de cada Estado e o volume de ICMS arrecadado em 2013.
Os dados relativos à arrecadação do ICMS nos Estados foram obtidos junto à
Receita Federal do Brasil, que publica todo ano o estudo: Carga Tributária Brasileira.
A comparação da proporção das receitas do ICMS nos Estados com os recursos
correntes totais complementa a análise da composição das receitas próprias dos
Estados. Cumpre informar que as proporções e aproximações foram efetuadas pela
média das Regiões Geopolíticas Brasileiras para melhor visualização.
Ainda do banco de dados do SICONFI foram obtidos os dados relativos às
despesas totais, despesas correntes, juros e encargos da dívida, despesas de
capital, investimentos, constituição ou aumento de capital de empresas, despesas
com ciência e tecnologia, investimentos em indústrias, educação, saúde, assistência
e previdência social de todos os Estados Brasileiros. Estes dados indicam o perfil
dos gastos dos Estados Brasileiros, o volume de investimentos total, o volume de
investimentos no incentivo à inovação e ao empreendedorismo, pela frequência
destes gastos em relação às receitas. As despesas em serviços próprios de Estados
de Bem Estar: saúde, educação, previdência e assistência social, e sua frequência
em relação às receitas permitem identificar qual o comprometimento dos orçamentos
estaduais com esses serviços. A evolução desses indicadores no período de tempo
analisado permite verificar a tendência do comportamento de cada um deles.
Os valores relativos aos tributos federais arrecadados em cada Estado, nos
anos de 2002 e 2013, obtidos a partir do Portal da Transparência da União 24, foram
somados ao volume de tributos próprios dos Estados orçados nos dados do
SICONFI para obtenção de um indicador da Carga Tributária Total de tributos
federais e estaduais em cada Estado. Os dados relativos aos tributos estaduais
foram obtidos do SICONFI e refletem-se aos valores orçados em função da
uniformidade metodológica dos dados do SICONFI, que não se reflete nos portais da
transparência dos Estados da Federação para o mesmo período. Essa aproximação
permitiu identificar, quando verificada sua proporção em relação ao PIB dos Estados,
a carga tributária relativa verificada nos Estados no período analisado. Quando
calculada a porporção em relação às despesas correntes, permitiu estabelecer uma
relação entre os tributos pagos e as despesas públicas orçadas em cada Estado.
24
Os endereços eletrônicos para consulta dos bancos de dados do Portal da Transparência da União constam das referências bibliográficas.
69
Todos os dados foram obtidos em planilha eletrônica, em formato xls 25, foram
então tratados e padronizados para sua utilização em fórmulas simples de
equivalências percentuais. Uma vez elaborados os indicadores pelo cruzamento dos
dados, foram elaborados tabelas e gráficos para facilitar a visualização e
compreensão. De posse das informações e indicadores levantados pelo cômputo
das variáveis na proporção de receitas, despesas e PIB dos Estados, por região, os
mesmos passam a ser analisados de acordo com o arcabouço teórico referenciado,
comparando-se os indicadores de cada região, de uma mesma região ao longo do
tempo, e ainda com a comparação das médias das regiões com os indicadores do
Estado do Paraná.
25
Cada aplicativo de computador utiliza um formato específico para permitir a conversão por diversos usuários. O formato XLS é o formato padrão de bancos de dados e planilhas do Microsoft Excel.
70
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 A REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS
Como sucedâneo do Pacto Federativo em matéria fiscal, além da repartição
das competências para instituir e arrecadar tributos, a Constituição Federal ainda
estipulou critérios para a repartição das receitas provenientes da arrecadação
tributária. Via de regra, cada ente federativo fica com o produto da arrecadação dos
tributos que instituiu e arrecadou. Porém, o texto constitucional previu algumas
situações em que os entes federados devem partilhar parte da arrecadação de um
tributo inserido em sua competência com outros entes federados. Como explicitado
por Roque Antonio Carrazza “só quem tem autonomia financeira pode ter verdadeira
autonomia política e jurídica” (CARRAZA 2015, p. 609), a Constituição Federal prevê
duas modalidades de atribuições de competência, a tributária relacionada à
faculdade de instituir tributos e a financeira, relacionada ao direito de participar do
produto de sua arrecadação. Ambas as modalidades tem o mesmo objetivo: o de
que os entes federados disponham de fundos com os quais suportar as despesas a
seu encargo, seja por arrecadação própria seja pela participação na arrecadação
dos tributos dos outros entes.
A repartição das Receitas Tributárias está prevista na Constituição Federal de
1988, em seus artigos 157 a159, a qual disciplina quais são os tributos em que há
repartição das receitas e quais são de destinação exclusiva de cada ente federado.
A Lei Complementar 62 de 28 de Dezembro de 1989 estabelece os critérios para o
cálculo dos fundos de participação, e estabelece em seu anexo 1 o percentual
destinado a cada estado. Até o ano de 2013 os incisos I e II do artigo 2º da referida
lei destinavam 15% das receitas partilhadas aos Estados da Região Sul e Sudeste.
O atual texto em vigor desde 01/01/2016 substitui o critério anterior por uma
equação que leva em conta os valores do ano anterior, a inflação, a variação do PIB,
a quantidade de habitantes e o inverso da renda domiciliar per capita:
Lei Complementar n.º 62, de 28 de Dezembro de 1989 Art. 2o Os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), observado o disposto no art. 4o, serão entregues da seguinte forma:
71
I - os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal no FPE a serem aplicados até 31 de dezembro de 2015 são os constantes do Anexo Único desta Lei Complementar; II - a partir de 1º de janeiro de 2016, cada entidade beneficiária receberá valor igual ao que foi distribuído no correspondente decêndio do exercício de 2015, corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro que vier a substituí-lo e pelo percentual equivalente a 75% (setenta e cinco por cento) da variação real do Produto Interno Bruto nacional do ano anterior ao ano considerado para base de cálculo; III - também a partir de 1º de janeiro de 2016, a parcela que superar o montante especificado no inciso II será distribuída proporcionalmente a coeficientes individuais de participação obtidos a partir da combinação de fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, assim definidos: a) o fator representativo da população corresponderá à participação relativa da população da entidade beneficiária na população do País, observados os limites superior e inferior de, respectivamente, 0,07 (sete centésimos) e 0,012 (doze milésimos), que incidirão uma única vez nos cálculos requeridos; b) o fator representativo do inverso da renda domiciliar per capita corresponderá à participação relativa do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária na soma dos inversos da renda domiciliar per capita de todas as entidades. § 1º Em relação à parcela de que trata o inciso III do caput, serão observados os seguintes procedimentos: I - a soma dos fatores representativos da população e a dos fatores representativos do inverso da renda domiciliar per capita deverão ser ambas iguais a 0,5 (cinco décimos), ajustando-se proporcionalmente, para esse efeito, os fatores das entidades beneficiárias; II - o coeficiente individual de participação será a soma dos fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, observados os ajustes previstos nos incisos III e IV deste parágrafo; III - os coeficientes individuais de participação das entidades beneficiárias cujas rendas domiciliares per capita excederem valor de referência correspondente a 72% (setenta e dois por cento) da renda domiciliar per capita nacional serão reduzidos proporcionalmente à razão entre o excesso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária e o valor de referência, observado que nenhuma entidade beneficiária poderá ter coeficiente individual de participação inferior a 0,005 (cinco milésimos); IV - em virtude da aplicação do disposto no inciso III deste parágrafo, os coeficientes individuais de participação de todas as entidades beneficiárias deverão ser ajustados proporcionalmente, de modo que resultem em soma igual a 1 (um). § 2º Caso a soma dos valores a serem distribuídos, nos termos do inciso II do caput, seja igual ou superior ao montante a ser distribuído, a partilha dos recursos será feita exclusivamente de acordo com o referido inciso, ajustando-se proporcionalmente os valores. § 3º Para efeito do disposto neste artigo, serão considerados os valores censitários ou as estimativas mais recentes da população e da renda domiciliar per capita publicados pela entidade federal competente. ANEXO ÚNICO À LEI COMPLEMENTAR N o 62,DE 28 DE DEZEMBRO DE 1989 Acre.................................................................................. 3,421 Amapá................................................................................ 3,412 Amazonas........................................................................... 2,7904 Pará.................................................................................... 6,112
72
Rondônia............................................................................. 2,8156 Roraima .............................................................................. 2,4807 Tocantins ............................................................................ 4,34 Alagoas............................................................................... 4,1601 Bahia .................................................................................. 9,3962 Ceará ................................................................................. 7,3369 Maranhão ........................................................................... 7,2182 Paraíba............................................................................... 4,7889 Pernambuco ...................................................................... 6,9002 Piauí .................................................................................. 4,3214 Rio Grande do Norte .......................................................... 4,1779 Sergipe ............................................................................... .4,1553 Distrito Federal ................................................................... 0,6902 Goiás .................................................................................. 2,8431 Mato Grosso ...................................................................... 2,3079 Mato Grosso do Sul ........................................................... 1,332 Espírito Santo ........................................................... 1,5 Minas Gerais ................................................... 4,4545 Rio de Janeiro ................................................................... 1,5277 São Paulo ............................................................................1,000 Paraná .................................................................................2,8832 Rio Grande do Sul ............................................................. 2,3548 Santa Catarina .................................................................. 1,2798
Conquanto a intenção positivada na Constituição Federal de 1988 fosse a de
promover uma maior descentralização e maior repartição das verbas e competências
tributárias da União para Estados e Municípios, chegando a somar os Estados e
Municípios cerca de 45% de participação na receita pública disponível no início da
década de 90, (TEIXEIRA, 2005), durante o curso daquela década a União
promoveu um esforço reformatório de ajuste fiscal, ampliando em muito sua base
tributária e arrecadação, sobretudo através da figura tributária das contribuições, as
quais ao contrário dos impostos, sujeitos à repartição das receitas tributárias, são
apropriadas integralmente pela União. Essa concentração de competências e
atribuições, notadamente na criação de novas figuras tributárias não partilhadas
enfeixou nas mãos da União a competência para instituir e cobrar tributos que
respondem hoje por quase 70% da Carga Tributária Brasileira (CTB, 2012). Na
composição da participação das receitas tributárias de cada ente federado, verifica-
se que nos anos compreendidos entre 2008 e 2012, as participações na
arrecadação total orbitaram em torno de 70% para a União, 25% para os Estados e
5% para os Municípios, segundo dados disponibilizados pelo Centro de Estudos
Tributários e Aduaneiros da Receita Federal do Brasil, nas publicações Carga
Tributária Brasileira 2012/2013:
73
Quadro 4 - Evolução da Participação dos Entes Federados na arrecadação total de 2008 a 2013
ENTE FEDERATIVO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Governo Federal 69,51% 68,91% 69,03% 70,04% 69,06% 68,92% Governo Estadual 25,36% 25,63% 25,46% 24,44% 25,17% 25,29% Governo Municipal 5,13% 5,46% 5,51% 5,52% 5,77% 5,79% Total da Receita Trib. 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Fonte: dados da pesquisa (2016).
Deste total de receitas percebidas pela União, apenas uma pequena parte é
partilhada e volta aos estados em forma de Fundo de Participação de Estados e
Municípios. O artigo 159 da Constituição Federal determina que a União entregará
48% do total arrecadado com o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos
Industrializados, sendo que destes 21,5% e 22,5%, aos fundos de participação dos
Estados e Municípios respectivamente, e o restante é destinado aos fundos
constitucionais especiais para as Regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste.
Quadro 5 – Impostos Partilhados pela União e percentuais destinados aos fundos de participação de
Estados e Municípios
Tributos em relação à Arrecadação
Ano Base
2013
Imposto de Renda 17,16%
Imposto sobre Produtos Industrializados 2,46%
Total de arrecadação dos Tributos Partilhados 19,62%
Total Partilhado pela União (previsão constitucional de 48%) 9,42%
Fundo de Participação dos Estados 21,50% 4,22%
Fundo de Participação dos Municípios 22,50% 4,41% Fonte: dados da pesquisa (2016).
Essa repartição das receitas adiciona ao montante de receitas públicas
disponíveis aos Estados e Municípios, o percentual de 9,37%, sendo que 4,20% aos
74
Estados e 4,39% aos Municípios. Os Municípios, por sua vez, percebem ainda 25%
do total arrecadado do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS) e 50% do total arrecadado do Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA) pelos Estados, bem como 50% do Imposto Territorial Rural
(ITR)arrecadado pela União.
Quadro 6 – Tributos Estaduais e Federal partilhados com os municípios.
TRIBUTO % arrecadado Partilha Total Partilhado
ICMS
20,93% 25%
5,23%
IPVA
1,68% 50%
0,84%
ITR 0,04% 50% 0,02% Fonte: dados da pesquisa (2016).
De tal sorte, que a disponibilidade das receitas públicas médias para os
Estados e Municípios perfaz o montante, respectivamente, de 23,44% e 16,29% da
carga tributária total.
Quadro 7 – Receita Pública Disponível dos Entes Federados após a repartição das receitas tributárias
ENTE FEDERATIVO ORIGINÁRIO PARTILHADO RECEBIDO FINAL GOVERNO FEDERAL 68,92% 9,44% 59,48% GOVERNO ESTADUAL 25,29% 6,07% 4,22% 23,44% GOVERNO MUNICIPAL 5,79% 0% 10,50% 16,29%
* FUNDOS CONSTITUCIONAIS 0,79% 0,79%
TOTAL 100,00% 100,00% Fonte: dados da pesquisa (2016).
