UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ
MESTRADO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – CCHL
GIOVANA FERREIRA MARTINS NUNES SANTOS
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ: UM ESTUDO DAS
REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS
Dissertação apresentada ao Mestrado de
Políticas Públicas da UFPI como requisito
parcial para obtenção do título de mestre
em Políticas Públicas.
Área de concentração: Estado, Sociedade
e Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Washington de
Sousa Bonfim
Teresina – Piauí
2007
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ
MESTRADO EM POLÍTICAS PÚBLICAS – CCHL
GIOVANA FERREIRA MARTINS NUNES SANTOS
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ: UM ESTUDO DAS
REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS
Teresina – Piauí
2007
BANCA EXAMINADORA
AUTOR: GIOVANA FERREIRA MARTINS NUNES SANTOS
TÍTULO: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ: UM ESTUDO DAS
REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS
__________________________________________________
Prof. Dr. Washington Luis de Sousa Bonfim
Orientador - UFPI -CCHL
__________________________________________________
Profa. Dra. Guiomar Oliveira Passos
Examinador interno - UFPI - CCHL
__________________________________________________
Prof. Dr. Luís Carlos Sales
Examinador externo - UFPI - CCE
AGRADECIMENTOS
Algumas pessoas se mostraram imprescindíveis para esta
realização, e é chegada a hora de agradecer o apoio, a palavra amiga, o
estímulo, a orientação e o carinho recebidos. Superar todas as dificuldades,
todos os contratempos foi uma tarefa árdua que eu não nunca conseguiria
sozinha. Nessa trajetória, foram muitos acontecimentos, alguns tristes, que me
fizeram, por diversas vezes pensar em desistir – felizmente todas essas
pessoas estavam ao meu lado. Por outro lado, houve também muitos
momentos felizes, como o nascimento da Gabriela, o sentimento de superação
e de dever cumprido.
Agradeço primeiramente a Deus, por todos aqueles que, direta ou
indiretamente, contribuíram para essa vitória; e pela Gabriela, que foi
concebida e nasceu saudável mesmo no meio de tantas atribulações.
Agradeço também a ela por suportar, mesmo inconscientemente, os inúmeros
momentos de ausência materna.
Quero agradecer, especialmente, ao meu marido Carlos, pelo
carinho, pelas palavras de apoio e estímulo, por me acalentar nos momentos
de desespero, por se privar da minha companhia e pela ajuda com a revisão
dos textos.
O meu muito obrigada também ao Prof. Dr. Washington Bonfim, pelo
seu brilhantismo profissional com que me acompanhou durante todas as
etapas de elaboração deste trabalho, por sua paciência e compreensão diante
de todas as dificuldades. Agradeço pelas discussões, pelas palavras de
incentivo e de cobrança. Muito me honra tê-lo como orientador.
Agradeço ainda aos professores Dr. Luis Carlos Sales e à Dra.
Guiomar Oliveira Passos, pela imensurável ajuda com os esclarecimentos
acerca da Teria das Representações Sociais e pelas críticas e sugestões que
propiciaram o aperfeiçoamento deste trabalho.
Um muito obrigada especial à minha mãe pelo amor incondicional.
Agradeço ao Dr. Delano Câmara pela imensa ajuda e compreensão,
à Suely e Priscila, pelo incentivo.
Agradeço ainda à Fátima e D. Dilma, sem as quais seria impossível
realizar as entrevistas; aos professores e colegas do mestrado pela labuta
diária, pelo companherismo, pela troca de conhecimento, bem como pelo
esforço empregado nos momentos mais difíceis, principalmente à Íris, Iolanda,
Manuela e Karol.
RESUMO
Tendo em vista as reformulações sofridas pelo Estado no sentido de superar a
crise no modelo criado no pós-guerra e as transformações ocorridas na
sociedade, observa-se que cada vez mais é necessário promover a otimização
dos gastos públicos. A atividade financeira do Estado exige que sejam
adotadas medidas de controle a fim de evitar desvios e malversações de
recursos. No republicanismo brasileiro, o controle da atuação estatal é exercido
de várias formas, sendo uma delas o controle externo exercido pelos tribunais
de contas. Este trabalho faz referência, especificamente, ao Tribunal de Contas
do Estado do Piauí, apresentando um ponto de vista inovador que busca
estudar esse órgão através das representações sociais dos prefeitos. Para
tanto, buscou-se referencial na Teoria das Representações Sociais de
Moscovici. A coleta dos dados foi feita através da evocação livre de palavras e
a análise dos resultados por meio da técnica de categorização de Bardin. A
partir da construção do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, feita pelos
prefeitos, percebeu-se, mesmo nos municípios mais longínquos do Brasil, a
materialização e a importância dos novos paradigmas de controle da
administração pública no aperfeiçoamento dos instrumentos democráticos
brasileiros.
Palavras-chave: Estado. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Controle,
Representações Sociais. Prefeitos.
ABSTRACT
Considering the State reformulation made with the objective of overcoming the
crisis established during post-War period, as well the social transformations, it
can be observed that there is a crescent need for an optimization of public
budget application. The State‘s financial activity demands control measures with
the objective of to avoid funds deviation and/or misuse. In the context of
Brazilian republicanism, the control of State actuation is conducted in several
ways and the external control made by the Court of Counts is one of these. This
work refers, specifically, to the Piaui State Court of Counts, presenting an
innovative point of view focused on the study of this Court through the social
representations of municipal mayors. The referential source, for this, was the
Moscovici‘s Social Representation Theory. Data gathering was performed by
means of free evocation of words and the results analysis was made using
Bardin‘s categorization technique. From the construction of Piaui State Court of
Counts done by the mayors, it was possible to observe, even at the most far
cities of Brazil, the materialization and the importance that the new paradigm
regarding public administration control has on the improvement of Brazilian
instruments of democracy.
Keywords: State, Piaui State Court of Counts, Social Representations, Mayor
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo
política.............................................................................................................. 79
Tabela 2 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para a palavra-estímulo política........................................................................ 81
Tabela 3 – Polarização das palavras elicitadas para o termo administração
pública .............................................................................................................. 82
Tabela 4 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para o termo administração pública ................................................................. 83
Tabela 5 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo
controle............................................................................................................. 84
Tabela 6 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para o termo controle ....................................................................................... 85
Tabela 7 – Polarização das palavras elicitadas para o termo Tribunal de Contas
do Estado do Piauí ........................................................................................... 86
Tabela 8 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para o termo Tribunal de Contas do Estado do Piauí ...................................... 86
Tabela 9: Categorizações encontradas nos discursos dos sujeitos sobre
Tribunal de Contas do Estado do Piauí ........................................................... 87
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 11
CAPÍTULO I 17
1. A REFORMULAÇÃO DO ESTADO E OS EFEITOS NO CONTROLE DE
SUA ATUAÇÃO 17
1.1. O controle da atuação do estado republicano 26
1.2. A evolução do controle estatal 35
CAPÍTULO II 45
2. CORTE DE CONTAS CONSTITUCIONAL: O TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DO PIAUÍ 45
2.1. Tribunal de Contas do Estado do Piauí 49
CAPÍTULO III 63
3. REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ 63
3.1 Considerações teóricas 64
3.2 Considerações metodológicas 71
3.3. Discussão dos resultados 78
CONSIDERAÇÕES FINAIS 99
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 105
INTRODUÇÃO
O Estado, enquanto instrumento indispensável para a promoção do
desenvolvimento econômico, social e político, passa por um complexo
processo de transição das suas estruturas no intuito de satisfazer mais
intensamente as necessidades da sociedade. Esse processo de reforma e
modernização do Estado teve início, nos países desenvolvidos, a partir da
crise do modelo estruturado no pós-guerra.
O modelo de Estado anterior acabou por desgastar as relações entre
a sociedade civil e as instituições públicas, pois não mais conseguia cumprir o
que se propunha. A dificuldade estatal em se fazer presente intervindo em toda
a vida social fez com que a sociedade civil e as instituições adotassem uma
postura diferente, desenvolvendo uma nova visão de cidadania e democracia
representativa, com os direitos republicanos. Nesse sentido, era necessário
mudar o Estado e retomar o equilíbrio fiscal, sendo que a maneira encontrada
foi reduzir o tamanho do Estado e, ao mesmo tempo, fazer com que ele fosse
forte o suficiente para superar a crise e enfrentar os desafios da sociedade.
Cada país deve ter, pois, um Estado capaz de implementar políticas
públicas que promovam a justiça social, o desenvolvimento econômico, e
garantindo o estado democrático de direito. No Brasil, o papel do Estado seria
aquele que garantisse o pleno exercício da cidadania, com educação pública,
saúde e segurança de qualidade e acessíveis a todos. Ocorre que o Estado
brasileiro tem falhado nessas funções básicas, nas quais somente ele pode
atuar, sendo, por outro lado, até bem sucedido em atividades econômicas, as
quais não necessariamente deveriam estar na órbita de agenda do Estado.
Vale lembrar a redefinição do papel do Estado no sentido de constituir uma
Administração Gerencial apareceu como estratégia para reduzir custos e tornar
mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao Estado, bem como
para proteger o patrimônio público.
O Brasil, segundo os preceitos da Constituição de 1988, é um
Estado federado, republicano e democrático. Em conseqüência, possui uma
organização estatal própria, marcada pela descentralização do poder e pela
participação popular originando uma relação Estado/Sociedade em que o
cidadão se mostra cada vez mais interessado na atividade exercida pela
Administração Pública.
Nessa perspectiva, a reforma estatal envolve questões como a
diminuição das desigualdades, a busca do desenvolvimento e o fortalecimento
da democracia, o que requer uma a efetiva aplicação dos recursos públicos, a
qual é obstaculizada pela corrupção e pelos desvios de verbas, de forma que a
transparência e o controle assumem uma conotação especialmente importante.
Por ser um país de grandes dimensões geográficas e caracterizado
por grandes desigualdades sociais, é através da descentralização de poder que
se pretende distribuir as atribuições de gestão pública pelas esferas federal,
estadual e municipal, já que a partir da execução descentralizada das políticas
de governo, cada ente administrativo desempenha suas atividades segundo
variáveis econômicas, fiscais, administrativas, estruturais e políticas, e, por sua
vez, obtém resultados sociais diversos. Nesse sentido, cada esfera
administrativa é dotada de competências delegadas pela Constituição Federal,
e o exercício de suas atribuições é vinculado à existência de recursos públicos,
sem os quais seria impossível a implementação das políticas públicas.
No federalismo brasileiro, União, estados-membros e municípios são
autônomos e independentes no plano político-institucional, mas,
economicamente, poucos são os estados ou municípios que possuem essa
autonomia. A maioria depende de transferência de recursos, que, muitas
vezes, são insuficientes para a implementação das políticas de governos.
Outrossim, os recursos transferidos são vinculados a determinados programas
federais ou estaduais. No âmbito municipal, cada prefeito eleito é um
representante do povo, dotado de poderes para gerir os recursos públicos com
o fim de propiciar a concretização dos anseios da sociedade segundo um plano
de governo. Todavia, num Estado Republicano, não se deve pressupor que o
autocontrole seja suficiente para coibir a malversação dos bens públicos, sendo
necessário que os gastos sejam devidamente fiscalizados, sempre buscando
sua otimização.
É preciso observar que o objetivo de Bem Comum, proposto pelo
Estado, possui uma definição bastante maleável e é suscetível de inúmeras
variações ao longo da história, de forma que os anseios sociais acabam por se
transformar em direitos que devem ser protegidos. Por conseguinte, os
cidadãos devem estar conscientes da importância de controlar a atividade
estatal no intuito de assegurar uma maior eficácia, eficiência e efetividade na
aplicação de tais recursos. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
de 1789, já preceituava, em seu art. 15, que “a sociedade tem o direito de pedir
conta a todo agente público de sua administração”. A Constituição de 1988, por
sua vez, disponibilizou aos brasileiros diversos instrumentos de controle dos
atos administrativos.
Diversos são os tipos de controle das atividades estatais, variando
quanto ao poder, o órgão ou autoridade que o exercita ou o modo, momento ou
fundamento de sua efetivação. Cabe, assim, aos Tribunais de Contas o
exercício do Controle Externo na Administração Pública, e, mais
especificamente, é de competência dos Tribunais de Contas dos Estados a
fiscalização da atividade financeira dos estados-membros e municípios.
O controle externo é uma atividade tridimensional, onde figuram a
sociedade, a gestão pública e o órgão fiscalizador. Todavia, até então, o que se
tem buscado é o aprimoramento do controle por parte do Tribunal de Contas,
considerando os anseios da sociedade para a qual se destina a atividade
fiscalizadora. Aos gestores públicos, nessa situação, resta apenas o papel de
fiscalizados, sendo que o princípio da veracidade acaba, por muitas vezes,
sendo esquecido. Devem-se, nesse sentido, observar as conseqüências que
esta relação tem trazido para a gestão da coisa pública. Além disso, no
cotidiano de fiscalização das políticas públicas, no que se refere a utilização
dos recursos financeiros, é possível acompanhar as inúmeras dificuldades no
exercício do controle da atuação dos gestores públicos, assim como, apesar de
todos os esforços, também se registram críticas quanto ao desempenho do
Tribunal de Contas do Estado do Piauí, algumas enfatizando um órgão
inatuante e sem credibilidade.
Este estudo tem, então, a pretensão de buscar um ponto de vista
desconhecido sobre o Tribunal de Contas do Estado do Piauí: o dos entes
fiscalizados. A intenção é conhecer como os prefeitos municipais constroem o
trabalho desenvolvido pelo tribunal. Para tal, a realização da presente pesquisa
justifica-se pelos seguintes motivos:
O Piauí é considerado um dos estados mais pobres do Brasil, desse
modo, os seus parcos recursos devem ser utilizados da maneira mais eficiente
possível e qualquer desvio de finalidade deve ser combatido, o que torna o
controle imprescindível para a execução das necessidades sociais. Os
municípios piauienses, por sua vez, são reflexos dessa realidade, sendo que a
atividade estatal é comprovadamente prejudicada pelos atos de maus
administradores e pela distância existente entre as cidades e os centros de
informação.
Nesse contexto, embora o Tribunal de Contas do Piauí seja um dos
mais antigos do Brasil, com 106 anos de experiência, ainda é bastante comum
a incidência de desvios de recursos públicos, corrupção e outros desmandos
na Administração Pública Municipal, de forma que o trabalho realizado pelo
órgão necessita de um maior aperfeiçoamento no que se refere ao controle
exercido nas prefeituras municipais do Estado.
O significado deste estudo pode ser expresso em quatro
perspectivas: a primeira é de caráter pessoal, pois o processo de conhecimento
realizado pelo estudo sistemático provoca mudanças no modo de observar e
pensar a realidade. A segunda é direcionada ao Tribunal de Contas, por ser
uma instituição carente de informações que possam aperfeiçoar o trabalho que
desenvolve. A terceira, relaciona-se à perspectiva do prefeito investigado, que
tem a oportunidade de figurar em uma posição diferente da que costuma adotar
enquanto gestor fiscalizado pelo tribunal. A quarta vincula-se à sociedade civil,
que deve buscar conhecer um pouco mais sobre o administrador público e a
atuação dos órgãos de controle. Para todos, vislumbra-se a oportunidade de
reflexão sobre as instituições democráticas brasileiras.
Nesse sentido, é relevante investigar como os prefeitos, agentes da
atividade estatal representam o controle de sua atuação através do Tribunal de
Contas, porque as representações são indícios importantes sobre que tipo
atividade se pretende realizar por meio desses agentes sociais, uma vez que
podem exercer influência na forma como agem o Estado e a sociedade civil.
Dessa forma, a organização deste trabalho está estruturada em três
capítulos, para um melhor entendimento do conteúdo estudado.
O capítulo I inicia evidenciando as funções estatais, sendo que, para
isso, faz-se necessário compreender as origens teóricas da concepção
moderna de Estado e o seu surgimento enquanto substituto do sistema feudal.
Essa noção exige que se demonstrem os princípios norteadores e direitos
preservados para entender como se processa a relação entre Estado e
sociedade. Buscando essas noções, a intenção, ao tratar das reformas do
Estado, é conhecer como se fundamentou o Estado Republicano com um
aprofundamento da democracia, sendo isso imprescindível para tratar das
mudanças de paradigmas de controle da administração pública.
Também foi feita uma abordagem da redefinição do modelo de
Administração Pública, dada a tentativa do Estado em se moldar diante das
necessidades da sociedade. Os controles administrativos estão diretamente
relacionados à forma como são executadas as decisões, e esse exercício tem
correspondência com os três modelos adotados no Brasil ao longo de sua
história, o patrimonialismo, o burocrático e o gerencial, o qual é utilizado
atualmente.
Em seguida, estuda-se a evolução histórica do controle da
Administração Pública, com enfoque no controle externo, e também da sua
principal classificação dentro do ordenamento pátrio.
No capitulo II, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí é estudado
com o intuito de se conhecer como se dá sua atuação e seu funcionamento.
Não se pretende trazer qualquer discussão acerca da sua existência legal ou
de qualquer de suas características, considerando que a sua natureza sui
generis, por si já é motivo de muita celeuma. O capítulo é iniciado com um
demonstrativo da função de controle nos diversos países do mundo, na
intenção de fazer um comparativo com o sistema adotado no Brasil.
Posteriormente, é feita a análise específica do Tribunal de Contas do Estado do
Piauí, sua história, estrutura, competência e jurisdição.
O capítulo III apresenta a análise dos dados pesquisados. Como o
estudo busca a representação dos prefeitos do Tribunal de Contas do Estado
do Piauí, nada mais lógico que começar com algumas considerações teóricas
sobre a Teoria das Representações Sociais para um maior embasamento
científico. Os dados foram coletados a partir da técnica de evocação livre de
palavras e com uma etapa em que o prefeito ficava livre para fazer quaisquer
comentários sobre as palavras-estímulo.
Por fim, para tratar dos resultados da pesquisa, é imprescindível que
seja abordada a metodologia utilizada. Nesse caso, foi realizada uma análise
qualitativa baseada na técnica de análise de conteúdo (categorização) seguida
de uma análise quantitativa para o cômputo das palavras elicitadas e dos
percentuais de representações sociais.
CAPÍTULO I
A REFORMULAÇÃO DO ESTADO E OS EFEITOS NO CONTROLE DE SUA
ATUAÇÃO
A efetiva aplicabilidade dos recursos públicos empregados nas mais
diversas áreas de atuação do Estado tem sido motivo de grande preocupação
por parte da sociedade. Por conseqüência, a Administração Pública vem
modificando a sua maneira de geri-los, redefinindo as atividades desenvolvidas
pelo Poder Público na tentativa de adequar as instituições públicas e legitimar o
governo segundo os interesses sociais.
O que se verifica ao longo do tempo é que os anseios sociais
tendem a aumentar, exigindo uma mobilização cada vez maior de recursos por
parte do Estado. Em contrapartida, a Administração Pública tem utilizado
diversas formas de obtenção e aplicação de recursos. Assim, muitas são as
funções desenvolvidas pelo Estado para suprir as necessidades coletivas
através de sua atividade financeira, que consiste em obter, despender, gerir e
criar recursos públicos. Entretanto, a atuação do Estado é definida por limites
que lhe impõem um maior ou menor grau de intervencionismo na sociedade,
sendo que a competência para delimitar o âmbito de atuação estatal é
conferida pela lei. Para um melhor entendimento, é necessário se aprofundar a
idéia de Estado como instituição que evoluiu em função da vontade do povo e
da concepção de direitos dadas ao homem.
O Estado Moderno nasceu das deficiências da sociedade política
medieval, pois o sistema feudal não resistiu à consciência e à busca de uma
unidade soberana, como se tinha no Estado Romano, já que aquele formato de
distribuição de terras não correspondia mais às necessidades da sociedade.
Ressalte-se, nesse sentido, que, apesar do conceito de soberania ter sido
teoricamente definido no século XVI, foi somente no século XVIII que surgiu a
concepção moderna de Estado Democrático, segundo a qual o Estado deveria
ter sua organização voltada para os valores fundamentais da pessoa humana,
com base na própria etimologia do termo democracia (governo do povo).
É importante observar que, não obstante a Grécia Antiga ser
considerada o berço da democracia, a noção de povo surgiu das lutas contra o
Absolutismo, com a afirmação dos direitos naturais da pessoa humana, tendo
em vista que buscava-se superar a concepção restritiva de cidadão de outrora.
Nesse contexto, os princípios que regem a concepção moderna de
Estado Democrático surgiram a partir de três grandes movimentos político-
sociais: o primeiro foi o que muitos denominam de Revolução Inglesa,
fortemente influenciada por Locke, tendo sua expressão mais significativa no
Bill of Rights, de 1689; o segundo foi a Revolução Americana, cujos princípios
foram expressos na Declaração de Independência das treze colônias
americanas, em 1776; e o terceiro foi a Revolução Francesa, que teve sobre os
demais a virtude de dar universalidade aos seus princípios, os quais foram
expressos na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789,
sendo evidente aí a influência direta de Rousseau.
Os direitos humanos originados nos ideais europeus do século XVIII
foram os determinantes da nova organização estatal que passou a ser
implementada a partir de então. Isso porque as transformações ocorridas
durante o século XIX e primeira metade do século XX seriam determinadas
pela participação do povo na formação e atuação do governo e pela
preservação da liberdade e da igualdade de direitos, os quais também se
puseram como limites a qualquer objetivo político.
Apesar de o Estado Moderno ter surgido absolutista, ou seja, uma
instituição centralizada, posteriormente foi fundamental para os propósitos da
burguesia porque a monarquia acabou por favorecer consideravelmente os
interesses da burgueses. De um lado a burguesia almejava um poder
centralizado que uniformizasse as leis e a moeda para facilitar o mercado, sem
contar a sobrecarga tributária cobrada pelos senhores feudais; de outro, o rei
que já não tinha meios de impedir a expansão capitalista, precisava de fundos
para manter a aristocracia, a máquina burocrática e o exército. Daí nasce a
política mercantilista. Assim no estudo das relações entre Estado e sociedade,
é imprescindível buscar o suporte teórico clássico das teorias contratualistas
modernas, sendo necessário, portanto, examinar os jusnaturalistas Hobbes,
Locke e Rousseau, que abandonaram as concepções anteriores, baseadas na
lei divina, e fundamentaram suas idéias na razão abstrata.
Dessa forma, a transformação estrutural ocorrida com a mudança do
modo de produção feudal para o modo de produção capitalista provocou novas
relações sociais. Em outras palavras, surge uma nova organização do Estado a
partir de uma nova concepção de homem, conjuntura que motivou os filósofos
da Escola do Direito Natural a explicar as relações entre os indivíduos e o
Estado como oriundas de um contrato social, rompendo com a ideologia feudal.
A doutrina do contrato social tornou-se, desse modo, um importante
componente teórico para as idéias revolucionárias do século XVIII.
Para a Escola Política Clássica, é na razão humana que se
fundamenta o Estado, pois é ela que estabelece a divisão entre as duas
situações previstas pelos contratualistas: o estado de natureza, onde os
indivíduos livres estão isolados e agem segundo suas paixões e instintos; e o
estado civil, onde os indivíduos, através de um contrato racional se reúnem em
sociedade. Os pensadores dessa corrente teórica abandonaram, portanto, o
pensamento aristotélico, que dominava no final da Idade Média. Em poucas
palavras, na Política, de Aristóteles, a formação do Estado surge nas formas
primitivas de organização, nas famílias, até chegar às organizações mais
evoluídas da sociedade, seguindo uma concepção histórica.
As teorias filosóficas de Hobbes, Locke e de Rousseau possuem,
entre si, alguns aspectos comuns: um estado civil responsável pela
preservação de uma sociedade política, escolhido livremente pelos indivíduos
em contraposição a um estado de natureza. É interessante, agora, identificar
como cada pensador estabelece essa dicotomia e a transição para a garantia
de vida, liberdade e propriedade assegurada pelo estado civil.
Hobbes, em sua obra Leviatã, defende que o estado civil deveria ser
soberano e absoluto, pois só assim poderia garantir a vida e a propriedade dos
indivíduos. No estado de natureza, cada homem só pode possuir o que puder
conseguir e conservar; no estado civil de Hobbes apenas o poder de coerção
dado livremente pelos indivíduos é capaz de garantir a propriedade. Para ele, o
estado civil pode ser conferido a uma única pessoa ou a um grupo
(assembléia), através de esforços recíprocos de todos, sendo que todos devem
disponibilizar os recursos em prol do bem comum, devendo submissão ao
poder soberano. A noção de liberdade para Hobbes é sinônimo de ausência de
oposição à vontade do soberano, que detém o poder ilimitado, ou seja, o
Estado detém completamente o controle sobre os indivíduos/súditos.
