DEMOCRACIA, AVALIAÇÃO E
ACCOUNTABILITY: a avaliação de políticas
públicas como instrumento de controle
democráticoRicardo Ceneviva e Marta Ferreira
Santos Farah
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC.CENTRO DE CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO – CCA/ESAG.
CURSO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.DISCIPLINA: SISTEMAS DE ACCOUNTABILITY.
PROFESSORA: PAULA SCHOMMER.ACADÊMICAS: CHAIANE DAL MAGO, DAIANA PRIGOL BONETTI E MAIARA LAIS MARCON.
QUALIDADE DA DEMOCRACIARelação entre a qualidade das ações do
governo e os controle e incentivos a que estão submetidos os governantes
e a burocracia
Guilherme O’Donnell: “déficit de accountability dos sistemas políticos”
CONTROLE
RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS A PARTIR DE SUAS
INTERSECÇÕES COM A REFORMA DO ESTADO
Importância da criação de novos mecanismos de controle das
ações do Poder Público:
Deficiência do processo eleitoral como mecanismo de
responsabilização dos governantes;
Papel fundamental que estes instrumentos de fiscalização e controle democrático podem
desempenhar na qualidade da gestão pública.
Formas de controle democrático não-eleitoral:
• Mecanismos de controle social;• Mecanismos de controle da administração pública pelos
resultados das políticas e dos programas governamentais.
A avaliação de políticas públicas e programas governamentais é vista não apenas como um instrumento
de gestão, mas sobretudo como um meio para auferir o desempenho e estabelecer os parâmetros para a prestação
de contas da burocracia e dos governantes.
Preocupação central do artigo:
Investigar e descrever como a implantação e a institucionalização do Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São Paulo e do
Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa de Doenças Sexualmente Transmissíveis e AIDS da Secretaria de
Saúde do Estado de São Paulo têm contribuído para a criação ou para
ampliação de mecanismos de responsabilização dos agentes públicos – sejam estes governantes ou burocratas –
pelos seus atos ou omissões na condução das políticas e programas
governamentais.
Pergunta orientadora:
A introdução desses instrumentos de avaliação tem gerado maior difusão de
informações e contribuído para a adoção de procedimentos de prestação
de contas e responsabilização? Ou ainda, tais instrumentos são
utilizados para o estabelecimento de meios de controle externo na gestão
dessa políticas e programas no Estado de São Paulo?
- Analisar de maneira comparada as contribuições que a implantação do SARESP e do SMA do programa DST/AIDS
tem trazido para o incremento da transparência administrativa e para o estabelecimento ou ampliação dos
mecanismos de responsabilização dos agentes públicos incumbidos da política de educação fundamental e do
programa DST/AIDS no Estado de São Paulo.- Caráter eminentemente exploratório e descritivo, tendo
como objetivo o desenvolvimento de hipóteses e proposições a respeito da relação entre avaliação e
accountability – ESTUDOS DE CASO!- Ambos os programas são analisados como políticas
públicas em si e não como apenas uma etapa de um policy cycle.
Metodologia utilizada:
A hipótese defendida é que a ampliação da transparência administrativa e a responsabilização dos agentes públicos não
apenas relacionam-se com as características próprias da avaliação, sobretudo com as formas de apresentação e divulgação dos dados e dos resultados das avaliações, mas também dependem da atuação
dos atores interessados na sua gestão e nas políticas públicas a que se referem os sistemas de avaliação.
Casos que atendessem as seguintes condições:
1. Sistemas de avaliação de políticas ou programas públicos permanentes e institucionalizados;
2. Sistemas de avaliação que fosse, metodologicamente, semelhantes um ao outro, principalmente no que concerne ao objeto da avaliação, ao agente avaliador e ao uso da avaliação;
3. A política ou programa avaliado deveria, imperiosamente, gozar de um caráter suprapartidário, mas dispor de status de “política de Estado”;
4. Deu-se preferência a políticas ou programas governamentais que partilhassem arranjos institucionais não muito dessemelhantes.