Entretanto, segundo dados do Ministério da Fazenda (PALOS, 2011), quando
analisa-se as responsabilidades financeiras com os serviços públicos, verifica-se
uma evolução inversa, em que os serviços públicos a cargo de Estados e Municípios
apresenta um aumento gradual. Em 1990, os Estados eram responsáveis por 19%
das despesas públicas, enquanto os Municípios eram responsáveis por 4% destas
75
despesas. Já em 2009, os Estados eram responsáveis por 21% e os Municípios por
12% das despesas públicas, o que reflete a contínua transferência de atribuições
onerosas da União para os Estados e Municípios, o que implica em uma tendência
de transferência de serviços públicos e encargos para os entes federados, sem a
equivalente transferência de competência e capacidade tributária equivalente ao
incremento das despesas.
Depreende-se de tais dados, uma tendência de diminuição da capacidade de
investimento de Estados e Municípios, e de concentração das decisões acerca dos
investimentos públicos na esfera Federal de Governo. Os dados fornecidos pelo
Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro permite a
apuração dos resultados do atual sistema de repartição das receitas tributárias nas
contas públicas dos entes federados estaduais desde o ano de 1995 até 2013, bem
como a comparação da participação das transferências constitucionais na receita
líquida dos estados. Permite, também, a comparação da parcela de investimentos,
pela conta gastos de capital, feitos em relação ao volume total de gastos dos
referidos estados.
De acordo com as informações constantes na publicação da Secretaria da
Receita Federal do Brasil: Estudos Tributários – Carga Tributária no Brasil 2012
(Análise por Tributos e Bases de Incidência), a carga tributária no Brasil alcançou o
equivalente a 35,26% do Produto Interno Bruto. Na repartição de tais verbas
tributárias, verifica-se que no ano de 2012, o Governo Federal é responsável por
69,05% da Carga Tributária, enquanto que Estados e Municípios respondem
respectivamente por 25,16% e 5,79%, como visto no Quadro 04.
O Coeficiente dos valores das transferências constitucionais ao Estado do
Paraná, por exemplo, foi equivalente a 2,8832% do Total do Fundo de Participação,
conquanto o estado em 2013 tenha arrecadado o equivalente a 5,27% dos tributos
federais totais arrecadados, devendo ser apontado que as estatísticas da Receita
Federal do Brasil alocam o total de recolhimento de filiais nos estabelecimentos
matrizes, o que explica a grande participação do Distrito Federal no total da
arrecadação federal (R$ 78.135.278.212,00), pois ali se encontram as matrizes de
todas as empresas estatais, como Petrobrás, Caixa Econômica Federal e Banco do
Brasil.
No mesmo período de 2013, o valor total das transferências de recursos para
o Estado do Paraná e seus municípios alcançou o total de R$ 13.383.123.741,66,
76
sendo R$ 4.394.746.699,07 para o Governo Estadual e R$ 8.988.377.042,59 para
os municípios paranaenses, segundo os dados constantes no portal da
transparência, enquanto a arrecadação de tributos federais, excluídos os valores
recolhidos à Previdência Social importaram em R$ 40.486.353.960,00. A Lei de
Diretrizes Orçamentárias, por sua vez, orçou um investimento federal no Estado do
Paraná na ordem de R$ 4.800.000.000,00.
4.2 – A EVOLUÇÃO DO PRODUTO INTERNO BRUTO DOS ESTADOS.
O Brasil é formado indissoluvelmente pela União, Estados Membros, Distrito
Federal e Municípios. Apresenta agudas desigualdades econômicas e sociais entre
as suas regiões. A demonstração da participação dos Estados no PIB nacional
ilustra essa afirmação. Apesar do marco constitucional igualitário para todos os
Estados, ou quiçá em função dessa igualdade de deveres sociais dos Estados
Brasileiros, essas diferenças de desenvolvimento econômico refletem-se em todas
as áreas, desde o acesso a serviços associados ao modelo de Estado de Bem Estar
Social, até o nível de consumo dos cidadãos dos diversos estados da Federação
Brasileira. Durante o período analisado, verificou-se que à exceção dos estados da
Região Centro-oeste, houve apenas uma pequena alteração na participação dos
Estados no PIB Nacional. Essas diferenças evidenciam-se de forma mais clara
quando são verificados os dados relativos ao PIB per capita de cada um dos
Estados e a média das regiões geopolíticas do Brasil, como percebe-se com os
quadros 08 e 09, que reproduzem o conteúdo da publicação Contas Regionais do
Brasil 2012 do IBGE:
77
Quadro 08 – série histórica da participação dos Estados e Distrito Federal no PIB Nacional.
Grandes Regiões e
Unidades da Federação
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Norte 4,7 4,8 4,9 5,0 5,1 5,0 5,1 5,0 5,3 5,4 5,3 Rondônia 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7
Acre 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Amazonas 1,5 1,5 1,6 1,6 1,7 1,6 1,5 1,5 1,6 1,6 1,5 Roraima 0,2 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Pará 1,7 1,8 1,8 1,8 1,9 1,9 1,9 1,8 2,1 2,1 2,1 Amapá 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Tocantins 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 0,4
Nordeste 13,0 12,8 12,7 13,1 13,1 13,1 13,1 13,5 13,5 13,4 13,6 Maranhão 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,3 1,2 1,2 1,3 1,3
Piauí 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Ceará 2,0 1,9 1,9 1,9 2,0 1,9 2,0 2,0 2,1 2,1 2,1
Rio Grande do Norte 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9
Paraíba 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,8 0,9 0,9 Pernambuco 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,4 2,5 2,5 2,7
Alagoas 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 Sergipe 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Bahia 4,1 4,0 4,1 4,2 4,1 4,1 4,0 4,2 4,1 3,9 3,8
Sudeste 56,7 55,8 55,8 56,5 56,8 56,4 56,0 55,3 55,4 55,4 55,2 Minas Gerais 8,6 8,8 9,1 9,0 9,1 9,1 9,3 8,9 9,3 9,3 9,2 Espírito Santo 1,8 1,8 2,1 2,2 2,2 2,3 2,3 2,1 2,2 2,4 2,4 Rio de Janeiro 11,6 11,1 11,5 11,5 11,6 11,2 11,3 10,9 10,8 11,2 11,5
São Paulo 34,6 34,1 33,1 33,9 33,9 33,9 33,1 33,5 33,1 32,6 32,1
Sul 16,9 17,7 17,4 16,6 16,3 16,6 16,6 16,5 16,5 16,2 16,2 Paraná 6,0 6,4 6,3 5,9 5,8 6,1 5,9 5,9 5,8 5,8 5,8
Santa Catarina 3,8 3,9 4,0 4,0 3,9 3,9 4,1 4,0 4,0 4,1 4,0 Rio Grande do Sul 7,1 7,3 7,1 6,7 6,6 6,6 6,6 6,7 6,7 6,4 6,3
Centro -Oeste 8,8 9,0 9,1 8,9 8,7 8,9 9,2 9,6 9,3 9,6 9,8 Mato Grosso do
Sul 1,0 1,1 1,1 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 Mato Grosso 1,4 1,6 1,9 1,7 1,5 1,6 1,8 1,8 1,6 1,7 1,8
Goiás 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,5 2,5 2,6 2,6 2,7 2,8 Distrito Federal 3,8 3,7 3,6 3,8 3,8 3,8 3,9 4,1 4,0 4,0 3,9
Fonte: Fonte: Dados da pesquisa (2016).
78
Quadro 09 – PIB em Reais dos Estados e Distrito Federal entre 2002 e 2012
Grandes Regiões
e Unidades da Federação
Produto Interno Bruto (1 000 000 R$)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 1.477.822 1.699.948 1.941.498 2.147.239 2.369.484 2.661.345 3.032.203 3.239.404 3.770.085 4.143.013 4.392.094
Norte 69.310 81.200 96.012 106.442 119.993 133.578 154.703 163.208 201.511 223.538 231.383
Rondônia 7.780 9.751 11.260 12.884 13.107 15.003 17.888 20.236 23.561 27.839 29.362
Acre 2.868 3.305 3.940 4.483 4.835 5.761 6.730 7.386 8.477 8.794 9.629
Amazonas 21.791 24.977 30.314 33.352 39.157 42.023 46.823 49.614 59.779 64.555 64.120
Roraima 2.313 2.737 2.811 3.179 3.660 4.169 4.889 5.593 6.341 6.951 7.314
Pará 25.659 29.755 35.563 39.121 44.370 49.507 58.519 58.402 77.848 88.371 91.009
Amapá 3.292 3.434 3.846 4.361 5.260 6.022 6.765 7.404 8.266 8.968 10.420
Tocantins 5.607 7.241 8.278 9.061 9.605 11.094 13.090 14.571 17.240 18.059 19.530
Nordeste 191.592 217.037 247.043 280.545 311.104 34 7.797 397.500 437.720 507.502 555.325 595.382
Maranhão 15.449 18.483 21.605 25.335 28.620 31.606 38.486 39.855 45.256 52.187 58.820
Piauí 7.425 8.777 9.817 11.129 12.788 14.136 16.760 19.033 22.060 24.607 25.721
Ceará 28.896 32.565 36.866 40.935 46.303 50.331 60.099 65.704 77.865 87.982 90.132 Rio Grande
do Norte 12.198 13.515 15.580 17.870 20.555 22.926 25.481 27.905 32.339 36.103 39.544
Paraíba 12.434 14.158 15.022 16.869 19.951 22.202 25.697 28.719 31.947 35.444 38.731
Pernambuco 35.251 39.308 44.011 49.922 55.493 62.256 70.441 78.428 95.187 104.394 117.340
Alagoas 9.812 11.210 12.891 14.139 15.748 17.793 19.477 21.235 24.575 28.540 29.545
Sergipe 9.454 10.874 12.167 13.427 15.124 16.896 19.552 19.767 23.932 26.199 27.823
Bahia 60.672 68.147 79.083 90.919 96.521 109.652 121.507 137.075 154.340 159.869 167.727
Sudeste 837.646 947.748 1.083.975 1.213.863 1.345.5 13 1.501.185 1.698.588 1.792.049 2.088.221 2.295.690 2.424.005
Minas Gerais 127.782 148.823 177.325 192.639 214.754 241.293 282.521 287.055 351.381 386.156 403.551 Espírito Santo 26.756 31.064 40.217 47.223 52.778 60.340 69.870 66.763 82.122 97.693 107.329 Rio de Janeiro 171.372 188.015 222.945 247.018 275.327 296.768 343.182 353.878 407.123 462.376 504.221
São Paulo 511.736 579.847 643.487 726.984 802.655 902.784 1.003.015 1.084.353 1.247.596 1.349.465 1.408.904
Sul 249.626 300.859 337.657 356.211 386.588 442.820 502.040 535.662 622.255 672.049 710.860
Paraná 88.407 109.459 122.434 126.677 136.615 161.582 179.263 189.992 217.290 239.366 255.927 Santa
Catarina 55.732 66.849 77.393 85.316 93.147 104.623 123.282 129.806 152.482 169.050 177.276 Rio Grande
do Sul 105.487 124.551 137.831 144.218 156.827 176.615 199.494 215.864 252.483 263.633 277.658
Centro-Oeste 129.649 153.104 176.811 190.178 206.284 235.964 279.372 310.765 350.596 396.411 430.463
Mato Grosso do Sul 15.154 19.274 21.105 21.651 24.341 28.121 33.143 36.368 43.514 49.242 54.471
Mato Grosso 20.941 27.889 36.961 37.466 35.258 42.687 53.386 57.294 59.600 71.418 80.830
Goiás 37.416 42.836 48.021 50.534 57.057 65.210 75.271 85.615 97.576 111.269 123.926 Distrito Federal 56.138 63.105 70.724 80.527 89.629 99.946 117.572 131.487 149.906 164.482 171.236
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
79
Essas desigualdades ficam evidentes ao compararmos a série histórica da
participação dos Estados brasileiros na composição do PIB nacional. Passando ao
largo por ora da discussão da natureza do pacto federativo fiscal, se solidário ou
não, as participações relativas dos Estados e regiões brasileiras, no período de 2002
a 2013 permaneceu praticamente inalterado, com pouca variação no peso dos
Estados. No período analisado, a região norte passou de 4,7% a 5,5%, um aumento
equivalente a 0,7% do PIB nacional. A região nordeste variou de 13,0% a 13,6% do
PIB nacional, depois de dois anos consecutivos de perda de participação em 2003 e
2004. A alta mais pronunciada foi da região centro-oeste, que passou de 8,8% para
9,8% em 2012, aumentando sua importância relativa no equivalente a 1% do PIB.
Entretanto, no ano de 2013 sofreu nova retração (já havia sofrido nos anos de 2005
e 2006) para 9,12% do PIB. Essas posições relativas de aumento na economia
nacional das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste refletem-se na diminuição do
peso das Regiões Sul e Sudeste, que passaram de 16,9% e 56,7% para 16,52% e
55,27% do PIB respectivamente.