Nas idéias de Locke pode-se encontrar o cerne do liberalismo
clássico1, pois limita o poder estatal através dos direitos naturais. Para ele, o
estado civil é controlado pelas leis naturais que garantem a vida, a liberdade e
a propriedade. No seu estado de natureza, a propriedade é oriunda do trabalho
e o acúmulo de riqueza e as desigualdades advindas significam um risco aos
direitos naturais dos homens, levando-os a realizar o contrato social. A
contraposição feita a Hobbes é que o contrato social, ao tempo em que legitima
o poder do Estado, serve para preservar e consolidar, na sociedade civil, os
direitos existentes no estado de natureza.
Verifica-se em Locke um enfoque diferente do controle. A atuação
do estado civil é limitada pela lei natural e não poderá nela intervir, apenas
resguardá-la, concedendo-se aos indivíduos (o povo) o poder político maior
para dissolver o poder concedido ao Estado quando ferir os direitos naturais,
através da possibilidade de conservar ou destituir seus representantes.
Já Rousseau traz uma perspectiva diferente sobre o estado de
natureza e o estado civil: o estado de natureza ele descreve na obra Discurso
sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens, dizendo
que o homem é essencialmente bom e desprovido de ganância ou egoísmo,
até que a propriedade privada, a instituição da magistratura e a arbitrariedade
de poder, oriundas da desigualdade, destroem o estado de natureza. A
sociedade civil surge, portanto, juntamente com a idéia de propriedade e de
desigualdade, que são frutos da apropriação privada da terra e da legalização
desse domínio.
O contrato social de Rousseau, demonstrado em outra obra assim
intitulada, serve para conter esse caos, devolvendo o direito de liberdade que o
homem possuía no estado de natureza, através de uma ação de justiça
assumida pelo Estado. O homem rousseuniano abdica, assim, do próprio
interesse a favor da coletividade e o entrega ao Estado, portador da vontade da
coletividade. Dessa forma, o estado político de Rousseau tem o escopo de
1 Em Dois Tratados sobre o Governo, encontra-se a formulação primária do Estado Liberal cuja atuação é limitada pelos direitos naturais fundamentais.
preservar a igualdade existente no estado de natureza por meio de uma
autoridade legislativa que representa a vontade do povo. Aqui também se
verifica a idéia de poder pertencente ao povo e passível de controle pelos
indivíduos.
O Estado Liberal, predominante no século XIX, ao contrário do
Estado Absolutista, que envolvia toda a vida social sob seu controle, pretendia
o distanciamento em relação à vida econômica, religiosa e social dos
indivíduos. A burguesia adicionava o poder político ao poder econômico
conquistado anteriormente, mas os manteve separados do social, garantindo o
individualismo através da mínima interferência do Estado na sociedade. Essa
orientação política liberal favoreceu o constitucionalismo e a separação dos
poderes.
O constitucionalismo tem sua origem em 1215, na Inglaterra, quando
os barões obrigaram o Rei João Sem Terra a assinar a Magna Carta, que
impunha limites a sua atuação, mas foi somente no século XVIII que se
reuniram os fatores que possibilitaram o aparecimento efetivo das
Constituições2. Para Dallari (1998, p. 65) estes fatores foram a afirmação da
supremacia do indivíduo, a necessidade de limitação do poder dos governantes
e a crença iluminista na razão, que apóia a racionalização do poder.
Também no intuito de enfraquecer o Estado e assegurar a liberdade
dos indivíduos, a teoria da separação dos poderes foi incorporada ao
constitucionalismo, entretanto, foi só no final do século XIX que ela apareceu
com o intuito de aumentar a eficiência e o controle dos órgãos estatais.
Verificando o surgimento da teoria clássica da separação de poderes, Dallari
(1998, p. 70) afirma que Aristóteles já considerava perigoso atribuir o poder a
um só indivíduo, Maquiavel, por sua vez, louvou a distinção dos três poderes
em O Príncipe, mas a primeira sistematização doutrinária da teoria da
separação dos poderes ocorreu no século XVII, no Segundo Tratado sobre o
Governo, de Jonh Locke, sendo que, somente em 1748, com a obra O espírito
das Leis, Montesquieu concebeu a teoria no formato presente na maioria das
2 ―Com efeito, embora a primeira Constituição escrita tenha sido a do Estado da Virgínia, de 1776, e a primeira posta em prática tenha sido a dos Estados Unidos, de 1878, foi a francesa, de 1789, que teve maior repercussão‖ (DALLARI, 1998. p. 70)
Constituições: um sistema em que se conjugam um legislativo, um executivo e
um judiciário, harmônicos e independentes entre si.
Apesar de Montesquieu não demonstrar preocupação quanto à
eficiência na execução das atividades do Estado, a teoria da separação de
poderes, associada às idéias democráticas, originou o sistema de freios e
contrapesos, que além da descentralização das funções do Estado, permitiu
um maior controle delas através da fiscalização entre os órgãos.
Desse modo, a concepção de individualismo liberal reorienta o
Estado, proporcionando o controle do governo pela sociedade, conforme a
idealização lockeana, com um mínimo de intervenção estatal na atividade
privada. A participação do povo no poder ocorreu através da democracia
representativa e da separação das atividades do Estado. Esse mecanismo de
controle político regulou o Estado durante todo o século XIX, garantindo-lhe
uma postura negativa em relação ao indivíduo.
No final do século XIX, essa concepção individualista do Estado
Liberal com um mínimo de interferência na vida social trouxe, de início, trouxe
alguns inegáveis benefícios: houve um progresso econômico acentuado,
criando-se condições para a Revolução Industrial; o indivíduo foi valorizado,
despertando-se a consciência para a importância da liberdade humana;
desenvolveram-se as técnicas do poder, surgindo e impondo-se a idéia do
poder legal em lugar do poder pessoal (Dallari, 1998, p. 78)
Entretanto o Estado Liberal provocou também a transformação do
modelo adotado, criando as condições necessárias a sua superação. O ultra-
individualismo ignorou a natureza associativa do homem, deu margem a um
comportamento altamente egoísta e inescrupuloso em relação aos menos
afortunados e não permitiu qualquer intervenção por parte do Estado no
sentido de proteger indivíduos; assim, a valorização do indivíduo e a proteção
da liberdade acabaram por assegurar privilégios aos economicamente mais
fortes.
O capitalismo, modelo econômico implementado pelo liberalismo, e
a decorrente Revolução Industrial originaram uma nova classe social: o
proletariado, sendo que a grande oferta de mão-de-obra tinha como
conseqüência péssimas condições de trabalho e remuneração. O Estado
Mínimo comprovou, então, que a liberdade não bastava, pois a sociedade tinha
novos anseios, sendo necessário que se fizesse justiça social. A superação do
liberalismo clássico deu origem, então, à construção de um novo modelo de
Estado, fundamentado nos direitos sociais e nas liberdades positivas: o Welfare
State ou Estado-Providência.
Esse modelo surge como conseqüência das políticas definidas a
partir das grandes guerras, da crise da década de 1930, embora só tenha se
materializado constitucionalmente na segunda década do século XX (México,
1917 e Weimar, 1919). O new deal americano de Roosevelt, o Keynesianismo
e a política social do pós-Segunda Guerra na Inglaterra estão entre os fatores
relevantes que demonstram a estrutura que estava se montando. Com a crise
de 1929, há um aumento das despesas públicas para sustentação do emprego
e das condições de vida dos trabalhadores; nos anos 1940 há a confirmação
dessa atitude interventiva, instaurando-se a base de que todos os cidadãos
como tais têm direito a ser protegidos.
A consolidação dos direitos sociais pode ser demonstrada logo no
início do século XX, por meio da Constituição de Weimar (1919) e da
Constituição do México (1917). A crise do Estado Liberal também proporciona
a afirmação dos direitos políticos. No que se refere especificamente ao
sufrágio, há uma conseqüência imediata na formação de partidos políticos (de
massa), na participação eleitoral e no conteúdo das demandas políticas. Ocorre
ainda uma suscetibilidade tanto de governos quanto de partidos às
reivindicações sociais que se expressam a partir da ampliação da participação
político-eleitoral e que passa a incluir os não possuidores de patrimônio ou
renda, diga-se os proletários.
A emergência desse novo Estado foi, assim, motivada por fatores
tanto de ordem econômica, política quanto institucional3 e, ainda que alguns
países - como a Alemanha, por exemplo – tenham dado origem a programas
3 ―Vale dizer, algumas correntes, por exemplo, dão maior peso a causações de natureza
econômica. Neste caso, o fenômeno welfare state seria um resultado ou subproduto necessário das profundas transformações desencadeadas a partir do século XIX, sejam elas o fenômeno da industrialização e modernização das sociedades ou o advento do modo capitalista de produção. (...). O mesmo pode ser dito em relação a correntes para as quais o fenômeno welfare state é atribuído a razões de ordem política ou institucional. Para estas, uma vez dadas determinadas condições econômica, seja o surgimento dos programas de proteção social, seja suas formas de expansão, seja ainda suas variações têm como razão causal fatores relacionados à luta de classes, a distintas estruturas de poder político, ou ainda a distintas estruturas institucionais.‖ (ARRETCHE, 1995, p. 5)
de seguro social já no final do século XIX e que políticas de proteção a idosos,
mulheres e incapacitados se tenham desenvolvidos em vários países já no
início do século XX, é certo que o fenômeno do Welfare State experimentou
incontestável expansão e até institucionalização no período do pós-guerra
(Arretche, 1995, p.5). O também chamado Estado de Bem-Estar Social, surgido
a partir do modelo social-democrata desmercadorizante, estabelece que a
política social reduz a dependência do indivíduo em relação ao mercado
através da mobilização de classe no sistema parlamentar, pois acredita-se que
é um meio para materializar ideais socialistas de igualdade, justiça, liberdade e
solidariedade. (Esping-Andersen, 1985, p. 8)
Esta nova forma de atuação estatal passou a intervir na ordem
econômica e social, na tentativa de proporcionar equidade entre as classes,
sendo que para isso adotava políticas assistencialistas que variavam segundo
o regime de Welfare State existente em cada Estado. Novas atividades foram
inseridas como prestação pública no intuito de suprir carências deixadas pelo
mercado ou pelas instituições familiares.
O modelo de Estado Social-Democrata, para Esping-Andersen
(1985, p. 5) exigia um regime democrático e coalizão da classe trabalhadora no
parlamento, caso contrário seria impossível a implementação de políticas
sociais. No auge desse modelo se deu com sua instalação nos países centrais,
foi neste período em que a evolução das necessidades sociais provocou o
aparecimento de novos direitos, denominados de direitos de terceira geração:
direito ao desenvolvimento, direito à paz, direito ao meio ambiente, direito ao
patrimônio público e direito de comunicação. Porém, após a crise do petróleo,
na segunda metade da década de 70 do século passado, houve um aumento
considerável no número de desempregados, e o Estado não tinha como
financiar os custos sociais: além disso, a sociedade não confiava mais na
capacidade da máquina estatal, e a concepção de securitização das políticas
públicas tinha se transformado em direitos sociais incondicionais. Assim, na
forma como foi proposto, o Welfare State entrou em crise, por razões
financeiras, ideológicas e filosóficas (Rosavalon, 1998, p. 16).
Como conseqüência da conclusão pela inviabilidade do Estado-
providência, divulgou-se e efetivou-se em diversos países a necessidade de
redução das competências estatais, com a implementação de providências que
acabaram por assumir feições distintas em cada Estado, sendo elas:
desregulação, desburocratização, desmonopolização e privatização. No
entanto, apesar de se falar em desmantelamento do Estado de Bem-estar, as
mudanças ocorridas na ordem econômica global, e até mesmo as mudanças
internas (sociais, econômicas, fiscais...) geraram pressões no sentido de
reestruturar o Estado de serviços ao contexto da nova ordem internacional.
Não houve, nesse sentido, superação do Estado Democrático de Direito
existente nesses países, apenas retornaram alguns aspectos do liberalismo,
como a retomada da regulação através das leis de mercado. Além do
ressurgimento desses princípios, observou-se a necessidade de uma maior
participação dos cidadãos na administração pública, aproximando-se o Estado
da sociedade, que passa a compartilhar a proteção do interesse público,
assegurando-se assim a transparência e o controle.
Destaque-se que a ineficiência do Estado do Bem-Estar, com a
constatação de que ele já não podia mais oferecer nem mesmo os serviços
essenciais, teve como causa agravante o crescimento do déficit público,
especialmente nos países menos desenvolvidos, onde a quais corrupção,
também uma das causas da crise, tornou-se mais visível, já que ocasionou
uma apropriação de recursos indispensáveis à garantia do mínimo à
população.
Verifica-se, assim, não apenas a necessidade de diminuição do
Estado, mas também o aperfeiçoamento do controle de sua atuação, como
forma de evitar os desperdícios e desvios de recursos públicos, racionalizando-
se os gastos na administração pública. A legitimidade do Estado Democrático
depende, nesse sentido, de um efetivo controle sobre a atividade financeira,
posto que os direitos e garantias individuais só estarão protegidos se houver
preponderância do Estado, e os atos dos seus dirigentes, de igual forma,
forem realizados somente em favor dos cidadãos.
1.1 O Controle da atuação do Estado Republicano.
O Estado é uma instituição constituída pelos elementos povo,
território e soberania e tem a função de representar uma sociedade política no
exercício de suas necessidades, especialmente quando se trata de um Estado
Republicano. A própria palavra República, que vem do latim respublica, de res
(coisa, bem) e publica, forma feminina de publicus (comum, público), significa
coisa do povo. Dessa forma, o Estado, através de seus gestores, deve estar
comprometido com a guarda dos bens e recursos públicos, e ainda com a
gestão mais eficiente e eficaz dos mesmos. Para tanto, é imprescindível que a
própria sociedade exerça o papel democrático de controlar a atuação estatal.
Segundo Bresser-Pereira (2004, p. 136)
Sem uma noção razoavelmente clara de interesse
público, é impossível definir a res publica. Em geral, res
publica é o bem público; em um sentido mais restrito, é o
patrimônio público. Sem uma perspectiva republicana é
difícil defender o patrimônio público. Se os cidadãos
carecem de noções claras do espaço público e do bem
comum ou interesse público, a defesa do patrimônio
público igualmente não oferece perspectivas. Como um
conceito mais geral do espaço público, a res publica ou ‗o
público‘ inclui tudo aquilo que é público, que pertence ao
povo, que é de e para todos, que é manifesto e portanto
dotado de publicidade, que é garantido ou assegurado
mediante uma legislação pública. Como uma
corporificação do bem comum ou do interesse público, a
res publica assume um caráter normativo. Quando as
pessoas, em lugar de serem meros observadores,
ampliam seu compromisso com o bem comum ou com o
interesse público, elas se tornam cidadãos melhores. Na
verdade, é impossível defender o patrimônio público se
não há república, se os cidadãos não compreendem
claramente a noção de espaço público, de bem comum ou
de interesse público.
Os direitos fundamentais surgidos durante o século XVIII
acarretaram a limitação do poder do Estado e trouxeram uma nova concepção
de ordem jurídica, segundo a qual deve ser desenvolvida a atividade da
administração estatal, o Estado de Direito4, que se configura em uma
interdependência entre a lei e o Estado.
Por conseguinte, o Estado de Direito pode se apresentar através do
Estado Liberal, Social e Democrático, sendo que, em cada um deles, o
conteúdo do ordenamento jurídico se configura concomitantemente à atuação
do Estado enquanto fruto dos anseios sociais. No primeiro, observa-se o
nascedouro do Estado de Direito, que emerge aliado ao liberalismo, impondo
ao Estado a sua submissão à lei, à separação dos poderes e à garantia dos
direitos individuais.
O individualismo liberal demonstrou que ao conteúdo do Estado de
Direito devem ser antepostas as garantias sociais. A experiência do Estado
Liberal de Direito revelou a necessidade de determinadas prestações por parte
da Administração Pública, e nesse contexto, a lei se torna, instrumento de ação
concreta do Estado, assegurando sua efetividade pela promoção de garantias
e pretensões da pessoa humana.
Observe-se que a transformação do Estado Liberal de Direito não se
dá apenas no seu conteúdo finalístico, mas, também, na reconceitualização de
seu mecanismo básico de atuação, a lei. Todavia, mesmo sobre o Estado
Social de Direito, a questão da igualdade não obtém solução, embora
sobrepuje a sua percepção puramente formal, sem base material. Assim, é
necessário conceber o ideal democrático ao Estado de Direito, não como
aposição de conceitos, mas sob um conteúdo próprio onde estão presentes as
conquistas democráticas, as garantias jurídico-legais e a preocupação social.
A intenção do Estado Democrático de Direito é, portanto, ultrapassar
o aspecto material das garantias humanas e atuar como fomentador da
participação popular, dando à Constituição um poder legítimo, em que
prevalece o interesse da maioria. Segundo Bresser-Pereira (2004, p.131), um
Estado liberal forte garante os direitos civis que protegem a vida, a propriedade
e a liberdade, e assegura que cada cidadão seja tratado com respeito,
independentemente de riqueza, sexo, raça ou cultura. Um Estado democrático
4 O estado de Direito emerge como uma construção própria na segunda metade do século XIX,
nascendo na Alemanha – como Reechtstaat – e, posteriormente, sendo incorporado à doutrina francesa, vinculado a uma percepção de hierarquia das regras jurídicas, com o objetivo de enquadrar e limitar o poder do Estado pelo Direito.
forte garante, assim, os direitos políticos a todos os cidadãos, considerando
cada um como igual aos outros; garante os direitos sociais, combatendo o
desemprego e a desigualdade econômica, mas, para ser forte com relação aos
três direitos humanos clássicos, o Estado precisa ser capaz de garantir os
direitos republicanos e contar com cidadãos que participem ativamente dos
assuntos políticos. Em outras palavras, em contraposição do modelo
absolutista, o modelo liberal se formaliza como Estado de Direito, se afastando
da formulação como estado legal, pois pressupõe não apenas uma regulação
jurídico-normativa qualquer, mas uma ordenação calcada em determinados
conteúdos. A partir daí é possível se produzir em várias possibilidades:
Como liberal, o Estado de Direito sustenta juridicamente o conteúdo
próprio do liberalismo, referendando a limitação da ação estatal e tendo a lei
como ordem geral e abstrata. Por outro lado, a efetividade da normatividade é
garantida, genericamente, através da imposição de uma sanção diante da
desconformidade do ato praticado com a hipótese normativa.
Por sua vez, como Estado Social, o Estado de Direito acrescenta á
normatividade liberal um conteúdo social, conectando aquela restrição à
atividade estatal de prestações implementadas pelo Estado para a sociedade.
A lei passa a ser, então, um instrumento de ação concreta do Estado e tem
como método assecuratório de sua efetividade a promoção de determinadas
ações pretendidas pela ordem jurídica. Em ambas as situações, todavia, o
objetivo final é a adaptação à ordem estabelecida.
Quando assume a feição democrática, o Estado de Direito tem
como objetivo a igualdade e, assim, não basta a limitação ou a promoção da
atuação estatal, pois a lei aparece como instrumento de transformação da
sociedade, não estando mais atrelada inelutavelmente à sanção ou à
promoção. O fim que pretende passa a ser a reestruturação das próprias
relações sociais.
Assim, o resultado da evolução dos Estados Liberal, Social e
Democrático é o surgimento do Estado Republicano, a partir de um novo papel
para a sociedade civil na participando dos espaços públicos através do
processo de construção democrática.
No que se refere a noção de Estado Republicano, para Bresser-
Pereira (2004, p.131)
O Estado republicano é um Estado suficientemente forte
para se proteger da captura privada, defendendo o
patrimônio público contra a busca de rendas (rent-
seeking); é um Estado participativo, onde os cidadãos,
organizados em sociedade civil, participam da definição
de novas políticas e instituições e do exercício da
responsabilidade social; é um Estado que depende de
funcionários governamentais que, embora motivados por
interesse próprio, estão também comprometidos com o
interesse público; é um Estado com uma capacidade
efetiva de reformar instituições e fazer cumprir a lei; é um
Estado dotado da legitimidade necessária para taxar os
cidadãos a fim de financiar ações coletivas decididas
democraticamente; é um Estado que é eficaz e eficiente
no desempenho dos papéis dele exigidos. Resumindo, o
Estado republicano é um sistema de governo que conta
com cidadãos engajados, participando do governo
juntamente com os políticos e os servidores públicos.
O Estado republicano é um Estado democrático que deriva seu
poder e legitimidade do apoio da sociedade civil. Isso, significa, pois, a garantia
de direitos republicanos, e, para garantir a vida, os direitos de propriedade e de
liberdade, os direitos sociais que fundamentam a justiça social, o Estado
precisa de recursos materiais especificamente, receitas de impostos. Neste
sentido, Bresser Pereira (2004, 134) afirma que o Estado republicano é um
Estado que está democraticamente apto a taxar os cidadãos, e o desafio
enfrentado pela reforma da gestão pública é precisamente o de aumentar a
qualidade e a eficiência dos serviços exigidos, limitando assim a carga
tributária.
Bresser-Pereira (2004, 133) também defende que, se o objetivo é
aumentar a capacidade do Estado e construir o Estado republicano, as
sociedades modernas precisam contar com políticos, servidores públicos e
cidadãos que estejam prontos a participar do processo político, dotados de
patriotismo ou virtudes cívicas. Dessa forma, os avanços obtidos através da
reforma da gestão pública demonstram que o Estado está se tornando mais
capaz de proteger os direitos republicanos, isso porque, em lugar de um
compromisso entre valores liberais e direitos sociais, tornou-se ainda mais
óbvio que somente um Estado forte poderia garantir mercados fortes. Também
está ficando evidente que os cidadãos que têm seus direitos sociais
cuidadosamente protegidos comportam-se mais livre e ativamente nos
mercados do que aqueles que não são tão protegidos.
Durante o século XX, a Administração Pública Burocrática era
presente na maioria dos estados democráticos. Segundo este modelo a
administração da coisa pública era realizada com extremo formalismo, por
funcionários que seguiam hierarquia e regulamento rígidos e cujos atributos
poderiam ser representados pelo controle efetivo dos abusos. Contudo,
verifica-se que a extrema rigidez formal acabava por provocar incapacidade de
prestar serviços públicos de forma eficiente.
Nas últimas décadas do século XX, principalmente a partir da
influência do pensamento neoliberal de Hayek, a concepção de Estado foi
gradativamente sendo alterada para o modelo gerencial. Tais mudanças
exigidas para a Administração Pública surgiram a partir da transformação de
consciência dos cidadãos, ou seja, o reconhecimento de que a administração
burocrática não correspondia às demandas que a sociedade civil apresentava
aos governos, bem como de que suas exigências eram muito superiores ao
que era ofertado pelo Estado. A administração pública gerencial tem sua
origem, portanto, na segunda metade do século XX, motivada pela busca de
meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado, sendo também como
estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos
serviços que cabiam ao Estado, bem como instrumento de proteção ao
patrimônio público, em resposta à e insatisfação contra a administração pública
burocrática.
A nova gestão pública, como também é conhecida, pode ser
entendida como uma série de doutrinas que serviram de suporte teórico-
ideológico a movimentos de reforma do Estado, os quais, tendo em vista os
sinais de esgotamento a partir das sucessivas crises, criaram programas cuja
idéia geral se resumia a menos Estado e mais mercado. Nessa perspectiva,
cada país experimentou características diferentes, como foi o caso do governo
de Thatcher, na Inglaterra (1979-1991) e o de Reagan, nos Estados Unidos
(1981-1989).
Dessa forma, o modelo gerencial surgiu da percepção que os
governos tiveram acerca das limitações do modelo burocrático, e da
implementação de novas modalidades de gestão baseadas nas experiências
privadas dos países anglo-saxões, cujo objetivo seria proporcionar mais
agilidade às ações governamentais. A emergência desses novos modelos de
gestão e a preocupação com as limitações fiscais evidenciaram a importância
da participação da sociedade na formulação e avaliação das políticas públicas
e tiveram repercussões positivas em vários países, dentre eles, o Brasil.