Embora os sistemas de avaliação apresentem uma série de
semelhanças metodológicas, administrativas e institucionais, quando se
analisa o seu papel no aumento da transparência e no fortalecimento
de mecanismo de accountability, percebe-se que seus efeitos são bastante diversos.
Os autores defendem que a ampliação da transparência dos atos do poder público e a accountability dos governantes e burocratas, via
implantação dos sistemas de avaliação, depende, sobretudo, da atuação dos atores interessados nas políticas, mas também, e de forma
importante, de características próprias dos sistemas de avaliação, principalmente das formas de apresentação e divulgação dos resultados
das aferições dos referidos sistemas.
ATORES: apropriação e uso das informações geradas com base nas avaliações e o uso dado a essas informações pelos diferentes atores envolvidos
INSTITUIÇÕES: utilização das informações oriundas das avaliações nas arenas decisórias de cada uma das políticas
analisadas e buscou-se verificar se a utilização dessas informações por grupos específicos alterou a correlação de forças que existia nessas arenas antes da implementação dos sistemas
de avaliação.
Se os resultados da avaliação estão integrados às práticas de gestão e ao processo de tomada de
decisão.
Accountability como variável dependente
Consenso:
Accountability se refere, basicamente ao controle e responsabilização dos
agentes públicos.
• Noção mais abrangente: mecanismos de controle e fiscalização do poder público institucionais e não institucionais.
• Transparência relacionada apenas à prestação de contas e não necessariamente à responsabilização dos agentes públicos.
Transparência Governamental
Condição para ativar o funcionamento dos mecanismos de responsabilização;
Norberto Bobbio: o regime democrático como o governo do visível.
Presente trabalho: - Operacionalização da accountability em
duas dimensões distintas e complementares:1) transparência dos atos governamentais
ou a difusão da informação gerada com base nas avaliações;
2) ativação de mecanismos de responsabilização política dos agentes públicos.
Perspectiva orientada pela teoria do agente-principal
Análise das relações entre políticos, burocratas e cidadãos ou usuários;
Problema da assimetria de informações;
Difusão de informações da avaliação de políticas e programas públicos pode se constituir num importante mecanismo para minorar este problema
Análise do quadro comparativo dos casos – SARESP x SMA (DST/AIDS)
- Igual finalidade: aprimorar as políticas governamentais; - Diferença na forma de divulgação dos resultados:
- Programa de DST/AIDS – relatórios de resultados destacam-se pela ampla e quase irrestrita divulgação. Acesso facilitado pela internet; materiais bastante didáticos; fácil leitura e compreensão.
- SARESP – relatório geral limita-se a descrever dados incluídos em quadros gráficos ou tabelas; não há análise ou interpretação destes dados.
- Quem avalia?• DST/AIDS - avaliação é predominantemente interna, conduzida pela própria
equipe do Programa.• SARESP - avaliação é externa- Foco dos sistemas de avaliação: ambos procuram aferir resultados.- Informação usada para o aprimoramento do programa
O Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa DST /AIDS em SP
Portaria 2313 de dezembro de 2002 - Ministério da Saúde– Descentralização e desconcentração do Programa Nacional de
DST/AIDS.– Maior autonomia de gestão dos programas dentro da estrutura da
Secretaria de Saúde (do estado ou município).– A padronização dos instrumentos de planejamento e programação de
ações e metas para aperfeiçoar os processos de gestão das políticas públicas para HIV/AIDS e outras DSTs.
– Permitir o monitoramento e o acompanhamento sistematizados das ações de enfrentamento da epidemia nas três instâncias de governo.
– Capacitar os gestores locais em planejamento focalizado em metas e ações, mas também contribuiu para uma maior aproximação das OSC com as burocracias das Secretarias de Saúde.