O indicador mais eloquente das desigualdades econômicas entre as regiões
do Brasil entretanto, é o Produto Interno Bruto per capita. Ele demonstra que não
obstante o modelo federativo adotado no Brasil, ele não foi efetivo para, desde que
foi implantado na Constituição Federal de 1988 já há quase trinta anos, diminuir de
forma significativa as desigualdades econômicas. Ao comparar-se as Regiões Norte
e Centro-Oeste por exemplo, com populações de números semelhantes, verifica-se
que a renda per capita da população da Região Centro-Oeste equivale a quase o
dobro da Região Norte. E muito embora a Região Norte tenha números relativos à
participação de receitas tributárias próprias em média piores que os da Região
Nordeste, é esta quem concentra as piores médias de renda per capita do país. O
Quadro 10, reproduz o conteúdo da publicação Contas Regionais do Brasil 2013 do
IBGE, e permite a comparação do produto interno bruto total e em percentual, bem
como o produto interno bruto per capita, do Brasil e de seus Estados Membros,
desde 2002 e até o ano de 2013, sintetizando as informações:
.
80
Quadro 10 – PIB em Reais e em participação percentual, população residente e PIB per capita dos
Estados e do Distrito Federal para o ano de 2013.
Grandes Regiões Produto Interno Bruto
População Produto Interno
e Unidades residente Bruto
da Federação 1.000.000 R$ % (1.000 hab.)(1) per capita R$
Brasil 5.316.454 100,0 201.033 26.445,72 NORTE 292.342 5,50 16.983 17.213,30 Rondônia 31.092 0,58 1.728 17.990,69
Acre 11.440 0,22 776 14.733,50
Amazonas 83.293 1,57 3.808 21.873,65
Roraima 9.027 0,17 488 18.495,80
Pará 120.949 2,27 7.970 15.176,18
Amapá 12.762 0,24 735 17.363,82
Tocantins 23.778 0,45 1.478 16.086,37 NORDESTE 722.809 13,60 55.795 12.954,80 Maranhão 67.593 1,27 6.794 9.948,47
Piauí 31.240 0,59 3.184 9.811,04
Ceará 108.796 2,05 8.779 12.393,39
Rio Grande do Norte 51.446 0,97 3.374 15.247,87
Paraíba 46.325 0,87 3.914 11.834,54
Pernambuco 140.728 2,65 9.209 15.282,28
Alagoas 37.223 0,70 3.301 11.276,59
Sergipe 35.193 0,66 2.196 16.028,28
Bahia 204.265 3,84 15.044 13.577,74
SUDESTE 2.938.539 55,27 84.466 34.789,78 Minas Gerais 486.955 9,16 20.593 23.646,21
Espírito Santo 117.043 2,20 3.839 30.484,96
Rio de Janeiro 626.320 11,78 16.369 38.262,13
São Paulo 1.708.221 32,13 43.664 39.122,26
SUL 878.150 16,52 28.796 30.495,79 Paraná 332.837 6,26 10.997 30.264,90
Santa Catarina 214.217 4,03 6.634 32.289,58
Rio Grande do Sul 331.095 6,23 11.164 29.657,28
CENTRO-OESTE 484.615 9,12 14.993 32.322,31 Mato Grosso do Sul 69.118 1,30 2.587 26.714,57
Mato Grosso 89.124 1,68 3.182 28.007,75
Goiás 151.010 2,84 6.434 23.470,48
Distrito Federal 175.363 3,30 2.790 62.859,43 Fonte: Dados da pesquisa (2016).
4.3 OS ORÇAMENTOS FISCAIS DOS ESTADOS
A União, através do Tesouro Nacional, mantém um banco de dados com as
informações da execução orçamentária dos Estados Membros, denominado Sistema
de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI), desde
81
199526. Esse banco de dados reúne um resumo de todos os ingressos e saídas de
dinheiro nos entes estaduais, de acordo com o plano de contas e demais
determinações constantes na Lei 4.320 de 1964, que Estatui Normas Gerais de
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Igualmente estão disponíveis as
informações relativas à arrecadação anual de tributos federais em cada uma das
unidades da federação desde 2000 e até 2015. No cálculo dos valores arrecadados
foram excluídos pelo Tesouro Nacional os valores recolhidos à previdência social,
compondo-se da soma dos tributos federais excetuando-se as contribuições sociais
para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Importante ressaltar, que a contabilidade pública adota o regime de caixa (Lei
4.320/64), ou seja, não são contabilizadas as disponibilidades e obrigações jurídicas,
mas apenas as disponibilidades e obrigações efetivas. Em outras palavras, não
compõe as demonstrações os valores a receber e a pagar futuramente. Isso porque
ao ente público somente é possível efetuar uma despesa após os recursos
necessários à mesma estarem disponíveis, e também por conta de que os seus
ingressos de recursos, muito embora estimáveis utilizando-se projeções que levem
em conta a previsão de aumento ou retração do PIB, são incertas e não dependem
de nenhuma ação estatal específica. Aos governos, ao contrário da iniciativa
privada, não é possível projetar um aumento da atividade e consequentemente um
aumento do faturamento. Os entes públicos estão adstritos à arrecadação tributária,
e qualquer contingenciamento de caixa somente é possível na conta das despesas.
Os governos não tem controle sobre os ingressos de recursos, mas tão somente no
seu dispêndio. Por conta disso que a peça contábil por excelência da administração
pública é o orçamento e os relatórios de execução orçamentárias, que acompanham
a um tempo se as previsões de ingresso de recursos atenderam ao orçado, e em
vista destas informações fazem o ajuste necessário nas saídas de caixa.
Constam do SICONFI os dados relativos aos ingressos de recursos,
classificados em dois grandes grupos: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
Receitas correntes são recursos oriundos da atividade tributária do Estado,
englobando receitas advindas dos tributos da competência do próprio ente (Receitas 26
Para a presente dissertação foram utilizados os dados disponíveis no SICONFI desde o ano de 1995 e até o ano de 2013. Entretanto a tabulação dos mesmos foi efetuada observando a série histórica iniciada em 2002 e até o ano de 2003, em razão de diferenças metodológicas e do plano de contas adotado pelos Estados Federados nos anos de 1995 a 2001.
82
Tributárias), e receitas oriundas da Repartição das Receitas Tributárias
(Transferências Correntes). Conquanto Municípios recebem transferências tanto da
União quanto dos Estados, estes recebem transferências apenas da União. As
Receitas de Capital por sua vez, representam os recursos oriundos de operações
financeiras, ou da exploração do patrimônio do Estado. Compõem as Receitas de
Capital ainda convênios que os Estados fazem com a União para a manutenção de
serviços ou investimento compartilhados. Essas informações podem ser cruzadas
com os dados relativos à arrecadação de tributos federais nos Estados.
Dentre as receitas tributárias próprias dos Estados, a rubrica com a
arrecadação mais importante é a relativa ao Imposto sobre a Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS). O ICMS é um imposto incidente sobre o valor
agregado em cada fase da operação de industrialização ou comércio de bens. É o
tributo que tem o maior volume individual de arrecadação. Dados constantes da
Carga Tributária no Brasil 2013 (Análise por Tributo e Bases de Incidência)
divulgados pelo Ministério da Fazenda demonstram que em 2013 o ICMS arrecadou
em todos os Estados e no distrito Federal o valor de 327.368.82 (R$ em milhões),
equivalentes a 7,45% do PIB e 25,17% da carga tributária total. O ICMS é a principal
fonte de recursos próprios dos Estados Federados, e é um tributo vinculado a
atividade econômica, incidindo sobre produtos e serviços de transporte
intermunicipal e interestadual, de distribuição de energia elétrica e comunicações,
prestando-se como parâmetro de aferição da atividade econômica dos Estados.
A relação entre o ICMS e a atividade econômica pode ser demonstrada
comparando-se os dados relativos ao PIB dos Estados e o volume total de
arrecadação do ICMS. Nos dados de 2013 verifica-se uma proximidade significativa
entre a posição dos Estados em uma classificação que leva em conta o tamanho do
PIB, e a sua posição quando classificados de acordo com a arrecadação total do
ICMS, como demonstrado no Quadro 11:
83
Quadro 11 – Comparação do PIB estadual e a arrecadação de ICMS nos Estados.
ESTADO PIB ESTADO ICMS São Paulo 1.708.221.000.000 São Paulo 112.702.386.732,09 Rio de Janeiro 626.320.000.000 Minas Gerais 35.244.662.007,75 Minas Gerais 486.955.000.000 Rio de Janeiro 33.483.292.024,99 Paraná 332.837.000.000 Rio Grande do Sul 23.497.323.275,69 Rio Grande do Sul 331.095.000.000 Paraná 20.725.794.220,02 Santa Catarina 214.217.000.000 Bahia 15.682.057.758,24 Bahia 204.265.000.000 Santa Catarina 13.939.666.072,14 Distrito Federal 175.363.000.000 Goiás 11.828.015.179,66 Goiás 151.010.000.000 Pernambuco 11.543.355.297,32 Pernambuco 140.728.000.000 Espírito Santo 8.605.920.353,96 Pará 120.949.000.000 Ceará 8.565.578.586,25 Espírito Santo 117.043.000.000 Pará 7.684.241.280,01 Ceará 108.796.000.000 Mato Grosso 7.578.054.569,89 Mato Grosso 89.124.000.000 Amazonas 7.425.753.698,97 Amazonas 83.293.000.000 Mato Grosso do Sul 6.239.509.704,74 Mato Grosso do Sul 69.118.000.000 Distrito Federal 6.174.900.779,79 Maranhão 67.593.000.000 Maranhão 4.345.797.509,03 Rio Grande do Norte 51.446.000.000 Rio Grande do Norte 3.936.626.409,92 Paraíba 46.325.000.000 Paraíba 3.853.739.764,76 Alagoas 37.223.000.000 Alagoas 2.745.420.477,04 Sergipe 35.193.000.000 Rondônia 2.669.575.227,83 Piauí 31.240.000.000 Piauí 2.658.793.241,37 Rondônia 31.092.000.000 Sergipe 2.500.900.371,50 Tocantins 23.778.000.000 Tocantins 1.660.021.503,62 Amapá 12.762.000.000 Acre 789.110.800,53 Acre 11.440.000.000 Amapá 784.483.253,11 Roraima 9.027.000.000 Roraima 518.179.095,16 Fonte: Dados da pesquisa (2016).
De onde se percebe a relação existente entre as atribuições de competências
tributárias, de repartição das receitas tributárias federais, o tamanho da economia
dos estados e a sua capacidade de financiamento próprio. Em outras palavras, é
possível estabelecer uma aproximação entre uma parte do arcabouço das
instituições brasileiras, mais precisamente o pacto federativo em matéria fiscal, e o
tamanho das economias subnacionais, sua evolução e participação no PIB nacional.
A partir dessas informações preliminares pode-se efetuar comparações entre as
fontes de financiamento dos estados da federação e a natureza de suas despesas, a
fim de verificarem-se se essas instituições tem uma maior aproximação com
instituições inibidoras ou ensejadoras de crescimento econômico.
Outra comparação indica o total da participação do ICMS e das transferências
correntes nas Receitas Correntes Líquidas. As transferências correntes líquidas
englobam o volume total de transferências da União. Assim, além das chamadas
transferências constitucionais, decorrentes da repartição das receitas tributárias
84
previstas na constituição, as transferências correntes ainda englobam as
transferências voluntárias, que são transferências relativas às obras e aos
convênios. Essa comparação permite demonstrar o quanto a atividade econômica
de cada ente federativo influencia o seu volume de receitas, servindo de parâmetro
para demonstrar o grau de independência econômica em relação ao Governo da
União. Efetuando-se a análise por região verifica-se que a região em que é maior a
participação das transferências da União nas receitas correntes é a região Norte,
seguida pela Região Nordeste. A menor participação é a verificada na Região
Sudeste. No ano de 2013, a participação relativa das transferências da União dos
orçamentos estaduais da Região Centro Oeste atingiu um nível ligeiramente menor
do que a Região Sul, ambos na casa de 19%. Da série histórica de 2002 a 201327 foi
a única a apresentar acentuada alteração de perfil entre os anos de 2002 e 2003,
como verifica-se no Gráfico 01:
Gráfico 01 – Participação das Transferências correntes no total das Receitas Correntes por
Região.
Fonte: Dados da Pesquisa (2016)
A comparação foi efetuada pela divisão do Brasil em regiões geopolíticas,
para permitir a visualização dos dados em sua série histórica. Estados membros de
cada uma das regiões podem apresentar dados e indicadores fora da curva de sua
27
Os dados do SICONFI anteriores a 2002 apresentam diferença metodológica de classificação dos planos de contas. Somente a partir de 2002 é que há consistência entre os indicadores utilizados na presente pesquisa.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
85
região geopolítica. É o caso do Estado de Pernambuco, por exemplo, que em toda a
série histórica apresenta indicadores de participação das transferências correntes no
total das despesas correntes, menor que a média da Região Nordeste, orbitando em
valores entre a faixa de 30% a 35%, alcançando em 2013 o percentual de 35,67%,
bem como dos Estados de Minas Gerais e Espírito Santo na Região Sudeste. Minas
Gerais apresenta ao longo da série histórica uma dependência das transferências
correntes superior ao dobro da verificada nos Estados de São Paulo e Rio de
Janeiro, alcançando 19,29% em 2013 (observando-se que tratam-se das duas
maiores economias estaduais do país), orbitando em valores próximos ao
encontrado na Região Sul, conquanto o Espírito Santo em 2013 alcançou o
percentual de 27,17% de dependência das transferências correntes, valores mais
próximos das médias encontradas na Região Nordeste.