A reforma administrativa brasileira foi implementada principalmente
com a Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998, a partir da crise
do Estado, na década de 80 do século passado, causada pelo seu
desvirtuamento ao tentar ampliar a presença no setor produtivo, tendo como
conseqüências a deterioração dos serviços públicos, bem como o agravamento
da crise fiscal e da inflação. A Administração Gerencial seria, portanto, a saída
para acompanhar os avanços tecnológicos e a nova ordem política e
econômica mundial, pois se baseia, principalmente, na idéia de que o Estado
deve ser considerado uma grande empresa que presta serviços aos seus
clientes, no caso, os cidadãos, pontuando suas características básicas na
eficiência dos serviços, na avaliação do desempenho e no controle dos
resultados. Ou seja, houve uma revisão na forma de atuação estatal, ao tempo
em que se buscou atender às exigências das democracias de massa
contemporâneas. Para Mafra Filho (2005, p.61240),
o desafio histórico posto ao Brasil era articular um modelo
de desenvolvimento capaz de trazer perspectiva de um
futuro melhor para a sociedade. Buscava-se, assim,
fortalecer o Estado para melhoria na eficácia de sua ação
reguladora, dentro do âmbito de economia de mercado,
na prestação de seus serviços básicos e nas suas
políticas sociais.
O desafio histórico na implementação da Administração Gerencial,
justifica-se pelo fator (impeditivo) de o Brasil sempre ter sido um Estado forte,
centralizado e patrimonial, e isso, por conseguinte, impossibilitava a
modificação da estrutura burocrática que beneficiava os grupos políticos do
poder, que grupo criavam relações de dependência, na busca por privilégios
especiais.
A influência do patrimonialismo no Brasil é um fator de grande
relevância contextual. Segundo Schwartzman (1982, p.45)
o patrimonialismo moderno, ou ‗neopatrimonialismo‘, não
é simplesmente uma forma de sobrevivência de estruturas
tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma
forma bastante atual de dominação política por um
‗estrato social sem propriedades e que não tem honra
social por mérito próprio‘, ou seja, pela burocracia e a
chamada classe política.
A redefinição do Estado deveria envolver o seu fortalecimento no
papel de promotor e regulador de desenvolvimento. Em outras palavras, as
atividades que podem ser controladas pelo mercado precisavam ser
transferidas ao setor privado, sem que a Administração Pública se
responsabilizasse diretamente pelo desenvolvimento econômico e social,
situação diversa do modelo burocrático antecedente.
A Administração Pública Gerencial deve, então, contar com a ajuda
das organizações das sociedades civis, bem como com uma participação dos
agentes privados, adotando como estratégias: a definição precisa dos objetivos
que deverão ser alcançados pelos administradores, a garantia de autonomia do
administrador na gestão dos recursos alocados e o controle posterior dos
resultados. (Mafra Filho, 2005, p.6123)
Observou-se, ainda, na Nova Administração Pública uma
preocupação com questões relativas à promoção de valores como a cidadania
e a accountability5, sendo esta última refletida na consolidação da democracia
e dos princípios republicanos, no dever de transparência na prestação de
5 O termo surgiu nos países saxões, na segunda metade da década de 1980, e não possui
tradução para a língua portuguesa.
contas à sociedades, bem como na eficiência, eficácia e efetividade dos
serviços públicos.
A eficiência deve ser auferida pela relação entre o que foi
despendido, em termos de recursos públicos, e o que foi produzido, ou seja,
visa ao alcance do melhor desempenho possível na relação custo/benefício,
cuja interpretação remete ao artigo 70 da Constituição Federal6. Isso porque,
considerando a escassez de recursos, pode-se deduzir que a economicidade
deve estar refletida no grau de eficiência do administrador público, sendo
também um indicador para avaliação de desempenho e da forma de gestão.
A eficácia, por sua vez, pode ser verificada com a ocorrência dos
objetivos planejados, devendo ser medida pelo cumprimento destes em relação
aos programas de ação. É imprescindível, portanto, na avaliação da eficácia, a
existência prévia de um planejamento dos programas de governo, no qual os
objetivos devem ser claramente definidos e quantificados, pois o grau de
eficácia deve proporcionar informação sobre continuidade, modificação ou
suspensão de um programa.
Na efetividade, busca-se observar os impactos dos resultados na
realidade em que foi implementada a ação governamental. Em outras palavras,
a missão do gestor público só será cumprida efetivamente se surtir efeitos
positivos. Assim, a eficiência está voltada para a economicidade, a eficácia
verifica a realização das metas planejadas, e, por fim, a efetividade se
preocupa com a avaliação positiva dessa realização.
Em resumo, o republicanismo, ao enfatizar os deveres e a
participação política do indivíduo, se constitui na adoção de uma postura do
cidadão diante da res publica no intuito de exigir as condições que garantam
uma atuação mais eficiente e eficaz e de ampliar sua participação nos espaços
públicos7. No Brasil, a redefinição da noção de cidadania, empreendida pelos
6 CF/88 Art. 70. ―A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder‖ 7 Não se deve confundir a noção de espaço público moderno com o que era usado no contexto
grego clássico, no qual o espaço público estava ligado à praça pública, lugar concreto no qual os cidadãos se encontravam para debater ações que interessavam ao governo da cidade. A concepção moderna de espaço público advém do espaço público burguês de contestação ao Absolutismo do séc. XVI, onde a formação do espaço público obedeceria primeiramente ao motivo moral da emancipação, no sentido de que a sociedade civil se compreende como
movimentos sociais e por outros setores sociais na década de 80 do século
passado, aponta na direção de uma sociedade mais igualitária em todos os
seus níveis, baseada no reconhecimento de seus membros como sujeitos
portadores de direitos (Dagnino, 2002, p. 13). A Constituição de 1988, por sua
vez, materializou os ideais de cidadania necessários a esse processo
democrático, implementou a participação popular como elemento do processo
político a partir de mecanismos criados para permitir que os segmentos sociais
tivessem acesso ao governo e decidissem sobre os problemas públicos. Assim,
o Estado não pode prescindir dos canais de participação popular, possibilitando
que as questões sejam administradas no âmbito da esfera pública.
Essa participação popular pode se dar diretamente através da
democracia direta, com a utilização de instrumentos como o referendo, o
plebiscito ou a iniciativa popular, como também pode ser proposta a partir de
meios de atuação juntamente com a administração pública, através da
formulação de políticas públicas e do controle. Pode-se dizer que a
Constituição de 1988 instituiu, do ponto de vista legal, a democracia
representativa, pela eleição de representante pelo povo, e também a
democracia participativa, que dá à sociedade civil os instrumentos de
participação, como o controle da utilização dos recursos públicos, por exemplo.
Com efeito, o efetivo controle evita a má gestão pública, corrige o
que se manifesta abusivo e/ou desconforme com o direito e pune os maus
gestores públicos, propiciando uma melhoria nas administrações públicas e,
conseqüentemente, em toda a sociedade, na medida em que ela passa a
usufruir melhor da prestação dos serviços públicos.
O controle da administração pública deve ser considerado, nesse
sentido, como um direito fundamental dos povos, considerando-se o disposto
na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e, no caso brasileiro,
tendo em vista também a Constituição Federal. Relaciona-se o controle da
administração pública, pois, intimamente, com o Estado Democrático de Direito
e, conseqüentemente, com a efetivação de todos os direitos fundamentais, haja
saindo do estado de minoridade para ascender à maioridade, ao estado adulto; era um espaço burguês de institucionalização da crítica à dominação política, e assim permaneceu até o advento da sociedade das massas. (WANDERLEY,1996. p.96)
vista que impede e reprime uma atuação estatal abusiva ou desconforme com
o direito e aos princípios de ética pública.
1.2 A evolução do controle estatal
Ao tratar da etimologia do termo controle, Fernandes (2003, p.31) e
Medauar (1993, p. 13) citam Giannini, segundo o qual, o vocábulo vem do
―latim fiscal medieval‖ contra rotulum, no francês chamado ―contre-rôle‖,
significando rol, relação de contribuintes a ser verificada pelos exatores. Como
função administrativa, o controle remonta ao surgimento dos primeiros Estados,
Aristóteles, em sua obra ―A Política‖, já na Grécia Antiga, acreditava que, em
qualquer a forma de governo adotada por um Estado, poderia ocorrer uma
degeneração, caso o governante decidisse segundo seus interesses e
deixasse de se orientar pelo interesse geral, desviando-se do fim público e do
bem comum.
Quando se fala em aplicação de bens públicos para a consecução
do bem comum, é bastante comum se falar em malvesarção por parte de seus
administradores. Quanto a isso, é preciso observr que a utilização e controle
do dinheiro público têm variado de acordo com a organização, cultura e
necessidades de cada povo, bem como, segundo a época de cada Estado.
Para Saraiva (1996, p. 49):
A preocupação com a boa e regular aplicação do dinheiro
público não é recente. Embora haja citações de alguma
forma rudimentar de controle de contas governamentais
que datam de 3.000 a.C., vários historiadores localizam o
nascimento dessa fundamental atividade na Grécia
Antiga, mais precisamente a partir do século VII a.C.,
quando o Estado Grego transformou-se em uma república
democrática.
De acordo com Mileski (2004, p.4366), na antiguidade o poder dos
governantes era absoluto, sendo que as funções do Estado seguiam os
interesses do administrador e os governados não tinham a possibilidade de
promover qualquer controle sobre os atos estatais. O mesmo ocorria no Oriente
antigo, onde também se vivia uma Monarquia absoluta, com forte influência
político-administrativa de castas sacerdotais. Por outro lado, a Índia e a China,
diferentemente, já adotavam procedimentos de controle8 no século XIII a.C. Na
Grécia Clássica, por sua vez, Atenas exigia que seus magistrados prestassem
contas ao final de seus mandatos, os quais seriam fiscalizadas por outros
magistrados. Em Roma, entre 754 e 509 a.C., o controle existente era em
proveito do rei, que não tinha seus atos controlados.
Ainda segundo os estudos de Mileski (2004, p.4366), com a queda
do Império Romano e a implantação do feudalismo, houve a necessidade de
fiscalizar as riquezas provenientes da terra9, base da economia na Idade
Média, todavia, toda a fiscalização existente apenas beneficiava os
proprietários de terra.
Desse modo, ao longo da história, a atividade de controle vem
sofrendo processo evolutivo que exige maior especialização e técnica, valendo
ressaltar o surgimento dos primeiros orçamentos em Portugal e na Inglaterra
no início do século XIII, pois
“o controle das finanças públicas, antes limitado a um
exame superficial da legalidade e à análise genérica dos
gastos, ganhou um nível maior de detalhamento,
exercendo também um „controle de conformidade‟, que
persistiu durante muito tempo como forma única de
controle dos gastos governamentais” (Saraiva, 1996,
p.49).
Assim, modernamente, tornou-se imprescindível que a atividade do
Estado esteja submetida a um sistema democrático de fiscalização dos atos
governamentais.
1 “A Índia, no século XIII a.C. tinha um sistema de controle codificado - o Código de
Manu – no sentido de verificar a regularidade da arrecadação, enquanto que na antiga
China, orientada pelo pensamento de Confúcio e Mêncio, o controle propugnava
rigorosa fiscalização em benefício do povo” (MILESKI, 2004, p. 4366)
2 ―Na Inglaterra foi criado o ‗Domesday Book‘ e na Dinamarca o ‗Livro da Terra‘ – cujos dados
serviam para organizar a administração financeira dos governos. Posteriormente, os Duques da Normandia, por volta do século XII, criaram o Echiquier de Contas, gerando, possivelmente, o embrião das atuais Cortes de Contas, causando influência na instituição da Corte de Exchequer, na Inglaterra, em 1297.”
Saraiva (1996, p.50) acrescenta que cada Estado democrático
passou, então, a adotar sistemas de controle de contas, os quais podem se
classificar quanto às formas, que podem ser unipessoal (Controladorias) ou
colegiada (Tribunais de Contas), e variar conforme o método adotado: método
da denúncia de irregularidades ao parlamento (EUA, Canadá, Grã-bretanha),
método de reparação do ato administrativo (França, Espanha e Brasil) ou
método de controle preventivo (Bélgica, Grécia e Itália).
No Brasil, o controle das finanças remonta ao período colonial,
quando era exercido por representantes da Coroa portuguesa, sendo
marcadamente ineficiente, na visão de Saraiva (1996, p.51). Para esse autor,
só com a proclamação da Independência e com a instituição do Tesouro
Nacional, surgiram tentativas teóricas de controlar a gestão governamental
através dos orçamentos públicos e balanços gerais.
A primeira idéia para criação de uma instituição de controle
independente (projeto de um Tribunal de Revisão de Contas) fracassou logo
em sua origem, em 1826, vetada pelo Senado. Apenas em 1890, após a
proclamação da República, num período de fortalecimento legislativo, foi
instituído o Tribunal de Contas pelo Decreto N. 966-A, elaborado por Rui
Barbosa e inspirado no modelo italiano. Contudo, o Tribunal de Contas só foi
inaugurado, de fato, em 1893, mesmo tendo sido matéria do art. 89 da
Constituição Federal promulgada em 1891, que dispunha novamente sua
instituição ―para liquidar as contas de receita e despesa e verificar sua
legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.‖ (Saraiva, 1996, p.52).
Desde sua criação, o Tribunal de Contas passou por períodos de
apogeu e declínio, sempre acompanhando a história da democracia brasileira.
A Revolução de 1930, por exemplo, restringiu severamente sua atuação
técnica, chegando, inclusive, a extinguir os Tribunais de Contas dos estados de
São Paulo e do Piauí, criados logo após o Tribunal de Contas da União.
Revitalizado pela democrática Constituição de 1934, que lhe devolveu suas
atribuições de fiscalização e julgamento de contas públicas, o Tribunal de
Contas foi novamente cerceado de sua atuação pela Constituição de 1937,
fatos que demonstram a aversão dos governos autoritários a políticas de
controle.
A redemocratização trazida pela Constituição de 1946 ampliou as
funções das Cortes de Contas e a sua jurisdição. Foi um período de criação de
diversos Tribunais de Contas estaduais, como o do Amazonas, Espírito Santo e
Goiás, dentre outros. A ditadura de 1964, por outro lado, também representou
perdas para o Tribunal de Contas:
durante a vigência do período militar, o processo de
fiscalização financeira e orçamentária passou por várias
reformas e transformações, consubstanciadas por
Emendas constitucionais, diversas leis e decretos,
seguidas de dezenas de resoluções do próprio TCU, que
procurava se adequar à nova realidade.(Saraiva, 1996, p.
54)
Atualmente os Tribunais de Contas são regulados
fundamentalmente pela Constituição Federal de 1988, também conhecida
como Constituição Cidadã e, como órgãos de controle das contas públicas,
tiveram suas competências substancialmente ampliadas, pois, além da
fiscalização formal dos atos administrativos, avaliam também questões de
economicidade, eficiência e eficácia da gestão pública.
Consequentemente, o cidadão passou a cobrar mais de seus
administradores, buscando mais agilidade, probidade e rapidez dos órgãos de
controle. Para Ferraz (1999, p.75),
―a atividade de administração (estatal) é, como toda
atividade de administração, adstrita a finalidade cogente.
A multiplicidade de relações que se colocam a cargo do
Estado pressupõe a existência de planejamento,
organização, direção, coordenação e, sobretudo, controle
em variadas formas‖.
Sobre a disposição constitucional referente ao controle, Pires e
Nogueira (2004, p. 3653) afirmam que:
No Brasil, o controle da Administração Pública encontra
balizas em diversos dispositivos da lei Maior, entre os
quais destacam o art. 70, a estabelecer o controle interno,
de cada poder, e o externo, exercido pelo Congresso
Nacional como o auxílio do Tribunal de Contas; o art. 74,
prevendo que os poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário devem manter controle interno de forma
integrada e atribuindo a qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato a legitimidade para denunciar
irregularidades perante o Tribunal de Contas da União (§
2); e o art.5º, inciso XXXV, do qual se infere o princípio da
universalidade da jurisdição, alçado à condição de
cláusula intangível, constituindo supedâneo para o
exercício do controle jurisdicional.
Além desses, o art. 163 da Carta Magna diz que uma lei
complementar disporá sobre finanças públicas; dívida pública externa e interna,
incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo
Poder Público; concessão de garantias pelas entidades públicas; emissão e
resgate de títulos da dívida pública; fiscalização financeira da administração
pública direta e indireta. A Lei de Responsabilidade Fiscal veio, nesse sentido,
para suprir essa lacuna e, além disso, permanece em vigor a Lei Nº 4.320/64
que trata mais especificamente da elaboração e controle dos orçamentos e
balanços contábeis dos entes públicos. Também deve ser citado o art. 165 que
estabelece o sistema de planejamento integrado através do Plano Plurianual,
da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, que servem
de instrumentos para planejamento, controle e execução orçamentária.
Outra forma de controle trazida pela Constituição Federal encontra-
se no artigo 37, inciso XXI, regulamentado na Lei nº 8.666/93, segundo a qual
todo contrato realizado pela Administração Pública deve estar sujeito ao um
processo licitatório no intuito de obter a proposta mais vantajosa, evitar desvios
de recursos públicos e assegurar igualdade para todos os interessados.Vale
ressaltar, ainda, sua importância quanto à transparência, planejamento,
controle e responsabilização dos gestores públicos.
Medauar (1993, p. 31), após elencar a tipologia usada por diversos
estudiosos para classificar as formas de controle, adota o critério de agente
controlador, baseando-se no ente ou pessoa que exerce a atividade de
controle. Assim, quando o agente integra o quadro da própria Administração,
tem-se o controle interno, tendo-se como exemplo, o controle hierárquico, a
tutela administrativa, a fiscalização realizada pelas inspetorias, ouvidorias ou
supervisões. Doutro modo, se o controle é realizado por instituição exterior à
estrutura da Administração, qualifica-se como controle externo, exemplo do
controle realizado por instituições políticas, técnicas ou jurídicas.
Assim, o controle da administração pública pode ser classificado,
quanto ao agente controlador, em:
a) Jurisdicional: é aquele controle realizado pelo Judiciário sobre os
atos do Executivo e da administração dos demais órgãos do Estado e sobre os
atos legislativos, em face das constituições, geralmente na vertente de
proteção do administrado contra lesão ou ameaça ao direito decorrente do
princípio da inafastabilidade do acesso ao Poder Judiciário. Esse controle deve
restringir-se à análise da legalidade, posto que critérios de mérito, relativos a
oportunidade e conveniência (atos discricionários), são decisões da autoridade
administrativa. Quanto à forma, o exercício da intervenção do Poder Judicário
as relações administrativas pode ser realizado através de procedimento
ordinário ou através dos remédios constitucionais (habeas corpus, habeas
data, mandado de segurança, ação popular, ação direta de
inconstitucionalidade e ação civil pública).
b) Controle interno: é aquele realizado pela própria entidade ou
órgão responsável pela atividade a ser controlada, no intuito de adequá-la
legalmente aos parâmetros da jurisdicidade administrativa. O Controle Interno é
inerente à atividade administrativa, sendo feito pela própria estrutura interna da
administração pública e podendo ser realizado por quaisquer dos poderes (seja
Legislativo propriamente dito, Executivo, Judiciário, Ministério Público ou
Tribunal de Contas) sob sua própria estrutura administrativa.
Existem três espécies de controle interno. O primeiro deles decorre
do princípio constitucional administrativo da autotutela, em que o administrador
tem a obrigação de analisar a legitimidade e o mérito de seus próprios atos; o
segundo refere-se à desconcentração interna dos órgãos ou entidades
administrativas. Trata-se do controle hierárquico, o qual permite ao superior
hierárquico disciplinar e fiscalizar os atos de seus subordinados, já o terceiro é
o controle tutelar, oriundo da descentralização das entidades administrativas,
que permite a fiscalização das pessoas públicas pelos órgãos centrais.
Ao contrário do controle jurisdicional, o entendimento da Súmula nº
473 do Supremo Tribunal Federal é que
a Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitando os direitos
adquiridos e ressalvada em todos os casos, a apreciação
judicial.
c) Controle popular: também chamado de controle público não-
estatal, realizado pela sociedade civil organizada ou pelos cidadãos, através
dos instrumentos jurídicos postos à sua disposição. No Brasil a matéria
referente ao controle popular foi consagrada de forma razoável na Constituição
do Império, que dispôs sobre o direito de petição, e no texto constitucional
vigente, no qual está amplamente disciplinada, a começar no art. 1º, parágrafo
único, onde convocando o povo ao exercício do poder.
O art. 5º da Constituição Federal de 1988 instrumentaliza a
cidadania e prevê sua legitimidade, trazendo inúmeros mecanismos de
participação dos cidadãos na gestão pública, para os quais, além dos
instrumentos judiciais já citados, encontram-se outros, v.g., direito de petição
(art. 5º, XXXIV, a), direito de certidões (art. 5º, XXXIV, b), o plebicisto, o
referendo, a iniciativa popular (art. 14, I, II e III), o exame e apreciação das
contas municipais pelos contribuintes (art.31, §3º) e a denúncia de
irregularidades ou ilegalidades perante os Tribunais de Contas (art. 74, § 2º).
Sem a pretensão de esgotar o rol constitucional, é necessário
ressaltar que esse tipo de controle não deve ser confundido com o controle
interno onde figura a participação do administrado, ao contrário, o controle pelo
cidadão encontra guarida na democracia e no direito, como ampliação da
responsabilidade política e administrativa. Em outros termos, o Estado
Democrático de Direito não pode prescindir da eficácia do controle social sobre
o poder público, sob pena de perecimento de seus princípios. Opinião
defendida por Pires e Nogueira (2004, p.3666):
Nos atuais quadrantes democráticos, o Direito se legitima
à medida em que concede aos sujeitos de direito a
oportunidade de participar de processos de criação e
aplicação das normas a que serão submetidos, o que
pressupõe uma compreensão procedimentalista do atual
paradigma de Estado democrático. Sob este prisma, a
trajetória percorrida na elaboração dos atos
administrativos, legislativos e jurisdicionais se apresenta
como importante objeto de controle popular sobre a
atuação estatal, o que, em última análise, se compatibiliza
com o novo conceito de democracia, segundo o qual o
cidadão, a par de eleger seus governantes, deve possuir
a faculdade de influenciar e participar das decisões e
ações do governo, numa perspectiva ampliativa da
responsabilidade do planejamento, da gestão e do
controle das políticas públicas especiais. (Pires e
Nogueira, 2004, p. 3666)
Um novo paradigma de controle da Administração surge a partir de
novos contornos que ultrapassam o princípio da estrita legalidade para buscar
a prevalência do fim maior do Direito. Assim, é crescente a participação direta
da sociedade civil nas decisões estatais, evidenciada por audiências públicas,
conselhos e assembléias participativas, plebiscitos, referendos, debates
públicos, co-gestão de entidades públicas e outros instrumentos de controle
que aperfeiçoam a legitimidade da democracia.
É possível, nesse sentido, responsabilizar a administração pública
por meio do controle social, pois, quanto mais envolvidos estiverem os
cidadãos no debate público, mais se criam canais de participação social e mais
o setor público verá ampliada sua capacidade de ação. Entretanto, para que o
exercício do controle social possa ser exercido é necessário considerar a
disponibilidade de recursos com os quais a sociedade possa tornar exigível a
prestação de contas por parte da administração pública com relativa
independência da eficácia do controle estatal e a possibilidade de votar e
deliberar publicamente.
d) Controle externo: é aquele realizado por outro órgão não
pertencente à administração daquele que sofrerá o controle. É o controle
realizado diretamente pelo parlamento sobre o Executivo (controle legislativo
direto ou parlamentar direto) ou indiretamente com o auxílio do Tribunal de
Contas; o controle realizado pelo Judiciário sobre os atos do Executivo e da
administração dos demais órgãos do Estado e sobre os atos legislativos em
face das constituições. É, ainda, o controle externo exercido pelo Ministério
Público, cujas funções institucionais foram atribuídas pelo art. 129 da
Constituição Federal, bem como as garantias a ele conferidas (art. 128, § 5.º, I
da CF), na ―defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis‖.
O controle parlamentar é considerado um poder-dever concedido às
casas legislativas, na observância do sistema de freios e contrapesos para
evitar abuso ou desmandos de um Poder em face de outro. Não deve, porém,
ser entendido como sobreposição de poder, posto que este instituto serve para
garantir a legitimidade do sistema político-administrativo. Também não deve
ser visto como uma concessão inferior à de editar lei, ao contrário, é necessária
na elaboração das leis quando permite que o Legislativo conheça como
funciona o Executivo no momento em que exerce sua atribuição de fiscalizador.
A função fiscalizadora deve ser compreendida, portanto, como um requisito da
função legislativa, sendo amparada pela Constituição, no art. 49, X10.