Descentralização do Programa
Portaria 2313 que institui os Planos de Ações e Metas traz como diretriz:
Os coordenadores dos programas locais devem promover a participação das OSC no processo de planejamento anual e no estabelecimento de metas e ações para o programa, principalmente, no que diz respeito à aplicação de recursos para os projetos desenvolvidos em parceria com as OSC.
Resultados da instituição do SMA do Programa de DST/AIDS
Controle mais efetivo da burocracia que gere o Programa; Coordenadores do programa estadual com maior autonomia de
gestão Mecanismo de controle dos resultados Reduziu significativamente a assimetria de informações que
limitava um controle mais efetivo da burocracia Relatórios e dados sobre o Programa com acesso facilitado e fácil
compreensão Possibilitou às OSC e às associações de usuários acompanhar o
desempenho das burocracias encarregadas da condução da política de AIDS e outras DST no estado
Mudança qualitativa no tipo de controle social posto em prática pelas OSC e pelas associações de pessoas vivendo com HIV/AIDS.
Obrigatoriedade de apresentação dos resultados alcançados no ano aos conselhos de saúde;
Com relação à responsabilização das autoridades políticas - esta institucionalização do controle social passou a assegurar um controle mais efetivo de suas ações;
As OSC passaram a atuar ativamente dentro do Conselho Estadual de Saúde fiscalizando não apenas matérias e assuntos mais específicos e urgentes, como por exemplo a distribuição de medicamentos e preservativos, mas também todo o processo de programação e execução dos planos anuais.
Ampliação da responsabilização dos agentes públicos Aprimoramento das políticas e dos programas em curso Monitorar o alinhamento das metas e ações dos programas subnacionais a
seu plano estratégico. O SMA tem funcionado como uma ferramenta muito útil para capacitar
esses gestores em planejamento focalizado em metas e ações,
Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do
Estado de São Paulo
ESTUDO DE CASO
Iniciativas para reestruturar o papel
do Estado.
Eixos:-Descentralização rede de ensino;
- Implantação de Sistema de Avaliação de Redes Escolares;
OBJETIVOS
- Implementar sistema de avaliação para
conhecer perfil alunos;
- Verificar fatores que incidem na qualidade
do ensino;
- Controle escolas e monitoramento funcionários =>
mecanismos avaliação desempenho escolar;
- Fluxo informações; - Identificação pontos
fortes e fracos;
MUDANÇAS
MUDANÇAS
A PRIORI
A POSTERIORI
Maior tomada de decisão pela
administração das escolas facilita e
agrega maior legitimidade às
propostas;
PONTOS POSITIVOS:
PONTOS NEGATIVOS
- Ainda há muita distância entre família-escola;
- Pouca preocupação em prestar contas com os usuários mais próximos;
- Poucas explicações nos quadros e tabelas – consideram “auto explicativos”;
- Não permite comparação com diferentes unidades do estado
(visa evitar competição e evitar que escolas se sintam
ameaçadas);
COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL O
PONTENCIAL DO SARESP É LIMITADO.
- Controle pelas autoridades educacionais, mas pouco
controle dos agente públicos.- Mudanças de pouca
importância.
PONTOS NEGATIVOS
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A responsabilização dos agentes públicos
está diretamente relacionada não
apenas a características
próprias da avaliação, mas
também à atuação dos agentes interessados
(stakeholders).
Atuação stakeholders depende de regras de fiscalização via
participação social, isso sim, constrange agente públicos a
prestar contas e responsabilizar-se por suas ações ou omissões.
COMPARAÇÃO
- Envolvimento de muitos atores gerou responsabilização
gestores.
- Desempenho institucional garantiu e
aperfeiçoou participação social.
DST / AIDS
SARESP
- Não se verifica o mesmo.
- Apenas Controle
Administrativo.
1) Transparência dos atos do poder público2) Incorporação de regras e procedimentos de
fiscalização via participação social;
- A implementação não deve ser de maneira insulada pela burocracia e sim também pela demanda da população e comprometimento dos governantes;
Êxito da avaliação de políticas públicas como um
mecanismo de controle passa por duas condições:
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