Por sua vez, a Região Sudeste apresenta a maior autonomia entre as regiões
brasileiras, verificando-se que a participação da arrecadação própria em geral e do
ICMS em particular nas receitas correntes mantêm-se na faixa em torno de 60%. Em
seguida nessa ordem de classificação a Região Sul apresenta a segunda maior
participação de ICMS nas Receitas Correntes, seguida das Regiões Centro-Oeste,
Nordeste e Norte. Conquanto a Região Centro-Oeste tenha obtido significativa
diminuição da dependência em relação às transferências da União, quanto se
analisa a evolução de suas receitas próprias não se encontra um paralelo. Verifica-
se portanto que a diminuição relativa da participação das transferências correntes
não foi decorrência somente do discreto aumento na arrecadação própria, e sim de
um aumento relativo da importância das Receitas de Capital.
No período, a Região Centro-Oeste passou de 44,41% de participação do
ICMS no total de receitas em 2002 para 48,06% em 2013. A Região Nordeste
passou de 40,90% para 42,86%. A região Norte de 35,98% para 37,19%. As Regiões
Sul e Sudeste passaram de 58,92% e 63,82% para 58,85% e 61,07%
respectivamente no período de 2002 a 2013, como verifica-se no Gráfico 02:
86
Gráfico 02 – Participação do ICMS no total das Receitas Correntes por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Os dados demonstram que as Regiões Norte e Nordeste apresentam maior
dependência de recursos oriundos da repartição das receitas tributárias efetuado
pelo Governo Central. Dada a concentração da maioria das competências tributárias
e da maior parte das receitas públicas disponíveis sob a tutela da União, estes
dados preliminares sugerem que ao par da centralização governamental como a
definida por TOCQUEVILLE (2005) a estrutura de repartição dessas receitas
públicas disponíveis refletem um cunho de maior centralização administrativa
também. Porém cumpre ainda a análise dessas características e sua influência sob
o enfoque de instituições política e economicamente inclusivas e de instituições
corporativistas.
Igualmente demonstram que no período analisado, não houve grandes
alterações na composição das fontes de recursos das regiões, com a exceção da
Região Centro-Oeste que teve aumentos nas participações do ICMS e das outras
receitas, notadamente as de capital, no total de seus recursos. Adotando-se o ICMS
como parâmetro da atividade econômica, pela significativa relação do seu volume de
arrecadação e o PIB dos Estados, verifica-se nessa primeira análise uma curva
ascendente da participação dos recursos oriundos do ICMS pequena nas Regiões
Norte e Nordeste durante o período analisado, não tendo esses Estados (analisados
no conjunto das regiões) diminuído de forma equivalente à Região Centro Oeste a
0,00%
10,00%
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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
87
dependência dos recursos transferidos da União oriundos da Repartição das
Receitas Tributárias. Essas aproximações são melhor visualizadas nos gráficos 03 e
04, que demonstram a composição das receitas correntes totais dos Estados,
agrupados por Região, nos anos de 2002 e 2012 respectivamente:
Gráfico 03 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das Receitas
Correntes por Região para o ano de 2002
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
0%
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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
OUTRAS
T CORR
ICMS
88
Gráfico 04 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das Receitas
Correntes por Região para o ano de 2013
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Essa participação de recursos oriundos de transferências, para além de
indicar o grau de dependência dos orçamentos, pode indicar também o grau de
autonomia e pluralismo políticos, como definidos por Acemoglu e Robinson (2012),
ou, nos termos de Tocqueville (2005) o grau de centralização administrativa. Para
ambas as definições (pluralismo político e descentralização administrativa), quanto
mais as instituições permitirem às sociedades locais se autogerirem, mais inclusivas
elas serão, e mais propícias a incentivar o desenvolvimento. Todavia, para além de
se verificar quanto das receitas dos Estados provem de transferências da União,
para se verificar o grau de autonomia também é necessário verificar-se a
capacidade de investimento autóctone os Estados possuem. Para isso, cumpre
analisar, do total de receitas dos Estados, quanto é investido.
Analisados os gastos em investimento próprio dos entes subnacionais,
verifica-se que com exceção das regiões Centro Oeste e Sudeste, todas as demais
regiões tiveram uma diminuição de suas despesas de capital28. Porém a região
Sudeste, mesmo ao par da majoração verificada, foi a região que relativamente às
28
Não é possível mensurar-se a influência das diversas obras públicas levadas a efeito para a preparação da Copa do Mundo de Futebol da FIFA, pela ausência de serem contabilizados em rubricas próprias nas tabulações de dados do SICONFI.
0%
10%
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100%
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
OUTRAS
T CORR
ICMS
89
receitas totais menos investiu no ano de 2013, alcançando o patamar de 7,07%,
sendo o mais baixo investimento entre todas as regiões. Em ordem crescente
seguem a Região Sul, a Região Norte, Centro-Oeste e por fim a Região Nordeste,
que foi a que mais investiu em 2013, alcançando 10,72%, como verifica-se no
Gráfico 05:
Gráfico 05 – Percentual das receitas correntes despendidas em investimentos por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Entretanto, o que verifica-se das séries históricas é uma tendência de
diminuição dos investimentos em relação às receitas dos Estados, o que denota
uma diminuição de suas capacidades de investimento, e por conseguinte, da
discricionariedade de seus governantes de realizarem projetos endógenos.
Na dicotomia entre instituições que protegem interesses corporativos,
entendidos como aquelas que elegem a coordenação e o controle da atividade
econômica por parte do Estado e a manutenção de interesses de categorias com
forte poder de pressão política em detrimento de uma atuação que incentive a
inovação e o empreendedorismo (PHELPS 2013), é necessário ainda avaliar,
mesmo que perfunctoriamente, o perfil dos gastos de custeio dos entes
subnacionais. Para efeitos de comparação, foram identificados os gastos anuais de
todos os entes subnacionais com o serviço de suas dívidas, os gastos anuais com
serviços públicos relacionados ao modelo de Estado de Bem Estar Social,
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
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20,00%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
90
compreendendo o conjunto de gastos com educação, saúde, e com assistência e
previdência social e sua relação com as receitas correntes. Igualmente foram
analisados os dados relativos aos gastos com ciência e tecnologia, no fomento à
atividade industrial e no aumento ou constituição de capital de empresas por parte
dos Estados.
Muito embora o marco constitucional determine a aplicação obrigatória de
15% das receitas em investimentos em saúde e 25% em educação, caracterizando o
Brasil como um país cujo modelo de Estado seja classificado segundo Phelps (2013)
como relativamente corporativista, as escolhas dos Estados, mesmo na
demonstrada baixa discricionariedade nos gastos e investimentos públicos, podem
indicar as tendências do pacto federativo relativamente a sua natureza institucional,
se facilitadora ou inibidora do crescimento econômico (NORTH, 1990), mesmo em
uma economia marcada pela regulação do mercado pelo Estado e uma orientação
de proteção de interesses corporativos. Em uma economia caracterizada pelo baixo
índice de poupança privada, cumpre ainda analisar o impacto da rolagem das
dívidas dos Estados, notadamente com a União, em seus orçamentos anuais.
Comparando o pagamento dos juros em relação às transferências correntes,
verifica-se que em 2013, a Região Norte teve o menor volume de pagamento de
juros em relação às receitas, comprometendo apenas 1,49% ante os 2,73% de
2002. A Região Sudeste tem o maior comprometimento de receitas com pagamento
de juros, na ordem de 4,55% em 2013, mesmo assim reduzindo o percentual, que
em 2002 era de 6,64%. Nesse período a Região Centro Oeste reduziu a participação
do pagamento de juros de 4,16% em 2002 para 2,81% em 2013. A Região Nordeste
teve a maior queda na proporção das receitas destinadas aos juros, passando de
4,69% (era em 2002 a segunda região mais endividada) para 1,84%. A Região Sul
por sua vez passou de 3,90% para 2,93% de seus recursos correntes destinados ao
pagamento dos juros da dívida, como demonstrado no Gráfico 06:
91
Gráfico 06 – Percentual das receitas correntes despendidas em pagamento de juros por
Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Os serviços de Educação, Saúde, Previdência e Assistência Social, previstos
na Constituição Federal, são serviços próprios de Estados que adotam o modelo de
Bem Estar Social (relativamente corporativistas segundo Phelps,[2013]). Sua
participação em relação às receitas correntes dos Estados, permite definir o impacto
desses serviços nas contas públicas subnacionais, bem como, quando comparados
com as transferências correntes, identificar a maior ou menor independência dos
Estados no cumprimento de serviços garantidos constitucionalmente aos cidadãos.
Para fim de análise, foram computados conjuntamente os dispêndios em saúde,
educação e assistência e previdência social. Verifica-se dos dados catalogados que
as regiões Sul e Sudeste tinham os índices mais baixos de gastos com serviços de
saúde, educação, assistência e previdência no início da série, 36,16% e 35,54%
respectivamente. Contudo, essa participação foi gradualmente elevada, fazendo
com que as duas Regiões atingissem as duas maiores participações desses
serviços relativamente às receitas correntes, 41,31% e 41,39%. Contudo, somente
as regiões Centro-Oeste e Nordeste viram diminuir essa participação, de 43,97% e
41,31% passaram a 38,20% e 38,82%. A Região Norte permaneceu mais estável,
com aumento de 37,42% a 38,82% de 2002 a 2013. Essas informações podem ser
melhor visualizadas no Gráfico 07:
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
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7,00%
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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
92
Gráfico 07 – Percentual das receitas correntes despendidas nos serviços de Educação,
Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Contudo, quando se verificam as fontes de financiamento desses serviços,
novamente se evidenciam discrepâncias entre as regiões geopolíticas do Brasil.
Enquanto as Regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste investem nos serviços de Bem
Estar Social valores muito superiores às transferências correntes recebidas da
União, as Regiões Norte e Nordeste investiram em 2013 respectivamente 87,35% e
98,87% de suas transferências correntes. Cruzando tais indicadores com os
relativos à dependência dos Estados em relação às transferência correntes oriundas
da União, verifica-se que além de tais transferências serem a principal e mais
importante fonte de recursos públicos dos Estados das Regiões Norte e Nordeste,
elas são praticamente inteiramente utilizadas para a manutenção dos serviços de
saúde, educação, assistência e previdência social. Enquanto as Regiões Sul,
Sudeste e Centro-Oeste investem além de valores equivalentes aos recebidos da
União, valores equivalentes ou superiores oriundos de recursos próprios para a
manutenção dos serviços associados aos Estados de Bem Estar Social, as demais
regiões não demonstram autonomia financeira para a manutenção desses mesmos
serviços, dependendo das transferências correntes, sendo seus gastos com estes
serviços inferiores ao volume transferido pela União, conforme se verifica no Gráfico
08, que identifica a proporção entre as despesas sob as rubricas de educação,
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
93
saúde, assistência social e previdência social e as transferências correntes, por
região, e pelo Quadro 12, que traz as mesmas informações em números:
Gráfico 08 – Percentual das transferências correntes despendidas nos serviços de Educação,
Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Quadro 12 – Comparação do Volume de gastos em serviços de Bem Estar Social em relação
às transferências correntes
REGIÃO 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2013 CO Total 128,64% 178,65% 168,89% 160,21% 177,18% 187,64% 198,98% NE Total 101,52% 110,34% 97,37% 88,90% 100,44% 98,35% 98,87% NO Total 75,26% 75,00% 73,93% 69,95% 78,19% 81,91% 87,35% SE Total 330,34% 249,94% 229,23% 250,42% 309,75% 339,49% 347,44% SU Total 180,84% 192,23% 198,72% 170,48% 197,85% 235,80% 207,31%
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
De toda sorte, em todas as regiões os percentuais de gastos em serviços de
bem estar social alcançam quase a metade do orçamento dos Estados. Situação
inversa ocorre com os investimentos em ciência e tecnologia. Em toda a séria
histórica objeto da análise, e para quase todas as regiões, os gastos em ciência e
tecnologia foram inferiores a 1%. , A Região Sul, que em 2002 investia 0,67% dos
recursos correntes em ciência e tecnologia, passou a 0,38% em 2013. A Região
Sudeste manteve um investimento estável, passando de 0,73% para 0,71%. A
Região Centro-Oeste foi a que apresentou o maior crescimento, passando de 0,16%
0,00%
50,00%
100,00%
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400,00%
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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
94
para 0,78%. As regiões Norte e Nordeste passaram de 0,14% e 0,20% para 0,31% e
0,36% respectivamente, como constante no Gráfico 09:
Gráfico 09 – Percentual das receitas correntes despendidas em Ciência e Tecnologia por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
O baixo investimento em ciência e tecnologia na maioria das regiões do país
demonstra que não é uma ação prioritária, bem como evidencia um cenário de
indiferença em relação à inovação.