O controle legislativo possui natureza dúplice, já que é dividido em
controle político, exercido diretamente pelas duas casas do Congresso
Nacional e controle financeiro, exercido com auxílio do Tribunal de Contas da
União e materializando-se na fiscalização de contas anuais do Chefe do
Executivo e das contas prestadas pelos ordenadores de despesas,
responsáveis pela aplicação dos recursos públicos. Desse modo, os
mecanismos de controle devem ser utilizados no âmbito dos três entes
federados, seguindo o princípio do paralelismo federal. Ou seja, União, Estados
e municípios estão sujeitos ao controle exercido respectivamente pelas suas
10 “Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta
casas legislativas, Congresso Nacional, Assembléia Legislativa e Câmara
Municipal.
O controle externo exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas
é decorrente das competências específicas atribuídas ao Tribunal de Contas da
União pelo art. 71 da Constituição Federal, extensíveis, na forma cabível, aos
Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, bem como, de onde
houver Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, conforme disposto no
seu art. 75.
Considerando os objetivos deste trabalho, esta forma de controle e
sua materialização constitucional através dos Tribunais de Contas será mais
aprofundada a seguir, com atenção especial ao Tribunal de Contas do Estado
do Piauí
CAPITULO II
CORTE DE CONTAS CONSTITUCIONAL: O TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DO PIAUÍ
Os novos paradigmas de ação governamental em todo o mundo
demonstram a expressividade da função de controle, que vai desde o regular
recursos públicos, no combate à corrupção, até a adoção de políticas de
trânsito internacional de capital especulativo. Os modelos organizacionais, em
diversos países, buscam estabelecer parâmetros adequados à ação
administrativa, e também à ação de particulares. Além do controle interno, o
Brasil adota o sistema de tribunal, seguindo a maioria dos países,11 em
contraposição ao modelo do auditor-geral ou controlador-geral, existente em
nações como Inglaterra e Estados Unidos.
No modelo organizacional parlamentar, nascido na Inglaterra, o
controle se dá através de um funcionário eleito pela Coroa – o comptroller
general (Lei de 1866, emendada em 1921 e 1939), com a garantia do "during
good behavior", o que equivale a uma cláusula de estabilidade, só podendo ser
demitido após o pronunciamento favorável de uma das casas do Parlamento, a
Câmara dos Lordes ou a dos Comuns.
O comptroller mantém contato com o Public Accounting Comitee,
que é a Comissão de Contas da Câmara dos Comuns, formada por 15
deputados, cujo presidente é, tradicionalmente, um membro da oposição, o
qual sempre apresenta, após o dia 31 de março, data que marca o fim do
exercício financeiro, um relatório sobre a execução orçamentária, bem como os
informes necessários à Comissão de Contas. Em alguns pontos da Inglaterra,
11 Angola, Almanha, Argélia, Bélgica, Benin, Brasil, Cabo Verde, Espanha, França, Coréia, Gabão,
Gâmbia, Gana, Grécia. Guiné Bissau, Holanda, Ilhas Maurício, Itália, Japão, Líbia, Luxemburgo,
Malásia, Marrocos, Mauritânia, Moçambique, Mônaco, Portugal, São Tomé e Príncipe, Senegal,
Tanzânia, Tunísia, Turquia, Uruguai e Zaire
são utilizados para a fiscalização até 500 funcionários, não subordinados ao
Gabinete.
Esse sistema se estendeu aos países escandinavos, como a Suécia,
por exemplo, onde qualquer pessoa pode ter acesso a documentos para
executar a fiscalização orçamentária. A inspeção de contas, entretanto, não se
dá sobre todas as operações, sendo escolhido, eventualmente, um setor da
Administração como alvo de uma análise sobre sua regularidade. Essa
peculiaridade faz com que a Administração tenha todas as contas em dias.
O Congresso Americano também adotou essa sistemática, sendo
que lá o controlador-geral, chamado de ombudsman, é nomeado pelo
Presidente e aprovado pelo Senado para um mandato de 15 anos, sujeito a
impeachment ou demissão com autorização das duas casas do Congresso.
Suas atribuições não são limitadas às finanças públicas, pois goza de grande
força, podendo impugnar qualquer pagamento, imputando-o à responsabilidade
pessoal de qualquer agente pagador, e sua decisão é de caráter final.
Também merece ser lembrado o sistema de controle soviético, um
sistema socialista e unipartidário, no qual o controle das contas na antiga União
Soviética era realizado perante um órgão do Partido Comunista, o Rabkin, com
a implementação de um ministério especial em 1944. Esse sistema não mais
existe.
O sistema de tribunal, ou sistema judiciário, surgiu na França em
1807, através da Court des Comptes. Trata-se de um órgão colegiado que
coordena a fiscalização da contabilidade executiva por meio de um processo
de apreciação de contas. Discutindo os sistemas de controle no mundo,
Fernandes (2003, p.108) afirma que
o modelo tribunal apresenta vantagens extraordinárias
sobre controlador-geral: a) atuação em colegiado; b)
alternância de direção; c) rodízio no controle dos órgãos;
d) distribuição impessoal de processo. Aos que
argumentam em relação ao maior custo da estrutura
administrativa de apoio é diluído no próprio poder
legislativo.
Analisando comparativamente os países que adotam o sistema de
tribunal, na França existe um acúmulo de funções administrativas e
jurisdicionais bem delimitadas, ao contrário do que ocorre com as Cortes de
Contas nacionais. No ordenamento francês, há distinção entre os ordenadores,
que determinam a despesa, e os executores de pagamentos, chamados de
contadores, sendo que ambos estão sujeitos a controle. Sobre os ordenadores
é proposta uma ação administrativa e sobre os executores uma ação é
jurisdicional, pois realiza o julgamento das contas. Os executores são
considerados os efetivos responsáveis pelos gastos públicos, por isso contra
eles incidem as ações judicantes, enquanto aos ordenadores cabe o controle
regressivo.
Com algumas distinções, essas características também podem ser
encontradas nos sistemas de controles da Itália e da Bélgica. No primeiro, o
controle é mais rígido pois exige registro prévio de contas, podendo ser vetado
o que for apresentado, e o julgamento é cabível para os ordenadores e para os
pagadores. Na Bélgica, por sua vez, existe o registro prévio, sendo que o
Tribunal tem o poder de veto das contas, mas o Ministério tem direito de
recorrer da sua decisão. Uma peculiaridade da Corte belga é que seus
membros são eleitos e podem ser demitidos pelo Legislativo, criando-se,
assim, uma maior dependência.
Para uma melhor ilustração do assunto, segue o quadro abaixo, no
qual se percebe que um número considerável de países que possuem órgão de
controle adota um sistema semelhante ao implementado pelo ordenamento
brasileiro.
TIPOS PODER PAÍSES
TRIBUNAIS DE
CONTAS
Legislativo
Holanda, Mônaco, Luxemburgo,
Itália, Espanha, França, Alemanha,
Bélgica, Turquia, Coréia, Malásia,
Japão, Moçambique, Zaire, Tunísia,
Tanzânia, Senegal, Guiné Bissau,
Mauritânia, Marrocos, Ilhas Maurício,
Líbia, Gana, Gâmbia, Gabão, Argélia,
Benin, Angola, Cabo Verde, São
Tomé e Príncipe, Uruguai e Brasil
Judiciário
Grécia e Portugal
CONTROLADORIAS
Legislativo
EUA, Canadá, México, Equador,
Venezuela, Argentina, Costa Rica,
Honduras, Nicarágua, Zâmbia, África
do Sul, Israel, Índia, Paquistão,
Inglaterra, Noruega, Dinamarca,
Irlanda, Suíça, Islândia, Hugria,
Austrália, Nova Zelândia
Executivo
Namíbia, Jordânia, Paraguai, Bolívia,
Antilhas Holandesas, Cuba,
Finlândia, Suécia.
Independentes
Guatemala, Panamá, Porto Rico,
República Dominicana, El Salvador,
Suriname, Peru, Colômbia, Chile.
Quadro 1: Os modelos de controle nos diversos países
Fonte: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil.
Jurisdição e Competência. Belo Horizonte:Ed. Fórum, 2003, p.130
Feitas essas considerações comparativas a fim de situar o controle
dos gastos públicos em âmbito mundial, e demonstrando que a forma
organizacional dos nossos Tribunais de Contas está condizente com órgãos de
controle existentes nos demais países, resta a análise específica do Tribunal
de Contas do Estado do Piauí, abordando-se aspectos relevantes para este
estudo, como sua história, composição, estrutura, competência e jurisdição.
2.1. Tribunal de Contas do Estado do Piauí
Sendo o Tribunal de Contas do Estado do Piauí o objeto deste
estudo, é imprescindível tratar do seu funcionamento, iniciando-se com um
pouco da sua história, a fim de se compreender como se construíram algumas
de suas características atuais. Em seguida, sem a pretensão de esgotar o
assunto, trata-se da atuação do órgão, enfocando-se sua regulamentação,
composição e estrutura, competência e jurisdição. Este item tem o intuito de
propiciar um melhor entendimento das representações sociais dos prefeitos, na
medida em que proporciona o conhecimento do objeto representado e a
realidade na qual está inserido.
O Tribunal de Contas do Estado do Piauí, a primeira Corte de
Contas de um estado no Brasil, foi criado pela Constituição do Estado do Piauí,
promulgada em 37 de maio de 1891, através do dispositivo do art. 112.
Art.112: Fica instituído, com sede na Capital do Estado,
um Tribunal de Contas, para liquidar as contas de receita
e despesa do Estado e verificar a sua legalidade antes
de serem prestadas ao Congresso.
Parágrafo único - Uma lei ordinária regulará a sua
organização.
O texto constitucional permanece inalterado em seu conteúdo,
ressalvado o termo ―...serem prestadas ao Congresso‖, que foi alterado pela
Constituição Estadual, promulgada em 13 de junho de 1892, para ―...serem
prestadas à Câmara‖, como evidencia Nascimento (2001, p.40).
Todavia, apesar de ter sido instituído logo após a criação do Tribunal
de Contas da União, o Tribunal de Contas do Piauí só foi efetivamente
organizado com a publicação da Lei Nº 210, de 01 de julho de 1899, que
promoveu sua instalação e funcionamento. Na época o Tribunal de Contas era
constituído por três juízes vitalícios, sendo um deles nomeado presidente pelo
Governador do Estado, com mandato anual, e por um representante do
Ministério Público, o qual seria um promotor público.
Na instalação do tribunal de Contas, as principais funções
estabelecidas foram a de fiscal da administração financeira e de Tribunal de
Justiça.
Quanto à primeira competência, o Tribunal de Contas
deveria exercer uma fiscalização, provavelmente pré e
posterior à aplicação dos recursos; dito isso de outra
forma, todas as ordens de pagamentos, antes de serem
executadas, deveriam ser apresentadas ao tesoureiro, ou
seja, estavam sujeitas ao exame do Tribunal para
verificação se as ordens de pagamentos estavam de
acordo com a lei, se havia rubrica orçamentária, que
ordens de pagamento estavam sendo autorizadas e, por
fim, se havia recursos para tais pagamentos. Por essa lei
o Tribunal de Contas tinha direito ao veto com efeito
suspensivo. Por fim, todos esses passos deveriam ser
publicados, ou seja, a sociedade que pagava os impostos
deveria tomar conhecimento.
O Tribunal de Contas exercia também a função de
Tribunal de Justiça, ou seja, processando e julgando as
contas de todas as repatições, empregados e quaisquer
responsáveis que individualmente ou coletivamente,
tivessem arrecadado, administrado e despendido dinheiro
público, sem apresentar legislação comprobatória, de
acordo com a legislação. (Nascimento, 2001, p.41)
Acompanhando a história da democracia nacional, e as
intercorrências ditatoriais, o Tribunal de Contas do Piauí foi extinto e,
posteriormente, recriado. Por conseqüência da Revolução de 1930, o Decreto
n. 19.398/30, que instituiu o Governo Provisório estabeleceu discricionariedade
plena nas funções e atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo. Assim, no
ano de 1931, através do Decreto nº 1.176, de 10 de março, o Tribunal de
Contas foi extinto pelo interventor federal, Capitão Joaquim Lemos Cunha, sob
a alegação de que era uma instituição inútil. Não obstante a retórica de
inutilidade, suas atribuições acabaram por ser transferidas ao Poder Executivo,
através da Secretaria da Fazenda. Esse órgão criou um Conselho de Tomada
de Contas, por meio do Decreto Nº 1.286, de 10 de julho de 1931, durante o
Governo de Landri Sales Gonçalves, que posteriormente o ratificou na
Constituição Estadual de 18 de julho de 1935. Durante esse período, adotou-se
o sistema de controladoria, que mostrou-se ineficaz.
A extinção do Tribunal de Contas, como órgão essencialmente
democrático, serviu para aprofundar o prejuízo das relações entre Estado e
sociedade em governos ditatoriais. A Constituição Federal de 1934 durou
pouco, e a seguinte, a Carta de 1937, que marcou o golpe de Vargas, manteve
o Tribunal de Contas da União apenas pelo art. 114, com severas restrições
em sua atuação: os seus integrantes deveriam ser indicações do presidente da
República e sujeitos à aprovação do Conselho Federal.
Findo o governo Vargas em outubro de 1945, retorna o regime
democrático, porém, apenas com o Decreto-Lei nº1.200, de 24 de maio de
1946, o Tribunal de Contas voltou a atuar, desta vez composto por quatro
juízes vitalícios. A Constituição do Estado de 1947 recepcionou a Corte de
Contas pela primeira vez atrelada, como auxiliar, ao Poder Legislativo.
Ampliou-se para cinco o número de membros, estendeu-se o mandato do
presidente para dois anos e, além disso, manteve-se a disposição do decreto,
equiparando os membros aos desembargadores do Tribunal de Justiça no que
se refere a vencimentos, direitos, prerrogativas e demais vantagens. O
regimento interno foi expedido em 27 de junho de 1946, por meio do Decreto nº
91.
A Constituição Federal de 1967, que respaldou a Ditadura Militar,
teoricamente fortaleceu o Tribunal de Contas, garantindo e ampliando o ato de
fiscalizar as contas públicas, apresentando os termos ―controle interno‖ e
―controle externo‖. Estabeleceu-se que o tribunal de contas seria composto por
ministros nomeados pelo chefe do Executivo, após escolha do Legislativo e o
inseriu no título ―Da fiscalização Financeira e Orçamentária‖.
O fim da Ditadura Militar trouxe a elaboração da Carta Constitucional
de 1988, que, como já comentado, ampliou sobremaneira a participação da
sociedade na atuação estatal, o que evidenciou e elevou o papel dos Tribunais
de Contas, especialmente o Tribunal de Contas da União, que serviu de
modelo para os demais. A Constituição Estadual de 1989 utilizou esse
parâmetro para regulamentar o Tribunal de Contas do Estado do Piauí.
Atualmente, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí é regido pela
Lei Estadual nº 4.721, de 27 de Julho de 1994, com alterações determinadas
pela Lei nº 4.768, de 20 de Julho de 1995. Seu regimento interno é disciplinado
pela Resolução Nº 1.225 de 29 de junho 2005, sendo que existe, em fase de
elaboração, um projeto para alterá-lo.
Quanto à sua composição, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí
é composto de sete conselheiros que serão escolhidos da seguinte forma: a)
três pelo Governador do Estado, com aprovação da Assembléia Legislativa,
sendo, um de livre escolha do Governador; um dentre os auditores do Tribunal
de Contas, indicados em lista tríplice; um dentre os procuradores do Tribunal
de Contas, indicados em lista tríplice.(Inciso I, do § 2º, do art. 88 e alíneas, com
a redação determinada pela Emenda Constitucional Estadual n.º 11, de
03.05.00); e b) quatro pela Assembléia Legislativa. A escolha deve seguir os
requisitos constitucionais do art. 73 § 1º, sendo que aos conselheiros serão
atribuídos os mesmos direitos, vencimentos, vantagens e prerrogativas dos
desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado. Além disso, o tribunal
possui cinco auditores substitutos de conselheiro, os quais possuem os
mesmos direitos e garantias desses, e cinco (número ampliado pela Emenda
Constitucional nº 8/97) procuradores do Ministério Público Especial. Esses dez
membros foram selecionados e nomeados através de concurso público de
provas e títulos.
A estrutura administrativa do tribunal , baseada na Resolução
TCE/PI nº 1.530, de 31 de março de 1995, pode ser observada no
organograma abaixo:
DIAGRAMA ORGANIZACIONAL
Quadro 2: Organograma do Tribunal de Contas
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Piauí: www.tce.pi.gov.br
Alguns setores do tribunal merecem ser comentados em virtude de
sua especial importância no funcionamento da instituição. A presidência é
ocupada por um dos conselheiros, com mandato de dois anos, sendo que o
critério de eleição é o de antiguidade. As funções de vice-presidente e
corregedor também é destinada a conselheiros. Até o exercício de 2006, era
possível a reeleição do presidente por igual período.
O Plenário é responsável pela deliberação das contas do
Governador do Estado, dos prefeitos e das Câmaras Municipais, com
realização de auditorias e inspeções e demais providências relativas às
decisões definitivas em acórdãos, eleger o presidente, o vice-presidente e o
corregedor geral; elaborar, constituir e alterar o Regimento Interno e o
Regulamento da Secretaria do Tribunal; elaborar as súmulas de jurisprudência
de suas decisões; dentre outras funções de menos relevância. O plenário é
presidido pelo conselheiro-presidente da Corte e composto por todos os
conselheiros, que quando ausentes, deverão ser substituídos pelos auditores.
As Câmaras são constituídas, cada uma, de dois conselheiros
escolhidos pelo Plenário, que as integrarão pelo prazo de dois anos, além dos
seus presidentes, como membros natos. Compete às Câmaras, dentre outras
funções, deliberar sobre admissão de pessoal, concessões de aposentadorias
e pensões, contratos e convênios firmados pelo poder público e apreciar as
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual ou municipal.
Este trabalho busca conhecer as representações sociais dos
prefeitos municipais, dessa forma, vale observar que suas contas são
submetidas à apreciação de todos os conselheiros reunidos em sessão
plenária. Além disso, é importante ressaltar que toda a documentação relativa
às prefeituras é submetida à analise técnica da Diretoria de Fiscalização da
Administração Municipal – DFAM, sendo que a parte referente às obras fica a
cargo da IOSP – Inspetoria de Obras e Serviços Públicos.
No Tribunal de Contas piauiense, o regimento interno determina, em
seu título IV – Do processo, a ordem dos procedimentos, que são distintos para
elaboração do procedimento administrativo de prestação de contas dos órgãos
(processo ordinário) e dos municípios (processo especial).
Em resumo, toda a tramitação processual12 obedece à ordenação e
direção do conselheiro relator, que é responsável por todas as diligências
necessárias. Após a emissão do relatório pela DFAM e apresentação da defesa
pelo gestor, o relator encaminha os autos à Auditoria e, em seguida, para o
Ministério Público especial, para emissão dos respectivos pareceres. Findo
esses trâmites, o processo é submetido à apreciação do Plenário, que emite o
parecer prévio das contas de governo e o Acórdão, onde consta o julgamento
das contas de gestão, sendo cabível recurso.
Em relação ao princípio do devido processo legal, o Tribunal de
Contas do Estado do Piauí adota uma postura cuidadosa em relação à
observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, regulamentados
no art. 5º , LIV e LV da Constituição Federal. O devido processo legal tem
origem anglo-americana e, segundo ele, ―ninguém será privado da liberdade ou
de seus bens sem o devido processo legal‖. Pelo princípio do contraditório e
ampla defesa, é dada às partes a oportunidade de se manifestar durante o
processo. O art. 12 § 4º da Lei Orgânica do Tribunal de Contas dispõe que ―ao
responsável ou interessado será, em todas as fases do processo, assegurada
a ampla defesa‖.
Acontece que, na prática, os administradores públicos se utilizam do
direito de ampla defesa em todas as fases processuais para prejudicar o bom
andamento do processo, apresentando documentos paulatinamente, com
intenção de protelar o julgamento, provocando sempre uma nova análise
técnica. Dessa forma, além das deficiências do tribunal, que possui um
pequeno quadro de pessoal técnico para a quantidade de processos, os
gestores ainda prejudicam o trâmite processual, prestando contas
intempestivamente ou apresentando sua defesa gradativamente. Essa
12
Alguns ramos da ciência jurídica têm suas normas materiais e procedimentais próprias, aplicando-se subsidiariamente as regras previstas no Código de Processo Civil , pois conforme entendimento sumulado pelo Tribunal de Contas da União (Súmula 103) ―na falta de normas legais regimentais específicas, aplicam-se, analógica e subsidiariamente, no que couber, a juízo do Tribunal de Contas da União, as disposições do Código de Processo Civil‖.
morosidade é excessivamente prejudicial para uma atuação eficiente e eficaz,
posto que, na maioria das vezes o administrador é julgado quando já não
ocupa mais o cargo público.
As decisões, por sua vez, devem ser motivadas, decorrentes do
contraditório, tendo em vista que a parte prejudicada teve ter plena ciência dos
fatos que lhes são imputados. Cabe ao princípio da publicidade obrigar que
todas as decisões sejam publicadas para que os gestores e a sociedade
conheçam os destinos dos recursos públicos.
Além desses princípios, o Tribunal de Contas deve obediência ao
princípio da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa, que
dão sustentação e validade às suas decisões, inclusive servindo de supedâneo
para as situações em que houver lacunas legais.
É relevante destacar, em se tratando de contas municipais, que o
parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí é
efetivamente julgado na Câmara Municipal, e, mesmo sendo desfavorável, as
contas podem ser aprovadas por 2/3 dos votos dos vereadores. Além dos atos
políticos (contas de governo), as contas de gestão dos administradores que
utilizam, arrecadam ou guardam dinheiro público também são analisadas pelas
Cortes de Contas, mas nesse caso são julgadas.
Percebe-se, então, que o tribunal possui função jurisdicional,
também conhecida por jurisdição administrativa, evidenciando que a
Constituição Federal dá permissão, mesmo na esfera administrativa, às Cortes
de Contas para se manifestarem nos processos submetidos à sua apreciação,
de forma definitiva quanto ao mérito, tornando suas decisões imutáveis.
A jurisdição administrativa deve ser, pois, considerada em sentido
amplo, pois, a rigor, o único titular de jurisdição é o Poder Judiciário. Assim, o
Tribunal de Contas detém poder para proceder ao julgamento das contas que
lhe são apresentadas, ou seja, possui competência para análise de atos e
contratos que lhe são submetidos para apreciação, a partir da obrigatoriedade
de prestar contas a que está sujeito todo aquele que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos pelos quais o
Estado responde, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza
pecuniária. A importância da preservação do patrimônio público é denotada nas
atribuições que são conferidas nos diplomas legais às Corte de Contas.
Além da função jurisdicional, o Tribunal de Contas do Estado do
Piauí também desempenha funções de natureza administrativa e legislativa. A
função administrativa/executiva refere-se às atividades-meio, sendo exercida
através de processos relativos aos recursos humanos e materiais necessários
à sua atuação, v.g. processos licitatórios, concursos públicos. Já a função
legislativa diz respeito ao poder normativo do tribunal mediante a qual
estabelece normas de cumprimento obrigatório a todos aqueles que estão
sujeitos à sua jurisdição , encontrando respaldo legal no art. 4º da Lei Estadual
nº 4.721, de 27 de Julho de 1994, in verbis :
Art. 4º: Ao Tribunal de Contas, na esfera de sua
competência e Jurisdição, assiste o poder
regulamentador, podendo, em conseqüência, expedir
atos e instruções normativas sobre matérias de suas
atribuições e sobre a organização dos processos que lhe
devam ser submetidos, obrigando o seu cumprimento,
sob pena de responsabilidade.
A Corte de Contas com atuação no âmbito do estado do Piauí, assim
como as demais, possui um caráter sui generis no desempenho de sua missão
institucional de fiscalizar e julgar as contas dos administradores públicos, sendo
um órgão de natureza híbrida, de fiscalização e controle executivo, e
simultaneamente, de jurisdição especializada de contas, mas embora atue
como auxiliar da Assembléia Legislativa, no exercício do controle externo, não
está a ela subordinado, gozando de absoluta independência hierárquica bem
como completa autonomia funcional e administrativa.
A independência é marcada principalmente pela soberania
constitucional e pelas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e
vantagens de seus membros. O Tribunal de Contas do Estado do Piauí possui,
assim, poderes de auto-organização, autonomia, não se subordinando à
nenhum outro órgão. Visto sob a ótica da teoria da separação de poderes, isso
nada mais é do que a divisão de competência entre órgãos constitucionais.