Todavia, mesmo uma interpretação preliminar indica que esse perfil de gastos
públicos aproxima as instituições do pacto federativo fiscal e o marco constitucional
de investimentos mínimos em educação e saúde mais do modelo definido por
Phelps (2013) como instituições corporativas, do que do modelo de instituições
fomentadoras na inovação e do empreendedorismo. Segundo Acemoglu e Robinson
(2012), uma instituição é extrativista quando transfere uma parte considerável dos
ganhos das trocas econômicas para um segmento ou elite da sociedade, sem
contudo, ao contrário de Phelps (2013) analisar esse impacto quando a transferência
é efetuada em benefício de uma categoria com forte poder de pressão política.Trata-
se de uma tendência comprovada ao longo da série histórica, e para cuja melhor
compreensão cumpre analisar os dados relativos aos investimentos no fomento à
atividade industrial e em empresas estatais, cuja participação é igualmente pouco
significativa.
0,00%
0,10%
0,20%
0,30%
0,40%
0,50%
0,60%
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0,80%
0,90%
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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
95
Nos orçamentos estaduais há rubricas específicas para gastos em fomento à
atividade industrial e para constituição ou aumento de capital de empresas. Quanto
a esses últimos trata-se de gastos orçamentários em empresas estatais, ou então
em empresas em que o Estado seja sócio. Os gastos com a indústria incluem a
promoção industrial, mineração e normalização e qualidade. São subvenções diretas
do setor público à atividade industrial, em ações paralelas cujo fim é o aumento da
eficiência, eficácia e visibilidade das indústrias de cada Estado. Não são
computadas, porquanto não são passíveis de serem incluídas no orçamento, os
benefícios e incentivos fiscais destinados ao setor privado. Isso porque, como
explicitado, o regime contábil dos entes públicos é o de caixa, não o de
competência. Como esses incentivos representam em sua maioria renúncia de
tributos, e dado que essa renúncia não representa saída efetiva de recursos do
orçamento, não constam dos registros do SICONFI.
Os investimentos na indústria, ao longo da série histórica analisada
demonstram que nas Regiões Nordeste e Sudeste houve uma diminuição destes
gastos relativamente aos recursos correntes. O Gráfico 10 demonstra a evolução da
proporção das receitas correntes investidas na rubrica indústria, por Região. A
Região Nordeste, que investia 1,79% de seus recursos correntes em 2002, reduziu
essa participação para 0,51% em 2013, não obstante em 2013 ter efetuado o maior
investimento proporcional na Indústria. Já a Região Sudeste que em 2002 tinha o
segundo maior gasto proporcional na indústria (0,62%) reduziu os gastos nessa
rubrica para 0,17% dos recursos correntes, o menor gasto proporcional entre todas
as regiões. As regiões Centro-Oeste, Norte e Sul apresentaram aumento dos
dispêndios na indústria, sendo que o maior aumento verificado foi na Região Sul,
que passou de 0,17% em 2002 para 0,28% em 2013. A Região Centro-Oeste passou
de 0,16% em 2002 (quando apresentou o menor gasto proporcional das regiões)
para 0,20% em 2013. A Região Norte aumentou o seu gasto de 0,20% em 2002 para
0,25% em 2013:
96
Gráfico 10 – Percentual das transferências correntes despendidas na Indústria por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
As informações constantes dos orçamentos apontam ainda os dispêndios que
os Estados efetuam na constituição ou aumento de capital de empresas. Tratam-se
dos aportes de recursos na criação de companhias estatais, ou na sua capitalização.
Refletem investimentos diretos do Poder Público na atividade econômica. A região
Sul em 2002 mantinha o maior investimento relativo de todas as regiões, dispondo
2,73% de seus recursos correntes. Porém, já em 2003 teve uma queda abrupta de
seus aportes no capital das empresas públicas para apenas 0,40%, número idêntico
ao verificado em 2013. A Região Sudeste foi a outra região que reduziu seus
aportes, de 2,16% em 2002 para 1,75% em 2013. As demais regiões aumentaram
seus aportes financeiros nas empresas estatais. A Região Centro-Oeste, que em
2002 não tinha nenhuma inversão a esse título, passou a 0,56% em 2013, devendo
ser registrado o investimento de 2,46 de suas receitas no ano de 2012. A Região
Nordeste passou de 0,75% para 1,28% e a Região Norte de 0,69% para 0,88% no
mesmo período. O Gráfico 11 compara a proporção das receitas correntes
despendidas na constituição ou amento de capital de empresas, agrupados por
Região:
0,00%
0,20%
0,40%
0,60%
0,80%
1,00%
1,20%
1,40%
1,60%
1,80%
2,00%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
97
Gráfico 11 – Percentual das receitas correntes despendidas na constituição ou aumento de
capital de empresas por Região.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Como os gastos dos Estados estão condicionados a percentuais mínimos em
serviços relacionados ao Estado de Bem Estar Social, pode-se fazer ainda a
comparação entre o total dos investimentos efetuados, que incluem investimentos
em infraestrutura para os serviços de Bem Estar, e os investimentos na indústria,
ciência e tecnologia e na constituição ou aumento do capital de empresas públicas.
Como os investimentos determinados pelo marco constitucional em Saúde e
Educação são vinculados, pode-se determinar um perfil de investimentos
discricionários dos Estados e a sua evolução.
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
98
Gráfico 12 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos gastos em
incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou aumento de capital de
empresas públicas por Região em 2002
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Gráfico 13 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos gastos em
incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou aumento de capital de
empresas públicas por Região em 2013.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
18,00%
20,00%
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
CONSTITUIÇÃO E AUMENTO DE CAPITAL
INDUSTRIA
CIÊNCIA E TECNOLOGIA
INVESTIMENTOS LÍQUIDO
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total
CONSTITUIÇÃO E AUMENTO DE CAPITAL
INDUSTRIA
CIÊNCIA E TECNOLOGIA
INVESTIMENTOS LÍQUIDO
99
Os dados apontam que além de os investimentos totais terem diminuído nas
regiões Norte, Nordeste e Sul, o que por si indica uma diminuição da capacidade de
autogerir-se, e a consequente diminuição da descentralização administrativa, a
proporção entre os investimentos discricionários voltados ao estímulo da economia,
diminuíram em relação aos demais nas Regiões Nordeste, Sudeste e Sul, e somente
aumentaram no período analisado nas regiões Centro-Oeste e Norte, que não
obstante, foram as duas regiões com o menor investimento proporcional no período
analisado. O marco constitucional que determina os gastos prioritários em serviços
de Bem Estar Social, e a baixa participação de investimentos que incentivem a
inovação e o empreendedorismo, podem conformar os orçamentos dos Estados
Federados como instituições de proteção aos interesses corporativos, na concepção
de Phelps (2013), ou ainda como uma instituição extrativista, pela mitigação dos
direitos de propriedade em razão da carga tributária imposta aos contribuintes.
Essa definição contudo, somente pode ser efetuada em se analisando as
informações constantes da arrecadação nas unidades federadas, que constituem o
custo dos serviços públicos postos a disposição dos cidadãos, com os valores
referentes aos gastos nos serviços assim financiados. Cumpre portanto
primeiramente analisar as informações referentes à arrecadação dos tributos
federais em cada Estado, bem como as receitas tributárias próprias, que irão compor
o total dos tributos federais e estaduais cobrados em cada Estado da Federação.
Isso porque da soma da arrecadação de tributos federais e estaduais, e sua divisão
pelo PIB dos Estados, pode-se aquilatar a carga tributária federal e estadual em
cada estado, para verificar se há equivalência entre os Estados na relação entre o
volume de tributos cobrados e o tamanho da economia. Estes dados preliminares
apontam uma significativa diferença entre a carga tributária relativa dos Estados. No
ano de 2013 o Estado do Amapá apresentou uma arrecadação de tributos federais e
estaduais equivalentes a 10,81% de seu PIB. Por outro lado, o Distrito Federal foi o
que apresentou a maior carga tributária relativa, sendo equivalente a 51,08% de seu
PIB, puxando para cima a relação carga tributária federal e estadual/PIB estadual da
Região Centro-Oeste, que sem o Distrito Federal apresentaria uma relação muito
próxima dos Estados das Regiões Norte e Nordeste. A tabulação dessas
informações constam dos Quadros 13 e 14, que informam o total de tributos federais
e estaduais, e o percentual da carga total de tributos em relação aos PIBs Estaduais
para os anos de 2002 e 2013:
100
Quadro 13 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2002.
ESTADOS FEDERADOS TRIBUTOS FEDERAIS
TRIBUTOS ESTADUAIS
CARGA TRIB. TOTAL PIB ESTADUAL
CARGA RELATIVA
Distrito Federal 23.085.755.389,00 2.939.353.841,44 26.025.109.230,44 56.137.983.806 46,36% Goiás 1.792.755.545,00 3.353.348.832,22 5.146.104.377,22 37.415.997.218 13,75% Mato Grosso do Sul 564.724.796,00 1.508.423.784,40 2.073.148.580,40 15.153.544.468 13,68% Mato Grosso 726.551.450,00 2.033.963.329,11 2.760.514.779,11 20.941.060.274 13,18% Centro-Oeste 26.169.787.180,00 9.835.089.787,17 36.004.876.967,17 129.648.585.766 27,77% Alagoas 378.502.690,00 742.194.750,00 1.120.697.440,00 9.812.400.798 11,42% Bahia 5.288.077.377,00 5.383.113.686,42 10.671.191.063,42 60.671.842.701 17,59% Ceará 1.934.092.185,00 2.624.605.009,90 4.558.697.194,90 28.896.188.092 15,78% Maranhão 1.083.748.594,00 1.028.522.170,16 2.112.270.764,16 15.448.774.488 13,67% Paraíba 616.317.091,00 1.013.222.610,46 1.629.539.701,46 12.433.902.137 13,11% Pernambuco 2.795.425.256,00 3.236.951.428,87 6.032.376.684,87 35.251.387.497 17,11% Piauí 357.778.987,00 598.794.521,69 956.573.508,69 7.425.109.330 12,88% Rio Grande do Norte 609.019.183,00 1.187.913.579,04 1.796.932.762,04 12.197.553.739 14,73% Sergipe 512.782.807,00 724.334.781,61 1.237.117.588,61 9.454.444.214 13,09% Nordeste 13.575.744.170,00 16.539.652.538,15 30.115.396.708,15 191.591.602.994 15,72% Acre 84.138.308,00 220.084.338,05 304.222.646,05 2.868.451.380 10,61% Amazonas 2.698.670.433,00 2.077.609.765,46 4.776.280.198,46 21.791.161.866 21,92% Amapá 124.430.068,00 162.194.038,27 286.624.106,27 3.291.534.122 8,71% Pará 1.204.214.867,00 1.903.335.674,90 3.107.550.541,90 25.659.110.882 12,11% Rondônia 312.891.697,00 697.028.039,13 1.009.919.736,13 7.779.879.996 12,98% Roraima 96.289.767,00 138.456.433,00 234.746.200,00 2.312.646.147 10,15% Tocantins 128.417.367,00 466.621.010,61 595.038.377,61 5.607.172.803 10,61% Norte 4.649.052.507,00 5.665.329.299,42 10.314.381.806,42 69.309.957.195 14,88% Espírito Santo 2.655.867.136,00 2.705.983.587,21 5.361.850.723,21 26.756.050.051 20,04% Minas Gerais 11.513.183.623,00 11.152.092.656,05 22.665.276.279,05 127.781.907.197 17,74% Rio de Janeiro 40.406.738.367,00 12.089.143.589,72 52.495.881.956,72 171.371.993.050 30,63% São Paulo 99.107.109.745,00 41.102.869.021,91 140.209.978.766,91 511.735.917.636 27,40% Sudeste 153.682.898.871,00 67.050.088.854,89 220.732.987.725,89 837.645.867.934 26,35% Paraná 9.387.044.061,00 6.295.975.004,28 15.683.019.065,28 88.407.076.015 17,74% Rio Grande do Sul 10.404.353.062,00 8.016.083.680,38 18.420.436.742,38 105.486.816.448 17,46% Santa Catarina 4.436.283.139,00 4.272.003.589,39 8.708.286.728,39 55.731.862.649 15,63% Sul 24.227.680.262,00 18.584.062.274,05 42.811.742.536,05 249.625.755.111 17,15%
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
101
Quadro 14 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2013.