Em face de sua autonomia constitucional para o exercício
da função de controle da atividade financeira do Estado,
modernamente, o Tribunal de Contas sem ser Poder ficou
com o poder de fiscalizar o Poder, agindo em nome do
Estado e da sociedade, no sentido de preservar a
regularidade da aplicação dos dinheiros públicos, com
atendimento do interesse público. (Mileski, 2004, p. 4368)
Desta feita, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí é um órgão que
apresenta características bem peculiares, pois possui autonomia e
independência funcional, quadro próprio de pessoal e jurisdição, em todo o
território estadual sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência.
Ademais, a sua autonomia é patente com as diversas atribuições que lhe são
pertinentes. Como todo órgão, a Corte de Contas piauiense possui sua atuação
balizada em princípios que dão sustentação e validade às suas decisões, bem
como servem de supedâneo para o preenchimento de lacunas oriundas de
imperfeições legais e ausência de regulamentação pertinente; o exercício de
sua competência, principalmente daquelas atribuições de controle dos recursos
e patrimônio públicos, encontra-se previsto na Constituição Estadual e em
legislação esparsa.
Para melhor elucidar e considerando a abrangência da competência
do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, citam-se, brevemente, os
dispositivos legais que o balizam. Em sede constitucional, encontra-se
determinada pelos arts. 32, §1º, e 86 da Carta Política Estadual.13
13
Art. 32 : A fiscalização do Município é exercida pela Câmara Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, na forma da
Lei.
§ 1º - O controle externo é exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado que, de
posse dos balancetes mensais e do balanço-geral do Município, emitirá parecer prévio
sobre as contas do Prefeito e Câmara Municipal, dentro de 90 (noventa) dias, a contar do
recebimento do balanço-geral.
Art. 86 : O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas do Estado, a ele competindo:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante
parecer prévio,elaborado em até 60 (sessenta) dias a contar de seu recebimento;
Na esfera da legislação ordinária, a Corte de Contas do Estado do
Piauí tem a sua competência fixada pela Lei Estadual nº 4.721, de 27 de Julho
de 199414.
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual, e as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de:
a) admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão; b) concessão de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV – realizar, por iniciativa própria, da Assembléia Legislativa, de comissões técnicas ou
de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e nas demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar a aplicação de qualquer recurso recebido ou repassado pelo Estado, sob a
forma de convênio, ajuste, acordo ou outros instrumentos congêneres;
VI – prestar informações solicitadas pela Assembléia Legislativa, ou por qualquer de
suas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial,
incluindo ainda resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesas ou irregularidades na
prestação de contas as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao valor do dano causado;
VIII – fixar prazo para o órgão ou entidade encontrada em irregularidade e adotar as
providências necessárias ao exato cumprimento da Lei;
IX – sustar, no caso de falta de atendimento, a execução do ato impugnado,
comunicando de imediato a decisão da Assembléia Legislativa;
X – dirigir ao Poder competente reapresentação sobre irregularidade ou abusos
apurados, no prazo de 10 (dez) dias, sob pena de responsabilidade.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pela Assembléia
Legislativa, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo, as providências cabíveis,
sem prejuízo de representação ao órgão competente para apurar responsabilidade.
§ 2º - As decisões do Tribunal de que resulte a apuração de débito ou aplicação de multa
terão eficácia de títulos executivos, após inscritos.
14 Art. 1º - Ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí, como órgão auxiliar de controle
externo da Assembléia Legislativa, compete:
I - julgar as contas:
a) dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas pelo Poder Público Estadual; b) de qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, gerencie, guarde ou administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais o Estado responda, ou que em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária; c) de todos aqueles que derem causa a desfalque, perda, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; II – exercer a fiscalização contábil , financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
das unidades dos poderes do Estado e demais entidades referidas no inciso I.
§ 1º - Aplica-se o disposto nos incisos I e II, os órgãos da administração direta e indireta
dos Municípios, incluídas as fundações e sociedades instituídas pelo Poder Municipal.
§ 2º - Decidirá o Tribunal, no julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete,
quanto à legitimidade e economicidade , eficácia e eficiência dos atos de gestão, bem
como sobre a aplicação das subvenções, auxílios e renúncias de receitas.
Art. 2º - Compete-lhe:
I – apreciar as contas apresentadas pelo Governador, Prefeito e Câmaras Municipais, na
forma dos arts.27,28,29 e 30, desta Lei, respectivamente:
II – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de:
a) admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo em provimento em comissão; b) concessão de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessionário. § 1º - Compreendem-se, também como atos de concessão inicial, os que importem
novação de título originário, ou seja:
a) os que alterem a fundamentação legal da concessão ; b) os que inovem a base de cálculo anteriormente adotada; c) os que nomeiem novos beneficiários, por motivo de morte, reversão ou outra razão de ordem pública; III – realizar, por iniciativa própria, da Assembléia Legislativa, de Comissões Técnicas ou
de Inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário e nas demais entidades referidas no inciso II do art. 86, da
Constituição Estadual;
IV – efetivar, observada a legislação pertinente, o cálculo das quotas referentes aos
fundos de participação a que alude o art. 174, da Constituição Estadual;
V – representar, ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados, no
prazo prescrito no art. 86, inciso X, da Constituição Estadual;
VI – decidir sobre:
a) denúncia de irregularidade que lhe seja encaminhada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos dos arts. 35 a 39, desta Lei; b) consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, na forma estabelecida no Regimento, a respeito de dívida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares em matéria de sua competência; c) defesa e recursos interpostos às suas decisões;
Dentre as normas esparsas, ressalta-se especificamente, os
dispositivos seguintes da Lei Estadual nº 4.721/94:
Art.27: Ao Tribunal compete apreciar as contas
do Governador do Estado, mediante parecer prévio, no
prazo de 60(sessenta) dias, contados de seu
recebimento.
Art. 28: Compete ao Tribunal, ex-vi do
dispositivo no art. 32, § 1º, da Constituição Estadual,
emitir parecer sobre contas dos Prefeitos e Câmaras
Municipais, no prazo de 90(noventa) dias, a contar do
recebimento do balanço-geral.
Art.35: Qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato, nos termos dos arts. 35,43 e 91
da Constituição Estadual, é parte legítima para denunciar
ao Tribunal de Contas irregularidade ou ilegalidade de
que tenha tomado conhecimento.
Assim, as diversas atribuições a cargo do Tribunal de Contas do
Estado do Piauí demonstram a enorme importância de sua existência para a
§ 2º - A resposta à consulta de trata o inciso VII, letra b, tem caráter normativo e constitui
pré- julgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto;
§ 3º - Compete, ainda,ao Tribunal:
I) elaborar e alterar o seu Regimento Interno; II) eleger o seu Presidente, Vice-Presidente e Corregedor – geral e dar-lhes posse; III) conceder licença, aposentadoria, férias e outros afastamentos aos Conselheiros; IV) organizar sua Secretaria e órgãos auxiliares; V) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 182, parágrafo único, da Constituição Estadual, os cargos necessários à administração do Tribunal, exceto os de confiança, assim definidos em Lei; VI) encaminhar à Assembléia Legislativa, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades; VII) prestar, anualmente, à Assembléia Legislativa, as suas contas, no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias da abertura de cada sessão legislativa; VIII) elaborar sua proposta orçamentária, observadas as normas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias;
.
preservação do patrimônio público. Em síntese, como órgão auxiliar da
Assembléia Legislativa, ao tribunal compete julgar as contas e exercer a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
Além disso, as suas decisões de que resulte a apuração de débito ou aplicação
de multa têm, após sua inscrição na dívida ativa, eficácia de título executivo.
Quanto à sua jurisdição, como já dito anteriormente, a extensão de
atuação do Tribunal de Contas, fixada territorialmente, abrange todo o território
do Piauí e, quanto à delimitação em razão da matéria, envolve todos aqueles
que de alguma forma recebem recursos estaduais ou municipais.
Especificando a jurisdição, quanto à matéria, segundo a sua lei orgânica, o
Tribunal de Contas tem jurisdição própria e privativa em todo o território
estadual, sobre as pessoas e matérias sujeitas à sua competência. Estão
sujeitos à fiscalização as seguintes pessoas (art. 6º da Lei Estadual nº 4.721,
de 27 de Julho de 1994):
- administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público Estadual;
- qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, gerencie, guarde ou
administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais o Estado responda,
ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária;
- todos aqueles que derem causa a desfalque, perda, desvio de bens ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
- os responsáveis pelo registro e escrituração das operações de gestão dos
negócios públicos mencionados acima;
- os responsáveis pela aplicação de recurso recebido ou repassado pelo
Estado, sob a forma de convênio, ajuste, acordo ou outros instrumentos
congêneres;
- os responsáveis pela aplicação dos recursos provenientes de compensações
financeiras ou indenizações recebidas pelo Estado, resultantes do
aproveitamento, por terceiros, de suas reservas hídricas ou minerais;
- os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito
privado que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse
público ou social;
- os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob intervenção,
ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou permanentemente,
o patrimônio do Estado ou de outra entidade pública estadual;
Ou seja, todos aqueles que lhe devem prestar contas, por expressa
disposição legal.
O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, tem também
o poder de disciplinar o seu funcionamento através de atos e resoluções. Além
do próprio órgão todos os acima listados devem obediência às suas normas, o
que demonstra a força que possui para fazer valer suas decisões bem como os
seus regulamentos, fator de fundamental importância para a sua existência
fática. No entanto, muito embora as suas decisões tenham eficácia executiva,
os tribunais de contas não possuem poderes para executar suas próprias
decisões de imputação de débito ou multa, o que dificulta demasiadamente a
efetividade do exercício de suas funções. De qualquer forma, muitas são as
atribuições concedidas às Corte de Contas, em especial o fato de que suas
decisões de mérito são inatingíveis, podendo o Judiciário discutir apenas
acerca da legalidade do ato.
Observamos ainda que, no desempenho de suas funções, a
carência de recursos financeiros apresenta-se com um dos fatores que
entravam o desenvolvimento das atividades da Corte de Contas piauiense.
Sobre isso, algumas considerações devem ser feitas para se compreender a
situação na qual está inserido o objeto deste estudo.
O estado do Piauí é um dos mais pobres da federação, sendo que o
Tribunal de Contas é o órgão que recebe a menor parcela do orçamento
estadual. Além disso, o novo tratamento dispensado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal vincula o gasto com pessoal do tribunal com o gasto
da Assembléia Legislativa, a qual que costuma despender elevadas quantias
com esse tipo de despesas. (Fialho, 2005. p. 74).
Pelas observações feitas na página virtual do Tribunal de Contas do
Estado do Piauí,15 algumas modificações estão sendo implementadas no intuito
de otimizar recursos. Trata-se da informatização da fiscalização através de
programas desenvolvidos para facilitar a prestação de contas, com envio das
informações on-line. O mesmo acontece com programas específicos para o
encaminhamento dos procedimentos licitatórios e para o controle de obras.
Essas modificações estão sendo implementadas através de
resoluções como a de Nº 749, de 10 de maio de 2007, que considera a
importância da qualidade nas informações remetidas pelos jurisdicionados
municipais e estaduais ao Tribunal de Contas, substituindo-se sempre que
possível os documentos originais por relatórios sintéticos, sem prejuízo da
fidedignidade e confiabilidade das informações. Também se considera que,
somente através de crescente informatização, poderá o Tribunal de Contas
realizar um trabalho mais objetivo e atualizado de fiscalização, mediante a
análise do grande volume de informações relativas às administrações municipal
e estadual.
Também foi possível observar a preocupação da Corte de Contas
em promover seminários para orientação e apoio aos gestores. É preciso
evidenciar que, dentre todas as atribuições já comentadas, é imprescindível o
auxílio aos administradores públicos e à própria sociedade. Nesse sentido,
enquanto órgão democrático e espaço público, o tribunal tem o dever de
fomentar a aproximação dos gestores e a participação da sociedade nas suas
atividades.
No próximo capítulo, após as explanações acerca da teoria das
representações e as considerações metodológicas da pesquisa, o Tribunal de
Contas do Estado do Piauí será novamente abordado a partir das
representações sociais dos prefeitos municipais.
15 www.tce.pi.gov.br, acesso em 13 de julho de 2007.
CAPITULO III
REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DOS PREFEITOS DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ
Este trabalho se propõe a estudar o Tribunal de Contas do Estado do Piauí
através das representações sociais dos prefeitos. Para tanto, é importante
compreender como são definidas e como se constituem as representações
sociais. A escolha da teoria das representações sociais de Moscovici como
instrumento teórico de análise se deve ao entendimento de que a realidade
social é passível de ser apreendida a partir da construção cognitiva elaborada
pelos sujeitos sociais. Em seguida, busca-se discutir os aspectos
metodológicos de estudo das representações utilizados, demonstrando as
vantagens do método de associação livre de palavras, principalmente no
sentido de evitar a racionalização das respostas dadas pelos sujeitos.
Finalmente, após a análise das entrevistas, obtêm-se os resultados da
pesquisa, evidenciando-se as representações dos prefeitos acerca do Tribunal
de Contas do Estado do Piauí, ponto principal do capítulo.
3. 1 Considerações teóricas
A Teoria das Representações Sociais surgiu na França, em 1961, na obra La
Psychanluse: son image e son public, de autoria de Serge Moscovici. A origem
teórica da noção de representação social é atribuída por Moscovici ao conceito
de ―representação coletiva‖ de Durkheim, segundo o qual o pensamento
individual se distingue do pensamento coletivo:
a representação individual é um fenômeno puramente
psíquico, irredutível à atividade cerebral que o permite,
também a representação coletiva não se reduz à soma
das representações dos indivíduos que compõem uma
sociedade. Com efeito, ela é um dos sinais do primado
social sobre o individual, da superação deste por aquele.
Para Durkheim, competia à Psicologia Social estudar ―de
que modo as representações se atraem e se excluem, se
fundem umas com as outras ou se distinguem‖.
(Moscovici, 1978, p.25)
Moscovici não adota a distinção entre representação coletiva e representação
individual, pois para ele
toda representação é composta de figuras e expressões
socializadas‖ e cria a representação social que é
apreendida na consciência individual ou coletiva de um
objeto. ―A representação social é uma modalidade de
conhecimento particular que tem por função a elaboração
de comportamentos e a comunicação entre indivíduos
(Moscovici, 1978, p.26).
Abordando as distinções entre as teorias de Durkheim e Moscovici, Guareschi
(1994, p. 196) afirma que as sociedades modernas eram dinâmicas e fluidas,
diferente do modelo de sociedade de Durkheim, considerado estático e
tradicional e pensado para tempos em que as mudanças se processavam
lentamente, de forma que o conceito de ―coletivo‖ apropriava-se melhor àquele
tipo de sociedade. Deste modo, Moscovici, preferiu preservar o conceito de
representação e substituir o conceito de ―coletivo‖, de conotação mais cultural,
estática e positivista, pelo de ―social‖; daí o termo Representações Sociais.
A importância da Teoria das Representações Sociais está no fato de que
elas possuem uma função constitutiva da realidade, da
única realidade que conhecíamos por experiência e na
qual a maioria das pessoas se movimenta. Assim, uma
representação social é, alternativamente, o sinal e a
reprodução de um objeto socialmente valorizado. (...) O
quadro dos fenômenos e ventos que ela projeta na vida
coletiva contém as marcas do molde científico; nem por
isso deixa de ser diferente e original. Essa distância tem
um motivo: uma representação é sempre uma
representação de alguém, tanto quanto de alguma coisa.
(Moscovici, 1978, p.27)
Ressalte-se que a representação social não se restringe à
reprodução das características de um objeto, sendo uma construção mental de
um sujeito inserido em uma sociedade dinâmica, ou seja, constrói-se na
conjunção entre o psicológico e o social. Considerando que, no campo social,
os sujeitos estão vinculados a valores culturais, morais e sociais, é preciso
observar que as representações são frutos das relações psicológicas do sujeito
com a sua realidade social. Assim, ―a representação é uma construção do
sujeito enquanto sujeito social. Sujeito que não é apenas produto de
determinações sociais nem produtor independente, pois que as representações
são sempre construções contextualizadas, resultados das condições em que
surgem e circulam. É, ainda, uma expressão da realidade intra-individual, uma
exteriorização do afeto‖ (Spink, 1993, p. 303)
Segundo Sales (2000, p. 24)
Em termos práticos, a representação social de um dado
objeto é o resultado da transformação mental de um
objeto em figura e significação que o sujeito atribui a esse
objeto. Isto faz com que a toda figura esteja associada
uma significação e toda significação a uma figura‖
Para Spink (1993, p. 304) dois aspectos são particularmente
relevantes no estudo das representações sociais: o primeiro é o
posicionamento sobre a relação indivíduo-sociedade, que foge tanto ao
determinismo social — onde o homem é produto da sociedade — quanto ao
voluntarismo puro, que vê o sujeito como livre agente. Situando o homem no
processo histórico, abre lugar para as forças criativas da subjetividade, e ao
abrir espaço para a subjetividade em segundo lugar, traz ao centro da
discussão a questão do afeto: as representações não são, pois, meras
expressões cognitivas; são permeadas, também, pelo afeto.
Fala-se ainda em construção das representações sociais, porque
estas são interpretações da realidade, sendo sempre representações de um
sujeito sobre um objeto, mas que não são nunca mera reprodução deste.
Doutro modo, a relação com o real nunca é direta, tendo em vista que é
sempre mediada por categorias histórica e subjetivamente constituídas. As
representações sociais podem ser definidas como uma forma de conhecimento
social, que não corresponde a um conhecimento científico, tendo em vista que
este tem uma abrangência pequena e não alcança todo o conhecimento que
uma sociedade possui. Seria um ―conhecimento do senso comum‖, com
conceitos e definições próprias que serão compartilhadas pela maioria da
sociedade.
São, conseqüentemente, formas de conhecimento que se
manifestam como elementos cognitivos — imagens,
conceitos, categorias, teorias —, mas que não se
reduzem jamais aos componentes cognitivos. Sendo
socialmente elaboradas e compartilhadas, contribuem
para a construção de uma realidade comum, que
possibilita a comunicação. Deste modo, as
representações são, essencialmente, fenômenos sociais
que, mesmo acessados a partir do seu conteúdo
cognitivo, têm de ser entendidos a partir do seu contexto
de produção. Ou seja, a partir das funções simbólicas e
ideológicas a que servem e das formas de comunicação
onde circulam (Spink,1993, p.300)
As representações seriam, portanto, facilitadores na compreensão dos fatos e
conceitos, através da troca de influências que proporcionam modificações tanto
no alcance quanto no conteúdo das experiências. ―Essas modificações são
determinadas tanto pelos meios de comunicação, como pela organização
social dos que comunicam.‖ (Moscovici, 1978, p. 28).
A comunicação é um fator muito importante, tendo em vista que as
―representações sociais não são um agregado de representações individuais
da mesma forma que o social é mais que um agregado de indivíduos‖
(Jovchelovitch, 1994, p. 81). A análise das representações deve estar
concentrada nos processos de comunicação, que lhes confere uma estrutura
peculiar. Segundo a autora, os processos de comunicação são processos de
mediação social entre um mundo de perspectivas diferentes, da mesma forma
que o trabalho é mediação entre as necessidades humanas e o material bruto
da natureza; ritos, mitos e símbolos são mediações entre a alteridade de um
mundo frequentemente misterioso e o mundo da intersubjetividade humana:
todos revelam, numa ou noutra medida a procura de sentido e significado que
marca a existência humana no mundo.
Desse modo, deve-se considerar as representações a partir das trocas
existentes em um determinado campo social, visto que, enquanto fenômeno
social estão necessariamente radicadas no espaço público e nos processos
através dos quais o ser humano desenvolve uma identidade, cria seus
símbolos e se abre para a diversidade do mundo.
Jodelet (apud Jovchelovitch,1994, p. 76) argumenta que
o ato da representação supera as divisões rígidas entre o
externo e o interno ao mesmo tempo que envolve um
elemento ativo de construção e re-construção; o sujeito é
autor da construção mental e ele a pode transformar na
medida em que se desenvolve. Sua análise do ato da
representação também delimita cinco características que
vêm a ser fundamentais na construção das
representações sociais. Essas características são o
aspecto referencial da representação, quer dizer, o fato
de que elas sempre são a referência de alguém para
alguma coisa; seu caráter imaginativo e construtivo, que
a faz autônoma e criativa e finalmente sua natureza
social, o fato de que ―os elementos que estruturam a
representação advém de uma cultura comum e estes
elementos são aqueles da linguagem.
Para sustentar a Teoria da Representação Social, numa possível discussão
acerca da construção de conhecimento, Spink (1993, p.302) preocupa-se em
situar as representações sociais e em delinear alguns pressupostos básicos
que as inserem nas correntes pós-modernas do conhecimento. A
representação social faz parte das formas de conhecimento prático que
estudam o senso comum, pressupondo um ruptura com as vertentes clássicas
das teorias do conhecimento que abordam o conhecimento como saber
formalizado, isto é, focalizam o saber que já transpôs o limiar epistemológico,
sendo constituídas por conjuntos de enunciados que definem normas de
verificação e coerência.
As correntes que se dedicam aos saberes procuram superar a divisão entre
ciência e senso comum, tratando ambas as manifestações como construções
sociais sujeitas às determinações sócio-históricas de épocas específicas. Essa
diferenciação implica em importantes mudanças de posicionamento quanto ao
estatuto da verdade e da busca da verdade. Diz respeito, portanto, à inserção
das representações sociais entre os esforços de descontrução da retórica da
verdade criada pela Revolução Científica.
Neste sentido, o construtivismo inerente à abordagem das
representações sociais em Psicologia Social faz eco aos
desenvolvimentos mais recentes no campo da ciência,
caminho aberto pelas revoluções na Física, a partir da
constituição da Física Quântica, que resultaram, como
aponta Birman (1991), "na colocação paulatina do sujeito
do conhecimento no primeiro plano da produção do objeto
teórico dos diferentes discursos científicos. Estes passam
a ser considerados como produções históricas e não a
enunciação de verdades universais". E, seguindo ainda o
raciocínio do autor, "reconhecer no registro
epistemológico a posição do sujeito na produção do
objeto teórico da ciência é afirmar, ao mesmo tempo, que
este sujeito empreende um trabalho de interpretação do
real e que a interpretação é constitutiva da objetividade
científica". (Spink, 1993, p.302)
No intuito de facilitar o entendimento do que significa representação social, é
importante comentar acerca da dificuldade encontrada por Moscovici para
determinar um conceito diferente de outros correlatos, que eram praticamente
onipresentes no campo de psicologia social, como opinião pública, atitude,
mito, estereótipo, cognição social, ideologia, atribuição, teoria dos esquemas e
a representação coletiva, já tratada anteriormente. Cabe observar algumas
dessas distinções.
No que se refere à opinião pública, sua deficiência está no fato de que os
procedimentos de uma pesquisa de opinião pressupõem um tipo de sociedade
que não passa de um agregado de indivíduos dispersos, sem dar relevância ao
modo como ela se constrói. É justamente nisso que se diferencia a
representação social, posto que esta se preocupa com as dimensões de
construção e de mudança, ausentes do conceito de opinião pública.
Quando se exprime uma opinião sobre um objeto, supõe-se que já exista uma
representação desse objeto. Moscovici afirma que a noção de opinião implica:
- uma reação dos indivíduos a um objeto que é dado de
fora, acabado, independentemente do ator social, de sua
intenção ou de suas propensões;
- um vínculo direto com o comportamento; o julgamento
recai sobre o objeto ou estímulo, e constitui, de algum
modo, um anúncio, uma réplica interiorizada da ação a vir
(Moscovici, 1978, p.46)
Também, o conceito de atitude se diferencia da representação social, por se
tratar de um conceito individual. Allport (apud Guareschi, 1994, p.195) definiu
atitude como sendo ―uma disposição mental e nervosa, organizada pela
experiência, que exerce uma influência diretiva e dinâmica sobre o
comportamento do indivíduo, em relação a todos os objetos e a todas as
situações com as quais ele entra em contato.‖
Nesse sentido, uma opinião, tal como uma atitude, é
considerada unicamente do lado da resposta e enquanto
―preparação da ação‖, comportamento em miniatura. Por
esta razão, nós lhe atribuímos uma virtude preditiva, uma
vez que, segundo o que um indivíduo diz, pode-se deduzir
o que ele vai fazer (Moscovici, 1978, p.46)
Quando diferencia representação de imagem, Moscovici (1978, p.47) afirma
que imagem é a reprodução passiva de um dado imediato, tratando-se de
construções combinatórias, análogas às experiências visuais. Ele concebe a
imagem como um reflexo interno de uma realidade externa, que são espécies
de ―sensações mentais‖, de impressões que os objetos e as pessoas deixam
em nosso cérebro. Imagem é, portanto, bem diferente do que se entende por
representação social.
No que tange à atribuição, segundo Moscovici, o pressuposto de que um
indivíduo atribui certos comportamentos a outra pessoa, baseia-se no princípio
de que o homem é um estatístico, mas a realidade mostra que toda explicação
depende primariamente das idéias que se tem da realidade. É preciso
considerar que tanto as experiências dos indivíduos quanto as causas por ele
atribuídas, por exemplo, são ditadas por um sistema de representações sociais
(Moscovici apud Guareschi, 1994, p.197).
Quanto a cognição social, a principal diferença em relação à entre
representação social está no fato de que os estudiosos da cognição social a
consideram como uma atividade individual, e o principal paradigma de
pesquisa ainda depende de processadores isolados da informação, ao
contrário da representação social, que busca o conhecimento contextualizado.
Sobre ideologia, Guareschi (1994, p.200) diz que o conceito crítico de ideologia
desmistifica a possível neutralidade do processo cognitivo, mostrando-o como
mediação nas relações de dominação e exploração sócio-econômica; enquanto
as representações não são independentes, pois têm a ver com a concepção de
ser humano e de sociedade.
O nosso entendimento é de que, apesar de todas as
críticas que se possa fazer ao conceito de ideologia, como
seu privilegiamento das funções políticas dos sistemas
simbólicos, em detrimento de suas estruturas lógicas e
das mediações psicológicas, ele ainda desempenha um
papel definitivo e indispensável, principalmente para se
poderem compreender as dimensões éticas, valorativas e
críticas, na esperança da emancipação dos seres
humanos de condições de vida humilhantes. É nossa
percepção que a dimensão valorativa, ética, jamais pode
ser separada das ações, e por isso, de uma maneira ou
de outra, ela está presente tanto no processo de
construção das RS, como em sua estrutura. Perder a
dimensão de não-neutralidade dos processos e
representações é empobrecer e mistificar tanto a uns
como a outras.(Guareschi, 1994, p.201)
Dessa forma, verifica-se que o conceito de representação social envolve além
da realidade social, aspectos ideológicos, culturais e cognitivos, presentes nos
sujeitos e nos objetos. Pode-se concluir a abordagem acerca do conceito de
representação citando Allansdottir, Jovchelovitch e Stathoupoulou (apud
Guareschi, 1994. p. 203), os quais
em sua análise crítica do conceito de RS, discutem três
postulados que revelam a relevância do conceito e podem
propiciar combinações interessantes em seu emprego: a)
é um conceito abrangente, que compreende outros
conceitos tais como atitudes, opiniões, imagens ramos de
conhecimento; b) possui poder explanatório: não substitui,
mas incorpora os outros conceitos, indo mais a fundo na
explicação causal dos fenômenos; c) o elemento social,
na teoria das representações sociais, é algo constitutivo
delas, e não uma entidade separada. O social não
determina a pessoa, mas é parte substantiva dela. O ser
humano é tomado como essencialmente social.
O conceito de RS tem a ver com essas várias dimensões:
o que forma as representações sociais, como elas se
constituem e quais os efeitos dessas representações. É
por isso, um conceito: dinâmico, gerador (generativo),
relacional, amplo, político-ideológico (valorativo) e por
tudo isso, social.
Com essa exposição, espera-se ter demonstrado como a Teoria da
Representação Social, enquanto forma de conhecimento, poderá contribuir
para um entendimento mais aprofundado das representações sociais dos
prefeitos sobre o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Não é intenção
formular conceitos ou críticas sobre essa teoria, pois a análise desse conteúdo
é feita no intuito de possibilitar uma melhor compreensão tanto acerca do
objeto, no caso o Tribunal de Contas, quanto dos prefeitos, incluindo-se a
realidade social na qual ambos estão inseridos, assim como entender a inter-
relação dos diversos aspectos envolvidos nas representações.
À luz do que fora apresentado, cabe agora a abordagem relativa ao trabalho de
campo, à coleta dos dados nas entrevistas e aos métodos de observação das
representações, para posterior análise dos resultados.
3.2 Considerações metodológicas
A presente investigação parte da concepção de que, através da representação
social, pode-se compreender como o Tribunal de Contas do Estado do Piauí
vem se constituindo para os prefeitos municipais. Ao longo de sua história
democrática, o Tribunal de Contas tem se transformado e se modificado na
tentativa de se moldar aos anseios sociais. Este estudo, ao adotar a Teoria das
Representações Sociais, busca a construção feita pelos indivíduos que estão
inseridos na sociedade como gestores dos bens públicos e executores das
ações da administração pública municipal, sendo consequentemente, sujeitos a
fiscalização e ao controle exercido pelas Cortes de Contas.
O Tribunal de Contas do Estado do Piauí ganha destaque nessa análise na
medida em que assume o papel de objeto principal das representações sociais
dos prefeitos. Isso porque, ainda que existam muitos debates sobre a atuação
dos Tribunais de Contas, este trabalho apresenta um enfoque diferenciado, já
que, até então, desconhece-se a existência de estudos dedicados à construção
deste órgão feita pelos prefeitos, aqui representando os gestores cuja
administração é controlada, especialmente no âmbito do Estado do Piauí.
Provavelmente os objetivos desta pesquisa não seriam alcançados se fossem
utilizados métodos meramente quantitativos, pois era necessário um tipo de
pesquisa que abrangesse diversos outros aspectos tanto dos sujeitos, inseridos
na suas condições sociais, quanto do objeto.
A pesquisa foi realizada na sede da Associação Piauiense de Prefeitos
Municipais – APPM, situada em Teresina-PI. A população foi composta por
prefeitos de municípios de médio e pequeno porte do interior do estado,
escolhidos aleatoriamente. Foram convidados a participar 26 (vinte e seis)
prefeitos16, sendo que, destes, 6 (seis) recusaram, alegando falta de tempo e 2
(dois) desistiram logo no início da entrevista, restando 18 (dezoito) sujeitos.
Para um melhor resultado, não houve nenhuma forma de identificação dos
sujeitos, nem pessoal, nem em relação à cidade que administra, pois dessa
forma os prefeitos poderiam expressar sua representação sem qualquer
preocupação referente à repercussão de suas respostas. A única forma de
distinção das entrevistas foi feita através de numeração seqüencial.
A coleta de dados foi iniciada após a apresentação do projeto ao Comitê de
Ética em Pesquisa e mediante assinatura pelos sujeitos de Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido, que lhes foi apresentado.
As entrevistas foram divididas em duas etapas: a primeira utiliza a técnica de
evocação livre de palavras, que consistiu em solicitar aos sujeitos que
dissessem as primeiras três palavras que lhes ocorriam imediatamente à
cabeça em relação às palavras-estímulo. Segundo de Rosa (2005, p. 64) a
técnica da associação livre é particularmente importante pela sua relevância
informativa e autenticidade no processo de resposta e também pela sua
simplicidade de utilização; tem o objetivo de investigar alguns componentes
latentes e avaliativos das representações sociais. Essa técnica permite captar
alguns elementos avaliativos profundos das representações sociais, e evita o
filtro que os sujeitos usam frequentemente para orientar as suas respostas, de
acordo com critérios de desejabilidade social.
Além disso, a técnica da evocação de palavras permite ilustrar a estrutura e os
conteúdos das representações sociais, e, da mesma forma, tem como objetivo
mostrar como é estruturado um mapa semântico produzido a partir da palavra-
estímulo. Já a utilização dos índices de polaridade, enquanto medidas
sintéticas das avaliações implícitas nas representações sociais, elicita os seus
componentes conotativos. (de Rosa, 2005, p. 68)
Para a consecução da primeira etapa, foram dadas aos sujeitos as seguintes
instruções: apresentar 3 palavras a partir da associação de todos os termos
que lhe ocorram relativamente à palavra-estímulo, apresentada no centro de
16 Municípios convidados: Valença, Palmeirais, Lagoinha, Socorro do Piauí, Água Branca, Alegrete do
Piauí, Anísio de Abreu, Barro Duro, Cabeceiras, Cajazeiras, Colônia do Gurguéia, Coronel José Dias,
Dirceu Arcoverde, Fronteiras, Inhuma, Floriano, Miguel Leão, Paulistana, Rio Grande do Piauí, São Félix
do Piauí, São Pedro do Piauí, Lagoa, Landri Sales, Anísio de Abreu, Várzea Branca, Santa Rosa.
uma página. Essa tarefa possibilita que os conteúdos representacionais sejam
revelados, pois o fato de requerer que o sujeito produza uma associação de
forma rápida e espontânea facilita o aparecimento de palavras subjacentes às
regras do processo de associação e ativa os conteúdos simbólicos. Na
tentativa de buscar todos os aspectos relativos às representações sobre o
Tribunal de Contas do Estado do Piauí, as quais foram eleitas as seguintes
palavras-estímulo, e apresentadas aos prefeitos nesta ordem: política,
administração pública, controle e Tribunal de Contas do Estado do Piauí.
A escolha dessas palavras não foi aleatória; o termo ―política‖, sem adentrar na
discussão epistemológica do seu conceito ou tecer comentários sobre a
acepção erudita dada por Maquiavel, fez-se necessário, não só pelo sentido de
ser uma orientação ou a atitude de um governo em relação a certos assuntos e
problemas de interesse público, mas também por considerar que a maioria dos
conselheiros que compõem o Tribunal de Contas são ex-políticos, bem como
que a nomeação desses conselheiros é feita pelo chefe do Poder Executivo,
em uma decisão, inevitavelmente política.
O termo Administração Pública como palavra-estímulo tem a intenção de
captar as representações dos prefeitos, no sentido de recolher informações
sobre os sujeitos, como eles vêem a sua administração, direcionando-os para a
sua realidade social. É importante porque o Tribunal de Contas está voltado
para a fiscalização da administração realizada pelo prefeito, a atuação é
direcionada ao sujeito, como administrador. Não se trata de um controle
pessoal, por isso é necessário conhecer como o prefeito constrói a idéia de
Administração Pública, quais os aspectos incidentes na sua concepção, que
situações são consideradas relevantes.
A palavra controle é extremamente importante quando se busca a
representação social de um órgão cuja principal função é controlar. Foi
estrategicamente disposta após o termo Administração Pública para verificar
se, durante aquela representação havia qualquer menção a necessidade de
controlar. O termo controle foi colocado antes de Tribunal de Contas do Estado
do Piauí no intuito de observar se, na representação do prefeito, existe relação
entre este órgão e o controle. Importante notar que não houve qualquer
adjetivação à palavra controle que pudesse direcionar a representação social.
Por fim, foi apresentado o termo referente ao objeto principal da representação:
Tribunal de Contas do Estado do Piauí.
A segunda etapa consistia em deixar o prefeito livre para quaisquer
justificativas em relação às palavras apresentadas e também para comentar
acerca da sua relação com o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Nessa
parte nenhum outro questionamento foi realizado, no intuito de que o sujeito se
sentisse à vontade para expressar a construção de sua representação,
livremente.
Aqui foi utilizada a técnica de análise de conteúdo das justificativas
apresentadas através da categorização de Laurence Bardin. De acordo com
essa autora Bardin (2006, p. 107), a análise de conteúdo é definida como
um conjunto de técnicas de análise das comunicações
visando obter, por procedimentos, sistemáticos e objetivos
de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores
(quantitativos ou não) que permitam a inferência de
conhecimentos relativos às condições de
produção/recepção (variáveis inferidas) destas
mensagens.
A análise de conteúdo, como um conjunto de técnicas de análise das
comunicações, apesar de poder ser considerada como um instrumento de
análise, é marcada por uma grande diversidade de formas e é adaptável a um
campo de aplicação muito vasto, podendo ser uma análise dos ‗significados‘.
Uma das técnicas de análise de conteúdo17 apresentada por Bardin é análise
de categorias. A categorização representa o instrumento de pesquisa
empregado para determinar a presença de algumas palavras ou conceitos
empregados dentro de um texto ou conjunto de textos, sendo que, a partir da
análise de dados, e das relações entre eles, fazem-se inferências sobre as
mensagens.
Bardin (2006, p. 110) afirma que:
17
análise categorial, análise de avaliação, análise da enunciação, análise da expressão, análise das relações e análise do discurso.
A análise de conteúdo (seria melhor falar de análises de
conteúdo) é um método muito empírico, dependente do
tipo de ‗fala‘ a que se dedica e do tipo de interpretação
que se pretende como objetivo. Não existe o pronto-a-
vestir em análise de conteúdo, mas somente algumas
regras de base, por vezes, dificilmente transponíveis. A
técnica de análise de conteúdo adequada ao domínio e ao
objetivo pretendidos, tem que ser reinventada a cada
momento, exceto para usos simples e generalizados,
como é o caso do escrutínio próximo da decodificação e
de respostas a perguntas abertas de questionários cujo
conteúdo é avaliado rapidamente por temas.
Ainda de acordo com Bardin (2006, p. 115), a intenção da análise de conteúdo
é a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção ou
recepção, inferência esta que recorre a indicadores quantitativos ou não.
Explica ainda a autora, que a inferência é o processo intermediário entre a
descrição (a enumeração das características do texto), entendida como a
primeira fase, e a interpretação (a significação concedida a essas
características), que é a última fase.
Finda a coleta de dados, o material foi submetido, separadamente, a uma
classificação. Inicialmente, foram observados, na elicitação das palavras, quais
indicavam aspectos positivos ou negativos relativos às palavras-estímulo. Para
Sales (2000, p.25), quando uma pessoa classifica ou rotula algo ela está
atribuindo um valor positivo ou negativo e uma posição em ordem hierárquica.
O processo de classificar os objetos é uma operação
lógica/intelectual que procura hierarquizar as coisas do
mundo sensível em grupos, cujos contornos apresentam
um caráter arbitrário, posto que construído a partir das
diferentes inserções sociais dos indivíduos, conforme bem
o demonstra o sociólogo Pierre Bourdieu em seus
trabalhos. Tal processo é orientado pelas representações
sociais que fornecem os veriditos que dão sustentação e
sentido a esse processo. (Sales, 2000, p. 83)
Em seguida, as representações sociais foram submetidas à categorização,
sendo onde cada palavra elicitada associada a uma categoria identificada pela
pesquisadora, para posteriormente verificar o percentual de incidência de cada
categoria.
Na segunda etapa, através da técnica de análise de conteúdo dos discursos
dos prefeitos, considerando a existência de um número maior de
representações e na tentativa de evidenciar todas elas, inclusive as que
apareceram em um percentual menor, elas foram separadas em
aspectos/críticas positivos e negativos.
Ressalte-se que a análise dos dados não foi trabalhada a partir de categorias
prévias, pois a intenção é construir grupos que se caracterizam pela total
abertura ao conteúdo das respostas dos sujeitos. Assim, os grupos de
categorias utilizados são elaborados a partir dos discursos dos prefeitos, sem
nenhuma inferência prévia. A determinação das categorias surgiu de um
processo minucioso, no qual se buscou uma idéia ou diretriz unificadora, capaz
de concentrar e atrair outras idéias que lhe fossem relativas.
Dessa forma, na análise dos dados foram utilizados dois métodos: o
quantitativo, demonstrado nas tabelas a seguir, em que foram computadas as
freqüências na elicitação das palavras obtidas a partir das palavras-estímulo na
etapa 1, e o cômputo das representações observadas em cada discurso da
etapa 2, bem como, o método qualitativo, dada a necessidade da leitura dos
resultados quantitativos, pois os discursos livres dos prefeitos geraram um
grande volume de informações que provocou a utilização do método de
categorização (técnica de análise de conteúdo) .
A análise foi operacionalizada da seguinte forma: foram separadas as etapas 1
e 2 de cada entrevista. As palavras elicitadas na etapa 1 foram todas reunidas
e contabilizadas segundo a polarização de cada uma, para em seguida, serem
identificadas em categorias de respostas separando-as em grupos e
computando os percentuais de freqüência.
Na etapa 2, inicialmente, observou-se se os discursos foram congruentes às
palavras elicitadas na etapa 1. Posteriormente foram verificados
individualmente, através de diversas leituras, para identificação de cada
informação pertinente ao Tribunal de Contas e agrupadas em categorias de
respostas. De posse das categorias, computou-se a freqüência e o conteúdo
das mesmas, sendo possível avaliar o valor semântico que cada categoria teve
nas respostas dadas pelos prefeitos.
Após as disposições metodológicas acima, passa-se à apresentação dos
resultados e à discussão dos mesmos, sendo utilizados trechos das entrevistas
para elucidar questões controversas, justificar alguns argumentos proferidos,
bem como para exemplificar determinadas representações.
3.3 Discussão dos resultados
A primeira etapa corresponde à evocação livre de palavras. Foram
apresentados aos prefeitos os quatro termos já descritos: política,
administração pública, controle e Tribunal de Contas do Estado do Piauí. No
intuito de se obter uma melhor percepção acerca das representações sociais,
cada palavra-estímulo será analisada e comentada separadamente.
A palavra política, assim como as demais, considerando que foram
entrevistados 18 (dezoito) prefeitos, originou a elicitação de 54 (cinqüenta e
quatro) outras palavras, as quais, segundo os sujeitos, seriam associadas.
POLÍTICA
Aspectos positivos Aspectos negativos
37 17
Tabela 1 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo política
A primeira discussão cabível é referente à polarização. Conforme a tabela 1,
observou-se que a maioria palavras associadas elicitadas pelos prefeitos dá à
política um aspecto positivo, tendo em vista que foram 37 palavras positivas
contra 17 negativas. Fazendo a comparação entre as respostas da etapa 1 e
da etapa 2, observou-se que, nas justificativas apresentadas nos discursos da
segunda etapa, apenas quatro prefeitos abordaram o termo ―política‖, sendo
detectadas as seguintes representações:
Percebeu-se a vinculação do termo à filiação político-partidária, à idéia de
interesse, a oportunidade de melhorar a sociedade através do governo, assim
como a relação de política como instrumento para ―mentir‖ e ―enganar‖. Das
quatro respostas abertas, duas se referem a uma ―grande decepção‖ em
relação ao que era esperado, e uma delas vê a necessidade da política, mas a
caracteriza como mal e complicada. Para ilustrar essas conclusões,
transcrevem-se trechos das quatro entrevistas acima referidas:
Política é um mal necessário, é tão complicada e tão
necessária hoje (...) (prefeito 10)
(...) hoje, a maioria dos políticos, quando se trata de
política, eles nem respeitam eles se aliam para mentir,
para enganar. Então para mim é uma decepção grande
do que a gente espera, né? Cada sonho que a gente teve,
cada promessa que a gente fez, o desejo que a gente
tem... a gente não consegue.(prefeito 8)
Eu vejo que a política não é a política que fazem que
imaginava que realmente fosse a política. Entendia que a
política é uma oportunidade que as pessoas, o ser
humano, o homem, a mulher tinham de estar inseridos na
sociedade como diferentes pessoas e que a política fosse
uma alternativa para se melhorar a vida da sociedade. Era
esse o pensamento que eu tinha da política. Hoje,
passado o tempo, depois de dois anos e pouco de
prefeito, a gente se decepciona muito(...) (prefeito 6)
Política, no verdadeiro sentido da palavra, que é mais
importante, não aqueles termos pejorativos como
politicagem e outros mais que são utilizados, né? Tem
que haver também interesse né? Na política deve haver
interesse, sem interesse nada se faz, né? E o trabalho, o
trabalho político propriamente dito. (prefeito 9)
Além dessas, outras representações podem ser observadas durante a análise
do conteúdo obtido através da associação livre de palavras, conforme
demonstrado na tabela 2, que apresenta as respostas mais freqüentes após a
realização da categorização.
POLÍTICA
Dificuldade 12,96%
Decepção 11,11%
Administração 9,25%
Problema 9,25%
Habilidade 9,25%
Transparência 9,25%
Partido Político 7,4%
Importante 5,55%
Ação/desenvolvimento 5,55%
Tabela 2 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para a palavra-estímulo política
Assim, observa-se que as representações que apareceram com mais
freqüência foram relativas a dificuldade e decepção, aspectos negativos da
política, as mesmas encontradas nos discursos abertos, mesmo considerando
o fato de que apenas uma minoria se referiu ao termo. A vinculação do termo
política com ―problema‖ aparece em seguida, sendo que essa categorização
está mais relacionadas com os erros, não devendo ser interpretado na
categorização de dificuldade, posto que representa muito mais as
complicações, os riscos e os malefícios encontrados na política.
A categoria administração refere-se a interesse, a execução do governo na
resolução dos problemas encontrados. A satisfação à sociedade, a cidadania
foram caracterizadas em transparência, tendo em vista que é através desta que
os cidadãos participam. Ao representar política como habilidade, pretende-se
incluir palavras como ―arte‖, ―dom‖ e ―aptidão‖ que foram respondidas.
O termo administração pública foi polarizado segundo demonstra a tabela 3,
sendo interessante observar que, coincidentemente, o número de aspectos
positivos e negativos idêntico aos obtidos na evocação feita com a palavra
anterior.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Aspectos positivos Aspectos negativos
37 17
Tabela 3 – Polarização das palavras elicitadas para o termo administração
pública
Fazendo a relação com os discursos da etapa 2, apenas sete prefeitos fizeram
alguma referência específica ao termo, sendo que a maioria apareceu no
sentido de demonstrar as dificuldades em administrar, a importância em agir
com seriedade e competência, a preocupação com a sociedade e a relação
com recursos públicos e com o Tribunal de Contas. Para demonstrar o fato,
citam-se alguns trechos:
Quem administra, o administrador deve ter competência e
deve agir com responsabilidade e com transparência na
sua administração, na sua gestão,(prefeito 9)
A administração pública é muito difícil porque a burocracia
dificulta muito. A gente às vezes quer agir de forma
rápida, de forma eficaz, mas infelizmente a falta de
compromisso de alguns membros, algumas pessoas,
dentro da administração pública, emperram, lhe privam de
fazer aquilo que você acha que deve fazer, que é bom
para a sociedade.(prefeito 6)
Na realidade, eu acho que tudo na nossa vida, que vai
fazer, tem que ter, em primeiro lugar, planejamento, em
segundo lugar confiança e em terceiro lugar, seriedade
com as coisas; isso tudo se faz através de confiança,
como já falei, seriedade, organização, com qualquer
órgão, qualquer órgão de administração pública.(prefeito
4)
A administração pública trata exatamente de recursos
públicos(prefeito 1)
A primeira etapa da análise evidenciou a freqüência em que essas
representações aparecem, e podem ser observadas segundo a tabela 4.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Dificuldade 22,22%
Responsabilidade 18,51%
Zelo pela coisa pública 12,96%
Planejamento 12,96%
Importante 9,25%
Falta recurso 7,4%
Transparência 7,4%
Aplicação de recurso 5,55%
Controle/fiscalização 3,7%
Tabela 4 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para o termo administração pública
Dessa forma, verifica-se que a caracterização mais freqüente na associação de
palavras é relativa à dificuldade encontrada pelos prefeitos em administrar,
enquanto que o outro aspecto negativo, ou seja, a falta de recursos, apareceu
em quinto lugar. Isso também não deixa de ser uma dificuldade para a gestão
pública, mas, ao se considerar a freqüência de aparecimento de ambos,
preferiu-se não classificá-los conjuntamente. As demais classificações
dispensam maiores comentários, posto que são requisitos básicos para a
administração pública em um estado democrático. Ressalva se faz à freqüência
de aparecimento da categoria controle/fiscalização, com apenas 3,7%,
demonstrando pouca preocupação dos prefeitos nesse sentido.
A pouca preocupação dos prefeitos com relação ao controle realizado pelo
Tribunal de Contas do Estado do Piauí é evidenciada nos discursos, nos quais
os poucos comentários realizados não mencionam aquele órgão, apenas
indicando que os prefeitos almejam o controle em sua administração. Isto é
evidenciado nas respostas de três prefeitos:
Todo administrador deve ter um total controle da sua
gestão, dos seus atos, acompanhando e fiscalizando ao
mesmo tempo; por isso ele tem também os órgãos de
controle, o tribunal de contas, que é um órgão de controle
externo; a câmara municipal, que é um órgão de controle
interno, mas além disso, na administração a gente pode
ter o controle dentro da própria administração como
atualmente existe até o controlador, para acompanhar o
prazo destes convênios feitos de acordo com a lei, né?