ESTADOS FEDERADOS
TRIBUTOS FEDERAIS
TRIBUTOS ESTADUAIS CARGA TRIB. TOTAL PIB ESTADUAL
CARGA RELATIVA
Distrito Federal 78.135.278.212 11.443.797.300,60 89.579.075.512,60 175.363.000.000 51,08% Goiás 8.595.300.845 15.601.376.108,64 24.196.676.953,64 151.010.000.000 16,02% Mato Grosso do Sul 3.048.297.390 7.163.028.109,14 10.211.325.499,14 69.118.000.000 14,77% Mato Grosso 3.955.496.869 8.790.504.020,62 12.746.000.889,62 89.124.000.000 14,30% Centro-Oeste 93.734.373.316 42.998.705.539,00 136.733.078.855,00 484.615.000.000 28,21% Alagoas 1.634.930.821 3.203.360.394,32 4.838.291.215,32 37.223.000.000 13,00% Bahia 15.213.322.397 18.476.905.636,40 33.690.228.033,40 204.265.000.000 16,49% Ceará 8.927.113.678 10.150.885.779,50 19.077.999.457,50 108.796.000.000 17,54% Maranhão 3.766.237.239 5.186.648.732,46 8.952.885.971,46 67.593.000.000 13,25% Paraíba 2.804.645.874 4.567.613.850,41 7.372.259.724,41 46.325.000.000 15,91% Pernambuco 12.621.569.194 13.442.144.059,61 26.063.713.253,61 140.728.000.000 18,52% Piauí 1.545.963.153 3.196.932.278,69 4.742.895.431,69 31.240.000.000 15,18% Rio Grande do Norte 2.648.709.037 4.840.615.842,61 7.489.324.879,61 51.446.000.000 14,56% Sergipe 1.927.849.232 2.980.854.485,90 4.908.703.717,90 35.193.000.000 13,95% Nordeste 51.090.340.625 66.045.961.059,90 117.136.301.684,90 722.809.000.000 16,21% Acre 435.435.780 1.015.486.448,49 1.450.922.228,49 11.440.000.000 12,68% Amazonas 10.097.835.347 8.082.887.123,78 18.180.722.470,78 83.293.000.000 21,83% Amapá 473.858.700 906.016.400,54 1.379.875.100,54 12.762.000.000 10,81% Pará 4.570.478.436 9.220.095.189,27 13.790.573.625,27 120.949.000.000 11,40% Rondônia 1.308.879.482 3.083.087.176,80 4.391.966.658,80 31.092.000.000 14,13% Roraima 460.214.080 652.407.256,88 1.112.621.336,88 9.027.000.000 12,33% Tocantins 860.678.765 2.212.458.445,88 3.073.137.210,88 23.778.000.000 12,92% Norte 18.207.380.590 25.172.438.041,64 43.379.818.631,64 292.341.000.000 14,84% Espírito Santo 13.542.209.548 10.003.811.743,47 23.546.021.291,47 117.043.000.000 20,12% Minas Gerais 42.080.866.476 43.482.387.817,82 85.563.254.293,82 486.955.000.000 17,57% Rio de Janeiro 129.264.203.100 40.612.374.424,66 169.876.577.524,66 626.320.000.000 27,12% São Paulo 318.357.330.144 130.553.599.150,03 448.910.929.294,03 1.708.221.000.000 26,28% Sudeste 503.244.609.268 224.652.173.135,98 727.896.782.403,98 2.938.539.000.000 24,77% Paraná 40.486.353.960 24.631.471.873,20 65.117.825.833,20 332.837.000.000 19,56% Rio Grande do Sul 34.717.871.051 28.594.292.601,17 63.312.163.652,17 331.095.000.000 19,12% Santa Catarina 26.760.518.651 16.564.138.994,39 43.324.657.645,39 214.217.000.000 20,22% Sul 101.964.743.662 69.789.903.468,76 171.754.647.130,76 878.149.000.000 19,56%
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Verifica-se também na comparação entre os anos de 2002 e 2013 um
aumento da carga tributária relativa em todos os Estados e Regiões. Importante
ressaltar que no período de 2002 a 2013, esse aumento se deu, em média, nos
tributos federais. No cômputo do total de tributos estaduais constantes dos
orçamentos e os PIBs estaduais de 2002 e 2013, verifica-se que em 2002 a soma
dos tributos estaduais orçados alcançou 8,06%, e em 2013, 7,96%. Esses dados
preliminares identificam também que em média, o contribuinte dos Estados do Sul,
Sudeste e o Distrito Federal, pagam um volume de tributos estaduais e federais
proporcionalmente maior em relação aos PIBs desses Estados do que os demais.
102
O custo dos serviços públicos colocados à disposição do contribuinte é financiado
com o valor dos tributos pagos. Assim, para verificar se a economia de escala do
Estado ao prestar esses serviços constitui uma relação custo benefício mais
vantajosa ao contribuinte do que se contratasse individualmente os mesmos
serviços, é preciso relacionar-se então essa imposição tributária e o volume dos
gastos públicos realizados nos entes subnacionais. Nos Quadros 15 e 16, é
verificada a proporção da despesa total e a carga tributária total nos Estados:
Quadro 15 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2002.
ESTADOS FEDERADOS CARGA TRIB. TOTAL DESPESA TOTAL RELAÇÃO
Distrito Federal 26.025.109.230,44 7.130.706.424,39 3,65 Goiás 5.146.104.377,22 5.143.151.792,01 1,00 Mato Grosso do Sul 2.073.148.580,40 2.589.039.524,71 0,80 Mato Grosso 2.760.514.779,11 3.134.836.693,67 0,88 Centro-Oeste 36.004.876.967,17 17.997.734.434,78 2,00 Alagoas 1.120.697.440,00 2.288.725.862,68 0,49 Bahia 10.671.191.063,42 9.632.686.769,60 1,11 Ceará 4.558.697.194,90 6.227.242.729,44 0,73 Maranhão 2.112.270.764,16 3.464.238.049,46 0,61 Paraíba 1.629.539.701,46 2.531.193.133,08 0,64 Pernambuco 6.032.376.684,87 7.099.547.222,52 0,85 Piauí 956.573.508,69 1.886.995.174,99 0,51 Rio Grande do Norte 1.796.932.762,04 2.465.154.008,77 0,73 Sergipe 1.237.117.588,61 1.988.768.851,17 0,62 Nordeste 30.115.396.708,15 37.584.551.801,71 0,80 Acre 304.222.646,05 1.162.473.061,09 0,26 Amazonas 4.776.280.198,46 3.705.663.762,48 1,29 Amapá 286.624.106,27 959.443.521,38 0,30 Pará 3.107.550.541,90 3.951.388.194,88 0,79 Rondônia 1.009.919.736,13 1.601.209.682,25 0,63 Roraima 234.746.200,00 639.512.701,00 0,37 Tocantins 595.038.377,61 1.841.074.211,15 0,32 Norte 10.314.381.806,42 13.860.765.134,23 0,74 Espírito Santo 5.361.850.723,21 3.710.279.696,87 1,45 Minas Gerais 22.665.276.279,05 18.469.164.479,95 1,23 Rio de Janeiro 52.495.881.956,72 20.396.932.189,23 2,57 São Paulo 140.209.978.766,91 52.420.669.489,58 2,67 Sudeste 220.732.987.725,89 94.997.045.855,63 2,32 Paraná 15.683.019.065,28 9.829.166.437,24 1,60 Rio Grande do Sul 18.420.436.742,38 12.619.638.514,60 1,46 Santa Catarina 8.708.286.728,39 7.190.840.784,54 1,21 Sul 42.811.742.536,05 29.639.645.736,38 1,44
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
103
Quadro 16 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2013.
ESTADOS FEDERADOS CARGA TRIB. TOTAL DESPESA TOTAL RELAÇÃO
Distrito Federal 89.579.075.512,60 18.133.089.572,58 4,94 Goiás 24.196.676.953,64 18.606.248.083,17 1,30 Mato Grosso do Sul 10.211.325.499,14 11.712.097.316,76 0,87 Mato Grosso 12.746.000.889,62 12.721.613.392,81 1,00 Centro-Oeste Total 136.733.078.855,00 61.173.0 48.365,32 2,24 Alagoas 4.838.291.215,32 7.092.907.991,05 0,68 Bahia 33.690.228.033,40 34.237.808.085,76 0,98 Ceará 19.077.999.457,50 18.395.140.660,60 1,04 Maranhão 8.952.885.971,46 14.093.110.891,85 0,64 Paraíba 7.372.259.724,41 8.559.088.409,37 0,86 Pernambuco 26.063.713.253,61 27.132.767.346,56 0,96 Piauí 4.742.895.431,69 7.351.676.058,39 0,65 Rio Grande do Norte 7.489.324.879,61 9.873.887.196,34 0,76 Sergipe 4.908.703.717,90 6.988.408.508,08 0,70 Nordeste Total 117.136.301.684,90 133.724.795.14 8,00 0,88 Acre 1.450.922.228,49 5.156.552.725,91 0,28 Amazonas 18.180.722.470,78 14.569.525.924,39 1,25 Amapá 1.379.875.100,54 4.481.367.347,76 0,31 Pará 13.790.573.625,27 16.616.549.242,41 0,83 Rondônia 4.391.966.658,80 6.479.108.791,86 0,68 Roraima 1.112.621.336,88 3.879.887.764,72 0,29 Tocantins 3.073.137.210,88 6.626.509.400,43 0,46 Norte Total 43.379.818.631,64 57.809.501.197,4 8 0,75 Espírito Santo 23.546.021.291,47 13.721.665.464,74 1,72 Minas Gerais 85.563.254.293,82 71.906.529.761,80 1,19 Rio de Janeiro 169.876.577.524,66 71.663.151.028,69 2,37 São Paulo 448.910.929.294,03 197.870.171.922,07 2,27 Sudeste Total 727.896.782.403,98 355.161.518.177, 30 2,05 Paraná 65.117.825.833,20 32.047.015.544,58 2,03 Rio Grande do Sul 63.312.163.652,17 45.762.263.619,71 1,38 Santa Catarina 43.324.657.645,39 19.254.339.864,11 2,25 Sul Total 171.754.647.130,76 97.063.619.028,40 1,77
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Os quadros dos anos de 2002 e 2013 relativos ao total de tributos estaduais e
federais imputados nos Estados e sua relação com o montante de despesas
estaduais, demonstram que na Região Centro-Oeste, em 2002 para cada R$ 1,00
de despesa pública estadual os contribuintes recolhiam R$ 2,00 de tributos
estaduais e federais. No ano de 2013 essa relação passou de R$ 1,00 para R$ 2,24.
Há que se levar em conta que a média de recolhimento de tributos da Região
Centro-Oeste é puxada para cima pela posição do Distrito Federal, onde essa
relação passou de 1 para 3,65 em 2002 para 1 para 4,94 em 2013. Na Região
Nordeste, para cada R$ 1,00 de despesa pública, os contribuintes recolheram R$
104
0,80 em 2002 e R$ 0,88 em 2013. Na Região Norte, essa relação foi de R$ 0,74 em
2002 para R$ 0,75 em 2013. Na Região Sudeste e Sul os valores variaram de R$
2,32 em 2002 para 2,05 em 2013 e 1,44 em 2002 para R$ 1,77 em 2013,
respectivamente. Tais dados permitem identificar uma relação custo benefício entre
a imposição tributária e o gasto em serviços públicos inversa entre as regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste (Excetuando-se o Distrito Federal), e as Regiões Sul e
Sudeste e o Distrito Federal.
Pode-se visualizar melhor essa relação analisando a composição dos tributos
federais, estaduais e a despesa pública orçada, como demonstrado nos Gráficos 15
e 16, que analisam essa proporção para os anos de 2002 e 2013 respectivamente:
Gráfico 14 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2002.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
-
50.000.000.000
100.000.000.000
150.000.000.000
200.000.000.000
250.000.000.000
300.000.000.000
350.000.000.000
gastos estaduais
tributos estaduais
tributos federais
105
Gráfico 15 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2013.
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
De todas essas informações constantes no sistema do SICONFI, pode-se
então tabular algumas ponderações. Efetivamente há uma grande diferença entre o
Produto Interno Bruto dos Estados e sua participação no Produto Interno Bruto
nacional. No período analisado (11 anos, de 2002 a 2013) as Regiões Norte e
Nordeste aumentaram sua participação no PIB nacional em 0,6% cada uma, cerca
de meio décimo de um por cento ao ano. A Região Centro-Oeste aumentou exato
1%, tendo um crescimento de pouco menos de um décimo de um por cento ao ano.
O aumento da participação dessas regiões reflete-se na participação das Regiões
Sul e Sudeste, que diminuíram sua participação relativa em 0,7% e 1,5%
respectivamente. Representam uma discreta diminuição nas desigualdades
regionais, ainda muito significativas, principalmente levando-se em conta o PIB per
capita dos Estados e do Distrito Federal. Como demonstrado no capítulo segundo, a
federação brasileira pode ser definida como solidária, pelo sistema constitucional de
repartição das receitas tributárias, que privilegia as transferências correntes dos
Estados das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Contudo, esse modelo de federalismo solidário não demonstrou muita
efetividade na modificação das diferenças regionais, cumprindo perquirir, à luz da
conformação institucional, se as mesmas configuram-se como instituições que
-,00
50.000.000.000,00
100.000.000.000,00
150.000.000.000,00
200.000.000.000,00
250.000.000.000,00
300.000.000.000,00
350.000.000.000,00
gastos estaduais
tributos estaduais
tributos federais
106
favoreçam o crescimento econômico ou se configuram como instituições limitadoras
do crescimento. Para isso é necessária a análise da evolução dos recursos próprios
dos Entes Federados, sua capacidade de investimento próprio, além do perfil dos
incentivos a inovar e a empreender e o alcance e a natureza dos gastos públicos.