(prefeito 9)
Se tiver uma coisa errada...eu procuro sempre fazer as
coisas com controle.(prefeito 12)
Sobre o controle, eu acho que é um desejo de todo
prefeito ter controle, ter controlado, tudo em dia, as
coisas.(prefeito 8)
No que tange à polarização das palavras elicitadas, observou-se um pequeno
aumento para os aspectos positivos, considerando as palavras-estímulo
anteriores, o que leva a concluir que os sujeitos representam o controle como
algo favorável à administração pública.
CONTROLE
Aspectos positivos Aspectos negativos
40 14
Tabela 5 – Polarização das palavras elicitadas para a palavra-estímulo controle
Cabe agora verificar como foram categorizadas as palavras associadas pelos
prefeitos à palavra-estímulo controle, enfocando, através de porcentagem,
aquelas que apareceram com mais freqüência.
CONTROLE
Administração/organização 29,62%
Dificuldade 24,07%
Importante 16,66%
Fiscalização 11.11%
Seriedade 7,4%
Transparência 5,5%
Recursos 3.7%
Tabela 6 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para a palavra controle
É de grande relevância a constatação de que a palavra-estímulo controle foi
associada em 29,62% das elicitações à palavra administração, no sentido de
organizar a administração, todavia o termo administração pública só provocou
a associação à palavra controle em 3,7% dos casos. Neste ponto,
aparentemente, houve uma racionalização das respostas que pode ser
justificada pela ordem de apresentação das palavras-estímulo, posto que todas
as palavras elicitadas referem-se ao controle público.
Essas representações foram abordadas com o objetivo de facilitar o
entendimento da estrutura e do conteúdo das representações dos prefeitos
sobre o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, afinal, como visto
anteriormente, a representação social envolve, além do sujeito e do objeto,
diversos outros aspectos sociais, culturais e cognitivos relativos à realidade na
qual estão inseridos.
Igualmente às palavras-estímulo anteriores, o termo Tribunal de Contas do
Estado do Piauí foi apresentado aos prefeitos seguindo a ordem explicada
acima. Segundo a metodologia escolhida, Tribunal de Contas do Estado do
Piauí provocou a elicitação de palavras associadas na etapa 1 e foi tema de
todos os discursos da etapa 2, nos quais os prefeitos puderam expor
justificativas para as associações feitas, bem como falar da sua relação com a
Corte de Contas.
Na etapa 1, as palavras associadas foram relacionadas a 42 aspectos positivos
e 12 aspectos negativos, conforme mostra a tabela 7. Se comparado às demais
palavras-estímulos apresentadas, o termo Tribunal de Contas do Estado do
Piauí foi o que apresentou maior índice de positividade, segundo os .prefeitos.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ
Aspectos positivos Aspectos negativos
42 12
Tabela 7 – Polarização das palavras elicitadas para o termo Tribunal de Contas
do Estado do Piauí
As palavras elicitadas provocaram a classificação em seis categorias
diferentes, sendo que delas apenas duas correspondem a críticas negativas a
atuação do órgão em estudo. Isso pode ser constatado na tabela 8.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ
Orientação/Importante 31,48%
Controle/prestação de contas 25.92%
Político 20,37%
Muito técnico/burocrático 9,25%
Transparência 5,5%
Seriedade 5,5%
Tabela 8 - Percentual das principais categorizações das palavras elicitadas
para o termo Tribunal de Contas do Estado do Piauí
A categorização em orientação/importante também envolve todas as palavras
associadas que se referem à competência do Tribunal de Contas, englobando
termos como ―justo‖ e ―bom‖, pois, tendo em vista que a maior freqüência nas
elicitações foi relativa à importância no trabalho de orientação dos gestores,
optou-se por classificar dessa forma.
Do mesmo modo, a classificação como ―político‖ aborda as palavras
associadas no sentido de que se trata de um órgão tendencioso e até mesmo
prejudicial.
Também é importante ressaltar que, apesar de o termo ―controle‖ representar
25,92% das palavras associadas a Tribunal de Contas do Estado do Piauí, em
nenhum momento houve uma associação recíproca. Com isso, pode-se dizer
que os prefeitos vêem o tribunal como uma forma de controle, mas não o
consideram como uma das formas mais significativas na sua representação, o
que demonstra o grau de relevância dado ao controle externo.
A etapa 2 da pesquisa não trouxe muita divergência em relação às
representações encontradas na etapa 1. O que se pode comentar é que nos
discursos, foram encontradas outras representações sociais em relação ao
Tribunal de Contas do Estado do Piauí, segundo demonstra a tabela 9 de
categorizações.
Considerando o volume de informações obtidas sobre o Tribunal de Contas do
Estado do Piauí na etapa 2, o quadro das categorizações foi dividido em
representações sociais positivas e representações sociais negativas, seguindo
a ordem metodológica do trabalho.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ
% Representações sociais
positivas
% Representações sociais
negativas
17,54 Controle/prestação de contas 12,28 Erros/dificuldades dos prefeitos
14,81 Obediência às normas 5,26 Político
8,77 Bom relacionamento 5,26 Desconhece a realidade
8,77 Orientação 3,5 Preconceito contra o prefeito
8,77 Julgamento correto 3,5 Julgamento tardio
7,01 Importante
5,26 Apoio técnico
3,5 Evolução
Tabela 9: Categorizações encontradas nos discursos dos sujeitos sobre
Tribunal de Contas do Estado do Piauí
Observou-se que a maior incidência de respostas nessa segunda etapa foi
relativa à exigência de prestação de contas, revelandoa maioria dos prefeitos
relaciona o Tribunal de Contas do Estado do Piauí à obrigação de prestar
contas. É importante ressaltar que, aparentemente, toda a noção de controle se
restringe a esse fato. O aparecimento do termo controle estava sempre voltado
ao encargo de apresentar os balancetes contábeis dentro do prazo. Sobre isso,
alguns prefeitos assim se manifestam:
O que eu vejo no tribunal de contas é que é um órgão que
o município tem que prestar contas e pra nós, nós temos
que cumprir nossa obrigação que é de prestar de contas a
algum setor e ninguém mais correto do que o tribunal de
contas pra fiscalizar os municípios. Eu acho correto
(prefeito 13)
Prestação de contas, a gente presta conta dentro do
prazo, não tem muito problema não, porque a gente faz a
prestação de contas dentro do período de 60 dias, nós
não temos muita dificuldade de fazer prestação de contas
não. Meu município não tem aquele negócio de saldo de
caixa, aquelas coisas, que muitas vezes tem em
prefeituras; cada administração é diferente uma da outra,
né? Cada um administra da maneira que pode administrar
e como deve ser feita a administração (prefeito 5)
Mesmo quando comentam sobre o relacionamento com o Tribunal de Contas
do Estado do Piauí, os prefeitos demonstram inquietação com a
obrigatoriedade de prestar contas e evidenciam que um bom relacionamento
existe quando são obedecidas as normas e os prazos estabelecidos pelo
órgão. Esse fato é tão evidente, que entre as representações positivas, depois
de ―controle/prestação de contas‖, as representações que mais apareceram
foram ―obediência às normas‖ e ―bom relacionamento‖. Os trechos das
entrevistas a seguir ilustram bem essa preocupação:
O que eu vejo no tribunal de contas é que é um órgão que
o município tem que prestar contas e pra nós, nós temos
que cumprir nossa obrigação, que é de prestar de contas
a algum setor e ninguém mais correto do que o tribunal de
contas pra fiscalizar os municípios. Eu acho correto
(prefeito 13)
Você só se dá bem quando você procura não se esconder
dele, fazer as coisas certas, respeitando as leis, e eu acho
que o tribunal de contas é o órgão que orienta a gente a
fazer uma administração séria.(prefeito 2 )
Eu tenho uma relação com o tribunal de contas que,
praticamente, nem boa, nem é má relação. È amistoso
sem nenhum prejuízo aos municípios, o que a gente tem
que fazer é cumprir as resoluções que o tribunal baixa...e
as leis também. Só isso...(prefeito 17)
O meu relacionamento com o tribunal eu considero como
ótimo. Primeiro é que nós cumprimos todas as obrigações
que o administrador público deverá cumprir, entrego todos
os balancetes rigorosamente no prazo, cumprimento das
resoluções que o tribunal emite, então eu considero essa
relação ótima. Sempre visitamos o tribunal nos momentos
oportunos e o achamos um órgão realmente que traz
grandes benefícios para a administração pública, não só
municipal mas também estadual (prefeito 15)
Nos discursos acima também fica evidenciada a categorização das
representações referentes à orientação que o Tribunal de Contas do Estado do
Piauí oferece aos prefeitos. Os sujeitos manifestam o quanto é importante para
o seu relacionamento com a instituição, receber orientações sobre modus
operandi, isso porque também mostraram sentir muita dificuldade, e
consequentemente, praticam muitos erros em função da desinformação sobre
as leis e as resoluções do tribunal. Sobre a relevância da atuação do órgão no
sentido de orientar os prefeitos:
São coisas que o tribunal vem batendo em cima, em
relação a esses tipos de doação feitas pelos agentes
sociais e que o tribunal vem fazendo, já ta começando
uma educação aos gestores e que deverá, mais tarde,
essa educação, em termos de conhecimentos e poder
visitar as comunidades e fazer palestras educativas entre
a sociedade. (prefeito 3)
Então eu quero dizer que o tribunal tem seu papel
importante, mas mais importante ainda é passar a orientar
não só os gestores, mas também como a sociedade com
palestras em pólos, reunir estado, conselho do tribunal,
até para que os gestores pudessem ser menos cobrados
por aquilo que, perante a nossa legislação, é
ilegal.(prefeito 5)
Só queria dizer que acho importante as reuniões que o
TCE faz em parceria com a APPM em busca de orientar
prefeitos que, muitas vezes, erram por falta de
conhecimento ou esclarecimentos, observando as
reuniões realizadas fiquei agradecido e compreendo o
quanto é importante (prefeito 18)
Eu acho que o tribunal de contas, para o nosso município,
até hoje, ..nossas prestações de contas foram todas
aprovadas, já fui bem orientado, em várias reuniões e o
tribunal de contas eu acho que é um órgão que ajuda os
prefeitos a administrar (prefeito 2)
Claro que tem que existir um órgão tipo o tribunal de
contas para, em primeiríssimo lugar, nos orientar, fazer
sua orientação, determinar as suas regras e cabe a nós
seguir essas orientações, essas determinações, para que
se desenvolva um trabalho sério, de confiança, em todos
os níveis, e evitem futuramente, claro, uma punição
(prefeito 4)
Ainda sobre a importância dada ao papel de orientador do Tribunal de Contas
do Estado do Piauí, surgiu, em umas das entrevistas uma sugestão que vale a
pena ser evidenciada. Uma sugestão para que as informações fossem
oferecidas não só para os prefeitos, mas também para a sociedade, pelos
motivos abaixo relacionados:
Então eu quero dizer que o tribunal tem seu papel
importante, mas mais importante ainda é passar a orientar
não só os gestores, mas também como a sociedade com
palestras em pólos, reunir estado, conselho do tribunal,
até para que os gestores pudessem ser menos cobrados
por aquilo que, perante a nossa legislação, é ilegal. Quero
lembrar que os prefeitos são muitos assediados por
núcleos da sociedade, empresários, jornalistas, tudo... a
imprensa, quando você às vezes não atende o seu, sua
vontade(...) (prefeito 3)
Algumas críticas aparecem não só nas representações dos prefeitos. Em
recente estudo sobre a atuação do Tribunal de Contas do Estado do Piauí,
Fialho (2005, p. 89) comenta das dificuldades, carências e críticas encontradas
pelo órgão no exercício de suas atribuições.
Quanto à atuação do tribunal de Contas do Estado do
Piauí a pesquisa realizada aponta um volume razoável de
processos julgados, o que demonstra a implementação de
quase 100% das suas competências constitucional e
legal, predominando, durante o período analisado, a
apreciação de processos sobre o controle de
aposentadorias, em razão das reformas constitucionais.
Observou-se, também, um aumento crescente do número
de prestações de contas municipais, reflexo da entrada
em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O descumprimento dos prazos assinalados na Lei
Orgânica e no regimento Interno foi apontado como um
dos entraves á eficiência e eficácia dos julgamentos das
contas e, por conseguinte, do controle exercido pelo
Tribunal. Ainda quanto à eficácia do controle do Tribunal,
foi destacada a necessidade de atuação de outros órgãos,
para que as suas decisões produzam efeitos, em outras
esferas.
Um outro fator limitador das atividades do Tribunal,
encontra-se na carência de recursos disponibilizados ao
Tribunal, sendo ele o de menor receita da federação.
Quanto ao tipo de controle exercido pelo tribunal,
restringe-se ao controle jurídico-contábil, vez que por
carência de recursos material e pessoal, ainda não são
realizadas as chamadas auditorias operacionais que
podem mensurar o impacto das políticas públicas.
Vale ressaltar, também, o número quase inexistente de
denúncias diretas feitas ao Tribunal, o que demonstra a
desinformação dos administrados sobre os instrumentos
de que dispõem para efetivar o seu direito; como também
do excesso de requisitos para admissibilidade de tais
denúncias, de acordo com o observado da leitura da
legislação regulamentadora.
Ainda segundo Fialho (2005, p.88), são considerados entraves para o Tribunal
de Contas do Estado do Piauí questões como os cumprimentos dos prazos e a
necessidade de atuação de outros órgãos. Esse fato teve repercussão nas
representações dos prefeitos, que criticaram a morosidade no julgamento das
contas, como pode ser constatado no seguinte trecho:
É...eles estão pecando porque os prefeitos são julgados,
às vezes, oitos anos depois que termina o mandato.
Ninguém é julgado dentro do prazo. Isso é muito
prejudicial por que você vai ter outra realidade com outra
pessoa diferente (prefeito 10)
Assim, a questão relativa à eficiência e eficácia do Tribunal de Contas é
matéria bastante discutida por aqueles que atuam no âmbito do controle
externo, pela sociedade, por meio da imprensa e entre os gestores fiscalizados.
Numa reflexão sobre os Tribunais de Contas, Jacoby (2001, p. 43) afirma que a
imprensa e a sociedade têm apresentado críticas ao modelo em vigor,
especialmente nos critérios de escolha dos seus dirigentes.
Em defesa dos tribunais, Franco (2000, p.81) argumenta que
É comum ouvir-se críticas a respeito da atuação dos
Tribunais de Contas. Diz-se que estes órgãos não
justificam a sua existência pois não enxergam
determinadas irregularidades, não conseguem punir os
responsáveis, não denunciam a quem de direito. Aqui
merece esclarecer que a satisfação destes resultados
esbarram na competência das Cortes de Contas, já que a
outros órgãos, foi delegada a responsabilidade de fazer
cumprir as suas decisões. Mas, o que queremos salientar
é que estas observações são normalmente feitas por
cidadãos conscientes, que chegam inclusive, a pregar a
extinção desta instituição. E que se esquecem de que
também são responsáveis e legitimamamente
credenciados para denunciar os desvios, ou seja, tudo o
que venha a atender o interesse coletivo, onde eles estão
inseridos, e que deveriam das a sua contribuição para a
consecução do bem comum que advém da boa e regular
aplicação dos recursos públicos.
Dentre as representações sociais negativas em relação ao Tribunal de Contas
do Estado do Piauí, a que apareceu com maior freqüência foi referente aos
erros e dificuldades encontrados pelos prefeitos não só junto ao órgão, mas
também na própria gestão municipal. As maiores queixas dos sujeitos é no
sentido de fazer cumprir a lei ante os problemas encontrados em sua realidade,
alegando que o tribunal não leva esses fatos em consideração. Nesse sentido,
é sabido que o Piauí é um estado pobre e que possui os municípios mais
pobres em âmbito federal, por conseqüência, a carência de recursos e a falta
de pessoal qualificado se tornam um dos maiores problemas encontrados pelos
prefeitos quando o assunto é Tribunal de Contas.
A crítica que se pode fazer é a falta de conhecimento da
realidade que se processa no interior do estado, pois falta
muito pessoal qualificado, no interior, para que a gente
tenha condições de botar o trabalho de acordo com aquilo
que as leis enumeram. Não que se deva abrir mão dessa
legalidade, mas precisa saber que a gente vive uma
realidade completamente adversa do que o tribunal
imagina (prefeito 16)
Quando eu comparo sobre a legislação brasileira,
comparando a sociedade piauiense, principalmente os
pequenos municípios, que a prefeitura é considerada um
serviço social para os habitantes e isso traz prejuízos
principalmente para o gestor, porque ele é tão
pressionado pela comunidade que, muitas vezes, se vê
obrigado a atender aquilo que o tribunal tem de errado, só
que qualquer um gestor sério colocado no lugar do
prefeito, ele faria o mesmo. (prefeito 3)
A preocupação com o julgamento de seus erros pelo Tribunal de Contas do
Estado do Piauí também é demonstrada nas entrevistas dos prefeitos, isso
porque tem repercussão direta na sociedade, sendo que os sujeitos justificam
que, na maioria das vezes, não lhes resta outra saída.
Veja só sempre estampa nos jornais os nomes, o prefeito
tem que devolver, vou dar um exemplo, às vezes,
quinhentos mil reais, quando muitas vezes esse gestor
está passando necessidade, passando fome; depois que
termina o mandato tem que devolver, às vezes por erro
contábil, por erro do tribunal de contas, por erro na
legislação, por erro nas licitações, que são coisas
altamente técnicas, por erro do próprio contador que
induziu o prefeito a errar(prefeito 3)
Tem que analisar e ver cada prefeito, cada prefeitura,
como é que ele trabalha, porque acho que a transparência
na prefeitura seria uma coisa muito importante, uma coisa
que vale a pena você olhar uma conta, é, uma prestação
de conta e ver que ela tem fundamento, não seja aquela
coisa que venha trazer seqüelas para o próprio tribunal de
contas. Eu queria falar, assim, que houvesse realmente
uma auditoria que seja bem vista pelos conselheiros, que
não tenha o prefeito como uma pessoa desonesta. Quer
dizer que nem todo mundo é igual. Cada um administra
de uma forma diferente.(prefeito 5)
Outra idéia demonstrada pelos prefeitos pode ser ilustrada nesse último trecho,
pois em alguns discursos, percebeu-se a preocupação dos sujeitos com uma
pressuposição de que os prefeitos seriam pessoas desonestas, corruptas, a
qual foi categorizada como preconceito contra o prefeito. Essa representação
aparece tanto como sendo uma visão da sociedade, quando como uma visão
do próprio Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Isso pode ser facilmente
verificado nos trechos abaixo:
O tribunal não consta só para finalizar, para julgar as
contas dos gestores; que ele também fosse um
instrumento educativo para ajudar a tirar essa imagem de
que os gestores, principalmente os prefeitos das
pequenas cidades são corruptos, são desviadores do
erário (prefeito 3)
Nós sabemos que, por aí, muitas prefeituras que faz até
pena fazer uma prestação de contas aplicando a lei, ali,
seguindo os princípios técnicos. Enquanto isso, não
implica dizer que outros prefeitos que suas prestações de
contas foram reprovadas, que eles sejam desonestos
(prefeito 8)
Alguns comentários também são cabíveis quanto à representação de que o
Tribunal de Contas do Estado do Piauí é um órgão político. Quanto a isso,
muito se tem debatido acerca da validade dos critérios de escolha dos
conselheiros, como já foi tratado no capitulo anterior: a) três pelo Governador
do Estado, com aprovação da Assembléia Legislativa, sendo, um de livre
escolha do Governador; um dentre os Auditores do Tribunal de Contas,
indicados em lista tríplice; um dentre os Procuradores do Tribunal de Contas,
indicados em lista tríplice.(Inciso I, do 2º, do art. 88 e alíneas, com a redação
determinada pela Emenda Constitucional n.º 11, de 03.05.00); e b) quatro pela
Assembléia Legislativa. A escolha deve seguir os requisitos constitucionais do
art. 73 § 1º e aos conselheiros serão atribuídos os mesmos direitos,
vencimentos, vantagens e prerrogativas dos desembargadores do tribunal de
Justiça do Estado, conforme se transcreve:
Art. 73.
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão
nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes
requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco
anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis,
econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de
efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos
mencionados no inciso anterior.
.
Para Jacoby (2003, p.592), o Brasil já avançou muito nesses requisitos em
relação à última Constituição, mas o problema não está na enumeração de
critérios e sim na sua correta aplicação, pois não existe fiscalização quanto ao
atendimento dos requisitos e o manifesto descumprimento destes. As
disfunções estão na livre nomeação por parte do Chefe do Poder Executivo, na
interpretação dada à alternância entre os auditores e os membros do Ministério
Público e ao critério de antigüidade e merecimento.
O fato é que em virtude dos critérios de escolha, com freqüência se discute a
necessidade de concurso público para a seleção e nomeação dos
conselheiros18. Sobre isso, Jacoby (2003, p.590) comenta que:
Sem dúvida, o concurso público desvincula o agente
nomeado de qualquer interferência. Os nomeados por
critério de escolha, impessoal por excelência, uma vez
garantidos na continuidade da função, possuem todos os
atributos para desempenhar a função com isenção e
critério técnico.
Contudo, mesmo essa regra tem merecido críticas:
seleciona o candidato que possui o maior conhecimento,
mas não necessariamente o mais apto ao desempenho
da função.
Observando sua história, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, para ser
restaurado, em 1946, teve que passar por negociações políticas entre um ex-
interventor, Leônidas Castro Melo, e um interventor federal, Vitorino Correia,
cada um com interesses distintos, embora buscando resolver problemas
18 “Aqui vale lembrar uma importante evolução registrada recentemente no sistema português, o qual
aproxima uma combinação de provas e títulos, abertas ao público, com posterior seleção e escolha”
(Jacoby, 2001, p.46)
pessoais. Nascimento diz que a reinstalação do TCE surgiu de um acordo
político19, baseado na criação do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
Para os prefeitos, a representação social de que o Tribunal de Contas do
Estado do Piauí é um órgão político é bastante incômoda, devendo ser
considerado o fato de que dentre os sete conselheiros que compõem o plenário
do tribunal, apenas dois não são ex-políticos. Dessa forma, a categorização
das representações em órgão político abrange a idéia de apadrinhamento e de
prejuízo, sob a alegação de que existe julgamento diferenciado. Os trechos a
seguir ilustram bem essas constatações:
Em relação ao Tribunal de contas eu acho que existem
alguns prefeitos que tem se apadrinhado, que tem alguns
padrinhos lá dentro, que ―trabalha‖, que existem algumas
irregularidades que não é cobrado de nada, a gente ver
que passa tudo em banho-maria, e já tem outros que de
vez em quando é chamado, é multado, é feito aquilo, é
chamado para isso, é chamado para aquilo. Então eu
acho que a política deve ter no Tribunal de Contas, o
prefeito que não tiver padrinho lá dentro ele sofre um
pouco. (prefeito 8)
Por isso a necessidade de um órgão que faça o controle
da aplicação desses recursos e onde geralmente uma
grande parte dos conselheiros do tribunal de contas são
indicação política dos deputados da assembléia, e talvez
fosse melhor para o gerenciamento desse tribunal que
isso fosse uma escolha técnica, uma escolha por
concurso ao invés de indicação política, pois nem sempre
a pessoa tem conhecimento da essência do que é o
tribunal de contas (prefeito 1)
O administrador pertence à classe política, né? O tribunal
de contas é formado por políticos, em tese, que analisam
as contas dos administradores, dos gestores, por isso que
19
Foi a partir de uma conversa entre Leônidas Melo, Vitorino Correia e Adolfo Alencar (este compadre do primeiro) que nasceu a idéia de criar um cargo que tirasse o ex-
interventor de suas „aperturas financeiras‟. (Nascimento, 2001, p. 62).
essa prestação de contas tem que ser rigorosa e em dia
para que não cause nenhum problema para o
administrador público (prefeito 7)
Duras críticas são feitas aos dirigentes dos tribunais de contas, seja em relação
à forma como são escolhidos seja acerca do desenvolvimento dos processos
até suas decisões. Constantemente verifica-se a tramitação de projetos ou
anteprojetos para modificação da composição desses tribunais, e
consequentemente, a completa reformulação da organização e funcionamento
destas instituições. Citam-se alguns exemplos:
Em 11 de agosto de 2000, a proposta de ementa à Constituição nº 34, de
autoria do senador Pedro Simon (Diário Oficial da União Nº 16, de 22 de
agosto de 2000) sugeria uma reestruturação das Cortes de Contas em todo o
país. Tal proposta acabou por ser arquivada em 30 de março de 2007. Não
obstante este arquivamento, somente no exercício de 2007, encontram-se em
tramitação no Poder Legislativo Federal duas proposições de emenda à
Constituição sob os n. 15 e 30.
A proposta de nº 15 sugere que os ministros do Tribunal de Contas da União,
e por conseqüência, os conselheiros nos tribunais estaduais sejam escolhidos
mediante concurso público de provas e títulos, sob a alegação de que a
fiscalização exercida não tem se caracterizado pela necessária isenção e
independência, especialmente considerando-se a influência que o Poder
Executivo exerce sobre tais instituições.
A proposta de emenda nº 30, por sua vez, propõe a criação de um Conselho
Nacional dos Tribunais de Contas e dos Ministérios Públicos junto aos
Tribunais de Contas, considerando as inúmeras denúncias acerca de
nepotismo, má-gestão e ineficaz correição dos membros em várias instâncias
do Poder Público, que tornam imperativo o controle por um órgão
hierarquicamente superior, pois em um Estado democrático não se concebe
conjuntos orgânicos sem qualquer fiscalização.
Dessas considerações se apreende que todo e qualquer poder, órgão,
instituição ou agente público deve estar sujeito a alguma forma de controle,
com vistas a garantir a transparência no exercício das atividades públicas,
evitando o cometimento de abusos, desvios ou atos de improbidade.
Também é necessário comentar que um único prefeito evidenciou a evolução
no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, que pode ser atribuída a
um maior tecnicismo, conforme demonstra o discurso abaixo:
O tribunal de contas a gente considera como tendo
avançado muito no estado atualmente (...) Agora com
relação às decisões do tribunal, a gente vem
acompanhando e observando que é onde há decisões
técnicas, onde elaboram cálculos e insumos que vêm
embasando suas decisões, então mudando aquele
aspecto político que muitas vezes se observava e se
criticava muito o tribunal por fazer uso deste tipo de
atitude. Então a gente observa hoje que as decisões são
baseadas em critérios técnicos, isentando o tribunal de
qualquer dúvida em suas decisões. (prefeito 16)
Através da técnica de análise de conteúdo, foi possível observar que os
prefeitos ainda constroem um tribunal de contas distante de sua administração.
Essa distância não é apenas geográfica, tendo em vista as dimensões do
estado do Piauí, mas principalmente, sócio-cultural, considerando os anos e
anos de atuação marcada pelo formalismo e pela burocracia. Muitos são os
fatores que podem influenciar nessa concepção, sendo os principais atribuídos
às questões financeiras que obstaculizam a aproximação de ambos os lados,
ou até mesmo à falta de vontade política.
O fato é que o conhecimento técnico, ainda escasso, principalmente nos
municípios mais pobres, já foi diagnosticado pelos prefeitos como um
facilitador, por isso a grande preocupação em relação à orientação feita pelo
Tribunal de Contas. Os gestores entendem o quão é necessário cortar as
arestas criadas ao longo do tempo para melhorar a relação com a Corte de
Contas, e o fazem demonstrando a importância dada ao conhecimento das
normas técnicas exigidas pelo tribunal.
Além disso, os prefeitos proferiram, em uníssono, que sentem dificuldades não
só em relação à prestação de contas ao Tribunal de Contas do Estado do
Piauí, mas em toda sua gestão. Comentaram sobre as dificuldades
encontradas como políticos, como administradores, como controladores e
como controlados. Este fato é muito importante, pois significa que não podem
agir de acordo com sua vontade, que são limitados pela lei e pela sociedade, e
principalmente, que sentem efetivamente essas restrições na prática
administrativa.
Tem-se, portanto, evidências concretas do republicanismo no Brasil, e, o que é
melhor, nos locais mais pobres e mais distantes, como são os municípios
piauienses. O que se constata, ao pesquisar a relação dos prefeitos com o
Tribunal de Contas, é que a maior preocupação não está necessariamente no
julgamento proferido pelo órgão, mas na repercussão desse julgamento na
sociedade. É a concretização do controle social.
Assim, verifica-se que a prática da democracia no Brasil está se
manifestando pela cobrança cada vez mais intensa da sociedade em relação
aos atos públicos. Nesse sentido, após a Constituição federal, muitos
instrumentos estão sendo criados e aperfeiçoados para reforçar a ética e a
transparência pública. A população também está ciente de que a corrupção e a
malversação dos recursos públicos são obstáculos para o desenvolvimento
social e, através dos instrumentos democráticos, tem pressionado os
administradores.
O que se pretende demonstrar é que os prefeitos piauienses estão
sentindo a pressão social e por isso alegam encontrar tantas dificuldades no
exercício de sua gestão. Percebe-se, nesse contexto, que quanto maior o
envolvimento dos cidadãos através da participação popular, mais instrumentos
de controle serão criados ou melhorados, o que se observa no Tribunal de
Contas do Estado do Piauí. Fica evidenciado, assim, que a busca da
transparência nos países democráticos exige a criação de instituições de
controle, direito e garantia do bem público.
Uma verdade inafastável é que, nos estados democráticos de direito,
as instituições de controle externo – pela sua função de fiscalizar e defender o
patrimônio público – são instituídas em defesa da sociedade e direcionadas
aos seus anseios, portanto, são a favor dos interesses da própria democracia.
Dessa forma, o regime democrático não pode admitir que qualquer pessoa,
órgão ou entidade (pública ou privada) que lidem com dinheiro, bens ou valores
públicos, fique fora dos controles criados pelo Estado, independentemente de
modalidade, forma, finalidade, extensão ou abrangência. Assim, a possibilidade
de captar as críticas e utilizá-las construtivamente é um passo importante.
Jacoby (2001, p. 45) diz que é inegável que o atual sistema de controle
representou significativos ganhos para o cidadão, na medida em que avançou
na linha da transparência e definiu critérios aferíveis.
Desse modo, conhecer a repercussão da atuação das Cortes de Contas é
imprescindível ao seu aperfeiçoamento como instituição democrática. O estudo
da representação social dos prefeitos do Tribunal de Contas, no âmbito do
Estado do Piauí, tem também esse objetivo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por merecerem atenção especial, serão tratadas, nessas considerações finais,
alguns elementos colhidos durante a realização deste trabalho. Além disso,
serão também relacionados os resultados obtidos com os objetivos propostos.
O propósito principal deste estudo foi o de obter evidências empíricas das
representações sociais dos prefeitos acerca da atuação do Tribunal de Contas
do Estado do Piauí enquanto órgão constitucional de controle da administração
pública municipal, já que, embora o trabalho realizado pela Corte de Contas
tenha como principal beneficiário a sociedade, pouco se conhece
comprovadamente sobre a percepção dos gestores fiscalizados acerca do
tribunal. A motivação inicial para esta pesquisa foi o questionamento de como é
construída a relação entre controlado e controlador, dentro dos ideais
democráticos de um Estado republicano, ou, mais especificamente, como o
controlado representa esse controle.
Essa preocupação evidencia, de certa forma, um fracasso das instituições
democráticas, tendo em vista que os desvios de recursos e a corrupção são
fenômenos que enfraquecem a confiança no Estado, a democracia, a
legitimidade dos governos e a moral pública. É nisso que está centrada a
importância do aperfeiçoamento dos instrumentos de controle da administração
pública.
As considerações estão diretamente relacionadas ao modelo de Estado
Republicano adotado no Brasil, pois, somente num estado participativo, os
cidadãos podem fazer parte da definição de políticas públicas e exigir a
responsabilização dos maus administradores. É, pois, através da
responsabilidade social que os indivíduos têm o direito e o dever de controlar e
cobrar medidas condizentes com o interesse público. Dessa forma, somente
numa conjuntura republicana, os cidadãos podem exigir do Estado uma postura
que seja efetiva, eficiente e eficaz no desempenho dos seus papéis e, também,
comprometida com as necessidades da sociedade. Por conseqüência, a
sociedade dá a legitimidade necessária para o Estado tributar os cidadãos a
fim de financiar ações coletivas, desde que sejam decididas democraticamente.
O que se verificou durante a consecução deste estudo é que os prefeitos
sempre demonstraram encontrar dificuldades, seja como políticos, seja como
administradores, seja como controladores ou como controlados. Isso significa
que, embora naturalmente motivados por interesses próprios, estão vinculados
ao interesse público e aos ditames legais, como foi expressamente informado.
Nesse sentido, observar a aplicabilidade dos direitos republicanos, com ênfase
para os municípios mais prejudicados em termos socioeconômicos, é uma
importante constatação para a democracia brasileira.
Quanto aos entrevistados desta pesquisa, quando questionados sobre a sua
relação com o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, foi possível perceber
que a preocupação maior não estava no julgamento irregular ou no parecer
desfavorável de suas contas, mas na repercussão social deste fato. Percebe,
assim, que o Tribunal não é tido pelos prefeitos como uma mera instituição,
que pode inclusive torná-los inelegíveis, mas, principalmente, como um
instrumento democrático, posto que eles têm consciência de que o órgão pode
ser utilizado pelos cidadãos para cobrar seus direitos e responsabilizar aqueles
que não os fazem cumprir.
Verificou-se ainda nos discursos que os administradores acabam optando por
suprir as necessidades sociais, mesmo que para isso seja necessário
descumprir uma lei ou norma técnica do Tribunal de Contas. Para eles, o
cumprimento das exigências legais é importante, contudo, se torna secundário
diante dos inúmeros problemas que aparecem na administração de um
município. Noutros termos, se é necessário escolher entre a lei e o cidadão, o
administrador municipal do Piauí costuma preterir a primeira. Em conseqüência
dessa atitude, os prefeitos também reclamam de julgamentos estritamente
legais, nos quais o excesso de tecnicismo do Tribunal não considera o fato de
que o recurso está sendo aplicado segundo os anseios dos cidadãos. Alegam
que a Corte de contas desconsidera a realidade dos municípios no interior do
Estado ao não aceitar as alegações relacionadas aos fatos que obrigam os
prefeitos a descumprir determinadas obrigações legais.
Verificou-se também que transparência esteve presente na maioria das
representações dos prefeitos. Isso pode corroborar a consciência da
obrigatoriedade em prestar contas com a sociedade e validar o fato de que a
prática da democracia no Brasil se manifesta através da cobrança cada vez
maior de atos administrativos mais éticos e transparentes. É através da
transparência que se dá o controle social.
Outra constatação relevante é que os prefeitos vêem o controle dos atos
administrativos como um fato positivo, o que importa numa boa receptividade
dos instrumentos de controle, inclusive no que se refere ao controle externo
exercido pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Para eles um bom
relacionamento com a instituição advém do cumprimento de suas normas e da
obrigatoriedade de prestação de contas. Contudo, não obstante a receptividade
demonstrada, os chefes do Executivo municipal informaram também a
necessidade de orientação por parte da Corte de Contas estadual, visto que
encontram muitas dificuldades técnicas para o cumprimento das leis e das
resoluções expedidas.
É válido ressaltar que alguns prefeitos representam o tribunal como um órgão
técnico e burocrático que desconhece ou ignora as carências e dificuldades
encontradas pelos prefeitos em sua administração. Aparentemente, esses
fatores proporcionam um distanciamento entre os gestores e o Tribunal de
Contas do Estado do Piauí que prejudica em demasia a atuação de ambos.
Considerando que o Tribunal também tem função preventiva, é preciso que
exista uma relação direta com os administradores. Nesse sentido, o controle
externo não deve ser finalístico, ou seja, é imprescindível que acompanhe a
administração pública durante todo exercício, do início ao fim da execução dos
gastos públicos. Percebe-se que o distanciamento que existe entre o Tribunal
de Contas do Estado do Piauí e os administradores municipais só evidencia as
carências do órgão, demonstrando certa incapacidade de cumprir com suas
tarefas da forma como prevê a Constituição.
Também se verificou que, para alguns prefeitos, o Tribunal de Contas do
Estado do Piauí ainda é um órgão político pelo fato de que os conselheiros têm
origem política. Entendem os entrevistados que esse fato é prejudicial,
principalmente para aqueles prefeitos que não são ―apadrinhados‖20, os quais
estariam mais sujeitos aos rigores da lei. É como se o tratamento para os
prefeitos que têm ―padrinho lá dentro‖ fosse mais abrandado, com julgamento
diferenciado. Essa crítica dos prefeitos é seguida pela sugestão de modificação
dos critérios de nomeação dos conselheiros, que deveriam ser submetidos a
concurso público de provas e títulos.
A crítica acerca do julgamento político da Corte de Contas em estudo é
evidenciada, segundo os prefeitos, pelas diferentes decisões que o Tribunal
profere para situações semelhantes. É certo que cada julgamento considera
todas as irregularidades encontradas em uma administração durante o
exercício, mas, ainda assim, os prefeitos reclamam de favorecimento em
algumas contas. Outros tribunais brasileiros conseguiram diminuir
consideravelmente esse problema através da uniformização da jurisprudência,
embora seja notório que a situação não foi resolvida por completo, haja vista os
escândalos públicos nos quais os tribunais estão constantemente envolvidos.
Entenda-se por julgamento do Tribunal de Contas do Piauí todas as decisões
proferidas pelo órgão, seja através de acórdão ou de parecer. O fato é que,
mesmo havendo aplicação da uniformização jurisprudencial tanto no Judiciário
quanto em alguns tribunais de contas (v.g. Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco), até esta data, o Tribunal de Contas piauiense, mesmo tendo
mais de um século de existência, ainda não avançou nesse sentido.
Sabe-se que um tribunal que toma decisões uniformes propicia uma maior
agilidade na tramitação de seus processos e, por conseqüência, profere
20 Termo utilizado pelos sujeitos pesquisados (vide p.98).
veriditos mais céleres. Além disso, durante toda a tramitação, o processo passa
por diversos setores, e ter uma jurisprudência uniformizada facilita o trabalho
desenvolvido, posto que os servidores passam a ter ciência de como o tribunal
costuma se posicionar nas diferentes situações. Desse modo, os benefícios de
se implementar esta uniformização são vários: trazem a possibilidade de
diminuição dos julgamentos que são considerados políticos pelos prefeitos por
conta da vinculação jurisprudencial, proporcionam decisões isonômicas,
amenizam a morosidade processual e auxiliam o trabalho dos técnicos.
Resta, para um próximo estudo, procurar entender como o Tribunal de Contas
do Estado do Piauí tem se posicionado em relação a seus julgados, bem como
o investigar os fatos que motivam a não uniformização de sua jurisprudência.
Além disso, também é relevante analisar se a formação dos conselheiros está
condizente com os critérios de nomeação previstos pela Constituição. Isso se
justifica em razão das críticas feitas pelos prefeitos a partir de suas
representações, e também na perspectiva de um aperfeiçoamento do órgão em
estudo.
Assim, as redefinições do Estado e as mudanças nos paradigmas de controles
de sua atuação estão proporcionando mudanças visíveis nas formas de gestão
pública e nas relações Estado/sociedade, mas ainda não foram suficientes para
solucionar os problemas relacionados aos seus serviços. Isso demonstra que o
processo de reestruturação é muito mais complexo do que se imagina, sendo
que, no contexto histórico do Brasil, fincaram-se algumas práticas que
entravam as tentativas de reformulação. Nesse sentido, somente através da
conscientização dos cidadãos a questão será resolvida, mas, para que isso
aconteça, é necessário mudar o comportamento das pessoas em relação à
coisa pública.
Dessa forma, o entendimento de que bem público é um bem da coletividade, e
não propriamente do Estado, precisa contar com o trabalho das instituições
democráticas, como o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. E reformar as
instituições que servem de supedâneo à democracia, ou seja, transformar o
aparato administrativo em espaço público com a participação da sociedade civil
tornará o Estado mais eficiente, efetivo e eficaz.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANDRADE, Maria Margarida de. Como preparar trabalhos para cursos de pós-graduação : noções práticas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1997 ANDRÉ, Adélio Pereira. Vinculação da Administração e proteção dos administrados. Coimbra: Coimbra, 1989. ARISTÓTELES. Política. São Paulo: Martin Claret: 2003. ARRETCHE, Marta. Emergência e desenvolvimento do Welfare State: Teorias explicativas. Boletim Informativo e bibliográfico de ciências sociais. Rio de
janeiro, n. 39, 1º semestre 1995, p.3-40 BARDIN, Laurence. Análise de Conteúdo. 3 ed. Lisboa: Edições 70, 1979 BARROS, Jesualdo Cavalcanti. Tempo de Tribunal. Timon: Grafiset. 2003 BOBBIO, Norberto. O conceito de sociedade civil. 2 ed Rio de Janeiro: Graal, 1987. BOBBIO, Norberto, Metteucci, Nicola, Pasquino, Gianfranco. Dicionário de política. 5. ed. Brasília : UNB, 1993. BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 6 ed. Rio de Janeiro : Forense, 1986. ________________ . Curso de Direito Constitucional. 7 ed. São Paulo: Mallheiros Editores.1998. BOURDIEU, P. Compreender. In:______(coord.) A miséria do mundo.
Petrópolis: Vozes, 1997. BRASIL, Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil – 1998. São Paulo: Saraiva, 2006.
BRESSER-PEREIRA. Luis Carlos. O surgimento do Estado Republicano. In: Lua Nova nº 62. São Paulo, 2004 p. 131-150 BRESSER-PEREIRA. Luis Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: Lógica e mecanismos de Controle. In: MARE. Brasília, 1997
CRETELLA JR., José. O “desvio de poder” na Administração Pública. 4
ed. Rio de Janeiro: Forense,1997. CITADINI, Antônio Roque. O Controle Externo na Administração Pública. Rio de Janeiro: Max Limonad.1995.
DAGNINO, Evelina ―¿Sociedade civil, participação e cidadania: de que estamos falando?‖In: DANIEL Mato (coord.), Políticas de ciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización. 2004, Caracas: FACES, Universidad Central de
Venezuela, pp. 95-110. Disponível em internet na página: http://www.globalcult.org.ve/pub/Rocky/Libro2/Dagnino.pdf > acesso em 23 de agosto de 2005 ________, Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. DALLARI, Adilson Abreu. Os poderes administrativos e as relações jurídico-administrativas. Revista Informação legislativa, Brasília, ano 36, n. 141, 1999. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria Geral do Estado. 20 ed.São
Paulo: Saraiva. 1998. DE ROSA, Annamaria S. A ―rede associativa‖: uma técnica para captar a estrutura, os conteúdos, e os índices de polaridade, neutralidade e esterotipia dos campos semânticos relacionados com as Representações Sociais. In: JOVCHELOVITCH, Sandra; GUARESCHI, Pedrinho A. (Org.). Textos em Representações sociais. Petrópolis: Vozes. 1994. p. 191-228. DINIZ, Eli. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da Construção de uma Nova Ordem no Brasil dos anos 90. ANPOCS, 19º Encontro anual, 1995 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo:
Saraiva, 2002. ESPING-ANDERSEN, GOSTA. As três economias do Welfare State.Revista Lua Nova, CEDEC, n.24, São Paulo, 1991, p.85-115.
FEDÉR, João. Erário: o dinheiro de ninguém. Curitiba : Tribunal de Contas do Paraná, 1997. _____________. O estado sem poder. São Paulo: Max Limonad, 1997 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil Jurisdição e Competência. Belo Horizonte: Fórum. 2003
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Uma reflexão sobre a eficiência dos Tribunais de Contas. In: Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Brasília. V. 27. 2001. p. 43-49 FERRAZ, Luciano. Controle da Administração Pública – elementos para compreensão dos Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999.
FIALHO, Andréa C. O controle da Administração Pública pós-constituição de 1988: caso do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, 2000-2002. 2005. 95 f. Dissertação de Mestrado em Políticas Públicas. Universidade Federal do Piauí, Teresina, 2005 FRANCO, Maria das Graças M. Tribunal de Contas X Cidadão. In: Revista do tribunal de Contas do Estado do Piauí. Ano XXVII n. 08. Jan/2000. p 80-81.
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. São Paulo: Malheiros, 1997. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2000. GUARESCHI, Pedrinho. Sem dinheiro não há salvação: ancorando o bem e o mal entre os neopetencostais. In: JOVCHELOVITCH, Sandra; GUARESCHI, Pedrinho A. (Org.). Textos em Representações sociais. Petrópolis: Vozes.
1994. p. 191-228. HARADA, Kiyoshi. Controle da Administração Pública – o poder de autotutela (controle interno) – atuação do Tribunal de Contas (controle externo) – eficácia do controle popular. Boletim de Direito Administrativo. Nº 11. São Paulo. 1997. HAYEK, F. A. O Caminho da Servidão. 5 ed. Rio de Janeiro: Instituto Liberal.
1990. p.86-157 HOBBES,Thomas. Leviatã. São Paulo: Martin Claret, 2002 JOVCHELOVITCH, Sandra. Vivendo a vida com os outros: intersubjetividade, espaço público e representações sociais In: JOVCHELOVITCH, Sandra; GUARESCHI, Pedrinho A. (Org.). Textos em Representações sociais. Petrópolis: Vozes. 1994. p. 63-85. LOCKE, Jonh. Segundo Tratado sobre o governo. São Paulo: Martin
Claret.2004. MAQUIAVEL, Nicolau. O Príncipe. São Paulo: Abril Cultural, 1979 MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 10 ed.
São Paulo: Malheiros,1998. MELLO, Osvaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo, VI, 1ª edição, Rio de Janeiro: Forense, 1969.
MILESKI, Helio Saul. Evolução e futuro dos Tribunais de Contas. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2004. Ano 4, n.43, p.4365-4371. MINAYO, Maria C. S. O conceito de representações sociais dentro da sociologia clássica. In: JOVCHELOVITCH, Sandra; GUARESCHI, Pedrinho A. (Org.). Textos em Representações sociais. Petrópolis: Vozes. 1994. p. 89-
112 MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis. São Paulo: Martin Claret, 2002 MORAIS, J. L. Bolzan de ; STRECK, Lenio Luiz . Ciência Política e Teoria Geral do Estado. 4a. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004.
MOREIRA, Antônia S. P.; JESUINO Jorge C. (org.) Perspectivas teórico-metodológicas em representações sociais. 2005. p. 61-127 MOSCOVICI, Serge. A Representação Social da Psicanálise. Trad. Álvaro Cabral. Rio de Janeiro: Zahar Editores. 1978. NASCIMENTO, Francisco do Nascimento. Tribunal de Contas do Estado do Piauí 102 anos – História e memória. Teresina: [s.e.]. 2001. PIAUÍ.Governo do Estado. Lei nº 4.721/94. Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Piauí PIRES, Maria Coeli, NOGUEIRA, Jean Alessandro. Controle da Administração Pública e tendências à luz do Estado Democrático de Direito. Revista Fórum Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2004. Ano 4, n.38, p.3649 – 3671.
PASCOAL, Valdeci. Direito Financeiro e Controle Externo. 2 ed. Rio de
Janeiro: Impetus, 2002. RICHARDSON, Roberto Jarry. Pesquisa Social: métodos e técnicas. São Paulo: Atlas, 1999. ROSAVALLON, Pierre. A Nova Questão Social – Repensando o Estado-providência . Brasília: Instituto Teotônio Vilela, 1998.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social. São Paulo: Martin Claret:
2004. SALES, Luis Carlos. O valor simbólico do prédio escolar. Teresina: EDUFPI, 2000. SALES, Luis Carlos, LOPES, Antônio de Pádua Carvalho. Fazer-se professor: Trajetórias escolares de licenciandos e suas representações sociais sobre a profissão docente. In: PASSOS, Guiomar; SALES, Luis Carlos (org.) Educação: Mediações Simbólicas. Teresina: EDUFPI, 2000.
SARAIVA, Iram. Criação dos Tribunais de Contas, sua importância, história, alterações pós-constituição e posição atual no cenário brasileiro. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v. 27, n. 69, jul/set. 1996.
SCHWARTZMAN, Simon. Bases do autoritarismo brasileiro. 2 ed. Rio de
Janeiro: Ed. Campus. 1982. SPINK, Mary. J. The Concept of Social Representations in Social Psychology. Cad. Saúde Pública., Rio de Janeiro, 9 (3): 300-308, jul/set, 1993
SPINK. Mary J. Desvendando as teorias implícitas: uma metodologia de análise das Representações Sociais In: JOVCHELOVITCH, Sandra; GUARESCHI, Pedrinho A. (Org.). Textos em Representações sociais. Petrópolis: Vozes.
1994. p. 63-85. THIOLLENT, M. A falsa neutralidade das enquetes sociológicas. In: ___. Crítica metodológica, investigação social e enquête operária. São Paulo:
Polis, 1987. WANDERLEY, Luis E. Rumos da ordem pública no Brasil: a construção do público. Perspectiva, v. 10. n 4. São Paulo, SEADE, 1996.
Top Related