Na análise das receitas dos Estados, comprova-se a classificação da
federação brasileira como de cunho solidário, visto que as regiões com a menor
média de PIB e PIB per capita são as que proporcionalmente mais recebem valores
oriundos das transferências correntes da União. Para fim de avaliar se o modelo
adotado obteve a finalidade pretendida de diminuição das desigualdades, como
preconizado na Constituição Federal, foi utilizado como parâmetro de verificação de
aumento de autonomia dos Estados a participação do ICMS no volume total de suas
receitas. Isso porque demonstrado também uma muito significativa relação entre o
PIB dos Estados e o volume de ICMS arrecadado. Nesse diapasão novamente
verificou-se uma alteração muito discreta nos padrões de participação de recursos
próprios e recursos de transferências da União na composição da Receita dos
Estados, com a exceção da Região Centro Oeste, que viu diminuir a participação
dos recursos de transferências e aumentar a participação do ICMS nesse volume
em 3,65% nos 11 anos analisados. A Região Nordeste aumentou a participação do
ICMS nas Receitas Correntes na ordem de 1,96%. A Região Norte aumentou em
1,21%. Por sua vez as Regiões Sul e Sudeste diminuíram a participação do ICMS na
ordem de 0,07% e 2,75% respectivamente.
Ao analisar-se o comportamento dos gastos dos Estados, verifica-se uma
tendência de diminuição de investimentos por parte dos Estados, com exceção das
Regiões Centro-Oeste e Sudeste. A diminuição da capacidade de investimento pode
ser relacionada como indicativo de diminuição da capacidade de os Estados se auto
gerirem, importando em uma mitigação da descentralização administrativa. Essa
característica é reforçada ainda pelo perfil dos gastos dos Estados, verificando-se
um grande comprometimento das receitas públicas com os serviços associados aos
modelos de Estado de Bem Estar Social, notadamente os computados gastos com
educação, saúde, assistência social e previdência social, o que contribui ainda mais
para mitigar a discricionariedade dos Estados em eleger as necessidades públicas a
serem supridas. Na relação entre os gastos com estes serviços, despendem a esse
título valores muito superiores aos recursos recebidos da União, os Estados das
Regiões Norte e Nordeste despendem a esse título apenas valores equivalentes às
107
transferências correntes, havendo nítida aproximação entre o volume de gastos nos
serviços de Bem Estar com os recursos recebidos do Poder Central. No período
analisado ainda pode-se determinar uma diminuição do comprometimento das
receitas totais em relação ao montante de juros pagos pelos Estados.
Foram utilizados como indicadores de incentivos ao empreendedorismo e à
inovação, os gastos efetuados em ciência e tecnologia, fomento à atividade
industrial e na constituição ou aumento de capital de empresas estatais. Em toda a
série histórica o que se verificou foi um baixo nível de gastos com esses três títulos,
principalmente quando comparados com o total de investimento dos Estados.
Tratam-se de investimentos marginais nos orçamentos estaduais, e indicam que o
incentivo à inovação e ao empreendedorismo não são gastos prioritários em relação
aos demais serviços a cargo do Estado. Com uma baixa capacidade de investimento
nessas três rubricas, esse tipo de incentivo também fica a cargo da União,
reforçando-se a ideia de uma tendência de mitigação da autônima administrativa dos
Estados Federados e mais um argumento pela confirmação da natureza
centralizadora do Pacto Federativo, bem como da capacidade de direção da
economia nas mãos do Governo Central, com pouca capacidade de articulação dos
Estados Membros.
4.4 O ORÇAMENTO FISCAL DO ESTADO DO PARANÁ
O Estado do Paraná passou em 2013 a ocupar o 4º lugar no ranking dos PIBs
estaduais, superando o Estado do Rio Grande do Sul. Com um total de 10.997.000
habitantes de acordo com os dados do IBGE, seu PIB per capita alcançou o
montante de R$ 30.264,90, superior à média nacional de R$ 26.445,72, estando em
sexto lugar no ranking dos Estados Brasileiros e em segundo lugar na Região Sul,
atrás do Estado de Santa Catarina em relação ao PIB per capita. O Quadro 17
reproduz os dados disponibilizados pelo IBGE na sua publicação sobre as contas
regionais do Brasil em 2013:
108
Quadro 17 – Ranking do Produto Interno Bruto per capita dos Estados Brasileiros para o ano
de 2013.
Unidades Produto Interno Bruto
População Produto Interno
da residente Bruto Federação 1.000.000 R$ % (1.000hab.)(1) per capita R$
Distrito Federal 175.363 3,30 2.790 62.859,43
São Paulo 1.708.221 32,13 43.664 39.122,26
Rio de Janeiro 626.320 11,78 16.369 38.262,13
Santa Catarina 214.217 4,03 6.634 32.289,58
Espírito Santo 117.043 2,20 3.839 30.484,96
Paraná 332.837 6,26 10.997 30.264,90
Rio Grande do Sul 331.095 6,23 11.164 29.657,28
Mato Grosso 89.124 1,68 3.182 28.007,75
Mato Grosso do Sul 69.118 1,30 2.587 26.714,57
Minas Gerais 486.955 9,16 20.593 23.646,21
Goiás 151.010 2,84 6.434 23.470,48
Amazonas 83.293 1,57 3.808 21.873,65
Roraima 9.027 0,17 488 18.495,80
Rondônia 31.092 0,58 1.728 17.990,69
Amapá 12.762 0,24 735 17.363,82
Tocantins 23.778 0,45 1.478 16.086,37
Sergipe 35.193 0,66 2.196 16.028,28
Pernambuco 140.728 2,65 9.209 15.282,28
Rio Grande do Norte 51.446 0,97 3.374 15.247,87
Pará 120.949 2,27 7.970 15.176,18
Acre 11.440 0,22 776 14.733,50
Bahia 204.265 3,84 15.044 13.577,74
Ceará 108.796 2,05 8.779 12.393,39
Paraíba 46.325 0,87 3.914 11.834,54
Alagoas 37.223 0,70 3.301 11.276,59
Maranhão 67.593 1,27 6.794 9.948,47
Piauí 31.240 0,59 3.184 9.811,04
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Com relação à arrecadação de tributos federais, o Estado do Paraná
apresentou em 2013 a 5ª colocação, tendo arrecadado a quantia de R$
40.486.353.960,00, equivalente a 5,27% do total de tributos federais arrecadados
pela União. Essa participação no ano de 2002 era de 4,22%, e o Estado do Paraná
detinha a 6ª colocação, conforme demonstra-se no Quadro 18:
109
Quadro 18 – Ranking da arrecadação de tributos federais nos Estados Brasileiros em Reais
nos anos de 2002 e 2013.
COL ESTADO ARRECADAÇÃO EM 2002 COL ESTADO ARRECADAÇÃO EM 2013 1 São Paulo 99.107.109.745,00
1 São Paulo
318.357.330.144
2 Rio de Janeiro 40.406.738.367,00
2 Rio de Janeiro
129.264.203.100
3 Distrito Federal 23.085.755.389,00
3 Distrito Federal
78.135.278.212
4 Minas Gerais 11.513.183.623,00
4 Minas Gerais
42.080.866.476
5 Rio Grande do Sul 10.404.353.062,00 5 Paraná
40.486.353.960
6 Paraná 9.387.044.061,00
6 Rio Grande do Sul
34.717.871.051
7 Bahia 5.288.077.377,00
7 Santa Catarina
26.760.518.651
8 Santa Catarina 4.436.283.139,00
8 Bahia
15.213.322.397
9 Pernambuco 2.795.425.256,00
9 Espírito Santo
13.542.209.548
10 Amazonas 2.698.670.433,00
10 Pernambuco
12.621.569.194
11 Espírito Santo 2.655.867.136,00
11 Amazonas
10.097.835.347
12 Ceará 1.934.092.185,00
12 Ceará
8.927.113.678
13 Goiás 1.792.755.545,00
13 Goiás
8.595.300.845
14 Pará 1.204.214.867,00
14 Pará
4.570.478.436
15 Maranhão 1.083.748.594,00
15 Mato Grosso
3.955.496.869
16 Mato Grosso 726.551.450,00
16 Maranhão
3.766.237.239
17 Paraíba 616.317.091,00
17 Mato Grosso do Sul
3.048.297.390
18 Rio Grande do Norte 609.019.183,00
18 Paraíba
2.804.645.874
19 Mato Grosso do Sul 564.724.796,00
19 Rio Grande do Norte
2.648.709.037
20 Sergipe 512.782.807,00
20 Sergipe
1.927.849.232
21 Alagoas 378.502.690,00
21 Alagoas
1.634.930.821
22 Piauí 357.778.987,00
22 Piauí
1.545.963.153
23 Rondônia 312.891.697,00
23 Rondônia
1.308.879.482
24 Tocantins 128.417.367,00
24 Tocantins
860.678.765
25 Amapá 124.430.068,00
25 Amapá
473.858.700
26 Roraima 96.289.767,00
26 Roraima
460.214.080
27 Acre 84.138.308,00
27 Acre
435.435.780
Fonte: Dados da pesquisa (2016).
No ano de 200429 o Estado do Paraná recebeu R$ 1.989.255.687,81 de
transferências da União, os municípios paranaenses mais R$ 3.140.085.276,51,
totalizando em R$ 5.129.340.964,32, frente a uma arrecadação de R$
9.387.044.061,00, ou seja, com retorno via fundo de participação de Estados e
29
Primeira série anual a estar disponível no portal da transparência da União.
110
Municípios no importe de 54,64%. No ano de 2013, o valor total das transferências
de recursos para o Estado do Paraná e seus municípios alcançou o total de R$
13.383.123.741,66, sendo R$ 4.394.746.699,07 para o Governo Estadual e R$
8.988.377.042,59 para os municípios paranaenses. A arrecadação de tributos
federais, excluídos os valores recolhidos à Previdência Social, importaram em R$
40.486.353.960,00, gerando uma equivalência de 33,05% de retorno de tributos
federais recolhidos em território paranaense para o Estado e seus municípios.
Quando se verificam as informações de forma isolada para o Estado do
Paraná, denota-se que sua situação é muito análoga a dos outros Estados da
Região Sul, que apresentam números e perfil de despesas muito aproximados, com
grande comprometimento de seus recursos com a manutenção dos serviços de Bem
Estar Social. Tais despesas equivaleram a 42,56% das receitas correntes do Estado
do Paraná em 2013, ante 37,79% no ano de 2002. Por sua vez, os investimentos em
Geral, e os alocados sob as rubricas de Ciência e Tecnologia, Indústria e
Constituição ou Aumento de Capital de Empresas, permitem identificar uma baixa
capacidade de investimento endógeno, além de uma tendência de diminuição. Os
investimentos totais em 2002 importaram em 8,26% das receitas correntes do
Estado, conquanto em 2013 tenham importado em somente 5,11%. Ressalte-se que
a conta de investimentos refere-se aos investimentos totais, inclusive na aquisição
de ativos permanentes para os serviços de Bem Estar Social. Ao analisar-se os
investimentos diretamente relacionados à atividade econômica, verifica-se uma
participação ainda menor. Em 2002 alcançaram 1,47% dos recursos correntes,
involuindo para 1,13% em 2013. Sob qualquer forma que se analise a escolha dos
investimentos prioritários para o Estado, verifica-se uma tendência de queda na
capacidade de investimento.
Por sua vez, quando se pondera a relação entre o total da despesa pública
orçada do Estado do Paraná, em relação ao total de tributos federais arrecadados e
tributos estaduais orçados, pode-se identificar quanto de tributos federais e
estaduais foram orçados para cada real de despesa pública estadual orçada, bem
como comparar com as demais regiões. Verifica-se que no ano de 2002, cada R$
1,00 de gasto estadual correspondia a R$ 1,60 de tributos federais arrecadados e
tributos estaduais orçados. Nesse mesmo ano, a média da Região Sul ficou em R$
1,44, R$ 2,32 para a Região Sudeste, R$ 0,74 para a Região Norte, R$ 0,80 para a
111
Região Nordeste e R$ 2,00 para a Região Centro-Oeste30. No ano de 2002, a média
nacional foi de R$ 1,75 de tributos federais arrecadados e tributos estaduais orçados
para cada R$ 1,00 de despesas públicas estaduais. O Estado do Paraná portanto
ficou com uma relação maior que a da Região Sul, porém menor que a média
nacional.
Contudo, verificou-se ao longo da série histórica um viés de aumento dessa
relação no Estado do Paraná. Em 2013, essa relação alcançou o importe de R$
2,03, contra uma média nacional de R$ 1,70. Ou seja, enquanto que em nível
nacional os cidadãos tiveram uma imposição de tributos federais e estaduais em
relação aos gastos públicos estaduais ligeiramente menor, no Estado do Paraná
essa relação aumentou. Na Região Centro-Oeste aumentou para R$ 2,24. Nas
Regiões Norte e Nordeste aumentou para R$ 0,75 e R$ 0,88 respectivamente. Na
Região Sul aumentou para R$ 1,77 e na Região Sudeste diminuiu para R$ 2,05. Tais
ponderações permitem identificar que o custo relativo dos serviços públicos
colocados à disposição do contribuinte paranaense, financiados na forma da
tributação de sua atividade econômica, apresenta uma tendência de piora na relação
custo/benefício quando comparado ao início da série. Na comparação com outras
unidades da federação, no ano de 2013 esta relação somente foi mais vantajosa que
a do Distrito Federal (R$ 4,94), Rio de Janeiro (R$ 2,37), São Paulo (R$ 2,27) e
Santa Catarina (R$ 2,25).
Quando analisadas essas tendências de evolução do custo dos serviços
públicos, pode-se afirmar que no Estado do Paraná os mesmos vem aumentando, e
quando comparados a outros Estados representa uma estrutura institucional
tributária pior que a da maioria dos Estados Brasileiros. Pode-se também identificar
uma extração maior de capitais da população paranaense, direcionada à União e
uma diminuição na proporção do Estado na repartição dessas receitas. Na
comparação com outras unidades federativas apresenta-se com um caráter mais
extrativista em relação à maioria das demais. Quando comparados os gastos na
manutenção de serviços de Bem Estar Social igualmente verifica-se que a estrutura
institucional aproxima-se mais das definições de instituições de proteção a
30
A análise dos dados da Região Centro-Oeste necessita levar em conta os dados macroeconômicos do Distrito Federal, que tem o maior PIB per capita do País. Na análise da relação entre o volume de despesas públicas estaduais e a arrecadação de tributos federais e o orçamento dos tributos estaduais, cumpre esclarecer que a relação do Distrito Federal é de R$ 3,65, conquanto os demais tenham valores iguais ou inferiores a R$ 1,00 em 2002. Para o ano de 2013 a relação do Distrito Federal ficou em R$ 4,94.
112
interesses corporativos do que das definições de instituições que incentivem a
inovação e o empreendedorismo, características que se acentuaram no interstício
temporal analisado pela pesquisa. O Gráfico 16, abaixo, mostra a evolução do índice
que mede a relação entre a imposição tributária federal e estadual comparada à
despesa pública estadual entre os anos de 2002 e 2012, para o Estado do Paraná,
para a média nacional e para as demais Regiões:
Gráfico 16 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais
cobrados no Estado do Paraná, na Média Nacional e em cada região, e a respectiva despesa
estadual total no ano de 2013.
Fonte: Dados da Pesquisa.(2013)
4.5 A CRISE DO PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO
A simples leitura das disposições legais atinentes à repartição das receitas
tributárias já evidencia o objetivo do Poder Constituinte e do Legislador ordinário em
cumprir uma das primeiras disposições da Constituição Federal de 1988: Diminuir as
desigualdades regionais. Um dos instrumentos institucionalizados foi o critério de
repartição das Receitas Tributárias. A primeira ideia era a de que uma parte dos
tributos federais arrecadados nas regiões economicamente mais desenvolvidas
poderiam ser utilizadas para fomentar o crescimento das demais. E em 1988 as
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2002
2013
113
Regiões que mais recolhiam tributos federais eram principalmente a Região
Sudeste, seguida pela Região Sul. A segunda ideia presente na Constituição, era a
de que conferindo maior autonomia aos Estados do que a conferida na Constituição
anterior, estes poderiam fomentar o próprio crescimento, cada um dentro das suas
próprias especificidades.
Os dados verificados permitem identificar algumas tendências.
Preliminarmente, para o contribuinte do Estado do Paraná, o custo relativo dos
serviços públicos colocados a sua disposição, computados pelo volume de despesas
públicas orçadas pelo Estado, quando ponderados com o volume de tributos
federais arrecadados e tributos estaduais orçados, aumentou no período de 2002 a
2013, ano em que importou na 23ª pior relação. Por outro lado, não obstante o
esforço fiscal imposto aos contribuintes das Regiões Sul e Sudeste desde a
promulgação da constituição, os recursos provenientes das transferências da União,
são utilizados nas Regiões Norte e Nordeste, em sua quase maioria, para o
atendimento dos marcos constitucionais de gastos mínimos em Saúde e Educação e
dos gastos em Previdência e Assistência Social, consistindo na mais relevante fonte
de financiamento daqueles Estados.
Evidenciou-se também uma tendência de diminuição geral da capacidade de
investimento dos Estados, comprometendo o princípio adotado pela Constituição
Federal de implantar uma maior descentralização administrativa no Brasil. Essa
diminuição da capacidade dos investimentos é explicada por dois fenômenos
distintos: De um lado o aumento da transferência de serviços e encargos
obrigatórios para Estados e Municípios, e de outro pelo fato de que o aumento da
carga tributária verificada nas últimas duas décadas enfeixaram na mão da União
maior participação no volume total de receitas tributárias, pela criação e majoração
de tributos não partilháveis, notadamente as contribuições. Isso torna os Estados e
Municípios dependentes da União para efetivarem investimentos em seus territórios.
Essa concentração de capacidade de investimentos no Governo Central,
aumenta a possibilidade que o critério de escolha dos investimentos seja
determinado por pressões e conveniências políticas, ao invés de serem
determinados pela lógica dos mercados, possibilitando que as melhores escolhas
para a maioria da população não sejam feitas, e sim feitas as melhores escolhas
para os detentores de poder político ou de pressão, nos exatos termos definidos por
Acemoglu e Robinson (2012) quando retratam as instituições extrativistas, ou por
114
Phelps (2013) quando trata de instituições que protegem interesses corporativos em
detrimento de interesses relacionados à inovação e ao investimento. Reflexo disso é
o direcionamento quase total, em algumas regiões, das transferências do Poder
Central em serviços de Bem Estar. É a opção prevista no marco constitucional, mas
trata-se de uma opção que esvaziou a capacidade de investimento dos Estados, que
acabam gastando em consumo quase a totalidade de suas receitas públicas
disponíveis.
Este modelo de Estado, bem como de pacto federativo fiscal, positivado na
legislação nacional, e que portanto, conformam-se como suas instituições formais
(NORTH, 1990), é uma escolha política tomada pelo Poder Constituinte Brasileiro na
tentativa de conciliar os direitos individuais com os deveres coletivos. Todavia, ao
passo de impor um ônus crescente à população de algumas regiões, não permitiu
nesse período desde a promulgação da Constituição a eliminação da desigualdade
verificada entre o PIB dos Estados das Regiões Norte e Nordeste, principalmente
em comparação com o crescimento verificado na Região Centro-Oeste, que teve um
crescimento de maior envergadura e por conseguinte uma diminuição bem maior da
desigualdade em relação às Regiões Sul e Sudeste.
As sucessivas alterações na Constituição Federal de 1988 ao longo da
década de 90 centralizaram ainda mais as decisões, tanto pela imposição de
despesas aos Entes Federados sem aumento equivalente na participação da
arrecadação total quanto pelo aumento da carga tributária pela via de tributos não
partilháveis com Estados e Municípios, esvaziando sua capacidade de investimento
autóctone.
115
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A humanidade construiu diversas obras megalíticas ao longo da história.
Contudo, a era contemporânea viu apenas uma ser construída. No estado
americano da Geórgia, o monumento chamado de Georgia Guidestones31 foi
construído em granito, astronomicamente alinhado, e contendo inscrições em
diversas línguas, antigas e modernas. Em seu topo contém inscrições em babilônio,
grego, hieróglifos e em sânscrito. No corpo do monumento encontram-se dez frases
escritas em inglês, suaíli,hebreu, árabe, espanhol, hindi, chinês e russo:
Maintain humanity under 500.000.000 in perpetual balance with nature Guide reproduction wisely - improving fitness and diversity. Unite humanity with a living new language. Rule passion - faith - tradition - and all things with tempered reason. Protect people and nations with fair laws and just courts. Let all nations rule internally resolving external disputes in a one world court Avoid petty laws and useless officials. Balance personal rights with social duties. Prize truth - beauty - love - seeking harmony with the infinite. Be not a cancer on the earth - Leave room for nature - Leave room for nature.32
Elas foram encomendadas em 1979. Os anos do final da década de 70 e o
início da década de 80 representaram um ponto de inflexão no movimento pendular
das teorias econômicas. Depois da sedimentação do American Way of Life em
seguida à vitória americana na Segunda Guerra Mundial, e posteriormente, da
ascensão dos Estados com modelo de Bem Estar Social na Europa Ocidental e a
disputa da guerra fria com a União Soviética, os anos setenta encontraram o
capitalismo em crise. A oitava frase das pedras guias ilustra bem essa dicotomia:
Equilibrar os direitos pessoais com os sociais talvez seja a grande questão a ser
31
Pedras Guias da Geórgia. 32
Manter a humanidade abaixo de 500.000.000 em perpétuo equilíbrio com a natureza. Orientar a reprodução sabiamente - aperfeiçoando as condições físicas e a diversidade. Unir a humanidade com um novo idioma vivo. Controlar a paixão - fé - tradição - e todas as coisas com razão moderada. Proteger povos e nações com leis e tribunais justos. Permitir que todas as nações regulem-se internamente, resolvendo disputas externas em um único tribunal mundial. Evitar leis insignificantes e funcionários públicos desnecessários. Equilibrar direitos pessoais com deveres sociais. Valorizar verdade - beleza - amor – procurando harmonia com o infinito. Não ser um câncer sobre a terra – Deixar espaço para a natureza – Deixar espaço para a natureza.
116
enfrentada pelas modernas economias desde que a humanidade se libertou da
necessidade de manter 90% de sua população produzindo alimentos no final do
século XIX, se urbanizou e se industrializou. Em última análise é do que se trata a
presente pesquisa.
Passados quase 30 anos desde a promulgação da Constituição Federal em
05 de Outubro de 1988 tentou-se identificar subsídios para uma melhor
compreensão de algumas questões de fundo: Essa conformação constitucional
facilita o crescimento econômico? O Pacto Federativo Fiscal permitiu a
descentralização administrativa? O custo para os contribuintes das regiões
produtoras em geral, e do Paraná em particular, no esforço de transferência dos
tributos federais partilháveis para as regiões com menor participação no PIB
Nacional vêm aumentando ou diminuindo?
O problema proposto procura saber se para o contribuinte do Estado do
Paraná, essa estrutura federativa e tributária representa um conjunto de instituições
que fomenta ou limita o desenvolvimento. O que pôde ser apurado da análise dos
dados, é que a carga tributária de tributos federais aumentou no interstício temporal
estudado. Verificou-se também que este aumento dos tributos federais não foi
acompanhado de um aumento equivalente nas receitas públicas disponíveis para o
Estado, resultando uma piora na proporção entre o total de tributos pagos e o total
de despesas públicas estaduais. Verificou-se também que em relação as outras
unidades federativas, o Estado do Paraná tem a 23ª pior relação entre a carga
tributária e as despesas públicas estaduais. Igualmente os dados da pesquisa
demonstram o contínuo esvaziamento da capacidade própria de investimento das
unidades federativas de todo o país.
A estrutura Constitucional que conforma o modelo federativo brasileiro, em
especial o Pacto Federativo Fiscal, foram analisados de acordo com os conceitos de
instituições formais, custos de transação, instituições extrativistas e inclusivas,
incentivos ao empreendedorismo e inovação, além de proteção corporativas. Foi
possível a aproximação entre a previsão constitucional e esses conceitos. Partindo
dessa análise, os dados quantitativos dos orçamentos e economias da União e dos
Estados, puderam ser entendidos enquanto instituições, bem como se mais
próximos de um modelo inclusivo ou extrativista. Se mais próximos de fomentadores
ou inibidores do crescimento econômico, se mais próximos de instituições que
protegem interesses corporativos ou protegem a inovação e o empreendedorismo.
117
Os dados demonstram situações diferentes nos Estados Brasileiros para
todos esses aspectos, e permitem identificar que no Estado do Paraná, em
comparação com outros Estados, as instituições são mais próximas das
conceituadas como limitadoras, extrativistas, e de proteção a interesses
corporativos. E muito embora outros Estados tenham uma estrutura institucional
mais próximas de fomentadoras do desenvolvimento, mais próximas de um modelo
inclusivo e de proteção ao empreendedorismo e inovação do que o Estado do
Paraná, as diferenças regionais de participação no PIB nacional, e de PIBs per
capita, e de participação de receitas próprias nos orçamentos estaduais persistem,
não sendo suficientes os modelos e dados levantados para explicá-las.
Pode-se afirmar que as instituições formais tem relevante papel no
crescimento econômico, porém, sua correta interpretação, bem como das diferenças
entre os entes subnacionais demanda ainda a análise de outras variáveis, como o
nível informal33 das instituições e suas diferenças nos Estados, o volume de gastos
diretos dos serviços prestados pela União em cada um dos Estados34, e ainda a
execução orçamentária dos Municípios. Também devem ser levados em
consideração, o volume de investimentos da iniciativa privada,
Entretanto, muito embora estejam disponíveis os dados relativos ao
orçamento da União e dos Municípios, os mesmos ainda não são disponíveis em
dados tabulados e padronizados a exemplo dos orçamentos dos Estados pelo
SICONFI. E uma vez disponíveis em uma base de dados homogeneizada, o volume
de informações dos orçamentos municipais extrapolaria o âmbito dessa pesquisa. A
sequência natural desta pesquisa é a inclusão dessas variáveis e o aprofundamento
dos estudos sobre as diferenças entre os entes subnacionais do Brasil.
E é imperativo que se reconheça o alto grau de centralização política e
administrativa que ordena o Estado Brasileiro, e a necessidade de discussões sobre
o Pacto Federativo Brasileiro, a relação entre a União e seus entes federados e suas
respectivas competências, bem como quanto à forma, o tamanho do Estado, e o tipo
de igualdade almejada.
33
Definidas por North (1990) como o conjunto de hábitos e costumes de cada sociedade. 34
Como por exemplo os gastos com pessoal nos serviços da Justiça Federal, Forças Armadas, Previdência Social, entre outras.
118
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